UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES UNIANDES FACULTAD DE JURISPRUDENCIA TESIS DE GRADO PREVIO A LA OBTENCION DEL TITULO DE CUARTO NIVEL DE MAGISTER EN DERECHO NOTARIAL Y REGISTRAL TEMA: “LAS NEGATIVAS DE INSCRIPCIONES EN LOS REGISTROS DE LA PROPIEDAD; ACTO CIVIL O ADMINISTRATIVO Y LA SEGURIDAD JURIDICA.” AUTOR: Abg. Byron Michael Orejuela Giler TUTORES: Dr. Genaro Jordán Naranjo Mg. Dra. Consuelo Silva Acosta Mg. Santo Domingo – Ecuador 2014 DEDICATORIA Desde lo más profundo de mí ser -dedico este trabajo- primeramente a Dios, guía y luz que ilumina cada instante de mi vida; A mi esposa, por ser el pilar fundamental y mi continúa motivación hacia la superación; A mis hijos, por su paciencia en tantos momentos de arduo trabajo; A mis padres, por ser el espejo en el cual reflejo mi vida de estudio y trabajo; A los maestros que con sus sabias palabras supieron moldear. En estas páginas queda perennizada una parte muy importante de mi formación profesional y personal, cuya experiencia estará siempre guardada en el cofre de mis recuerdos más preciados. . Atentamente, Abg. Byron Orejuela Giler Maestrante AGRADECIMIENTO Agradezco a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Regional Autónoma de los Andes “UNIANDES”, Institución que me permitió alcanzar un nuevo nivel académico en la vida y me ha brindado gratos recuerdos personales; A todos mis tutores que con su experiencia y conocimientos contribuyeron a mi formación profesional. Atentamente, Abg. Byron Orejuela Giler Maestrante INDICE GENERAL CONTENIDO PAG. PORTADA CERTIFICACION DEL TUTOR II DECLARACION DE AUTORIA DE LA TESIS III DEDICATORIA IV AGRADECIMIENTO V INDICE GENERAL VI INDICE DE CUADROS Y GRÁFICOS VII RESUMEN EJECUTIVO VIII ABSTRACT IX INTRODUCCIÓN Antecedentes de la investigación 1 Planteamiento del problema 2 Formulación del problema 4 Delimitación del problema 4 Objeto de Investigación y campo de acción 4 Identificación de la Línea de Investigación 4 Objetivos 5 Objetivo General 5 Objetivos Específicos 5 Idea a defender 5 Variables de la investigación 6 Justificación del tema 6 Breve explicación de la metodología investigativa 7 Resumen de la estructura de la tesis 8 Elementos de novedad, aporte teórico y significación práctica, en dependencia del alcance de la tesis 10 CAPITULO I MARCO TEORICO 1.1. Origen y evolución del objeto de investigación 12 1.2. Análisis de las distintas posiciones teóricas sobre el objeto de Investigación EPÍGRAFE I DERECHO REGISTRAL Evolución histórica 14 Definición 20 Importancia 24 EPÍGRAFE II REGISTRO DE LA PROPIEDAD Antecedentes históricos 25 Definición 27 Función e importancia 28 Registro de títulos 29 Ley de Registro del Ecuador 30 EPÍGRAFE III ACTO REGISTRAL Definición de acto registral 31 Principios registrales 33 Tipos de actos registrales 35 Negativas de inscripción 36 EPÍGRAFE IV ACTO ADMINISTRATIVO Definición 40 Requisitos 45 Clasificación 47 Efectos y ejecución 49 EPÍGRAFE V SEGURIDAD JURÍDICA Definición 51 Importancia 53 Responsabilidad del Estado 54 Propuesta de implementación 54 1.3. Valoración crítica de los conceptos principales de las distintas posiciones teóricas sobre el objeto de investigación 55 1.4. Conclusiones parciales del capítulo 63 CAPÍTULO II MARCO METODOLÓGICO Y PLANTEAMIENTO DE LA PROPUESTA 2.1 Caracterización del sector, rama, empresa, contexto institucional o problema seleccionado para la investigación 65 2.2. Descripción del procedimiento metodológico para el desarrollo de la Investigación 66 2.3. Propuesta 71 2.4. Conclusiones parciales del capítulo 79 CAPÍTULO III EVALUACION DE RESULTADOS DE SU APLICACION 3.1. Procedimiento de la aplicación de los resultados de la investigación 81 3.2. Análisis de los resultados finales de la investigación 84 CONCLUSIONES GENERALES 86 RECOMENDACIONES 87 BIBLIOGRAFÍA ANEXOS ÍNDICE DE CUADROS Y GRÁFICOS CONTENIDO PAG. Cuadro y Gráfico Núm. 1 71 Cuadro y Gráfico Núm. 2 72 Cuadro y Gráfico Núm. 3 73 Cuadro y Gráfico Núm. 4 74 Cuadro y Gráfico Núm. 5 75 Cuadro y Gráfico Núm. 6 76 Cuadro y Gráfico Núm. 7 77 Cuadro y Gráfico Núm. 8 78 RESUMEN EJECUTIVO Desde 2008, con la vigencia de la nueva Constitución del Ecuador, la Función Registral ha sido beneficiaria de algunos cambios importantes en su estructura y funcionamiento, ya que la nueva era social y tecnológica permite tener un mejor acceso a la información de los bienes inmuebles de la ciudadanía, no obstante, se presenta una debilidad muy evidente, pues la seguridad jurídica se debilita en las demandas que se presentan contra las negativas de inscripción asentadas por los Registradores y Registradoras de la Propiedad. El problema reside en el hecho de que no existe una adecuada reglamentación legal que direccione dichas demandas hacia un juzgado específico, creándose como consecuencia una duplicidad de acción judicial, pues se emprenden procesos judiciales tanto en los Juzgados de lo Civil, como en los Tribunales Contencioso Administrativos. En vista de ello, surgió la necesidad de proponer una reforma a la Ley de Registro en la que se conceda a los Juzgados de lo Civil la facultad exclusiva de atender las demandas contra las negativas de inscripción asentadas por Registradores y Registradoras de la Propiedad. Para la validación de la propuesta se aplicó una investigación enmarcada en la línea de ADMINISTRACIÓN DE JUSITICIA de la UNIANDES, y se ejecutó de manera bimodal [cuali-cuantitativa], se realizó también una investigación de campo a una muestra representativa de los profesionales del Derecho de la provincia de Manabí, en la que se pudo verificar el nivel de vulnerabilidad de la seguridad jurídica ocasionada por la ausencia de una adecuada normativa legal. Los resultados obtenidos de esta investigación comprobaron en su totalidad que la idea a defender sobre una reforma al Artículo 11 de la Ley de Registro direccionado hacia el Juzgado de lo Civil, la atención exclusiva de las demandas en contra de las negativas de inscripción, evitará la duplicidad de acción judicial, a la vez que se garantiza el principio constitucional de seguridad jurídica. ABSTRACT Being that the new social and technological age allows better access to information of the real estate of citizenship, since the 2008 Constitution, in Ecuador, there have been several changes in the functions of the Property Registrars and the country has benefited from these changes in structure and procedures. However, there exists a noticeable weakness in the Registration System; there is a lack of legal certainty related to the claim process against Property Registrars due to their rejections of registrations. The root of the problem is the lack of appropriate legislation authorizing a specific court to receive the complaints made against the Registrars when they reject some registrations, this situation makes legal proceedings are taken in two contradictory judicial remedies: Civil Court, or Dispute Tribunal. In the light of the above, the need exists to propose an amendment to the Public Record Act or Ley de Registro where it is stipulated the full authority of the Civil Court to receive the claims made against the Property Registrars because of their rejections. With the aim of validating this proposal, UNIANDES has conducted research on this topic. The research was carried in two ways, both qualitatively and quantitatively. A field research with a representative sample of attorneys from Manabí Province confirmed the level of risk that was created by the lack of legal certainty, as a result of the lack of appropriate legislation ruling the judicial actions after the rejections of registrations issued by the Property Registrars. The results of this research have proven that our claim about reforming the Article 11 of the Public Record Act or Ley de Regitro, so that the Civil Court can get the full authority to receive de complaints against Registrars, instead of the Dispute Tribunal, will avoid that the legal proceeding about rejections are taken in two contradictory judicial remedies, and, will provide a new level of security through the guaranty of legal certainty. INTRODUCCIÓN ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN La Constitución de la República del Ecuador vigente a partir del mes de octubre de 2008, en su Artículo 265 dispone que: “El sistema público de registro de la propiedad será administrado de manera concurrente entre el Gobierno Central y las Municipalidades”; el último inciso del Artículo 264 de la Constitución de la República del Ecuador dispone que los Gobiernos Municipales en el ámbito de sus competencias y territorio y en uso de sus facultades expidan ordenanzas cantonales; la Constitución de la República del Ecuador, en su Artículo 66, Numeral 25, garantiza el derecho a acceder a bienes y servicios públicos y privados de calidad, con eficiencia, eficacia y buen trato, así como a recibir información adecuada y veraz sobre su contenido y características. La Ley del Sistema Nacional de Registro de Datos Públicos [Ley del SINARDAP], publicada en el Suplemento del Registro Oficial Nro. 162 de fecha 31 de marzo de 2010, manda en su Artículo 19 que de conformidad con la Constitución de la República, el Registro de la Propiedad será administrado conjuntamente entre las municipalidades y la Función Ejecutiva a través de la Dirección Nacional de Registro de Datos Públicos. Por lo tanto, la Municipalidad de cada cantón o Distrito Metropolitano se encargará de la estructuración administrativa del registro y su coordinación con el catastro. La Dirección Nacional dictará las normas que regularán su funcionamiento a nivel nacional; conforme lo prescrito en el Artículo 19 de la Ley del SINARDAP se faculta a los Gobiernos Municipales la estructuración administrativa de los Registros de la Propiedad en cada cantón; El Artículo 142 del Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización dispone que la administración de los Registros de la Propiedad de cada cantón corresponde a los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales: expedir ordenanza para el buen funcionamientos de los registro de la propiedad. De acuerdo a nuestra legislación vigente, los Registradores y Registradoras de la Propiedad son nombrados por las Municipalidades mediante un concurso de méritos y oposición legalmente vigilado por una veeduría nombrada por el Concejo de Participación Ciudadana-, aquello los convierte en funcionarios públicos con los derechos y obligaciones de cualquier función del Estado. 1 En Ecuador, el organismo encargado de prestar estos servicios registrales es la Municipalidad quien brinda prestaciones económicas y de servicios sociales para satisfacer las necesidades básicas de la sociedad con el fin de lograr el buen vivir; uno de estos beneficios es la inscripción de los diferentes actos registrables que estén reconocidos en la ley. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Desde el 2008, año en que se reformó la Constitución del Ecuador, los Registros de la propiedad han implementado numerosos cambios en su administración, ya que la nueva era social permite tener un mejor acceso a la información de los bienes inmuebles de los ciudadanos y ciudadanas de nuestro país, lo que convierte al Registrador o Registradora de la Propiedad en custodios de la seguridad jurídica registral, y para poder cumplir a cabalidad estas nuevas metas hay que tener muy encuentra la calificación de los diferentes actos registrables, con la finalidad de proceder a inscribir los que estén amparados a nuestra legislación vigente. En lo referente a éste servicio, el Registrador o Registradora de la Propiedad tiene la facultad de acuerdo a lo que dispone el Artículo 11 de la Ley de Registro, de negarse a inscribir los actos que no estén permitidos por la ley. Cabe mencionar que en el país, se presentan múltiples procesos judiciales -que se tramitan en los diferentes Juzgados Civiles y Tribunales de lo Contencioso Administrativo- en contra de Registradores y Registradoras de la Propiedad por causa de las negativas que se asientan en los títulos que incumplen las normas legales para ser inscritos, por lo cual, ningún Registrador o Registradora de la Propiedad subscribe la negativa sin fundamentar el porqué de la misma, puesto que aquello debe ser sustentado y motivado jurídicamente dentro del marco legal concerniente. El Registrador o Registradora se encuentra obligado tal como lo señala el Artículo 76, Numeral 7, Inciso L, de la Constitución, que establece: “Las Resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas”. Los profesionales del Derecho que utilizan el proceso judicial de demanda contra las negativas registrales [tanto en los Juzgados Civiles como en los Tribunales de lo Contencioso Administrativo] lo hacen porque de esta forma -según manifiestan- logran conseguir su objetivo de mano de jueces y juezas que ordenan que se inscriba el título que en su momento fue debidamente negado por el Registrador o Registradora de la Propiedad. 2 Sorprende sobremanera la inconsistencia o vacío legal originado en la posibilidad procesal de conceder al juez o jueza -civil o contencioso/administrativo- la autoridad para desmerecer las observaciones que otro funcionario jurídico [el Registrador o Registradora de la Propiedad] ha asentado de manera fundamentaba en el goce y ejercicio tanto de sus deberes como de su responsabilidad legal a favor de la seguridad jurídica registral y de su compromiso con la sociedad de velar por la reducción del índice indiscriminado de ilícitos. El juez o jueza que es un conocedor del Derecho y de su correcta aplicación emplea los recursos jurídicos que le están permitidos por la Ley para que el actor del proceso de demanda consiga su objetivo. Aquella evidente contradicción de nuestros cuerpos legales ubican al Registrador o Registradora de la Propiedad en posición fallida y sin derechos de apelación, lo cual a su vez se constituye en una agresión en contra de la dignidad de un servidor del Derecho que negó una causa con miras al bienestar común, pero que fue burlado en el intento. Actualmente, las Registradoras y Registradores de la Propiedad se hallan preocupados por la inconstitucionalidad con la que ciertos profesionales del Derecho enfocan la disposición prevista en el Artículo 11 de la Ley de Registro, en la cual se estipulan los pasos a seguir por parte de los usuarios y usuarias del Registro para demandar las negativas en el campo civil, no obstante, algunos abogados y abogadas recurren también a las demandas en el campo de lo contencioso/administrativo, lo cual conlleva una grave vulnerabilidad a la seguridad jurídica registral. Por otro lado, este problema lleva implícita la carencia de la certeza absoluta de poder acceder a una justicia expedita y transparente, pues el Registrador o Registradora no sabe qué puede suceder y qué normas le van a regir, ya que a pesar de que la Ley de Registro determina los pasos a seguir ante una negativa de inscripción, se permite también las demandas ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, limitando los derechos de Registradores y Registradoras. El impacto que tiene esta situación, afecta en primer grado a Registradores y Registradoras, quienes se ven perjudicados por litigar injustamente. Afecta también a los usuarios por llevar un trámite equivocado, ocasionando pérdidas innecesarias de tiempo, lo 3 cual atenta contra otro principio constitucional que también ampara a la justicia: la celeridad procesal. Al ser tomada en cuenta una propuesta de reforma a la Ley de Registro que direccione, únicamente hacia el Juez de lo Civil, las apelaciones de las y los usuarios cuya inscripción de títulos fue debidamente negada, se obtendrían beneficios para todo el ordenamiento jurídico del país, pues la erradicación de las violaciones a la Constitución resultaría en un verdadero avance para las ciencias del Derecho, logrando, a su vez, un sistema registral más eficiente y oportuno, tal como todo servicio público lo merece. Finalmente, se puede decir que al demostrarse la necesidad de una reforma legal y su impacto a los beneficiarios de la misma, se podrá garantizar el derecho a la seguridad jurídica registral, y así cumplir con lo que establece nuestra Carta Magna sobre un verdadero Estado Constitucional de Derechos y Justicia. FORMULACION DEL PROBLEMA La ausencia de una adecuada reglamentación de la Ley de Registro ordenando que las negativas de inscripción de los títulos legalmente defectuosos asentadas por el Registrador o Registradora de la propiedad sean presentadas exclusivamente ante el Juez de lo Civil, ocasiona duplicidad de acción judicial y vulnera el principio constitucional de la seguridad jurídica. DELIMITACION DEL PROBLEMA Objeto de investigación: Procesos jurídicos del Derecho Registral. Campo de acción: Negativas de inscripción asentadas por los Registradores y Registradoras de la propiedad. Lugar: Registro de la Propiedad y Juzgado de lo Civil del cantón Flavio Alfaro, y Tribunal Contencioso Administrativo de la Provincia de Manabí. Tiempo: Enero a abril de 2014 IDENTIFICACIÓN DE LA LINEA DE INVESTIGACIÓN De conformidad con la situación problemática que se encuentra planteada, la presente investigación se enmarca en la línea de investigación “ADMINISTRACIÓN DE 4 JUSTICIA”, aprobada por la Universidad Regional Autónoma de los Andes “UNIANDES” OBJETIVO GENERAL Proponer una reforma al Artículo 11 de la Ley de Registro en donde se ordene que las negativas de inscripción, de los títulos legalmente defectuosos, asentadas por el Registrador o Registradora de la Propiedad, sean presentadas exclusivamente ante el Juez o Jueza de lo Civil con la finalidad de evitar la duplicidad de acción judicial y garantizar el principio constitucional de la seguridad jurídica. OBJETIVOS ESPECÍFICOS Fundamentar teórica y jurídicamente el Derecho Registral, el Registro de la Propiedad, los Actos Registrales, los Actos Administrativos; y la seguridad jurídica en las negativas de inscripción asentadas en el Registro de la Propiedad. Determinar la incidencia de conflictos judiciales ocasionados a partir de las negativas de inscripción remitidas a los Juzgados de lo Civil y los Tribunales Contencioso Administrativo de Manabí. Proponer los lineamientos para un anteproyecto de reforma al Artículo 11 de la Ley de Registro en donde se ordene que las negativas de inscripción, de los títulos legalmente defectuosos, asentadas por el Registrador o Registradora de la Propiedad, sean presentadas exclusivamente ante el Juez o Jueza de lo Civil con la finalidad de evitar la duplicidad de acción judicial y garantizar el principio constitucional de la seguridad jurídica. IDEA A DEFENDER Con un anteproyecto de reforma al Artículo 11 de la Ley de Registro en donde se ordene que las negativas de inscripción, de los títulos legalmente defectuosos, asentadas por el Registrador o Registradora de la Propiedad, sean presentadas exclusivamente ante el Juez o Jueza de lo Civil con la finalidad de evitar la duplicidad de acción judicial y garantizar el principio constitucional de la seguridad jurídica 5 VARIABLES DE LA INVESTIGACIÓN Variable Independiente: Anteproyecto de reforma al Artículo 11 de la Ley de Registro en donde se ordene que las negativas de inscripción, de los títulos legalmente defectuosos, asentadas por el Registrador o Registradora de la Propiedad, sean presentadas exclusivamente ante el Juez o Jueza de lo Civil. Variables Dependientes: Duplicidad de acciones judiciales. Seguridad jurídica. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA Por las razones expuestas en el planteamiento del problema, la reforma al Artículo 11 de la Ley de Registro estipulando que las demandas de las negativas de inscripción asentadas por Registradores y Registradoras de la Propiedad, sean direccionadas exclusivamente hacia los Juzgados de lo Civil, conlleva notables beneficios a la seguridad jurídica. No obstante, además de garantizar dicho derecho constitucional, la innovación en el actual procedimiento judicial posterior al asiento de las negativas, redunda en ventajas de tipo social, técnico-práctica, e investigativas. Se analizan, a continuación, cada una de ellas: Relevancia social: La monolateralidad de acción judicial emprendida por las usuarias y usuarios que se sienten afectados por las negativas asentadas en el Registro de la Propiedad se constituye en un beneficio social muy evidente, pues Jueces de lo Contencioso Administrativo se liberan de las causas registrales que suelen acumularse en sus despachos; Los Registradores llegan a formar parte de un proceso judicial más formal, por cuanto las demandas en contra de las negativas -asentadas por ellos- toman una vía legal adecuadamente reglamentada; Y los usuarios se benefician de emprender procedimientos menos engorrosos y más eficientes. Relevancia técnico-práctica: Al tomar una sola vía judicial, las demandas en contra de las negativas de inscripción, llegarán a formar parte de un archivo único y mejor organizado, cuyos beneficios se harán evidentes en el sistema digital del corpus judicial del Estado. Por supuesto, abriéndose las puertas para la puesta en marcha de futuros proyectos 6 tecnológicos vinculados a la conexión cruzada de información entre Juzgados de lo Civil y Registros de la Propiedad del Ecuador. Relevancia investigativa: El presente estudio responde, así mismo, a una necesidad investigativa, ya que actualmente el Derecho Registral cuenta con muy poca doctrina jurídica de sustento. Y aunque los Actos Administrativos y demás acciones judiciales cuentan con suficientes estudios argumentativos, no existen precedentes sobre la relación entre acción judicial civil y función registral. BREVE EXPLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA INVESTIGATIVA A EMPLEAR MODALIDAD DE LA INVESTIGACIÓN: La Modalidad de la investigación es cuali-cuantitativa. Cualitativa porque permite evidenciar el problema investigado en el ámbito del Derecho Registral, y alcanzar el resultado esperado. Cuantitativa puesto que esta modalidad permite la evidencia documental [gráficos, tablas, interpretaciones] de los resultados a partir del análisis realizado por el investigador. MÉTODOS: Inductivo-Deductivo: Este método permite partir del todo a lo particular: las consecuencias para seguridad jurídica en los actuales procesos de demanda de las negativas asentadas por Registradores y Registradoras de la Propiedad; y viceversa: de lo particular a lo general: la duplicidad de acción judicial frente al vacío legal de la actual Ley de Registros del Ecuador. Este método resultará muy apropiado durante la investigación de campo. Analítico-Sintético: Este método permite la descomposición del problema en todas sus partes para analizarlas de manera muy detallada, es decir, los casos específicos de duplicidad de acción judicial. Y también permite reunir las partes para, a través de la síntesis, elaborar una descripción teórica del cuerpo completo de la investigación: los beneficios de la seguridad jurídica con la implementación de una reforma al Artículo 11 de 7 la Ley de Registro. Método que será empleado, ante todo, en la construcción del Marco Teórico. Histórico- Lógico: Permitirá analizar científicamente los hechos, ideas del pasado, comparándolos con acontecimientos actuales. Método adecuado para el desarrollo de las conclusiones y recomendaciones. TÉCNICAS: Se realizarán encuestas a la población determinada para el efecto. Herramienta de la investigación Cuestionario RESUMEN DE LA ESTRUCTURA DE LA TESIS: BREVE EXPLICACIÓN DE LOS CAPÍTULOS DE LA TESIS El presente trabajo investigativo se encuentra desarrollado en una Introducción y tres capítulos: Introducción.