DOCUMENTO DE LA Corporación Andina de Fomento SOLO PARA

DOCUMENTO DE LA
Corporación Andina de Fomento
SOLO PARA USO OFICIAL
INFORME PARA DIRECTORIO
CORREDOR VIAL SANTA CRUZ-PUERTO SUÁREZ
TRAMOS ROBORÉ-EL CARMEN- ARROYO CONCEPCIÓN
BOLIVIA
Agosto, 2005
Equipo de Trabajo
Carlos Romero
Gustavo Jiménez
Arnaldo Altet
Eduardo Antelo
Álvaro Atilano
Carmen Montoya
Omar Zurita
Vicepresidencia de Infraestructura – Coordinador del Equipo de Trabajo
Vicepresidencia de Infraestructura
Representación Bolivia
Vicepresidencia de Estrategias de Desarrollo, Representación Bolivia
Vicepresidencia de Desarrollo Social y Ambiental
Consultor DMA
Consultoría Jurídica
Este documento tiene distribución restringida y puede ser usado por quienes lo reciben solamente para la realización de sus
actividades oficiales. Su contenido no puede ser publicado sin la autorización de la CAF.
REPUBLICA DE BOLIVIA
CORREDOR VIAL SANTA CRUZ-PUERTO SUÁREZ
TRAMOS ROBORÉ-EL CARMEN-ARROYO CONCEPCIÓN
RESUMEN EJECUTIVO
a) Prestatario:
República de Bolivia
b) Ejecutor:
Servicio Nacional de Caminos (SNC)
c) Operación
Propuesta:
Financiamiento CAF a largo plazo por hasta US$ 180 MM destinado a la construcción de los
dos últimos tramos del Corredor Vial de Integración Bolivia-Brasil de 596 km, Santa CruzPuerto Suárez, “El Proyecto”. El financiamiento será utilizable por el prestatario en forma de:
i) préstamo directo, ii) garantía en respaldo de un préstamo que en condiciones blandas pueda
ser otorgado al prestatario por otro organismo internacional o iii) una combinación de ambas
modalidades.
d) Costo y
financiamiento
del Proyecto:
El proyecto consiste en la construcción de los dos últimos tramos faltantes del Corredor que
une las localidades de Roboré-El Carmen (139 km) y El Carmen-Arroyo Concepción (108
km). El costo inicialmente estimado de construcción de todo el corredor en sus cinco tramos es
de US$ 465 MM. Los primeros tres tramos que se encuentran actualmente en diferentes etapas
de implementación están siendo financiados mediante préstamos del BID por US$ 51,26 MM;
de la Unión Europea por US$ 44,4 MM; de la CAF (1a fase) por US$ 100 MM; por un
préstamo paralelo del BID para manejo territorial y ambiental del Corredor por US$ 20 MM y
por aportes de contraparte por US$ 89,7 MM. El financiamiento CAF representa 60% del
costo total estimado del Corredor.
e) Antecedentes:
-
f) Objetivos:
-
El “Corredor de Integración Vial Santa Cruz-Puerto Suárez” -cuya ejecución cuenta con la
máxima prioridad del Gobierno de la República de Bolivia- forma parte de la Red
Fundamental 4 (RF-4) del sistema vial de Bolivia, que apoya el desarrollo de importantes
áreas productivas y constituye uno de los más importantes ejes viales dentro de la Iniciativa
de Integración Regional Suramericana (IIRSA). Este corredor vial vincula a cuatro países:
Bolivia, Brasil, Chile y Perú.
- En ese sentido, es considerado estratégico para Bolivia y para la región en general la
construcción de una conexión de transporte unimodal entre los océanos Pacífico y Atlántico,
que permita llevar las cargas costa a costa para su exportación a través de territorio boliviano,
disminuyendo largas distancias marítimas a través del estrecho de Magallanes o del Canal de
Panamá. Al respecto, Bolivia está realizando un apreciable esfuerzo en el mejoramiento de
las carreteras dirigidas a sus fronteras occidentales. Así, se encuentran concluidas las rutas
pavimentadas Río Seco-Desaguadero (hacia el Perú) y Patacamaya-Tambo Quemado (hacia
Chile) y está encarando obras de la carretera asfaltada Oruro-Pisiga, todo a cargo del SNC
como Organismo Ejecutor.
- Luego de evaluar opciones, el Gobierno de Bolivia, decidió construir la carretera Santa CruzPuerto Suárez, mediante inversión pública con posibilidad de entregar posteriormente la
operación y mantenimiento a la iniciativa privada mediante contratos para este efecto. En
este marco, en el año 2002 la CAF otorgó un primer préstamo a la República de Bolivia para
ejecutar la pavimentación del tramo San José-Roboré de este corredor vial. Las obras están
progresando de acuerdo a lo previsto y a junio de 2005 se ha desembolsado US$ 45 MM de
los US$ 100 MM comprometidos. El tramo se estima estará concluido en el segundo
semestre de 2006.
- Como se ha mencionado, el Corredor está siendo construido en cinco tramos a) Santa CruzEl Tinto, con financiamiento BID, b) El Tinto-San José, con financiamiento de la Unión
Europea; y c) el tramo San José-Roboré, con el primer préstamo de CAF y los últimos dos
tramos Roboré-El Carmen y EL Carmen-Arroyo Concepción, que concluirán la carretera
transoceánica.
El objetivo del proyecto es mejorar la condición operativa de la actual precaria vía terrestre
que une la ciudad fronteriza de Puerto Suárez con la de Santa Cruz y permite la integración
hacia el Este con el Brasil y hacia el Oeste con el Perú y Chile.
ii
Desde el punto de vista de integración, el proyecto constituye la primera vía de conexión con
Brasil, junto con el ferrocarril Santa Cruz–Puerto Quijarro ubicado a 9 km de Puerto Suárez,
que es la terminal fluvial, localizado sobre la laguna Cáceres, que por medio del Canal
Tamengo se enlaza con el sistema Hidrovial del Río Paraguay, en la frontera con el Brasil, a
través del cual Bolivia tiene salida al Océano Atlántico. Para Puerto Suárez y Quijarro como
punto de intercambio de productos de importación y exportación, la importancia de esta obra
vial es innegable, pues se constituye en el medio por el cual fluirá el sistema de transporte
vial sin las limitaciones actuales. Además, a 6 km se encuentra el límite fronterizo de Arroyo
Concepción, donde se une con una carretera pavimentada de la red de carreteras del Brasil a
partir de la ciudad de Corumbá.
- La falta de una adecuada y permanente vinculación vial limita a las poblaciones ubicadas a lo
largo del trayecto en cuanto a su crecimiento y su desarrollo económico y social. Las más
importantes poblaciones en la zona son San José, Roboré y Puerto Suárez, con poblaciones
mayores a 10 mil y 20 mil habitantes.
-
g) Descripción:
El corredor vial se inicia en el lugar denominado El Paraíso en Santa Cruz, pasa por las
poblaciones de Pailón, San José, Roboré, El Carmen, Puerto Suárez y finaliza en Arroyo
Concepción, límite fronterizo con Brasil, donde se conecta con la red de carreteras
pavimentadas del Brasil en la ciudad de Corumbá. Esta carretera vinculará a la Ciudad de
Santa Cruz, capital del departamento del mismo nombre, con la región fronteriza de Puerto
Suárez; conectada a 9 Km. con Puerto Quijarro, terminal pluvial localizada en laguna Cáceres,
que por medio del Canal Tamengo enlaza con el sistema de la Hidrovía del Río Paraguay, a
través del cual Bolivia tiene salida al Océano Atlántico.
h) Viabilidad:
Técnica: Bolivia, con 1,1 millones de km² de superficie y con 8,1 millones de habitantes, tiene
algo más de 53 mil km de vías, de los cuales sólo el 6% está pavimentado. La Red
Fundamental (RF), que adicionalmente sirve de conector internacional de Bolivia con sus
vecinos (Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Perú), sólo tiene pavimentado el 30% de su
trayecto. Las velocidades de viaje en la RF son con frecuencia cercanas a los 30 km/h. Bolivia
muestra un alto índice de accidentes fatales, en su mayoría en la RF. Con el proyecto se
mejorará la conectividad entre las mayores ciudades y con los países vecinos, y se reducirán
significativamente tanto los tiempos de viaje como los accidentes viales en los tramos
afectados.
Institucional: Desde el punto de vista institucional, se considera al SNC un adecuado
Organismo Ejecutor para el proyecto, debido principalmente a su capacidad técnica y
experiencia en el manejo de proyectos viales. Contribuye a este efecto positivo el proceso
exitoso de reestructuración interna que viene desarrollando durante los últimos años. En la
actualidad, el SNC coordina y supervisa satisfactoriamente la ejecución de varios otros
proyectos de construcción, rehabilitación y mantenimiento de carreteras a lo largo de todo el
territorio nacional boliviano, 18 de los cuales cuentan con financiamiento CAF. Desde el
punto de vista legal, el SNC está dotado de la estructura necesaria para llevar adelante en
forma adecuada, la ejecución de este proyecto, conforme a la Ley 2064 que data de abril del
año 2000.
Económica: La viabilidad económica se determina al analizar el impacto que los proyectos
tienen en toda la sociedad medidos en términos de bienestar, es decir, considerando las
externalidades generadas por los proyectos a los usuarios de la vialidad sujeta a evaluación.
Las carreteras que no se establecen bajo la modalidad de concesión y que su ejecución se debe
al importante componente de desarrollo económico y social que de ellas se derivan, tienden a
justificarse bajo este tipo de evaluación. Los beneficios indirectos considerados en esta
evaluación son: a) la reducción en costos de los vehículos en los corredores y b) el ahorro en el
tiempo de transitar a lo largo de las vías. Existen otros beneficios que surgen como resultado
de la pavimentación de carreteras que no se incorporaron en la evaluación económica, por su
alto grado de complejidad en cuanto a sus cálculos (incremento en la actividad económica, en
los empleos y en los ingresos a la población, etc.).
iii
Con la finalidad de tomar en cuenta debidamente todos los beneficios del proyecto, incluso los
indirectos que comprenden beneficios sociales, se construyó un flujo de caja económico para
el corredor de integración. El flujo económico se descontó a una tasa equivalente al 12%, que
considera el costo de utilizar recursos públicos en estas obras bajo un presupuesto limitado. El
flujo de caja económico del corredor presenta un VAN neto positivo de US$ 206,7 MM (TIR
del 18%), que equivale al bienestar generado. Este resultado muestra el beneficio de llevar a
cabo la pavimentación del corredor. Es desde esta perspectiva que el Proyecto se considera
socio-económicamente rentable. Cabe mencionar que el resultado es conservador, ya que no se
consideró en el cálculo otros beneficios más difíciles de estimar en este momento derivados
del esperado marcado aumento del flujo de tráfico internacional que tendrá la carretera al
operar como un corredor de integración.
Financiera: Si bien el objetivo de la evaluación financiera es determinar la capacidad del
proyecto de generar los flujos necesarios para cubrir los costos de inversión y gastos
operativos, en este caso en particular el peaje que se cobrará a lo largo del corredor una vez
terminadas las obras inicialmente cubrirá los requerimientos de operación y mantenimiento y
no alcanzará para amortizar la inversión; por consiguiente, el VAN financiero es negativo.
Durante el proceso de evaluación se cuantificó el costo neto de la inversión a valor presente,
considerando un período de 20 años (vida útil de una carretera pavimentada) y 3 años de
inversión, mediante la construcción de un flujo de caja descontado a una tasa equivalente del
7%, y el resultado arrojó un VAN neto de menos US$ 378,2 MM. Se estima que este costo
está justificado por los significativos beneficios adicionales indirectos y potenciales que
generará el corredor para la economía boliviana.
Ambiental y Social: El Proyecto es ambiental y socialmente viable, considerándose la
implementación de un conjunto amplio de medidas de protección; en primer lugar, las medidas
ambientales que son producidas por el proceso mismo de la construcción, del cual es
responsable el Organismo Ejecutor, como las de velar por una adecuada supervisión y
aplicación del PPM y PASA; y otras de competencia de diferentes entidades gubernamentales.
Más aún, la dinámica de los impactos requiere principalmente acciones preventivas, lo que
significa que parte importante, decisiva, de esas medidas deberá estar implementada antes del
inicio de la construcción, y que otras deberán seguir el cronograma de obras (y los
correspondientes desembolsos del financiamiento). El BID financia el programa de Protección
Ambiental y Social (PPAS) para el corredor completo con un préstamo de US$ 20 MM.
i) Condiciones
Financieras:
Monto y Destino del financiamiento: Financiamiento CAF a largo plazo por hasta US$ 180
MM destinado a la construcción de los dos últimos tramos del Corredor Vial de Integración
Bolivia-Brasil de 596 km, Santa Cruz-Puerto Suárez, “El Proyecto”. El financiamiento será
utilizable por el prestatario en forma de: i) préstamo directo, ii) garantía en respaldo de un
préstamo que en condiciones blandas pueda ser otorgado al prestatario por otro organismo
internacional o iii) una combinación de ambas modalidades.
A. Préstamo Directo
Destino:
Costos directos del Proyecto, supervisión, fiscalización, comisión de financiamiento y gastos
de evaluación.
Plazo:
El plazo de financiamiento será de hasta quince (15) años, el cual incluye cuatro (4) años de
gracia, a partir de su entrada en vigencia.
Intereses y/o
Comisión de
garantía :
Se aplicará la tasa vigente para operaciones con riesgo soberano para el plazo de la operación.
Por sus características de proyecto prioritario de integración, la operación califica para la
aplicación del Fondo de Financiamiento Compensatorio de la CAF.
Vigencia:
Se inicia en la fecha en que suscriba el contrato de préstamo.
Gastos de
Evaluación:
US$ 50 mil
iv
Amortización:
La amortización del financiamiento otorgado bajo la operación propuesta será mediante cuotas
iguales y consecutivas luego de transcurrido un período de gracia de 48 meses.
Comisión de
Compromiso:
Comisión de
Financiamiento:
0,75% anual sobre saldos no utilizados y empezará a devengarse seis meses después de la
entrada en vigencia de los respectivos contratos de financiamiento.
1,25% del monto de la operación y se causará con la entrada en vigencia del respectivo
contrato de financiamiento.
Plazo de
Compromiso:
47 meses, contados a partir de la entrada en vigencia del contrato de préstamo.
Desembolso del
préstamo:
48 meses, contados a partir de la entrada en vigencia del contrato de préstamo.
Otras
disposiciones:
Las que sean aplicables de acuerdo con las Políticas de Gestión de CAF.
Cronograma
Tentativo de
Desembolsos (en
US$ MM)
Años
Financiamiento CAF
1
73
2
70
3
37
Total
180
B. Garantía
Prestatario
República de Bolivia
Monto
Hasta US$ 180 MM
Plazo
El plazo de financiamiento será de hasta diecinueve (19) años, sujeto a la conformidad de CAF
sobre la estructura de la Garantía.
Comisión de
Garantía
Se aplicará la tasa vigente para la estructura y plazo de la Garantía.
j) Condiciones
Especiales:
El Prestatario y/o el Organismo Ejecutor deberán cumplir las siguientes condiciones especiales
a satisfacción de CAF:
-
Previas al primer
desembolso del
préstamo:
Presentar:
1. Evidencia de haber concluido los procesos de licitación para la adecuación de estudios,
ejecución de obras y para supervisión de los tramos viales Roboré-El Carmen y El
Carmen-Arroyo Concepción; y, consecuentemente, haber determinado el costo de la
adecuación de estudios, del presupuesto para la ejecución de obras y la supervisión
independiente, así como el Cronograma de Inversiones para esos rubros;
2. Presentar: i) la Licencia ambiental otorgada por la autoridad ambiental competente para los
tramos Roboré-El Carmen y El Carmen-Arroyo Concepción; ii) el Plan de Manejo
Ambiental y Social (PMAS) para los tramos a ser financiados con el préstamo, el cual
deberá contener las medidas de mitigación; iii) el Plan de Reasentamientos e
Indemnizaciones de las Poblaciones Afectadas correspondiente al tramo Puerto SuárezArroyo Concepción; y iv) el Plan de Fortalecimiento y Supervisión Ambiental, con sus
respectivos presupuestos y cronogramas de ejecución. Para la estimación de los
presupuestos de ii), iii) y iv), referencialmente se considerarán US$ 5 MM, US$ 5 MM y
US$ 1 MM, respectivamente. El PMAS deberá ser incorporado a los pliegos licitatorios de
la obra;
3. Un mecanismo contable específico para el seguimiento de la ejecución del presupuesto del
PMAS, incluyendo el Plan de Reasentamientos e Indemnizaciones de las poblaciones
afectadas y el Plan de Fortalecimiento y Supervisión Ambiental;
4. Un informe de las medidas de mitigación por ítem con sus respectivos costos, las cuales
deben estar incluidas en el proceso constructivo (pliegos del contratista).
-
Durante el período
de desembolsos
1.
Demostrar que: a) la contrapartida local es de al menos equivalente al 20% del costo total
del proyecto; y b) los recursos del BID y de la UE están siendo desembolsados o que se
v
del préstamo:
2.
3.
4.
5.
demuestre que serán evidentemente desembolsados;
Presentar Informes Trimestrales de Avance de Obras, de acuerdo con modelos CAF
diseñados para el efecto, comenzando por el Informe Inicial;
Presentar oportunamente a consideración de CAF y para su No Objeción, cualquier posible
modificación en el costo del proyecto;
Informes ambientales semestrales, a satisfacción de CAF, sobre el avance del PMAS,
incluyendo información sobre su ejecución presupuestaria;
Los permisos y autorizaciones adicionales a la Licencia Ambiental que sean requeridos
para la gestión ambiental y social del proyecto.
k) Recomendación Con base en los resultados del análisis efectuado y la importancia del proyecto, se recomienda
otorgar el financiamiento solicitado hasta por US$ 180 MM a la República de Bolivia.
vi
INDICE
I. INTRODUCCION
1
A. Antecedentes
B. La Solicitud
C. Préstamos de la CAF a la República de Bolivia
1
2
2
II. ESTRUCTURA DEL SECTOR
3
A. Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza
B. El Programa Económico del Gobierno
C. Agenda del Gobierno y Política Vial Nacional
D. El Plan Maestro de Transporte por Superficie
E. La Estrategia de Integración Física Regional (Corredores de Integración)
F. El Programa en el contexto IIRSA
G. Infraestructura Vial
H. Políticas Públicas en el Sector Transporte
I. Las Prefecturas y los Municipios
III. EL CLIENTE
A.
B.
C.
D.
E.
8
El Prestatario y el Organismo Ejecutor
El Ministerio de Hacienda
El Ministerio de Servicios y Obras Públicas
El Servicio Nacional de Caminos
Conclusiones
8
8
10
12
17
IV. EL PROYECTO
A.
B.
C.
D.
E.
F.
G.
H.
3
3
4
4
4
5
5
6
7
17
Antecedentes
Objetivo del Proyecto
Justificación del Proyecto
Localización del Proyecto
Descripción del Proyecto
Aspectos Ambientales y Sociales
Costo del Proyecto
El Préstamo CAF
17
18
18
19
19
21
22
23
V. EVALUACION DEL PROYECTO
24
A.
Parámetros de Evaluación
B.
Estudio de la Demanda
C.
Evaluación Financiera
D.
Análisis de Sensibilidad (Evaluación Financiera)
E.
Evaluación Económica
F.
Análisis de Sensibilidad (Evaluación Económica)
G.
Evaluación de Riesgo
H. Evaluación Ambiental y Social
I. Análisis de Riesgos
VI. VIABILIDAD DEL PROYECTO
A.
B.
C.
D.
E.
33
Viabilidad Técnica
Viabilidad Ambiental y Social
Viabilidad Institucional
Viabilidad Financiera
Viabilidad Económica
33
33
33
33
34
VII. RECOMENDACIONES
ANEXOS
I-1
II-1
V-1
V-2
V-3
V-4
V-5
24
24
26
27
28
29
30
31
32
34
Mapas de Ejes de Integración y Desarrollo en Sud América (IIRSA)
Ubicación del Proyecto
Flujo de Caja Financiero
Evaluación Financiera – Análisis de Sensibilidad
Flujo de Caja Económico
Evaluación Económica – Análisis de Sensibilidad
Reporte Variables de Riesgo
vii
V-6
VAN Financiero y Económico
viii
I. INTRODUCCION
A. Antecedentes
1.01
El proyecto “Corredor de Integración Vial Santa Cruz-Puerto Suárez” - cuya ejecución cuenta con la máxima
prioridad del Gobierno de la República de Bolivia - forma parte de la Red Fundamental 4 de Bolivia apoyando el
desarrollo de importantes áreas productivas y constituye uno de los más importantes ejes viales dentro de la
Iniciativa de Integración Regional Suramericana (IIRSA)1, vinculando a cuatro países: Bolivia, Brasil, Chile y
Perú (ver mapa Ejes de Integración en Anexo I-1). La iniciativa IIRSA pretende hacer de Suramérica una región
más competitiva, además de desarrollar y conquistar su espacio geográfico. Su planificación y desarrollo está
enfocado desde una perspectiva multisectorial y de manera integrada. Es por ello, que los ejes de integración y
desarrollo de IIRSA buscan la densificación de la actividad económica, el desarrollo regional y la integración
física y económica de los países suramericanos.
