DIVISIÓN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

DIVISIÓN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA
Equipo de Gestión y Asesoría Interdisciplinario
30 de enero de 2012
DCA-0192
Licenciados
Marco V. Alvarado Quesada
Gerente Asociado
Carolina Cubero Fernández
Fiscalizadora
División de Contratación Administrativa
Asunto: Criterio técnico sobre las respuestas dadas por las partes en relación al criterio
técnico DCA-0065 concerniente al recurso de apelación presentado en contra del acto de
adjudicación de la Licitación Pública No. 2011LN-000002-01 promovida por el Banco Crédito
Agrícola de Cartago para la contratación de servicios de vigilancia. Adjudicataria: Servicios
Técnicos de Investigación Profesional del Este E.I.R.L. (STIP), Apelante: JW Investigaciones
S.A.
Estimados licenciados:
Se da respuesta a su oficio DCA-180 del 27 de enero de este año mediante el cual solicitan que
sean valoradas las respuestas aportadas por las partes sobre el criterio técnico emitido en oficio
DCA-0065 del pasado 16 de enero y que están contenidas a folios 197 a 228 del expediente de
apelación. Por lo anterior, esta instancia procede a dar respuesta a los argumentos expuestos por
las partes en los cuales se discrepa del criterio técnico rendido.
A. Sobre la respuesta de la empresa adjudicataria
1. En cuanto al porcentaje de cesantía, manifiesta la adjudicataria en respuesta a la
audiencia especial que este rubro no debería estar incluido dentro del precio ofertado
por cuanto es un rubro netamente responsabilidad de la empresa, aspecto que se deja
para la valoración jurídica correspondiente.
No obstante lo anterior, no omite indicar esta instancia técnica que los contratos de
servicios con pagos mensuales deben ser autosuficientes, es decir, que cada pago en sí
debe ser suficiente para que el contratista atienda todos costos directos e indirectos
asociados a la prestación del servicio, siendo lo usual que la cesantía forme parte del
porcentaje de cargas sociales que se debe considerar.
2. Sobre lo indicado de que el componente de utilidad debe ser calculado sobre el sub-total
de los costos y no sobre el precio ofertado, entiende este equipo que esto es válido como
técnica o método de presupuestación –de hecho es usual en contratos de obra pública–
donde se calcula la utilidad o ganancia esperada a partir de la sumatoria de los costos
directos e indirectos. Sin embargo, una vez estimados los montos de mano obra,
-2insumos, gastos administrativos y utilidad, es necesario calcular la estructura porcentual
del precio total ofertado, misma que, tal y como se indicó en el oficio DCA-0065, es
requerida en forma obligatoria en los contratos de servicios1.
Para ello, se toma como base el precio total cotizado que representa el 100%, y para
cada rubro que conforma ese precio el porcentaje de participación se calcula en función
del monto total, es decir, el monto de cada rubro se divide entre el monto total cobrado.
En el caso concreto de la adjudicataria, a partir del folio 143 del expediente
administrativo, se tiene lo siguiente:
Cuadro No.1: Desglose del precio de la adjudicataria
Descripción
Costo total Mano Obra
Monto mensual
ofertado en
colones
Porcentajes de
oferta
Porcentajes de
oferta ajustados
(monto rubro /monto
total)
1.304.315,97
81,48%
81,48%
Insumos
55.000,00
3,00%
3,44%
Gastos Administrativos
95.977,55
6,00%
5,99%
145.529,35
10,00%
9,09%
1.600.822,87
100,48%
100,00%
Utilidad
Total monto mensual
cotizado
Fuente: Oferta adjudicataria, folio 143 del expediente administrativo
Del cuadro anterior se desprende que la empresa adjudicataria acredita unos porcentajes
para el desglose del precio que al sumarlos da un resultado de 100,48%. Al respecto,
aplicando la técnica presupuestaria referida, entiende este equipo que en el caso de la
utilidad el 10% señalado en la oferta fue calculado a partir de la sumatoria de los rubros
de mano de obra, insumos y gastos administrativos (₡1.455.293,52). Sin embargo,
como ya se indicó, para efectos de calcular la estructura porcentual del precio total
ofertado, lo correcto es que el porcentaje para cada rubro se obtenga de dividir el valor
absoluto de cada uno de ellos entre el precio total cotizado a fin de obtener la
participación relativa de los elementos que componen el precio y que la sumatoria total
de sus componentes sea 100%, así como se muestra en la última columna del cuadro
anterior.
