Resolución del Ararteko, de 29 de Febrero de 2016

Resolución 2016R-1449-15 del Ararteko, de 29 de febrero de 2016, por la que se
recomienda al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz que tramite en debida forma el
expediente de justiprecio relativo a una lonja expropiada.
Antecedentes
1.
D. (…) presentó una queja por la falta de respuesta y actuación del
Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz con relación al expediente de expropiación de
una lonja sita en la calle Cuchillería nº (...)
Esta persona plantea que, en el año 2004, con ocasión de la modificación del
Plan Especial de la Catedral de Santa María, el Ayuntamiento de VitoriaGasteiz inició un procedimiento de expropiación de la lonja de referencia, cuya
titular en aquel momento era su madre (…). Al no conseguir llegar a un
acuerdo en la fase de negociación del justiprecio (el interesado proponía una
permuta), el expediente se paralizó.
Puesto en contacto con la agencia municipal "Ensanche 21", le informaron
verbalmente de que el expediente había caducado y que había que iniciarlo de
nuevo. Entre tanto, considera el reclamante que su derecho de propiedad se
ve limitado porque no puede ni enajenar ni alquilar el inmueble, al no quedar
despejada la situación del futuro de la propiedad. Después de diversas
gestiones, el 25 de abril de 2015, presentó un escrito para aclarar
formalmente la situación y a día de hoy aun no ha recibido respuesta, por lo
que solicita la intervención del Ararteko.
2.
El Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz contestó a nuestra solicitud de información
aportando el informe emitido por la Técnico de Administración General (TAG)
del Servicio de Planeamiento y Ejecución de la Ordenación Urbanística del
Departamento municipal de Urbanismo, informe que analizaremos en el
siguiente apartado de consideraciones.
Consideraciones
1.
El objeto de la queja se refiere, en primer lugar, a la falta de respuesta del
Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz a la solicitud formulada por el interesado, por
no dar curso a la finalización del expediente de expropiación de la lonja de su
propiedad, en los términos indicados en los antecedentes.
Desde el punto de vista formal y con carácter general, el ayuntamiento está
obligado a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a
notificarla cualquiera que sea la forma de iniciación (artículo 42 de la
Ley30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común –
1
Prado, 9 01005 VITORIA-GASTEIZ Tel.: +34 945 135 118 Faxa: +34 945 135 102
E-mail: [email protected] www.ararteko.eus
LRJPAC-). En este caso, la Administración municipal ha incumplido su
obligación de dar una respuesta motivada a la solicitud de que se finalizara el
expediente de expropiación en curso desde el año 2004, sin perjuicio del
contenido material y fundamentación jurídica que pudiera tener esa resolución.
2.
Con respecto al contenido material de la solicitud del reclamante, el informe
de la TAG señala que:
“No consta en los archivos del Servicio de Planeamiento y Ejecución de la
Ordenación Urbanística el inicio de un expediente en el año citado
relacionado con la lonja sita en el número (…) de la calle Cuchillería.
No obstante lo anterior, sí consta la incoación de un expediente para la
“ejecución por el Sistema de Expropiación, de la U.A. p.4-11, Unidad de
Actuación Pública integrada por los inmuebles nº (…9-bajo-puerta 1 y
puerta 3, de la Calle Cuchillería de Vitoria Gasteiz”, iniciado a petición de la
entonces existente Agencia Municipal de Renovación Urbana y Vivienda,
S.A., pero en fecha 12 de abril de 2002…
Esta incoación provocó la notificación y exposición pública de la relación de
bienes y derechos, período en el que Dª (…) presentó escrito de
alegaciones.
El escrito fue remitido a la Agencia de Renovación Urbana y Vivienda como
solicitante (y futura beneficiaria) de la expropiación, a efectos de que
informara sobre las alegaciones en él contenidas. Este informe concluyó la
no procedencia de admitir las pretensiones de la alegante por lo que, en
febrero de 2003, se declaró, por un lado, la necesidad de ocupación de los
inmuebles incluidos en la relación de bienes y derechos y, por otro, la
condición de beneficiaria de la misma a la Agencia Municipal de Renovación
Urbana y Vivienda, S.A.”
A los efectos del procedimiento de expropiación, el marco normativo vigente
en aquel momento, (al igual que en la actualidad, por otra parte: artículo 178
de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo), remite al
procedimiento regulado en la Ley de Expropiación Forzosa, de 17 de diciembre
de 1954 (LEF). En este sentido, el artículo 21.1 de la Ley determina que el
acuerdo de necesidad de ocupación inicia el expediente expropiatorio,
constatación que resulta concluyente para avanzar en el resto de cuestiones
que plantea la queja.