1.02
En ese sentido, desde hace muchos años ha existido, en el ámbito nacional y subcontinental, el deseo de establecer
una conexión de transporte unimodal entre los océanos Pacífico y Atlántico, a través del territorio boliviano, que
permita llevar las cargas generadas de costa a costa para su exportación, disminuyendo largas distancias marítimas
a través del estrecho de Magallanes o del Canal de Panamá. En el contexto de integración vial, Bolivia está
realizando un apreciable esfuerzo en el mejoramiento de las carreteras dirigidas a sus fronteras occidentales. Así,
que se encuentran concluidas las rutas pavimentadas Río Seco-Desaguadero (hacia el Perú) y Patacamaya-Tambo
Quemado (hacia Chile) y está encarando obras de la carretera asfaltada Oruro-Pisiga, todo a cargo del Servicio
Nacional de Caminos (SNC) como Organismo Ejecutor.
1.03
En lo referente a los países vecinos, Perú ha concluido recientemente la construcción de la carretera DesaguaderoMazo Cruz-Moquegua-Ilo. Asimismo, Chile cuenta con una vía asfaltada entre Arica y Tambo Quemado y está
mejorando el acceso de Iquique a Pisiga. De este modo, el tramo Santa Cruz-Puerto Suárez (“El Proyecto”) quedó
como el sector más rezagado en la interconexión vial señalada. Los requerimientos del intenso comercio
desarrollado con el Brasil, así corno las necesidades de los agricultores y pobladores de la región, forzaron en la
década de los ochenta a la apertura de sendas predominantemente paralelas al ferrocarril Santa Cruz-Corumbá,
que poco a poco se fue transformando en caminos transitables durante la época de estiaje. Una parte del proyecto
es el tramo Pailón - San José de Chiquitos, que cuenta con trabajos de terraplén y ripiado y es transitable en época
seca, mientras que el tramo San José de Chiquitos-Puerto Suárez tiene características precarias. Para la
movilización de algunos tipos de carga, principalmente de gran tonelaje, viene operando actualmente con éxito el
ferrocarril Santa Cruz–Corumbá. En el futuro, este ferrocarril y la carretera serán factores complementarios en el
desarrollo del eje de integración MERCOSUR–Bolivia-Perú-Chile.
1.04
En cuanto a estudios, durante los últimos veinticinco años se han realizado varios, entre los que destacan los
siguientes. En el período comprendido entre 1975 y 1977, el Consorcio de empresas Transcon-Transplan del
Brasil y PCA Ingenieros Consultores de Bolivia, realizó el estudio a nivel de Diseño Final de la Carretera
Corumbá-Santa Cruz y la prolongación hasta Puerto Banegas en el Norte. A pesar de que ese proyecto cuenta con
planos a nivel de construcción y estudios básicos a lo largo de toda la ruta, el mismo quedó desactualizado por la
época en que fue realizado y por restricciones ambientales debido a que se desarrollaba por el valle de Tucavaca,
al norte de la Serranía de Santiago.
1.05
A partir del inicio de la década de los años noventa se reactivó la necesidad de contar con un proyecto vial que
conecte las poblaciones de Santa Cruz, Pailón, San José de Chiquitos, Roboré y Puerto Suárez, habiéndose
realizado los siguientes estudios: a) Factibilidad Técnico-Económica, Camino Pailón-San José, en 1991, preparado
por la OEA y la Corporación Regional de Desarrollo de Santa Cruz; b) Demanda de Transporte en el Corredor
Santa Cruz-Puerto Suárez, en 1993, preparado por CAEM Ltda; c) Corredor Bioceánico Anca-Santa Cruz-Cuiabá,
en 1997-1998, preparado por Wilbur Smith; d) Plan Maestro de Transportes por Superficie, en 1997-1998,
preparado por Wilbur Smith, CONSA y PCA; y e) Factibilidad Técnico Económica e impacto ambiental de la
carretera Pailón-San José-Puerto Suárez y diseño final del tramo Pailón-San José, 1997-1999 preparado por el
consorcio Typsa (España)-PCA Ingenieros Consultores S.A. (Bolivia).
1
Esta Iniciativa contempla mecanismos de coordinación entre los Gobiernos, las Instituciones Financieras Multilaterales, y el Sector Privado para coordinar
la visión política y estratégica de Suramérica, los planes y programas de inversión, además de priorizar los ejes de integración y desarrollo, así como los
proyectos específicos al interior de estos.
1.06
En 2001 el proponente para la concesión de la carretera (Consorcio CVI -Corredores Viales de Integraciónconformado por las empresa constructoras Norberto Odebrecht de Brasil, Queiroz Galvao de Brasil y APOLO
IASA de Bolivia) dentro del programa de carreteras en concesión, contrató los servicios del Consorcio de
Empresas Consultoras BCEOM (Francia)-P.C.A. Ingenieros Consultores (Bolivia)-PCE (Brasil) y PLANSERVI
(Brasil), quienes estuvieron a cargo de la elaboración de los estudios de diseño final de la carretera. Ese mismo
año, el consorcio boliviano-uruguayo PROINTEC realizó la evaluación de los informes finales de CVI, a través
del financiamiento vía Cooperación Técnica de CAF.
1.07
El Gobierno de la República de Bolivia, luego de mantener varias reuniones técnicas con el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) a fines del año 2001, decidió construir la carretera Santa Cruz-Puerto Suárez, mediante
inversión pública, dejando de lado la idea de la concesión para la etapa constructiva. En este marco, en el año
2002 la CAF otorgó un préstamo a la República de Bolivia por US$ 100 MM para ejecutar la pavimentación del
tramo San José-Roboré de este corredor vial, cuyo contrato de préstamo se suscribió en abril de 2002 y
actualmente está en la etapa de desembolso. A junio de 2005 se ha desembolsado US$ 45 MM y la ejecución
física es normal. Además de ser el proyecto uno de los ejes de mayor relevancia de la iniciativa de integración sur
americana IIRSA, vincula cuatro países, Bolivia Brasil, Chile y Perú en el cual estos países han completado su
infraestructura caminera del corredor, con excepción de Bolivia.
1.08
El referido corredor está siendo construido por tramos y cuenta con varias fuentes de financiamiento según se
detalla: a) Santa Cruz-El Tinto, con financiamiento BID, b) El Tinto-San José, con financiamiento de la Unión
Europea; y c) San José-Roboré, con financiamiento CAF. El cuarto y último tramo Roboré-El Carmen-Arroyo
Concepción, que serviría para concluir la carretera transoceánica podría ser completado con recursos CAF y cuyo
financiamiento se analiza en el presente documento. El tramo que financia el BID se estima que iniciará obras en
el segundo semestre del presente año, el correspondiente al financiamiento de la Unión Europea lo haría el primer
semestre de 2006, mientras que el tramo que financia CAF se estima que las obras estén concluidas durante el
segundo semestre de 2006.
B. La Solicitud
1.09
El Ministerio de Hacienda (MH), mediante Oficio MH.203 VIPFE/DGFE/NEG-00475/2005 de fecha 28/02/05,
solicitó a CAF, en nombre de la República de Bolivia, una garantía y préstamo a favor de PROEX de Brasil por
US$ 220 MM. Posteriormente, una vez que CAF analizó la modalidad Llave en Mano propuesta, informó a la
República que la operación, así estructurada, no era elegible para el financiamiento CAF y más bien que
presentaría a consideración de su Directorio una operación que permita aprobar un cupo de financiamiento de
hasta US$ 180 MM, a ser utilizado eventualmente como un préstamo directo, como una garantía parcial, o como
una combinación de ambos instrumentos. La República ratificó su acuerdo y conformidad en este sentido,
mediante comunicaciones MSOP-DESP 1060/2005 y MH 981 VIPFE/DGFE/NEG-02375/2005 de fechas
21/07/05 y 22/07/05 de los Ministerios de Servicios y Obras Públicas (MSOP) y Hacienda (MH),
respectivamente. El financiamiento sería directo a la República de Bolivia, siendo el Organismo Ejecutor, el
Servicio Nacional de Caminos (SNC).
C. Préstamos de la CAF a la República de Bolivia
1.10
Como se puede observar en el Cuadro 1-1, durante los años 2000-2004, la CAF ha incrementado el nivel de su
cartera de préstamos en Bolivia en US$ 376 MM, desde US$ 486 MM al 31/12/00 hasta US$ 962 MM al
31/12/2004. Además, el peso relativo de Bolivia en la cartera total aumentó, pasando del 9,5% al 12,3% durante el
periodo mencionado.
Cuadro 1-1
BOLIVIA: APROBACIONES, DESEMBOLSOS Y
CARTERA TOTAL (en US$ MM)
2000
Aprobaciones
% del total
Desembolsos
% del total
Cartera
% del total
2001
343
14,8
150
8,2
486
9,5
2002
464
14,5
271
10,6
581
8,9
2003
503
15,3
365
16,7
703
9,7
2
2004
619
18,7
346
19,4
883
11,9
499
14,2
258
12,7
962
12,3
2000-2004
2.428
15,5
1.389
13,4
-----
1.11
La cartera total a favor de Bolivia al cierre de junio de 2005 es de US$ 1.073,3 MM, lo cual representa un 11,95%
de la cartera total de CAF. Con el presente préstamo, el nivel se ubica por debajo del 30% que establece la
normativa interna de CAF.
II. ESTRUCTURA DEL SECTOR
A. Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza
2.01
La Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP) nace del Diálogo Nacional 2000 como un marco
estratégico para las políticas de lucha contra la pobreza en el país. Entre sus principales lineamientos se destacan:
a) promover una distribución más pro-pobre de los recursos fiscales, b) una ejecución más eficiente y transparente
de los gastos fiscales, c) la creación y consolidación de mecanismos de control social, y d) la incorporación de una
agenda explícita de lucha contra la pobreza en las políticas sociales y económicas, con una mayor participación de
la sociedad civil.
2.02
Visión estratégica. Para perfeccionar la Estrategia, se revisó la EBRP en 2003 y fue realizado el Diálogo
Nacional Productivo en 2004. Se propone un mayor énfasis en un desarrollo de base ancha que privilegie la
creación de empleo e ingresos de miles de actores de la micro, pequeña y mediana empresa, para lograr impactos
acelerados en el desarrollo social y económico. Con un enfoque de generación de riqueza se busca crear las
condiciones para redistribuir ingresos de manera acelerada y proveer a la economía excedentes para la inversión
social de mediano y largo plazo. En este contexto, se pretende incorporar una estrategia de utilización eficiente de
los recursos del gas, orientados hacia el cambio en el patrón de desarrollo del país.
2.03
Metas. La EBRP revisada alinea los esfuerzos de política social y económica hacia el logro acelerado de las
Metas del Milenio (MDM) para 2015. Las MDM constituyen un piso mínimo de logros en lo social y productivo,
en temas de pobreza, educación, equidad de género, niñez, salud materna, combate de enfermedades, medio
ambiente y desarrollo. Entre los factores críticos para el logro acelerado de las MDM se encuentran: a) la
sostenibilidad fiscal del financiamiento y la protección del gasto pro-pobre; b) la sostenibilidad institucional para
mejorar la capacidad de gestión, transparencia y desarrollo institucional de entidades ejecutoras; y c)
institucionalizar mecanismos de participación y diálogo en torno a la EBRP y a un presupuesto plurianual,
enmarcado en gestión por resultados.
2.04
Acciones. Dentro de las acciones prioritarias para crear las condiciones de reducir la pobreza se destaca la
importancia de la infraestructura vial, en cuyo caso se planteó la necesidad de incrementar, mantener y mejorar
los caminos en sus redes fundamental, departamental y vecinal. Asimismo, en la dirección de ampliar
oportunidades de empleo e ingresos, se presentan acciones concretas para: a) fomentar la producción, dando
prioridad a los pequeños productores; y b) el desarrollo de infraestructura (Red Fundamental, caminos vecinales,
electrificación, y sistemas de riego).
B. El Programa Económico del Gobierno
2.05
El programa económico del presidente Eduardo Rodríguez busca dar continuidad al Plan Bolivia Productiva y
Solidaria, que tiene entre sus objetivos básicos: a) impulsar las exportaciones con una plataforma exportadora
eficiente, y negociando accesos reales a los mercados externos; b) la creación de empleos, impulsados por
inversiones en sectores multiplicadores de empleo como la construcción, vivienda y turismo; c) incrementar la
productividad y competitividad mejorando la oferta de productos nacionales y las condiciones de desarrollo
social; d) estabilidad económica, basada en austeridad de gastos y reducción del déficit fiscal, e) promover el
acceso al financiamiento para el sector productivo; f) extender las redes de protección social, sistemas de salud y
programas de seguridad alimentaria y nutricional a los grupos más vulnerables; g) transformar el sistema
educativo, con mayor participación de la sociedad; h) garantizar el ejercicio de los derechos de los pueblos
indígenas y originarios, y la equidad de género y generacional; i) consolidar y profundizar el proceso de
descentralización, y j) democratizar el acceso a la tierra y recursos naturales. Las medidas que aplique Bolivia
permitirán un desembolso oportuno de fondos concesionales de parte de donantes bilaterales e instituciones
multilaterales. En ese sentido, el Gobierno está comprometido con el cumplimiento de los objetivos fiscales a fin
de preservar la estabilidad económica y financiera.
3
2.06
En el Plan Económico de Gobierno, el sector transporte juega un papel fundamental en lo referido al logro de los
objetivos de reactivación productiva, generación de empleo y promoción de exportaciones contemplados en el
plan. El programa de reactivación productiva se apoya en la construcción de infraestructura de transporte, como
una forma de reducir los costos y ganar competitividad y eficiencia. Dar continuidad a la ejecución de proyectos
de infraestructura permitirá promover la integración nacional y regional, con la finalidad de potenciar los
beneficios de la ubicación geográfica estratégica del país, además de fortalecer la competitividad y logística de
los sectores productivos del país, con la finalidad de mejorar las condiciones de inserción internacional de
Bolivia.
C. Agenda del Gobierno y Política Vial Nacional
2.07
Dentro de la Agenda de Gobierno se tiene priorizado ejecutar: a) una vigorosa política de inversión pública en la
construcción de obras de infraestructura caminera y servicios básicos, además de inversión social en educación y
salud; b) una efectiva promoción de la actividad y de las inversiones privadas que permitan la reconversión
productiva y tecnológica, y apertura de nuevos mercados externos; y c) una atención especial al desarrollo de las
actividades vinculadas al turismo, el ecoturismo y el medio ambiente.
2.08
En el caso del sector vial se ha definido un conjunto de acciones, que se traducen en: a) invertir los recursos
públicos en la construcción y conservación de la Red Fundamental (RF) y consolidar los corredores de
integración priorizando e identificando la construcción de caminos en áreas con alta vocación productiva; b)
actualizar un programa maestro de construcción de nuevas carreteras; c) continuar con el programa de
conservación (periódica, rutinaria y de emergencias) de carreteras; d) diseñar un programa de incentivos que
promuevan el uso preferente de la mano de obra local en los proyectos de construcción y mantenimiento de
carreteras; y e) dinamizar la actividad productiva rural generadora de empleo e ingresos, por la vía de la
inyección de recursos privados y el incremento de la inversión pública en riego, caminos y silos.
D. El Plan Maestro de Transporte por Superficie
2.09
Bolivia tiene una política de transportes, traducida en un Plan Maestro de Transporte por Superficie (PMTS), que
está en proceso de actualización. Dentro de ese contexto, el propósito fundamental del PMTS es concluir y
consolidar los corredores de integración nacional que conectan al país con países vecinos. Estos proyectos se
convierten en una herramienta para encarar la lucha contra la pobreza, así como mejorar la calidad de vida y
lograr la integración regional (Corredores de Integración). El PMTS aplica un modelo proyectado a veinte años
en etapas sucesivas, dentro del cual se toman en cuenta rubros como mantenimiento, rehabilitación y
construcción, entre otros, y está elaborado de tal manera que su vigencia y actualización permanente -bajo
responsabilidad del Viceministerio de Transportes (VT)- sea una constante en el lapso considerado. Abarca, con
diferentes intensidades, los modos de transporte ferroviario, fluvio-lacustre y carretero.
2.10
El PMTS incluye un presupuesto operativo, que define la inversión anual en rehabilitación y mantenimiento vial
y la distribución de esa inversión en los diferentes tramos de las rutas que conforman la RF. La actualización del
PMTS constituye una de las principales tareas a desarrollar con la participación activa de la Unidad de
Planificación del Ministerio de Servicios y Obras Públicas (MSOP). De este modo, los principales objetivos del
PMTS son los siguientes: a) proporcionar al Gobierno un instrumento adecuado para la planificación y el
desarrollo de transporte de superficie en sus diferentes modalidades; b) definir y programar las acciones e
intervenciones apropiadas para mejorar los modos de transporte tomando en cuenta sus componentes de medio,
vehículo y administración; c) fortalecer las instituciones responsables del sector, a fin de hacerlas más eficientes y
cumplan adecuadamente su rol planificador y facilitador; y d) formular un plan de inversiones priorizado, durante
todo el período, considerando todas las intervenciones. Como objetivos secundarios, están el analizar las políticas
generales de transporte; proyectar la demanda de transporte, relacionada con los principales corredores de
integración de la República de Bolivia; recomendar las políticas fiscales a seguir y promover la participación
privada en el sector.
E. La Estrategia de Integración Física Regional (Corredores de Integración)
2.11
La ubicación geográfica de Bolivia en Sudamérica, le permite definirse como uno de los países integradores de la
infraestructura física regional. Esta definición hace que las políticas a seguir estén relacionadas con su vinculación
con los países que la rodean. Es en este sentido que la descripción de corredores de integración refleja los
4
aspectos más sobresalientes de la política de infraestructura vial que servirá de conexión entre el Océano Pacífico
y el Océano Atlántico, y entre los orígenes y destinos al norte y al sur de sus fronteras. Los Corredores de
Integración, representan el instrumento de desarrollo de varias regiones agroindustriales, no sólo de Bolivia, sino
de los países vecinos como Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Perú. La política de infraestructura vial que
propone desarrollar Bolivia, se basa principalmente en la construcción de cuatro corredores de integración (esteoeste, norte-sur, oeste-norte y oeste-sur), que soportarán el desarrollo nacional y el de sus vecinos.
Cuadro 2-1
BOLIVIA: CORREDORES DE INTEGRACIÓN
Corredor
Este-oeste
Extensión
1.599 km
Desde Tambo Quemado (frontera Chile), pasa por Patacamaya, Cochabamba, Santa Cruz, hasta Puerto Suárez
(frontera Brasil).
norte-sur
1.086 km Parte de Trinidad en el Beni, pasa por Santa Cruz, hasta Yacuiba (frontera Argentina).
oeste-norte
1.142 km Desde La Paz hasta Riberalta y Guayaramerín en la frontera con Brasil. Tiene dos ramales Yucumo-San BorjaTrinidad y El Choro-Cobija.
oeste-sur
1.214 km Parte en Desaguadero (frontera Perú), pasa por La Paz-Oruro-Potosí-Tarija y concluye en Bermejo (frontera
Argentina).
Fuente: Superintendencia de Transportes de Bolivia y SNC.
2.12
Es importante recalcar el interés demostrado por los países vecinos en la conclusión de estos corredores, en los
tramos correspondientes a su territorio. Tal es el caso del Perú, que a través de una Declaración Bilateral
manifiesta su interés en la ejecución y posterior conclusión del corredor Cuiabá-Ilo, uniendo de esta manera a tres
países interesados en el desarrollo de sus regiones. Asimismo, Brasil y Chile dan gran importancia a la conclusión
del corredor Cuiabá-Arica y Santos-Arica. No menos importantes dejan de ser las conversaciones con Argentina y
Paraguay, para la conclusión del corredor norte-sur.
F. El Programa en el contexto IIRSA
2.13
La Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA)2 define nueve Ejes de
Integración y Desarrollo, mediante los cuales se delimitan espacios territoriales para el desarrollo sostenible
amplio de la región. Bolivia participa en los ejes Andino, Interoceánico y en el Perú-Brasil-Bolivia, actuando
como el país articulador de esos tres ejes. El desarrollo de la infraestructura de transporte permitirá articular el
territorio y facilitar el acceso a mercados, tanto de materias primas e insumos hacia los centros de producción
como de la producción a los centros de consumo nacionales e internacionales. La infraestructura puede generar un
impulso decisivo para superar barreras geográficas, acercar mercados y crear nuevas oportunidades económicas.
Una región más fuerte y cohesionada económica, social y físicamente puede superar más eficazmente los
obstáculos para su desarrollo.
2.14
En este sentido, el tramo Roboré-El Carmen-Arroyo Concepción, que hace parte del tramo Santa Cruz-Puerto
Suárez, del corredor este-oeste, se constituye en una importante inversión dirigida a financiar el desarrollo y
mejora de tramos viales que forman parte de los ejes de integración y desarrollo en Bolivia. Sin duda, la red vial
constituye el principal pilar de la integración física y permitirá que los ejes de integración y desarrollo cumplan
sus objetivos al mejorar la accesibilidad y competitividad de la producción boliviana. Complementariamente con
otros modos de transporte, y un adecuado marco de referencia jurídico y de desarrollo de operadores regionales de
transporte, se podrá dar impulso al transporte multimodal, como una alternativa para mejorar la competitividad de
la región y del país.
