Qué se debe esperar en el Presupuesto General para 2016

DEC
No. 53, Septiembre de 2015
Posición
institucional
Estudios
Económicos
¿Qué se debe esperar en el
Presupuesto General para 2016? (*)
Faltan escasas semanas para la presentación del proyecto de
el total de ingresos tributarios y contribuciones especiales
ley del Presupuesto General del Estado para 2016, el cual debe
ascenderían a US$4,431.8 millones, pero según la proyección
pasar por un proceso de discusión en la Asamblea Legislativa,
más reciente publicada por el MH, la recaudación será
y luego ser aprobado por el mismo Órgano del Estado; el
apenas de US$4,087.9 millones. Esta cifra no es suficiente ni
momento es oportuno para examinar la Ley de Presupuesto
para cubrir las proyecciones de recaudación de 2013 y 2014
2015 (LP2015) aprobada, y su ejecución a medio año, y de allí
(US$4,272 y US$4,099.4 millones, respectivamente).
extraer lecciones sobre cómo mejorar el presupuesto para 2016.
En la LP2015 se omitió casi la totalidad de las devoluciones
de impuestos, estimadas en US$229.4 millones, asignando
Antecedentes: Un presupuesto
2015 incompleto
solamente US$4 millones. Las cifras oficiales indican que
en este año se tendrán que devolver US$229.4 millones por
ese concepto. Tanto la sobrestimación de ingresos, como
La LP2015 aprobada es incompleta, con un faltante de
la omisión de las devoluciones, tienen como consecuencia
US$664 millones, violando el Art. 227 de la Constitución
que el Estado asigne más fondos de los que tiene al Órgano
de la República, que establece que el presupuesto debe
Judicial, y al Fondo para el Desarrollo Económico y Social de
tener todos los ingresos y todas las erogaciones. Debe
los Municipios (FODES), por valores excedentes de US$34.2
destacarse que la LP2015 no publica la cifra de déficit fiscal,
y US$46 millones, respectivamente; ejerciendo así mayores
pero se puede calcular implícitamente en un valor de US$389.9
presiones sobre el endeudamiento público, pues se calculan
millones, lo cual contrasta con lo declarado por el Ministerio
sobre la base de recursos que no existen.
de Hacienda (MH) al momento de presentar el proyecto de
ley en septiembre de 2014, proyectando un déficit fiscal de
En la LP2015 se subestimaron los gastos destinados a
US$1,060.9 millones. Esta proyección ha sido revisada en
subsidios de electricidad y de gas licuado, en US$88.4
el informe de rendición de cuentas, con un nuevo valor de
y US$16.6 millones, respectivamente. Se le asignó solo
US$1,027.6 millones, confirmando una significativa omisión.
US$53.3 millones para el subsidio de energía, cuando la
proyección oficial más reciente es de US$141.7 millones; y
En la LP2015 se sobrestimaron los ingresos tributarios
al subsidio al consumo de gas licuado se le asignó US$78.6
brutos, por lo que a final de año se espera un faltante de
millones, mientras que lo estimado para cierre de año es de
US$343.9 millones. Según la cifra aprobada en la LP2015,
US$95.2 millones.
(*) Haga click aquí para leer un informe completo sobre este tema en el Análisis económico 22: “Lecciones del presupuesto 2015 para la
formulación y aprobación del presupuesto 2016”.
1
Todas las brechas señaladas son de tal magnitud, que no
Constitución, lo cual es “remediar deficiencias temporales de
pueden justificarse como discrepancias normales en cualquier
ingresos”; se estima que de un 10% a un 15% de los ingresos
proyección, sino que es un mecanismo poco transparente para
corrientes serían más que suficientes para financiarlas.
evadir el requerimiento constitucional de aprobar una ley de
presupuesto con al menos dos tercios de los votos cuando hay
Como consecuencia de la aprobación de un monto tan alto
requerimiento de endeudamiento, tal como lo exige el Art. 148
para emitir deuda de corto plazo, se abre la posibilidad que
de la Constitución.
