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PERSPECTIVA
ECONÓMICA
Vol. IV Nº 60
10 DE SEPTIEMBRE
0719-0298
EL FONDO DE ESTABILIZACIÓN ECONÓMICO Y SOCIAL EN LA MIRA DEL GOBIERNO
El Fondo de Estabilización Económico y Social (FEES) es, junto al Fondo de
Reserva de Pensiones (FRP), un Fondo Soberano, ambos pertenecientes al Tesoro
Público, creados para administrar los ahorros del país, producto de la aplicación de
la regla de balance estructural. Si bien es el Banco Central quien administra el
FEES, es el Ministerio de Hacienda quien define la política de inversión en los
mercados financieros en conjunto con un Comité Financiero, integrado por
profesionales expertos y externos, elegido también por el Ministerio de Hacienda.
El FEES se destina, principalmente a financiar el déficit fiscal que puede generarse
en periodos de bajo crecimiento y/o bajo precio del cobre. Lo anterior ayuda a
reducir las fluctuaciones en el gasto fiscal que se producen por los ciclos
económicos. Además, el FEES contribuye al servicio de la deuda pública y bonos de
reconocimiento como también a financiar el aporte regular al FRP 1.
FONDO DE ESTABILIZACIÓN ECONÓMICO Y SOCIAL
El FEES fue creado en 2006 y se constituyó el 06 de marzo del año 2007, con un
aporte inicial de US$2.580 millones2.
De acuerdo a lo señalado por el Ministerio de Hacienda, el FEES permite financiar
eventuales déficit fiscales y realizar amortizaciones de la deuda pública,
contribuyendo así a que el gasto fiscal no se vea mayormente afectado por los
vaivenes de la economía mundial y la volatilidad de los ingresos que provienen de
los impuestos, el cobre y otras fuentes. Bajo esta perspectiva, el FEES se convierte
en un instrumento que debiera otorgar seguridad y certidumbre económica, al
estabilizar el gasto social y la inversión pública a futuro.
El Gráfico Nº1 muestra la evolución del valor de mercado de este fondo a partir de
marzo de 2007 a junio de 2015. Los valores correspondientes a las fechas
señaladas son US$7.129 millones y US$13.998 millones respectivamente, con un
crecimiento de 96,4% entre los meses de mayo 2007 y junio 2015.
1
Así lo establece el DFL Nº1 de 2006, del Ministerio de Hacienda.
Del aporte inicial de US$2.580 millones, US$2.563,7 millones correspondían al saldo del antiguo
Fondo de Estabilización de los Ingresos del Cobre, que concluyó su operación refundiéndose en el
FEES.
2
Gráfico Nº1. Valor de Mercado del FEES
(Cifras en US$MM)
Fuente: Dipres.
Desde su creación y hasta fines de 2008, el FEES acumuló una ingente cantidad de
recursos, que lo llevaron a sumar US$20.211 millones, con un incremento de 284%
respecto de la fecha de su creación.
Sin embargo, y a raíz de la crisis económica que afectó al país en 2009, el primer
Gobierno de la Presidenta Bachelet realizó sistemáticos retiros de recursos desde el
FEES, lo que buscaba financiar un plan de estímulo fiscal con el objetivo de
compensar la fuerte caída en la demanda privada, dinamizar la economía y apoyar
la generación de empleos. Dicho plan, anunciado a comienzos de 2009, contempló
medidas por US$4.000 millones, equivalentes a 2,8% del PIB3.
En forma complementaria a lo anterior, el Gobierno resolvió retirar otros US$4.000
millones a partir del tercer trimestre de 2009, con el objetivo de financiar el déficit
fiscal efectivo en las cuentas públicas ocasionado en la caída en los ingresos
tributarios y los asociados a la minería del cobre.
Además, se destinaron otros US$441 millones del fondo para la amortización de
deuda pública y se retiraron US$837 millones para hacer efectivo el aporte de
capital al FRP. De esta manera, los retiros efectuados al FEES durante el año
3
Al momento del anuncio, este plan resultó ser el segundo paquete fiscal reactivador que más recursos
extraordinarios como porcentaje del PIB comprometía en el mundo para el 2009, según el Informe
Anual de Fondos Soberanos de 2009.
totalizaron US$9.278 millones, lo que permitió financiar el abultado programa de
Gobierno de ese año, que contempló un crecimiento del gasto público del orden de
16,5%, lo que se observa a partir de los Gráficos Nº1 y Nº2.
Gráfico Nº2. Crecimiento del PIB vs Gasto Público
(Var. % Anual)
Fuente: Elaboración propia, Banco Central, Dipres.
Desde 2009 y hasta el primer trimestre de 2014, el FEES exhibió una moderada
pero sistemática acumulación de recursos, lo que le permitía continuar actuando
como un garante de la continuidad de la política fiscal para enfrentar ciclos
económicos de desaceleración, siempre en el marco del cumplimiento de la Ley de
Responsabilidad Fiscal, que busca alcanzar un equilibrio en las cuentas fiscales
dentro de un periodo específico.
No obstante, esta tendencia se rompió a partir de marzo de 2014, y desde ese
entonces se ha observado una disminución en el valor de mercado del FEES, reflejo
de una sistemática extracción de recursos, ahora en el segundo gobierno de la
Presidenta Bachelet. En efecto, en junio de 2014 se produjo el tercer retiro de
recursos desde el FEES desde su creación4, oportunidad en la que se retiraron
US$498,93 millones con el propósito de inyectar estos recursos en el FRP,
fenómeno que por Ley correspondía realizar a más tardar el 30 de junio.
Lo anterior tiene costos implícitos para el país. Y es que con el pasar de los años
vemos como nos alejamos más de cumplir el objetivo, poniendo una sombre de
duda sobre el real compromiso de las autoridades con el marco de política fiscal
vigente. Las cifras no admiten segundas lecturas. Para 2017 la regla fiscal estaría
4
En 2010, bajo el Gobierno del Presidente Piñera, se resolvió extraer US$150 millones desde el FEES
para inyectarlo en el FRP, siendo éste el segundo retiro desde el FEES desde que se creó el Fondo
Soberano.
Alcanzando 10 años de déficits estructurales continuados. Y la situación podría ser
incluso más dramática si es que postergamos el equilibrio más allá de 2018.
Los principales costos a los que nos enfrentamos van desde perder la credibilidad
del Fisco, pasando por hacer más difícil y complejo el acceso (y a mayor costo) al
financiamiento externo, poner en peligro la sustentabilidad de la política social y
tender a un desorden en el gasto en el gasto fiscal, amenazando la estabilidad de la
política fiscal en el país, y en consecuencia, de la política económica.
Paralelamente, esta situación constituye una importante señal hacia el mercado,
puesto que ésta decisión de retirar recursos desde el FEES no es la única
alternativa que tiene el Gobierno para cumplir con la obligación legal de inyectar
recursos en el FRP. En este sentido, otras opciones son la emisión de deuda o el
uso de otros recursos desde la Tesorería General, aunque en este caso otros
factores pesaron para guiar la dirección hacia el FEES, principalmente la estrechez
de la billetera fiscal.
Ya no es un secreto que los saldos fiscales están muy apretados, y donde la
emisión de deuda sólo alcanzaría para financiar el déficit fiscal y el vencimiento de
deuda para este año 2015, sin dejar holguras para financiar el abultado paquete de
reformas estructurales que se viene en los próximos años. Si bien la extracción de
recursos actual del FEES no debiera traer consecuencias en 2015, preocupa el
escenario al que nos deberemos enfrentar en los ejercicios siguientes. Y esto
considerando que en el actual Presupuesto de la Nación ya se contempló un
aumento de 25% en el límite de endeudamiento, con lo que se elevó desde
US$6.000 millones a unos US$7.500 millones el límite para contraer obligaciones.
En un escenario económico deprimido como el que estamos enfrentando, y dada la
negativa a racionalizar el gasto público, lo más probable es que el supuesto inicial
con el que se elaboró el Presupuesto Nacional 2015, de alcanzar un déficit efectivo
del orden de 1,9%, no se cumplirá, y con seguridad el déficit se elevará hasta 2,5%
o 3% del PIB.
Sea cual sea el resultado en 2015, el techo de deuda de US$7.500 contenido en la
Ley de Presupuesto no alcanza, y se deberá incurrir en liquidación de activos. Aún si
el déficit fuera de 1,9% del PIB (US$5.200 millones), la amortización de deuda por
US$2.000 millones contemplada para 2015 y el pago de bonos de reconocimiento
por US$1.180 millones hacen que escaseen cerca de US$880 millones, los cuales
deberían provenir de liquidación de activos y/o un mayor déficit efectivo. A estas
cifras se sumaría la eventual capitalización de Codelco por US$1.000 millones, la
cuál sería financiada con mayor deuda5. Si consideramos que una parte significativa
de los Otros Activos del Tesoro Público se liquidaron en 2014, no es descartable
que este año observemos nuevos retiros de recursos desde el FEES para financiar
el Presupuesto.
5
Durante el segundo semestre de 2015 se resolverá finalmente la magnitud del aporte de capital para la
estatal.
POLÍTICA DE APORTES DE CAPITAL Y USO DE LOS RECURSOS DEL FEES
En el contexto de la Ley de Responsabilidad Fiscal6 la política de aportes de capital
implica que el FEES debe recibir el saldo positivo que resulte de restar al superávit
efectivo los aportes tanto al FRP7 como al Banco Central, pudiéndose descontar las
amortizaciones de deuda pública y los aportes anticipados realizados durante el año
anterior.
De acuerdo al Ministerio de Hacienda, la Ley de Responsabilidad Fiscal, el DFL Nº 1
antes mencionado y la Ley de Reforma Previsional establecen los distintos usos de
los Fondos Soberanos. Tales usos están dirigidos a:

Al financiamiento de la Ley de Presupuestos, hasta por el monto que se
establezca en dicha ley, y que se incluya en el Cálculo de Ingresos
Generales de la Nación respectiva;

A la sustitución de ingresos y/o financiamiento de mayor gasto que se
produzca durante la ejecución presupuestaria, conforme a las
autorizaciones y limitaciones establecidas en la legislación vigente;

A las amortizaciones, intereses u otros gastos por concepto de Deuda
Pública, incluidos los originados en contratos de canje de tasas de interés y/o
monedas;

A las amortizaciones, intereses u otros gastos por concepto del pago de
Bonos de Reconocimiento a que se refiere el artículo 11 transitorio del
decreto ley N°3.500 de 1980, incluidos los originados en contratos de canje
de tasas de interés y/o monedas;

Al financiamiento del aporte a que se refiere la letra a) del artículo 6° de la ley
N°20.128, cuando así lo disponga el Ministro de Hacienda; y

Al financiamiento de aportes extraordinarios al fondo a que se refiere el
artículo 5° de la ley N°20.128, cuando así lo disponga el Ministro de
Hacienda
EDITOR RESPONSABLE: GUSTAVO DÍAZ S.; ECONOMISTA
6
Ley Nº20.128 del año 2006.
El FRP debe recibir anualmente como mínimo el equivalente al 0,2% del PIB del año anterior, aunque
este aporte puede aumentar hasta el 0,5% del PIB en el caso en que el superávit fiscal fuese superior a
esa magnitud.