- Contiene los Antecedentes de la investigación, en donde se explica el antecedente legal y la actual jurisdicción de la función registral en el Ecuador. Se realiza el planteamiento y formulación del problema llegando a la conclusión de que la ausencia de una adecuada reglamentación legal sobre las demandas de las negativas de inscripción, asentadas por Registradoras y Registradores de la Propiedad, ocasiona duplicidad de acción judicial y vulnera el principio constitucional de la seguridad jurídica. Se plantea entonces la idea a defender que consiste en que una reforma a la Ley de Registro direccionando -con exclusividad- las demandas de las negativas de inscripción hacia los Juzgados de lo Civil solucionará el problema detectado. Se convierte esta idea en el objetivo general de la investigación. Se delimita el problema y se establecen las variables que se van a investigar. Por último se justifica la relevancia social, significación práctica y teórica, así como las necesidades investigativas del objeto de estudio. Capítulo I.- Contiene el MARCO TEÓRICO, el cual inicia con un análisis del origen y evolución del objeto de la investigación, es decir, el desarrollo de los Procesos Jurídicos 8 del Derecho Registral en el Ecuador. Se analizan las distintas posiciones teóricas sobre el objeto de investigación, para ello se construye una teoría contenida en cinco Epígrafes, la misma que aborda los siguientes temas: Epígrafe I: La evolución histórica, definición e importancia del Derecho Registral. Epígrafe II: Se concentra en los antecedentes históricos, definición, función e importancia del Registro de la Propiedad, así como en un breve análisis del registro de títulos normado por la Ley de Registro del Ecuador. Epígrafe III: Se explica la definición del acto registral, sus principios y clasificación. También hace un análisis de las negativas de inscripción. Epígrafe IV: Presenta la definición, requisitos, clasificación, efectos y ejecución del acto administrativo. Epígrafe V: Define apropiadamente las implicaciones e importancia de la seguridad jurídica, la responsabilidad del Estado de garantizarla, y la propuesta de implementación en miras de su mejor aplicación en la función registral. Finalmente se hace una valoración crítica de los conceptos principales de las distintas posiciones teóricas sobre el objeto de investigación, que consiste en un análisis de Derecho Comparado entre nuestra legislación y algunos conceptos legales de la jurisprudencia peruana, para luego construir nuestro propio posicionamiento con respecto a la seguridad jurídica en los procedimientos judiciales relativos a la función registral. Capítulo II.- Contiene el MARCO METODOLÓGICO Y PLANTEAMIENTO DE LA PROPUESTA. En este capítulo se hace una caracterización del sector, rama, empresa, contexto institucional y problema seleccionado para la investigación. Se realiza una descripción del procedimiento metodológico para el desarrollo de la investigación, es decir la modalidad y tipo de investigación que se llevó a cabo, la fórmula científica para determinar el rango de la muestra, los métodos, instrumentos y técnicas de investigación empleados, y la propuesta de la investigación [la cual consiste en la interpretación analítica 9 de los resultados obtenidos y tabulados tras el estudio de campo realizado por medio de encuestas]. Capítulo III.- Contiene la EVALUACIÓN DE RESULTADOS DE SU APLICACIÓN. Aquí se plasma el procedimiento de la aplicación de los resultados de la investigación, para ello -tras haber comprobado la validez de la idea a defender- se redacta una propuesta de reforma a la Ley de Registro en el que se direcciona -con exclusividad-, las demandas de negativas de inscripción, hacia los Juzgados de lo Civil, con la finalidad de evitar la duplicidad de acción judicial garantizándose el principio constitucional de seguridad jurídica. Por último se analizan los resultados finales de la investigación. Este cuerpo investigativo concluye con el planteamiento de conclusiones generales y la formulación prácticas recomendaciones. ELEMENTOS DE NOVEDAD, APORTE TEÓRICO Y SIGNIFICACIÓN PRÁCTICA, EN DEPENDENCIA DEL ALCANCE DE LA TESIS APORTE TEÓRICO: El aporte teórico se refiere a los alcances del trabajo en el ámbito de las teorías que sirven de sustento o antecedentes para posteriores proyectos investigativos relacionados al Derecho Registral. Así mismo, la presente investigación producirá argumentos analíticos a favor de la normativa vigente, la jurisprudencia y la doctrina, lo cual permitirá originar nuevos conceptos en el ámbito de la duplicidad de acción sobre las negativas de inscripción, puesto que resultaría insuficiente desarrollar la investigación con los conceptos ya existentes. Y por último, este trabajo se constituirá -para la sociedad en general- en un manual de consulta al momento de iniciar un trámite registral. SIGNIFICACIÓN PRÁCTICA: La implementación de una reforma legal que evite la duplicidad de acciones judiciales ante la negativa de inscripción asentada en el Registro de la Propiedad, significará un enorme ahorro de tiempo y recursos para las usuarias y usuarios, así como una garantía fundamentada para la seguridad jurídica. 10 NOVEDAD CIENTÍFICA: La investigación propuesta permitirá abrir las puertas a cambios relevantes dentro de la doctrina científica del actual proceso judicial ante la negativa de inscripción en los Registros de la Propiedad, permitiendo a las Ciencias Jurídicas -desarrolladas en el Derecho Ecuatoriano- establecer modelos que sirvan de arquetipo para la legislación comparada, al ser precursores en la implementación de estrategias metodológicas efectivas en la aplicación de sistemas jurídicos más ágiles y eficientes en la búsqueda del bienestar común [registradores-usuarios-jueces]. 11 CAPITULO I MARCO TEÓRICO 1.1. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL OBJETO DE INVESTIGACIÓN Tal como se ha determinado ya, el objeto de investigación de esta tesis se enfoca en los Procesos jurídicos del Derecho Registral; y su campo específico de acción: Las negativas de inscripción asentadas por los Registradores y Registradoras de la propiedad. En nuestro país, el tratamiento del tema señalado ha evolucionado de manera lenta; hay que aclarar que sí existen numerosos estudios sobre los procesos jurídicos, los cuales son temas de discusión y de tratado sumamente extenso, de igual manera el Derecho Registral tiene aportes teóricos significativos [aunque muy limitados]. Lo que no se ha tornado en un tema muy apetecido por los profesionales de la jurisprudencia nacional es la combinación de ambos tópicos: los procesos jurídicos conjuntamente con el Derecho Registral. Por eso resulta novedoso y práctico el estudio propuesto en este cuerpo investigativo. La Función Judicial existe en nuestro país desde antes del nacimiento de la República. En 1821 se expide la Constitución de Cúcuta y se establece entonces el Poder Judicial. Sin embargo, es el 12 de octubre de 1821 [en la Ley sobre la Organización de los Tribunales y Juzgados] cuando se determina la existencia de una Corte Superior de Justicia en la ciudad de Quito, la cual por razones de orden político de la época, es fundada en la ciudad de Cuenca por el Mariscal Antonio José de Sucre, esto ocurre el 26 de marzo de 1822 por decreto emitido el día 20 de ese mismo mes. Los primeros judiciales del Ecuador son entonces aquellos jurisconsultos que fundaron la Corte Superior de Justicia de Cuenca, a saber: Dr. Salvador de la Pedroza [Presidente]; Dr. Miguel Gil Malo, y Dr. José María Lequeríca, [Ministros]; además del Fiscal, el Escribano Público, y el Secretario. En el decurso del tiempo la institución ha ido cambiando -a causa de las diversas Constituciones que se ha publicado hasta la presente fecha- y creciendo en proporción con el aumento poblacional del Ecuador y su división política. Uno de los acontecimientos relevantes de la Función Judicial se sitúa el 5 de octubre de 1953, a las cinco de la tarde en el Teatro Nacional Sucre [Quito], al inaugurarse el primer Congreso Judicial del Ecuador. 12 Actualmente, disponemos del Código Orgánico de la Función Judicial, que es el instrumento que norma y regula -de manera general- todas las actuaciones jurídicas de la Administración de Justicia del País. Dicho código en su Artículo 1 expresa: "La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por los órganos de la Función Judicial”. En esta cita podemos notar que la Ley concede al pueblo el poder [en el sentido facultativo] de administrar la justicia, lo cual es muy positivo si se tiene en cuenta que la justicia es uno de los bienes abstractos de la sociedad cuya posesión se persigue en todos los sistemas legales conocidos, y que los órganos de la Función Judicial son el medio para conseguir ese bienestar general. Por lo tanto, las juezas y jueces son quienes poseen autoridad para instruir, tramitar, juzgar, sentenciar y ejecutar el fallo en un pleito o causa. Existen juezas y jueces determinados para las diversas áreas del quehacer jurídico, así tenemos -por ejemplo- a los Jueces Civiles, que tratan y conocen asuntos relativos al honor, a la libertad de las personas, y tenemos a los demás jueces sujetos a leyes generales y especiales de acuerdo a la materia que les toque resolver. De cualquier manera e independientemente de la especialidad de su campo, las juezas y jueces son seres humanos con conocimiento y preparación necesaria para resolver los diversos problemas de la ciudadanía, en aplicación de la Ley, haciendo honor al principio de justicia, aplicando en sus resoluciones los Principios Universales de la sana crítica, la lógica jurídica y la equidad , y haciendo la correcta y debida apreciación de las pruebas aportadas por las partes, evidenciando naturalidad en los acontecimientos, por tanto constituyendo las pruebas de los litigantes en la base fundamental para la resolución de los juicios. Por su parte, los litigios registrales no se aventajan de un Juzgado especializado en el Derecho Registral, sus causas son atendidas principalmente por los Juzgados de lo Civil, lo cual es muy oportuno y procedente [no se crítica el sistema], lo que sí es una debilidad evidente, es el hecho de que dichos litigios [específicamente los relacionados a las negativas de inscripción en el Registro de la Propiedad] son tendientes a duplicidad en la acción judicial, pues muchos profesionales del Derecho recurren también a Tribunales Contencioso Administrativos para presentar las negativas de inscripción de ciertos títulos que no son legalmente procedentes. 13 El Registrador -al igual que el Juez- se rige también por principios propios del Derecho Registral, tales como la publicidad, legitimación, inscripción, legalidad, especificación, prioridad, calificación, fe pública, rogación, tracto sucesivo, literalidad y reforma [los cuales se analizarán más adelante], todos ellos son pautas esenciales en las actuaciones de Registradores y Registradoras, obviamente dichos principios no merman, en lo absoluto, la incidencia de las normas de los cuerpos legales competentes al registro público. Notamos entonces una disputa tripartita rica en criterios: REGISTRADOR – JUEZ – ABOGADO DE LA CAUSA. Cada uno poseedor de sus propios principios y reglamentaciones legales, pero conocedor de las de los otros dos. El Registrador o Registradora está facultado para negar ciertas inscripciones, pero se siente agredido ante el hecho de las negativas no se encuentren correctamente reguladas de tal manera que se evite la duplicidad de acciones judiciales. El Juez o Jueza se encuentra facultado para ordenar al Registrador o Registradora la inscripción del título negado. El abogado de la usuaria o usuario afectado está facultado para emprender procesos en beneficio de la seguridad jurídica de su cliente. Esta asociación-desasociada es una verdadera molestia para todos los implicados en el trámite de las negativas de inscripción, a la vez que se constituye en una violación evidente a varios principios constitucionales como: la economía y celeridad procesal, uniformidad, inmediación, y simplificación, no obstante, esta investigación se centrará en uno de los más afectados, la seguridad jurídica, puesto que no existen estudios investigativos previos que prometan evitar la duplicidad de acciones judiciales en los procesos de apelación ante las negativas de inscripción en el Registro de la Propiedad garantizando la aplicación adecuada de dicho principio.1 1.2. ANÁLISIS DE LAS DISTINTAS POSICIONES TEÓRICAS SOBRE EL OBJETO DE INVESTIGACIÓN EPÍGRAFE I DERECHO REGISTRAL A) EVOLUCIÓN HISTÓRICA 1. Algunos datos han sido parafraseados del Ensayo en línea TORREZ, Néstor (2009); Disponible en http://www.monografias.com/trabajos66/funcion-judicial-ecuador/funcion-judicial-ecuador3.shtml 14 Para la construcción de esta sección nos referiremos al trabajo investigativo de GRISSEL, Kelly [2008], quien hace una acertada sinopsis de la evolución histórica del Derecho Registral2. Procedencia: Los orígenes de Registro fueron precedidos por el surgimiento de una institución de vital importancia para el desarrollo y posterior evolución de éste; nos referimos a la Propiedad, que en su más primitiva idea se remonta a la época en la cual el hombre consideró como de su posesión aquellas armas que utilizo para la caza y la pesca. Luego de esto cuando abandona el estilo ‘nómada’ y se establece en un determinado lugar, la tierra constituye un bien de carácter colectivo, mismo que fue necesario defender en algún momento inclusive a través del empleo de la fuerza, como un medio de ejercitar un derecho sobre lo que consideraba suyo frente a posibles usurpadores, pudiendo tomarse esta clase de conducta como un tipo de ‘publicidad inmobiliaria primitiva’. Ante la ausencia de autoridad o institución designada para dar a conocer la existencia de un pretendido derecho frente a terceros; surgen en diferentes regiones formas por las cuales se instituyeron actos de dominio, y de transmisión de éste, actos que fueron necesarios controlar debido a la inseguridad provocada por la discrecionalidad con la que eran gravados los bienes inmuebles por sus titulares. Posteriormente se comenzó a diferenciar los bienes muebles de los inmuebles, y los Derechos Reales de los Personales por lo que dentro de las primitivas limitaciones, las partes [protagonistas del negocio jurídico] eran espectadores o se enteraban indirectamente del nacimiento o extinción de Derechos a la Propiedad Inmueble, que con la traditio fue el medio más sencillo de conocer al titular del dominio de una propiedad por lo que quedaba restringida a los demás. Para evitar fraudes fue exigida la denuncia de gravámenes ante un organismo Registrador [padrón de contribuyentes], o el archivo de sentencias judiciales que importaba el registro obligatorio de los bienes inmuebles. Con la necesidad de llevar un orden de los bienes muebles por cada titular, dar publicidad de los actos, ocultar los gravámenes y cargas que pesaban sobre un bien raíz [in rem] y el desconocimiento de quienes realmente poseían el dominio, se da origen al Registro de Inmuebles e Hipotecas tal como lo confirma el Autor Luis Carral y de Teresa al expresar 2. GISSEL, Kelly. [2008]. El derecho registral; Disponible en http://derechoregistrald5.blogspot.com/ 15 que “el Registro nació como un medio de seguridad del tráfico Jurídico”. Estado de preexistencia: El Registro de la Propiedad Inmobiliaria debe ser estudiada históricamente a través de dos Estadios: 1) El Poseyente o a priori, que se refiere a la implementación de ‘Registro’ como sistema de publicidad de la transmisión de Derechos Reales; y 2) El Consecuente o a Posteriori, respecto a las prioridades que existían, surgidas por la fuerza de la Ley que impuso la obligatoriedad de la inscripción registral como forma de la transmisión de Derecho Real y con el objeto de orden jurídico. El primer lugar donde se conoce que fue implementado el Registro de la Propiedad Inmueble fue en la ANTIGUA GRECIA, en la cual existieron los primeros registros que se conocieron como anagrafe, que fueron creados con el propósito de evitar engaños. Se llegó a exigir la puesta de un cartel en donde se mostraban los inmuebles que estaban afectados por el cumplimiento de las obligaciones contraídas por sus dueños, así, la venta de inmuebles era anunciada por pregoneros y los gravámenes se individualizaban en libros. También la institución Registral fue conocida en EGIPTO, en donde existía la bibliozeke democion logon [archivo de negocio], lugar en el que se archivaban las declaraciones de impuestos. También existió enkleseon bibliozeke [archivo de adquisiciones] que era la oficina que intervenía en el movimiento inmobiliario y funcionaba por medio del bibliofilake o Registrador, a quien por medio de una solicitud se le pedía que realizara el acto que se necesitaba registrar, si accedía pasaba a otra instancia, la prosangelia, en la que se inscribía el nombre del adquirente y la clase de contrato. Sin mayores trámites se daba fe de que el acto era válido. Derecho romano: De igual modo por ser la cuna de nuestras instituciones civiles, es importante expresar en este apartado la historia del Derecho Registral en roma, la cual se dividió en varios períodos: a) El primer período o derecho clásico; Este período se caracteriza por tres formas: La mancipatio, la in jure cessio, y la traditio. La mancipatio.- Consistía en un procedimiento comercial al cual accedían únicamente los ciudadanos romanos con exclusión de los Libertos, el cual se realizaba en presencia de cinco testigos que eran llamados testis classicis, el 16 mancipio accipiens [quién adquiría la cosa], el mancipio dans [el que vendía la cosa], y el libripens [agente público ante quien se realizaba dicho acto], junto con el bien representado independientemente de si este fuera mueble o inmueble. Todos los participantes pronunciaban una frase obligatoria [nuncupatio], y señalando el bien representado el libripens golpeaba una balanza con la cual se formalizaba el negocio. Posteriormente el bien era entregado al interesado o mancipio accipiens. La in jure cesio.- Es una especie de Juicio simulado, el cual tenía como objetivo la recuperación de bienes, en otras palabras era una especie de juicio reivindicatorio. Quienes participaban era el in jure cedens [el demandado], el vindicans [el demandante], quienes comparecían ante un Magistrado o Pretor, que en medio de solemnidades de la legis actio sacramenti in rem se decretaba la propiedad a favor del demandante. La traditio.- Sin nada más que el consentimiento y la buena voluntad y lejos de rituales y solemnidades, esta forma de transmisión de la propiedad consistía en la entrega del bien que se deseaba enajenar con la intención de la partes que transfiere y de la otra que adquiere. Entonces para lograr la propiedad de una cosa perteneciente a otra persona era necesario que a la toma de posesión por parte del adquirente [accipiens] se uniese el abandono por parte del enajenante [tradens], es decir, que este último tuviese la intención de transferir la propiedad al primero por medio de un acto externo. b) El segundo período o derecho justinianeo; La traditio es la única forma de transmisión de la Propiedad que permanece vigente en este período y a la cual se le agregan dos modalidades que son la larga manu y la brevi manu. La primera se manifiesta por el señalamiento del objeto que se desea enajenar, y la segunda es aquella en la que la entrega de la cosa se da en las propias manos del adquirente. c) Tercer período o derecho romano moderno; En este período aparece la figura de la constituto possesorio, la cual consistía en una cláusula por cuyo medio el adquirente recibía la posesión jurídica -no física-, y el enajenante manifestaba conservarla ya no en nombre propio sino en nombre del adquirente, en otras palabras era un ‘pacto en virtud del cual el vendedor de una cosa continua ocupándola como representante del comprador’. 17 Derecho alemán: En este existen dos figuras representativas de la transmisión de la propiedad como son la Thinx y la Auflassung. a) La thinx; Consistía en la celebración de un acto solemne lleno de ritos y simbolismos que obligatoriamente debían ser efectuados ante la Asamblea Popular [mallus] o ante el Concejo Comunal [thinx]; Presidida por el thinxmann o Jefe de Asamblea. En dicha audiencia el transmitente hacía una entrega simulada al adquirente del inmueble, y era a partir de ése momento en que quedaba investido de la titularidad de la cosa en su favor. b) El auflassung; Consistía en que el bien debía ser entregado ante el juez para que éste decidera sobre aquel. La resolución era mediante la entrega ficticia del bien, ya que el juez únicamente hacia pública dicha entrega; en esta instancia, el transferente debía abandonar el inmueble [resignatio déves] para que el dueño [auflassung vest] tome posesión. Estos Juicios eran orales, en el cual las resoluciones que se dictaban inicialmente se llevaban en archivos judiciales o en los municipales, y posteriormente se crearon libros especiales, constituyéndose así la primera institución registral. Derecho australiano: El sistema inglés vigente en Australia en 1858 fue denominado ‘Acta Torrens’. Este sistema también se conoció como sustantivo, pues la inscripción o inmatriculación de un bien inmueble en el Registro Público de la Propiedad era elemento esencial o de existencia para la adquisición de la propiedad. De acuerdo con el Derecho inglés, todo inmueble es propiedad de la Corona. Propiedad del particular es concesión de aquella. Se entrega un título, que se archiva en el Registro. El registrador entregará un nuevo título al adquirente. Inatacable. No prospera ninguna acción en contra del documento inscrito. El seguro de títulos indemnizaba a quien fuera privado de su propiedad, por causa imputable al registro. Derecho español: En España, la institución del Registro de la Propiedad Inmobiliaria se estableció en cuatro períodos, los cuales son el llamado registro de la publicidad primitiva, el mismo que estaba lleno de formalidades y solemnidades externas. a) La figura principal de esta época es la llamada robración, la cual consistía en la ratificación pública y solemne de la transferencia por medio de una carta o escritura de un inmueble. Otras figuras de menor importancia fueron el fuero de sepúlveda, el alba de torres y el de plasencia. 