3.
En relación con la alegada paralización del expediente de expropiación como
consecuencia de la imposibilidad de alcanzar un acuerdo, el informe de la TAG
señala que:
“Partiendo siempre de la inexistencia de un expediente de expropiación
iniciado en el año 2004, sí es cierto que en dicho ejercicio el Departamento
de Centro Histórico de la Agencia Municipal de Renovación Urbana y
2
Prado, 9 01005 VITORIA-GASTEIZ Tel.: +34 945 135 118 Faxa: +34 945 135 102
E-mail: [email protected] www.ararteko.eus
Vivienda, S.A. remitió al Departamento de Urbanismo Hojas de Aprecio para
continuar con el expediente, si bien simultáneamente continuaban con las
negociaciones con los particulares, por lo que se paralizó, aunque no
formalmente la expropiación, hasta ver el resultado de dichas
conversaciones…."
…/…
Al no comunicar la Agencia la necesidad de continuar con la tramitación, se
entendió que las negociaciones estaban consiguiendo sus frutos, como de
hecho sucedió con otros propietarios, por lo que la expropiación no fue
reanudada.”
Constatada la existencia de un expediente de expropiación, iniciado en el año
2002, mediante el acuerdo de necesidad de ocupación de los bienes de
referencia, el artículo 24 de la LEF determina que la Administración y el
particular a quien se refiera la expropiación podrán convenir la adquisición de
los bienes o derechos que son objeto de aquélla libremente y por mutuo
acuerdo, en cuyo caso, una vez convenidos los términos de la adquisición
amistosa, se dará por concluido el expediente iniciado. En caso de que en el
plazo de quince días no se llegara a tal acuerdo “se seguirá el procedimiento
que se establece en los artículos siguientes, sin perjuicio de que en cualquier
estado posterior de su tramitación puedan ambas partes llegar a dicho mutuo
acuerdo”.
Así, a falta de acuerdo, una vez firme el acuerdo por el que se declara la
necesidad de ocupación de los bienes expropiables se procederá a determinar
su justo precio que se tramitará como pieza separada, abriéndose un
expediente individual a cada uno de los propietarios de los bienes expropiables
(artículos 25 y 26 de la LEF). En esta fase, la Administración requerirá a los
propietarios para que en el plazo de veinte días, a contar desde el siguiente al
de la notificación, presenten hoja de aprecio, en la que se concrete el valor en
que estimen el objeto que se expropia. La valoración habrá de ser
forzosamente motivada y podrá estar avalada por la firma de un perito
(artículo 29 LEF).
La Administración expropiante, en el caso de rechazar la valoración de los
propietarios extenderá hoja de aprecio fundada del valor del objeto de la
expropiación, que se notificará al propietario, el cual, dentro de los diez días
siguientes, podrá aceptarla lisa y llanamente o bien rechazarla.
En suma, a la vista de los trámites que la regulación expropiatoria determina,
podemos considerar que, además de ser firme el acuerdo de necesidad de
ocupación (en un momento inmediatamente posterior al mes de febrero de
2003, según indica el informe jurídico), se inició el expediente de justo precio
como pieza separada hasta llegar a la fase en la que el beneficiario de la
3
Prado, 9 01005 VITORIA-GASTEIZ Tel.: +34 945 135 118 Faxa: +34 945 135 102
E-mail: [email protected] www.ararteko.eus
expropiación (la sociedad municipal Agencia de Renovación Urbana y
Vivienda) presentó al ayuntamiento la hoja de aprecio para que se siguiera la
tramitación, al no haber alcanzado un acuerdo. Aunque las fechas resultan
imprecisas en la información facilitada, parece desprenderse del informe
facilitado que la hoja de aprecio se formuló en el año 2004.
En este punto, cabe analizar en qué estado está el expediente dado el tiempo
transcurrido desde la última actuación y si resulta necesario, en su caso,
iniciar un nuevo expediente por entender caducado el anteriormente incoado.
4.
En una primera impresión podríamos considerar que resulta aplicable el
artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en
la medida en que el expediente de expropiación forzosa es un procedimiento
iniciado de oficio que, en cuanto supone la privación coactiva de la propiedad,
tiene un efecto desfavorable para el titular de la lonja. Así, en estos
supuestos, transcurrido el plazo máximo establecido para un procedimiento sin
que sea resuelto y notificado, se producirá la caducidad del expediente.