G. Infraestructura Vial
2.15
La Red Fundamental (RF) -la red de carreteras troncales- conecta a las principales ciudades de Bolivia, y al país
con otros países de la región suramericana. Es una red que cuenta con 21 rutas y unos 11.631 km, de los cuales
sólo 3.432 km (el 30%) están pavimentados (la pavimentación ocurre principalmente en el eje La Paz-Santa Cruz,
5.312 km son de grava, y 2.887 km de tierra. A fines de 1999, el 17% de esta red se encontraba en buen estado,
48% era aceptable, 20% en mal estado y el 15% restante en pésimo estado. La mala calidad de la RF se refleja en
la baja velocidad promedio y los elevados costos de transporte que se generan en los trayectos entre las
principales ciudades del país.
2
En la Reunión de Presidentes de América de Sur, realizada en Brasilia entre el 30/08/00 y el 01/09/00, los Presidentes acordaron impulsar la integración y
modernización de la infraestructura física de la región, en materia de energía, telecomunicaciones y transporte. Se dio así origen al IIRSA; la CAF, junto con
el BID y el Fonplata, recibieron el mandato para la coordinación operacional del IIRSA.
5
Cuadro 2-2
RED FUNDAMENTAL BOLIVIA
KM DE VIAS POR TIPO DE SUPERFICIE
Superficie
Pavimento
Grava
Tierra
Total
Fuente: SNC 2002
Km
%
3.432
5.312
2.887
11.631
29,5
45,7
24,8
100,0
2.16
Un 75% de la población nacional está ubicada en el eje central La Paz–Cochabamba-Santa Cruz, donde se
produce un 80% del PIB, lo que trae como consecuencia que otras zonas del país hayan recibido poca inversión
en infraestructura vial. A pesar de la alta concentración de la producción en este eje, se debe mencionar que los
tres departamentos La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, aún presentan una elevada concentración de hogares tanto
con incidencia de pobreza (% de hogares con necesidades básicas insatisfechas), como con intensidad de pobreza
(% de hogares sin acceso a un nivel mínimo de servicios básicos).
2.17
Como consecuencia del crecimiento económico sostenido de los últimos años el tráfico, medido en vehículos-km,
ha mostrado una tasa de incremento promedio de 10% en el período 1991-96. Aproximadamente un 80% del
tráfico nacional corresponde a la RF. Gracias al apoyo de organismos multilaterales (particularmente BID, BM y
CAF), el estado de la RF mejoró significativamente en el período 1991-2002; sin embargo, a consecuencia de
descoordinaciones ocurridas entre el SNC y las prefecturas, luego de la descentralización en 1996, de las labores
de mantenimiento de la RF hacia las prefecturas, el nivel de mantenimiento de esa red troncal se redujo a un
tercio del ya reducido nivel anterior.
2.18
Debido a esta reducción en los niveles de mantenimiento, la RF ha sufrido un importante deterioro y trayectos
clave de la red requieren de urgente rehabilitación. Esta situación de descentralización en el mantenimiento de la
RF fue revertido en 1999, cuando esa función retornó al SNC. La Ley 17883 de 1997 le asignó al SNC, con efecto
a partir de 1999, la total responsabilidad de la planificación, construcción, administración y mantenimiento de la
RF. El Decreto 251344 de 1998 establece la creación de una Cuenta Nacional de Conservación Vial (CNCV) ,
que funciona como una cuenta de banco y recibe la recaudación de los peajes y destina el 70% de los fondos
percibidos para mantenimiento5 de la RF (administrado por el SNC), mientras que el restante 30% se destina a las
Prefecturas para financiar las actividades de los Servicios Prefecturales de Caminos (SPC)6.
2.19
A pesar de asignaciones específicas y de los programas de mantenimiento vial que se han establecido en los
últimos años con apoyo de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) del Banco Mundial, los recursos
disponibles para rehabilitación y mantenimiento vial son, en general, mucho menores que las necesidades.
2.20
La recaudación de los peajes ha sido insuficiente, en parte porque su privatización por las prefecturas durante el
período de descentralización del mantenimiento de la RF, se hizo en condiciones altamente ventajosas para los
contratistas privados, y por otra, por la dificultad de reajustar las tarifas debido a las presiones sociales.
Actualmente, el SNC está efectuando algunos esfuerzos para mejorar progresivamente la recaudación en los
peajes.
H. Políticas Públicas en el Sector Transporte
2.21
En los últimos años, Bolivia ha desarrollado y aprobado leyes sectoriales (electricidad, telecomunicaciones,
hidrocarburos y saneamiento básico) como parte del proceso de transferencia de las empresas públicas al sector
3
Ley No 1788-Ley Organización del Poder Ejecutivo (LOPE). Establece las normas básicas de organización y funcionamiento del Poder Ejecutivo,
determinando su estructura, número y atribuciones de los Ministros de Estado, así como las normas de funcionamiento de las entidades públicas
nacionales.
4
Para una atención equilibrada y oportuna del mantenimiento de la Red Fundamental de carreteras, se estableció la Cuenta Bancaria Nacional de
Conservación Vial (CNCV) que, a partir de enero de 1999, centraliza de forma directa todos los recursos destinados a trabajos de mantenimiento y
conservación de las carreteras de esta Red. El SNC hace efectiva la administración de estos recursos, bajo las normas de control presupuestario y fiscal.
Los recursos de la CNCV provienen de la recaudación de peajes, recursos del Tesoro General de la Nación (TGN), y de contribuciones o préstamo de
Organismos Nacionales o Internacionales.
5
El SNC distingue tres niveles de mantenimiento: a) Rutinario, el cual comprende labores regulares de mantenimiento preventivo, tales como deforestación,
limpieza, señalización, demarcación o bacheo; b) Periódico, el cual comprende reparaciones mayores para corregir el deterioro producto de un largo
período de uso, tales como cambio de pavimento (repavimentación), sustitución de estructuras (puentes y otras) o rectificaciones de trazado; y c)
Emergencias, en general causadas por desastres naturales.
6
Los Servicios Prefecturales de Caminos (SPC) son instituciones con responsabilidad equivalente al SNC, pero dedicadas al desarrollo y mantenimiento de
la red vial departamental que corresponda a la jurisdicción de su departamento.
6
privado, con la intencionalidad de alentar las inversiones privadas (nacionales y extranjeras) y profundizar la
economía de mercado con la expectativa de acelerar el crecimiento económico del país. Sin embargo, uno de los
sectores que aún no cuenta con legislación sectorial es el de Transporte. Resulta necesaria la materialización de la
Ley de Transporte (LT), la cual debería establecer la política de desarrollo del sector, definiendo la orientación de
las políticas sectoriales en los servicios de transporte aéreo, de transporte terrestre (ferroviario y automotor) y de
transporte por agua. Esa orientación necesariamente debe definir la apertura o no de los mercados.
2.22
En ese contexto, la LT debe establecer normas básicas sectoriales para cada modo de transporte y, en
consecuencia, sería una ley marco, es decir, una ley que establezca principios sobre los alcances de la regulación
económica y técnica, el rol del Estado y sus competencias, la naturaleza de los distintos servicios de cada modo
de transporte y su sostenibilidad económica, social y ambiental, etc. Con ley de Organización del Poder Ejecutivo
(LOPE) 2446, de marzo de 2003, y el Decreto Supremo 27732 de septiembre de 2004, se determinan la nueva
estructura orgánica y funcional del Poder Ejecutivo, donde se presenta la estructura del MSOP -ver capítulo III-,
al cual se adscribe el Viceministerio de Transporte (VT), ente encargado de diseñar, planificar y ejecutar el
PMTS.
2.23
Asimismo, el SNC, a nivel descentralizado del VT, continúa siendo la instancia encargada de ejecutar los planes
de inversiones en infraestructura caminera, dirigidos a ampliar la RF de caminos del país, mantenerla en buen
estado, y reparar la parte de la RF que resulte dañada. Con la reestructuración estatal, las funciones del VT y del
SNC quedan intactas, al igual que la relación entre estas instancias; el único cambio relevante al sector transporte
es la adscripción del VT al MSOP; antes estaba adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico (MDE).
2.24
Dada la limitación de recursos, la adecuada utilización de los que se encuentran disponibles requiere de la
función de planificación sectorial, que tendrá que desarrollar una visión del corto, mediano y largo plazo, y una
concepción integral del sector transporte. Una adecuada utilización de los distintos modos de transporte y la
promoción del transporte multimodal permite no sólo una mejor utilización de recursos sino también la eficiencia
de los servicios, la reducción de sus costos y la mejora de la competitividad. La coordinación modal, aun cuando
parte de la operación y explotación de modos o empresas esté en manos del sector privado, es responsabilidad del
Estado orientar, a través de políticas públicas y de la adecuada regulación, el desarrollo del sector y promover una
mejor utilización de la oferta disponible, asegurándose así la sostenibilidad y viabilidad financiera del sistema de
transporte. La articulación de la planificación integral del sector con la actualización del PMTS y la definición de
los planes y programas del SNC, contribuirá a un mejor ordenamiento de las prioridades y la mayor eficiencia de
las acciones públicas. Asimismo, posibilitará el mejor entendimiento del rol que podría cumplir el sector privado
en la inversión, gestión, construcción y mantenimiento de la infraestructura.
2.25
Entre los mayores problemas del sector transporte de Bolivia se encuentran el alto costo del transporte de
personas y mercancías, las dificultades para el comercio interno y externo, y la afectación del tráfico y desarrollo
del comercio regional. Esta situación está asociada a una serie de problemas generales al conjunto de modos de
transporte, como son: a) infraestructura y servicios de baja calidad y cobertura limitada; b) normativa insuficiente
e inadecuada y debilidad institucional; c) limitados recursos para inversión en construcción y mantenimiento de
infraestructura; d) desarrollo centrado en carreteras, no existe visión de intermodalidad; e) no se aprovechan las
ventajas internacionales (posición geográfica y acuerdos); y f) políticas de transporte fragmentadas por modo, de
corto plazo y aisladas del contexto socio-económico e internacional.
I. Las Prefecturas y los Municipios
2.26
Así como el SNC es responsable de la RF, las Prefecturas y los Municipios tienen la responsabilidad de la
planificación y operación de las redes departamental y vecinal, respectivamente. El SNC debe coordinar sus
acciones con las instancias descentralizadas de las prefecturas y municipios, quienes tienen la responsabilidad de
manejar las inversiones en las redes departamental y vecinal. Si bien la descentralización del SNC dotó a los SPC
con los anteriores equipos de mantenimiento vial del SNC, la capacidad de los SPC para desarrollar sus
actividades de construcción y de mantenimiento vial ha sido poca y en descenso. Esto ocurre por carencia de
recursos humanos y financieros y por poca capacidad de planificación y gerencia. La mayoría de los recursos de
las SPC se han ido a cubrir, de modo poco eficiente, las necesidades viales de los 327 municipios de Bolivia. Una
acción importante identificada por el Gobierno, es la de mejorar la coordinación existente hoy entre los SPC y el
SNC.
7
2.27
Las nueve Prefecturas se financian principalmente con: a) la coparticipación de ingresos fiscales nacionales,
donde se destacan el impuesto especial a los hidrocarburos (IEHD) y del impuesto directo a los hidrocarburos
(IDH); b) regalías departamentales por producción de hidrocarburos, minería y forestal; c) recursos del Fondo
Compensatorio Departamental; d) otras asignaciones presupuestarias (en especial para salud, educación y
asistencia social); e) deuda interna o externa y f) recursos provenientes de enajenación de activos. Dadas las
importantes deficiencias de la RF y que ciertas Prefecturas disponen en ocasiones de fondos excedentarios (en
particular en los departamentos productores de hidrocarburos), algunas apoyan con financiamiento las labores de
rehabilitación y mantenimiento vial de la RF en sus departamentos. Los más de 314 municipios de Bolivia
desarrollan labores rutinarias de construcción y mantenimiento de la red vecinal o terciaria. El financiamiento de
los municipios proviene principalmente de la coparticipación del 20% de los ingresos fiscales nacionales,
impuestos a vehículos e inmuebles, pagos por concesiones, venta de activos municipales y multas, además de las
transferencias de recursos provenientes de la Política Nacional de Compensación, enmarcada en la Ley del
Diálogo Nacional, y en los recursos provenientes del alivio de la deuda HIPC7.
III. EL CLIENTE
A. El Prestatario y el Organismo Ejecutor
3.01
El Prestatario será la República de Bolivia a través del Ministerio de Hacienda (MH) y el Organismo Ejecutor será
el Servicio Nacional de Caminos (SNC), organismo adscrito al Viceministerio de Transportes (VT), en el
Ministerio de Servicios y Obras Públicas (MSOP).
B. El Ministerio de Hacienda
3.02
En 1993, mediante Ley de Ministerios 1493, de septiembre de 1993 y Decreto 23660 de octubre de 1993
(Reglamento de la Ley de Ministerios), el Ministerio de Finanzas pasó a conformar el Ministerio de Hacienda y
Desarrollo Económico. En noviembre de 1994, mediante Decreto 23897 se separan las funciones de Hacienda de
las de Desarrollo Económico, conformándose de esta manera dos ministerios, el de Hacienda y el de Desarrollo
Económico. Mediante la Ley 1788 de septiembre de 1997 de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE), Decreto
24855 Reglamentario a la Ley LOPE y Decreto 25055 de mayo de 1998 Complementario al Decreto
Reglamentario, se establecieron competencias y funciones del Ministerio de Hacienda (MH). Con la Ley LOPE
2446, de marzo de 2003, que establece la nueva estructura orgánica y funcional del Poder Ejecutivo, y el Decreto
Supremo 27732 de septiembre de 2004, se determinan las actuales competencias y funciones del MH.
3.03
Las funciones y atribuciones específicas del Ministro de Hacienda son: a) formular, ejecutar y controlar la
política fiscal nacional en materia de presupuesto, contaduría, tesorería, crédito público, política tributaria,
inversión pública, política de endeudamiento y financiamiento externo; b) elaborar con la participación de los
demás Ministros, el proyecto de Presupuesto General de la Nación (PGN) y la cuenta de gasto e inversión; c)
controlar la ejecución presupuestaria; d) ejercer las facultades de autoridad fiscal y órgano de los sistemas de
programación de operación, organización administrativa, presupuesto, administración de personal, administración
de bienes y servicios, tesorería y crédito público, contabilidad integrada, así como el sistema de inversión pública
y financiamiento externo; e) suscribir convenios de financiamiento externo y de cooperación económica y
financiera internacional; f) coordinar la política monetaria, bancaria y crediticia con el Banco Central de Bolivia
(BCB), y formular y controlar las políticas en materia de sociedades comerciales y empresas; g) formular
políticas en materia de intermediación financiera, pensiones, valores y seguros; y h) administrar el pago de
pensiones del sistema de reparto.
3.04
Estructura organizativa: El MH de Bolivia presenta una estructura liderada por el Ministro, al cual le reportan
cinco viceministerios: a) Presupuesto y Contaduría; b) Política Tributaria; c) Pensiones y Servicios Financieros; d)
Tesoro y Crédito Público; y e) Inversión Pública y Financiamiento Externo, tal como se aprecia en el cuadro a
continuación:
7
Iniciativa de alivio de deuda Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) o Países Pobres Muy Endeudados (PPME).
8
Cuadro 3-1
ESTRUCTURA DEL MH DE BOLIVIA
Ministro de Hacienda
Vic. Presupuesto y
Contaduría
Vic. Política
Tributaria
DG Crédito Público
Vic. Pensiones y
Serv. Finan.
DG del Tesoro
Vic. Tesoro y
Crédito Público
Vic. Inver.Pública y
Financ.Externo
DG Prog Financiera
DG Inv. Pública
3.05
DG Finan Externo
Gestión Presupuestaria 2005. El Presupuesto General de la Nación (PGN) consolidado en Bolivia en 2005
ascendió a Bs. 40.543 MM (US$ 5.005 MM), destacando como principal fuente de recursos corrientes el rubro de
ingresos tributarios, además de las regalías, los ingresos de capital, las donaciones corrientes y las fuentes
financieras, tal como se aprecia en el siguiente cuadro:
Cuadro 3-2
PGN – PARTIDAS DE INGRESOS CONSOLIDADOS 2004-2005 ( en MM de Bs)
Concepto
Ingresos corrientes
Ingresos de operación
Venta de bienes y servicios Administraciones Públicas
Ingresos tributarios
Regalías
Contribuciones a la Seguridad Social
Donaciones corrientes
Transferencias corrientes
Otros ingresos corrientes
Ingresos de capital
Donaciones de capital
Transferencias de capital
Otros ingresos de capital
Fuentes financieras
Financiamiento externo
Otras fuentes internas
Total Recursos
Fuente: Ministerio de Hacienda de Bolivia
3.06
2004
19.028
1.604
552
9.314
1.762
854
2.225
365
2.353
1.301
1.163
2
136
13.348
4.263
9.086
33.677
2005
22.971
1.697
713
11.676
2.446
787
1.919
90
3.642
1.210
1.141
12
57
16.363
3.633
12.729
40.543
Los recursos del PGN en Bolivia provienen en gran medida del Tesoro General de la Nación (TGN), así como de
otras fuentes de financiamiento tales como recursos específicos, créditos externos y donaciones. Para el año 2005,
el TGN representa un 70% del total de los recursos presupuestarios, seguido de recursos específicos provenientes
principalmente de las regalías y municipalidades; y los créditos externos provenientes de préstamos con CAF,
BID, Banco Mundial, Fonplata, Fondo Nórdico, FIDA, Eximbank y KfW, entre otros, así como de obligaciones
con países como Brasil, España e Italia. Finalmente, se ubican las donaciones, vinculadas en gran parte al HIPC,
considerando también las de organismos como UNICEF, Unión Europea, OPEP, BIRF, FMI, USAID, GTZ y el
Fondo GEF, y directamente las de países como Japón, Alemania, Dinamarca, Suecia y Gran Bretaña, tal como se
indica a continuación:
Cuadro 3-3
PGN – FUENTES DE FINANCIAMIENTO CONSOLIDADAS 2004-2005 ( en MM de Bs)
Concepto
Tesoro General
Recursos específicos
Crédito externo
Donaciones
Total Recursos
Fuente: Ministerio de Hacienda de Bolivia
2004
24.256
5.972
2.159
1.290
33.677
9
2005
28.349
7.107
3.414
1.673
40.543
3.07
Respecto a la distribución de las cuentas de egresos en el PGN para el año 2005, destacan los rubros de salarios,
bienes y servicios y transferencias (principalmente a prefecturas, municipios y universidades) al interior de los
gastos corrientes, así como las prestaciones a la seguridad social. En los gastos de capital, se destacan las
inversiones en formación bruta de capital fijo. También en el uso de fondos son cada vez más importantes los
rubros para amortizar el pago de deuda pública externa, tal como se aprecia en el cuadro siguiente:
Cuadro 3-4
PGN – PARTIDAS DE EGRESOS CONSOLIDADOS 2004-2005 ( en MM de Bs)
Concepto
Gastos corrientes
Sueldos y jornales
Bienes y servicios
Intereses a la deuda pública
Prestaciones a la Seguridad Social
Transferencias corrientes
Beneficios sociales y aportes a la Seguridad Social
Otros gastos corrientes
Gastos de capital
Formación bruta de capital fijo
Transferencias de capital
Otros gastos de capital
Uso de fondos
Amortización deuda pública externa
Otras aplicaciones financieras
Total Egresos
Fuente: Ministerio de Hacienda de Bolivia
3.08
2004
19.992
7.026
4.620
2.160
2.895
2.989
201
102
4.624
4.201
377
46
9.061
2.019
7.042
33.677
2005
22.119
7.379
4.540
2.382
3.378
4.197
125
117
6.556
5.078
1.379
99
11.869
2.183
9.685
40.543
Presupuesto 2005. El presupuesto consolidado aprobado por el Gobierno de Bolivia para el año 2005 asciende a
Bs. 40.543 MM con una estructura de ingresos corrientes de Bs. 22.971 MM, ingresos de capital de Bs. 1.210
MM y fuentes financieras por Bs. 16.363 MM, recursos que sostienen un gasto corriente de Bs. 22.119 MM,
gastos de capital de Bs. 6.556 MM y un uso de fondos de Bs. 11.869 MM.
C. El Ministerio de Servicios y Obras Públicas
3.09
Antecedentes: La Ley de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE) 2446, de marzo de 2003, establece la nueva
estructura orgánica y funcional del Poder Ejecutivo, en la cual se crea el Ministerio de Servicios y Obras Públicas
(MSOP) con atribuciones para formular, ejecutar, evaluar y fiscalizar políticas de servicios básicos,
comunicaciones, energía, transporte terrestre, fluvial, lacustre y aeronáutica civil. El Decreto 26973, de marzo de
2003, estableció la estructura organizacional del MSOP y definió funciones generales para sus viceministerios
dependientes. En mayo de 2003, el MSOP aprobó su Estructura Organizacional Interna. En mayo de 2004 se
aprueba la nueva estructura orgánica del MSOP. En septiembre de 2004, con el Decreto Supremo 27732 se
reglamentan las actuales funciones de los viceministerios del MSOP.
3.10
Misión y Visión. El MSOP es una entidad cuyo propósito es formular, ejecutar y fiscalizar políticas de servicios
básicos, transportes, telecomunicaciones, electricidad y energías alternativas, para fortalecer la plataforma
competitiva del país, promover la prestación de servicios y la concreción de las obras públicas con criterios de
eficiencia, calidad, sostenibilidad y transparencia, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de la población
boliviana. Su visión es la de ser una entidad rectora del desarrollo social, económico y tecnológico en el ámbito
de los servicios básicos, transportes, electricidad y telecomunicaciones, reconocida nacional e internacionalmente
por su efectividad en el logro de resultados con impacto económico y social, promoviendo a través de la
generación de empleos una mejor calidad de vida de la población boliviana.