Cabe indicar que los porcentajes de la citada última columna son los mismos que
menciona esta instancia técnica en el supuesto 2.1.11 del mencionado oficio DCA-0065.
3. Respecto de lo señalado en el punto 2.1 de la respuesta acerca de la retención de 2% del
impuesto sobre la renta, se tiene que en el supuesto 2.1.20 del oficio DCA-0065 se
indicó que para determinar la existencia de utilidades positivas el modelo de costos
aplicado considera el cálculo de la retención del 2% en la estructura de costos por su
efecto sobre la liquidez del negocio. En este sentido, en los contratos de servicios con
pagos mensuales, cada pago en sí debe generar una ganancia al contratista una vez
1
Según lo dispone el artículo 26 del Reglamento de la Ley de Contratación Administrativa.
-3cubiertos todos sus costos directos e indirectos. Asimismo, esa ganancia o utilidad
proyectada debe ser suficiente para que el contratista atienda las retenciones del 2% de
impuesto sobre la renta, dispuestas por el ordenamiento jurídico.
Aunado a lo anterior, en la resolución R-DCA-299-2007 se indicó que la utilidad
“Deber ser no condicionada, por cuanto la utilidad alegada por el contratista, no debe
estar sujeta a hechos futuros e inciertos, ajenos al negocio en sí (…). Por último, la
ganancia del negocio debe ser autónoma de otros contratos, es decir no es viable el
alegato del adjudicatario, aportado en la respuesta de la última audiencia especial; en
cuanto a que el excedente de retención podría ser aplicado a otros contratos con
terceros. Lo anterior por cuanto el negocio adjudicado deber ser ganancioso por sí
mismo, sin necesidad de realizar ejercicios financieros con relación a otras
contrataciones del contratista, ajenas al objeto licitado”.
En virtud de lo expuesto, esta instancia considera el mencionado 2% de retención del
impuesto sobre la renta en el modelo de costos que aplica para determinar si el precio
ofertado presenta utilidad positiva.
4. Sobre los puntos 3 y 4 de la respuesta no se emite comentario por cuanto la
adjudicataria no señala ninguna discrepancia en relación con el criterio técnico emitido
mediante el oficio DCA-0065.
5. En cuanto a la reconsideración que solicita sobre la ruinosidad del precio ofertado, le
indicamos que de acuerdo con lo indicado en este apartado, no se han aportado
elementos técnicos que conlleven variación respecto del criterio rendido, razón por la
cual se mantienen los resultados determinados en el oficio DCA-0065, en cuanto a que
el precio ofertado para el rubro de mano de obra resulta insuficiente para el pago de
salarios mínimos de ley y sus respectivas cargas sociales, asimismo al presentar utilidad
negativa al aplicar el modelo de costos, el precio cotizado es ruinoso.
6. Sobre el punto 6 de la respuesta no se emite criterio técnico y se deja lo expuesto por la
adjudicataria para valoración jurídica.
7. En cuanto a lo señalado sobre la cesantía y preaviso en el punto 7 de la respuesta, se
reitera lo indicado en el punto 1 de este oficio.
Asimismo, no se emite criterio y se deja para valoración jurídica, lo manifestado por la
adjudicataria sobre ciertos rubros incluidos en la oferta, sobre los cuales ahora no haría
erogación alguna y que por tanto, pueden utilizarse para contrarrestar cualquier
contingencia económica relativa al pago de prestaciones por despido de personal.