Sin embargo, la materia y los procedimientos de expropiación forzosa son
complejos debiendo diferenciar el expediente relativo a la expropiación
propiamente dicha que despliega sus efectos jurídicos desde la declaración de
la necesidad de ocupación de los bienes y por otra la pieza separada del justo
precio que, una vez determinado y abonado, o consignado, legitima a ocupar
la finca momento en el que se daría por concluido el expediente.
Así lo determina el Tribunal Supremo (Sala de lo contencioso, sección 6ª,
sentencia de 25 de septiembre de 2012, dictada en recurso de casación) al
determinar que:
“…el procedimiento en la fase de fijación del justiprecio no constituye en
realidad un acto de gravamen para el recurrente, sino que, por el contrario,
se intenta a través del mismo dar satisfacción a la indemnización
correspondiente a la lesión producida por la expropiación; resulta todo ello
de la configuración de la expropiación forzosa como un procedimiento
complejo integrado por diferentes actuaciones procedimentales, una de ellas
consistente en la fijación del justiprecio que se inicia con la remisión de la
hoja de aprecio, o de la propuesta de convenio para fijación del justiprecio,
al interesado, que carece de encaje en lo dispuesto en el artículo 44.2 de la
Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común .
Como hemos declarado en sentencia de 16 de enero de 2003 y 4 de marzo
de 2005, que el Tribunal de instancia recoge, las consecuencias del retraso
en la determinación del justiprecio vienen determinadas por la obligación de
abono de intereses a que se refiere los artículos 52 y 56 de la Ley de
Expropiación Forzosa, pero ni permiten entender nacido un acto por silencio
positivo, ni posibilitan la declaración de caducidad de una actuación
4
Prado, 9 01005 VITORIA-GASTEIZ Tel.: +34 945 135 118 Faxa: +34 945 135 102
E-mail: [email protected] www.ararteko.eus
expropiatoria que en el trámite de fijación del justiprecio tiene por objeto
exclusivamente satisfacer los intereses del expropiado, siendo las
consecuencias del retraso en la fijación del justiprecio no la caducidad con
anulación del acuerdo del Jurado, sino la compensación con el abono de
intereses, lo que determina la estimación del motivo casacional.”
Tal como indica esta sentencia, el artículo 56 de la LEF prevé que, cuando
hayan transcurrido seis meses desde la iniciación legal del expediente
expropiatorio sin haberse determinado por resolución definitiva el justo precio
de las cosas o derechos, la Administración expropiante culpable de la demora
estará obligada a abonar al expropiado una indemnización que consistirá en el
interés legal del justiprecio hasta el momento en que se haya determinado y
que se liquidará con efectos retroactivos, una vez que el justiprecio haya sido
efectuado.
Por lo tanto, recapitulando, nos encontraríamos con que la necesidad de
ocupación del local objeto de la expropiación ganó firmeza en el año 2003 y
que, una vez transcurrido el plazo de seis meses desde aquella fecha, el
Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, o el beneficiario de la expropiación al que
luego nos referiremos, viene obligado a abonar al expropiado el interés legal
hasta el momento en el que quede fijado el justo precio.
5.
Una cuestión que se ha planteado en esta queja y que no resulta indiferente
para el ciudadano es la determinación de qué órgano o entidad responde o
tiene la competencia para resolver la cuestión suscitada por el reclamante.
Sobre este particular, la TAG municipal transcribe el informe emitido por el
Gerente de la citada sociedad municipal que dice literalmente:
“Tal y como se informó verbalmente al solicitante, la SUM Ensanche 21
Zabalgunea, S.A. no ha desarrollado actuación alguna en relación al citado
inmueble, ni está interesada en la adquisición del mismo. También se
comunicó al Sr. (…) de que la citada sociedad no tiene competencias en
materia de expropiación, por lo que cualquier consulta a este respecto
debería haberse cursado al Departamento Municipal de Urbanismo del
Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.”
Con respecto a esta respuesta la TAG municipal indica que:
“Si bien es cierto que la sociedad municipal no ha desarrollado actuación
alguna en relación al citado inmueble, no deja de ser menos cierto que, tras
la extinción de la Agencia Municipal de Renovación Urbana y Vivienda y la
cesión de todos sus activos y pasivos a la sociedad municipal Ensanche
21, parece lógico pensar que también ha hecho suyos los expedientes y
actuaciones que aquella estuviera llevando a cabo.