se financie el gasto corriente y permanente con deuda de
corto plazo, llevando a un endeudamiento incontrolable
Consecuencias: un
endeudamiento incontrolable
del sector público. Desde 2002 ha habido cuatro momentos
en los que se ha reestructurado deuda de corto plazo por no
presentar correctamente los presupuestos. La primera ocasión
fue cuando el saldo de las Letras del Tesoro (Letes) llegó a un
En la LP2015 se incorporó el artículo 5 que autoriza la
pico de US$672.4 millones en marzo de 2002; luego, a octubre
emisión de deuda de corto plazo hasta por un monto máximo
de 2009 se había acumulado un saldo de US$899.4 millones;
de 30% de los ingresos corrientes, lo cual abre la compuerta a
por tercera vez, se llegó a un pico de US$866.8 millones; y en
un endeudamiento incontrolable, más allá de los fines que la
menos de dos años se llegó a US$873.8 millones en agosto de
Constitución establece en su Art 227, inciso 3. El punto crítico
2014 (gráfica).
en este artículo está en el establecimiento de ese porcentaje
de 30%, dado que los ingresos corrientes en el presupuesto
Destaca que a menos de ocho meses de haber aprobado
aprobado 2015 suman US$4,414.1 millones, por lo cual autoriza
Eurobonos para reestructurar deuda de corto plazo, y a menos
la emisión de deuda flotante hasta por US$1,324.2 millones.
de seis meses de aprobación de la LP2015, la Asamblea
Este monto está fuera de las proporciones que establece la
Legislativa, a solicitud del gobierno, aprobó una nueva emisión
Las aprobaciones de US$800 millones en Eurobonos en 2009, 2012 y 2014
no sirvieron para bajar el saldo de Letes
1,000
900
Oct-2009
899.4
Saldo de LETES (US$ millones)
Dic-2012
866.8
Ago-2014
873.8
800 Mar-2002
700 672.4
609.4
600
500
400
300
200
Fuente: Ministerio de Hacienda y sistema de negociación bursátil.
2
ago
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
0
2002
100
de US$900 millones1, para atender diversas necesidades de
US$229.4 millones, en 2012-2014 el promedio fue
gasto, en cuenta el pago de capital e intereses de la deuda
de US$226.3 millones. Un monto adecuado de
de corto plazo. Dicho decreto ha sido cuestionado sobre su
asignación de devoluciones de impuestos debería
constitucionalidad, con una demanda interpuesta por un
estar cercano a US$230 millones, asegurando el
ciudadano, la cual fue admitida por la Sala de lo Constitucional2,
cumplimiento del Art. 227 de la Constitución.
y se suspendió la emisión hasta que fuera resuelto el proceso.
•
Establecimiento de ingresos tributarios netos del
El intento repentino por emitir más deuda en el segundo
Estado como parte de la variable que se utiliza
trimestre del año, unido al aceleramiento de las emisiones de
para asignaciones legales, como el 6% del Órgano
deuda de corto plazo, que han llegado a US$609.4 millones al 31
Judicial y el 8% del FODES.
de agosto de 2015, dejan al descubierto las deficiencias con las
•
que fue aprobado el presupuesto de 2015, y en años anteriores.
Sincerar los montos asignados a todas las
partidas del gasto de gobierno, de acuerdo
¿Cómo debe ser la Ley de
Presupuesto 2016?
con la legislación vigente y con los planes
La Ley de Presupuesto General del Ejercicio Financiero Fiscal del año
subsidios de electricidad y gas licuado. Es importante
2016 debe ser presentada y aprobada correctamente si no se
que el presupuesto para 2016 tenga las cifras
quiere que el país continúe el rumbo hacia una crisis fiscal, y si se
correctas para estos rubros, así como para otros.
gubernamentales. Como se ha demostrado, en
años anteriores además de las devoluciones, se
ha subestimado el gasto, particularmente en los
desea construir la confianza ciudadana que tanto se necesita, por
•
medio del cumplimiento de la ley y la transparencia.