18 b) La segunda figura en aparecer, fue la influencia romana, este período se caracteriza por el desaparecimiento de la publicidad, y por la sustitución de la traditio la cual fuera recogida en las partidas como ‘acto privado de consumación de un contrato de finalidad traslativa’. Se materializaba con la constituto possesorio. La forma de Tradición de este período es derogada por la implementación de la Real Pragmática de Carlos III del 31 de Enero de 1768, al crearse el Oficio de Hipotecas. c) El tercer período, se da por la iniciación del régimen de publicidad, en el cual se tiene como característica principal la publicidad de los actos relacionados con bienes inmuebles, principalmente de gravámenes e hipotecas. El servicio de hipotecas era público percibiendo aranceles y desarrollado a través del sistema de encasillado y por orden de despacho de documentos. Aquí aparece la figura del escribano, quien extendía una copia del documento presentado, en la cual por medio de una anotación marginal al pie de la misma, describía lo actuado. Mas, esta forma de Registro Inmobiliario al igual que la anterior tuvo que desaparecer por ocultar información de los gravámenes existentes. d) El último período, denominado de la consolidación del régimen de publicidad registral, se originó con la promulgación de la Ley Hipotecaria de 1861, la cual fue necesaria para dar certeza del dominio y demás derechos en la cosa, evitándose así la mala fe y libertad al propietario de los usureros. Francia: Continuó con las costumbres romanas de la traditio. El código Francés de Napoleón [1804], no tiene un apartado especial del Registro Público de la Propiedad, en lugar de ello se presentan diversos Artículos de forma y fondo para las inscripciones. El registro público dependía del Ministerio de Hacienda. México: Los territorios descubiertos por Colón fueron donados para la evangelización de sus habitantes a los reyes de Castilla y Aragón. Con el Oficio de Hipotecas se crea la Instrucción de los señores fiscales de hacienda pública aplicable a la Nueva España [1784]. En 1789, se publicó una Real Cédula sobre anotaciones de Hipotecas, completando el ordenamiento anterior. Una vez constituido México en República Federal [1861], se dictó en Veracruz un decreto, donde se estipuló que en todas las poblaciones que siendo cabeceras de cantón, tengan 19 juzgado de instancias y no haya escribanos, serán estos quienes realicen dicha función. En el México contemporáneo, a diferencia de otros países, no existe una ley especial del Registro Público, la parte sustantiva se encuentra regulada dentro del Código Civil. Perú: El sistema registral peruano se originó en el Registro de la Propiedad Inmueble [1888]. Más adelante, en 1936, con la promulgación del Código Civil peruano, se incluyó la regulación de los registros públicos existentes para aquel entonces: el Registro de la Propiedad Inmueble, Registros de Personas Jurídicas, Registro Personal, entre otros. Para el año 1984 se promulgó un nuevo Código Civil en donde se omitió del libro de Registros Públicos al Registro Mercantil, Registro de Buque y Registro de Prenda Industrial En aquel momento los Registros Públicos era competencia de los Gobiernos Regionales. El 14 de octubre de 1994 se creó el Sistema Nacional de los Registros Públicos y la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos [SUNARP], con el objeto de -al igual que en nuestro país, Ecuador- integrar todos los registros del sector público a fin de mantener la unidad y coherencia de la función registral en todo el país. B) DEFINICIÓN ‘El Derecho Registral es un conjunto de reglamentaciones jurídicas que norman las relaciones entre personas y cuyo fin es la publicidad registral [que no es otra cosa que el derecho que tiene una persona de informarse de los actos de la vida pública], brindando así seguridad jurídica a las personas’3. Caracteres del derecho registral: El Derecho Registral se caracteriza por ser: 1. De orden público. 2. Protector y legitimador. 3. Regulador. La publicidad registral: Es un medio a través del cual se puede obtener información sobre los bienes muebles o inmuebles o sobre las personas en general. Es el acceso a la información registral. 3. MORALES, Einstein. [s/f]. El derecho registral; Disponible en http://www.monografias.com/trabajos22/derecho-registral/derechoregistral.shtml 20 La publicidad registral se clasifica en notificativa, declarativa y constitutiva: a) Publicidad Registral Notificativa; Notifica a determinadas personas de ciertos actos jurídicos, sirve para que un acto jurídico no este viciado de nulidad absoluta. b) Publicidad Registral Declarativa; Da fe pública ante terceros de que un derecho le pertenece a determinada persona. c) Publicidad Registral Constitutiva; Da fe pública de la constitución o creación de un hecho que tiene consecuencia jurídica y que ese derecho le pertenece a una determinada persona. El tercero registral: Es aquella persona que en un negocio jurídico es el primero que cumple con la formalidad de registrar un negocio jurídico. Porque nadie puede alegar su propia torpeza en su defensa. Es la forma a través de la cual una persona vende un bien inmueble tres veces, los primeros dos compradores notarían la compra, el tercero registra la compra y se convierte en el verdadero dueño del bien inmueble. Los sistemas registrales: Según FERNÁNDEZ, Sanz: "Sistema registral es el conjunto de normas que en un determinado país regulan las formas de publicidad de los derechos reales sobre los bienes inmuebles a través del Registro de la Propiedad, así como el régimen y organización de esta institución. Lo cual dicho en forma sintética sería el conjunto de normas reguladoras de la institución del Registro de la Propiedad, tanto desde un punto de vista sustantivo, es decir, el valor de los asientos como forma de constitución o publicidad de aquellos derechos, como desde un punto de vista formal, es decir, la organización y el régimen del Registro". Clasificación del sistema registral: BESSON considera tres sistemas: el sistema francés, el germánico y el australiano, cada uno con sus derivados. COVIELLO, en cambio, estima dos grandes sistemas: el sistema francés o de transcripción [Francia, Italia y Bélgica]; y el sistema germánico o de inscripción [Austria, Prusia y Australia]. A su vez GONZÁLEZ, Jerónimo considera por separado y en orden cronológico los sistemas: francés, australiano, alemán y suizo. SARTRÉ, Roca aparte de considerar los sistemas inmobiliarios no regístrales, clasifica exhaustivamente los sistemas inmobiliarios regístrales en: registros 21 con efecto de requisito de oponibilidad, registros con efecto de presunción de exactitud y plena protección de terceros y registros con plena eficacia formal o sustantiva. Se tomará en cuenta la clasificación de los sistemas inmobiliarios regístrales desde el punto de vista sustantivo que adopta SARTRÉ, ya que la misma entraña auténtico interés científico y hace factible una clasificación completa. Desde el punto de vista de la eficacia y valor jurídico de los asientos regístrales, se pueden clasificar los sistemas inmobiliarios en: a) Sistemas que reducen el Registro a fines de simple publicidad o que adoptan el Registro con efectos de requisitos de oponibilidad; La constitución o adquisición del dominio y demás derechos reales inmobiliarios se rigen por el Derecho común, careciendo el Registro de efectos constitutivos. Los actos y contratos regístrales que no hayan sido registrados no pueden hacerse valer contra terceros, no son oponibles. Es un régimen de transcripción, y es propio de aquellos ordenamientos jurídicos en que la adquisición del dominio y demás derechos reales se verifica por la conclusión del simple contrato [sistema consensualista], sin que se precise ningún modo o requisito que venga a sumarse, o a complementar, al título adquisitivo. El Registro no se involucra en el acto de enajenación, el cual discurre por entero en el ámbito del Derecho Civil: ‘solo que para evitar, en lo indispensable, los males de la clandestinidad y de la posible sorpresa y perjuicio de terceros adquirentes, se exige la registración, si el acto jurídico correspondiente quiere oponerse o hacerse valer en contra de quien le pueda perjudicar’. Este sistema fue adoptado por primera vez en el Código Napoleónico y ha sido imitado por Bélgica, Holanda, Italia, Portugal. b) Sistemas que atribuyen a los asientos regístrales efectos convalidantes, presumen la exactitud del Registro y protegen plenamente a los terceros; La constitución de los derechos reales está completamente desvinculada de las formas de publicidad. La publicidad registral de los derechos reales inmobiliarios, cuyo nacimiento y eficacia se rigen por el Derecho Civil, es, y ésta es la regla general, voluntaria, si bien, en algún supuesto, el derecho real no es eficaz hasta que se haya practicado el asiento registral correspondiente [régimen de hipotecas]. 22 No limitan la efectividad del Registro a la mera publicidad y a la oponibilidad frente a terceros de los actos registrados, sino que producen efectos convalidantes. Se establece la presunción de exactitud del Registro; lo que el Registro expresa es verdad, es decir, coincide con la situación jurídica en que el inmueble se encuentre en la realidad, los derechos reales inscritos existen y disfrutan de completa eficacia jurídica [legislación regístral]. Cuando las formas regístrales contrastan con las formas constitutivas civiles de los derechos reales, las primeras triunfan sobre las segundas, la apariencia registral vence a la realidad jurídica extra-registral, y el titular inscrito es mantenido en su adquisición [Principio de la fe pública registral]. Este sistema fue establecido en España y vigente en Cuba y demás países hispanoamericanos que se inspiraron en la Ley Hipotecaria española de 1861. c) Sistemas que atribuyen al Registro eficacia constitutiva; Las formas registrales de publicidad pueden estar establecidas de manera tal que las mismas sean necesarias para que el derecho real se constituya y nazca. En tal sentido, la relación jurídica inmobiliaria ya no nace y produce sus efectos a tenor de lo pautado en el Derecho Civil, sino que la misma no tiene existencia jurídica hasta que el Registro toma razón de la voluntad o ánimo de generarla. Los asientos regístrales tienen la función principal de dotar de existencia a los derechos reales, eficacia constitutiva, y la subsidiaria de realizar por sí mismos la función de publicidad. d) Sistema alemán y suizo; Los asientos del registro tienen función constitutiva, pero para surtir sus efectos precisa que previo a la inscripción exista un negocio jurídico causal justificativo del derecho real que el Registro da vida. El contenido del registro se presume exacto, mientras, en la forma debida, no se demuestre lo contrario [legitimación registral], y dicho contenido, aunque disienta de la realidad jurídica, es mantenido a favor de terceros que adquirieron sus derechos confiados en los datos regístrales [fe pública registral]. e) Sistema australiano; El contenido registral se considera exacto de una manera absoluta. La eficacia constitutiva de los asientos regístrales es tal, que no existen más derechos reales que aquellos que nacieron por medio del Registro. El asiento es totalmente independiente del acto, negocio o título que lo propició. Lo que el Registro publica es toda y la única verdad y, por tanto, ordinariamente, no es factible atacarlo, ya que, 23 técnicamente, no existe disparidad entre el contenido registral y la realidad jurídica extraregistral. Australia adoptó, además, el sistema del título real, ya que no existe más título del derecho real que el emitido por el Registrador. e) Sistema de Sajonia, Lubeck, Mecklemburgo, y Hamburgo [antiguas legislaciones inmobiliarias]; en ellas los asientos registrales tienen la misma eficacia que la del sistema australiano, pero no admitieron el título real. C) IMPORTANCIA El Doctor Luis Alarcón flores [Abogado e investigador jurídico comparativo y analítico] nos dice que ‘el Derecho Registral es una especialidad jurídica que se encuentra vinculada con el principio de publicidad emanado desde una institución denominada REGISTRO PÚBLICO. El registro nos otorga certidumbre, confianza seguridad y verdad en relación con los actos inscritos por los sujetos legitimados para de ello. Debido a los mecanismos eficaces de seguridad que otorga el Registro, se permite a los usuarios del sistema, tener confianza y credibilidad, ya que el derecho a la propiedad sobre un bien merece todas las estrategias de seguridad, para que pueda ser objeto de un legítimo negocio. Importancia de la inscripción en el Registro: La importancia radica en la seguridad jurídica que otorga el Registro a través de la publicidad de ciertos derechos que tengan trascendencia frente a terceros, siendo que por este medio se determina el grado de seguridad de los terceros en orden a las relaciones jurídicas, ya que a través de la publicidad se brinda una titularidad cierta y notoria en cuanto a derechos reales, a fin de tener enterados a terceros, garantizándoles que las alteraciones ocultas no los afectarán. La inscripción en el Registro es importante porque -tal como ya se mencionó- dota de incuestionable seguridad jurídica en el ejercicio del derecho a la propiedad, esto permite el desarrollo económico tanto para el propietario del bien como para el Estado en general4. 4. ALARCÓN, Luis Alfredo. [s/f]. La importancia del derecho registral; Disponible en http://www.monografias.com/trabajos25/derecho-registral-peru/derecho-registral-peru.shtml#ixzz2voCgqhbO 24 EPÍGRAFE II REGISTRO DE LA PROPIEDAD A) ANTECEDENTES HISTÓRICOS En el Epígrafe anterior se abordó el origen del Derecho Registral, y de manera disimulada se fueron incorporando reseñas históricas sobre los inicios del Registro de la Propiedad como institución. En este apartado, nos concentraremos específicamente en las definiciones relativas al Registro de la Propiedad del Ecuador. A este respecto, el Diario el Comercio, en su edición digital del dieciséis de octubre de dos mil once, nos presenta una redacción muy clara sobre los antecedentes de nuestro Registro, por ello, nos remitiremos a dicho artículo periodístico. ‘La primera anotación que reportan los archivos del Registro de la Propiedad corresponde a un contrato de compraventa entre José Antonio Monroy y Juan Javier de Aguirre. Fue por una huerta de árboles de cacao, palma de cocos y una casa que lindaba con el río Baba por 4 100 pesos y seis reales. Ese documento, que consta como el número uno en el libro Anotaciones de Instrumentos Públicos, data del 23 de octubre de 1826. Ivole Zurita [Registrador, 2011] nos cuenta que dicho registro es el más antiguo en la ciudad. Desde entonces, el ente albergó gran parte de la historia de la ciudad luego de la Independencia del 9 de Octubre de 1820. A partir de 1826, cuando el Libertador Simón Bolívar fundó el Registro de la Propiedad como tal, en el nacimiento de la República, por sus libros pasaron hechos y transacciones de todo tipo. La segunda anotación que se registró fue el 31 de octubre de 1826, en la Oficina Municipal. Fátima Ponce, jefa de Archivo de la Empresa Pública Municipal de Registro de la Propiedad, comenta que el documento inscribió la venta que Antonio Molina hizo a favor de Gertrudis Marques de una casa ubicada en el barrio del Astillero, frente al Hospital de la Caridad en 500 pesos. Uno de los hechos anecdóticos es el de la hipoteca de la esclava Petra Quiñónez. El documento registrado el lunes 4 de diciembre de 1826 indica que la esclava fue hipotecada por 100 000 pesos. El acreedor era Francisco Jurado y el deudor Juan Bauz. Giovanni Valle, funcionario, dice que según la historia se empeñaba a los esclavos. Había una cláusula que decía que si el deudor quería endosar la deuda tenía que contar con el consentimiento de la esclava. 25 Y las historias son innumerables…“remato las casas situadas en Baba, Babahoyo y Palenal…”, “remato un pedazo de terreno para sembrar en río Daule…”, hipotecan una hacienda, casa y dos esclavos en 250 pesos [1842] siendo acreedor María Morán y el deudor Antonio Molina…”. También está el testamento de José Joaquín de Olmedo, el registro de los bloques de piedra que se trajeron desde España para construir el malecón… Todo eso ha perdurado a lo largo de los años salvándose, incluso, del gran incendio de Guayaquil en 1896. El Registro de Guayaquil recogía información de otras jurisdicciones que a través de los años fueron desmembrándose para convertirse en cantones como Samborondón, Daule, Durán… En sus archivos físicos constan documentos desde 1851 hasta la fecha. 12 libros que recogen la historia entre 1826 y 1850 fueron enviados para la custodia y conservación al Archivo Histórico del Guayas, comenta Gina Delgado, gerente del Registro. Una de las características que tuvo el Registro en sus inicios fue que los documentos se hacían a mano, con tinta traída de Inglaterra, España y Estados Unidos, en papel de algodón. Zurita nos dice que era una caligrafía perfecta, de la época en que se decía que la letra con sangre entra. El 5 de junio de 1974, en el Tomo 31, se reportó el último documento escrito a mano. Fue el gobierno de Guillermo Rodríguez Lara que decretó el término de la era manuscrita iniciándose la etapa de la escritura mecanografiada en papel sellado con timbres. Este sistema se registra desde el 25 de junio, en el Libro 32. María Lavid, quien para el 2011 llevaba laborando en la entidad 43 años, recuerda que en sus inicios [1967] trabajaban con índices generales hechos a mano, comenta: “teníamos que buscar, por letra, nombre a nombre, porque estaban revueltos. Las letras a las que les teníamos miedo, porque eran las más numerosas, eran A, C y M. Nos tomábamos hasta 15 días en encontrar un registro”. Ella ha vivido los últimos cambios en la entidad, entró cuando funcionaba en la Gobernación hasta los años ochenta en el que se trasladaron al Palacio de Justicia. Lavid sigue diciendo: “nos tocó empaquetar los libros y llevarlos en camiones. Cuando nos cambiamos al edificio actual [Víctor Rendón y Panamá en el 2001] se lo hizo con escolta de la Policía y guardias privados pues esta es la historia de Guayaquil”. Ahora, en la era de la informática apuntan a ser parte de la Ciudad Digital que promueve el Municipio. Por ello se alista un concurso para digitalizar 18 millones de documentos de sus 26 libros5. B) DEFINICIÓN Definición general: El Registro de la propiedad es una institución pública destinada a crear titularidades en virtud de poder público y a la publicidad de la situación jurídica de los inmuebles, con la finalidad de proteger el tráfico jurídico. En el Registro de la propiedad se adquieren el dominio y demás derechos reales con seguridad suficiente evitando reivindicaciones. La función básica del Registro no es publicar actos y contratos sino crear titularidades inatacables en virtud de un acto de poder público. La implantación de los registros como nuevos mecanismos de seguridad se acompañó de la creación del Registrador de la Propiedad. Los fuertes efectos de los asientos exigen un intenso control de entrada, tanto formal como material, que recibe el nombre de calificación y que constituye la función del registrador. El Registro de la propiedad también puede definirse como la institución que, destinada a robustecer la seguridad jurídico-inmobiliaria, tiene por objeto la registración de la constitución, transmisión, modificación y extinción de los derechos reales sobre bienes inmuebles, así como las resoluciones judiciales relativas a la capacidad de las personas y los contratos de arrendamientos y opción. El estudio del Registro de la Propiedad corresponde al derecho inmobiliario6. Registro de la Propiedad en el Ecuador: El registro de la propiedad es un registro civil oficial y obligatorio en Ecuador en el que se colocan los derechos de propiedad sobre los bienes inmuebles, así como todos los demás derechos que recaen sobre estos. Es decir permite inscribir y dar publicidad a la propiedad de los bienes inmuebles. El principal fin del Registro de la Propiedad consiste en brindar información confiable a las personas sobre la propiedad, impuestos o limitaciones que se aplicaron a un bien inmueble para la realización de algún tipo de contrato sobre el mismo, además de dar seguridad jurídica a los actos realizados sobre los distintos inmuebles. 