3.11
Objetivos Institucionales.
1. Sectorialmente, garantizar el incremento de coberturas, la sostenibilidad de las inversiones en servicios
básicos, transportes, electricidad, telecomunicaciones y de la prestación de servicios, mediante políticas que
promuevan las oportunidades económicas, la transformación institucional hacia la eficiencia en la gestión de
empresas y el cuidado del medio ambiente, para mejorar la calidad de vida de la población boliviana.
2. Implementar la Reforma Institucional del Ministerio orientado a mejorar su capacidad de gestión, a través de
la aplicación de un modelo de gestión por resultados con criterios de eficiencia, eficacia, transparencia y
responsabilidad en la aplicación de políticas sectoriales.
10
3.12
Objetivos de Gestión.
1. Mejorar los niveles de cobertura, la calidad de servicios con criterios de sostenibilidad empresarial y de
priorización de los sectores con menores ingresos, a través de la formulación, ejecución, evaluación y
fiscalización de las políticas, planes y programas de servicios básicos.
2. Promover la construcción, el mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura caminera, ferroviaria,
aeronáutica, fluvial y lacustre, a través de la formulación, ejecución de las políticas viales nacionales, con
criterios de eficiencia e integración nacional y generar una base regulatoria para promover la participación del
sector privado y sus servicios.
3. Mejorar los niveles de cobertura en los servicios y calidad en telecomunicaciones, en información –
comunicación, a través de la formulación y ejecución de las políticas sectoriales, con criterios de eficiencia,
efectividad y de vanguardia tecnológica.
4. Promover el desarrollo integral de los servicios de energía eléctrica y otras alternativas, como base del
desarrollo de las actividades productivas y de mejor calidad de vida, a través de la formulación y aplicación de
políticas sectoriales, con criterios de sostenibilidad y de prioridad a los sectores con menores ingresos.
5. Diseñar, implementar y mantener en funcionamiento sistemas de información sectorial, confiables y
oportunos, para la toma de decisiones de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE).
6. Contar con el Plan Estratégico Institucional (PEI) del MSOP.
7. Promover, implementar y consolidar procesos de modernización en la administración, de los recursos públicos
internos y externos, a través de la dotación, aplicación de las regulaciones, recomendaciones de las instancias
correspondientes, como la base administrativa, asesora y de apoyo, a las áreas funcionales encargadas de
ejecutar las actividades sustanciales de MSOP y para la toma de decisiones de la MAE.
8. Promover la expansión y mejoramiento de la provisión de servicios de infraestructura sectorial a través de
mecanismos operativos con importante participación del sector privado como catalizadores para el desarrollo
de las áreas rurales.
9. Estructurar y consolidar un sistema de concesiones que promueva la participación activa del sector privado,
garantizando la sostenibilidad de los proyectos y su responsabilidad social.
3.13
Estructura organizativa. El MSOP es la máxima autoridad política normativa de la institución al cual reporta un
nivel de decisión ejecutiva basado en tres viceministerios - a) Transportes; b) Electricidad, Energías Alternativas
y Telecomunicaciones; y c) Servicios Básicos. De igual modo, se encuentra como área desconcentrada la parte de
concesiones que reporta directamente al ministro, así como una serie de entidades bajo tuición del MSOP tales
como el Servicio Nacional de Caminos (SNC), el Sistema de Regulación Sectorial (Sirese), el Servicio Nacional
de Telecomunicaciones Rurales (Senater), los Servicios Auxiliares a la Navegación Aérea (Aasana), el Servicio
de Mejoramiento a la Navegación Amazónica (Semena), la Empresa Nacional de Ferrocarriles (ENFE), la
Empresa de Correos de Bolivia (Ecobol), la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE) y Misicuni, tal como se
describe en el siguiente organigrama.
Cuadro No 3-5
ESTRUCTURA DEL MSOP DE BOLIVIA
MSOP
Vic. Transportes
Vic. Servicios Básicos
Vic. Electricidad, Energías Alternativas y
Telecomunicaciones
DG Transp. Terrestre
DG Servicios Básicos
DG Electricidad y
Energías Alternativas
DG Transp. Lacustre
Concesiones
DG Telecomunicaciones
DG Aeronáutica Civil
SNC
Sirese
Senater
Aasana
Semena
ENFE
Entidades bajo tuición del MSOP
11
Ecobol
ENDE
Misicuni
3.14
En el marco de la Ley LOPE, las funciones específicas del VT son: a) proponer políticas, reglamentos e
instructivos para promover y regular el desarrollo del transporte terrestre, fluvial, lacustre y de aeronáutica civil y
comercial; b) planificar la política vial nacional para promover la competitividad en el país, y promover su
desarrollo; c) promover el desarrollo de las vías interoceánicas y los corredores de integración; d) registrar a los
operadores y los servicios de transporte terrestre, fluvial y lacustre, y de la aeronavegación civil y comercial; e)
promover la construcción, mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura caminera, ferroviaria, aeronáutica,
aeroportuaria, portuaria fluvial y lacustre; f) promover la participación privada en la construcción, rehabilitación,
mantenimiento y operación de la infraestructura de transporte terrestre, aéreo, fluvial y lacustre; g) llevar el
registro de las empresas de construcción y de consultoría del sector; h) proponer políticas y normas en materia de
seguridad aérea y fluvial, en coordinación con el Ministerio de Defensa Nacional; y i) promover y coordinar las
funciones gubernamentales con las superintendencias sectoriales en el área de su competencia.
3.15
De este modo, si bien el MSOP es un ministerio recién creado, el área de transportes a través del VT cuenta con
una amplia experiencia en el manejo de proyectos carreteros en el país y está ahora bajo su dirección.
D. El Servicio Nacional de Caminos
3.16
Antecedentes. El Servicio Nacional de Caminos (SNC) fue creado en 1961 según Resolución 101676 de 1961 y
reorganizado mediante los Decretos 06684 de 1964 y 07390 de 1965 como una entidad de derecho público, que
funciona como organismo descentralizado del extinto Ministerio de Transportes, Comunicaciones y Aeronáutica
Civil, con autonomía técnico-administrativa, con la función de normar, fiscalizar, controlar, supervisar y ejecutar
todo lo relacionado con el estudio, construcción, mejoramiento, mantenimiento y administración del sistema vial
de Bolivia. Para cumplir con estas funciones técnico-administrativas, el SNC estaba organizado en once distritos
u oficinas regionales, 48 residencias y 197 campamentos distribuidos a lo largo del territorio nacional.
3.17
En cumplimiento de la Ley 1654 de 1995 de Descentralización Administrativa, las oficinas regionales del SNC
junto con su planta de recursos humanos, equipo e infraestructura, pasaron a depender de las Prefecturas
Departamentales de acuerdo al territorio de su jurisdicción. Luego del proceso de descentralización llevado a
cabo en 1996, el SNC fue desmembrado a favor de los Servicios Prefecturales de Caminos (SPC). Los equipos
técnicos y administrativos del SNC se desmantelaron, la maquinaria de construcción y mantenimiento vial fue
entregada a los SPC y se suspendieron las labores de planificación vial a nivel nacional, e incluso las labores de
medición de tráfico y control de cargas.
3.18
De acuerdo con el Decreto 24215 de 1996 -que reglamentó la Ley 1654- se estableció un periodo de transición
durante el cual el SNC continuó funcionando bajo el régimen legal de su creación, hasta la conclusión de aquellos
proyectos y obras que a la fecha del decreto, contaban con financiamiento externo contratado o se encontraban en
proceso de negociación y para los cuales había sido designado organismo ejecutor. Más tarde y por Ley 1788 de
Reorganización del Poder Ejecutivo de 1997, el SNC asume nuevamente la responsabilidad de la planificación,
construcción, mantenimiento y administración de las carreteras de carácter nacional. Los recién creados SPC
descuidaron el mantenimiento de la RF, desviando su atención hacia las vías vecinales. En enero de 1999, se
reversa la descentralización de la RF y el SNC recupera la administración de esa red vial. Se inicia un proceso de
reestructuración del SNC, el cual a la fecha, continúa en ejecución.
3.19
Misión y Visión. La misión institucional del SNC es administrar la RF cumpliendo los objetivos de
planificación, programación, estudio, diseño, construcción, conservación, mantenimiento, mejoramiento y
rehabilitación de dicha red. Asimismo, la visión del SNC es que para el año 2006, se constituya en una institución
técnica de alto desempeño, reconocida nacional e internacionalmente por sus valores y principios, y los grandes
logros alcanzados en su labor de construir, conservar y valorar el patrimonio vial de Bolivia.
3.20
Objetivos Generales. Los objetivos generales del SNC son: a) consolidar una infraestructura vial óptima que
contribuya al desarrollo sostenible del país; b) lograr que los usuarios de las carreteras transiten con seguridad,
economía, fluidez y comodidad; c) ser una institución excelente en el sentir y en la expresión de la sociedad y
reconocida por los valores, principios e idoneidad de todos los empleados; d) alcanzar estándares internacionales
de calidad en la prestación del servicio y en el desarrollo tecnológico vial; y e) ser un ejemplo de organización
vial de alto desempeño en Latinoamérica.
12
3.21
Plan Estratégico del SNC. Bajo los lineamientos del Gobierno en función de una vigorosa política de inversión
pública en la construcción de obras de infraestructura caminera y servicios básicos, son objetivos estratégicos del
SNC: a) garantizar el tránsito permanente en la RF a cargo del SNC, promoviendo la integración nacional y
articulación internacional; b) consolidar la construcción del corredor Tambo Quemado-Puerto Suárez,
promoviendo el acceso a los puertos del Pacífico y Atlántico a través de Chile, Perú y Brasil; c) consolidar la
construcción y pavimentación del corredor Trinidad-Santa Cruz-Yacuiba; d) consolidar la construcción y
pavimentación del corredor Desaguadero-Bermejo; e) ejecutar un programa de preinversiones a corto plazo
promoviendo la extensión y mejoramiento de la RF hacia el norte y sur del país; f) ejecutar un programa de
construcción y mejora de puentes en la RF brindando transitabilidad durante todo el año; g) reestructurar la
organización administrativa y técnica del SNC apoyando la transformación del sector público para recuperar la
credibilidad institucional; h) implantar un sistema de contratación transparente de las obras públicas en la RF; i)
implantar un plan para la recuperación, conservación y mejora de la RF; j) definir una política de Estado para el
desarrollo vial del país; y k) conseguir recursos financieros suficientes, oportunos y permanentes para la
administración de la RF.
3.22
Estructura Organizativa Vigente El Directorio del SNC ha sido designado por el Presidente de la República y
está conformada por un Presidente Ejecutivo y cuatro Directores. Asimismo, mediante el Decreto 26336 de
septiembre de 2001, se ha aprobado la estructura orgánica del SNC como se observa a continuación:
Cuadro 3-6
ESTRUCTURA DEL SNC
Presidencia Ejecutiva
Secretaría General
Auditoría Interna
Gestión de Calidad
Gerencia General
Ger. Adm. Financiera
Ger. Planificación
Ger. Conservación Vial
Ger. Construcción
Ger. Socioambiental
Ger. Jurídica
3.23
La reestructuración del SNC. En el artículo 59 de la Ley 20648 de abril de 2000-Ley de Reactivación
Económica-, se establece que: a) La máxima autoridad del SNC es su Directorio, responsable de establecer las
estrategias administrativas, operativas y financieras de la institución. Las políticas camineras serán definidas por
el Poder Ejecutivo. El Directorio está conformado por un Presidente Ejecutivo y cuatro Directores. El quórum
para las reuniones de Directorio está constituido por la mitad más uno de sus miembros, incluido el Presidente.
Las decisiones son adoptadas por la mitad más uno de los miembros presentes; b) El Presidente Ejecutivo es
designado por el Presidente de la República de una terna aprobada por dos tercios de los votos de los miembros
presentes en sesión de la Cámara de Diputados. Dura en sus funciones cinco años y puede ser reelecto por una
sola vez; y c) Los Directores son designados por el Presidente de la República de ternas aprobadas por dos tercios
de votos de los miembros presentes en sesión de la Cámara de Diputados. Cada Director dura en sus funciones
cinco años, no pudiendo ser reelecto, sino después de transcurrido un período igual a aquél durante el cual ejerció
sus funciones. Serán sustituidos periódicamente, a razón de uno por año. Los Directores distintos del Presidente
Ejecutivo podrán ejercer sus funciones a tiempo parcial o a tiempo completo.
3.24
Asimismo, conforme a la Ley 2064, en el 2001 se inició un proceso de preselección, selección y designación de
cargos jerárquicos del SNC, con base en un proceso de preselección iniciado en abril de 2001, a través del
8
Ley 2064 -Ley de Reactivación Económica- del 03/04/00, tenía el objetivo de movilizar el aparato productivo del país, reactivándolo de manera inmediata,
con el propósito de incrementar el ahorro nacional, asegurar mayores fuentes de trabajo, aumentar la producción en todos los sectores en procura de
mayores niveles de desarrollo socioeconómico y hacer frente en las mejores condiciones posibles, a los efectos de crisis económicas externas y fenómenos
naturales adversos.
13
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y con el concurso de la empresa consultora Proactiva
Consultores Asociados SRL. De igual modo, el Decreto 16114 establece la estructura organizativa del SNC,
indicando que son atribuciones del SNC la planificación del desarrollo de la RF, de acuerdo con lo establecido
por el PMTS, y actuar como organismo ejecutor de los contratos de financiamiento externo en proyectos de le
RF, todo de acuerdo con lo establecido en las Normas de Contratación de Bienes y Servicios vigentes.
3.25
La Promulgación del Decreto 26336 para la reglamentación del marco institucional del SNC establece: a) el
ámbito de competencia para la administración de la RF; b) una nueva estructura orgánica y funcional en
solamente tres niveles jerárquicos, que se caracteriza por ser horizontal, plana y por procesos; c) la
desconcentración del SNC en diez oficinas regionales para atender la RF; y d) el régimen administrativo y
económico institucional. Bajo la nueva estructura, se han cubierto los respectivos cargos jerárquicos, integrados
por un Gerente Administrativo Financiero, un Gerente Jurídico, un Gerente de Planificación y Desarrollo
Tecnológico, un Gerente Socio Ambiental, un Gerente de Conservación, un Gerente de Construcción, un Auditor
Interno, un Gerente de Calidad y un Secretario General.
3.26
Asimismo, se ha concluido la elaboración y aprobación del Estudio sobre la Sostenibilidad del Servicio Civil en
el SNC, del cual se puede concluir que: a) la construcción y rehabilitación de carreteras deberán ser encaradas
mediante financiamiento externo, la conservación se debe financiar a través de las recaudaciones de peaje, para lo
cual será necesario una reestructuración total de esta actividad, y el funcionamiento del SNC, como en la mayoría
de los países latinoamericanos, debe financiarse con transferencias corrientes del presupuesto nacional; b) la
venta de activos (bienes inmuebles) del SNC constituye una fuente de recursos adicional para solventar el costo
de la reforma institucional; y c) la sostenibilidad del SNC se basa en una nueva plantilla básica de personal con
solamente once niveles salariales competitivos en relación con el mercado laboral (derivada de la estructura
organizacional establecida en el Decreto 26336 que supone una reducción de 713 funcionarios a 301).
3.27
Acuerdo de Reforma Institucional. En abril de 2002, los Ministros de Hacienda y Desarrollo Económico, el
Presidente del SNC, y el Director de la Unidad Técnica Proyecto de Reforma Institucional, firmaron el Acuerdo
de Reforma Institucional (ARI) del SNC. Como instrumento de apoyo a los procesos de fortalecimiento técnico y
de institucionalización del SNC, el ARI tiene por objeto comprometer, el SNC a ejecutar, y la Unidad Técnica del
Proyecto de Reforma Institucional (PRI), el MDE (el MSOP a partir de marzo de 2003) y el MH a apoyar, la
implementación de los componentes de la Reforma Institucional del SNC, que se resumen a continuación:
1. Se reconoce la existencia de cinco graves problemas estructurales: a) la injerencia político-partidista y la
corrupción; b) la inexistencia de una política de Estado para el desarrollo vial del país; c) la inadecuada
organización administrativa y técnica del SNC; d) recursos financieros insuficientes, inoportunos y mal
distribuidos para atender el funcionamiento institucional y e) la ampliación y mantenimiento de la RF.
2. Se aprueba el Plan Estratégico del SNC 2002-2006, en el cual se buscan atender los cinco problemas
estructurales detectados y se establecen los siguientes cuatro objetivos a alcanzar en plazo del Plan: a) la
organización administrativa y técnica del SNC; b) la recuperación, conservación y mejoramiento de la RF; c) la
definición de una política de Estado y de planes para el desarrollo vial del país; y d) el logro de recursos
financieros suficientes, oportunos y permanentes para la administración de la RF. Además de describir los
objetivos generales del Plan, se precisan las instituciones responsables de su cumplimiento.
3. Se define el objetivo estratégico general del Plan como: “Lograr la institucionalidad organizativa del SNC
para mejorar la calidad de sus servicios creando una entidad de alto desempeño caracterizada por la eficiencia
en el uso de sus recursos, la eficacia de sus resultados, su gran institucionalidad y reconocida por la
efectividad en el cumplimiento de su misión” y dentro de él se definen catorce objetivos específicos de la
reforma institucional; y
4. Se establecen dos fases del proceso de institucionalización: la Fase 1, que está relacionada con la culminación
del proceso organizativo interno del SNC; y la Fase 2, que se refiere al mejoramiento de los procesos de
planificación del SNC, a los planes de recuperación, conservación y mejoramiento de la RF, a los planes de
control de cargas, al diseño de la normativa vial, a sistemas de gestión de infraestructura vial, al mejoramiento
de los sistemas de comunicación e información vial, y a la obtención de los recursos demandados por el Plan.
3.28
El ARI busca comprometer los recursos financieros y la asistencia que la Unidad Técnica del PRI y el MH
pondrán a disposición del SNC, para asegurar la adecuada ejecución de la Reforma Institucional y su
sostenimiento técnico y financiero. También persigue implantar el nuevo modelo organizacional del SNC y
financiar los salarios incrementados para 226 puestos de trabajo elegibles con recursos del PRI, cuyos postulantes
14
a los mismos serán preseleccionados a través de una firma consultora para la implantación de la Carrera
Administrativa prevista por el Estatuto del Funcionario Público.
3.29
Logros del Proceso de Institucionalización. En el transcurso de la gestión 2002 se llevó a cabo el proceso de
institucionalización del SNC, que comprendió principalmente la desvinculación del personal antiguo de acuerdo a
la nueva estructura organizativa del SNC. Asimismo, se cuenta con los principales reglamentos para el desarrollo
de las funciones asignadas al SNC como el Reglamento de Funcionamiento de su Directorio, Reglamento
Interno, Manual de Organización y Funciones, Reglamento Operativo del Manejo de la CNCV, Nuevo Sistema
de Recaudación de Peaje, y el Reglamento Operativo del Fideicomiso de Aportes Locales. De otro lado, las
deudas del SNC con las empresas contratistas es uno de los principales problemas que arrastra y que se agrava
por los desfases en los desembolsos principalmente de las Prefecturas.
3.30
Los logros alcanzados con el proceso de institucionalización son: a) elaboración del Plan Estratégico 2002-2006;
b) suscripción del ARI; c) consolidación del proceso de Institucionalización, a través de la implementación de una
nueva estructura organizacional, jerarquización del personal y contratación competitiva del mismo. En el SNC se
cuenta con 280 funcionarios, 180 funcionarios en la oficina central y 100 funcionarios en las Oficinas
Regionales; d) aprobación e implantación de reglamentos y normas internas del SNC9; e) elaboración y
aprobación de los Reglamentos Específicos de la Ley 1178 SAFCO10; f) elaboración de un Plan de Capacitación
para el personal de la institución presentado al BID para su financiamiento; g) elaboración y aprobación de
noventa procedimientos para el Sistema de Gestión de Calidad; h) nuevo Plan de Mantenimiento Rutinario
aprobado; y i) SIGMA y SINCOM implantados en la institución.
3.31
Análisis de Entorno El gobierno boliviano ha aprobado en noviembre de 2002 el Decreto 26842, que tiene por
finalidad agilizar el proceso de contrataciones de obras viales, para que la apertura de las propuestas técnica y
económica se realice en acto único en la misma fecha o en forma inmediata a la evaluación. Se cuenta con el
respaldo financiero del Banco Mundial para llevar adelante el proceso de institucionalización del SNC en los
siguientes cinco años. Esto demuestra que las condiciones externas, principalmente en lo económico y político,
están favoreciendo este proceso y el alcance de su Plan Estratégico Institucional. Desafortunadamente, los
conflictos sociales y bloqueos de caminos que ha enfrentado el país han afectado en alguna medida el
mantenimiento del patrimonio vial, cuyo mantenimiento está siendo ejecutado con tanta dificultad, debido a la
escasez de recursos financieros.