8. En cuanto a los errores que señala la adjudicataria (punto 8 de la respuesta) respecto de
los montos de las cargas sociales contenidos en la prueba aportado por la apelante, se
aclara que este aspecto escapa del alcance de la solicitud de criterio que da como
resultado el oficio DCA-0065, aspecto que se deja a la valoración jurídica
correspondiente.
-4Adicionalmente, resulta pertinente indicar que independientemente de que tales errores
existan o no, el modelo de costos aplicado realiza sus propios cálculos a partir de los
porcentajes de cargas sociales detallados en los supuestos 2.1.4 y 2.1.5 del criterio
emitido.
Finalmente, se indica que no es posible mediante la figura de la revisión o reajuste del
precio solventar cualquier déficit del precio ofertado, como manifiesta la adjudicataria
en la petitoria, por cuanto la finalidad de la revisión o reajuste del precio es el
reconocimiento al contratista de las variaciones de costos que ocurran generalmente
producto de la inflación y no para subsanar errores en la estimación del precio ofertado.
B. Sobre la respuesta de la empresa apelante
1. Manifiesta la apelante en su respuesta que en el criterio técnico rendido pudiera darse
una sobrevaloración del costo de los cubre libres. Al respecto, esta instancia técnica
estima pertinente indicar que para la determinación del costo de la mano de obra, en el
criterio emitido, se consideran los 30 días del mes, dado que según lo establece el
Código de Trabajo, si el salario se paga por mes, se incluyen 30 días, indistintamente de
la actividad que se trate2. Adicionalmente, el modelo de costos aplicado sí contempla
los costos asociados al cubre libres, por lo tanto no es de recibo lo manifestado por la
apelante sobre este aspecto.
En sustento de sus afirmaciones, la apelante incorpora un cuadro en el cual según indica
realiza los ajustes que considera necesarios respecto de los cubre libres, feriados y
vacaciones. No obstante, llama la atención que a partir de ese escenario propuesto y aún
asumiendo correctos los supuestos considerados por la apelante, se determina que el
costo de la mano de obra promedio por hora para esta licitación debe ser de ₡2.160,01,
monto que sobrepasa en ₡97,17 por hora el monto ofertado por ella misma para la mano
de obra, siendo que su oferta señala para ese rubro ₡2.062,84 según consta a folio 479
del expediente administrativo. Así las cosas, del propio ejercicio presentado por la
apelante en su respuesta a la audiencia especial, igualmente se concluye que el monto
de mano de obra ofertado no es suficiente para cubrir el pago de salarios mínimos y
cargas sociales, lo que coincide con lo determinado en el mencionado oficio DCA-0065.
De igual manera, siendo que el estudio de costos aportado como prueba por la apelante,
indica que el costo de mano de obra mínimo es de ₡2.062,81 por hora, que resulta
inferior al compararlo con el monto de ₡2.160,01 señalado por la apelante en su
respuesta, por lo tanto también se deriva que ese costo mínimo estimado es insuficiente
para lo que respecta a salarios mínimos y cargas sociales.
2. Respecto del argumento de que es posible que esta instancia haya sobrevalorado los
rubros de feriados y vacaciones en el análisis realizado, se tiene que los costos
asociados a esos rubros –feriados y vacaciones– debido a su naturaleza son parte del
componente de mano de obra directa.
2
Véase el supuesto 2.1 del oficio DCA-0065, el cual señala que para determinar el costo por día, cuando
el pago del salario se realiza por quincena o por mes, se entienden cubiertos todos y cada uno de los días
feriados (sean o no de pago obligatorio) y todos los días de descanso semanal.