5. DIARIO EL COMERCIO. [2011]. Registro de la Propiedad guarda historia; Disponible en http://www.elcomercio.ec/pais/RegistroPropiedad-guarda-historia-Guayaquil_0_572942775.html 6. Tomado de http://es.wikipedia.org/wiki/Registro_de_la_propiedad 27 Cada Municipio es el encargado de la administración de los Registros de la Propiedad de cada cantón, es por eso que ellos están a cargo también de la recaudación de impuestos relacionados con éste. Los requisitos para realizar la inscripción en el Registro de la Propiedad -principalmente de una transferencia de dominio- son: Presentar la primera copia certificada de la escritura legalmente otorgada. La escritura debe contener: Comparecientes y en qué calidad lo hacen, antecedentes de dominio, objeto del contrato, descripción, linderos y superficie del inmueble, cuantía o precio y las demás cláusulas de rigor de acuerdo al contrato. Adicionalmente los documentos habilitantes como el pago de impuestos que genero el contrato, cédulas y papeletas de votación de los comparecientes, certificado de gravámenes y todos aquellos que den validez al título. Cabe recalcar que estos documentos pueden estar sujetos a cambios, de acuerdo a las reglamentaciones de cada Gobierno Municipal. Otro de los documentos que se obtiene es el certificado de propiedad, en donde se específica las propiedades que están a cargo de una persona en cada uno de los Municipios, para obtener este certificado será necesario llenar un formulario que se obtiene en las administraciones cantonales respectivas. Una vez realizado este proceso cada año se pagará un impuesto predial, que será establecido por los respectivos gobiernos municipales. Existe un descuento del 10% para las personas que lo cancelen durante los primeros 15 días de enero. Este impuesto es destinado a la realización de obras en los respectivos barrios. C) FUNCIÓN E IMPORTANCIA GRISSEL [2008] nos dice que la función en que se enfoca todo Registro Público es dar a conocer la titularidad y condiciones que tiene todo sujeto de derecho sobre un derecho real o persona, y aún sobre situaciones de su personalidad, originándose así una presunción jurídica [iuris tantum], la cual permite contemplar el instrumento que ampara la información que es ingresada a un Registro, situación que en suma constituye una 28 estabilidad jurídica en beneficio del legitimado, quien se encuentra en óptimas condiciones para defender el derecho que le ampara. Todo Registro se considera importante por la trascendencia que tiene para el ámbito jurídico y económico de un país, ya que su existencia y organización junto con el marco jurídico que lo regule deben tener en consideración no sólo la publicidad de los actos jurídicos sino también, asegurar ‘la constitución, autenticidad, y prueba de aquellos derechos sujetos a inscripción’7. D) REGISTRO DE TÍTULOS Para la construcción teórica de este apartado invocaremos nuevamente a la doctrina general. GRISSEL [2008] nos dice que el Registro de Títulos se caracteriza porque es posible únicamente si es expresada la voluntad del que proporciona la información o titulante directamente ante el registrador. Los títulos inscribibles pueden ser: a) Traslaticios; Parte del hecho de que se traspasa a otro el dominio, mediante la tradición, sin necesidad que medie el registro posterior. b) Constitutivos; Lo que caracteriza a este tipo de registración es la creación de un derecho real nuevo, el cual no es independiente, si no que requiere de un antecedente ya inscrito, así para el caso el derecho de usufructo en donde existen dos derechos coexistentes los cuales son el nudo propietario y el de usufructo, en donde el propietario posee solamente la capacidad de disponer del bien inmueble no así de usarlo y gozarlo, ya que por voluntad propia ha cedido ese derecho que por ley le corresponde, teniendo en claro que una vez pasado el tiempo que dura el derecho de usufructo recupera totalmente sus facultades o sean el jus utendi [el usar la cosa], el jus fruendi [a todos sus frutos], el jus abutendi [la potestad de abusar], el jus disponendi [la disposición del bien], y el jus vindicandi [el poder de reivindicar a un injusto poseedor]. c) Modificativos; Trata principalmente de que el propietario dueño de un derecho real puede alterarlo, tanto ampliándolo como restringiéndolo. 7. GRISSEL, Kelly, op. cit. 29 d) Declarativos; La duda que recae sobre un derecho debe ser justificada probando su existencia ya sea por vía notarial o judicial. e) De reconocimiento; Este tipo de títulos se limita al reconocimiento de un derecho ya existente. En consecuencia al reconocerse lo que se hace es afirmar el derecho que se tenía con anterioridad, es así que esta clase de títulos viene a robustecer derechos que no estaban inscritos anteriormente a nombre de quien se le reconoce. f) De extinción o cancelación; Este título se enmarca en la finalización o terminación de un derecho existente. Por ejemplo: una persona habiendo adquirido una obligación y habiéndola terminado procede a cancelarla cuando dicho gravamen ha sido inscrito. E) LEY DE REGISTRO DEL ECUADOR La Ley de Registro del Ecuador [1966], es una copia del Reglamento de Registro e Inscripciones [1869]. El Registrador da fe pública sobre la legalidad, autenticidad, antecedentes e historia del dominio. Sus asientos y certificaciones, son definitivos; dan publicidad sobre patrimonios privados y estatales, facilita su transmisión y financiación con la certeza de cual y quien es el dueño responsable. Sólo lo que dice el Registro se considera veraz. El Artículo 1 de Ley de Registro define así el objeto del registro: “La inscripción de los instrumentos públicos, títulos y demás documentos que la ley exige o permite que se inscriban en los registros correspondientes, tiene principalmente los siguientes objetos: a) Servir de medio de tradición del dominio de bienes raíces y de los otros derechos reales constituidos en ellos; b) Dar publicidad a los contratos y actos que trasladan el dominio de los mismos bienes raíces o imponen gravámenes o limitaciones a dicho dominio; y, c) Garantizar la autenticidad y seguridad de los títulos, instrumentos públicos y documentos que deben registrarse”. TORRES y BERNAL [2013] nos dicen que la Ley de Registro está estrechamente vinculada con las leyes civiles, penales, tributarias, Ley del Sistema Nacional de Registro 30 de Datos Públicos, etc., razón por la cual se exige que los Registradores y Registradoras de la Propiedad sean profesionales en Derecho, de tal forma que conozcan las consecuencias jurídicas que pueden ocasionar la falta de cuidado o el cometimiento de alguna anomalía al momento de la inscripción del acto o contrato8. La Ley de Registro del Ecuador se encuentra estructurada en once Títulos vigentes y uno derogado: TÍTULO I: Objeto del Registro TÍTULO II: De la oficina del registro TÍTULO III: Del registrador, sus deberes y atribuciones TÍTULO IV: Del repertorio TÍTULO V: de los registros y de los índices TÍTULO VI: Títulos, actos y documentos que deben registrarse TÍTULO VII: Del procedimiento de las inscripciones TÍTULO VIII: De la forma y solemnidad de las inscripciones TÍTULO IX: De la variación de las inscripciones y de su cancelación TÍTULO XI: Disposiciones generales TÍTULO XII: Disposición transitoria EPÍGRAFE III ACTO REGISTRAL A) DEFINICIÓN DE ACTO REGISTRAL Definición: Raúl Servín [1998, en su monografía sobre Derecho Civil y Propiedad Inmueble define el acto registral o inscripción como la toma de razón de algún documento o declaración que ha de asentarse en el Registro, según la codificación legal del cada 8. TORRES, Oliva; BERNAL, María. Evolución y práctica del derecho notarial y registral. 1era Ed., Editorial Carpol, Ecuador, 2013; p. 389 31 Estado. En relación con el Registro Público, la inscripción es un acto jurídico susceptible de producir los efectos que le están atribuidos por la legislación registral. Ahora bien, más exacto que hablar de inscripción, es hablar de inscripciones, pues en realidad, no existe, desde el punto de vista legal, una sola inscripción, sino varias clases de ellas. En atención a lo que dispone el Artículo 25 de la Ley de Registro del Ecuador, se conocen las siguientes clases de inscripciones: a) Todo contrato o acto entre vivos que cause traslación de la propiedad de bienes raíces; b) Toda demanda sobre propiedad o linderos de bienes raíces; las sentencias definitivas ejecutoriadas determinadas en el Código Civil y en el Código de Procedimiento Civil; c) Los títulos constitutivos de hipoteca o de prenda agrícola o industrial; d) Los títulos constitutivos sobre bienes raíces de los derechos de usufructo, de uso, de habitación, de servidumbres reales y de cualquier otro gravamen, y en general, los títulos en virtud de los cuales se ponen limitaciones al dominio sobre bienes raíces; e) Los testamentos; f) Las sentencias o aprobaciones judiciales de partición de bienes, así como los actos de partición, judiciales o extrajudiciales; g) Las diligencias de remate de bienes raíces; h) Los títulos de registro de minas con sujeción a las leyes de la materia; i) Los documentos que se mencionan en el libro primero, sección segunda, párrafo segundo del Código de Comercio, inclusive los nombramientos de los administradores de las Compañías Civiles y Mercantiles; j) El arrendamiento, en el caso del Art. 1930 del Código Civil; k) El cambio o variación del nombre de una finca rural. El que hace la variación debe solicitar el registro del nuevo nombre al Registrador correspondiente, a más tardar dentro de los quince días siguientes a aquél en que se haya hecho uso en documento público u oficial o en alguna diligencia o acto público u oficial, del nombre variado o cambiado. 32 B) PRINCIPIOS REGISTRALES Los principios registrales son la base de todo sistema de registros, por cuanto constituyen reglas de orientación fundamentales del Derecho Registral. Tal como lo señala LUIS GARCÍA G. dichos principios "son notas, caracteres o rasgos básicos que tienen o debe tener un determinado sistema registral" TORRES y BERNAL nos dicen que ‘la mayoría de los autores tratan los principios del Derecho Registral en forma sistemática, los definen como las orientaciones, las líneas directrices del sistema, la serie sistemática de bases fundamentales, y el resultado de la sintetización del ordenamiento jurídico registral’9. Por su parte Carral y De Teresa, manifiesta: “Los Preceptos del Registro Público son un laberinto. Se refieren a una materia sumamente compleja, y generalmente están distribuidos en desorden y en cierta promiscuidad que produce confusión en el jurista, y son causa de enredos y embrollos de los que solo puede salirse si tenemos algo que nos oriente, nos encamine, nos conduzca, nos la dan los principios registrales.”10 MORALES, Einstein [antes citado, s/f], en su investigación sobre el Derecho Registral, define los principios de esta disciplina de la siguiente manera. Principio de Inscripción: En los Sistemas de Fuerza Formal de Registro, la inscripción es el elemento básico para que se produzca la constitución, transmisión, modificación o extinción de los derechos reales sobre los bienes inmuebles. En los Sistemas de Transcripción, la inscripción no es factor esencial o constitutivo para que los derechos reales se produzcan, a excepción del de Hipoteca. Principio de especialidad: El Principio de la Especialidad, descansa en la finca inmatriculada [a cada finca un folio], en el derecho o derechos inscritos sobre la misma y en el titular de ellos. Este principio, no solamente es importante para la eficacia legal de los asientos regístrales, sino para la labor organizada administrativa de los Registros Públicos. El hecho de que se aplique este principio permite clasificar el sistema en Sistema de Folio Real [a cada finca un folio] o en caso de que no se aplique en Sistema de Folio Personal [a cada operación un folio]. 9. TORRES, Oliva; BERNAL, op. cit., p. 392 10. CARRAL Y DE TERESA, Luis, Derecho notarial y derecho registral. Editorial Porrúa, S.A., México, 1970; p.241 33 Principio de fe pública: Consiste en el carácter que le imprime el funcionario, tiene atribuciones conferidas por la Ley para: 1) Presenciar el acto; 2) Dar constancia del acto; y 3) Para efectuar los hechos jurídicos a que el instrumento contrae. Principio de legalidad: Es el que exige a los Registradores y Registradoras, bajo su responsabilidad la legalidad de las formas extrínsecas de los documentos de los que se solicite su inscripción, la capacidad de los otorgantes, la validez de las obligaciones contenidas en las escrituras públicas, suspender o negar la anotación o inscripción de los documentos. Es decir, tiene que someter a examen o calificación los documentos que sólo tengan acceso al Registro. Principio de legitimación: Según este principio, se presume que el contenido de las inscripciones, es cierto y produce todos sus efectos mientras que estas no sean anuladas o rectificadas. Principio de prioridad: Este principio establece que el acto registrable que primeramente ingrese en el Registro se antepone o prevalece a todo acto registrable que, siendo incompatible, no hubiere ingresado en el Registro, aunque fuere de fecha anterior. Es decir, en el caso típico de doble venta, el primero que registra excluye los derechos que pudiera haber adquirido el otro comprador. Principio de tracto sucesivo: En virtud de este principio, todo acto de disposición aparece ordenado en forma que uno siga al otro de modo eslabonado sin que haya vacíos o saltos regístrales. Esto requiere que el inmueble esté inscrito con anterioridad a favor de los otorgantes y de que se siga un ordenamiento lógico, pues de lo contrario, el Registrador o Registradora en virtud de sus facultades, denegará la inscripción o anotación. Principio de publicidad: En sentido extendido, Publicidad es la actividad orientada a difundir y hacer notorio un acontecimiento. En sentido menos amplio, consiste en la exteriorización o divulgación de una situación jurídica a objeto de provocar su cognoscitividad general. El fenómeno publicitario se nos presenta como antitético de la clandestinidad. Lo notorio ocupa el polo opuesto a lo secreto. El ordenamiento jurídico, empero, toma en consideración ambos puntos extremos de la cognoscitividad, y, así como unas veces estima digno de tutela el interés al secreto [tutela de la imagen, de la correspondencia, del secreto profesional, industrial, etc.], otras acoge y protege el interés a 34 la cognoscitividad. Es sentido estricto, y desde el ángulo técnico-jurídico, debe entenderse por publicidad el sistema de divulgación dirigido a hacer cognoscible a todos, determinadas situaciones jurídicas para tutela de los derechos y la seguridad de tráfico. Principio de rogación: También conocido como Principio de Instancia, consiste en que las inscripciones en los Registros Públicos se efectúan necesariamente a solicitud de la parte interesada; no son procedentes las inscripciones por voluntad del registrador o de oficio pues es necesaria la solicitud o rogatoria. Principio de oponibilidad: El propósito de este principio es impedir que se inscriban derechos que se opongan o que puedan resultar incompatibles con otro derecho previamente inscrito; aunque el derecho que trata de inscribir sea de fecha anterior al derecho inscrito. C) TIPOS DE ACTOS REGISTRALES LUNA, Heidy [s/f] en su trabajo investigativo sobre asientos registrales nos comenta que en el Registro de la propiedad se distinguen los siguientes tipos de actos registrales: Inscripciones; Anotaciones preventivas; Notas y/o razones marginales; Cancelaciones y/o negativas; El procedimiento para la anotación de todos estos asientos suele comenzar con un asiento de presentación, que no tiene otro objeto que preparar y fijar la fecha de inicio de la protección de registro. La inscripción es el único asiento destinado a dar publicidad de su contenido, que puede ser cualquier derecho real inscribible. Las anotaciones preventivas son un asiento transitorio, de menor solemnidad que la inscripción, por regla general referido a derechos eventuales. Las razones marginales se practican en la orilla de una inscripción y contienen datos de hechos o derechos que dependen del asiento a cuyo margen se realizan. Las negativas son una forma de asiento cancelación, por cuanto su función es negar en todo o en parte una inscripción anterior.11 11. LUNA, Heidy. [s/f]. Asientos registrales; Disponible en http://www.monografias.com/trabajos71/asientos-registrales/asientosregistrales2.shtml#ixzz2voRzyDn7 35 En la siguiente sección se expondrán mayores especificaciones teóricas sobre las negativas de inscripción emitidas por el Registrador o Registradora de la Propiedad. Errores de las inscripciones: En caso de haber cometido errores en las inscripciones, los Registradores y Registradoras de la Propiedad deberán cumplir con lo dispuesto para Notarias y Notarios en el Código de Procedimiento Civil, que señala: Art. 172.- No prueba en juicio el instrumento que, en su parte esencial se halla roto, raído, abreviado, con borrones o testaduras que no se hubieran salvado oportunamente. Al respecto la Ley de Registro señala lo siguiente: Art. 50.- La corrección de errores, reparación de omisiones y cualquier modificación que de oficio o a petición de parte deba hacer el Registrador conforme al título, se hará constar en una nota puesta al margen a la derecha de la inscripción respectiva y al frente de la parte que se hubiere modificado. En la disposición agregada al Artículo 56 de la Ley de Registro señala: Si en una inscripción o anotación se hubiere omitido la firma del Registrador, la Corte Superior del Distrito dispondrá que firme tal anotación o inscripción el funcionario que se halle a cargo del Registro de la Propiedad. D) NEGATIVAS DE INSCRIPCIÓN El Artículo 11 de la Ley de Registro del Ecuador establece que si el Registrador o Registradora de la Propiedad encuentra defectos en los títulos que le han sido presentados, éste puede negarse a realizar su inscripción. Dicho Artículo señala que han de asentarse negativas en los siguientes casos: 1) Si la inscripción es legalmente inadmisible, como en el caso de no ser auténtico el título que se presente o no estar conferida la copia en papel de ello correspondiente; 2) Si los impuestos que causan la celebración del acto o contrato o su inscripción no han sido pagados de acuerdo a la ley; 36 3) Si el inmueble a que se refiere el acto, contrato o mandato judicial que debe inscribirse no está situado dentro del cantón; 4) Si el título o documento que se trata de inscribir tienen algún vicio o efecto que lo haga nulo; 5) Si el título o documento no contiene los requisitos legales para la inscripción; y, 6) Si no se ha dado al público el aviso que previamente a la inscripción de un título o documento prescribe la ley. La negativa del Registrador constará al final del título cuya inscripción se hubiere solicitado, expresando con precisión y claridad las razones en que se funde. La impugnación procesal: SERVÍN [1998] en su compilación bibliográfica antes citada, no dice que la impugnación procesal es el poder concedido a las partes y excepcionalmente a terceros tendiente a lograr la modificación, revocación, anulación o sustitución de un acto procesal que se considera ilegal o injusto. La existencia de un agravio se constituye en un requisito indispensable para la procedencia de la impugnación. Se impone considerar el tema con un doble enfoque: uno referente al sujeto a quien se le atribuye el poder, y otro, referido al objeto sobre el cual recae el poder de impugnación. Este dualismo ha contribuido a que suela distinguirse en la doctrina lo que se conoce por "impugnabilidad subjetiva" de por "impugnabilidad objetiva" La impugnación como poder tiene origen constitucional y su contenido es abstracto ya que no está condicionado a la existencia real, efectiva y concreta del defecto o injusticia. En tal sentido, basta que se invoque la existencia de un agravio aunque luego, al momento de su resolución de mérito se deniegue el derecho, es decir que no obstante la posibilidad de su admisión inicial, luego de su tramitación puede resultar que la pretensión impugnativa resulte rechazada al momento de dictar sentencia. El poder de impugnación como tal se ejercita dentro del proceso y tiende a obtener la modificación, revocación, anulación, sustitución de un acto procesal ilegal o injusto: se exhibe como una prolongación de los poderes de acción y excepción. 37 El ejercicio del poder de impugnar está supeditado a la concurrencia de determinados presupuestos: 1) Legitimación del sujeto que impugna; 2) Un acto procesal o un procedimiento irregularmente cumplido; 3) Que se invoque vicios y se exhiba un agravio. Por ello se hace necesario determinar si el error recae sobre el aspecto sustancial o procesal. En la teoría registral general, la impugnación ha de regirse por los siguientes principios: a) Congruencia; De conformidad con nuestro ordenamiento procesal, la decisión judicial debe circunscribirse a lo demandado y a las defensas que concretamente se opongan, esto es, deben atender a los agravios expuestos. El principio de congruencia se enlaza con el sistema dispositivo y configura en el proceso una doble garantía al establecer los límites que debe someterse el juzgador evitando arbitrariedades, y otorga seguridad de que las partes saben de qué defenderse. b) Taxatividad legal; Significa que sólo los actos señalados en forma expresa por la ley genérica o específicamente, pueden ser impugnados, esto significa que solo podrá deducirse impugnación contra un acto procesal si ello está autorizado por la ley. Los ordenamientos formales también contienen normas específicas referidas a la posibilidad de impugnar actos determinados, así por ejemplo, solo se autoriza la apelación en ciertos tipos de procedimientos, o se la veda frente a concretas circunstancias, el demandado solo puede apelar la sentencia si opuso excepciones. c) Bilateralidad; Respalda la vigencia de la regla de la igualdad ante la ley que se concreta con el proceso, cuando se otorga a ambas partes la oportunidad legal de considerar y defender, con las garantías consiguientes, cada una de las razones y fundamentos que sostiene las respectivas pretensiones. 38 d) Simplificación; Este principio alude a la tendencia actual de reintentar limitar las impugnaciones y también de lograr sencillez, brevedad y concentración en su trámite, limitando de esta manera el formalismo innecesario. También se advierte por la perentoriedad de los plazos que impera en todo trámite impugnativo. Impugnación de las negativas de inscripción: El Artículo 11 de la Ley de Registro señala el procedimiento a seguir cuando se desease impugnar las negativas de inscripción: “De la negativa del Registrador se podrá ocurrir al Juez competente, quien luego de examinar la solicitud del interesado y las causas de la negativa, dictará su resolución, la que será notificada al Registrador en la forma prevista en el Código de Procedimiento Civil. Si la resolución ordena la inscripción, no será susceptible de recurso alguno”. Naturalmente, el Juez competente -mencionado al inicio del primer párrafo de la cita- es el Juez de lo Civil, sin embargo, existe una gran cantidad de abogadas y abogados que presentan las negativas de inscripción ante el Tribunal Contencioso Administrativo, evidenciándose así la debilidad de la norma, al no especificar con precisión el Tribunal o Juzgado al que se debe demandar la negativa, vulnerándose el principio constitucional de seguridad jurídica. El Artículo 11 continúa: “Si el Juez negare la inscripción, el interesado podrá interponer el recurso de apelación para ante la Corte Superior correspondiente, de cuya resolución no habrá recurso alguno. En el caso de que la negativa del Registrador se funde en la causal constante en el ordinal segundo12 de este artículo, el perjudicado podrá acudir al Tribunal Fiscal, el mismo que dictará la resolución correspondiente con el estudio de la petición del interesado y de las razones aducidas por el Registrador. Esta resolución será definitiva y se le comunicará a dicho funcionario en la forma legal. 