3.32
Asimismo, con el apoyo del PRI se crearon las condiciones necesarias para la reforma institucional del SNC. En
enero de 2002, con la promulgación del Decreto 26847, el Gobierno Nacional autoriza la transferencia al SNC de
recursos provenientes de las recaudaciones del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus derivados (IEHD),
con destino a la Cuenta Nacional de Conservación Vial (CNCV). Se debe destacar que el BID, BM y CAF,
desde hace más de diez años, apoyan esfuerzos de la Nación para reforzar la capacidad institucional y establecer
políticas para el desarrollo del sector transporte vial. Además, en el pasado los proyectos de caminos se
financiaron con préstamos de estas instituciones, los mismos que se han destinado a rehabilitación y
mantenimiento, principalmente por la carencia de mantenimiento apropiado, y su ejecución ha tenido atrasos,
debido a las debilidades en la gerencia gubernamental.
3.33
Ejecución Presupuestaria. Las reformas del Estado ejecutadas en los últimos años en Bolivia han concentrado
sus acciones en la provisión de infraestructura e inversión social. En este sentido, la ejecución del gasto e
inversión por parte del SNC ha sido fluctuante, debido principalmente a factores institucionales, la ejecución de
ciertos proyectos específicos de envergadura, y emergencias que demandaron mayores desembolsos para la
reparación de carreteras como consecuencia de factores climáticos o conflictos sociales.
3.34
El presupuesto general del SNC para la gestión 2004 tuvo una ejecución de US$ 200 MM, superior en 35% al
presupuesto inicialmente aprobado para la gestión 2004. Se ejecutaron US$ 165 millones en inversiones y US$
35 millones en gasto corriente, donde se destacan los recursos asignados al mantenimiento rutinario, como se
aprecia en el cuadro a continuación:
9
Reglamento de funcionamiento del Directorio, Manual de Organización y Funciones, Reglamento Operativo del Manejo de la Cuenta Nacional de
Conservación Vial, Nuevo Sistema de Recaudación de Peaje, Reglamento Específico para Administración de los Recursos de Peaje, Reglamento Operativo
del Fideicomiso de Aportes Locales.
10
Comprende los Sistemas de Programación de Operaciones, Presupuestos, Organización Administrativa, Administración de Personal, Administración de
Bienes y Servicios, Contabilidad Integrada, Tesorería y Crédito Público.
15
Cuadro 3-7
SNC - PRESUPUESTO GENERAL POR TIPO DE GASTO 2004 (en miles de US$)
Detalle
Gasto de Capital
Gasto Corriente
Funcionamiento
Mantenimiento Rutinario
Otros (servicio deuda, transferencias)
Total
Aprobado (1)
114.384
34.109
4.644
24.512
4.952
192.008
Ejecutado (2)
165.204
35.460
6.065
25.160
4.235
200.663
% Ejecución
144
104
131
103
86
135
Fuente: SNC. Nota: (1) Presupuesto aprobado por Ley Financial. (2) Preliminar a diciembre. Monto devengado.
Tipo de cambio 1 $US = 8.04 Bs (PGN 2004).
3.35
A lo largo del año, el PGN de 2004 fue reformulado hasta alcanzar a US$ 313 MM. La ejecución total alcanzó a
un 64% del presupuesto aprobado reformulado, con una mayor ejecución de gasto corriente con 70%, con
destaque para el mantenimiento rutinario que alcanzó a 77%, y una ejecución de inversiones que alcanzó a 63%,
tal como se detalla a continuación:
Cuadro 3-8
SNC - PRESUPUESTO GENERAL POR TIPO DE GASTO 2004 (en miles de US$)
Detalle
Gasto de Capital
Gasto Corriente
Funcionamiento
Mantenimiento Rutinario
Otros (servicio deuda, transferencias)
Total
Aprobado (1)
261.961
50.556
9.811
32.541
8.204
312.517
Ejecutado (2)
165.204
35.460
6.065
25.160
4.235
200.663
% Ejecución
63
70
62
77
52
64
Fuente: SNC. Nota: (1) Presupuesto aprobado reformulado. (2) Preliminar a diciembre. Monto
devengado. Tipo de cambio 1 $US = 8.04 Bs (PGN 2004).
3.36
Respecto al presupuesto de inversiones, el monto ejecutado es inferior al programado porque en muchos casos el
retraso en los desembolsos del aporte local a cargo de las Prefecturas de Departamento, trajo consigo un desfase
en el aporte externo por las condiciones del “pari passu”. Con relación al presupuesto de funcionamiento del
SNC, el rubro que presentó una mayor ejecución respecto al presupuesto aprobado reformulado fue servicios
personales con 92%, y servicios no personales tuvo la menor ejecución con 32%, como se indica en el siguiente
cuadro:
Cuadro 3-9
SNC – PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 2004 (en miles de US$)
Programa
Servicios Personales
Servicios No Personales
Materiales y Suministros
Activos Reales
Total Gastos de Funcionamiento
Aprobado
4.431
4.765
184
431
9.811
Ejecutado
4.097
1.508
125
335
6.065
% Ejecución
92
32
68
78
62
Fuente: SNC. Nota: (1) Presupuesto aprobado reformulado. (2) Preliminar a diciembre. Monto devengado. Tipo
de cambio 1 $US = 8.04 Bs (PGN 2004).
3.37
Presupuesto 2005. El presupuesto aprobado para la gestión 2005 del SNC es de US$ 256 MM, siendo el
presupuesto de inversiones de US$ 217 MM, monto compuesto por el programa de estudios de preinversión,
obras de construcción, obras de mantenimiento periódico y obras de mejoramiento y rehabilitación, que se
detallan a continuación:
Cuadro 3-10
SNC – PRESUPUESTO DE INVERSIONES 2005 (en US$ MM)
Detalle
Propuesto
Construcciones
182
Mantenimiento Periódico y Rehabilitación
30
Estudios de Pre Inversión
5
Total
217
Fuente: SNC. Tipo de cambio 1 $US = 8,36 Bs (PGN, 2005).
16
%
84
14
2
100
E. Conclusiones
3.38
Capacidad Institucional del SNC para ejecutar el Programa. El Decreto 16114, además de establecer la
estructura organizativa del SNC, dispone que son sus atribuciones la planificación del desarrollo de la RF, de
acuerdo con lo establecido por el PMTS; de igual manera, actuar como “organismo ejecutor de los contratos de
financiamiento externo en proyectos de la RF”, de acuerdo con “lo establecido en la Norma de Contratación de
Bienes y Servicios vigente”. El SNC es un ente dedicado únicamente al desarrollo y mantenimiento de la RF. En
ese sentido, la institución está concebida y efectivamente estructurada para ejercer su misión. Los proyectos que
forman parte del Crédito son totalmente congruentes con la misión y con la estructura del SNC. Las capacidades
desarrolladas dentro del SNC son precisamente aquellas requeridas para el desarrollo y mantenimiento de la RF,
además de la construcción y mantenimiento de los corredores de integración.
3.39
A raíz de su reestructuración en el año 2000, el SNC se ha modernizado, ha reducido su número de empleados y
se ha concentrado en las actividades derivadas de su misión. Un buen esfuerzo se ha hecho por optimizar la
efectividad en el uso de los recursos, al mejorar los procesos de contratación –licitaciones- y supervisión de las
obras contratadas. Si bien los procesos deben recibir aún algunas mejoras, la impresión general es de que se trata
de una institución con capacidad para gestionar e implementar el uso adecuado de los recursos del Programa.
Desde el punto de vista institucional, se puede señalar que el SNC es un adecuado organismo ejecutor del
proyecto, debido principalmente a su capacidad técnica y experiencia en el manejo de proyectos viales.
Contribuye a este efecto positivo el proceso de reestructuración interna que viene desarrollando durante los
últimos años, desde el 2000 a la fecha, y que en la actualidad coordina y supervisa satisfactoriamente la ejecución
de varios otros proyectos de construcción, rehabilitación y mantenimiento de carreteras a lo largo de todo el
territorio boliviano, varios de los cuales cuentan con financiamiento de la CAF.
IV. EL PROYECTO
A. Antecedentes
4.01
Desde hace muchos años ha existido, en el ámbito nacional y subcontinental, el deseo de establecer una conexión
de transporte terrestre unimodal entre los océanos Atlántico y Pacífico, a través del territorio boliviano, que
permita llevar la carga generada en cada costa a la opuesta para su exportación, sin la necesidad de recorrer largas
distancias marítimas a través del estrecho de Magallanes, o evitando el siempre dificultoso y costoso paso por el
canal de Panamá. En la década de los cuarenta y principios de los cincuenta se consideró seriamente conectar las
redes ferroviarias existentes entre Bolivia y Chile, y entre Bolivia y Brasil con la construcción de un ferrocarril
entre las poblaciones de Aiquile en el departamento de Cochabamba y Florida en el departamento de Santa Cruz.
Este ferrocarril finalmente uniría los Puertos de Santos, Río de Janeiro y Paranaguá en el Atlántico, con los de Ilo,
Arica y Antofagasta en el Pacífico. Se realizaron varios estudios e incluso un diseño final; sin embargo su costo
excesivo y la tendencia declinante de la utilización de ferrocarriles dieron lugar al abandono del desarrollo de esta
alternativa.
4.02
Bolivia está realizando un apreciable esfuerzo en el mejoramiento de las carreteras dirigidas a sus fronteras
occidentales. En este sentido, se encuentran concluidas las rutas pavimentadas Río Seco-Desaguadero y
Patacamaya-Tambo Quemado. Por otro lado se ha concluido el estudio de diseño final de la carretera asfaltada
Oruro-Pisiga y se inauguró el mejoramiento del camino actual, realizado por el Servicio Nacional de Caminos
(SNC) a través de un convenio con CORDEOR. En lo referente a los países vecinos, Perú ha concluido
recientemente la construcción de la carretera Desaguadero-Mazo Cruz-Moquegua-Ilo. Chile cuenta con una vía
asfaltada entre Arica y Tambo Quemado y está mejorando el acceso de Iquique a Pisiga.
4.03
El tramo Pailón-Puerto Suárez quedó como el sector más rezagado en la interconexión vial señalada. Los
requerimientos del intenso comercio desarrollado con el Brasil, así como las necesidades de los agricultores y
pobladores de la región, forzaron en la década de los ochenta a la apertura de sendas predominantemente paralelas
al ferrocarril Santa Cruz-Corumbá, que poco a poco se fue transformando en caminos transitables durante la época
de estiaje. A la fecha, el tramo Pailón - San José de Chiquitos cuenta con ciertos trabajos de terraplén y ripiado
realizados por la ex-CORDECRUZ y es transitable en época seca, mientras que el tramo San José de Chiquitos-
17
Roboré se encuentra actualmente en proceso de construcción con pavimento rígido y el tramo Roboré-Puerto
Suárez tiene características muy precarias.
4.04
Como medio de transporte alternativo, la zona de influencia comprendida entre El Pailón y Puerto Suárez,
actualmente sólo cuenta con el Ferrocarril Santa Cruz-Corumbá, que lamentablemente no ofrece la flexibilidad y/o
adaptabilidad requerida para promover el desarrollo de actividades productivas y de integración, como es el caso
de una carretera. Durante el período comprendido entre 1975 y 1977, el Consorcio de empresas TransconTransplan del Brasil y PCA Ingenieros Consultores de Bolivia, realizaron el estudio a nivel de Diseño Final de la
Carretera Corumbá-Santa Cruz y la prolongación hasta Puerto Banegas en el norte. A pesar de que ese Proyecto
cuenta con planos a nivel de construcción y estudios básicos a lo largo de toda la ruta, el mismo quedó
desactualizado por la época en que fue realizado y por restricciones ambientales debido a que se desarrollaba por
el valle de Tucavaca, al Norte de la Serranía de Santiago.
4.05
A partir del inicio de la década de los años noventa se reactivó la necesidad de contar con un proyecto vial que
conecte las poblaciones de El Pailón, San José de Chiquitos, Roboré y Puerto Suárez, habiéndose realizado los
siguientes estudios previos al que nos ocupa: a) Estudio de Factibilidad Técnico-Económica, Camino Pailón-San
José, en 1991, preparado por la OEA y la Corporación Regional de Desarrollo de Santa Cruz; b) Estudio de la
Demanda de Transporte en el Corredor Santa Cruz-Puerto Suárez, en 1993, preparado por CAEM Ltda., De Leuw
Cather y el SNC; c) Estudio del Corredor Bioceánico Arica-Santa Cruz-Cuiabá, en 1997-1998, preparado por
Wilbur Smith; d) Plan Maestro de Transportes por Superficie, en 1997-1998, preparado por Wilbur Smith,
CONSA y PCA; y e) Estudio de Factibilidad Técnico-Económica e impacto ambiental de la carretera Pailón-San
José-Puerto Suárez y diseño final del tramo Pailón San José, 1997-1999 preparado por el consorcio Typsa
(España)-PCA Ingenieros Consultores S.A. (Bolivia).
B. Objetivo del Proyecto
4.06
El objetivo del proyecto Corredor Vial Santa Cruz–Puerto Suárez busca mejorar la condición operativa de la
carretera, que une la ciudad fronteriza de Puerto Suárez con la de Santa Cruz, hace parte de la ruta 4 de la RF de
Bolivia y permite la integración hacia el Este con el Brasil y hacia el Oeste con el Perú y Chile.
4.07
Desde el punto de vista de integración, el proyecto constituye una vía alternativa de conexión con Brasil junto
con el ferrocarril Santa Cruz–Puerto Guijarro, ubicado a 9 km de Puerto Suárez, que es la terminal fluvial,
localizado sobre la laguna Cáceres, que por medio del Canal Tamengo se enlaza con el sistema Hidrovial del Río
Paraguay, en la frontera con el Brasil, a través del cual Bolivia tiene salida al Océano Atlántico. Para Puerto
Suárez y Quijarro como punto de intercambio de productos de importación y exportación, la importancia de esta
obra vial es innegable, pues se constituye en el medio por el cual fluirá el sistema de transporte vial sin las
limitaciones actuales. Además, a 6 km se encuentra el límite fronterizo de Arroyo Concepción, donde se une con
una carretera pavimentada de la red de carreteras del Brasil a partir de la ciudad de Corumbá.
4.08
Por consiguiente, la ejecución de este proyecto vial es de necesidad impostergable para el desarrollo e integración
regional del sureste del país. A pesar de contar con inmensa riqueza agropecuaria, forestal, mineral y turística aún
no explotada, la falta de una adecuada y permanente vinculación vial hace que la mayoría de las poblaciones a lo
largo del trayecto se encuentren estancadas en cuanto a su productividad y desarrollo. Las más importantes están
en San José, Roboré y Puerto Suárez con poblaciones mayores a 10 mil y 20 mil habitantes; los pueblos que se
desarrollaron alrededor de las estaciones de ferrocarril, tienen mucho menor número de habitantes y se observó en
su gran mayoría, un estado de abandono y de pobreza bastante marcado.
C. Justificación del Proyecto
4.09
La carretera Santa Cruz-Pailón-Puerto Suárez, junto a la carretera antigua Cochabamba-Santa Cruz, conforman la
Ruta 4 de la Red Fundamental (RF) de Carreteras de la República de Bolivia, y a la vez es parte integral del
Corredor Bioceánico que eventualmente unirá los puertos del Atlántico y del Pacífico, permitiendo que en el
futuro, países como Brasil, Perú y Chile, tengan acceso rápido a los puertos de los océanos sobre los cuales no
tienen costas. La construcción de la carretera Pailón-San José-Puerto Suárez presenta características muy
especiales, debido a que conectará zonas de gran superficie con un enorme potencial de desarrollo económico, que
hasta ahora permanecen aisladas del resto del departamento de Santa Cruz y del resto del país. La carretera
18
mejorará considerablemente la interconexión de Bolivia con Brasil y Paraguay, integrando a la actividad
económica grandes espacios territoriales que no están conectados por falta de accesibilidad.
4.10
Esta zona únicamente cuenta, por el momento, con el transporte por ferrocarril y vía aérea, que lamentablemente
son medios de transporte que no son flexibles ni adaptable al desarrollo de actividades productivas y de
integración, como el caso de una carretera. En el sector Roboré-Puerto Suárez existen grandes superficies que no
están incorporadas a la actividad económica y social del país por la falta de accesibilidad, donde se está
desarrollando la ganadería y la explotación forestal. La producción agrícola, al no tener acceso al mercado, se
encuentra reducida al consumo local, destinándose únicamente la producción de cítricos hacia el mercado de
Santa Cruz. En el área de Puerto Suárez es donde la actividad comercial tiene mayor dinamismo, y donde el
crecimiento de la población acusa las tasas más altas del país. En esta zona se manifiesta una vocación para el
desarrollo de actividades industriales orientadas hacia el mercado interno y externo.
4.11
Por lo tanto, la carretera El Pailón-San José-Puerto Suárez permitirá contar con dos sistemas de transporte
(carretero y ferroviario), lo cual contribuirá a obtener importantes beneficios sociales y económicos, tales como: a)
Impulso a la expansión agrícola en las Tierras Bajas entre El Pailón y San José, y diversificación de la producción
agrícola entre San José y Puerto Suárez; b) Incorporación de grandes extensiones territoriales al desarrollo de la
actividad ganadera; c) Incremento del nivel de desarrollo económico y bienestar de la población en el área de
influencia directa; d) Desarrollo del comercio internacional de exportaciones e importaciones a través de la
Hidrovía Paraguay-Paraná, principalmente con los países del Mercosur; y e) Desarrollo de un eje de comunicación
nacional e internacional, y con ello ampliación de su campo de influencia hacia los países vecinos.
D. Localización del Proyecto
4.12
El camino existente entre El Pailón-San José de Chiquitos-Puerto Suárez atraviesa las provincias de Chiquitos y
Germán Busch, ubicadas en la región este y sudeste del departamento de Santa Cruz. Este camino se desarrolla en
sentido oeste-este, atravesando principalmente zonas de llanura con una altura promedio de 280 msnm, siendo la
cota más alta 500 msnm ubicada en la Serranía San Esteban, y la más baja 80 msnm en las proximidades de
Yacuses y Puerto Suárez, con regiones inundadizas y altas temperaturas (35º a 40º C). La precipitación pluvial
tiene valores medios anuales de 1.150 mm. Hasta hace una década, gran parte del camino era una brecha para
camiones paralela al ferrocarril con problemas considerables de transitabilidad en la época de lluvias, quedando
prácticamente anegadas grandes extensiones del camino e interrumpiéndose el tráfico por lo menos cinco meses
del año.
4.13
El camino existente está en un proceso continuo de mejoramiento, con trabajos permanentes que realiza el SNC.
Desde la zona de El Pailón se llega a Puerto Suárez básicamente por los caminos que conectan las poblaciones
más importantes de la región que son las de El Pailón - El Paraíso - Tres Cruces - Pozo del Tigre - El Tinto Quimome - San José de Chiquitos – Taperas – Roboré – Santiagoma - El Carmen - Puerto Suárez - Puerto
Guijarro - Arroyo Concepción. (Véase en Anexo II-1 Mapas de Ubicación y por tramos del Proyecto)
E. Descripción del Proyecto
4.14
El proyecto vial, con una longitud aproximada de 592 km, se inicia en el lugar denominado El Paraíso, en el km
62 de la Carretera Santa Cruz-Trinidad, 10 km al norte de El Pailón; después de recorrer las llanuras Chiquitanas
pasando las poblaciones de San José y El Carmen, se une a la carretera pavimentada frente al aeropuerto de Puerto
Suárez y finaliza en Arroyo Concepción, que es el limite fronterizo con Brasil. Desde el punto de vista geográfico,
el proyecto vial se ubica entre las coordenadas 17°35’ y 19°10’ de latitud sur y 62°40’ y 57°42’’ de longitud
oeste; se desarrolla en sentido Oeste-Este, atravesando en gran parte zonas de llanura con bajas pendientes y en
menor medida zonas onduladas, ubicadas a una altura promedia de 280 msnm (la cota las alta es de 640 msnm,
ubicada en la Serranía Santiago y la más baja 80 msnm en las proximidades de Yacuces).
4.15
El proyecto utiliza en buena medida, los caminos o sendas existentes que corren en forma paralela a la línea del
ferrocarril de oriente, cruzando por terrenos llanos, con pendientes predominantes menores al 1% y máximas hasta
5.9%; radios de curvatura mayores a 130 m, para velocidades de diseño entre 80 y 110 km/h;, excepcionalmente
se usan radios menores al indicado en correspondencia con velocidades menores a 60 km/h. El área de influencia
abriga una enorme masa boscosa, aún muy poco intervenida, con ecosistemas valiosos como el Bosque Seco
Chiquitano, el Bosque Chaqueño, Sabanas Arboladas (cerrado) y el Pantanal. Además, fuera de la gran mancha de
19
suelos buenos del Área de Expansión 1, el resto de territorio presenta limitaciones diversas al uso agropecuario y
una alta vulnerabilidad ambiental. En términos sociales, la región abriga una diversidad étnica y social
considerable: población urbana (mayoritariamente pobre), pueblos indígenas (Chiquitanos, Ayoreos e IzoceñoGuaraní), campesinos, colonos de otras regiones del país, colonos menonitas, pequeños propietarios, estancias
ganaderas, empresas agropecuarias, jornaleros, etc.
4.16
Tomando en cuenta que los tramos desde El Paraíso hasta Roboré están siendo financiados por BID, la UE y la
CAF, a continuación se brinda una breve descripción de los dos tramos: Roboré-El Carmen y El Carmen-Arroyo
Concepción, a los cuales estará destinado el financiamiento CAF en actual análisis.
