PROCURACION GENERAL

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GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
PROCURACIÓN GENERAL
Dictamen jurídico
Expte. 6295527/2013
ADMINISTRACIÓN GUBERNAMENTAL
DE INGRESOS PÚBLICOS
L
Se requiere mi parecer sobre el recurso jerárquico
Interpuesto a fs. 68/74 por el Escribano Eduardo Federico HARILAOS impugnando la
resolución 2374/DGR/14 (fs. 61/62).
ER
A
Mi opinión es la siguiente.
I.-ANTECEDENTES
EN
A fs. 15 luce cédula requiriendo al profesional de la referencia
que se presente y acompañe fotocopias de DDJJ presentadas por el período 7/2013.
C
IO
N
G
En el informe glosado a fs. 16 se indica que según surge de
las consultas a las DDJJ del SIAC, el Escribano Harilaos rectificó la escritura Nº 87 de $
40.942,79, toda vez que el 10/08/2013 fecha de vencimiento del período en cuestión,
dicha escritura no fue declarada. Agrega que el importe abonado por retardo asciende a la
suma de $ 2.129,02 (arts. 95 y 103 del Código Fiscal).
R
A
Por resolución 169/DGR/14 (fs. 21), se dispuso instruir
sumario al profesional por la comisión presunta de la infracción prevista en el primer
párrafo del artículo 104 del Código Fiscal ( t.o.2013).
O
C
U
A fs. 27/30, el profesional presenta su descargo en el cual
alega que por un error involuntario omitió incluir la última escritura del mes en la DDJJ de
julio 2013.
PR
Mediante resolución 1098/DGR/14 (fs. 42/43) se consideró al
Escribano Harilaos incurso en la infracción prevista en el párrafo primero del art. 104 del
Código Fiscal, respecto del mes de julio de 2013, y aplicarle una multa de $ 81.885,58
(pesos ochenta y un mil ochocientos ochenta y cinco con 58 centavos) equivalente al
200% del importe del gravamen retenido sin depositar, al cual corresponde detraerle la
suma de $ 2.129,02 abonada por el sumariado en concepto de retardo.
El recurso de reconsideración incoado por el profesional a
fs. 49/52 fue desestimado por la resolución 2374/DGR/2014 (fs. 61/62).
Contra el acto precitado el contribuyente interpone el recurso
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jerárquico que obra agregado a fs. 68/74.
II.- PROCEDENCIA TEMPORAL DEL RECURSO
El recurso ha sido interpuesto en tiempo oportuno, de
conformidad con las prescripciones del Código Fiscal.
III.- AGRAVIOS DEL RECURRENTE
El administrado sostiene que se trata de dilucidar una
cuestión de puro derecho, estando en discusión cuál es la multa aplicable, es decir si
corresponde la multa por retardo ya abonada, o la multa por defraudación.
Destaca que el impuesto fue declarado espontáneamente,
mediante la rectificativa presentada dentro del plazo del art. 103 CF, y la boleta de pago
abonada antes de su fecha de vencimiento.
Afirma que la resolución que recurre aplica la multa de
defraudación sin exponer argumento alguno. Y pese a la inexistencia de elemento
subjetivo.
Arguye vicio en el objeto del acto administrativo señalando
que debe "decidir todas las peticiones formuladas". Sostiene que los actos que resolvieron
condenar y desestimar la reconsideración no se adentraron a tratar la alegada falta de
subjetividad y las causales exculpatorias opuestas.
Alega que los actos dictados formulan meras afirmaciones
dogmáticas para rebatir claras y minuciosas explicaciones, lo cual importa un supuesto de
agraviante nulidad que le causa un gravamen irreparable.
Puntualiza que dado que la resolución ignoró el tratamiento
de cuestiones planteadas configura violación de su derecho de defensa.
Se agravia de la existencia de vicio en la finalidad del acto
por desvío de poder. Recuerda que existe desvío de poder cuando el acto si bien en
apariencia legítimo se dicta para favorecer fines extraños.
Afirma que la administración se limitó a parodiar un
procedimiento teniendo en miras, como único objetivo, la recaudación.
Acusa la irrazonabilidad del acto resultante de la
desproporción entre el objeto y sus fines. Advierte que la sanción aplicada se encuentra
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en las antípodas de guardar relación con su conducta.