12. El ordinal segundo cita: “Si los impuestos que causan la celebración del acto o contrato o su inscripción no han sido pagados de acuerdo a la Ley. 39 Si se mandare por el Juez o el Tribunal Fiscal, en su caso, hacer la inscripción, el Registrador, la practicará al ser notificado con la resolución correspondiente, dejando constancia de ella al efectuar la inscripción”. EPÍGRAFE IV ACTO ADMINISTRATIVO A) DEFINICIÓN Para conceder cuerpo sólido a ete Epigrafe, la teoria de SALAZAR [2009] resulta muy apropiada, quien nos menciona que no hay un criterio uniforme para definir al acto administrativo. Es la exteriorización de la función administrativa, la cual es actividad estatal13. El acto administrativo es la declaración de voluntad de un órgano de la Administración pública, de naturaleza reglada o discrecional, susceptible de crear, con eficacia particular o general, obligaciones, facultades, o situaciones jurídicas de naturaleza administrativa. La administración pública se desenvuelve con la realización de numerosos actos de muy diversa naturaleza. El conocimiento del acto administrativo es la base para el ejercicio de las garantías administrativas. La función administrativa se manifiesta en actos jurídicos, hechos jurídicos y actos materiales. Un campo muy importante de los actos administrativos corresponde a los actos materiales, que son los que no producen ningún efecto de derecho, ni se ligan como antecedente jurídico de los actos administrativos. Los actos materiales pueden además, implicar las operaciones técnicas para el desarrollo de la administración. Estos no conciernen al derecho, pero pueden ser hechos jurídicos y dar lugar a una responsabilidad. Sólo de una manera indirecta puede el acto material un efecto jurídico. El sector más importante de los actos administrativos son los actos jurídicos administrativos, que es una especie de acto jurídico: ellos se realizan para alcanzar ciertos efectos de 13. SALAZAR, Ismael. [2009]. La publicidad del acto jurídico en el derecho romano; Disponible en http://www.monografias.com/trabajos22/acto-administrativo/acto-administrativo.shtml#requis 40 derecho, como el nombramiento de un empleado, el otorgamiento de una concesión, un contrato de obras públicas o un contrato de suministro. Dice, a este respecto, Álvarez Gendin que hay, sin embargo, determinados hechos de la administración que sin preceder una orden de autoridad superior o antecediéndola producen afectos jurídicos y dan lugar a una responsabilidad como en las faltas del servicio o en el caso de que las tropas estén de practica de tiro y que resulte una persona muerta o herida. No hay aquí un acto administrativo que quiera la muerte de una persona, pero surge a la responsabilidad por la mala prestación de servicios por el hecho de matar a un ciudadano pacífico. Los simples hechos administrativos pueden originar, aunque no siempre, efectos jurídicos. Ordenar se ensanche una calle es un acto administrativo, elaborar los planos y demás datos técnicos que preparen la determinación de los hechos jurídicos y encomendar a los a los trabajadores el abrir las cepas, derruir instalaciones y otros actos más, son actos materiales. Zanobini nos da una definición de carácter general, diciendo el acto administrativo es cualquier manifestación de la actividad de la administración. Esta definición es exacta en su sentido formal, que toma en cuenta el órgano que realiza la función administrativa: todos los actos administrativos de la administración publica son los actos administrativos [el acto administrativo es una declaración de voluntad en vista de producir un efecto de derecho, frente a los administrados, emitido por una autoridad administrativa en una forma ejecutoria, implicando la ejecución de oficio]. Se puede considerar al acto administrativo desde tres puntos de vista: objetivo, subjetivo y material. El punto de vista objetivo lo estima como una declaración o exteriorización de entendimiento de una voluntad administrativa. Desde el punto de vista subjetivo es todo acto emanado de un órgano administrativo. De ningún modo como la expresión de la voluntad mental del funcionario del que procede. A la consideración material corresponde, la de ser producto de la potestad administrativa que, en su ejercicio, se traduce en la creación de consecuencias de Derecho. El acto 41 administrativo, funda, modifica o suprime una relación jurídica subjetiva, como parte del Poder público. Desde este aspecto no importa qué órgano emita el acto. El acto administrativo en la legislación ecuatoriana: El Artículo 3 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosos Adminstrativa señala: “El recurso de plena jurisdicción o subjetivo ampara un derecho subjetivo del recurrente, presuntamente negado, desconocido o no reconocido total o parcialmente por el acto administrativo de que se trata. El recurso de anulación, objetivo o por exceso de poder, tutela el cumplimiento de la norma jurídica objetiva, de carácter administrativo, y puede proponerse por quien tenga interés directo para deducir la acción, solicitando al Tribunal la nulidad del acto impugnado por adolecer de un vicio legal. Nota: Respecto a un acto administrativo de carácter general, puede interponerse recurso objetivo o de anulación, cuando se pretende únicamente el cumplimiento de la norma jurídica objetiva; o recurso de plena jurisdicción o subjetivo, cuando se demanda el amparo de un derecho subjetivo del recurrente. Disposición dada por Resolución del Tribunal Contencioso Administrativo, publicada en Registro Oficial 722 de 9 de Julio de 1991. El Derecho Administrativo en el Ecuador: JIMÉNEZ [2012] nos menciona que para comprender la relevancia que tiene el estudio del Derecho Administrativo en la Administración Pública es importante empezar por comprender su significado, así pues el Derecho Administrativo es la parte del ordenamiento jurídico, que regula la Administración Pública, su organización y sus servicios, así como sus relaciones con los ciudadanos, estudia toda actividad de índole administrativa sea del órgano administrativo, judicial o legislativo y personas no estatales en cuanto ejercen poderes públicos y no se refiere principalmente a los servicios públicos como tales, sino que abarca toda la función administrativa.14 El Derecho Administrativo esta caracterizado por ser: a) Común; Es un derecho que, al igual que el derecho civil, es común a todas las actividades [municipales, tributarias, etc.] y sus principios son aplicables a todas esas materias. 14. JIMÉNEZ, Tatiana. [2012]. Derecho administrativo en el Ecuador; Disponible en http://tatianajimenezarrobo.blogspot.com/2012/06/derecho-administrativo-en-el-ecuador.html 42 b) Autónomo; Es una rama autónoma del Derecho, tiene sus propios principios generales; es decir es un sistema jurídico autónomo paralelo al derecho privado. c) Local; Es un derecho de naturaleza local porque tiene que ver con la organización política en nuestro país; es decir que habrá un Derecho Administrativo provincial y un Derecho Administrativo nacional. d) Exorbitante; Excede la órbita del derecho privado, porque donde hay una organización estatal hay Derecho Ddministrativo. Frente a estos conceptos y definiciones, se puede considerar la presencia del Derecho Administrativo en el Ecuador desde épocas anteriores a la existencia misma de la República, en donde surgieron las normas del Estado y las instituciones públicas, por que el Derecho Administrativo nace justamente del Derecho Público y funciona con normas propias; se debe señalar que éste ha ido evolucionando con el fin de adaptarse a las necesidades de los ciudadanos, he ahí la existencia de varias Constituciones en la historia republicana del Ecuador, en donde se ha ido implementando normas y creado instituciones públicas para la administración y control del quehacer público, inicialmente se contaba con leyes que regulaban el manejo de la hacienda, pasando por las que regulan la administración financiera, los presupuestos, el servicio civil y carrera administrativa, homologación de sueldos y el sistema de contratación pública ecuatoriana, estableciéndose además las autoridades que velarían por el quehacer administrativo, entre ellos: intendentes, gobernadores, jefes políticos municipales y parroquiales, entre otros; el Derecho Administrativo evoluciona de acuerdo a los cambios que la sociedad va experimentando y a medida que se crean más leyes, se incrementa la necesidad de crear aún más para el ordenamiento social. Ahora bien, la principal fuente del Derecho Administrativo es la Constitución, que según la doctrina y la práctica tiene dos partes principales, la dogmática y la orgánica, la primera señala las libertades públicas y los derechos fundamentales mientras que la segunda señala la estructura política del Estado y establece las funciones y los órganos con sus atribuciones y deberes, sin embargo, la Constitución de 2008, contiene una tercera parte principal que es la supremacía, sobre la cual el Artículo 424 señala: “La Constitución es la norma suprema y prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento jurídico. Las normas y los acto de del poder público deberán 43 mantener conformidad con las disposiciones constitucionales; en caso contrario carecerán de eficacia jurídica” La no existencia de una norma suprema que regule a la sociedad y a las instancias públicas, generaría una anarquía normativa y social, en donde no se garantizaría los derechos y las libertades de la ciudadanía, precisamente para eso la figura de la supremacía, toma mayor impacto e importancia en nuestra constitución y nadie ni nada está por encima de ella. Las normas administrativas son otras que se ubican jerárquicamente como fuentes del Derecho Administrativo y se pueden concebir como reglamentos dictados por el ejecutivo, quien conjuntamente con otras entidades con personalidad jurídica se manifiesta jurídicamente a través de actos administrativos que se dictan en aras de satisfacer los intereses colectivos, también se incluyen en estas fuentes a los reglamentos que pueden ser expedidos solamente por el Presidente de la República, excluyendo a los reglamentos orgánicos funcionales que son expedidos por las instituciones públicas de acuerdo a las actividades asignadas; a su vez existen varios tipos de reglamentos, los cuales se detallan a continuación: a) Reglamentos de ejecución; Son dictados por el ejecutivo, y sirven para normar aspectos específicos de una ley. b) Reglamentos autónomos; Son también dictados por el ejecutivo y no dependen de otras leyes, regulan el servicio administrativo. c) La reglamentación delegada o de integración; Se trata simplemente de un poder normativo conferido singularmente para el caso concreto por el órgano legislativo en favor del órgano ejecutivo, es decir le otorga la potestad de expedir una normativa generalmente obligatoria con el carácter de ley. d) Reglamentos con necesidad y urgencia; Son leyes bajo la denominación de “decretos leyes de emergencia en el orden económico”, se utilizan para el caso de disolución de la Asamblea Nacional, en donde el Ejecutivo tiene la potestad de emitir estos reglamentos, previo un dictamen favorable de la Corte Constitucional. Como pudimos evidenciar son varias las fuentes principales del Derecho Administrativo, y además de ellos se pueden incluir también los estatutos, las ordenanzas y los decretos; todos estos, a su vez se constituyen en instrumentos que se puede utilizar para la ejecución 44 y cumplimiento de las garantías constitucionales; se torna importante el estudio del Derecho Administrativo porque mantiene una relación directa con la eficacia y eficiencia en la administración del estado, en donde debemos señalar que su aspiración máxima es el interés público y no solamente se rige como un derecho interno si no que ha podido extenderse fronteras hacia afuera para proyectar conjuntamente con otros países acciones coordinadas que favorezcan en la solución de sus problemas sociales. Hay que mecionar también que, la normativa relacionada con el Derecho Administrativo ecuatoriano ha experimentado cambios profundos, a partir de la vigencia de la Constitución de 2008, por ejemplo, la norma que regula a los Gobiernos Autónomos Descentralizados es el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, la distribución presupuestaria y la planificación financiera esta normada en el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, mientras que la Ley Orgánica del Servicio Público, regula a los servidores y funcionarios del sector público, entre otras son las normativas que se han desarrollado y que regulan la Administración Pública en el Ecuador. Ahora bien, cabe preguntarse cuál es el cuerpo legal más apropiado al que debe remitirse quien desee demandar las negativas de inscripción asentadas por el Registrador o Registradora de la Propiedad, pues son muchos profesionales del Derecho que recurren a los Tribunales Contensioso Administrativos, pese a que jurídicamente está ampliamente reconocido que el Derecho Registral se vincula con el Derecho Civil y no con la jurisprudencia contenciosa. B) REQUISITOS El orden normativo establece una serie de trámites y actos previos que deben cumplirse antes de la emisión de la voluntad. La emisión de la voluntad administrativa se debe ajustar -según los casos- a los siguientes requisitos o elementos. Finalidad: Los agentes públicos deben actuar cumpliendo el fin de la norma. O sea el acto debe tener en miras la finalidad prevista por el ordenamiento. La finalidad del Acto Administrativo respondería a la pregunta de PARA QUÉ. Si el ente administrador usa el poder de una norma con otro fin el, acto se considerar viciado. 45 Racionalidad: Los agentes públicos deben valorar razonablemente las circunstancias de hecho y de derecho aplicable y disponer medidas proporcionalmente adecuadas al fin perseguido por el ordenamiento jurídico. La razonabilidad se caracteriza por implicar una motivación coherente con los principios generales del derecho, los propios del derecho administrativo y los fines que hubieran justificado el dictado de la normativa aplicable al caso. Causa: Atiende a los antecedentes de hecho y de derecho que dan origen al acto. La causa responde al ¿por qué? de la realización del acto. Motivación: A diferencia de la causa, la motivación responde al porqué justificativo, y aparece cuando en el acto existe la posibilidad de la discrecionalidad por parte del funcionario público. Si un acto es discrecional debe motivarse. Si un acto es totalmente reglado no sería necesaria la motivación. El motivo del acto administrativo es el antecedente que lo provoca y funda sus realizaciones. Son las circunstancias de hecho y de derecho en virtud de las cuales la autoridad administrativa exterioriza el acto. La motivación se hace patente en los actos escritos, no existiendo la necesidad de motivar el acto administrativo, una relación inmediata de casualidad lógica entre la declaración y las razones que lo determinaron, por ello el motivo se precisa con la contestación a la pregunta ¿por qué? Debido proceso: La garantía de la defensa en juicio es aplicable en el ámbito del Derecho Administrativo. Antes de la emisión del acto deben cumplirse ciertos pasos legales. Se consideran necesarios los siguientes: a) Ausencia de error, dolo y violencia; La voluntad administrativa debe ser libre y conscientemente emitida sin que medie violencia física o moral. b) Error; El error sólo existe cuando el administrador emite un acto distinto del que tenía voluntad. c) Dolo y violencia; Es difícil que se presenten estos vicios. Dolo ej. Un acto realizado por un administrador basado en documentación falsa. d) Autorización; Cuando el orden normativo exige la autorización de otro órgano para la emisión de un acto, debe ser previa y no puede otorgársela después de haber 46 sido emitido el acto. La autorización es una forma de control preventivo y el acto emitido sin dicha autorización se encuentra viciado. e) Aprobación; Los actos sujetos por el orden normativo a la aprobación de otro órgano, no podrán ejecutarse mientras esta no haya sido otorgada. La aprobación se realiza sobre actos ya formados, con el objeto de permitir su ejecución y eficacia. El acto no aprobado no produce efectos jurídicos. La aprobación es declarativa o sea que los efectos del acto se retrotraen al momento de su nacimiento sin aprobación. Mérito u oportunidad: Al mérito se le ha considerado como elemento del acto administrativo, entendido como la adecuación necesaria de medios para lograr los fines públicos específicos que el acto administrativo de que se trate tiende a lograr. También se entiende por mérito, la conveniencia y oportunidad del mismo; es decir su adaptación a la obtención del fin específico que con la emanación del acto se pretende obtener. Por una apreciación errónea de los hechos en relación con los fines que la ley se ha propuesto, el acto carecerá de idoneidad, aun cuando no sea contrario a la ley. El elemento mérito se observa, fundamentalmente, en los actos administrativos dictados con una competencia discrecional, en que la administración necesita señalar qué debe hacerse, cómo y cuándo debe hacerse. La falta de apreciación correcta de las consecuencias produce vicio de mérito, el que se nota con mayor claridad en estos actos, sin que este elemento sea exclusivo de ellos. Forma: Es la materialización del acto administrativo, del acto administrativo, el modo de expresión de la declaración ya formada. Por la forma del acto administrativo se convierte en físico y objetivo. Es su visibilidad. Asegura su prueba y permite conocer su contenido. La forma equivale a la formación externa del acto. Las formas intrínsecas son aquellas que conciernen a la configuración del mismo acto, sin referirse el fondo del mismo. Las formas extrínsecas son las relativas a solemnidades rituarias [sic] que ha de seguir el acto. D) CLASIFICACIÓN SALAZAR [2009] nos dice que la clasificación del acto administrativo es muy diversa y depende mucho del autor. Existen diversos criterios para clasificar los actos administrativos. Uno de ellos parte de la relación que guarda la voluntad creadora del acto 47 con la ley. Es así, entonces, que los actos administrativos pueden clasificarse en dos categorías: el acto obligatorio, reglado o vinculado; y el acto discrecional. El acto obligatorio: Es aquel que constituye la mera ejecución de la ley, el cumplimiento de una obligación que la norma impone a la administración cuando se han efectuado determinadas condiciones de hecho. En esta clase de actos, la ley determina exactamente no sólo la autoridad competente para actuar, sino también si ésta debe actuar y cómo debe actuar, estableciendo las condiciones de la actividad administrativa de modo de no dejar margen a la diversidad de resoluciones, según la apreciación subjetiva que el agente haga de las circunstancias del caso. Este tipo de actos es el que en la jurisprudencia y doctrina de los Estados Unidos de América del Norte se conoce como el nombre de actos ministeriales y constituye la base del write of mandamus. El acto discrecional: Tiene lugar cuando la Ley deja a la administración un poder libre de apreciación para decidir si debe obrar o abstenerse, o en qué momento debe obrar, o cómo debe obrar o, en fin, qué contenido va a dar a su actuación. Por lo general, de los términos mismos que use la ley podrá deducirse si ella concede a las autoridades una facultad discrecional. Así, normalmente, cuando la Ley use términos que no sean imperativos, sino permisivos o facultativos, se estará frente al otorgamiento de un poder discrecional. El acto discrecional se presenta en el Derecho Administrativo derivado del ejercicio de una atribución expresa. Es el acto administrativo que tiene su fundamento en una ley o reglamento que deja al órgano ejecutor un poder libre de apreciación para decidir si debe obrar, cómo debe obrar, cuándo debe obrar y cuál va a ser el contenido de su actuación, como dice BONNARD: "el poder discrecional consiste en la apreciación dejada a la administración para decidir lo que es oportuno hacer". El acto discrecional consiste en que los órganos del Estado pueden decidir su actuación o abstención, estableciendo los límites y contenidos de los mismos, debiendo tomar en consideración la oportunidad, la necesidad, la técnica, la justicia o igualdad o las razones para actuar de una determinada forma según el caso y de conformidad con las restricciones establecidas por la ley. 48 El acto discrecional, que es un acto administrativo, se presenta cuando la propia Ley faculta a la administración con un poder libre de apreciación para decidir su actuación y el contenido de ésta. Por regla general, de los términos que use la Ley se podrá deducir si ella concede o no a la autoridad una facultad discrecional, es así que normalmente cuando la ley utiliza términos que son facultativos, no imperativos, se ésta frente al otorgamiento de un poder discrecional. Los elementos del acto discrecional son los del acto administrativo, pero con las siguientes particularidades: Siempre son parte de la competencia del órgano administrativo; Sus límites están señalados por la ley; La Ley debe autorizar al órgano administrativo para actuar con cierta libertad y, Es el propio órgano el que debe estar autorizado para fijar las diversas modalidades de su actuación. Entre el acto obligatorio y el acto discrecional no existe una línea perfecta de separación. Entre ellos existe una infinita variedad en la que concurren los caracteres de uno y de otro, en grados muy diversos. Esto se explica porque al concederse por ley, facultades discrecionales a la autoridad encargada de hacer un acto, dichas facultades normalmente se refieren, más que a la realización de acto en su integridad, sólo a algunos de los elementos del mismo, tales como el motivo o el objeto del acto. De esta manera puede muy bien ocurrir que la Ley otorgue discreción para juzgar si existe motivo bastante que cause la intervención de la autoridad, pero que obliga a ésta a realizar un acto determinado, una vez que discrecionalmente se ha llegado a la conclusión de que el motivo existe o por el contrario, que siendo la Ley la que fije los motivos, se deje en libertad a la autoridad competente para determinar el contenido mismo de su actuación. Por lo demás, en la actuación de la administración es muy frecuente la necesidad de hacer apreciaciones sobre hechos pasados o bien sobre consecuencias futuras de una medida determinada.15 15. SALAZAR, Ismael. [2009], op. cit. 49 E) EFECTOS Y EJECUCIÓN Efectos: El acto administrativo perfecto por su propia naturaleza produce determinados efectos jurídicos, cuya importancia cada día es creciente. El primer efecto importante del acto administrativo relacionado con los particulares, es que los derechos y obligaciones que engendra tienen un carácter personal e intransmisible. Las leyes administrativas deben precisar los beneficios de los actos administrativos, para no contratar el interés público o el interés nacional. El Derecho Administrativo moderno ha ampliado considerablemente el campo de las relaciones jurídicas de los particulares, con un nuevo sistema y con nuevos principios que deben necesariamente apartarse de las relaciones que gobierna el derecho privado. Hay que trazar una línea que demarque perfectamente donde termina el interés del estado y en donde comienza el interés de los particulares. El acto administrativo es oponible a todos. También de esa situación se deriva la noción de tercero [persona a quien no es posible un acto de autoridad, comprende al particular que tiene un derecho público o privado, que puede resultar afectando con la ejecución de un acto administrativo], en cuanto a que el acto administrativo debe respetar los derechos que los particulares hubieran adquirido con anterioridad. Ejecución: La ejecutividad es común a todos los actos administrativos, no así su ejecutoriedad que únicamente se presenta en los que imponen deberes a los administrados y a cuyo cumplimiento se opone el particular, es decir, cuando no ataca voluntariamente el acto. Los actos que crean derecho a favor de un particular no son ejecutorios, sino sólo ejecutivos; tienen fuerza obligatoria, pero el particular no dispone de poder público para exigir por ellos mismos su cumplimiento. A la ejecutividad se le ha considerado como una expresión técnica de la justicia de la administración. No debe confundirse ejecutoriedad con ejecutividad. La segunda limita su significación: la condición del acto que puede ser efectuado. El acto administrativo puede ejecutarse, agotándose de una solo vez [multa]. Sin embargo hay ocasiones en que no se agota en una sola vez, sino que tiene un tiempo determinado de ejecución; ejemplo, un permiso. Todavía más, hay ocasiones en que el acto administrativo 50 es permanente, indefinido, como en el caso de un privilegio de impuesto durante la vida de una empresa. Una consecuencia de la ejecutoriedad de los actos administrativos es la regla del solve et repete, que consiste en asegurar el interés fiscal para que la acción judicial se inicie. EPÍGRAFE V SEGURIDAD JURÍDICA A) DEFINICIÓN En primer lugar, es necesario ubicar a la seguridad jurídica dentro de la legislación ecuatoriana. Para ello se cita de los cuerpos legales en donde se encuentra garantizada: CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA: Art. 82.