Ref. Queja nº 061422 ================ Asunto: Cuantía de

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Ref. Queja nº 061422
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Asunto: Cuantía de pensión de invalidez no contributiva reconocida a reclusa
Hble. Sra.:
Acuso recibo a su informe en relación con la queja de referencia formulada por Dª (...)
sobre el asunto de referencia. Del mismo de la documentación aportada por la interesada
y de todo lo actuado se deduce que la Sra. (...) se encuentra internada en el Hospital
Psiquiátrico Penitenciario de Alicante, teniendo reconocida una prestación de invalidez
no contributiva.
El objeto de la queja es el de que la interesada no percibe dicha prestación en la cuantía
integra, sino que de la misma se le deduce la cantidad en la que la Dirección General de
Instituciones Penitenciarias estima el coste necesario para la manutención de aquella. La
cuantía integra para 2006 fue de 301 € mensuales, sin embargo la interesada solo
percibió 155,01€ mensuales, a excepción de los meses de junio y diciembre en que
percibió 301 € cada uno de ellos.
La Constitución ordena que “Los poderes públicos mantendrán un régimen público de
Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones
sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo.
La asistencia y prestaciones complementarias serán libres” (art. 41).
El desarrollo normativo del derecho a la Seguridad Social es llevado a efecto por el Real
Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de
la Ley General de la Seguridad Social. Su arts 144 y siguientes regulan las prestaciones
de invalidez no contributivas, disponiéndose que los beneficiarios de las mismas
deberán, entre otros, cumplir el requisito de: “carecer de rentas o ingresos suficientes.
Se considerará que existen rentas o ingresos insuficientes cuando la suma, en cómputo
anual, de los mismos sea inferior al importe, también en cómputo anual, de la
prestación a que se refiere el apartado 1 del artículo siguiente.............A efectos de lo
establecido en los apartados anteriores, se considerarán como ingresos o rentas
computables, cualesquiera bienes y derechos, derivados tanto del trabajo como del
capital, así como los de naturaleza prestacional...........
La cuantía de la pensión de invalidez en su modalidad no contributiva se fijará, en su
importe anual, en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado.....Las
cuantías resultantes de lo establecido en el apartado anterior de este artículo,
calculadas en cómputo anual, son compatibles con las rentas o ingresos anuales de
que, en su caso, disponga cada beneficiario, siempre que los mismos no excedan del 25
% del importe, en cómputo anual, de la pensión no contributiva. En caso contrario, se
deducirá del importe de la pensión no contributiva la cuantía de las rentas o ingresos
que excedan de dicho porcentaje....
El art. 21 del Real Decreto Real Decreto 357/1991, de 15 de marzo, por el que se
desarrolla en materia de pensiones no contributivas la Ley 26/1990, de 20 de diciembre,
por la que se establecen en la seguridad social prestaciones no contributivas, asigna a las
Comunidades Autónomas la gestión de las de jubilación e invalidez, de conformidad
con la previsión a que se refiere la Disposición Adicional Decimoctava. 1, según la cual:
“Gestión de las pensiones no contributivas
1. Sin perjuicio de lo establecido en el párrafo c) del apartado 1 del artículo 57, las
pensiones de invalidez y jubilación, en sus modalidades no contributivas, podrán ser
gestionadas, en su caso, por las Comunidades Autónomas estatutariamente
competentes, a las que hubiesen sido transferidos los servicios del Instituto Nacional de
Servicios Sociales”
Desde los primeros momentos de la implantación de las citadas pensiones se
establecieron unos criterios interpretativos de los preceptos citados que afectaron a dos
clases de ciudadanos: los reclusos y los miembros de ordenes religiosas de vida en
común. Dichos criterios referían que, como quiera que dichos ciudadanos, tenían sus
necesidades básicas (alimentación, habitación, vestido) cubiertas por terceros (la
Dirección General de Instituciones Penitenciarias o la Comunidad religiosa) el estado
de necesidad real exigido en este tipo de prestaciones no se daba y, por tanto, se negaba
el reconocimiento del derecho a la prestación.