Se agravia en la improcedencia de la multa del art. 111 del
Código Fiscal.
L
Reitera que no incluyó la escritura 87 en la declaración de
julio 2013 por un error involuntario, en que tan pronto notó la omisión presentó rectificativa
4, y que dentro del plazo de vencimiento para el pago de la boleta, presentó dos nuevas
rectificativas para modificar el medio de pago e ingresó el monto adeudado con más sus
intereses y la multa por retardo.
EN
ER
A
Sostiene que si la DDJJ rectificativa 4 se presentó previo al
vencimiento de los 30 días previstos en el art. 103 CF, no puede más que considerarse
válido el pago efectuado antes de la fecha de vencimiento establecida en la
correspondiente boleta de pago.
G
Aduce que no es posible desvincular la presentación de la
DDJJ y el ingreso del tributo mediante el pago de la boleta en el plazo de su vencimiento.
C
IO
N
Agrega que el pago efectuado, dentro del plazo de la boleta
de pago, pero fuera del plazo del art. 103 del CF, importa la comisión cuanto menos, de
un error excusable.
R
A
Explicita que al pagar la boleta dentro de su vencimiento
tenía razones más que fundadas para creer que lejos de estar defraudando al fisco,
estaba abonando en tiempo y forma una DDJJ rectificativa.
O
C
U
Advierte que dicho error habría sido inducido por la propia
AGIP quien emitió una boleta de pago con una fecha de vencimiento que aún si se
pagaba en plazo importaría la comisión de defraudación.
PR
Destaca la inexistencia de sanciones o intimaciones previas e
insiste sobre el carácter espontáneo de la declaración del impuesto.
Sostiene la ausencia del elemento subjetivo. Resalta su
conducta colaboradora. Afirma que no pude sostenerse la existencia de elemento
subjetivo a partir de la supuesta verificación del elemento objetivo.
Puntualiza que el ingreso espontáneo de las rectificativas y
de las sumas retenidas reafirma penalmente la ausencia de toda maniobra u ocultación
encaminada a sustraer de la observación del fisco la falta de ingreso.
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Concluye que la multa aplicada resulta absolutamente
exorbitante teniendo en cuenta las particularidades del caso y que el impuesto fue
ingresado espontáneamente y, en todo caso, con sólo tres días de retraso respecto del
plazo del art. 103 CF.
Afirma que la aplicación, aún del mínimo de la multa por
defraudación, resulta contraria a los principios de proporcionalidad y no confiscatoriedad.
IV.-CONSIDERACIONES DEL ORGANISMO PREOPINANTE
La Dirección General de Análisis Fiscal a fs. 78/79, tiene al
recurso por presentado en tiempo y por formalmente procedente.
Desecha la nulidad opuesta.
Cita la normativa aplicable, y concluye que contempla un
supuesto contingente de carácter objetivo el cual no requiere otra conducta que la omisión
de ingreso en término de los gravámenes omitidos.
Advierte que el sumariado presentó la rectificativa con fecha
posterior al vencimiento de la declaración que se produjo el 10/08/2013.
Remite a los informes técnicos producidos en autos.
Sostiene que el hecho de que el notario haya subsanado su
conducta no constituye un argumento válido contra la imposición de la sanción aplicada.
Descarta la configuración de error excusable.
Destaca que la multa aplicada se corresponde con el mínimo
legal de la infracción realizada confirmando su procedencia.
Concluye
que
correspondería
desestimar
el
recurso
jerárquico interpuesto.
V.- ANÁLISIS DEL RECURSO
Con relación a la nulidad acusada se destaca que el acto
cuestionado encuentra sus fundamentos no sólo en los antecedentes que le sirven de
causa, sino que ha sido dictado en un todo de acuerdo con los textos fiscales,
encontrándose debidamente motivado.
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No observo exista vicio alguno en el objeto de la resolución
atacada. Si bien es cierto que el acto administrativo debe "decidir todas las peticiones
formuladas", considero que la resolución 2374/DGR/2014 lo hizo. En efecto, decidió
rechazar la solicitud de reducción o eximición de la sanción y fundó la configuración de la
defraudación sancionada.