- El derecho a la seguridad jurídica se fundamenta en el respeto a la Constitución y a la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes. CÓDIGO ORGÁNICO DE LA FUNCIÓN JUDICIAL: Art. 25.- PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA.- Las juezas y jueces tienen la obligación de velar por la constante, uniforme y fiel aplicación de la Constitución, los instrumentos internacionales de derechos humanos, los instrumentos internacionales ratificados por el Estado y las leyes y demás normas jurídicas. LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE REGISTRO DE DATOS PÚBLICOS: Art.1.- El objeto de la ley es: garantizar la seguridad jurídica, organizar, regular, sistematizar e interconectar la información, así como: la eficacia y eficiencia de su manejo, su publicidad, transparencia, acceso e implementación de nuevas tecnologías. El Dr. José García Falconí, explica apropiadamente el significado y las implicaciones de la seguridad jurídica en nuestro sistema legal, en vista de ello, el presente Epígrafe estará contenido de su valioso aporte.16 16. La presente sección ha sido tomada de GARCÍA, José. [2013]. La seguridad jurídica. Repositorio virtual de la UDLA. 51 La seguridad: En términos generales, seguridad es el estado psicológico del hombre, producido por causas determinantes externas, que le permiten prever el futuro y tomar una posición frente a él. J.T. Delos dice “La seguridad es la garantía dada al individuo de que su persona, sus bienes y sus derechos, no serán objeto de ataques violentos, o que si estos llegan a producirse, le serán asegurados por la sociedad, protección y reparación”. La seguridad jurídica: Jorge Miles dice “La seguridad jurídica es la situación peculiar del individuo como sujeto activo y pasivo de relaciones sociales, cuando tales relaciones se hayan previstas por un estatuto objetivo, conocido y generalmente observado”. El tratadista Antonio Fernández Galiano, en su Introducción a la Filosofía del Derecho, expresa a este respecto “Específicamente, la seguridad jurídica se refiere a las situaciones completas de los particulares dentro del orden del derecho. Este debe proporcionar seguridad al individuo en el sentido de que en todo momento sepa con entera claridad hasta donde llega su esfera de actuación jurídica y donde empieza la de los demás, que conozca con plena certeza a lo que le compromete una declaración de voluntad, y en general, las consecuencias de cualquier acto que él o los otros realicen en la órbita del derecho; que pueda prever con absoluta certidumbre los resultados de la aplicación de una norma, en fin, que en todo instante pueda contemplar deslindados con perfecta nitidez, los derechos propios y los ajenos. Por supuesto que lo descrito es un ideal utópico para cuya efectividad se requeriría un ordenamiento de una perfección técnica incompatible con la falibilidad de toda obra humana: es evidente que en todo derecho existen imperfecciones, imprevisiones del legislador, lagunas y contradicciones, pero también hay normas que no realizan con plenitud los debidos ideales de justicia y no por eso deben condenarse el ordenamiento en su conjunto como incapaz de realizar aquel valor. Lo que interesa es que el derecho, aparte de sus inevitables fallos, tienda a la creación de una seguridad para el particular que se acoja a sus normas, de manera que nunca pueda ser sorprendido por un resultado imprevisible con arreglo al propio ordenamiento. La finalidad del Derecho tiene que ser la supresión de toda situación dudosa o imprecisa y su sustitución por situaciones netas y definidas. A procurarlas en casos concretos irán 52 dirigidas normas determinadas, pero la finalidad de creación de seguridad jurídica para el particular está representada por una porción de principios de carácter general existentes en todos los ordenamientos: tales son, entre otros, el de inexcusabilidad del cumplimiento de la Ley, independiente de su conocimiento y el de la fuerza de la cosa juzgada, el de la protección posesoria y el que inspira a la institución de la usucapión”. La seguridad jurídica no es otra cosa que la posibilidad que el Estado debe darnos mediante el derecho, de prever los efectos y consecuencias de nuestros actos o de la celebración de los contratos para realizarlos en los términos prescritos en la norma, para que ellos surtan los efectos que deseamos o para tomar las medidas actualizadas para evitar los efectos que no deseamos, y que podrían producirse según la ley. El tratadista Antonio Enrique Pérez Luño, en su obra La Seguridad Jurídica, señala “[…] En el Estado de Derecho la seguridad jurídica asume unos perfiles definidos como: presupuesto del derecho, pero no de cualquier forma de legalidad positiva, sino de aquella que dimana de los derechos fundamentales, es decir, los que fundamentan el entero orden constitucional; y función del derecho que ‘asegura la realización de las libertades’. Con ello la seguridad jurídica no sólo se inmuniza frente al riesgo de su manipulación, sino que se convierte en un valor jurídico ineludible para el logro de los restantes valores constitucionales”. B) IMPORTANCIA De lo anotado en líneas anteriores se desprende, que la seguridad jurídica es el requerimiento de toda sociedad moderna y libre para desenvolverse racionalmente dando estabilidad a los agentes productivos, y certeza a los individuos acerca de cuáles son sus derechos y cuáles son sus deberes; pues la seguridad jurídica exige la previsión de una respuesta conforme a derecho para los diferentes conflictos que se suscitan en la convivencia humana; pues solo de esta manera se produce estabilidad, que a la final es conseguir la fidelidad al principio de legalidad. C) RESPONSABILIDAD DEL ESTADO El tratadista Carlos Colautti señala “La seguridad jurídica existe en proporción directa y en relación inmediata y esencial al desarrollo de la responsabilidad del Estado, de 53 gobernantes y funcionarios frente a sus quehaceres, al tiempo de ejercer el poder político y el poder jurídico en cualquiera de sus formas; esto es, puede medirse la seguridad jurídica de una sociedad con la descripción del ámbito de responsabilidad del Estado, de sus gobernantes y de sus funcionarios, frente a las consecuencias de sus quehaceres. De lo que se desprende que en aquella sociedad donde exista responsabilidad real de dirigentes políticos y de funcionarios por las actividades desarrolladas u omitidas, pero debidas, que se produzcan en la conducción del Estado, en esa misma proporción, en esa comunidad, habrá o no habrá seguridad jurídica”; así concluye el autor citado, que a mayor responsabilidad del Estado, mayor seguridad jurídica, más aún que sin responsabilidad del Estado y de sus gobernantes y administradores no puede haber seguridad jurídica. Por lo tanto, la actual debilidad a la seguridad jurídica que se percibe ante la duplicidad de acción judicial por causa de las negativas de inscripción asentadas por Registradores y Registradoras de la Propiedad, es de responsabilidad absoluta del Estado, quien debiera ser el más interesado en la implementación de estrategias acertadas dirigidas a erradicar -o por lo menos minimizar- el riesgo jurídico implícito en el problema científico detectado y abordado. D) PROPUESTA DE IMPLEMENTACIÓN Tras la construcción teórica consecuente a la investigación emprendida por causa de la detección de un evidente problema en la seguridad jurídica ocasionada por la ausencia de una norma legal explícita que direccione, hacia los Juzgados de lo Civil, las demandas de las negativas de inscripción asentadas por Registradores y Registradoras de la Propiedad; surge la idea de implementar una reforma al Artículo 11 de la Ley de Registro en la que se valide la propuesta de solución al problema abordado científicamente. En lugar de que Jueces y Juezas de lo Contencioso Administrativo atiendan las causas que le competen a los entes reguladores civiles, serían los Jueces de lo Civil quienes reciban las demandas de las negativas de inscripción, siguiéndose las normativas del Código de Procedimiento Civil y las de los demás reglamentos legales estipulados por la Función Judicial, tal como se lo ha venido haciendo hasta ahora. Con el notable beneficio de la erradicación de duplicidad de acciones judiciales; consituyéndose en un alivio procesal tanto para jueces y registradores como para los usuarios. 54 Nos referimos nuevamente a un beneficio tripartito: Jueces y Juezas: Porque los Jueces de lo Contecioso Administrativo se liberarían de causas que normalmente signfican acumulación de trabajo en sus despachos, para poder atender con mayor eficiencia las causas de su competencia. Registradores y Registradoras: Porque se beneficiarían de un proceso más formal, contenido de procedimientos exclusivos a una sola competencia judicial, evitándose molestias en el aspecto ético-laboral. Abogados(as) y usuarios(as): Porque pese a que la negativa de inscripción se la realiza en beneficio de la seguridad jurídica, normalmente es vista -por abogados y usuarios- como una molestia procesal. Las demandas de las negativas son recursos legales que al estar propensos a duplicidad de acción judicial, se convierten en una molestia todavía mayor. Por ello, la propuesta de esta investigación, le da la certeza a la parte afectada de que el proceso judicial se lleva a cabo en beneficio de la seguridad jurídica de la inscripción, además de afectar positivamente -y de paso- a otros principios constitucionales como la celeridad y economía procesal. 1.3. VALORACIÓN CRÍTICA DE LOS CONCEPTOS PRINCIPALES DE LAS DISTINTAS POSICIONES TEÓRICAS SOBRE EL OBJETO DE INVESTIGACIÓN Hasta aquí se han considerado suficientes conceptos que demuestran la vulnerabilidad de la seguridad jurídica ante la duplicidad de acciones judiciales, así como teoría jurídica que evidencia las complejidades de la labor contencioso administrativa, frente a las actividades de la función judicial civil, concediendo a la primera el beneficio de la abstención de los procesos ampliamente pregonados a lo largo de este cuerpo investigativo. Se ha abordado también la función registral, en el contexto ecuatoriano, con el objeto de comprender mejor los perjuicios ético-laborales ocasionados por la duplicidad de acción ante su incansable labor de custodios de la publicidad. En este apartado haremos ahora, un análisis de Derecho Comparado con respecto al objeto de investigación de este cuerpo teórico, para ello nos remitiremos a la jurisprudencia peruana. 55 A) PERÚ Sobre la seguridad jurídica: Sobre el tema de la Seguridad Jurídica existen dos sentencias del Tribunal Constitucional muy usadas y comentadas en sede académica. Ambas resoluciones están referidas al mismo tema: el documento válido para realizar inscripciones en el Registro de Predios [conocido antes como Registro de la Propiedad Inmueble]. La Ley 27755, creo el Registro de Predios, el mismo que representa la fusión de dos registros: el de la Propiedad Inmueble y el Predial Urbano. Pero además, la mencionada ley también dispuso que las inscripciones en el nuevo Registro de Predios se realizaran a través de la Escritura Pública o del Formulario Registral legalizado por Notario. Lo antes expresado generó que los Notarios plantearan dos acciones de inconstitucionalidad contra la Ley 27755, las mismas que fueron declaradas infundadas. Pero el tema va más allá de haber ganado o perdido una acción de inconstitucionalidad y es por ello que lo vamos a separar en dos: uno referido a como el Tribunal Constitucional trata a la Seguridad Jurídica y otro referido a los Formularios Registrales. LA SEGURIDAD JURIDICA DESDE LAS SENTENCIAS DEL TRIB UNAL CONSTITUCIONAL Y LA DOCTRINA. El Tribunal Constitucional ha determinado que “...la seguridad jurídica es un principio que transita todo el ordenamiento, incluyendo desde luego a la Norma Fundamental que lo preside. Su reconocimiento es implícito en nuestra Constitución...” La seguridad jurídica está inmersa en el ordenamiento, su presencia es indispensable, es el mayor de los intangibles del ordenamiento jurídico. La seguridad jurídica se encuentra desde la Constitución hasta la última de las normas. El Tribunal Constitucional no ha permitido que la inexistencia normativa de la seguridad jurídica genere un vacío y por ello, ha determinado que “... es menester que este Tribunal determine si el principio aludido es uno de rango constitucional y, por ende, si es susceptible de alegarse como afectado a efectos de determinarse la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley o parte de esta”. 56 El Tribunal Constitucional ha buscado y expuesto la relación existente entre la seguridad jurídica y el Derecho de Propiedad, llegando a determinar que “...para el pleno desarrollo del derecho de propiedad en los términos que nuestra Constitución lo reconoce y promueve, no es suficiente saberse titular del mismo por una cuestión de simple convicción, sino que es imprescindible poder oponer la titularidad de dicho derecho frente a terceros y tener la oportunidad de generar, a partir de la seguridad jurídica que la oponibilidado torga, las consecuencias económicas que a ella le son consubstanciales. Es decir, es necesario que el Estado cree las garantías que permitan institucionalizar el derecho. A SEGURIDAD JURIDICA Y EL FORMULARIO REGISTRAL DES DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. El Tribunal Constitucional en la sentencia del 30 de Abril de 2003 trato coherentemente el tema de la Seguridad Jurídica, pero con respecto al Formulario Registral se limitó a usar las disposiciones existentes en la Ley del Notariado. Dicha sentencia establece que el Notario debe certificar las firmas en el Formulario Registral y que si bien es cierto, no se trata de la celebración de una Escritura Pública, producirá fe de la realización del acto jurídico y de los hechos y circunstancias que el notario presencie. Luego agrega, que al tratarse de una certificación, la misma constituye un instrumento público extraprotocolar, el cual puede ser protocolizado a pedido de parte para concluir que al tratarse de un Instrumento Público Notarial, la legalización del Formulario Registral dará fe del acto, hecho o circunstancia, de la identidad de las personas u objetos y de la suscripción del documento, confiriéndole fecha cierta. No estableció nada nuevo. Resulta inentendible que el Tribunal Constitucional haya expresado que: “...es pertinente señalar que el Tribunal Constitucional comparte la posición del demandante, en cuanto sostiene que la Escritura Pública es un documento público notarial que, en principio, proporciona mayor seguridad jurídica que el formulario registral...”. No se entiende como un documento público notarial como la Escritura Pública, puede encontrar vacilante su cualidad de brindar seguridad jurídica al mencionarse en la sentencia la palabra “en principio”. El tema es muy sencillo: ¿La Escritura Pública es o no es más segura que el Formulario Registral? La presente interrogante, también encontrará respuesta más adelante. 57 Asimismo, el Tribunal busca que “justificar” la presencia y existencia del Formulario Registral “desde la teoría económica del pobrecito”, la misma que solamente ha generado dádivas. Veamos el siguiente texto de la sentencia: “...y considerando que parte importante de las razones por las que se suscitan tales distancias se debe a que no todos tienen el poder adquisitivo para acceder al registro, entonces es deber del Estado instaurar las condiciones para despejar los obstáculos que generen tal desigualdad de oportunidades.”17 Sobre el sistema registral: El sistema registral peruano, se nutre de los sistemas más importantes mundialmente, siendo los principales el sistema alemán, sistema francés y de Torrens o australiano, para regular la realidad de los registros públicos de nuestro país. Esto origina que no podamos hablar de un sistema peruano propiamente dicho, pues instituciones o leyes que hayan creado este tema no tenemos. Del sistema registral español también hemos tenido influencia pues dichas normas fueron adoptadas por la mayoría de los territorios americanos. El sistema registral peruano tiene sus orígenes en el registro de propiedad inmueble de 1888, por el que se crea un sistema descentralizado de registros donde se van a inscribir los inmuebles donde se hallen. Luego, en el código civil de 1936 se incluyó en el Libro IV lo referido a la regulación de los registros públicos. Ahí se agrupan los registros existentes como son: el Registro de Propiedad Inmueble, Registros de Personas Jurídicas, Registro Personal, etc. toda una clasificación e sigue teniendo vigencia hasta entonces. Así llegamos a la década de 1980, donde por ley 24650 se establece que los registros públicos van a ser competencia de los gobiernos regionales. En esta época también se promulga el código civil de 1984, donde en su libro ix "registros públicos" se mantiene una clasificación de los registros omitiéndose el registro mercantil, registro de buque y registro de prenda industrial. Por decreto ley 25993, se crea la dirección nacional de registros públicos y civiles en sustitución de la oficina nacional de los registros públicos –antecedente directo de lo que hoy conocemos como Sistema Nacional de los Registros Públicos y SUNARP-. 17. Tomado del repositorio virtual de la USMP; Disponible en http://www.derecho.usmp.edu.pe/centro_derecho_registral/revista/doctrina_nacional/Escritura_Publica_Seguridad_Juridica.pdf 58 Finalmente, por ley 26636 publicada el 14 de octubre de 1994 vigente actualmente, es que se crea el Sistema Nacional de los Registros Públicos y la SUNARP [Superintendencia Nacional de los Registros Públicos]. Éste integra todos los registros del sector público y tiene por finalidad mantener la unidad y coherencia de la función registral en todo el país. Está conformado por: a) registro de personas naturales; b) registro de personas jurídicas; c) registro de propiedad inmueble; d) registro de bienes muebles. No están comprendidos los registros administrativos y los registros normados por las decisiones 291, 344, 345 y 351 del Acuerdo de Cartagena. Se establece a la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos como el organismo descentralizado del sector justicia y por lo tanto el que va a hacer las políticas de la institución. Quien va a dirigir estas decisiones será el Superintendente, cargo nombrado políticamente por el Presidente de la República.18 Sobre el acto administrativo: La Ley 27444 [LPAG], incorpora una definición del acto administrativo en los siguientes términos: “Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.” De igual manera menciona cuales no son actos administrativos “Los actos de administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente así lo establezcan.” El acto administrativo supone el ejercicio de una actividad concreta, se refiere a casos concretos; de ahí que todo acto que tenga carácter general o abstracto no será un acto administrativo, pero podrá ser un acto de la administración. Tampoco serán actos administrativos los que resulten de la actividad interna de la administración, ni aquellos emitidos por los órganos consultivos, que son aquellos actos que no producen efectos jurídicos hacia terceros y, en general, hacia los organismos de la administración. Ello es así, porque el órgano de la administración activa, en ocasiones puede oír el parecer de un 18. COLLANTES, Guillermo. [2004]. ¿El sistema registral peruano de inscripción o de transcripción? Y el contenido de asiento de inscripción; USMP 59 órgano consultivo y en otras obligatoriamente debe requerirlo, pero siempre es responsable por su resolución, por lo que conserva la libertad de seguir o apartarse del informe emitido. La competencia reposa sobre la capacidad regulada por el Derecho Civil, pero complementada necesariamente por las exigencias del Derecho Público [edad, título, registro, juramento de asunción del cargo, etc. Los criterios para determinar el alcance de la competencia válida son los siguientes: Por la Materia; Se refiere a las actividades o tareas que legalmente puede desempeñar un determinado órgano. Por el Territorio; Referido al ámbito espacial en el cual el ejercicio de una función pública, en función de las circunscripciones administrativas del territorio [departamentos, regiones, provincias, etc.]