Roboré-El Carmen (Longitud: 139,2 km)
4.17
Partiendo de la plaza principal de Roboré, el camino actual atraviesa aproximadamente 2 km por calles y
avenidas, paralelo y muy próximo a la línea del ferrocarril. En el trayecto cruza tres arroyos que tienen obras de
drenaje muy precarias tipo pontón de madera apta sólo para tránsito liviano; las aguas de estas quebradas nacen en
la Serranía Santiago. A partir del cruce a nivel con el ferrocarril, el camino actual recorre aproximadamente 3,5
km en dirección sudeste alejándose de la línea férrea sobre terrenos llanos a ligeramente ondulados hasta llegar al
arroyo Tayoy. Pasando este arroyo, el camino continúa hacia el Sureste en dirección a Santiagoma bordeando
propiedades agrícolas en una longitud de 4 km, hasta la Estancia Santa María; en este sector el alineamiento del
camino existente es sinuoso a pesar de estar emplazado en plena llanura y alejado del ferrocarril.
4.18
A partir de las proximidades de Santiagoma (localidad que se encuentra a 15 km de Roboré), el camino se reduce
a una senda caminable, el 75% de la longitud queda muy próxima a la vía férrea aproximadamente a 20 m y los
restantes 25% a una distancia máxima de 2 km al norte. La topografía donde se encuentra emplazado el camino
existente es llana, con ligeras ondulaciones en las proximidades de las quebradas que nacen de la Serranía
Santiago, la presencia de suelos finos a arenosos es predominante, existen áreas sujetas a anegamientos en
Candelaria y Santa Ana de Chiquitos, por la proximidad de los ríos Tucavaca y La Canoa. Las principales
poblaciones que se atraviesan son: Aguas Calientes, San Lorenzo, viejo y nuevo, Candelaria, Santa Ana de
Chiquitos y El Carmen, siendo esta última la población mas importante.
4.19
El eje de la carretera en este tramo se ubica al norte de la línea del ferrocarril, manteniendo como mínimo una
distancia de 65m entre ejes, tiene pendientes menores del 1% en la llanura y del 4,5% en sectores ondulados que
corresponden a los cruces de los ríos y quebradas que nacen en la Serranía de Santiago; el nuevo trazo permite
desarrollar velocidades de 80 km/h, hasta 110 km/h, este último en correspondencia con la topografía
predominantemente llana. La variante que se inició en las proximidades de San Manuel cruza la ferrovía de sur a
norte, para unirse al camino existente hasta las proximidades del río Tayoy y continúa el trazado mejorando las
sinuosidades del camino hasta Santiagoma. A partir de ahí, el diseño nuevamente aprovecha el camino existente,
en algunos sectores se aleja de la ferrovía y en otros se ubica a distancias muy cortas, pero siempre se mantiene la
distancia mínima de 65 m entre ejes.
4.20
En los cruces de cursos importantes se han proyectado varias obras de drenaje mayores (puentes), entre los que
hay que destacar los de los ríos Tayoy, Tunama, Tucavaca y La Canoa. En este tramo existen varios bancos de
materiales, de los cuales se pueden mencionar el material granular de Roboré, Aguas Calientes, Candelaria y
Santa Ana de Chiquitos.
4.21
Accesos. Al noreste de Roboré, que es la ciudad más grande de la provincia de Chiquitos, existe un camino que
accede a la población de Santiago de Chiquitos, situada 40 km al norte y tiene una población aproximada de
1.800 habitantes. Este camino, que finaliza en esta población, permite en la actualidad una transitabilidad
aceptable. Finalmente se puede mencionar un camino situado al noreste de El Carmen, que da acceso a El Carmen
Viejo y varias comunidades.
El Carmen-Puerto Suárez (Longitud: 93,4 km)
4.22
El camino en este tramo se encuentra al lado norte del ferrocarril, tiene una distancia aproximada de 20 m entre
eje y eje al arribar a la localidad de El Carmen, a partir de esta población el camino se separa de la línea férrea.
Posteriormente, el camino se acerca gradualmente a la vía del ferrocarril hasta las proximidades de la estación
Palmito (situado a 32 km de El Carmen), y a partir de esta población la distancia de separación entre el camino y
la vía del ferrocarril varía entre 200 m y 300 m hasta llegar al final del tramo en la población de Puerto Suárez.
20
4.23
El camino existente se une con la carretera pavimentada Puerto Suárez-Arroyo Concepción, en las cercanías del
aeropuerto de Puerto Suárez. En este tramo existen las zonas más bajas de toda la carretera, y se aniegan en época
de lluvias, siendo intransitable por lo menos cuatro meses al año. En general, en los terrenos atravesados
predominan los suelos finos arcillosos y arenosos. El escudo Precámbrico constituye la tercera unidad
geomorfológica de importancia a lo largo de la vía, y aflora como relictos aislados en las proximidades de
Yacuces y Puerto Suárez, y lo circunda la unidad constituida por la llanura Chaco Beniana.
4.24
Las principales poblaciones cercanas al camino existente son: Palmito, Yacuces y Motacucito. En la zona de
Puerto Suárez se concentra un conjunto de poblaciones cercanas con la frontera brasileña, y el mismo Puerto
Suárez cuenta con una población estable de 13 mil habitantes, a lo que hay que sumarle una importante cantidad
de personas que ingresan y egresan por día. A partir del aeropuerto de Puerto Suárez (km 580), hasta llegar al
límite fronterizo de Arroyo Concepción, la carretera es pavimentada con una superficie de rodadura de 7 m de
ancho y 1 m de bermas a cada lado. El trazo de la carretera continúa por el lado norte del ferrocarril y tiene
pendientes menores del 1% que permiten velocidades de 110 km/h, en correspondencia a la topografía
predominantemente llana.
4.25
Entre El Carmen y la estación Palmito para el trazado del eje se analizaron dos alternativas: En la primera se trata
de aprovechar el camino existente con una longitud de 33 km aproximadamente, emplazado sobre suelos
predominantemente arcillosos, areno-limosas y limo-arcillosos. La segunda alternativa consiste en ubicar el eje
del proyecto paralelo y a la izquierda de la ferrovía a una distancia no menor a 65 m; la longitud de esta
alternativa es de aproximadamente 26 km, emplazada sobre suelos predominantemente arenosos; y una gran parte
del trazado se desarrollará casi al mismo nivel del suelo natural por el hecho de que al estar muy próximo a la
ferrovía que aprovecha la divisoria de aguas. Además conduce a proyectar muy pocas obras de drenaje salvo un
puente de relativa magnitud en el sector de Guapurucito. Entre las dos alternativas, se adoptó la segunda para el
emplazamiento del eje de proyecto.
4.26
Desde la estación Palmito hasta Puerto Suárez para la ubicación del eje del proyecto, se aprovechan los
terraplenes mejorados. En Puerto Suárez, el proyecto se conecta a la carretera pavimentada Puerto Suárez-Arroyo
Concepción, ubicada en el límite fronterizo con Brasil. Este último tramo, con una longitud de 15 km, se
encuentra emplazado sobre las laderas de las ex estancias Bananal y Arroyo Concepción; actualmente resultan ser
áreas peri urbanas en franco desarrollo. La longitud del tramo es de 93,4 km más 15 km de carretera pavimentada
y se ha proyectado el emplazamiento de dos obras mayores (puentes), ubicado sobre los cursos de agua en
Guapurucito y Cachorro Muerto. Entre los bancos de materiales del tramo, se puede mencionar las canteras que se
encuentran cerca del cerro Yacuces, y otras próximas a la estación ferroviaria Suárez Arana, como fuentes de
aprovisionamiento.
F. Aspectos Ambientales y Sociales
Gestión ambiental y social del organismo ejecutor y del proyecto.
4.27
Por Resolución de Directorio del SNC No 10/2002 de fecha 14/03/02, El Gobierno de Bolivia considera de
prioridad nacional al construcción del Corredor Santa Cruz-Puerto Suárez. Asimismo la República de Bolivia
firmó el Contrato de Préstamo 1099 ATR (BO-033) con el BID, para financiar el “Proyecto de Protección
Ambiental y Social del Corredor de Transporte Santa Cruz–Puerto Suárez (PPAS).
4.28
El SNC, en calidad de responsable legal de la construcción del Proyecto Vial, será ejecutor del Proyecto en los
Programas de Plan de Prevención y Mitigación (PPM) y del Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental (PASA)
referentes a los impactos directos de la Implementación del Corredor. Según lo establecido en la Licencia
ambiental No MDSP-VMARNDF-UPCA-DIA 1567/01, esta Licencia permite que para todos los tramos del
Corredor, independientemente de cuales sean los financiadores de las obras de ingeniería, se apliquen los mismos
programas y procedimientos ambientales establecidos en el Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA),
El Plan Operativo del Proyecto BO-033 y la Declaratoria de Impacto Ambiental (DIA). La DIA, en forma
conjunta con el PASA y el PPM, constituyen la referencia técnico- legal para la calificación periódica del
desempeño de ejecución del proyecto.
4.29
En el EEIA, el PASA y el PPM no ha considerado el tramo Puerto Suárez-Arroyo Concepción, pero el SNC
cuenta con permisos ambientales y sociales adicionales que permiten ejecutar el Proyecto. El SNC como
21
organismo ejecutor del proyecto, cuenta con un equipo profesional responsable de la supervisión técnica de
programas específicos del PPM, la supervisión y monitoreo de los aspectos socio ambientales directamente
relacionados con las operaciones de la construcción, y un equipo de profesionales dedicados al área de reposición
de pérdidas, el cual debe ser reforzado y provisto de facilidades para encarar los tramos sujetos a ser financiados
(Roboré-El Carmen-Arroyo Concepción)
Presupuesto Ambiental y Social. El presupuesto
4.30
El presupuesto ambiental y social de la operación será de US$ 11 MM, desglosados de la siguiente manera: a)
US$ 5MM, para medidas de mitigación, contempladas en los ítems del proceso constructivo, financiados con
recursos CAF; b) US$ 5 MM para el programa de indemnización y reasentamientos humanos para el tramo Puerto
Suárez-Arroyo Concepción, cubiertas por la Prefectura del Departamento de Santa Cruz; y c) US$ 1 MM para
supervisión ambiental a cargo del Organismo Ejecutor, financiados con recursos CAF, que serán descontados del
presupuesto asignado a Fiscalización (*).
Cuadro 4-1
MEDIDAS DE MANEJO Y COSTO (en miles de US$)
Impacto o Riesgo
Sobre el medio físico
Sobre el medio social
(*) Seguimiento y monitoreo
(supervisión ambiental)
Medida de Manejo (Plan, Programa, Proyecto, Acción)
Programa de prevención y mitigación (PPM)
Programa de Reposición e Indemnización de perdidas (PRIPA)
Costos de las Medidas de Manejo
5.000
5.000
Plan de aplicación y Seguimiento Ambiental
1.000
G. Costo del Proyecto
Costos y financiamiento del Proyecto
Costo del corredor (“Santa Cruz-Arroyo Concepción”) y estructura del financiamiento
4.31
El siguiente cuadro presenta el costo total del corredor “Santa Cruz–Arroyo Concepción” y su estructura de
financiamiento. Los componentes se desglosan por fuente de financiamiento y aquellos que serán cubiertos con
recursos de contrapartida local.
Cuadro 4-2
COSTOS DE INVERSIÓN Y ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO
“SANTA CRUZ-ARROYO CONCEPCIÓN” (en miles de US$)
Componentes
Total Financiamiento CAF / 1ra. Fase
Obras civiles “San José-Roboré”
Supervisión “San José-Roboré”
Estudios, medidas ambientales, puente, admón, etc.
Financiamiento CAF / 2da. Fase
Rubros explicados en el siguiente cuadro No 4.3
Unión Europea
Obras civiles “El Tinto-San José”
Supervisión “El Tinto-San José”
BID
Obras civiles “Paraíso-El Tinto”
Supervisión “Paraíso- El Tinto”
Componente con Contrapartida Local
Contrapartida primer préstamo CAF
Contrapartida Unión Europea (obras y supervisión)
Contrapartida BID (obras y supervisión)
Contrapartida segundo préstamo CAF
Intereses durante la construcción (préstamos CAF)
TOTAL
4.32
Total
100.000
66.496
4.118
29.386
180.000
180.000
44.369
42.000
2.369
51.261
48.793
2.468
89.722
18.373
8.451
9.764
5.000
48.134
465.352
%
21%
39%
10%
11%
19%
100%
El financiamiento CAF, que en la 1ª Fase es por US$ 100 MM y la 2ª Fase por US$ 180 MM, alcanza a un total
de US$ 280 MM y representa el 60% del costo total del proyecto. El 40% restante será financiado por el BID
(US$ 51,26 MM), donación de la Unión Europea (US$ 44,37 MM ) y el Gobierno boliviano (US$ 89,72 MM).
22
Costo del proyecto (tramo Roboré-Arroyo-Concepción) y Estructura del Financiamiento de la CAF
4.33
El siguiente cuadro muestra el costo del tramo “Roboré-El Carmen–Arroyo Concepción”, desglosado en aquellos
rubros que serán financiados con el segundo préstamo de la CAF por un monto de hasta US$ 180 MM y aquellos
que serán cubiertos con recursos de contrapartida local.
Cuadro 4-3
COSTOS DE INVERSIÓN Y ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO
TRAMO “ROBORÉ-EL CARMEN-ARROYO CONCEPCIÓN” (en miles de US$)
Componentes
Total Financiamiento CAF
- Obras civiles “Roboré-El Carmen”
- Supervisión “Roboré – El Carmen”
- Obras civiles “El Carmen – Arroyo Concepción”
- Supervisión “El Carmen – Arroyo Concepción”
- Escalamiento y contingencias
- Medidas ambientales
- Fiscalización
- Adecuación de estudios
Total Aporte Local
- Indemnizaciones
- Intereses durante la construcción
TOTAL
4.34
Total
180.000
82.000
6.000
58.000
4.000
20.000
5.000
3.000
2.000
33.356
5.000
28.356
213.356
Es importante mencionar que estas cifras son un aproximado al monto de inversión final esperado y se ajustarán
una vez haya concluido la evaluación técnica y la cotización bajo el concepto de “costos unitarios” y
posteriormente la licitación correspondiente para cada uno de los tramos. En este sentido, para evitar que el
proyecto no concluya por falta de recursos se incorporó un monto equivalente a US$ 20 millones en contingencias
y escalamientos y en caso de que el resultado del análisis arroje cifras inferiores, el monto por parte de la CAF
diminuirá proporcionalmente.
Cronograma de desembolsos del segundo préstamo de la CAF (“Roboré-Arroyo Concepción”)
4.35
Del monto total financiado por CAF (hasta US$ 180 MM), US$ 140 MM (77%) corresponden a obras civiles,
US$ 20 MM (11%) a contingencias y escalamiento, US$ 10 MM (6%) a supervisión, US$ 5 MM (3%) a medidas
ambientales, US$ 3 MM (2%) a fiscalización y los US$ 2 MM (1%) restantes a la adecuación de estudios. A
continuación se presenta el cronograma de desembolsos desglosado que será sujeto al segundo financiamiento de
CAF para los años 2006, 2007 y 2008, período considerado para la ejecución de obras de este tramo en particular:
Cuadro 4-4
CRONOGRAMA DE DESEMBOLSOS DEL SEGUNDO FINANCIAMIENTO DE LA CAF
TRAMO “ROBORÉ-EL CARMEN-ARROYO CONCEPCIÓN” (en miles de US$)
Proyectos y componentes
Obras civiles y supervisión “Roboré-El Carmen”
Obra civil y súper. “El Carmen – A.Concepción”
Medidas ambientales
Fiscalización
Adecuación de estudios
Escalamiento y contingencias
TOTAL
4.36
2006
35.200
24.800
2.000
1.000
2.000
8.000
73.000
2007
35.200
24.800
2.000
1.000
0
7.000
70.000
2008
17.600
12.400
1.000
1.000
0
5.000
37.000
Total
88.000
62.000
5.000
3.000
2.000
20.000
180.000
Este cronograma se presenta de forma tentativa y se ha formulado de acuerdo al período de ejecución que se tiene
contemplado para cada uno de los rubros del tramo sujeto a financiamiento; sin embargo éste se ajustará
posteriormente una vez se tenga tanto el costo final del tramo como el calendario de las licitaciones de las obras
civiles.
H. El Préstamo CAF
4.37
Los recursos del financiamiento CAF se aplicarán a cubrir los costos directos de construcción, supervisión,
fiscalización y de las comisiones de financiamiento y de evaluación. El monto del financiamiento será de hasta
US$ 180 MM, bajo los términos y condiciones que se detallan en el capítulo VII, de Recomendaciones.
23
V. EVALUACION DEL PROYECTO
A. Parámetros de Evaluación
5.01
Es importante mencionar que los resultados de la evaluación financiera y socio-económica del corredor vial
“Santa Cruz-Arroyo Concepción” son preliminares, ya que considera unos costos de inversión y un tráfico
promedio existente, generado y derivado para el tramo “Roboré-El Carmen-Puerto Suárez” que pueden variar. En
estos momentos se desarrolla una evaluación técnica que determinará puntualmente los costos por kilómetro y por
consiguiente el tráfico esperado a lo largo del corredor ya que se consideró que los costos bajo el concepto “llave
en mano” se encontraban muy por encima de los costos asociados a los otros tramos licitados.
5.02
En este sentido, se utilizó como parámetro en la evaluación un costo de US$ 585 mil/km en lo que se refiere a las
obras civiles y un 7% de este costo asociado a gastos de supervisión de las obras. Este monto se encuentra
ligeramente por encima del costo por kilómetro en los otros tramos debido a un incremento en los costos
asociados a la materia prima requerida en la pavimentación del corredor vial. Por otro lado la evaluación
financiera y económica considera todos los tramos ya que más del 85% de los usuarios que utilizan la carretera
circulan a través de toda su longitud pues, como se mencionó con anterioridad, el objetivo principal de la vía es
servir como un corredor de integración.
B. Estudio de la Demanda
5.03
Las bases del estudio de demanda del corredor vial “Santa Cruz-Arroyo Concepción” se presentan a continuación:
Corredor “Santa Cruz-Arroyo Concepción”
5.04
El análisis se desarrolló considerando la longitud total del corredor que corresponde a 591,76 km a partir del
tramo denominado “Paraíso-El Tinto” hasta el último tramo denominado “Puerto Suárez-Arroyo Concepción”.
Los pasos necesarios para estimar la demanda durante la vida del proyecto son: a) Analizar las condiciones en que
se encuentran los diferentes tramos del corredor, para comprender la composición del tráfico existente y las bases
para proyectar la demanda, una vez concluida la pavimentación; y b) Estimar las proyecciones de demanda
considerando el tráfico existente, derivado y generado.
Estado actual y tráfico existente
5.05
A continuación se presentan las condiciones de los tramos del corredor agrupados en tres categorías, de acuerdo a
su actual estado físico y por lo tanto a sus requerimientos específicos, es decir, requerimientos de
repavimentación, de reconstrucción o bien la necesidad de desarrollar obras nuevas.
- Paraíso-El Tinto: tiene 124 km, comienza en Paraíso, ubicado sobre la carretera pavimentada a Trinidad a 7
km al norte de Pailón, y se desarrolla con una plataforma terraplenada de 62 km de longitud y un ancho útil de
10 m, construida hace más de 20 años. Actualmente existe un terraplén de 50 cm.; continuando, hasta llegar a El
Tinto, el camino se encuentra sobre un terreno natural, con mejoramientos parciales a lo largo del tramo. Los
últimos 10 km la plataforma es ripiada, y el ancho promedio es de 8 m.
- El Tinto-San José: 95 km, a partir del El Tinto, el camino sigue por el norte de la línea férrea por terreno llano.
Inicialmente el camino discurre en una longitud de 9 km, paralelo por el lado norte del ferrocarril, hasta llegar a
300 m del mismo. Posteriormente el trazo existente ha sido objeto de mejoras en el alineamiento en gran parte
de su longitud y sigue paralelo por el norte de la línea férrea a una distancia de 300 m y después se aleja del
ferrocarril entre 1 km y 500 m hasta San José de Chiquitos. El terreno es predominantemente llano, y solamente
en algunos sectores próximos a San José de Chiquitos pasa a ser ligeramente ondulado.
- San José-Roboré: 163 km, el camino se encuentra emplazado al sur del ferrocarril, entre éste y el pie de la
serranía, por lo que su alineamiento geométrico es bastante sinuoso, con un ancho promedio de 7 m sobre el
terreno natural. Desde San José a Taperas el camino se aleja de la línea férrea hasta una distancia de 2 km y
continúa paralelo al ferrocarril a esta distancia hasta Taperas; de Taperas hasta Roboré el camino recorre
siempre al sur del ferrocarril alejándose hasta 18 km del mismo, aprovechando las brechas de explotación
realizadas, actualmente se dispone de una plataforma emplazada sobre un terreno natural con un ancho de 8 m,
sin drenaje.
24
-
-
-
Roboré-El Carmen: tiene 140 km y a partir del km 15, el camino se convierte en una senda donde logran pasar
camiones articulados, y discurre siempre al norte del ferrocarril, manteniendo una distancia mínima de 300 m
entre ejes, con pendientes menores del 1% en la llanura y del 4,5 % en sectores ondulados que corresponden a
cruces de los ríos. El nuevo trazado se aleja del camino actual para distanciarse del ferrocarril.