-5A mayor abundamiento, respecto del costo de reposición de feriados, según lo indicado
en el supuesto 2.1.1 del criterio técnico contenido en el ya mencionado oficio DCA0065, se reitera que el modelo de costos aplicado por esta instancia técnica toma en
consideración que cuando el pago del salario se realiza por quincena o por mes se
entienden cubiertos todos y cada uno de los días feriados. Aunado a ello, se tiene que
los trabajadores serán objeto de un reconocimiento adicional cuando laboren un día
feriado de pago obligatorio, concepto que se incorpora al modelo de costos en los
términos indicados en el segundo párrafo del supuesto 2.1.9, que literalmente señala:
“Se considera para el cálculo del costo de reposición de feriados 9 días, siendo que
según el Código de Trabajo en cuanto a los feriados establece que son 9 los días de
pago obligatorio por ley”.
En lo que se refiere, al costo de reposición de vacaciones debe distinguirse entre el
reconocimiento de vacaciones al personal asignado al servicio y el costo de reposición
de vacaciones, es decir, el costo que significaría utilizar personal adicional para cubrir
los periodos de vacaciones de los trabajadores que prestan el servicio de vigilancia. En
cuanto al primer tema, es decir, reconocimiento de vacaciones, en el cálculo del costo
por hora del criterio técnico se están considerando 30 días al mes, de conformidad con
el citado supuesto 2.1.1, lo que implica que se reconocen los días de descanso, los
feriados y las vacaciones por parte del personal asignado a la prestación del servicio. En
cuanto a la reposición de vacaciones, el supuesto 2.1.8 se indica: “Se considera el costo
por reposición de vacaciones, su cálculo equivale a 2 semanas de vacaciones al año
por trabajador”.
En atención de lo expuesto, el costo de reposición de feriados y vacaciones, no debe
formar parte de las cargas sociales sino más bien deben ser considerados dentro del
costo de mano de obra directa para brindar el servicio, y a su vez esos costos estarán
sujetos al pago de cargas sociales, tal y como se aplica en el modelo de costos utilizado
por esta instancia técnica.
Además, no es correcto lo señalado por la empresa apelante en su respuesta a la
audiencia especial respecto de la supuesta sobrevaloración de vacaciones en que incurre
esta instancia, por cuanto en los supuestos 2.1.4 y 2.1.5 del modelo de costos aplicado
en el criterio ya emitido para este recurso de apelación, se señala el detalle de los rubros
que componen las cargas sociales con sus respectivos porcentajes vigentes al momento
de la apertura de las ofertas que corresponde para el caso de la apelante a un total de
42,26%, y para la adjudicataria de 43,05%, y en ninguno de los dos casos se observa
que ese desglose incluya ningún concepto de vacaciones. Además, como ya se
mencionó, el supuesto 2.1.8, se refiere al costo de reposición de vacaciones y feriados,
siendo que para el primer caso se considera para su cálculo 2 semanas de vacaciones al
año por trabajador, además menciona que ese costo “está sujeto al pago de cargas
sociales.” Y para el caso de los feriados se consideran los 9 días que establece el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social como días de pago obligatorio.
En consecuencia, se concluye que el costo de reposición de feriados y vacaciones debe
ser considerado dentro del costo de mano de obra directa y sujetos al pago de cargas
sociales. Además, se concluye que el modelo de costos aplicado por esta instancia no
realiza una doble asignación o sobrevaloración de costos para vacaciones ni feriados.
-63. A partir de lo indicado en el punto anterior, en cuanto a que el costo de reposición de
vacaciones debe ser considerado como parte de la mano de obra directa y a su vez debe
estar sujeto al pago de cargas sociales y por ello, no procede incluirlo como parte el
rubro de cargas sociales, esta instancia técnica considera pertinente realizar el ajuste
correspondiente en el ejercicio presentado por el apelante, que fue comentado en el
punto 1 de este apartado.