Tras diversos pronunciamientos de Juzgados y Salas de lo Social al respecto la cuestión
llego a conocimiento de la Sala IV del Tribunal Supremo, precisamente teniendo como
demandante a un recluso del Hospital Psiquiátrico Penitenciario de Alicante. Dicha Sala
en su Sentencia de 14 de diciembre de 1999, dictada en Recurso de Casación para
Unificación de Doctrina, establecido la siguiente doctrina(FJ Tercero):
“TERCERO.- 1. En interpretación de la normativa expuesta, no es dable concluir que
el mero ingreso del beneficiario de una prestación de invalidez no contributiva en un
centro penitenciario, aunque en el mismo se le proporcione al interno alojamiento y
comida, pero en el que no consta se le suministre trabajo suficientemente retribuido o
compensado, comporte que el beneficiario-interno ha alcanzado un nivel de rentas o
ingresos suficientes para igualar o superar, con los pretendidos beneficios en especie
de tal situación de internamiento, el límite de suficiencia equiparable a la cuantía anual
de las pensiones no contributivas fijada en la correspondiente Ley de Presupuestos
Generales del Estado.
2. Aunque el internamiento forzoso en un centro penitenciario proporcione
necesariamente a la persona que lo sufre un alojamiento y comida, y aun siendo
susceptible de cuantificación el coste de internamiento, no cabe configurar tal coste
como una renta o ingreso del interno, lo que ni siquiera se han atrevido a efectuar en
otros ámbitos las más rígidas normas fiscales, como tampoco lo efectúan, como
veremos, las normas de Seguridad Social.
3. En interpretación de la normativa de Seguridad Social expuesta, desde luego, el
referido suministro forzoso de alojamiento y comida, no es una renta del capital, pero
tampoco es configurable como renta del trabajo, pues no deriva del ejercicio de
actividades por cuenta propia o ajena, y la misma negativa es predicable para su
posible configuración como ingresos o prestaciones sustitutivos o supletorios de las
rentas de trabajo. No se trata tampoco de una prestación reconocida por cualquiera de
los regímenes de previsión social, al no ostentar tal naturaleza el servicio público
prestado por la administración penitenciaria. Por último, su posible configuración
como un supuesto de «rentas o ingresos, de cualquier naturaleza, que se tenga derecho
a percibir o disfrutar» «ex» art. 12.4 RD 357/1991, precepto reglamentario que debe
interpretarse sin exceder de los límites que permite la norma legal [art. 144.1 d).I y 5
LGSS], contravendría el concepto de «renta» o «ingreso», como se deduciría tanto de
las excepciones previstas en el propio art. 12.4 citado como resulta de la interpretación
que al concepto de renta se ha venido dando por la Jurisprudencia unificadora a los
efectos del acceso a los subsidios por desempleo «ex» art. 215.1.I LGSS (entre otras,
STS/IV 31-5-1999. En definitiva, como destaca el Ministerio Fiscal, se trata de un
deber que pesa sobre la administración penitenciaria como consecuencia de la
situación de privación de libertad en que se encuentra el que la recibe, que en nada
guarda relación con las denominadas rentas de trabajo, sean en metálico o en especie,
pues no son resultado de una actividad voluntaria del que las recibe dirigida a tal fin,
se perciben a consecuencia de la permanencia en tal situación, sin que tengan una
intención remuneratoria o sustitutiva ni existe plano de igualdad entre el que lo da y lo
recibe.”
