dictamen /2003 - Gobierno de Aragón
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DICTAMEN 1 /2004 Materia sometida a dictamen: Proyecto de Decreto por el que se crea el Consejo Aragonés de Cámaras Oficiales de Comercio e Industria. De los ANTECEDENTES resulta: Primero.- Con fecha 27 de noviembre de 2003 tuvo entrada en el Registro de la Comisión Jurídica Asesora, remitido por el Consejero de Industria, Comercio y Turismo del Gobierno de Aragón, el texto del proyecto de Decreto por el que se crea el Consejo Aragonés de Cámaras Oficiales de Comercio e Industria, interesando la emisión de dictamen, conforme a lo establecido en el Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio. El proyecto consta de un texto introductorio o preámbulo y de un texto articulado, compuesto por once artículos, sin división en capítulos, así como dos disposiciones transitorias y dos disposiciones finales. El artículo 1 tiene por objeto la creación del Consejo Aragonés de Cámaras Oficiales de Comercio e Industria y en los siguientes regula una serie de materias cuyo contenido se deduce de su respectiva titulación: integrantes del Consejo; funciones; órganos de gobierno, el Pleno; el Comité Ejecutivo; el Presidente; adopción de acuerdos; presupuesto; normativa aplicable; y tutela. Por su parte, las disposiciones transitorias se refieren a la elaboración del Reglamento de régimen interior y a la presidencia del Consejo durante el bienio 2003-2004, mientras que las disposiciones finales contienen prevenciones sobre la habilitación para el desarrollo reglamentario y la entrada en vigor del Decreto. Segundo.- Los antecedentes remitidos junto con el proyecto de Decreto, formando el correspondiente expediente, y su adjunto índice de documentos, consisten en: - Borrador de Decreto de creación y regulación del Consejo Regional de Cámaras Oficiales de Comercio e Industria de Aragón, compuesto por diez artículos, que el 1 Secretario General de la Cámara de Zaragoza remite, con fecha 22 de noviembre de 2002, a los titulares de los cargos homólogos en las Cámaras de Huesca y Teruel, advirtiendo que de no recibir en un breve plazo noticias al respecto presumirá su conformidad con el borrador y lo remitirá a la Administración Autonómica. - Nuevo borrador del Decreto, sobre la base del referido en el apartado anterior, constando igualmente de diez artículos, sin mención de su fecha, y en cuya primera página figura una nota manuscrita indicando que ha sido propuesto por la Cámara de Zaragoza y revisado por el Departamento. - Escrito dirigido por la Cámara de Huesca al Secretario General de la Cámara de Zaragoza, el 29 de noviembre de 2002, acompañando determinadas sugerencias sobre el borrador de que se trata. Ello da lugar a un nuevo texto de borrador del Decreto, acogiendo algunas de las sugerencias, sin que conste la fecha ni el autor de la redacción.. - Orden de 6 de febrero de 2003, del entonces denominado Departamento de Industria, Comercio y Desarrollo, por la que se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración del texto de un Decreto por el que se cree y regule el Consejo de Cámaras de Comercio e Industria de Aragón. - Texto del proyecto de Decreto, compuesto por diez artículos, dos disposiciones transitorias y dos disposiciones finales, que el Director General de Comercio y Artesanía remite a los Presidentes de las Cámaras de Huesca, Teruel y Zaragoza mediante escritos de fecha 6 de marzo de 2003, en los que indica que el texto ha sido elaborado por los servicios técnicos del Departamento, a partir de la propuesta remitida por la Cámara de Zaragoza y las sugerencias de la de Huesca, concediendo un plazo de quince días para que comuniquen su conformidad o formulen sus reparos al mismo. Obran en el expediente las contestaciones dadas por las Cámaras en relación con el texto (de conformidad la de Huesca, la sugerencia de la de Zaragoza de que el texto debería fijar su sede en dicha ciudad por ser sede del Gobierno de Aragón y diversas observaciones para la mejora del texto formuladas por la de Teruel). - Con fecha 16 de mayo de 2003 se remite el proyecto para informe a la Dirección General de Servicios Jurídicos, acompañado de una memoria justificativa