Por ello, si bien es cierto que la competencia expropiatoria reside en el
Ayuntamiento, puesto que la competencia de actuación correspondería a
5
Prado, 9 01005 VITORIA-GASTEIZ Tel.: +34 945 135 118 Faxa: +34 945 135 102
E-mail: [email protected] www.ararteko.eus
Ensanche 21 Zabalgunea, S.A., al haber asumido el objeto social de la
Agencia Municipal, cualquier expropiación a iniciar traería su causa en una
petición de aquella.”
No corresponde a esta institución resolver una cuestión competencial o de
asignación de funciones como la que subyace en las anteriores
transcripciones. Ahora bien, las personas que se relacionan con el
ayuntamiento tienen el derecho de conocer a quien deben dirigirse y quien es
el órgano o autoridad competente para resolver una cuestión como la que aquí
se plantea. La complejidad de las estructuras municipales y su organización
interna en ningún caso deben generar una situación de indefensión a la
ciudadanía, debiendo ser la propia entidad la que tenga previsto internamente
la resolución de estas cuestiones, a través de los protocolos o procedimientos
que correspondan.
En todo caso, desde la entrada en vigor de la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno,
las administraciones públicas y también las sociedades mercantiles con capital
100% municipal están obligadas a facilitar información institucional,
organizativa y de planificación (artículo 6). Así deben publicar información
sobre las funciones que desarrollan, la normativa que les sea de aplicación así
como su estructura organizativa. Aunque tanto el Ayuntamiento de VitoriaGasteiz como Ensanche 21 publican información, debieran profundizar en el
contenido que ofrecen, dado que por los contenidos disponibles en la Web no
resulta posible llegar a conclusiones sobre este particular del reparto de
competencias y atribuciones en la gestión urbanística aplicable a este
supuesto concreto (por ejemplo: si la gestión y ejecución de determinados
proyectos por parte de Ensanche 21 está en función de la encomienda de
gestión del ayuntamiento, debieran constar todas las encomiendas de gestión
encargadas).
En todo caso, y sin perjuicio de las normas internas que al respecto tenga
establecidas el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, el artículo 50 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, determina
que los conflictos de atribuciones que surjan entre órganos y entidades
dependientes de una misma Corporación local se resolverán:


Por el Pleno, cuando se trate de conflictos que afecten a órganos
colegiados o miembros de éstos.
Por el Alcalde o Presidente de la Corporación, en el resto de supuestos.
En este caso, el punto de partida a considerar es que el ayuntamiento tiene
previsto en el planeamiento municipal la ejecución de la Unidad de Actuación
6
Prado, 9 01005 VITORIA-GASTEIZ Tel.: +34 945 135 118 Faxa: +34 945 135 102
E-mail: [email protected] www.ararteko.eus
Pública –U.A.P. 4-11, a través del sistema de expropiación, previsión que debe
ejecutar, de conformidad con el propio planeamiento municipal y la normativa
legal de aplicación. A estos efectos, el ayuntamiento debe resolver
internamente si el impulso para la obtención de los terrenos o bienes
necesarios para tal ejecución la lleva a cabo directamente el ayuntamiento,
como titular de la competencia de expropiación y urbanística o la debe llevar a
cabo la sociedad urbanística municipal, Ensanche 21 Zabalgunea, S.A, que
según sus estatutos tiene por objeto colaborar para llevar a cabo la gestión y
ejecución de aquellos proyectos encomendados en desarrollo de su política de
suelo o vivienda. Esta sociedad es de capital 100% municipal, está presidida
por el alcalde y en los órganos de decisión participan los representantes de los
partidos políticos con representación en el ayuntamiento.
Añadido a lo anterior, en este caso hay otro elemento que ofrece confusión a
los efectos del reclamante. La Diputación Foral de Álava, el Ayuntamiento de
Vitoria-Gasteiz y el Obispado de Vitoria-Gasteiz constituyeron en 1999 la
Fundación Catedral Santa María para gestionar y desarrollar las propuestas del
Plan Director de Restauración Integral del templo y en la que representantes de
estas tres instituciones integran el patronato u órgano de gobierno. Así, se
contempla que la función de la fundación es la gestión de un proyecto integral
que incluye la regeneración urbanística.