Sin embargo, la Sala IV del Tribunal Supremo, constituida en Sala General, en la
Sentencia de 20 de diciembre de 2000, cambio de criterio enunciando que:
“TERCERO La solución del presente litigio más ajustada a derecho es la que se apunta
en la sentencia de contraste. Es cierto, a la vista de los preceptos reguladores de la
insuficiencia de medios de vida determinante de la atribución de las pensiones no
contributivas, que el reconocimiento y la conservación de éstas depende de que el
pensionista alcance o no un determinado nivel de ingresos. Es cierto también que los
ingresos computables para medir tal nivel incluyen, además de las rentas de trabajo y
de las rentas de capital, «cualesquiera bienes o derechos» de «naturaleza
prestacional». A la vista de los términos del enunciado legal y de las limitadas
excepciones al mismo, dentro de estos bienes o derechos de naturaleza prestacional
cabe incluir, de acuerdo con lo establecido en los artículos 20 y 21.2 de la Ley General
Penitenciaria, la manutención de los pensionistas que ingresan en centros
penitenciarios.
Pero la operación de deducir el coste de manutención de la pensión no contributiva
requiere como paso previo la valoración y acreditación de tal coste. No ha sido éste el
procedimiento seguido en el presente litigio, en el que el ente público acordó la
suspensión total e incondicionada de la pensión, sin evaluar el gasto penitenciario que
correspondía a la manutención del demandante. El recurso debe ser estimado por ello,
solución que es también la que propone el dictamen del Ministerio Fiscal.”
No obstante la anterior Sentencia cuenta con un voto particular al que se adhirieron seis
magistrados. El voto dice, entre otros extremos:
PRIMERO Discrepamos de la sentencia aprobada con el voto mayoritario en cuanto
considera como «rentas o ingresos propios» «ex» arts. 144.5 y 168 LGSS de los
beneficiarios de las prestaciones de invalidez o de jubilación no contributivas que estén
internados en un centro penitenciario el importe de las dotaciones económicas
asignadas para la ración alimenticia del interno.
SEGUNDO La tesis que ha prevalecido, -adoptando un criterio no favorable al
beneficiario en la integración de una laguna legal o en la interpretación, como mínimo,
de normas no claras-, se separa de la doctrina que se había iniciado por esta Sala,
primero en su supuesto análogo de internamiento del hijo de un beneficiario de
prestación de invalidez no contributiva en un centro de rehabilitación de toxicómanos
en el que se le proporcionaba gratuitamente alojamiento y comida, proclamándose que
era una cuestión intrascendente «ya que no son ingresos computables en la unidad
económica de convivencia conforme al art. 12 del Real Decreto 357/1991 » (STS/IV 1410-1999, recurso 4329/1998), y después, en un caso igual al presente, de internamiento
del propio beneficiario de una pensión de invalidez no contributiva en centro
penitenciario en el que se le suministraba alojamiento y comida, en la que se concluyó
que el alimento del interno no tenía la naturaleza de renta o ingreso que pudiera
condicionar ni el derecho a la pensión o a la conservación de la misma ni tampoco, en
su caso, la cuantía de aquélla (STS/IV 14-12-1999, recurso 1509/1999).....
QUINTO En interpretación de la normativa expuesta, no es dable concluir que el mero
ingreso del beneficiario de una prestación de invalidez no contributiva en un centro
penitenciario, aunque en el mismo se le proporcione al interno alojamiento, comida,
agua potable, artículos de aseo, vestido, ropa de cama u otros medios para
garantizarles un mínimo de decoro y dignidad en su subsistencia, pero en el que no
consta se le suministre trabajo suficientemente retribuido o compensado como en
términos generales exige el art. 25.2 de la Constitución, comporte que el beneficiariointerno alcance un nivel de rentas o ingresos suficientes para igualar o superar, con los
pretendidos beneficios en especie de tal situación de internamiento, el límite de
suficiencia equiparable a la cuantía anual de las pensiones no contributivas fijada en la
correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, ni que tales prestaciones
en especie puedan configurarse como rentas o ingresos deducibles.
SEXTO Aunque el internamiento forzoso en un centro penitenciario proporcione
necesariamente a la persona que lo sufre un alojamiento y comida, y aun siendo
susceptible de cuantificación el coste de internamiento, e incluso de forma separable el
de alimentación, no cabe configurar tal coste como una renta o ingreso del interno, lo
que ni siquiera se han atrevido a efectuar en otros ámbitos las más rígidas normas
fiscales, como tampoco lo efectúan, como defendemos, las normas de Seguridad Social.