de las razones inspiradoras de la elaboración de la norma, que responde también a una demanda de las propias Cámaras; no se adjunta memoria económica por considerar que el proyecto no conlleva gasto económico adicional para el Gobierno de Aragón. El informe es emitido por un Letrado del Servicio Jurídico el 19 de septiembre de 2003, pudiendo resumirse su contenido en los siguientes términos: a) la Comunidad Autónoma tiene competencia en materia de Cámaras de Comercio e Industria (art. 35.1.21 Estatuto Autonomía), sin perjuicio de las competencias estatales en materia de comercio exterior y sobre las normas básicas del régimen jurídico de las administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común; b) la ley estatal 3/1993, de 22 de marzo, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, dispone en su art. 5.1 que en cada provincia existirá, al menos, una Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación, pudiendo, no obstante, existir otras Cámaras de distinto ámbito territorial “o Consejos de Cámaras de ámbito autonómico, si así lo determina la legislación autonómica respectiva”, debiendo entenderse el Decreto proyectado no como el desarrollo de una norma previa sino como el uso de una habilitación normativa ; c) se aprecia un defecto de rango normativo, por ser necesaria, a tenor del art. 52 de la Constitución, una norma con rango legal que dé cobertura a la norma propuesta, ya que la ley 3/1993 no crea ningún Consejo autonómico, sino que defiere su creación a la legislación autonómica respectiva, invocando al respecto jurisprudencia 2 aplicable al caso y el propio art. 35.1º del Código Civil, sin perjuicio de reconocer que las Comunidades Autónomas de Castilla y León y Castilla-La Mancha han procedido a la creación de su respectivo Consejo autonómico de Cámaras mediante Decreto aprobado por sus respectivos Gobiernos, por lo que apunta la conveniencia de solicitar dictamen facultativo de la Comisión Jurídica Asesora, a fin de que se pronuncie respecto a la suficiencia del rango reglamentario; y d) finalmente, se efectúan diversas observaciones, de distinto alcance según los casos, en relación con el contenido de los arts. 1, 2, 4, 5, 6, 7 y 11, así como de las disposiciones transitorias. - La versión definitiva del proyecto de Decreto, con once artículos, dos disposiciones transitorias y dos disposiciones finales. - Finalmente, el expediente remitido venía completado con un anexo documental, constituido por la Ley 3/1993, el Real Decreto 1.052/1994, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de Cámaras a la Comunidad Autónoma de Aragón, el Decreto 77/1995, de 27 de abril, por el que se crea y regula el Consejo Regional de Cámaras Oficiales de Comercio e Industria de Castilla y León, el Decreto 4/1997, de 28 de enero, de creación del Consejo de Cámaras de Castilla-La Mancha, y las sentencias del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 1989 y de 20 de marzo de 1996. CONSIDERACIONES JURIDICAS I Procede, en primer término, declarar que el dictamen solicitado a la Comisión Jurídica Asesora se encuentra incluido en el ámbito competencial objetivo que legalmente tiene atribuido, pero no dentro de la categoría de los dictámenes preceptivos (con respecto a los cuales, el art. 56.1- b) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón -en adelante, TRLPGA-, aprobado por el Decreto-Legislativo 1/2001, de 3 de julio, del Gobierno de Aragón, dispone que, en el ámbito de actuación de la Comunidad Autónoma, la Comisión Jurídica Asesora emitirá dictamen preceptivo sobre "los proyectos de disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de una ley, sea ésta estatal o autonómica, o de una norma comunitaria, así como sus modificaciones"), ya que el proyecto objeto de consideración no puede decirse, en puridad, que constituya, desarrollo reglamentario de una previa norma legal, ya que, como se ha resaltado en los antecedentes, la Ley 3/1993, en su art. 5.1, que tiene carácter básico, se limita a prever la posible existencia de Consejos de Cámaras de ámbito autonómico “si así lo determina la legislación autonómica respectiva”, por lo que solo de un modo muy forzado podría concluirse que la regulación proyectada constituye desarrollo reglamentario de tal texto legal. Con ello, en definitiva, se estaría admitiendo la configuración de la norma proyectada como un reglamento organizativo de carácter independiente, ya que no desarrolla un reenvío legal a una ulterior normación que haya de efectuar la Administración como complemento de la ordenación que la propia ley establece. Volveremos sobre esta materia más adelante, al tratar de la cuestión del rango de la norma proyectada. 