atrasados o provisiones. Las omisiones del
presupuesto ponen en dificultad al tesoro público
El Presupuesto 2016 debe observar los siguientes aspectos:
•
en el manejo del flujo de efectivo, lo que hace que se
Correcta estimación de los ingresos tributarios,
atrasen los pagos a proveedores de bienes y servicios,
los cuales son el parámetro que ayuda a establecer
remuneraciones, transferencias corrientes y de capital,
los techos presupuestarios. Una cifra razonable para
lo cual ha promediado US$297.1 millones en los últimos
proyección de la recaudación tributaria bruta sería
tres años ejecutados (2012-2014). Esta deuda debe
de US$4,210.5 millones, con crecimiento equivalente
ser reconocida explícitamente, y una buena práctica
a 3%, de acuerdo con el promedio de los últimos
presupuestaria es incluirlas en el presupuesto.
tres años de producción e inflación. Cualquier
•
monto sustancialmente mayor estará indicando una
Establecer un límite para la emisión de deuda
flotante que no sobrepase el 15% de los
sobrestimación de ingresos.
•
Inclusión en el presupuesto del monto de pagos
ingresos corrientes.
Inclusión completa de todas las devoluciones de
impuestos. De acuerdo con el informe de rendición
El cumplimiento de la ley vigente y la transparencia, implica
de cuentas del Ministerio de Hacienda, en 2015 las
que el Presupuesto General del Estado de 2016 debe incluir
devoluciones de impuestos serán aproximadamente
todos los ingresos y todos los gastos, y que, por tanto, de
11 Decreto
DecretoLegislativo
Legislativo1000,
1000,Diario
DiarioOficial
OficialNo.
No.74,
74,Tomo
Tomo407,
407,27
27de
deabril
abrilde
de2015.
2015.
22 35-2015,
Sala de
de lo
lo Constitucional
Constitucional de
delalaCorte
CorteSuprema
Supremade
deJusticia,
Justicia,10 de junio de 2015.
35-2015, Inconstitucionalidad,
Inconstitucionalidad, Sala
10 de junio de 2015.
3
•
acuerdo con la política presupuestaria oficial, si es completo,
Discusión y aprobación de una Ley de
debe expresar aproximadamente un déficit de US$1,085
Responsabilidad Fiscal antes de finalizar el primer
millones, equivalente a 4% del PIB3. Si este fuera el caso, la Ley
semestre de 2016. La Asamblea Legislativa ha
de Presupuesto de 2016 estaría requiriendo de la aprobación
conocido la presentación de cuatro proyectos de
de al menos dos tercios de los votos en la Asamblea Legislativa.
Ley de Responsabilidad Fiscal; partiendo de dichos
Es, por tanto, fundamental que los partidos políticos dialoguen
esfuerzos, debe iniciar un proceso serio y técnico, para
y lleguen a un acuerdo político en función de los intereses
determinar la mejor legislación para El Salvador.
nacionales; dicho acuerdo, además de sincerar el presupuesto
•
2016, debe contemplar:
•
Implementación de un Sistema de Presupuesto
por Programa con enfoque de resultados a partir
Elaboración de un marco fiscal de mediano plazo al
de 2017. Se debe dar un cambio fundamental en
primer trimestre de 2016, para determinar los límites
el proceso presupuestario, el nuevo enfoque debe
de endeudamiento en los próximos cinco años, así como
asociar las partidas presupuestarias para atender
el proceso de reducción del déficit fiscal, buscando
causas, la combinación adecuada de productos
coherencia con las políticas sociales y económicas, para el
en términos de bienes y servicios ofrecidos por el
crecimiento y bienestar de la población.
sector público, los cuales se traducen en resultados
específicos para los ciudadanos, como mayor
seguridad pública, mayor acceso y calidad en
3 Ministerio de Hacienda, Dirección General de Presupuesto, “Política Presupuestaria 2016”,
junio de 2015.
educación y salud pública, para mencionar algunos.
Edificio FUSADES, Bulevar y Urb. Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador
Tel.: (503) 2248-5600, www.fusades.org
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