. También se denomina horizontal. Por el Grado; Según la posición que él órgano ocupa dentro de la jerarquía vertical de la institución. El grado es la posición o situación que ocupa el órgano dentro de la pirámide jerárquica. El inferior en grado esta subordinado al superior. La competencia en razón del grado se refiere a la posición que ocupa un órgano dentro del orden jerárquico de la Administración. Siendo la competencia improrrogable, no puede el órgano inferior tomar la decisión que corresponde al superior y viceversa. Por el tiempo; Es el ámbito temporal en el cual es legal el ejercicio de una función administrativa. Pueden ser permanentes [si el tiempo no afecta a la competencia], temporaria [si la competencia sólo puede ejercerse dentro de un plazo previsto], accidental [cuando la competencia sea fugaz o por breves instantes, por ejemplo, la situación de los accidentes interinos o suplentes]. Dentro de la competencia pueden darse algunas modalidades, que han de ser justificadas en acto expreso independiente o en el propio texto del acto que se emite, cuando el titular de la competencia no puede actuar personalmente, por razón de fuerza mayor o caso fortuito ¨[vacaciones, enfermedad, parcialidad u otros encargos adicionales, etc.]. Tenemos entonces que las competencias administrativas, se transfieren mediante: 60 a) Delegación; todo órgano puede transferir el ejercicio de sus competencias propias a sus inferiores jerárquicos, salvo materia legal o reglamentaria en contrario. La delegación debe ser expresa y contener, en el mismo acto, una clara y concreta enunciación de las tareas, facultades y deberes que comprende la transferencia de competencia. Si el órgano inferior ejerce competencia propia del superior, el acto es anulable o susceptible de ratificación por parte de la autoridad competente. El acto de delegación tendrá eficacia jurídica desde su publicación en el Boletín Oficial cuando se trate de delegación general y desde su notificación si es particular.El delegado es responsable por el ejercicio de la competencia transferida frente al ente público y a los administrados. Sus actos son impugnables, ante el mismo órgano y ante el delegante. El delegante puede, en cualquier tiempo, revocar total o parcialmente la delegación, debiendo disponer expresamente en el mismo acto si reasume el ejercicio de las atribuciones delegadas o las transfiere a otro órgano, sin perjuicio de la facultad de avocarse al conocimiento y decisión de un asunto concreto. La revocación de la delegación surte efectos desde su notificación o publicación, según haya sido la delegación particular o general, respectivamente. Son indelegables: las atribuciones constitucionalmente conferidas al órgano en razón de la división de poderes, por ejemplo, la de dictar reglamentos que establezcan obligaciones para los administrados, y las atribuciones ya delegadas. b) Avocación; El órgano superior puede asumir el ejercicio de las competencias propias de sus órganos inferiores jerárquicos, avocándose al conocimiento y decisión de cualquier cuestión concreta, salvo norma legal o reglamentaria en contrario. El delegante puede también avocarse al conocimiento y decisión de cualquier asunto concreto que corresponda al delegado en virtud de la delegación general. La avocación produce efectos desde su notificación. c) Sustitución; Sólo Procede cuando se permite la transferencia de competencias por avocación y delegación. Se aplican, supletoriamente a la sustitución, las reglas de la avocación y delegación particular. d) Subrogación: en caso de excusación o recusación, la competencia se transfiere del órgano excusado o recusado al subrogante previsto por el ordenamiento jurídico. A falta de previsión, deberá ser designado por el superior jerárquico del órgano subrogado. 61 e) Suplencia: las ausencias temporales o definitivas de agentes públicos deben ser cubiertas por el suplente previsto por el ordenamiento jurídico. A falta de previsión normativa asume la competencia el superior jerárquico inmediato o agente público que este designe. El suplente sustituye al titular para todo efecto legal, y ejerce las competencias del órgano con la plenitud de las facultades y deberes que ellas contienen.19 B) NUESTRO POSICIONAMIENTO Hemos podido notar que tanto la Constitución de la República del Ecuador, como el Código Orgánico de la Función Judicial, y la Ley del Sistema Nacional de Registro de Datos Públicos reconocen la seguridad jurídica como un derecho al alcance y al servicio de todos los ecuatorianos y ecuatorianas. Un derecho que es irrenunciable. En vista de dicho soporte legal, se ha emprendido esta defensa a favor de la búsqueda de estrategias viables que prometan eliminar la vulnerabilidad de la seguridad jurídica. La actividad registral no es una casualidad de la contemporaneidad, sino que tiene una historia legal y social muy antigua, procreada -a lo mejor- en Grecia, pero nacida en Roma, de donde surgen los modelos jurídicos para las jurisprudencias de prácticamente todo el mundo. El fin más noble del Derecho Registral se encuentra supeditado al bienestar común que debe surgir tras la realización legítima de una transferencia de dominio, por lo que dicha disciplina del Derecho se encuentra normada por principios generales de aceptación convencional, todos enfocados a la integridad personal de los participantes del acto registral, razón por la que -en prácticamente todos los sistemas registrales de Latinoamérica- se apela siempre a la seguridad jurídica. Registradores y Registradoras de la Propiedad son custodios de la publicidad registral. En vista de ello, se encuentran facultados para negar la inscripción de los títulos que presentan vicios o defectos legales, con el objeto de salvaguardar la integridad de usuarios, la del mismo Registro, e incluso la del Estado. No obstante, la Ley de Registro permite que las usuarias y usuarios que se sientan perjudicados a causa de la negativa de inscripción, 19. WIMILOPE, [2006]. Acto Administrativa. Perú; Trabajo de investigación independiente. 62 puedan demandarla al Juez competente, quien procederá en conformidad con lo normado en el Código de Procedimiento Civil. Ante este recurso legal surge un problema de doble implicación: Por un lado, existen profesionales del Derecho que -en su afán de impugnar el asiento de negativa hecha por el Registrador- recurren a los Jueces de lo Contencioso Administrativo, ocasionándose una duplicidad de acción judicial [ya que el acto registral se inclina más a la competencia civil que a la administrativa]; por otro lado, surge un vacío legal que afecta enormemente a la seguridad jurídica, pues la ausencia de una debida reglamentación jurídica ocasiona una confusión y molestia procesal a usuarios, registradores y jueces. Hay que aclarar que el presente estudio no evidencia ningún desdén por los procesos administrativos, más bien, lo que se desea es evitar la duplicidad de acción como una estrategia de implementación de sistemas judiciales más formales y menos engorrosos en beneficio del bienestar común. 1.4. CONCLUSIONES PARCIALES DEL CAPÍTULO Tras la construcción de este primer capítulo, podemos llegar a las siguientes conclusiones: Existe teoría jurídica suficiente de sustento a la función registral y la judicial, pero muy poca que vincule a las dos actividades juntas. Entre Derecho Registral y Derecho Administrativo, el primero es el menos atendido por las ciencias jurídicas a nivel nacional. Aunque el Derecho Registral norma con especificidad los asientos registrales, éste se encuentra supeditado a buscar la buena relación entre personas con la publicidad registral como intermediaria. El fin más noble del Derecho Registral es la seguridad jurídica. Registradoras y Registradores de la Propiedad son custodios de la publicidad registral, por lo que su mayor responsabilidad es la de velar por la seguridad jurídica de los títulos que les son presentados para su debida inscripción. 63 La negativa de inscripción es un recurso legal en beneficio de la seguridad jurídica, pero que se encuentra poco estimado por la sociedad. La ausencia de una norma legal específica que norme apropiadamente la impugnación de las demandas de las negativas de inscripción, ocasiona duplicidad de acción judicial y vulnera el principio constitucional de seguridad jurídica. Direccionar -con exclusividad- las demandas de las negativas de inscripción hacia los Juzgados de lo Civil, reduce la acumulación de causas en los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, crea un proceso formal en beneficio de Registradores y usuarios, y garantiza la seguridad jurídica. La Ley de Registro del Ecuador se encuentra descontextualizada y no responde a todas las necesidades y exigencias de la actual sociedad. 64 CAPÍTULO II MARCO METODOLÓGICO Y PLANTEAMIENTO DE LA PROPUESTA 2.1. CARACTERIZACIÓN DEL SECTOR, RAMA, EMPRESA, CONTEXTO INSTITUCIONAL O PROBLEMA SELECCIONADO PARA LA INVESTIGACIÓN Ciencia de investigación: Ciencias jurídicas. Rama: Derecho Registral. Sector: Provincia de Manabí. Empresa: Registro de la Propiedad del cantón Flavio Alfaro. Contexto institucional: El Registro de la Propiedad del cantón Flavio Alfaro, de la provincia de Manabí, es una institución integrada por cinco importantes elementos en el batallón de recursos humanos, quienes hacen posible que exista un adecuado sistema de inscripciones y emisión de certificados de dominio y de solvencia a favor de los usuarios tanto del Registro de la Propiedad como del Registro Mercantil, dichos documentos son emitidos en un plazo no mayor a un día laborable, lo cual se constituye en una fortaleza para la institución, considerando que antes de 2009, los plazos de entrega superaban los cuatro días de labores. En el 2013 se efectuó el registro de 1378 actos, y se estableció la media de una negativa de inscripción por año. El actual Registrador de la Propiedad, Abg. Byron Orejuela Giler [en funciones desde el mes de diciembre de 2009], considera que tanto la disciplina Registral de la jurisprudencia nacional, como las leyes específicas a las actividades del Registro público son concordantes, pero que existe la necesidad de ciertas reformas a fin de garantizar la aplicación adecuada de los principios constitucionales como la seguridad jurídica, por ejemplo-. La mayor debilidad del Registro de la Propiedad de Flavio Alfaro es el no contar con un sistema informático acorde al vertiginoso avance tecnológico de la era actual, contribuyendo -de manera negativa- a la falta de agilidad en el despacho de certificados e inscripciones. Problema seleccionado: La ausencia de una adecuada reglamentación de la Ley de Registro ordenando que las negativas de inscripción de los títulos legalmente defectuosos asentadas por el Registrador o Registradora de la propiedad sean presentadas 65 exclusivamente ante el Juez de lo Civil, ocasiona duplicidad de acción judicial y vulnera el principio constitucional de la seguridad jurídica. 2.2. DESCRIPCIÓN DEL PROCEDIMIENTO METODOLÓGICO PARA EL DESARROLLO DE LA INVESTIGACIÓN MODALIDAD DE LA INVESTIGACIÓN La modalidad de investigación que se empleó para la investigación fue la cualicuantitativa. Cualitativa porque a través de la doctrina y la adecuada argumentación personal se pudo realizar una teoría descriptiva muy bien fundamentada como aporte relevante a la disciplina registral de las ciencias jurídicas, además de establecer conclusiones y recomendaciones acertadas para la erradicación o minimización de los efectos ocasionados por el problema detectado y abordado desde la doctrina jurídica. Por tratarse de un tema de orden investigativo, esta modalidad predominó sobre el modalidad cuantitativa. La investigación fue también cuantitativa puesto que permitió evidenciar de manera documental, mediante gráficos, tablas, e interpretaciones, los resultados a partir del análisis realizado por el investigador. TIPO DE INVESTIGACIÓN BIBLIOGRÁFIGA: Estudio y compilación de diversas fuentes de doctrina que fundamentan la Jurisprudencia General, el Derecho Registral, y el principio constitucional de la Seguridad Jurídica tanto en el Ecuador como en la jurisprudencia comparada: Perú en esta investigación. DE CAMPO: Estudio cuantitativo-cualitativo sobre el grado de vulnerabilidad de la seguridad jurídica ocasionada por la duplicidad de acción judicial que surge tras la inadecuada reglamentación sobre la vía judicial que deben seguir las demandas en contra de las negativas de inscripción asentadas por Registradores y Registradoras de la Propiedad. 66 DOCUMENTAL: Prensa electrónica, revistas de Derecho, ensayos, monografías y tesis referentes a la seguridad jurídica y a los actos registrales y administrativos llevados a cabo tanto en el Ecuador como en la jurisprudencia comparada. APLICADA: Análisis de la Ley de Registro y del Código de Procedimiento Civil, porque dichos cuerpos legales nos orientan a dar una solución práctica al problema. DE ACCION: Enfoque de los cambios sociales producidos al implementar una reforma a la Ley de Registro que evite la duplicidad de acción judicial de las negativas de inscripción asentadas por Registradores y Registradoras de la Propiedad, y garantice el principio constitucional de la seguridad jurídica. DESCRIPTIVA: Se estableció la IDEA A DEFENDER de que al implementar una reforma a la Ley de Registro normando adecuadamente la vía judicial de las demandas en contra de las negativas de inscripción asentadas por Registradoras y Registradores se brindará mayor seguridad jurídica a los usuarios y usuarias del Registro de la Propiedad, además de evitarse la duplicidad de acción judicial. En este trabajo investigativo, se describieron todos los elementos que corroboraron la eficacia de dicha implementación, sus beneficios e impacto social. EXPLICATIVA: La investigación incluye aportes teóricos explicativos de tratadistas del Derecho que sustentan el marco teórico construido, así como el fundamento legal necesario para la puesta en marcha de la propuesta que corrobora la efectividad de la IDEA A DEFENDER planteada. FACTIBLE: La investigación llevó a una propuesta de reforma a la Ley de Registro que es factible, pues su implementación no contradice ninguna ley, principio ni derecho constitucional, antes bien promete favorecer el ejercicio del Derecho Registral desde una posición más sólida, brindando beneficios tripartitas a registradores-usuarios-jueces. ESTUDIO DE CASOS JURIDICOS: Mediante la presente investigación se estudiaron casos de demandas en contra de negativas asentadas en el Registro de la Propiedad del cantón Flavio Alfaro de la provincia de Manabí. 67 POBLACIÓN Y MUESTRA DE LA INVESTIGACIÓN Diseño de la investigación de campo Población: En la presente investigación se desarrolló teniendo como universo a la Provincia de Manabí, para determinar criterios jurídicos de la duplicidad de acción en las demandas a las negativas de inscripción, acudiendo a quienes están involucrados en este objeto de transformación, es decir Registrador de la Propiedad, Juez de lo Civil, Juez de lo Contencioso Administrativo y demás profesionales del Derecho de la provincia. Muestra de la investigación: La muestra establecida para la presente investigación, se tomó de información de Registrador de la Propiedad y Juez de lo Civil del cantón Flavio Alfaro, Juez de lo Contencioso Administrativo de Manabí y abogados de la provincia. COMPOSICION CANTIDAD MUESTRA Juez de lo Civil – Flavio Alfaro 1 1 Registrador de la Propiedad – Flavio Alfaro 1 1 Juez de lo Contencioso Administrativo - Manabí 1 1 Abogados(as) de Manabí 3 500 97 TOTAL 3 503 100 Para extraer la muestra del extracto de abogados se aplicará la siguiente fórmula: Donde: N n = Tamaño de la muestra = ? N = Población a investigarse = 3 500 E = Índice de error máximo admisible = 0.1 n= (E)² (N -1) + 1 Si se reemplazan los valores en la fórmula tendremos lo siguiente: 3 500 n= (0.1)² (3 500 - 1) + 1 68 3 500 n= 0.01 (3 499) + 1 3 500 n= 34.99 + 1 3 500 n= 35.99 n = 97.24 MUESTRA = 97 PERSONAS MÉTODOS, TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE INVESTIGACIÓN MÉTODOS: Inductivo-Deductivo: Este método permitió partir del todo a lo particular: las consecuencias para seguridad jurídica en los actuales procesos de demanda de las negativas asentadas por Registradores y Registradoras de la Propiedad; y viceversa: de lo particular a lo general: la duplicidad de acción judicial frente al vacío legal de la actual Ley de Registros del Ecuador. Este método resultó muy apropiado durante la investigación de campo. Analítico-Sintético: Este método permitió la descomposición del problema en todas sus partes para analizarlas de manera muy detallada, es decir, los casos específicos de duplicidad de acción judicial. Y también permitió reunir las partes para, a través de la síntesis, elaborar una descripción teórica del cuerpo completo de la investigación: los beneficios de la seguridad jurídica con la implementación de una reforma al Artículo 11 de la Ley de Registro. Método que fue empleado, ante todo, en la construcción del Marco Teórico. 69 Histórico- Lógico: Permitió analizar científicamente los hechos, ideas del pasado, comparándolos con acontecimientos actuales. Método adecuado para el desarrollo de las conclusiones y recomendaciones. TÉCNICAS: Documental: Permitió la recopilación de información para enunciar las teorías que sustentaron el estudio. De campo: Permitieron la observación en contacto directo con el objeto de estudio, y el acopio de testimonios, en busca de la verdad objetiva, se utilizó con frecuencia la encuesta y la observación. Observación directa: Se utilizó con mayor importancia, porque en la investigación de campo se determina las influencias que intervienen en el fenómeno a investigarse. Encuestas: Se realizó a los profesionales del Derecho de la provincia de Manabí que frecuentan el Registro de la Propiedad del cantón Flavio Alfaro. INSTRUMENTOS: Cuestionario [para las encuestas]. Citas [bibliográficas en la construcción del Marco Teórico]. Notas de pie de página [para la fundamentación de la teoría]. 70 2.3. PROPUESTA ANALISIS E INTERPRETACION DE RESULTADOS 1.- Sobre el Derecho Registral, ¿conoce usted qué es una negativa de inscripción? CUADRO NÚM. 1 VARIABLE Sí No TOTAL = CANTIDAD 100 0 100 PORCENTAJE 100% 0% 100% GRÁFICO NÚM. 1 100 100 80 60 CANTIDAD 40 PORCENTAJE 20 1,00 0 0 0,00 Sí No FUENTE: Encuestados INVESTIGADOR: Abg. Byron Orejuela Giler ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN La totalidad de los encuestados conoce lo que es una negativa de inscripción, entendiéndose que dicho conocimiento implica saber los motivos de su asiento, procedimiento de marginación, y proceso judicial posterior a la emisión de la negativa, el resultado tabulado es considerado una fortaleza para la presente investigación, pues nos da la certeza de que las respuestas obtenidas desde el estudio de campo se constituyen en aportes bien fundamentados desde la teoría y la práctica de profesionales del Derecho que están al tanto de las necesidades específicas del Derecho Registral. 71 2.- ¿Conoce usted cuál es la vía judicial que debe emprender un usuario que se sienta afectado ante la negativa de inscripción de su título? CUADRO NÚM. 2 VARIABLE Sí No TOTAL = CANTIDAD 97 3 100 PORCENTAJE 97% 3% 100% GRÁFICO NÚM. 2 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 97 CANTIDAD PORCENTAJE 0,97 3 0,03 Sí No FUENTE: Encuestados INVESTIGADOR: Abg. Byron Orejuela Giler ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN Casi la totalidad de la muestra conoce los procedimientos judiciales que deben seguirse cuando la negativa asentada por Registradores o Registradoras parece afectar a un usuario de manera poco justa. Una minoría irrelevante [en contraposición a la idea mayoritaria] desconoce las alternativas legales de impugnación de una negativa registral. Una vez más, el conocimiento jurídico que la muestra posee sobre el objeto de investigación, fortalece la consistencia argumentativa de los resultados obtenidos. 72 3.- ¿Cuál cree usted que es la mejor opción para emprender el juicio de demanda contra una negativa de inscripción? CUADRO NÚM. 3 VARIABLE A.- Juzgados de lo Civil B.- Tribunal Contencioso Administrativo TOTAL = CANTIDAD 88 12 100 PORCENTAJE 88% 12% 100% GRÁFICO NÚM. 3 100 88 80 60 CANTIDAD 40 PORCENTAJE 20 0,88 12 0,12 0 A B FUENTE: Encuestados INVESTIGADOR: Abg. Byron Orejuela Giler ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN Un elevado porcentaje [casi la totalidad] de profesionales del Derecho de la provincia de Manabí cree necesario que las demandas en contra de las negativas de inscripción asentadas por Registradores y Registradoras de la Propiedad sean llevadas por los Juzgados de lo Civil, un porcentaje minoritario opina que los Tribunales de lo Contencioso Administrativo podrían ser una mejor vía de impugnación. Por lo que -de acuerdo a los requerimientos de la sociedad- se puede notar la necesidad de direccionar las demandas en cuestión hacia los Juzgados de lo Civil, que [sin conflicto de intereses] es la sede preferida por los usuarios y usuarias de los Registros de la Propiedad. 73 4.- ¿Cree usted que los Jueces de lo Contencioso Administrativo son los más apropiados para atender las demandas en contra de las negativas de inscripción? CUADRO NÚM. 4 VARIABLE Sí No TOTAL = CANTIDAD 12 88 100 PORCENTAJE 12% 88% 100% GRÁFICO NÚM. 4 88 90 80 70 60 50 CANTIDAD 40 PORCENTAJE 30 20 12 10 0 0,12 0,88 Sí No FUENTE: Encuestados INVESTIGADOR: Abg. Byron Orejuela Giler ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN El resultado de este cuestionamiento es predecible, pues obviamente las mismas personas que consideran que la mejor alternativa judicial para atender las demandas en contra de las negativas de inscripción es el Juzgado de lo Civil, opinan que el Tribunal Contencioso Administrativo no es definitivamente una solución viable. Esta pregunta tuvo la intención de reforzar la opinión ciudadana sobre las preferencias procesales y una vez más comprobamos que la competencia civil es la más adecuada para atender las causas registrales. 74 5.- ¿Considera Usted que las demandas en contra de las negativas de inscripción se encuentran correctamente normadas por la Ley? CUADRO NÚM. 5 VARIABLE Sí No TOTAL = CANTIDAD 17 83 100 PORCENTAJE 17% 83% 100% GRÁFICO NÚM. 5 90 83 80 70 60 50 CANTIDAD 40 30 PORCENTAJE 17 20 10 0 0,17 0,83 Sí No FUENTE: Encuestados INVESTIGADOR: Abg. Byron Orejuela Giler ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN Una mayoría muy significativa estima que los actuales procedimientos judiciales sobre las demandas en contra de las negativas de inscripción, no se encuentran correctamente normados por la Ley. De lo que se desprende la necesidad de proponer una reforma a las leyes relativas a la función registral [la Ley de Registro para ser más concretos] de tal manera que se pueda proponer el mejor relleno procesal al vacío legal que actualmente amenaza no solo a la agilidad de los procedimientos registrales-judiciales sino a la seguridad jurídica en sí misma. 75 6.