3 A la vista de lo expuesto, ha de sostenerse que estamos en presencia de un dictamen que ha sido correctamente solicitado haciendo uso de la potestad atribuida a los Consejeros pro el art. 57.1.e) del Texto Refundido de la ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, en el sentido de requerir dictámenes con carácter facultativo en cualesquiera otros asuntos de interés para el Presidente y los Consejeros. Y en particular, dado su objeto, compete emitir el presente dictamen al Pleno de este Organo Consultivo, por mandato del art. 63.1- a) del citado Texto Refundido, dada la naturaleza normativa del texto remitido para dictamen. II El proyecto de Decreto dictaminado tiene por objeto la creación y regulación del Consejo Aragonés de Cámaras Oficiales de Comercio e Industria, debiendo plantearse ab initio una cuestión fundamental, la referente al rango de la norma. Como ya ha quedado señalado, el proyecto trae causa, y así lo explicita su propio texto introductorio, de la previsión contenida en el art. 5.1 de la Ley estatal·3/1993, Básica de las Cámaras, que admite la existencia de un Consejo de Cámaras cuando así lo determine la legislación autonómica respectiva. Ello trae de la mano la cuestión del rango de la norma, como acertadamente se plantea en el informe emitido por la Dirección General de Servicios Jurídicos, según el cual el art. 52 de la Constitución impone la necesidad de una norma con rango de ley, sin que sea suficiente, para cumplir tal requerimiento, el art. 5.1 de la Ley 3/1993, por lo que se echa en falta la existencia de una norma legal autonómica que contemple la creación del Consejo de Cámaras. Ciertamente, la apreciación de la cuestión planteada debe partir de lo dispuesto por el art. 52 de la Constitución, a cuyo tenor “la ley regulará las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios”. Es decir, estamos en presencia de una materia afectada por reserva de ley, por lo que la creación ex novo de un Consejo Aragonés de Cámaras Oficiales de Comercio e Industria, configurado como Corporación de Derecho Público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, se resiente de la falta de existencia de una norma previa que le dé suficiente cobertura legal, siendo oportuna aquí la invocación de la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 1989 (Aranzadi 1218/1989), que confirma la declaración de nulidad del Decreto 190/1983, de 21 de septiembre, de la Junta de Andalucía, por el que se creó el Consejo General de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Andalucía, por adolecer de cobertura legal. El problema estriba en que la Ley 3/1993 remite la existencia de los Consejos autonómicos de Cámaras a la previa determinación por la legislación autonómica respectiva, planteándose aquí si es posible entender dentro del término “legislación” cualquier norma comprendida dentro del ordenamiento jurídico autonómico de que se trate, aunque su rango sea meramente reglamentario, en cuanto formalmente aprobada por el Gobierno respectivo, o si por el contrario es indispensable una norma con rango legal que contemple la existencia del Consejo de Cámaras como Corporación de Derecho Público, sin perjuicio de que pueda posteriormente ser complementada mediante el correspondiente desarrollo reglamentario. El tratamiento de dicha cuestión, que no ha recibido en el Derecho comparado autonómico un tratamiento unívoco (pues, así, frente a los Decretos 77/1995 y 4/1997, que 4 crean, respectivamente, los Consejos de Cámaras de Castilla y León y de Castilla-La Mancha, sin interposición de norma autonómica alguna, hay que trae a colación la Ley 18/2003, de 11 de abril, de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación de Canarias, cuyo capítulo VII se dedica al Consejo General de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Canarias, regulando en sus arts. 32 a 36 la creación del Consejo, como corporación de Derecho Público, con personalidad jurídica, sus funciones, y órganos de gobierno), no resulta sencillo, pero, en todo caso, ha de resolverse a la luz de los principios generales sobre la materia. Para avanzar en el tratamiento de la cuestión que nos ocupa, resulta particularmente útil recordar la sentencia del Tribunal Constitucional número 107/1996, de 12 de junio, que resolvió la cuestión de inconstitucionalidad promovida en relación con determinados preceptos de la ley 3/1993, de 22 de marzo, referidos fundamentalmente al régimen de adscripción forzosa a las Cámaras. Pues bien, dicha sentencia indica que “la Constitución ha venido a admitir expresamente la legitimidad de la genéricamente llamada Administración corporativa, es decir, de las “corporaciones no territoriales”, “corporaciones sectoriales de base privada” o “entes públicos asociativos”, entendiendo por tales, en términos generales, a diversas agrupaciones sociales, creadas por voluntad de la Ley en función de diversos intereses sociales, fundamentalmente profesionales, dotadas frecuentemente de personalidad jurídico-pública, y acompañadas, también frecuentemente del deber de afiliarse a las mismas”. Añadiendo que aunque el art. 52 de la Constitución, a diferencia de lo que ocurre en el art. 36 respecto de los Colegios profesionales, no llama a las Cámaras por su nombre, “hay que concluir que éstas, en cuanto organizaciones profesionales, encuentran un apoyo en el art. 52 de la Constitución con el que no contaban otras Cámaras”. Y, así las cosas, la sentencia subraya que “el art. 52 CE encomienda a la ley un particular protagonismo en la conformación concreta de estas organizaciones profesionales” (en el mismo sentido, las sentencias del Tribunal Constitucional 113/1994 y 179/1994). Por otra parte, según la sentencia de constante referencia, “los entes que integran la Administración corporativa tienen su origen no en un pactum asociationis sino en un acto de creación estatal……., sin que estas agrupaciones de tipo corporativo y de creación legal puedan incardinarse, pese a contar con una base asociativa, sin profundas modulaciones, en el ámbito de los arts. 22 y 28 de la Constitución”. En definitiva, pues, el Tribunal Constitucional reconoce que el Estado puede intervenir en la vida social mediante la constitución de entidades de configuración legal, para el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo, creando por voluntad de la ley y en función de diversos intereses sociales, Corporaciones de Derecho Público dotadas de personalidad jurídico-pública. Se impone una recapitulación: por mandato constitucional, la organización de las Cámaras de Comercio, en cuanto comprendidas en el ámbito objetivo del art. 52 de la Constitución, exige norma de rango legal. Y así lo respetó el legislador estatal cuando, en el ejercicio de la competencia que le viene atribuida por el art. 149.1.18 de la Constitución sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, y en la medida en que las Cámaras son Corporaciones de Derecho público que participan de la naturaleza de las Administraciones Públicas, aprobó la ley promulgada bajo el número 3 de 1993, con la denominación de Ley Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, que dedica su capítulo IV a la regulación del Consejo Superior de Cámaras, con naturaleza de Corporación de Derecho público, dotado de personalidad jurídica propia e integrado por representantes de todas las Cámaras. La propia Ley 3/1993 se refiere también, en su art. 5.1 como se ha señalado ya con reiteración, a la posible existencia de Consejos de Cámaras de ámbito autonómico “si así lo determina la legislación autonómica 5 respectiva”, de modo que será competencia de cada Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo de tal norma básica. Una vez residenciada la cuestión en el ámbito y características propias de una norma autonómica de desarrollo de una norma básica estatal, hay que destacar que, en este caso, la norma básica se limita a la contemplación de la