SÉPTIMO En interpretación de la normativa de Seguridad Social expuesta, desde
luego, el referido suministro forzoso de alojamiento y comida, no es una renta del
capital, pero tampoco es configurable como renta del trabajo, pues no deriva del
ejercicio de actividades por cuenta propia o ajena, y la misma negativa es predicable
para su posible configuración como ingresos o prestaciones sustitutivos o supletorios
de las rentas de trabajo. No se trata tampoco de una prestación reconocida por
cualquiera de los regímenes de previsión social, al no ostentar tal naturaleza el servicio
público prestado por la administración penitenciaria. Por último, su posible
configuración como un supuesto de «rentas o ingresos, de cualquier naturaleza, que se
tenga derecho a percibir o disfrutar» «ex» art. 12.4 RD 357/1991, precepto
reglamentario que debe interpretarse sin exceder de los límites que permite la norma
legal (art. 144.1.d.I y 5 LGSS), contravendría el concepto de «renta» o «ingreso», como
se deduciría tanto de las excepciones previstas en el propio art. 12.4 citado como
resulta de la interpretación que al concepto de renta se ha venido dando por la
jurisprudencia unificadora a los efectos del acceso a los subsidios por desempleo «ex»
art. 215.1.1 LGSS (entre otras, STS/IV 31-5-1999, recurso 1581/1998). En definitiva, se
trata de un deber que pesa sobre la administración penitenciaria como consecuencia de
la situación de privación de libertad en que se encuentra el que la recibe, que en nada
guarda relación con las denominadas rentas de trabajo, sean en metálico o en especie,
pues no son resultado de una actividad voluntaria del que las recibe dirigida a tal fin,
se perciben a consecuencia de la permanencia en tal situación, sin que tengan una
intención remuneratoria o sustitutiva ni existe plano de igualdad entre el que lo da y lo
recibe.
OCTAVO Por último, la condición de minusvalía del beneficiario de una invalidez no
contributiva, declarada en grado igual o superior al 65%, presumiblemente dificultará
en ámbito penitenciario el poder acceder a una actividad laboral retribuida compatible
con su estado, con lo que se le sitúa, al privarle o al disminuirle el importe de su
pensión, en situación de desigualdad con los restantes internos, tanto más en la
situación actual en la que la jurisprudencia constitucional y ordinaria se han visto
obligadas, ante las actuales carencias de nuestro sistema penitenciario, a rebajar la
exigibilidad de este específico derecho al trabajo «ex» art. 25.2 CE, no configurándolo
como absoluto y afirmando que el derecho del recluso interno a un trabajo remunerado
«es un derecho de aplicación progresiva cuya efectividad se encuentra condicionada a
los medios de que disponga la Administración en cada momento, no pudiendo
pretenderse, conforme a su naturaleza, su total exigencia de forma inmediata» (SSTC
172/1989 de 19-10 y 17/1993 de 18-1, destacándose por la jurisprudencia unificadora
que «no parece concorde con el mandato constitucional una interpretación de la
legalidad que les prive de los beneficios de la Seguridad Social, por falta de alta o
situación asimilada, derivadas no sólo de la privación de libertad, que les impide su
participación en la producción o su comparecencia en el mercado de trabajo, sino
también de la inexistencia en los centros penitenciarios de una organización,
constitucionalmente exigible aunque de aplicación progresiva, que les haya permitido
desarrollar un trabajo directamente productivo» (STS/IV 12-11-1996, recurso
232/1996).