El Carmen-Puerto Suárez: tiene 99 km de longitud. El camino actual discurre paralelamente siempre al norte
del ferrocarril, situado a distancias entre ejes que varían de 20 m en El Carmen siempre al norte del ferrocarril,
desde donde se separa hasta una distancia de 6 km, para nuevamente acercarse gradualmente al ferrocarril hasta
la localidad de Palmito, situado a 32 km de El Carmen.
Puerto Suárez-Arroyo Concepción: tiene 17 km con superficie de pavimento.
5.06
En resumen, cada tramo (salvo el tramo Puerto Suárez-Arroyo Concepción) se caracteriza por tener una mezcla de
requerimientos: a) trayectos en condiciones razonables que requieren únicamente de repavimentación, algo de
bacheo y sellado y mantenimiento de rutina; b) trayectos en condiciones no óptimas debido a que el espesor de la
capa pavimentada se encuentra bastante deteriorada con grietas e iniciación de peladuras y una progresión de
rugosidad y de baches que requieren importantes labores de reconstrucción; y c) trayectos (la mayoría) que no se
encuentran aún pavimentados presentando muchas dificultades en el paso de los vehículos. Estos tramos requieren
de la realización de obras nuevas.
5.07
El tráfico promedio diario en los tramos varía entre los 284 (tramo San José-Roboré) y los 2.215 vehículos (tramo
Puerto Suárez-Arroyo Concepción. La composición promedio es la siguiente: a) vehículos livianos = 60%, b)
camionetas y buses = 15%, c) camiones medio = 15% y d) camiones articulados = 10%.
Proyecciones de tráfico derivado y generado
5.08
Debido a que en la actualidad más del 50% de la carretera requiere de reconstrucciones y obras de infraestructura
nuevas y este porcentaje corresponde a tramos que en su mayoría se encuentran ubicados en el centro del corredor,
el tráfico existente no es tan representativo de lo que podría ser si la carretera se encontrara en mejores
condiciones. Considerando parcialmente en el análisis el tráfico existente y a su vez el potencial como corredor
vial de integración una vez terminadas las obras, se estimó el tráfico derivado y el generado ya que los vehículos
en su mayoría provendrán del extranjero y en menor grado del mercado doméstico.
Tráfico Generado
5.09
Se contempla un incremento anual promedio en el tráfico generado con respecto al existente, a partir del año 2009
en que las obras del corredor vial quedarán finalizadas, de la siguiente forma:
- Tramo Paraíso-Puerto Suárez: a) Vehículos livianos: incremento anual de 13,6%; b) Utilitarios: incremento
anual de 17,1%; c) Buses: incremento anual de 22,4%; d) Camiones medianos: incremento anual de 10,1%; y e)
Camiones articulados: incremento anual de 14,5%.
- Tramo Puerto Suárez-Arroyo Concepción: a) Vehículos livianos: incremento anual de 14,3%; b) Utilitarios:
incremento anual de 13,5%; c) Buses: incremento anual de 23,9%; d) Camiones medianos: incremento anual de
10,1%; y e) Camiones articulados: incremento anual de 11,5%
5.10
Para el cálculo de las proyecciones de demanda diaria durante la vida del proyecto se considerará la misma
composición que actualmente existe entre vehículos livianos, utilitarios, buses, camiones medio y camiones
articulados, para cada tramo de la carretera considerado en la evaluación.
Tráfico Derivado
5.11
Para el cálculo del tráfico derivado, se ha considerado en solo algunos tramos donde existen poblaciones más o
menos importantes a lo largo del corredor, un 15% del tráfico existente. Para determinar el cálculo de las tasas de
crecimiento del tráfico promedio diario, se ha estudiado la influencia de diversas variables, tanto demográficas
como macroeconómicas, estableciendo su correlación con la evolución del tránsito en la región. Como resultado
de estos estudios, se estableció una tasa de crecimiento anual para todos los vehículos del 3% durante la vida del
proyecto. Una vez considerados todos los parámetros necesarios, se presenta un cuadro resumen de las
proyecciones de demanda de tránsito anual por tipo de vehículo en diferentes años, considerando todos los tramos
de la carretera:
25
Cuadro 5-1
PROYECCIONES DE LA DEMANDA (vehículos por año)
Tipo de vehículo
Vehículos livianos
Camionetas “pick-up”
Buses
Camiones medio
Camiones articulados
Total TMDA
2009
102,089
22,841
14,088
31,304
23,046
193,368
2014
126,216
35,717
20,282
37,906
28,466
248,586
2019
161,268
61,434
34,464
46,845
36,433
340,445
2024
215,367
114,730
70,334
59,562
48,972
508,965
2028
282,176
197,762
138,499
74,134
64,818
757,389
C. Evaluación Financiera
Objetivo
5.12
Si bien el objetivo de la evaluación financiera es determinar la capacidad del proyecto de generar los flujos
necesarios para cubrir los costos de inversión y gastos operativos, en este caso en particular el peaje que se cobra y
que se espera cobrar a lo largo del corredor una vez terminadas las obras es muy bajo y, por consiguiente, el VAN
financiero que se presentará será negativo. El proyecto se evaluó por un período de 20 años (vida útil de una
carretera pavimentada), considerando 3 años de inversión. A continuación se presenta un detalle de los parámetros
utilizados en la construcción del flujo de caja del corredor “Santa Cruz–Arroyo Concepción”:
Ingresos
5.13
El peaje que actualmente se paga en la carretera, como se mencionaba con anterioridad, es muy bajo y se presenta
en el siguiente cuadro:
Cuadro 5-2
PEAJE CORREDOR SANTA CRUZ-ARROYO CONCEPCIÓN (en US$)
Tramo y composición vehicular
Paraíso – El Tinto y El Tinto – San José
Vehículos livianos
Camionetas
Buses
Camiones medianos
Camiones articulados
San José – Roboré
Vehículos livianos
Camionetas
Buses
Camiones medianos
Camiones articulados
Roboré-Puerto Suárez
Vehículos livianos
Camionetas
Buses
Camiones medianos
Camiones articulados
Puerto Suárez- Arroyo Concepción
Vehículos livianos
Camionetas
Buses
Camiones medianos
Camiones articulados
5.14
US$/vehículo
0,60
1,14
1,45
1,57
2,59
0,48
0,96
1,20
1,45
2,17
0,96
1,93
2,53
2,65
4,46
0,24
1,20
0,48
0,96
3,01
Se consideró un incremento nominal del 30% en el peaje actual para las proyecciones financieras, una vez
concluidas las obras a lo largo de todo el corredor. Este incremento se considera conservador ya que si bien el
SNC no se ha pronunciado al respecto, se considera que dada la magnitud de las inversiones que se desarrollarán y
la gran diferencia en el estado físico del corredor, la disposición a pagar por utilizar este trayecto como corredor
de integración podría fácilmente encontrarse por arriba del incremento proyectado.
Egresos
5.15
Costos de Inversión. El detalle del plan de inversión, desagregado por los diferentes rubros y costos, se presentó
en el capítulo anterior. El monto total del corredor considerando todos los tramos es de de US$ 465,4 MM de los
cuales US$ 100 MM han sido financiados en su 1ª fase por CAF (tramo San José-Roboré) y hasta US$ 180 MM
26
para la 2ª fase que se compone del tramo “Roboré-Puerto Suárez”. El cronograma tentativo de desembolsos
durante los años 2004 y 2005, por parte de CAF, también se presentó previamente.
5.16
Costos de Mantenimiento. El costo de mantenimiento, una vez pavimentadas las carreteras, se estimó en Bs
26000 por kilómetro, que a un tipo de cambio de Bs. 8/US$ da como resultado un costo de US$ 3.250/km. Este
costo involucra una serie de actividades de las cuales las más importantes se presentan a continuación: a) Bacheo,
que corresponde a aproximadamente el 3% del total del costo por kilómetro estimado; b) Sello, que corresponde a
aproximadamente el 4% del total del costo por kilómetro estimado; c) Refuerzo, que corresponde a
aproximadamente el 7% del total del costo por kilómetro estimado; y d) Mantenimiento de rutina, que corresponde
a aproximadamente el 86% del total del costo por km estimado.
5.17
Una vez considerada la longitud de los diferentes tramos de los corredores, el costo anual de mantenimiento para
el corredor es de aproximadamente US$ 2 MM. Así mismo se consideró un incremento anual en los costos de
mantenimiento del 1% en términos reales.
Resultados Evaluación Financiera
5.18
Una vez incorporados los parámetros de egresos de la evaluación financiera, se construyó un flujo de caja para
determinar el costo en valor presente, para el Gobierno, de pavimentar y mantener las carreteras durante los
siguientes 20 años. El flujo fue descontado a una tasa equivalente al 7%, en términos reales.
Flujo de Caja Financiero Corredor “Puerto Suárez-Arroyo Concepción”
5.19
El flujo de caja considera los costos de inversión que involucran inversiones en obras nuevas, obras de
reconstrucción y obras de pavimentación de los diferentes tramos que lo constituyen y que alcanzan, en términos
reales un monto de US$ 465,4 MM, de los cuales US$ 382,2 MM corresponden a costos directos de la obra civil y
de supervisión, US$ 13 MM a gastos ambientales, indemnizaciones y fiscalización, US$ 22 MM a adecuaciones
de los estudios y contingencias y US$ 48,1 MM a comisiones e intereses de los dos préstamos de la CAF durante
la fase de construcción. Adicionalmente, el flujo considera los gastos de mantenimiento durante los 20 años de
operación del corredor. El resultado obtenido es un VAN neto negativo de US$ 378,2 MM. En el Anexo V-1 se
observa el flujo de caja financiero de este corredor.
5.20
Cabe mencionar que, debido a la solicitud de CAF de revisar los costos de inversión asociados al tramo “RoboréPuerto Suárez” y convertir el proyecto de “llave en mano” a “costo unitario”, el monto total de los costos de
inversión disminuyó en aproximadamente US$ 55 MM. Por último, es importante señalar que si bien la
rentabilidad del proyecto es negativa, el resultado era de esperarse ya que en carreteras que no operan bajo el
esquema de concesión, el peaje nunca llega a ser lo suficiente elevado para siquiera pensar en recuperar los costos
de inversión y de mantenimiento.
D. Análisis de Sensibilidad (Evaluación Financiera)
Objetivo
5.21
Es necesario desarrollar un análisis de sensibilidad específico para poder determinar las variables de riesgo más
importantes y el impacto de cada una ellas en el resultado obtenido. El Anexo V-2 muestra los resultados del
análisis de sensibilidad del flujo de caja financiero y el impacto de las variables en el VAN financiero del
corredor. Se presentan tres posibles variables de riesgo que se pensó eran críticas en cuanto al impacto que genera
en el resultado:
-
-
Variación en el incremento esperado del peaje. Como era de esperarse, el impacto de un incremento esperado
en el peaje en el resultado no es importante, ya que este rubro de ingresos se encuentra muy por debajo en
relación a los rubros asociados a los egresos. Aun en la situación en que el incremento se de en un 50%, el
resultado es una mejora en el VAN de apenas US$ 5 MM.
Variación en los costos de inversión. El impacto de una variación en los costos de inversión en el VAN es
muy significativo, ya que con sólo un incremento del 25% en los costos, el VAN financiero podría disminuir
aún mas en aproximadamente US$ 658 MM.
27
-
Variación en los gastos de mantenimiento. El impacto de una variación en los gastos de mantenimiento es
bajo ya que inclusive dando un margen de movimiento de entre -30% y 30% en la variación, los costos de
mantenimiento y operación se mueven apenas en US$ 11 MM.
E. Evaluación Económica
Objetivo
5.22
La evaluación económica tiene como objetivo determinar el impacto de los proyectos en toda la economía en
términos de bienestar, es decir, considera las externalidades generadas por los proyectos a grupos directa e
indirectamente relacionados a los mismos, que en esta ocasión equivalen a los usuarios existentes y potenciales
del corredor sujeto al análisis. Aquellas carreteras que no se establecen bajo la modalidad de concesión y que su
ejecución se debe al importante componente social que de ellas se derivan, tienden a justificarse bajo este tipo de
evaluación.
5.23
El objetivo de esta evaluación es presentar un análisis económico completo para el corredor con miras a evaluar el
bienestar social (VAN económico) generado. Para ello se considerarán los ingresos y costos financieros (peaje,
inversión y gastos en mantenimiento) para convertirlos en ingresos y costos económicos, así como los beneficios
indirectos o externalidades generadas como resultado de su implementación. Por otro lado, el cálculo del VAN
económico considera una tasa social de descuento que equivale al costo para la sociedad de destinar recursos a un
proyecto de inversión y dejar de invertir en otras alternativas rentables desde un punto de vista social o
económico.
5.24
Los beneficios indirectos están asociados a aquellos generados directamente a los usuarios de los corredores: a) la
reducción en costos de operación de los vehículos y b) el ahorro en el tiempo de transitar a lo largo de la vía.
Existen, sin embargo, beneficios adicionales que surgen como resultado de la pavimentación del corredor que no
han sido incorporados en la evaluación económica por su alto grado de complejidad en sus cálculos. Estos
beneficios son, entre otros, el incremento en la actividad económica debido a una mayor integración, con la
posibilidad de atraer nuevas actividades industriales y comerciales en la región y que, a su vez, se traduce en un
incremento en el número de empleos y en ingresos a la población, la reducción en accidentes, e incrementos en la
comodidad y confiabilidad de la carretera que se encuentra en óptimas condiciones, etc. Estos últimos beneficios,
si bien generan beneficios reales asociados con la realización del proyecto, no fueron estimados debido a las
dificultades prácticas de medición. En este sentido, los beneficios del proyecto fueron subestimados al no tomarse
en consideración estos otros efectos.
Beneficios del usuario
5.25
A continuación se describen en detalle los beneficios que recibe el usuario con la puesta en marcha del corredor,
una vez se encuentre en perfectas condiciones para ser transitado. Como se mencionaba con anterioridad, para el
cálculo del bienestar social neto en la evaluación económica únicamente se consideraron la reducción en los
costos operativos de los vehículos y el ahorro en el tiempo de los usuarios que circulan en la vía ahora
pavimentada.
Disminución de los costos de operación de los vehículos
5.26
5.27
Para el cálculo de los costos operativos de los vehículos se consideró el estado físico de cada tramo que forma
parte integral de los corredores, haciendo diferencias entre aquellos que requieren únicamente pavimentación,
aquellos que requieren labores de reconstrucción y aquellos que requieren de obras nuevas. Así mismo se
consideró el peso bruto vehicular, el número de neumáticos, consumo de combustible, las horas y los kilómetros
conducidos por año por tipo de vehículo, la vida útil y depreciación y la mano de obra requerida para su
mantenimiento. Se calculó el costo unitario promedio por kilómetro recorrido antes y después de la ejecución de
las obras para determinar el ahorro en los costos unitarios de todos los vehículos. Para el cálculo total de ahorro
por año, se diferenció el tráfico existente y aquel que se deriva y genera una vez terminado el período de ejecución
de las inversiones.
A continuación se presentan los costos promedio de operación antes de ejecutarse las obras y aquellos que surgen
de la pavimentación del corredor, considerando el estado físico de los tramos previo a la realización de las obras:
28
Cuadro 5-3
CORREDOR “PUERTO SUÁREZ-ARROYO CONCEPCIÓN”
COSTOS OPERATIVOS PROMEDIO (US$/km)
Tipo de Vehículos
Sin proyecto
Con proyecto
Vehículos
Livianos
0,307
0,126
Buses
1,330
0,791
Camiones
medianos
1,266
0,529
Camiones
articulados
1,592
0,764
Ahorro de tiempo
5.28
Otros de los beneficios indirectos más importantes que surgen de la pavimentación de la carretera es el ahorro de
tiempo del que disfrutan los usuarios en relación con aquel que les toma al circular por los tramos que se
encuentran en mal estado. Esto genera un impacto positivo en el bienestar social ya que, en el caso de pasajeros,
van a disponer de mayor tiempo libre para dedicarlo a otras actividades. Para poder estimar el ahorro en tiempo se
consideraron diferentes variables: a) la velocidad en la que en la actualidad circulan los diferentes vehículos; b) la
velocidad que podrían alcanzar los vehículos una vez pavimentada la carretera; c) la ocupación promedio por tipo
de vehículo; y d) el sueldo promedio de las personas, que equivale al valor del tiempo de los usuarios.
5.29
Para el cálculo del valor del tiempo se diferenció el sueldo de las personas por tipo de vehículo, es decir, aquel
que gana un usuario de un vehículo liviano y un chofer de un bus o de un camión ligero o articulado. Los valores
de ahorro de tiempo fueron estimados en función de las proyecciones de tráfico en sus diferentes modalidades,
distancias recorridas y el número de usuarios promedio por tipo de vehículo.
Resultados Evaluación Económica
5.30
Una vez reconocidos los beneficios indirectos, se construyó el flujo de caja económico, con la finalidad de
analizar el resultado desde un punto de vista de bienestar social. Los flujos económicos se descontaron a una tasa
equivalente al costo de oportunidad de los fondos públicos que considera el impacto de utilizar recursos en un
proyecto y dejar de llevar a cabo otros proyectos con potencial de general bienestar a la sociedad. La tasa de
descuento considera un presupuesto en proyectos de infraestructura limitado. La tasa de descuento utilizada fue de
12,0% en términos reales.
Flujo de Caja Económico Corredor “Puerto Suárez-Arroyo Concepción”
5.31
Una vez incorporados los ingresos financieros convertidos a económicos utilizando un factor de conversión de
1,30 (reconociendo el subsidio que actualmente tienen las tarifas del peaje en el país) y los costos de inversión
financieros también convertidos a económicos utilizando un factor de conversión de 0,85 (reconociendo los
aranceles y otros impuestos que actualmente existen en el país) y los gastos de mantenimiento, además de los
beneficios sociales indirectos, se obtuvo un VAN neto económico positivo de US$ 206,7 MM y una TIR
económica de 18%. Este resultado muestra el beneficio de llevar a cabo la pavimentación del corredor debido al
nivel de beneficios indirectos potenciales que el proyecto puede generar. Desde esta perspectiva, el proyecto es
socio-económicamente rentable y muestra el potencial de generación de bienestar por parte del proyecto, a los
grupos directa e indirectamente relacionados al mismo. Cabe mencionar que el resultado es conservador ya que un
importante número de beneficios indirectos, que surgen de convertir una simple carretera a un corredor de
integración, no fueron incorporados al flujo por la complejidad en su cálculo. El Anexo V-3 muestra el flujo
económico y la relación con los costos de inversión ejecutados en la obra.
F. Análisis de Sensibilidad (Evaluación Económica)
Objetivo
5.32
El objetivo de este análisis es el mismo al mencionado previamente, es decir, determinar las variables de riesgo
más importantes del proyecto y el impacto en el resultado obtenido. El Anexo IV-4 muestra los resultados del
análisis de sensibilidad del flujo de caja económico y el impacto de las variables en el VAN económico. Se
presentan cuatro variables que se consideran críticas en cuanto al impacto que genera en los resultados:
-
Variación en el tráfico existente esperado. La variación en el tráfico existente esperado es una de las variables
que al parecer afecta más el resultado esperado, ya que de éste dependen la mayoría de los beneficios esperados
(ahorro en tiempo, disminución de costos operativos, etc.) Si el tráfico incrementara en un 20% al que se
29
-
-
-
encuentra actualmente proyectado, el VAN económico podría aumentar en casi US$ 70 MM, es decir, de US$
206,7 MM a US$ 275,9 MM.
Variación en el tráfico generado. El impacto de una variación en el tráfico generado es menos relevante que
el previo, sin embargo puede alterar el resultado de una forma importante. En caso de que el tráfico disminuyera
en un 25%, el resultado en términos del VAN económico sería una disminución de aproximadamente US$ 14
MM.
Variación en la velocidad promedio estimada después de ejecutar el proyecto. El impacto de esta variable
es bajo, como era de esperarse, ya que el sueldo de los usuarios del corredor, que determina el valor del ahorro
en el tiempo se considera bajo (en US$). Aun en el escenario de una reducción del 20% en la velocidad
estimada, genera un aumento en el VAN económico en US$ 4 MM.
Variación en los sueldos. Debido a que los sueldos actualmente son bajos, un movimiento en esta variable
tampoco generaría un impacto significativo en el resultado esperado, como se puede observar en el Anexo.
G. Evaluación de Riesgo
Objetivo
5.33
El objetivo de la evaluación de riesgo es asignar una distribución probabilística a las variables de mayor riesgo
identificadas en el análisis de sensibilidad y determinar el riesgo de un posible fracaso de los proyectos con el
objetivo de tomar medidas preventivas de mitigación de riesgo.
Evaluación Financiera
5.34
Inicialmente se desarrolló una evaluación de riesgo considerando únicamente la evaluación financiera en donde se
consideraron dos variables críticas (1) variación en los costos de inversión, (2) variación en los costos de
mantenimiento. Una vez incorporada la distribución probabilística de cada una de las variables, se desarrolló un
análisis mediante 1.000 simulaciones, considerando el impacto de las dos variables en el VAN financiero en
forma simultánea. Este análisis tiene como finalidad determinar el riesgo del proyecto y, en este caso en
particular, determinar qué tan negativo podría ser el impacto en caso de que estas dos variables aumentaran.