ER
A
L
Los actos que resolvieron sancionar y desestimar la
reconsideración trataron la alegada falta de subjetividad, explicitando que en el caso de la
infracción de que se trata basta con la configuración de la situación objetiva del no
ingreso, la cual importa la existencia de la subjetividad necesaria. Trataron también las
causales exculpatorias alegadas por el Escribano y fundaron las razones por las cuales
no alcanzan a conmover los motivos por las cuales se tuvo por configurada la
defraudación.
G
EN
El acto administrativo no está obligado a hacer lugar a las
cuestiones planteadas, sólo a decidir sobre ellas, y la resolución 2374/DGR/2014 las trató
y rechazó fundadamente a todas.
R
A
C
IO
N
Todas las claras y minuciosas explicaciones que el recurrente
brinda sobre las circunstancias en que se configuró el ingreso fuera de término de
retenciones, no modifican el hecho indiscutido de que el ingreso se hizo vencido el plazo
de treinta días desde el momento en que debía hacerse. A partir de ese hecho indiscutido,
el ente recaudador aplicó la norma vigente. No se observa por ende que ello pueda
configurar la pretendida agraviante nulidad que cause a la parte un gravamen irreparable.
PR
O
C
U
El escribano conocía la norma, realizó la escritura, retuvo el
impuesto, conocía su obligación de ingresarlo, conocía la fecha de vencimiento del
ingreso y nada le impedía calcular el transcurso de los treinta días desde dicho
vencimiento. Las resoluciones dictadas tuvieron en cuenta las defensas expuestas,
consideraron la fecha en que se realizó la declaratición, la fecha de vencimiento de la
boleta y la fecha en que finalmente se ingresó el tributo, y fundaron las razones por las
cuales en dicho marco fáctico ha de tenerse por configurada la infracción que sancionan.
El Escribano ejerció su derecho de defensa, sus argumentos
fueron oídos y tratados, luego decididos, en sentido contrario al pretendido, pero
fundadamente.
Tampoco observo que nos encontremos frente a un vicio en
la finalidad del acto que importe desvío de poder.
El escribano, como tal, es agente de recaudación de
impuestos, es decir, retiene o percibe sumas de terceros, que no le pertenecen, tributos
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propiedad del fisco. Las normas le imponen la obligación primero de retener, luego de
informar y finalmente de ingresar. Se contempla incluso un posible retardo en ese ingreso
(de sumas que reiteramos tiene en su poder desde el momento de la retención y que no le
pertenecen, ni nunca le pertenecieron), y se establece una sanción para quien no cumpla
con dichos mandatos y conserve en su poder fondos fiscales por un plazo mayor al que la
ley le otorga a efectos de justificar cualquier circunstancia que provoque la demora.
En el caso bajo análisis el Escribano retuvo, informó
tardíamente e ingresó vencido el plazo original, y vencido también el plazo de gracia para
hacerlo. Dicho supuesto fáctico -que no ha sido controvertido por el recurrente- encuadra
en la figura prevista en el art. 111 del Código Fiscal ( t.o 2014 y ccdtes de ordenamientos
anteriores) y es por la cual se tramitó el sumario y se aplicó la sanción.
El art. 111 tiene como finalidad evitar la indebida retención de
recursos fiscales por parte de los agentes de retención y percepción, y esa misma
finalidad cumple la resolución 2374/DGR/14 al sancionar a quien realizó la conducta
prohibida. El fin, tanto de la norma como del acto que la aplica es proteger los ingresos
fiscales, es decir la recaudación.
No estamos ante un caso de desvío de poder, sino, por el
contrario, ante un caso de aplicación de la ley vigente.
La norma que tipifica la conducta, y que hemos visto tiene el
objeto de proteger el ingreso de recursos fiscales retenidos por los escribanos, prevé una
multa con una graduación determinada, la sanción aplicada se encuentra dentro de dicha
graduación, y por ende no se observa la pretendida irrazonabilidad entre el objeto y los
fines.
En función de lo expuesto, considero que el acto impugnado
ha cumplido con todos los requisitos exigidos por el art. 7º de la Ley de Procedimientos
Administrativos de la Ciudad de Buenos Aires, de aplicación supletoria en materia
tributaria.