Así las cosas, tomando los datos del cuadro denominado “Costo Mano de Obra JW
Investigaciones”, contenido en la página 3 de la respuesta presentada por la apelante y
se realiza el ajuste correspondiente para que el costo de reposición de vacaciones sea
calculado como parte de la mano de obra directa se tiene lo siguiente:
Cuadro No.2: Costo mano de obra JW Investigaciones
-en colones-
Costo por mes
1.036.435,82
Feriados 9 días
25.645,89
Vacaciones3
40.849,30
Cargas sociales (42,26%)
466.098,64
Costo total mano de obra
1.569.029,65
Costo por hora promedio
(MO/30/24 hrs)
2.179,21
A partir del cuadro anterior se tiene que al calcular el costo de reposición de vacaciones
como parte del rubro de mano de obra directa, el monto por hora promedio asciende a
₡2.179,21, costo que también sobrepasa el monto para mano de obra ofertado por la
apelante.
Por lo tanto, bajo el escenario que presenta la apelante en su respuesta con un costo por hora
de ₡2.160,01, así como el calculado por esta instancia en el cuadro anterior de ₡2.179,21,
resulta insuficiente lo ofertado para mano de obra para cubrir salario mínimo y cargas
sociales, por tanto se mantiene la condición de insuficiencia en mano de obra de la apelante
determinada en el oficio DCA-0065. De igual forma se mantienen los resultados y
conclusiones respecto del precio ruinoso cotizado por la apelante.
C. Sobre la respuesta de la Administración
1. En cuanto al punto 1 de la respuesta de la Administración no se observa ninguna
manifestación que discrepe del criterio del citado oficio DCA-0065, por lo tanto no se
hace ninguna referencia en particular.
2. Con respecto de que el criterio técnico considera el 100% de la obligación de la
cesantía, se reitera lo señalado en el punto 1 del apartado A de este oficio.
3
Calculadas de la siguiente manera: (costo por mes + feriados) x (2/52)
-73. En referencia al porcentaje por concepto de Póliza de Responsabilidad Civil, se aclara
que para efectos del modelo de costos aplicado por esta instancia técnica, el rubro en
mención se entiende incluido como parte de los gastos administrativos y no como parte
del rubro de mano de obra.
4. En relación al porcentaje por concepto de póliza de riesgos del trabajo, en el caso de la
empresa adjudicataria no se encuentra en el expediente administrativo ni aportado en el
trámite de apelación un documento que acredite la tarifa que tiene asignada por parte
del INS, por lo tanto como se indicó en el supuesto 2.1.4 del mencionado criterio, se
utilizó la tarifa vigente de 3,22% que tiene el INS para este tipo de servicio.
Por otra parte, indica esa Administración que lo correcto es aplicarle a la adjudicataria
el porcentaje de 1,11% que se deriva del detalle de costos de esa empresa. Al respecto,
se tiene que efectivamente la oferta de la adjudicataria, en folio 143 del expediente
administrativo, indica para el rubro de Póliza de RT un monto mensual de ₡10.416
colones, que representa un 1,11% del monto de la jornada mensual 24 horas de
₡938.719,72 señalado en su oferta. No obstante, no es posible considerar este porcentaje
por cuanto como ya se indicó el porcentaje de riesgos del trabajo corresponde a la tarifa
que determina y asigna el INS de acuerdo a las condiciones propias de cada empresa.
Finalmente, la adjudicataria aporta como prueba una certificación y opinión sobre la
estructura del detalle de costo de mano de obra del CPA Álvaro Solano Vega, la cual
indica que “Tanto el detalle de costo de mano de obra por oficial mensual adjunto
como los parámetros, han sido definidos, diseñados y elaborados por la empresa…”,
además dicha certificación no indica que se tuvo a la vista el documento donde conste el
1,11% por riesgos del trabajo, de lo cual esta instancia no tiene como demostrado ese
porcentaje.
Atentamente,
Licda. Laura María Chinchilla Araya
Asistente Técnica
Estudio y redacción: Ing. Martina Ramírez M.
MRM/LMCA
G:2011002742-4
Ing. Martina Ramírez Montoya
Fiscalizadora