DEC No. 53, Septiembre de 2015 Posición institucional Estudios Económicos ¿Qué se debe esperar en el Presupuesto General para 2016? (*) Faltan escasas semanas para la presentación del proyecto de el total de ingresos tributarios y contribuciones especiales ley del Presupuesto General del Estado para 2016, el cual debe ascenderían a US$4,431.8 millones, pero según la proyección pasar por un proceso de discusión en la Asamblea Legislativa, más reciente publicada por el MH, la recaudación será y luego ser aprobado por el mismo Órgano del Estado; el apenas de US$4,087.9 millones. Esta cifra no es suficiente ni momento es oportuno para examinar la Ley de Presupuesto para cubrir las proyecciones de recaudación de 2013 y 2014 2015 (LP2015) aprobada, y su ejecución a medio año, y de allí (US$4,272 y US$4,099.4 millones, respectivamente). extraer lecciones sobre cómo mejorar el presupuesto para 2016. En la LP2015 se omitió casi la totalidad de las devoluciones de impuestos, estimadas en US$229.4 millones, asignando Antecedentes: Un presupuesto 2015 incompleto solamente US$4 millones. Las cifras oficiales indican que en este año se tendrán que devolver US$229.4 millones por ese concepto. Tanto la sobrestimación de ingresos, como La LP2015 aprobada es incompleta, con un faltante de la omisión de las devoluciones, tienen como consecuencia US$664 millones, violando el Art. 227 de la Constitución que el Estado asigne más fondos de los que tiene al Órgano de la República, que establece que el presupuesto debe Judicial, y al Fondo para el Desarrollo Económico y Social de tener todos los ingresos y todas las erogaciones. Debe los Municipios (FODES), por valores excedentes de US$34.2 destacarse que la LP2015 no publica la cifra de déficit fiscal, y US$46 millones, respectivamente; ejerciendo así mayores pero se puede calcular implícitamente en un valor de US$389.9 presiones sobre el endeudamiento público, pues se calculan millones, lo cual contrasta con lo declarado por el Ministerio sobre la base de recursos que no existen. de Hacienda (MH) al momento de presentar el proyecto de ley en septiembre de 2014, proyectando un déficit fiscal de En la LP2015 se subestimaron los gastos destinados a US$1,060.9 millones. Esta proyección ha sido revisada en subsidios de electricidad y de gas licuado, en US$88.4 el informe de rendición de cuentas, con un nuevo valor de y US$16.6 millones, respectivamente. Se le asignó solo US$1,027.6 millones, confirmando una significativa omisión. US$53.3 millones para el subsidio de energía, cuando la proyección oficial más reciente es de US$141.7 millones; y En la LP2015 se sobrestimaron los ingresos tributarios al subsidio al consumo de gas licuado se le asignó US$78.6 brutos, por lo que a final de año se espera un faltante de millones, mientras que lo estimado para cierre de año es de US$343.9 millones. Según la cifra aprobada en la LP2015, US$95.2 millones. (*) Haga click aquí para leer un informe completo sobre este tema en el Análisis económico 22: “Lecciones del presupuesto 2015 para la formulación y aprobación del presupuesto 2016”. 1 Todas las brechas señaladas son de tal magnitud, que no Constitución, lo cual es “remediar deficiencias temporales de pueden justificarse como discrepancias normales en cualquier ingresos”; se estima que de un 10% a un 15% de los ingresos proyección, sino que es un mecanismo poco transparente para corrientes serían más que suficientes para financiarlas. evadir el requerimiento constitucional de aprobar una ley de presupuesto con al menos dos tercios de los votos cuando hay Como consecuencia de la aprobación de un monto tan alto requerimiento de endeudamiento, tal como lo exige el Art. 148 para emitir deuda de corto plazo, se abre la posibilidad que de la Constitución. se financie el gasto corriente y permanente con deuda de corto plazo, llevando a un endeudamiento incontrolable Consecuencias: un endeudamiento incontrolable del sector público. Desde 2002 ha habido cuatro momentos en los que se ha reestructurado deuda de corto plazo por no presentar correctamente los presupuestos. La primera ocasión fue cuando el saldo de las Letras del Tesoro (Letes) llegó a un En la LP2015 se incorporó el artículo 5 que autoriza la pico de US$672.4 millones en marzo de 2002; luego, a octubre emisión de deuda de corto plazo hasta por un monto máximo de 2009 se había acumulado un saldo de US$899.4 millones; de 30% de los ingresos corrientes, lo cual abre la compuerta a por tercera vez, se llegó a un pico de US$866.8 millones; y en un endeudamiento incontrolable, más allá de los fines que la menos de dos años se llegó a US$873.8 millones en agosto de Constitución establece en su Art 227, inciso 3. El punto crítico 2014 (gráfica). en este artículo está en el establecimiento de ese porcentaje de 30%, dado que los ingresos corrientes en el presupuesto Destaca que a menos de ocho meses de haber aprobado aprobado 2015 suman US$4,414.1 millones, por lo cual autoriza Eurobonos para reestructurar deuda de corto plazo, y a menos la emisión de deuda flotante hasta por US$1,324.2 millones. de seis meses de aprobación de la LP2015, la Asamblea Este monto está fuera de las proporciones que establece la Legislativa, a solicitud del gobierno, aprobó una nueva emisión Las aprobaciones de US$800 millones en Eurobonos en 2009, 2012 y 2014 no sirvieron para bajar el saldo de Letes 1,000 900 Oct-2009 899.4 Saldo de LETES (US$ millones) Dic-2012 866.8 Ago-2014 873.8 800 Mar-2002 700 672.4 609.4 600 500 400 300 200 Fuente: Ministerio de Hacienda y sistema de negociación bursátil. 