posible existencia de un Consejo de Cámaras con el ámbito de la correspondiente Comunidad Autónoma, sin establecer ningún principio regulatorio sobre su naturaleza, funciones, organización, etc, ni establecer siquiera una remisión a los principios con arreglo a los cuales la propia ley básica estatal configura el Consejo Superior de Cámaras. Es decir, que el legislador autonómico cuenta con un apreciable margen de maniobra a la hora de establecer la normación de desarrollo. Y aquí nos encontramos de nuevo con el interrogante planteado inicialmente, acerca de cuál deba ser el rango de la norma autonómica de desarrollo. Para resolver esta cuestión, en el caso concreto que nos ocupa, considera la Comisión Jurídica Asesora que ni siquiera el dato de la referencia que el art. 5.1 de la Ley 3/1993 efectúa a la “legislación autonómica respectiva” puede erigirse en elemento fundamental de decisión, aunque resulta un indicio significativo, toda vez que como el Tribunal Constitucional tuvo ocasión de subrayar, ya desde su fase más temprana de funcionamiento, sobre la utilización por el art. 149 de la Constitución de la expresión “legislación”, dicha utilización del concepto “legislación” como criterio definidor del ámbito en el que las Comunidades Autónomas pueden adquirir competencias propias, ha de ser entendido en sentido material, sea cual fuere el rango formal de las normas, solución que podría aplicarse también cuando se está en presencia de una relación interordinamental, con ausencia de cualquier perspectiva de jerarquía entre las respectivas normas. En definitiva, la cuestión del rango de la norma autonómica de desarrollo debe remitirse al orden de rangos aplicable con carácter ordinario y general, sin que la mera circunstancia de tratarse del desarrollo de una ley básica estatal implique que la norma autonómica de desarrollo deba adoptar rango legal. Llegados a este punto, hay que volver al principio del planteamiento, recordando que el art. 52 de la Constitución proclama un principio de reserva de ley para las normas reguladoras de las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios, habiendo ya el legislador estatal respetado dicho principio al aprobar por ley la regulación de las Cámaras, abriendo, al hacerlo con el carácter de norma básica, un terreno para su desarrollo por las Comunidades Autónomas. Lo que ocurre es que, por lo que se refiere en concreto al Consejo de Cámaras de ámbito autonómico, la norma básica estatal solo ha contemplado su posible existencia, sin establecer principio alguno sobre su regulación, de lo que deriva la necesidad de que la regulación de dicho Consejo, con la configuración concreta de Corporación de Derecho público, dotada de personalidad jurídica, y el esquema fundamental de sus competencias y su organización, no pueda ser establecida por la Comunidad Autónoma mediante una norma aprobada por el titular de la potestad reglamentaria, sino que requiera una regulación, por mínima que sea en su extensión, de rango legal, sin perjuicio de que dicha norma legal habilite al Gobierno para dictar otras normas, éstas sí de carácter reglamentario, para el complemento y desarrollo de la regulación legal. El contenido de la norma legal autonómica puede ser, y se trata de opciones legítimas a adoptar por el legislador, bien la creación directa del Consejo autonómico, con integración obligada de todas las Cámaras de Comercio, con sede en el territorio aragonés, bien la simple previsión de que dichas Cámaras podrán decidir voluntariamente su integración en el Consejo, cuya constitución se haga depender de su decisión común, pero tanto en un caso como en otro la ley debe definir la naturaleza del Consejo, sus competencias fundamentales y el esquema mínimo de su organización, aspectos todos ellos susceptibles de posterior desarrollo reglamentario. 