5.35
Resultados de la evaluación de riesgo en la evaluación financiera. En la siguiente tabla se presenta el impacto
en el VAN financiero considerando el impacto de las variables de forma simultánea:
Cuadro 5-4
VAN FINANCIERO (en miles de US$)
VAN financiero
(376,961)
(445,949)
(310,489)
100%
Valor promedio
Valor mínimo
Valor máximo
Prob. VAN negativo
5.36
La variabilidad que se presenta en la evaluación de riesgo para la parte financiera es alta ya que el rango en donde
se podría mover el VAN financiero, es decir, el rango entre el valor mínimo y máximo es de mas de US$ 135
MM. Es importante en lo posible tratar de amarrar los costos de la inversión lo mas posible ya sea de forma
contractual o mediante algún tipo de coberturas para aquellos componentes que pudieran ser importados.
Evaluación Económica
5.37
Se desarrolló una evaluación de riesgo considerando únicamente la evaluación económica en donde se
consideraron de igual forma dos variables críticas (1) variación en el tráfico existente esperado, (2) variación en
el tráfico generado esperado. Una vez incorporada la distribución probabilística de cada una de las variables, se
desarrolló un análisis mediante 1.000 simulaciones, considerando el impacto de las dos variables en el VAN
económico en forma simultánea. Este análisis tiene como finalidad determinar el riesgo del proyecto y, en este
caso en particular, determinar la probabilidad de generar un VAN económico negativo.
5.38
Resultados de la evaluación de riesgo en la evaluación económica. En la siguiente tabla se presenta el impacto
en el VAN económico considerando el impacto de las variables de forma simultánea:
30
Cuadro 5-5
VAN ECONOMICO (en miles de US$)
VAN Económico
207.134
151.270
262.146
0%
Valor promedio
Valor mínimo
Valor máximo
Prob. VAN negativo
5.39
Si bien la variabilidad que se presenta en la evaluación de riesgo para la parte económica es alta, no presenta
probabilidades de generar un valor negativo. Esto significa que los beneficios económicos que genera la
pavimentación de la carretera son de tal magnitud que contrarrestan cualquier impacto en la variación tanto del
tráfico existente como en el generado.
Evaluación Financiera y Económica
5.40
Finalmente, se desarrolló una evaluación de riesgo considerando todas las variables críticas (4), tanto financieras
como económicas y el impacto tanto en el VAN financiero como en el económico. Una vez mas, se incorporó la
distribución probabilística de cada una de las variables, se desarrolló un análisis mediante 1.000 simulaciones,
considerando el impacto de todas las variables en los dos resultados, en forma simultánea. Este análisis tiene
como finalidad determinar el riesgo del proyecto utilizando como medida la probabilidad de generar un VAN
negativo en los resultados económicos y un impacto aún más negativo en lo que corresponde a los resultados
financieros. El Anexo No. V-5 presenta el detalle de las características de cada una de las distribuciones
probabilísticas de las cuatro variables consideradas.
Resultados de la evaluación de riesgo
5.41
En la siguiente tabla se presenta el impacto en cada uno de los resultados (VAN financiero, VAN económico y la
TIR económica) considerando las variables de forma simultánea:
Cuadro 5-6
RESULTADOS EVALUACION DE RIESGO
(miles de US$)
Valor promedio
Valor mínimo
Valor máximo
Prob. VAN negativo
VAN Financiero
(377.839)
(445.260)
(310.003)
100%
VAN económico
207.187
113.963
294.148
0%
TIR económica
18,1%
15,4%
21,0%
0%
5.42
A continuación se presenta un resumen de la interpretación de cada uno de los resultados obtenidos para ambos
corredores:
5.43
VAN financiero. El impacto en el VAN financiero sigue siendo importante ya que la variabilidad se mantiene en
un rango de movimiento de más de US$ 135 MM. La variable más crítica, como ya se mencionó, es la variación
en los costos de inversión.
5.44
VAN económico y TIR económica. A pesar de que el resultado es muy susceptible a movimientos en las
variables identificadas como críticas, la probabilidad de que el corredor no se considere socio-económicamente
rentable es del 0%. En el escenario pesimista, el corredor genera un bienestar de US$ 113,9 MM, es decir US$ 94
MM menos de lo que se tiene contemplado en el escenario base. En lo que se refiere a la TIR, la disminución
máxima posible es de 3 puntos aproximadamente, es decir, de 18,1% a 15,4%. Cabe mencionar que la única
variable que puede ser controlada en forma directa por el organismo ejecutor es la variación en los costos de
inversión, por lo que se sugiere un monitoreo constante para evitar sobrecostos en las obras a realizarse. En el
Anexo V-6 se presenta la distribución probabilística del VAN financiero y económico y la de la TIR económica.
H. Evaluación Ambiental y Social
Gestión Ambiental y/o Social de la Operación
5.45
Los impactos ambientales y sociales por la construcción son justificables, pues el área de influencia abriga un
enorme masa boscosa, aún poco intervenida, donde los impactos se presentaran durante la construcción de la
carretera; al existir una gran riqueza faunística los impactos pueden ser irreversibles principalmente durante la
construcción y operación. La mejoría de la accesibilidad puede causar la fragmentación y degradación de las tres
31
áreas protegidas existentes. En el área social los mayores impactos negativos se presentaran durante la
construcción, en el proceso de Liberación del Derecho de Vía referidas a la oportuna compensación, así como
también la segmentación de las comunidades.
5.46
El Organismo Ejecutor deberá contar con un Plan de Manejo Ambiental y Social (PMAS) que incluya la
implementación de las medidas ambientales identificadas. El presupuesto ambiental que contempla las medidas de
mitigación dentro del proceso constructivo, y para el caso del tramo Puerto Suárez-Arroyo Concepción (14,35
km), el programa de Protección Ambiental y Social (PPAS) que financia el BID, no contempla los costos para la
liberación de vía dentro el Programa de Reposición de Pérdidas (PRIPA) , tramo en el cual existe un alto número
de viviendas y propiedades que deben ser sujetas a la DDV. Se contempla realizar un estudio de adecuación y
rediseño de la vía, en el cual debe incluirse términos de referencia para la evaluación y análisis de alternativas
para el tramo Puerto Suárez-Arroyo Concepción referidos a indemnización y reasentamiento humanos, cuyos
resultados pueden generar alternativas de diseño ingenieril que eviten costos de afectaciones.
Medidas preventivas, mitigantes y/o correctivas
5.47
Las medidas de mitigación, principalmente las relacionadas con el medio físico que tienen incidencia directa la
construcción son sido incluidas en el diseño de ingeniería al igual que sus costos, los cuales alcanzan a un monto
de US$ 5 MM.
Definidas por el Proyecto (como parte del diseño, EIA, PMA y otros).
5.48
En el diseño de ingeniería deben contemplarse medidas sobre el componente físico, tales como: barrera aislante de
ruido, cortina de yute, extendido de tierra vegetal, fajina, control de cárcavas, revegetación de taludes,
restauración de buzón (revegetación), restauración de bancos de préstamo coluviales, restauración de bancos de
préstamo lateral, señalización viva, restauración de pasivos ambientales, etc.
5.49
Las medidas preventivas, mitigantes y/o correctivas para el medio biótico, socioeconómico, institucional, así
como el Plan de seguridad industrial y salud ocupacional, Plan de monitoreo y supervisión, Plan de contingencias
están comprendidas en el Proyecto de Protección Ambiental y Social del Corredor de Transporte Santa CruzPuerto Suárez, BID ATR 1099 /SF-BO ( BO- 033), que contempla los programas de saneamiento , titulación y
registro de tierras; indígena; Conservación Ambiental; Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Sostenible
Municipal; Comunicación; reposición de perdidas; protección del patrimonio Arqueológico y cultural; e
información e interacción social.
5.50
En el Programa de Prevención y Mitigación y el Plan de Seguimiento, el Organismo Ejecutor es el SNC que
minimizará, evitara, controlará y/o mitigará los impactos potenciales asociados con la construcción de la carretera,
de manera de asegurar que las obras se desarrollen causando el menor disturbio posible al medio ambiente, a
través de la Supervisión Ambiental, que deberá contar con todas las facilidades tanto en apoyo logístico, como de
personal técnico idóneo para alcanzar los objetivos previstos en el EIA, PASA y PPM.
I. Análisis de Riesgos
5.51
Riesgos asociados al costo final del corredor. Los riesgos asociados a los costos de inversión esperados se
presentan en las dos siguientes situaciones:
a) Sobre-costos de la obra. Las obras, a pesar de no tener un grado importante de complejidad en cuanto a su
ejecución se refiere, presentan cifras que no han sido actualizadas últimamente y por otro lado para el tramo
específico sujeto a financiamiento requiere de una evaluación técnica y su correspondiente licitación. Se
requiere realizar el proceso de ajuste a la mayor brevedad posible ya que es necesario tratar en lo posible
amarrar ciertos rubros para mitigar el riesgo de sobrecostos;
b) Fuentes de fondeo para concluir la obra. Si bien existen las fuentes de fondeo para llevar a cabo la
conclusión de la obra, los desembolsos tanto del BID como de la Unión Europea no se han efectuado en gran
parte porque están condicionados a la liberación de las vías (especialmente el BID). Los beneficios del
corredor dependen de la culminación de cada uno de los tramos por lo que es indispensable que se llegue o
bien a una negociación entre el Gobierno boliviano y las entidades financieras para comenzar la ejecución de
los tramos, o bien destinar un presupuesto de forma inmediata para la liberación de dichas vías
(indemnizaciones). Por otro lado, es indispensable contar con la contrapartida local que equivale a
aproximadamente el 20% del total del costo de inversión del corredor.
32
VI. VIABILIDAD DEL PROYECTO
A. Viabilidad Técnica
6.01
Bolivia, con 1,1 millones de km² de superficie y con 8,1 millones de habitantes, tiene algo más de 53 mil km de
vías, de los cuales sólo el 6% está pavimentado. La Red Fundamental (RF) que adicionalmente sirve de conector
internacional de Bolivia con sus vecinos (Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Perú), sólo tiene pavimentado el
30% de su trayecto. Las velocidades de viaje en la RF son con frecuencia cercanas a los 30 km/h. Bolivia muestra
un alto índice de accidentes fatales, en su mayoría en la RF. Con el proyecto se mejorará la conectividad entre las
mayores ciudades y con los países vecinos, y se reducirán significativamente tanto los tiempos de viaje como los
accidentes viales en los tramos afectados.
B. Viabilidad Ambiental y Social
6.02
El Proyecto es ambiental y socialmente viable, considerándose la implementación de un conjunto amplio de
medidas de protección; en primer lugar, las medidas ambientales que son producidas por el proceso mismo de la
construcción del cual es responsable el Organismo Ejecutor, como las de velar por una adecuada supervisión y
aplicación del PPM y PASA; y otras de competencia de diferentes entidades gubernamentales. Más aún, la
dinámica de los impactos requiere principalmente acciones preventivas, lo que significa que parte importante,
decisiva, de esas medidas deberá estar implementada antes del inicio de la construcción, y que otras deberán
seguir el cronograma de obras (y los correspondientes desembolsos del financiamiento).
C. Viabilidad Institucional
6.03
Desde el punto de vista institucional, se puede afirmar que el SNC es un adecuado Organismo Ejecutor del
proyecto, debido principalmente a su capacidad técnica y experiencia en el manejo de proyectos viales.
Contribuye a este efecto positivo el proceso exitoso de reestructuración interna que viene desarrollando durante
los últimos años, desde el 2000 a la fecha y que en la actualidad coordina y supervisa satisfactoriamente la
ejecución de varios otros proyectos de construcción, rehabilitación y mantenimiento de carreteras a lo largo de
todo el territorio nacional boliviano, 18 de los cuales cuentan con financiamiento CAF.
6.04
Desde el punto de vista legal, el SNC está dotado de la estructura necesaria para llevar adelante en forma
adecuada, la ejecución de este proyecto, conforme a la Ley 2064 que data de abril del año 2000. En el año 2001 se
ha iniciado un proceso de preselección, selección y designación de cargos jerárquicos del SNC, con base en un
proceso de preselección iniciado en abril del año 2001, a través del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y con el concurso de la empresa consultora PROACTIVA Consultores Asociados SRL A
febrero de 2002, se había ya logrado la designación de los respectivos cargos jerárquicos.
D. Viabilidad Financiera
6.05
Si bien el objetivo de la evaluación financiera es determinar la capacidad del proyecto de generar los flujos
necesarios para cubrir los costos de inversión y gastos operativos, en este caso en particular el peaje que se cobra y
que se espera cobrar a lo largo del corredor una vez terminadas las obras, es muy bajo y por consiguiente el VAN
financiero es negativo. El proyecto se evaluó por un período de 20 años (vida útil de una carretera pavimentada),
considerando 3 años de inversión.
6.06
Una vez considerados los parámetros de egresos de la evaluación, se construyó un flujo de caja para cada uno de
los dos corredores descontado a una tasa equivalente del 7%, en términos reales. Los costos de inversión son de
US$ 465,4 MM y el resultado de la evaluación es un VAN neto negativo de US$ 378,2 MM. Debido a la solicitud
de la CAF de revisar los costos de inversión asociados al tramo “Roboré-Puerto Suárez” y convertir el proyecto de
“llave en mano” a “costo unitario”, el monto total de los costos de inversión logró disminuir en aproximadamente
US$ 35 MM. Por último, es importante mencionar que si bien la rentabilidad del proyecto es negativa, el resultado
es de esperarse ya que en carreteras que no operan bajo el esquema de concesión, el peaje nunca llega a ser lo
suficientemente elevado como para recuperar los costos de inversión y de mantenimiento.
33
E. Viabilidad Económica
6.07
La viabilidad económica se determina al analizar el impacto que los proyectos tienen en toda la sociedad medidos
en términos de bienestar, es decir, considerando las externalidades generadas por los proyectos a los usuarios de la
vialidad sujeta a evaluación. Las carreteras que no se establecen bajo la modalidad de concesión y que su
ejecución se debe al importante componente social que de ellas se derivan, tienden a justificarse bajo este tipo de
evaluación. Los beneficios indirectos considerados en esta evaluación son: a) la reducción en costos de los
vehículos de los corredores y b) el ahorro en el tiempo de transitar a lo largo de las vías. Existen otros beneficios
que surgen como resultado de la pavimentación de carreteras que no se incorporaron en la evaluación económica
por su alto grado de complejidad en cuanto a sus cálculos (incremento en la actividad económica, en los empleos
y en los ingresos a la población, etc.) En este sentido, los beneficios del proyecto fueron subestimados.
6.08
Una vez reconocidos los beneficios indirectos, se construyó un flujo de caja económico para el corredor de
integración, con la finalidad de analizar el resultado desde un punto de vista de bienestar social. El flujo
económico se descontó a una tasa equivalente al 12% que considera el costo de utilizar recursos públicos en estas
obras bajo un presupuesto limitado. El flujo de caja económico del corredor presenta un VAN neto positivo de
US$ 206,7 MM (TIR del 18%) que equivale al bienestar generado. Este resultado muestra el beneficio de llevar a
cabo la pavimentación del corredor debido al nivel de beneficios indirectos potenciales que el proyecto puede
generar; es desde esta perspectiva que éste se considera socio-económicamente rentable. Cabe mencionar que el
resultado es conservador, ya que un importante número de beneficios indirectos, que surgen de convertir una
simple carretera en un corredor de integración, no fueron incorporados al flujo de caja por razones de complejidad
en su cálculo.
VII. RECOMENDACIONES
7.01
Con base en los resultados de la evaluación y considerando la importancia del proyecto, se recomienda aprobar
un cupo de financiamiento a favor de la República de Bolivia, de acuerdo a las siguientes condiciones:
a)
b)
c)
d)
Prestatario y Organismo Ejecutor: el Prestatario será la República de Bolivia y Organismo Ejecutor será el
Servicio Nacional de Caminos (SNC)
Financiamiento CAF: Hasta US$ 180 MM destinado a la construcción de los dos últimos tramos del
Corredor Vial de Integración Bolivia-Brasil de 596 km, Santa Cruz-Puerto Suárez, “El Proyecto”. El
financiamiento será utilizable por el prestatario en forma de: i) préstamo directo, ii) garantía en respaldo de un
préstamo que en condiciones blandas pueda ser otorgado al prestatario por otro organismo internacional o iii)
una combinación de ambas modalidades.
Costo del Proyecto: El costo total del proyecto, Corredor Vial Santa Cruz-Puerto Suárez, asciende a US$
465,4 MM, a ser financiado con el crédito BID por US$ 51,26 MM; Unión Europea US$ 44,4 MM, CAF 1era
fase US$ 100 MM; CAF 2da fase US$ 180 MM; y Aporte local por US$ 89,7 MM. El financiamiento CAF
representa 60% del total.
Condiciones Financieras:
A. Préstamo Directo
Destino:
Costos directos del Proyecto, supervisión, fiscalización, comisión de financiamiento y
gastos de evaluación.
Plazo:
El plazo de financiamiento será de hasta quince (15) años, el cual incluye cuatro (4) años
de gracia, a partir de su entrada en vigencia.
Intereses y/o
Comisión de
garantía :
Se aplicará la tasa vigente para operaciones con riesgo soberano para el plazo de la
operación. Por sus características de proyecto prioritario de integración, la operación
califica para la aplicación del Fondo de Financiamiento Compensatorio de la CAF.
Vigencia:
Se inicia en la fecha en que suscriba el contrato de préstamo.
34
Gastos de
Evaluación:
US$ 50 mil
Amortización:
La amortización del financiamiento otorgado bajo la operación propuesta será mediante
cuotas iguales y consecutivas luego de transcurrido un período de gracia de 48 meses.
Comisión de
Compromiso:
Comisión de
Financiamiento:
0,75% anual sobre saldos no utilizados y empezará a devengarse seis meses después de
la entrada en vigencia de los respectivos contratos de financiamiento.
1,25% del monto de la operación y se causará con la entrada en vigencia del respectivo
contrato de financiamiento.
Plazo de
Compromiso:
47 meses, contados a partir de la entrada en vigencia del contrato de préstamo.
Desembolso del
préstamo:
48 meses, contados a partir de la entrada en vigencia del contrato de préstamo.
Otras
disposiciones:
Las que sean aplicables de acuerdo con las Políticas de Gestión de CAF.
Cronograma
Tentativo de
Desembolsos (en
US$ MM)
Años
Financiamiento CAF
1
73
2
70
3
37
Total
180
B. Garantía
7.02
Prestatario
República de Bolivia
Monto
Hasta US$ 180 MM
Plazo
El plazo de financiamiento será de hasta diecinueve (19) años, sujeto a la conformidad
de CAF sobre la estructura de la Garantía.
Comisión de
Garantía
Se aplicará la tasa vigente para la estructura y plazo de la Garantía.
Con el fin de asegurar la sostenibilidad del proyecto, se han establecido las siguientes condiciones especiales que
deberá cumplir el Prestatario y Organismo Ejecutor, a satisfacción de CAF:
Condiciones Especiales :
e)
-
Previas al primer
desembolso del
préstamo:
Presentar:
1. Evidencia de haber concluido los procesos de licitación para la adecuación de
estudios, ejecución de obras y para supervisión de los tramos viales Roboré-El
Carmen y El Carmen-Arroyo Concepción; y, consecuentemente, haber determinado el
costo de la adecuación de estudios, del presupuesto para la ejecución de obras y la
supervisión independiente, así como el Cronograma de Inversiones para esos rubros;
2. Presentar: i) la Licencia ambiental otorgada por la autoridad ambiental competente
para los tramos Roboré-El Carmen y El Carmen-Arroyo Concepción; ii) el Plan de
Manejo Ambiental y Social (PMAS) para los tramos a ser financiados con el
préstamo, el cual deberá contener las medidas de mitigación; iii) el Plan de
Reasentamientos e Indemnizaciones de las Poblaciones Afectadas correspondiente al
tramo Puerto Suárez-Arroyo Concepción; y iv) el Plan de Fortalecimiento y
Supervisión Ambiental, con sus respectivos presupuestos y cronogramas de ejecución.
Para la estimación de los presupuestos de ii), iii) y iv) referencialmente se
considerarán US$ 5 MM, US$ 5 MM y US$ 1 MM, respectivamente. El PMAS
deberá ser incorporado a los pliegos licitatorios de la obra.
3. Un mecanismo contable específico para el seguimiento de la ejecución del
presupuesto del PMAS, incluyendo el Plan de Reasentamientos e Indemnizaciones de
35
las poblaciones afectadas y el Plan de Fortalecimiento y Supervisión Ambiental.
informe de las medidas de mitigación por ítem con sus respectivos costos, las
cuales deben estar incluidas en el proceso constructivo (pliegos del contratista).
4. Un
-
f)
Durante el
período de
desembolsos del
préstamo:
1. Demostrar
que: a) la contrapartida local es de al menos equivalente al 20% del costo
total del proyecto; y b) los recursos del BID y de la UE están siendo desembolsados o
que se demuestre que serán evidentemente desembolsados;
2. Presentar Informes Trimestrales de Avance de Obras, de acuerdo con modelos CAF
diseñados para el efecto, comenzando por el Informe Inicial;
3. Presentar oportunamente a consideración de CAF y para su No Objeción, cualquier
posible modificación en el costo del proyecto.
4. Informes ambientales semestrales, a satisfacción de CAF, sobre el avance del PMAS,
incluyendo información sobre su ejecución presupuestaria;
5. Los permisos y autorizaciones adicionales a la Licencia Ambiental que sean
requeridos para la gestión ambiental y social del proyecto.
Recomendación Con base en los resultados del análisis efectuado y la importancia del proyecto, se
recomienda otorgar el financiamiento solicitado hasta por US$ 180 MM a la República de Bolivia.
36