2 ago 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 0 2002 100 de US$900 millones1, para atender diversas necesidades de US$229.4 millones, en 2012-2014 el promedio fue gasto, en cuenta el pago de capital e intereses de la deuda de US$226.3 millones. Un monto adecuado de de corto plazo. Dicho decreto ha sido cuestionado sobre su asignación de devoluciones de impuestos debería constitucionalidad, con una demanda interpuesta por un estar cercano a US$230 millones, asegurando el ciudadano, la cual fue admitida por la Sala de lo Constitucional2, cumplimiento del Art. 227 de la Constitución. y se suspendió la emisión hasta que fuera resuelto el proceso. • Establecimiento de ingresos tributarios netos del El intento repentino por emitir más deuda en el segundo Estado como parte de la variable que se utiliza trimestre del año, unido al aceleramiento de las emisiones de para asignaciones legales, como el 6% del Órgano deuda de corto plazo, que han llegado a US$609.4 millones al 31 Judicial y el 8% del FODES. de agosto de 2015, dejan al descubierto las deficiencias con las • que fue aprobado el presupuesto de 2015, y en años anteriores. Sincerar los montos asignados a todas las partidas del gasto de gobierno, de acuerdo ¿Cómo debe ser la Ley de Presupuesto 2016? con la legislación vigente y con los planes La Ley de Presupuesto General del Ejercicio Financiero Fiscal del año subsidios de electricidad y gas licuado. Es importante 2016 debe ser presentada y aprobada correctamente si no se que el presupuesto para 2016 tenga las cifras quiere que el país continúe el rumbo hacia una crisis fiscal, y si se correctas para estos rubros, así como para otros. gubernamentales. Como se ha demostrado, en años anteriores además de las devoluciones, se ha subestimado el gasto, particularmente en los desea construir la confianza ciudadana que tanto se necesita, por • medio del cumplimiento de la ley y la transparencia. atrasados o provisiones. Las omisiones del presupuesto ponen en dificultad al tesoro público El Presupuesto 2016 debe observar los siguientes aspectos: • en el manejo del flujo de efectivo, lo que hace que se Correcta estimación de los ingresos tributarios, atrasen los pagos a proveedores de bienes y servicios, los cuales son el parámetro que ayuda a establecer remuneraciones, transferencias corrientes y de capital, los techos presupuestarios. Una cifra razonable para lo cual ha promediado US$297.1 millones en los últimos proyección de la recaudación tributaria bruta sería tres años ejecutados (2012-2014). Esta deuda debe de US$4,210.5 millones, con crecimiento equivalente ser reconocida explícitamente, y una buena práctica a 3%, de acuerdo con el promedio de los últimos presupuestaria es incluirlas en el presupuesto. tres años de producción e inflación. Cualquier • monto sustancialmente mayor estará indicando una Establecer un límite para la emisión de deuda flotante que no sobrepase el 15% de los sobrestimación de ingresos. • Inclusión en el presupuesto del monto de pagos ingresos corrientes. Inclusión completa de todas las devoluciones de impuestos. De acuerdo con el informe de rendición El cumplimiento de la ley vigente y la transparencia, implica de cuentas del Ministerio de Hacienda, en 2015 las que el Presupuesto General del Estado de 2016 debe incluir devoluciones de impuestos serán aproximadamente todos los ingresos y todos los gastos, y que, por tanto, de 11 Decreto DecretoLegislativo Legislativo1000, 1000,Diario DiarioOficial OficialNo. No.74, 74,Tomo Tomo407, 407,27 27de deabril abrilde de2015. 2015. 22 35-2015, Sala de de lo lo Constitucional Constitucional de delalaCorte CorteSuprema Supremade deJusticia, Justicia,10 de junio de 2015. 35-2015, Inconstitucionalidad, Inconstitucionalidad, Sala 10 de junio de 2015. 3 • acuerdo con la política presupuestaria oficial, si es completo, Discusión y aprobación de una Ley de debe expresar aproximadamente un déficit de US$1,085 Responsabilidad Fiscal antes de finalizar el primer millones, equivalente a 4% del PIB3. Si este fuera el caso, la Ley semestre de 2016. La Asamblea Legislativa ha de Presupuesto de 2016 estaría requiriendo de la aprobación conocido la presentación de cuatro proyectos de de al menos dos tercios de los votos en la Asamblea Legislativa. Ley de Responsabilidad Fiscal; partiendo de dichos Es, por tanto, fundamental que los partidos políticos dialoguen esfuerzos, debe iniciar un proceso serio y técnico, para y lleguen a un acuerdo político en función de los intereses determinar la mejor legislación para El Salvador. nacionales; dicho acuerdo, además de sincerar el presupuesto • 2016, debe contemplar: • Implementación de un Sistema de Presupuesto por Programa con enfoque de resultados a partir Elaboración de un marco fiscal de mediano plazo al de 2017. Se debe dar un cambio fundamental en primer trimestre de 2016, para determinar los límites el proceso presupuestario, el nuevo enfoque debe de endeudamiento en los próximos cinco años, así como asociar las partidas presupuestarias para atender el proceso de reducción del déficit fiscal, buscando causas, la combinación adecuada de productos coherencia con las políticas sociales y económicas, para el en términos de bienes y servicios ofrecidos por el crecimiento y bienestar de la población. sector público, los cuales se traducen en resultados específicos para los ciudadanos, como mayor seguridad pública, mayor acceso y calidad en 3 Ministerio de Hacienda, Dirección General de Presupuesto, “Política Presupuestaria 2016”, junio de 2015. educación y salud pública, para mencionar algunos. Edificio FUSADES, Bulevar y Urb. Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador Tel.: (503) 2248-5600, www.fusades.org 4