6 La conclusión anterior queda reforzada si se considera que el art. 15 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, contiene una serie de principios a los que habrá de adecuarse la actuación de las Comunidades Autónomas que hayan asumido estatutariamente competencias en relación con las Corporaciones de Derecho público representativas de intereses económicos, contemplándose en concreto la previsión de que por ley del Estado podrán constituirse Consejos Generales o Superiores de las Corporaciones a que se refiere el artículo para asumir la representación de los intereses corporativos en el ámbito nacional o internacional, exigencia de rango que deba alcanzar también, en coherencia, a la constitución de tales Consejos en el ámbito autonómico. Todo lo que acaba de exponerse supone la formulación de una objeción de carácter sustancial al proyecto de Decreto sobre el que versa este dictamen, no obstante lo cual, la Comisión Jurídica Asesora efectúa a continuación, en el ejercicio de su competencia y con la finalidad de colaborar en la adecuada elaboración de las disposiciones de carácter general, el análisis, aunque sea de modo sumario, del procedimiento de elaboración del proyecto de Decreto y de su contenido. III Continuando, pues, con la consideración del proyecto objeto de dictamen, ha de comprobarse, en primer término, la acomodación del proceso de elaboración del proyecto al procedimiento específico contenido en la Sección 2ª del capítulo II del Título IV del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón (arts. 32 y 33), aprobado por Decreto Legislativo.1/2001, de 3 de julio. En relación con dicho procedimiento, cabe formular las siguientes observaciones: - En primer término, la Orden del Consejero competente por razón de la materia, de fecha 6 de febrero de 2003, incoando formalmente el procedimiento de elaboración de la correspondiente disposición general, es acorde con la exigencia que tradicionalmente viene reiterando la Comisión ("toda norma debe nacer como consecuencia de un procedimiento en el que, tras la propuesta o providencia del órgano competente para asumir la iniciativa, habrán de efectuarse estudios, borradores y sucesivos anteproyectos…”), si bien no se encomienda a ningún órgano concreto del Departamento la elaboración del texto correspondiente. Además, con carácter previo, ya se había realizado, como se ha puesto de manifiesto en los antecedentes del dictamen, alguna actuación, al menos de revisión y modificación de la redacción de un borrador que había sido propuesto por alguna de las Cámaras de Comercio afectadas. Es, quizás, por otra parte, esta iniciativa de la norma, situada extra muros de la Administración Autonómica, la que pueda explicar que se haya dado por supuesta la mera exigencia de un Decreto para regular la materia, siguiendo la inercia del planteamiento efectuado por las Corporaciones interesadas en sacar adelante de la forma más rápida posible su iniciativa de constituir el Consejo Aragonés de Cámaras de Comercio. - Se desconoce la fecha de elaboración de la Memoria justificativa y el órgano redactor de la misma, insistiendo la Comisión en su doctrina acerca de la necesidad y contenido de tal documento de valor ineludible e imprescindible, que no debe considerarse mera exigencia formal sino elemento sustantivo de juicio, 7 que permite dotar de transparencia los propósitos perseguidos con el proyecto de norma y, en su caso y momento, el debido control jurisdiccional de la norma. La memoria adjuntada al expediente no alcanza todos los puntos necesarios para su debida consideración como tal, siendo especialmente subrayable que para nada se plantea el problema del rango de la norma en proceso de elaboración y que no alude para nada tampoco a los aspectos materiales de la regulación contenida en el proyecto. - Se echa especialmente en falta una valoración posterior, por escrito, en la que se consigne la razón de las decisiones, adoptadas en sentido positivo o negativo, sobre la redacción definitiva del proyecto, una vez conocido el informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos. De nuevo aquí hemos de repetir que dicho silencio resulta especialmente clamoroso en relación con la cuestión del rango de la norma, puesto en cuestión en el indicado informe. IV Por lo que se refiere al estudio del proyecto dictaminado desde la perspectiva de su contenido, nada habría que oponer a la falta de distinción entre el Decreto de aprobación y la norma de creación y regulación del Consejo Aragonés de que se trata, dada la naturaleza y el contenido de la