Por nuestra parte asumimos el parecer del voto particular y de la Sentencia de 14 de
diciembre de 1999 y compartimos la opinión de otros Comisionados de defensa de los
Derechos Fundamentales (como el Defensor del Pueblo Andaluz, Informe Anual 2000),
de organizaciones de defensa de dichos derechos (como Asociación Pro Derechos
Humanos de Andalucía-Informe 2005 o la Mesa Sida-Galiza y la Coordinadora Estatal
de Solidaridad con Personas Presas-http://presosgaliza.cespp.org) y de algunos autores
(Cabezas Esteban, JL “Pensiones no Contributivas y Prisión”. Civitas Revista española
de Derecho del Trabajo, Parte Jurisprudencia núm. 108/2001 pgs. 969-972 (NoviembreDiciembre 2001), según las cuales no es admisible ni vía reglamentaria, ni vía circular
administrativa interpretar el termino “prestacional” como análogo a rentas o ingresos en
el supuesto de las personas recluidas en establecimientos penitenciarios. Por su parte
Pilar Rivas Vallejo (“Incidencia de la Prisión y el Cumplimiento de Penas sobre la
Relación de la Seguridad Social”. Civitas 2005, pags. 41 y 42, señala que: “no
estableciéndose como condición excluyente del acceso a las mismas la permanencia en
prisión en el art. 144LGSS, no puede entenderse que la circunstancia referida no pueda
ser hábil para lucrar una prestación de este tipo[y]no constituye en si causa de
extinción de la prestación ya causada”. Finalmente, hemos tenido conocimiento a
través de medios de comunicación especializados de que el Tribunal Superior de
Justicia de Galicia a dictado en fecha reciente una Sentencia en la que mantiene el
primer criterio del Tribunal Supremo.
Sin embargo, hasta el momento no hemos podido conocer el parecer del Tribunal
Constitucional, ya que el recurso de amparo que se presentó ante el mismo sobre la
cuestión objeto de análisis en el presente expediente de queja no llego a analizarla, dado
que se estimo el recurso, pero por falta de motivación de la Sentencia de instancia, lo
que le llevo a no pronunciarse sobre aquella (STC 71/2002, de 8 de abril de 2002).
El art. 25.2 de la Constitución reconoce a los reclusos el derecho a acceder “a los
beneficios correspondientes de la Seguridad Social” y el 14 expresa el principio de
igualdad. Pues bien, del mismo modo que la persona que reciba las prestaciones mas
básicas, total o parcialmente de entidades, religiosas o no, fuera de un recinto
penitenciario ( albergues, comedores, roperos, etc.) no vera por ello minorada por
pensión no contributiva, tampoco ha de serlo el recluso. El autor citado anteriormente
pone otros ejemplos: el del anciano residente en centro de atención a personas mayores
y el del enfermo crónico usuario de hospitales de larga estancia; también tienen sus
necesidades básicas cubiertas, la congruencia obligaría a la Administración a deducir los
costes correspondientes de las pensiones no contributivas (al respecto el pago de precio
publico, caso de existir, es una especie de tributo y no una prestación de la Seguridad
Social).
Por tanto le Recomiendo (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales) que disponga lo
procedente a fin de que el Instituto de Mayores y Servicios Sociales modifique su
criterio según el cual el coste de manutención de las personas recluidas en prisión no se
compute como ingresos a efectos de prestaciones no contributivas.
Por tanto le Recomiendo (Conselleria de Bienestar Social) que proceda a dar las
instrucciones para que se revise de oficio el expediente de la pensión de invalidez no
contributiva de la interesada a fin de que no se le compute como ingresos el coste de su
manutención en un establecimiento penitenciario.
Le agradecemos nos remita en el plazo de un mes el preceptivo informe en el que nos
manifieste la aceptación o no de la sugerencia que se realiza o, en su caso, las razones
que estime para no aceptarla.
Para su conocimiento, le hago saber, igualmente, que a partir del mes siguiente a la
fecha en la que se ha dictado la presente resolución, ésta se insertará en la página Web
de la Institución.
Atentamente le saluda,
Emilia Caballero Álvarez
Síndica de Greuges, e.f., de la Comunitat Valenciana