- ¿Considera Usted que la ausencia de una norma legal que ordene que las demandas en contra de las negativas de inscripción sean atendidas únicamente por el Juez de lo Civil, ocasiona un grave problema de duplicidad de acción judicial? CUADRO NÚM. 6 VARIABLE Sí No TOTAL = CANTIDAD 95 5 100 PORCENTAJE 95% 5% 100% GRÁFICO NÚM. 6 95 100 80 60 CANTIDAD 40 PORCENTAJE 20 0,95 5 0 0,05 Sí No FUENTE: Encuestados INVESTIGADOR: Abg. Byron Orejuela Giler ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN Casi el total de encuestados asume que la debilidad normativa de las demandas en contra de las negativas de inscripción ocasiona un grave problema de duplicidad de acción judicial. Siendo éste un conflicto cuyos efectos perjudiciales son el foco de la atención mayoritaria, urge la necesidad de atender a una solución legal que erradique [y no solo disminuya] esta inconsistencia procesal, pues las incomodidades surgidas afectan -no solo al sistema en sí mismo- sino a los usuarios y usuarias quienes debieran ser los principales entes beneficiarios de procesos ágiles y jurídicamente seguros. 76 7.- ¿Considera Usted que la ausencia de una norma legal que ordene que las demandas en contra de las negativas de inscripción sean atendidas únicamente por el Juez de lo Civil, vulnera la seguridad jurídica? CUADRO NÚM. 7 VARIABLE Sí No TOTAL = CANTIDAD 98 2 100 PORCENTAJE 98% 2% 100% GRÁFICO NÚM. 7 98 100 80 60 CANTIDAD 40 PORCENTAJE 20 0,98 0 2 0,02 Sí No FUENTE: Encuestados INVESTIGADOR: Abg. Byron Orejuela Giler ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN Podría decirse que la totalidad de profesionales del Derecho de la provincia de Manabí [menos dos casos aislados] está completamente segura de que al no existir una norma legal que ordene adecuadamente la atención a las demandas en contra de las negativas de inscripción, se vulnera el principio y derecho constitucional a la seguridad jurídica. Siendo que dicho derecho se encuentra plenamente reconocido en la Constitución y demás leyes de inferior jerarquía [relativas a la actividad registral], no existen motivos de peso que impidan una reforma legal en beneficio del rescate de dicho principio. 77 8.- ¿Considera usted que al proponer una reforma al Artículo 11 de la Ley de Registro en la que se ordene que las demandas en contra de las negativas de inscripción sean atendidas únicamente por el Juez de lo Civil, eliminará la duplicidad de acción y garantizará la seguridad jurídica? CUADRO NÚM. 8 VARIABLE Sí No TOTAL = CANTIDAD 98 2 100 PORCENTAJE 98% 2% 100% GRÁFICO NÚM. 8 98 100 80 60 CANTIDAD 40 PORCENTAJE 20 0,98 2 0 0,02 Sí No FUENTE: Encuestados INVESTIGADOR: Abg. Byron Orejuela Giler ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN Nuevamente la totalidad de la muestra [menos dos casos aislados] cree conveniente una reforma a la Ley de Registro y opina que dicha reforma -no sólo evitará el problema de duplicidad de acción judicial- sino que también garantizará la correcta aplicación de la seguridad jurídica en los procesos judiciales vinculados al ejercicio eficiente de la función registral. Notamos que la propuesta de esta investigación resulta ser una promesa de bienestar común, el más noble objetivo de todos los procesos administrativos, judiciales y procesales que debieran regir a la sociedad. 78 2.4. CONCLUSIONES PARCIALES DEL CAPÍTULO Al llegar a esta etapa de la investigación es conveniente exponer algunos planteamientos que surgen tras la construcción del Marco Metodológico y Planteamiento de la Propuesta. Se formulan las siguientes conclusiones: El Derecho Registral es una de las disciplinas de la Jurisprudencia menos atendida por la investigación científica, por lo tanto, la investigación de campo realizada en el Registro de la Propiedad del cantón Flavio Alfaro se constituye en un valioso aporte teórico para el robustecimiento de la doctrina jurídica. El problema seleccionado, ‘la ausencia de una adecuada reglamentación de la Ley de Registro ordenando que las negativas de inscripción de los títulos legalmente defectuosos asentadas por el Registrador o Registradora de la propiedad sean presentadas exclusivamente ante el Juez de lo Civil, ocasiona duplicidad de acción judicial y vulnera el principio constitucional de la seguridad jurídica’, permite presentar soluciones prácticas a fin de mejorar el actual sistema procesal-judicial en beneficio de la sociedad. La bimodalidad de la investigación, cualitativa y cuantitativa, permitió solidificar el valor práctico de las teorías compiladas desde fuentes bibliográficas fidedignas hasta la tabulación y el análisis de información recopilada en la investigación de campo, permitiendo construir un nuevo concepto sobre las relaciones convergentes entre procesos judiciales y procedimientos registrales. La Ley de Registro y el Código de Procedimiento Civil del Ecuador permitió hacer una investigación APLICADA dentro de una base jurídica real. El tipo de investigación DE ACCIÓN nos permitió visualizar el impacto y beneficios sociales implícitos en la propuesta de reformar la Ley de Registro en aras de regular apropiadamente las demandas a las negativas de inscripción de Registradores y Registradoras de la Propiedad. Tanto la investigación bibliográfica como la de campo permitieron comprobar la veracidad de la IDEA A DEFENDER de que al implementar una reforma a la Ley de Registro ordenando que sean los Juzgados de lo Civil quienes atiendan con 79 exclusividad las demandas de las negativas de inscripción asentadas por Registradores y Registradoras de la Propiedad; se erradica el problema de duplicidad de acción judicial y se garantiza el principio constitucional a la seguridad jurídica. El adecuado muestreo y aplicación de encuestas bien elaboradas, contribuyó a comprender las necesidades y requerimientos de la ciudadanía en los procesos judiciales posteriores a las demandas en contra de las negativas de inscripción de Registradores y Registradoras de la Propiedad. Los resultados de la investigación de campo son muy útiles para la comprensión correcta de las necesidades de la ciudadanía porque la mayoría de los encuestados conoce sobre el objeto de investigación: las negativas de inscripción y su posterior proceso de demanda judicial. La gran mayoría de los profesionales del Derecho de la provincia de Manabí considera que la vía judicial más apropiada para atender las negativas de inscripción, son los Juzgados de lo Civil. Casi la totalidad de la muestra considera que el Tribunal Contencioso Administrativo no es el más adecuado para atender las demandas en contra de las negativas de inscripción. La actual Ley de Registro -de acuerdo a la opinión general- presenta vacíos legales que deben ser rellenados por procedimientos más eficientes a fin de evitar la duplicidad de acción judicial y garantizar la seguridad jurídica tanto a usuarios y usuarias del Registro de la Propiedad como a sus respectivos Registradores. Una reforma al Artículo 11 de la Ley de Registro eliminando la duplicidad de acción judicial ocasionada por la inadecuada reglamentación del proceso judicial posterior a las demandas en contra de las negativas de inscripción, garantizaría enormemente el principio constitucional de la seguridad jurídica. 80 CAPÍTULO III VALIDACION Y/O EVALUACION DE RESULTADOS DE SU APLICACION 3.1. PROCEDIMIENTO DE LA APLICACIÓN DE LOS RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN TEMA: Reforma al Artículo 11 de la Ley de Registro ordenando que las negativas de inscripción, de los títulos legalmente defectuosos, asentadas por el Registrador o Registradora de la Propiedad, sean presentadas exclusivamente ante el Juez o Jueza de lo Civil con la finalidad de evitar la duplicidad de acción judicial y garantizar el principio constitucional de la seguridad jurídica. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS: El sistema jurídico registral del Ecuador permite a Registradores y Registradoras de la Propiedad negar la inscripción de los títulos que se encuentran legalmente defectuosos, no obstante, a pesar de que dicha medida se constituye en un recurso que oficia de filtro para garantizar la seguridad jurídica, las negativas de inscripción son generalmente vistas como una molestia procesal, por este motivo, una gran cantidad de profesionales del Derecho suele recurrir al Tribunal Contencioso Administrativo con el objeto de buscar la impugnación de la negativa asentada por Registradores y Registradoras. Demandar -ante Juez- las negativas de inscripción no es un inconveniente, pues la Ley permite dicho procedimiento judicial, el problema reside en el hecho de que la Ley de Registro no establece con especificidad la sede judicial en donde debe llevarse a cabo el proceso de demanda de las negativas de inscripción, ocasionándose duplicidad judicial, pues dichos juicios son atendidos tanto en los Juzgados de lo Civil como en los Tribunales Contencioso Administrativos del país, lo cual provoca una evidente vulnerabilidad a la seguridad jurídica. En vista de ello, y teniendo en cuenta que la Ley de Registro direcciona las demandas hacia el “juez competente”, pero ordena que los procedimientos sean realizados según lo estipulado en el Código de Procedimiento Civil, surge la propuesta de reformar el Artículo 81 11 de la Ley de Registro ordenado que las demandas en contra de las negativas de inscripción sean atendidas exclusivamente en los Juzgados de lo Civil, lo cual -de acuerdo a la investigación bibliográfica y de campo llevada a cabo para sustentar la idea a defender de este cuerpo-, erradicará el problema de duplicidad de acción judicial y garantizará el principio y derecho constitucional de seguridad jurídica. DESARROLLO DE LA PROPUESTA: LEY REFORMATORIA A LA LEY DE REGISTRO ASAMBLEA NACIONAL EL PLENO CONSIDERANDO Que, el Artículo 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos señala que toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones, lo que implica el emprendimiento de procesos judiciales, contenidos de seguridad jurídica, con el objeto de reclamar justamente el derecho a la propiedad garantizado en el Artículo 17 del mismo cuerpo; Que, el Artículo 82 de la Constitución establece que la seguridad jurídica es un derecho de todas las personas y se fundamenta en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes, lo que conlleva la regulación específica de los procesos judiciales, entre ellos los relativos a las demandas en contra de las negativas de inscripción asentadas en los Registros Públicos de la Propiedad; 82 Que, el Artículo 25 del Código Orgánico de la Función Judicial, al referirse a la seguridad jurídica, señala la obligación de juezas y jueces por velar la constancia, uniformidad y fiel aplicación de la Constitución, los instrumentos internacionales de derechos humanos, los instrumentos internacionales ratificados por el Estado y las leyes y demás normas jurídicas, entendiéndose que los cuerpos legales que no garanticen la debida aplicación de los derechos constitucionales -entre ellos la seguridad jurídica- deben ser adecuadamente modificados por el Órgano Legislativo del Estado; Que, el Artículo 11, Literal A, de la Ley de Registro ordena que la demanda de las negativas de inscripción sean presentadas ante el Juez competente, y que al no determinar de manera clara y específica la sede judicial en donde se realicen dichas demandas, se ocasiona un grave problema de duplicidad de acción judicial, y se vulnera el derecho constitucional a la seguridad jurídica; Que, siendo la función registral una actividad de orden civil y que los procedimientos judiciales surgidos en el ejercicio de dicha función, -de acuerdo a la Ley de Registro- han de llevarse a cabo según lo señalado en las normas legales del Código de Procedimiento Civil y no de las de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, comprendiéndose la discrepancia normativa de la actual Ley de Registro, así como descontextualización y poca satisfacción de las necesidades y exigencias específicas de la actual sociedad. La Asamblea Nacional, en ejercicio de las atribuciones conferida por el numeral sexto del Artículo 120 de la Constitución de la República del Ecuador. EXPIDE: LA SIGUIENTE LEY REFORMATORIA A LA LEY DE REGISTRO Art. 1.- Refórmese el Artículo 11 de la Ley de Registro por el siguiente: Art. 11.- Son deberes y atribuciones del Registrador: El párrafo segundo del literal A dirá: De la negativa del Registrador se podrá ocurrir al Juez de lo Civil de la jurisdicción correspondiente, quien luego de examinar la solicitud del interesado y las causas de la 83 negativa, dictará su resolución, la que será notificada al Registrador en la forma prevista en el Código de Procedimiento Civil. DISPOSICIÓN FINAL ÚNICA.- La presente ley reformatoria entrará en vigencia desde la fecha de su publicación en el Registro Oficial dado y suscrito en la sede de la Asamblea Nacional, ubicada en el Distrito Metropolitano de Quito, de la Provincia de Pichincha, a los …... días del mes de ……. del 2014 f)………………………….. Sra. Gabriela Rivadeneira PRESIDENTA ASAMBLEA NACIONAL 3.2. ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS FINALES DE LA INVESTIGACIÓN La presente investigación se ha centrado totalmente en el objetivo general de proponer una reforma al Artículo 11 de la Ley de Registro con la intención de eliminar el problema de duplicidad de acción judicial ocasionada por una inadecuada normativa sobre la vía judicial de las demandas en contra de las negativas de inscripción asentadas por Registradores y Registradoras de la Propiedad, a la vez que se garantice el principio constitucional de seguridad jurídica. Para ello, se elaboró una sólida teoría, la cual fue el resultado de una minuciosa investigación bibliográfica sobre Derecho Registral y Derecho Administrativo desde una posición crítica y contrastada con los aportes de la jurisprudencia internacional. La totalidad del proceso investigativo, permitió comprender que la seguridad jurídica es un derecho constitucional que se encuentra ampliamente reconocido en otros cuerpos legales relativos a la función registral [como el Código Orgánico de la Función Judicial y la Ley del Sistema Nacional de Registro de Datos Públicos], pero que dicho principio se vulnera al momento de demandarse las negativas de inscripción asentadas por los Registradores de la Propiedad. También se pudo comprobar que aunque existe suficiente doctrina sobre la garantía de los derechos y principios constitucionales en los Procesos 84 Judiciales, no existen aportes teóricos sólidos sobre la relación entre acción judicial y función registral. Negar una inscripción es posible, y demandar la negativa también es un recurso legal estipulado en la Ley de Registro, sin embargo, este cuerpo no regula adecuadamente la vía judicial de dichas negativas, surgiendo incomodidades tanto para usuarios, como para Jueces y Registradores, notándose entonces una evidente afectación social, y una debilidad estructural en nuestro actual sistema legal-registral, el mismo que puede ser solucionado. Partiendo del problema abordado, se emprendió una investigación de campo con la pretensión de determinar el grado de vulnerabilidad de la seguridad jurídica, para lo cual se aplicó una encuesta anónima a los profesionales del Derecho de la provincia de Manabí, obteniendo resultados importantes para la corroboración de la idea a defender, en donde se descubrió que la gran mayoría de usuarios está de acuerdo con que se implemente una reforma a la Ley de Registro que permita mayor seguridad jurídica en el proceso judicial de demanda de las negativas de inscripción. Al conocer las necesidades y exigencias de la actual sociedad, y con la intención de trabajar en beneficio del bien común, se redacta una reforma al Artículo 11 de la Ley de Registro en donde se estipula que los Jueces Civiles serán los únicos que atiendan las demandas en contra de las negativas de los Registradores y Registradoras de la Propiedad. Al ejecutarse la propuesta de este trabajo investigativo se harán evidentes los beneficios tanto para las garantías constitucionales como para la sociedad, pues se reducirán las causas judiciales presentadas ante los Jueces de lo Contencioso Administrativo, y usuarios y Registradores de la Propiedad serán los principales beneficiarios de un proceso registraljudicial más formal, ágil y seguro jurídicamente. En conclusión, cabe resaltar que la validación de la presente propuesta empezará cuando la Ley de Registro, en su Artículo 11, norme adecuadamente las demandas en contra de las negativas de inscripción. 85 CONCLUSIONES GENERALES La investigación titulada “LAS NEGATIVAS DE INSCRIPCIONES EN LOS REGISTROS DE LA PROPIEDAD; ACTO CIVL O ADMINISTRATIVO Y LA SEGURIDAD JURIDICA” nos deja como resultado las siguientes conclusiones: 1) La seguridad jurídica es un principio constitucional y a la vez un derecho de todo ciudadano que se encuentra reconocido en la Constitución del Ecuador, y demás leyes afines a la función registral, sin embargo, existe vulnerabilidad de dicho principio en el proceso judicial de las demandas realizadas en contra de las negativas de inscripción asentadas por Registradores y Registradoras de la Propiedad. 2) La ausencia de una adecuada normativa en la Ley de Registro que ordene la monolateralidad de las demandas en contra de las negativas de inscripción, ocasiona duplicidad de acción judicial. 3) Las negativas de inscripción no son procedimientos de orden contencioso administrativo, sino que obedecen a las reglamentaciones del Derecho Civil, por lo que su judicialización debe atendida -con exclusividad- por los Juzgados de lo Civil. 4) Una reforma al Artículo 11 de la Ley de Registro ordenando que las negativas de inscripción asentadas por Registradores y Registradoras de la Propiedad, sean atendidas -exclusivamente- por los Juzgados de lo Civil, erradicará el problema de duplicidad de acción judicial y garantizará la seguridad jurídica en los procesos judiciales-registrales. 86 RECOMENDACIONES A consecuencia de las conclusiones generales formuladas en la sección anterior se proponen las siguientes recomendaciones [una por cada conclusión]: 1) La Asamblea Nacional pudiera aceptar propuestas directas de los Registros de la Propiedad del país, en las que -a través de la teoría debidamente fundamentada en la doctrina jurídica y en la investigación de campo- se analicen las inconsistencias, vicios, defectos, y vacíos legales de las Leyes y reglamentos en los que se vulneren principios y derechos constitucionales, y se sugieran reformas a dichos cuerpos legales. 2) Como solución alternativa, a través de Acuerdo, la Función Judicial debiera diseñar una plantilla normativa en la que se especifique cada una las causas judiciales [civiles, penales, administrativas, etc.] y los Juzgados y/o Tribunales en los que dichas causas deben ser atendidas, para evitar los reiterados casos de duplicidad de acción judicial y minimizar el tiempo que toma todo el proceso reformatorio de determinada Ley. 3) En vista de la pobreza doctrinal del Derecho Registral, las facultades de Jurisprudencia de las Universidades del Ecuador, debieran auspiciar estudios mayores en dicha disciplina desde una perspectiva tanto aplicada como comparada con la jurisprudencia internacional y vinculada a otras disciplinas jurídicas tales como el Derecho Civil, Administrativo, entre otras. 4) La Asamblea Nacional, debiera reformar el Artículo 11, de la Ley de Registro, ordenando que las negativas de inscripción asentadas por Registradores y Registradoras de la Propiedad sean atendidas exclusivamente por los Juzgados de lo Civil, lo cual erradicaría el problema de duplicidad de acción judicial y garantizaría el principio y derecho constitucional a la seguridad jurídica. 87 BIBLIOGRAFÍA A. 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[En línea]; Disponible en http://es.wikipedia.org/wiki/Seguridad_jur%C3%ADdica ANEXOS ANEXO 1: Cuestionario para encuestas ANEXO 2: Formato-modelo de negativa de inscripción ANEXO 3: Réplica de negativa de inscripción ANEXO 4: Réplica de demanda de negativa ante Juez de lo Civil ANEXO 1 CUESTIONARIO PARA ENCUESTAS UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES UNIANDES SANTO DOMINGO - ECUADOR OBJETIVO: La presente encuesta tiene por objeto, determinar el grado de vulnerabilidad de la seguridad jurídica en el proceso judicial posterior a las negativas de inscripción asentadas por Registradores y Registradoras de la Propiedad. -Su colaboración es muy importanteINSTRUCCIONES: Lea, por favor, con atención los siguientes cuestionamientos y proceda a escoger la opción que Usted considere la respuesta correcta. Agradecemos de antemano la veracidad de los datos que pueda proporcionarnos. 1.- Sobre el Derecho Registral, ¿conoce usted qué es una negativa de inscripción? SI NO 2.- ¿Conoce usted cuál es la vía judicial que debe emprender un usuario que se sienta afectado ante la negativa de inscripción de su título? SI NO 3.- ¿Cuál cree usted que es la mejor opción para emprender el juicio de demanda contra una negativa de inscripción? a) El Juzgado de lo Civil del cantón. b) El Tribunal Contencioso Administrativo de la Provincia. 4.- ¿Cree usted que los Jueces de lo Contencioso Administrativo son los más apropiados para atender las demandas en contra de las negativas de inscripción? SI NO 5.- ¿Considera Usted que las demandas en contra de las negativas de inscripción se encuentran correctamente normadas por la Ley? SI NO 6.- ¿Considera Usted que la ausencia de una norma legal que ordene que las demandas en contra de las negativas de inscripción sean atendidas únicamente por el Juez de lo Civil, ocasiona un grave problema de duplicidad de acción judicial? SI NO 7.- ¿Considera Usted que la ausencia de una norma legal que ordene que las demandas en contra de las negativas de inscripción sean atendidas únicamente por el Juez de lo Civil, vulnera la seguridad jurídica? SI NO 8.- ¿Considera usted que al proponer una reforma al Artículo 11 de la Ley de Registro en la que se ordene que las demandas en contra de las negativas de inscripción sean atendidas únicamente por el Juez de lo Civil, eliminará la duplicidad de acción y garantizará la seguridad jurídica? SI NO Gracias por su colaboración ANEXO 2 FORMATO – MODELO DE NEGATIVA DE INSCRIPCIÓN Fuente: TORRES y BERNAL (2013) MODELO DE NEGATIVA Niégase la inscripción de la Escritura Pública que ingresa a esta oficina el veinte de enero del dos mil doce, anotada bajo el repertorio numero noventa y cuatro, por cuanto el inmueble matera del presente contrato pertenece al Cantón ………………., Provincia del ……………………., mas no a la jurisdicción del Cantón ………………, a la cual me pertenezco. Fundamento la presente negativa en lo dispuesto en el artículo 703 del Código Civil, en concordancia con lo señalado en el numeral 13 del artículo 11 de la Ley de Registro; correspondiendo su inscripción en el Registro de la Propiedad del Cantón ………………………….. ………………………………., 21 de enero del 2012 EL REGISTRADOR ANEXO 3 RÉPLICA DE NEGATIVA DE INSCRIPCIÓN Fuente: Registro de la Propiedad del cantón Flavio Alfaro ANEXO 4 RÉPLICA DE DEMANDA NEGATIVA ANTE JUEZ DE LO CIVIL Fuente: Registro de la Propiedad del cantón Flavio Alfaro