norma. En lo que atañe al preámbulo o exposición de motivos del Decreto proyectado, ha de recordarse que, como es sobradamente conocido, esta pieza ha de facilitar con la adecuada concisión la comprensión del objetivo de la norma, aludiendo a sus antecedentes y al título competencial en cuyo ejercicio se dicta, y ayudando a advertir las innovaciones que introduce, con la aclaración de su contenido, si ello es preciso para la comprensión del texto. En el supuesto que nos ocupa, el preámbulo del proyecto de Decreto cumple, aunque sea de forma casi esquemática, los requerimientos mínimos que acaban de expresarse, si bien no se entiende necesaria la referencia al Real Decreto (y no Decreto, como el texto expresa) 1052/1994, de traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma de Aragón, y se echa en falta una justificación del rango de la norma, máxime si se considera que el texto cita el contenido del art. 5 de la ley ·/1993, que remite a la determinación de la legislación autonómica respectiva. En todo caso, el preámbulo debería ser lugar adecuado para recoger o explicar las líneas fundamentales de la regulación, con un mayor grado de concreción que el utilizado. Por lo que respecta a la parte dispositiva del proyecto de Decreto, cabe formular las siguientes observaciones, de distinto alcance según los casos, respetando el orden del propio articulado: - En el art. 1 deben quedar adecuadamente diferenciadas sus funciones como órgano consultivo y de colaboración con la Administración Autonómica y las que tienen por objeto la representación, relación y coordinación de las Cámaras con sede en Aragón. Además, resulta superflua y carente de sentido la frase destinada a dejar a salvo las competencias de las Cámaras de Huesca, Teruel y Zaragoza - En el art. 2 el título debería referirse a todas las materias reguladas en el precepto, incluyendo la referencia a la naturaleza del Consejo. Por otra parte, como integrantes deberían comprenderse todas las Cámaras de Comercio con sede en el territorio de 8 Aragón, sin una referencia nominativa a las actuales, con la finalidad de cubrir el hipotético supuesto de que en algún momento pudiera crearse alguna Cámara con ámbito distinto del provincial, al amparo de una legislación autonómica que así lo permitiese. - Por lo que se refiere al apartado 1 del art. 3, dejando aparte la consideración de que el título del artículo no hace referencia al contenido de este apartado 1, hay que señalar que si se quiere contemplar el régimen jurídico del Consejo sería oportuno expresar que en los supuestos de ejercicio de competencias administrativas de carácter público y de ejercicio de competencias delegadas es aplicable supletoriamente la legislación sobre procedimiento y régimen jurídico de las Administraciones Públicas. Por lo que afecta a la contratación y el régimen patrimonial parece preferible repetir la fórmula contenida en el art. 1.3 de la Ley 3/1993, aunque carezca de carácter básico, que refiere su regulación al Derecho privado, dejando a salvo el supuesto de ejercicio de competencias públicas o de funciones delegadas, en lo que habrá que estar a lo dispuesto por el ordenamiento vigente. En el apartado 2, subapartado e) del mismo art. 3 hay una errata: debe decir “intereses representados por las Cámaras…”. - En el art. 4, los términos “gobierno” y “administración” deben utilizar las minúsculas. - Por lo demás, el art. 5.1 regula la composición del Pleno, pero se echa en falta la determinación de a quién corresponde la designación del representante de la Diputación General de Aragón. En el apartado 2 del art. 5, la Presidencia, rotatoria, no puede ser por un turno bianual, que quiere decir que se produce dos veces por año, sino, en coherencia con lo establecido en la Disposición transitoria segunda, bienal, es decir, que se produce cada dos años. Pero además debería determinarse que el turno es entre los Presidentes de las respectivas Cámaras. En cuanto a las funciones atribuidas al Pleno, se le atribuye, entre otras, la aprobación provisional de los presupuestos, queriendo significar con ello que la aprobación definitiva no le corresponde a dicho órgano sino a la Administración tutelante, por lo que esta