A estos efectos, el Texto Refundido del Plan Especial del Casco Histórico de
Vitoria-Gasteiz formulado por la Agencia Municipal de Renovación Urbana y
Vivienda, S.A. (aprobación definitiva 27-09-2006), se hace constar que: “El
Plan Director Catedral Santa María. Dentro del ámbito señalado en el Plano de
Ordenación “Ámbitos de Ordenación y Gestión. Programa de Actuación” será
de aplicación el proyecto Plan Director Catedral Santa María, formulado por la
Fundación Catedral de Santa María, con el concurso de aquellas
determinaciones de aplicación establecido por el presente Plan Especial para
las edificaciones y espacios contenidos en las Manzanas 4 y 5 incluido el
tramo de Cantón de Santa María situado entre ambas” (artículo 10).
Se trae a colación en este punto a la Fundación Catedral de Santa María
porque, sin obviar el hecho de que la competencia expropiatoria es del
ayuntamiento, esta institución tiene un papel asignado en la regeneración
urbanística del entorno. Tan es así que la última actuación que se conoce
sobre este expediente es el informe de tasación de la lonja a expropiar,
encargado por la Fundación, de fecha 16 de julio de 2009.
En suma, a nuestro entender, es el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz el que
debe resolver la solicitud del reclamante, ante el posible conflicto de
atribuciones que subyace en la respuesta recibida sobre la competencia para
impulsar la continuación del expediente y el resto de trámites que
correspondan hasta la determinación del justo precio por la expropiación de la
lonja de referencia.
7
Prado, 9 01005 VITORIA-GASTEIZ Tel.: +34 945 135 118 Faxa: +34 945 135 102
E-mail: [email protected] www.ararteko.eus
6.
A los efectos de los derechos del reclamante y para el supuesto de que no se
tomaran en cuenta las consideraciones anteriores, en el sentido de reanudar la
pieza separada del justiprecio, también cabe mencionar las previsiones de la
Ley 2/2006, de 30 de junio de Suelo y Urbanismo. El artículo 185 de la Ley
determina que si transcurridos cuatro años desde la aprobación definitiva del
programa de actuación urbanizadora en régimen de ejecución por expropiación
forzosa, sin que la administración haya procedido a su adquisición, el
procedimiento de expropiación forzosa se entenderá incoado por ministerio de
la Ley si, efectuado el requerimiento a tal fin por cualquier propietario afectado
o por sus causahabientes, transcurre un año desde dicho requerimiento sin que
se produzca la incoación.
Desde el momento en que se entienda incoado el procedimiento expropiatorio
(un año desde el requerimiento) el interesado podrá formular hoja de aprecio
ante la administración expropiante, así como, transcurridos dos meses sin
notificación de resolución alguna, dirigirse al jurado territorial de expropiación
correspondiente a los efectos de la fijación definitiva del justiprecio. En estos
casos la valoración deberá referirse al momento de la incoación del
procedimiento por ministerio de la Ley, y el devengo de intereses se producirá
desde la formulación por el interesado de la hoja de aprecio.
7.
Finalmente, estimamos oportuno realizar una reflexión sobre la apreciación
municipal relativa a la limitación del derecho de propiedad que representa la
situación de paralización del expediente denunciada por el reclamante. A estos
efectos, el informe municipal indica que esta limitación no es tal, ya que el
artículo 7 de la LEF prevé expresamente que “Las transmisiones de dominio o
de cualesquiera otros derechos o intereses no impedirán la continuación de los
expedientes de expropiación forzosa. Se considerará subrogado el nuevo titular
en las obligaciones y derechos del anterior."
Esta previsión legal no puede obviar la realidad a la que se enfrenta todo
propietario que difícilmente podrá disponer plenamente de su propiedad cuando
sobre la misma exista una previsión de intervención expropiatoria y es por ello
que tanto la legislación expropiatoria como la urbanística prevén medidas como
las que hemos indicado en los apartados anteriores para proteger a las
personas afectadas ante la inactividad o retraso de las administraciones
actuantes.
Por todo ello, en conformidad con lo preceptuado en el artículo 11 b) de la
Ley3/1985, de 27 de febrero, por la que se crea y regula esta institución, se
formula la siguiente recomendación al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz que:
8
Prado, 9 01005 VITORIA-GASTEIZ Tel.: +34 945 135 118 Faxa: +34 945 135 102
E-mail: [email protected] www.ararteko.eus
RECOMENDACIÓN
Que, previos los tramites que correspondan, incluida la fijación del justo precio,
resuelva el expediente expropiatorio de la lonja sita en la calle Cuchillería nº (…).
9
Prado, 9 01005 VITORIA-GASTEIZ Tel.: +34 945 135 118 Faxa: +34 945 135 102
E-mail: [email protected] www.ararteko.eus