competencia debería expresarse con claridad en el art. 11, destinado a la tutela. Además, idéntico tratamiento debería darse, por su trascendencia, al reglamento de régimen interior, para mantener un paralelismo con el caso del reglamento de cada Cámara. En este sentido debería además reflexionarse sobre la posibilidad de contemplar un plazo en que la Administración tutelante expresara su decisión al respecto, para que, a falta de pronunciamiento, pudieran considerarse aprobados tanto el reglamento de régimen interior como los presupuestos. - En el art. 6.1 podría recogerse la previsión de que actuara como Secretario el que lo sea del Pleno en cada momento. - El art. 7.3 se refiere al turno rotatorio de los Vicepresidentes, pero la norma debería completarse, acaso en la Disposición transitoria segunda, con la determinación del orden de ese turno rotatorio (es decir, quién ocupa, en la primera ocasión, el cargo de vicepresidente primero, y si es él el que pasa a la presidencia cuando el primer Presidente agote su mandato. 9 - La adopción de acuerdos se regula en el art. 8, disponiendo el apartado 1 que los acuerdos del Comité Ejecutivo se adoptarán “por consenso de las tres Cámaras”. Dejando aparte que los componentes del Comité Ejecutivo no son las Cámaras sino sus respectivos Presidentes, se plantea el problema de que el cuarto representante, designado por la Diputación General de Aragón, del que no se dice en el art. 6 que tenga voz pero no voto, queda sin capacidad decisoria efectiva. Por otra parte, el consenso parece aludir a la unanimidad por parte de los representantes de las tres Cámaras, lo que no se compadece adecuadamente con el régimen de adopción de acuerdos en cualquier órgano colegiado (en el ámbito administrativo, así el art- 29 del Texto Refundido de la Ley de Administración de la Comunidad Autónoma) y en la práctica puede conducir a situaciones de paralización. Además, siendo funciones del Comité Ejecutivo la elaboración del reglamento de régimen interior y la de los presupuestos, ¿qué sentido tiene exigir consenso entre los representantes de todas las Cámaras, si luego los acuerdos respectivos del Pleno se rigen por la mayoría absoluta, en el primer supuesto, y la de dos tercios en el segundo. - El art. 9.1, sobre el presupuesto solo contempla la aportación anual a satisfacer por las Cámaras, pero sería lógico que estableciera algún criterio al respecto (igualdad, proporcionalidad….), o en otro caso puede resultar muy difícil alcanzar el consenso al que se refiere el art. 8 al elaborar el presupuesto. Por otra parte, se cita dicha aportación “entre otros recursos”, por lo que precepto debería contemplar los restantes recursos posibles, - En el art. 11 debería significarse que dicha tutela será ejercida por el Departamento competente en materia de comercio o de Cámaras de Comercio. También, en línea con lo apuntado con anterioridad, deberían especificarse las manifestaciones principales de dicha tutela: aprobación definitiva del reglamento de régimen interior, de los presupuestos, etc. - Por su parte, la Disposición transitoria primera establece un plazo para la elaboración del reglamento de régimen interior, plazo que debería ser para que el Pleno aprobara (provisionalmente, si se atiende la observación formulada con anterioridad) el reglamento, remitiéndose a continuación a la Dirección General competente en materia de comercio pero no para su conocimiento y aprobación, sino solo para esta última, que cabría calificar como aprobación final o definitiva. - Finalmente, en la Disposición transitoria segunda habría que determinar cómo se ordena el turno rotatorio (quién será el segundo presidente, por qué orden se ocupan las vicepresidencias….). En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emite el siguiente DICTAMEN: Que procede informar desfavorablemente el proyecto de Decreto por el que se crea el Consejo Aragonés de Cámaras Oficiales de Comercio e Industria, por el defecto de rango a que se refiere la Consideración jurídica II, objeción que se reputa de carácter esencial, sin perjuicio de las restantes observaciones formuladas en el cuerpo de este Dictamen. En Zaragoza, a diez de febrero de dos mil cuatro. 10 11