Ante el informe de la Dirección de Técnica Tributaria, dando
cuenta que el escribano Harilaos rectificó la escritura Nº 87 de $ 40.942,79 (toda vez que
el 10/08/2013 fecha de vencimiento del período 7/2013 en que realizó la citada escritura,
omitió declararla), y que luego de rectificada ingresó el importe de que se trata
transcurridos más de 30 días de dicho vencimiento, el organismo recaudador consideró
que la conducta del citado profesional encuadraba en la figura prevista en el 111 del
Código Fiscal (t.o. 2014 y concordantes anteriores).
La norma citada Fiscal establece:
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"Los agentes de retención o de percepción que mantuvieren
en su poder gravámenes retenidos o percibidos después de haber vencido el plazo para
ingresarlos previsto en el artículo 103 del presente Código (hasta treinta (30) días en el
caso de escribanos, después de vencido el plazo establecido para su ingreso), incurren
en defraudación y son pasibles de una multa graduable entre el doscientos por ciento
(200%) hasta el mil por ciento (1.000%) del gravamen retenido o percibido.
L
No se admitirá excusación basada en la falta de existencia de
la retención o percepción, cuando éstas se encuentren documentadas, registradas,
contabilizadas, comprobadas o formalizadas de cualquier modo.
EN
ER
A
La omisión de retener o percibir es pasible de una multa del
cincuenta por ciento (50%) al doscientos por ciento (200%) del importe dejado de retener
o percibir, salvo que demuestre que el contribuyente lo ha colocado en la imposibilidad de
cumplimiento.
G
La multa aplicada en el presente artículo subsume la
establecida en el artículo 103".
C
IO
N
El Escribano Harilaos retuvo, documentó, omitió declarar en
tiempo, rectificó, y luego ingresó, vencido el plazo para hacerlo, y vencido también el
plazo de gracia de 30 días del artículo 103.
R
A
En atención a la extemporaneidad indicada el Fisco encuadró
la conducta del administrado en las previsiones del art. 111 del Código Fiscal.
PR
O
C
U
Los escribanos han sido designados como agentes de
retención del Impuesto de Sellos. Así al regular el Impuesto de Sellos, el Código de
mención en su art. 462 dispuso que "los escribanos, las (...) quedan designados como
agentes de recaudación del Impuesto de Sellos, en los términos de la presente ley y en
los que establezca la reglamentación pertinente (...)".
El agente de retención ha sido caracterizado por la doctrina
como "...el sujeto que, en razón de su oficio, actividad o profesión, entre en contacto con
una masa de riqueza que adeuda o que debe entregar al contribuyente, de la cual detrae,
resta o amputa una parte, con la obligación de ingresarla a las arcas fiscales" (cfr. Vicchi
Juan C.: "Los agentes de retención: condiciones de responsabilidad y límites para
instituirlos"; DF; T. XLVI; pág. 206).
Y la Corte Suprema de Justicia de la Nación los definió como
aquellos a los cuales "...la ley les atribuyó el deber de practicar retenciones por deudas
tributarias de terceros, sobre los fondos de que dispongan cuando con su intervención se
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configura el presupuesto de hecho determinado por la norma legal. Además, los obligó a
ingresar al Fisco los importes retenidos en el término y las condiciones establecidas,
puesto que tal actividad se vincula... con el sistema de percepción de los tributos en la
misma fuente en virtud de una disposición expresa que así lo ordena, y atendiendo a
razones de conveniencia en la política de recaudación tributaria"(cfr. C.S.J.N. - "Cintafón
S.R.L. s/recurso de apelación", del 3.4.86 publicado en Fallos: 308:449).
Los agentes de retención y percepción, sujetos pasivos de los
deberes tributarios, no representan al contribuyente, sino que obran por expresa
disposición legal tendiente a evitar la evasión fiscal, facilitando la percepción de los
tributos en su fuente, y obligados a colaborar con la Administración Tributaria en la
recaudación de impuestos.
Dichos agentes, tienen a su cargo el cumplimiento de una
prestación (obligación de hacer) ineludible y coactiva proveniente de una Ley, que pone a
su cargo una acción desdoblada en dos cargas distintas: 1) retener o percibir el impuesto
en el momento en que la Ley sustantiva lo disponga; y 2) ingresar en las arcas fiscales el
dinero retenido o percibido, en los plazos señalados por las normas vigentes por cada
impuesto.
La primera de las cargas impuestas es la de retener el
gravamen cuya omisión encuadra en la figura descripta en el 3º párrafo del art.111 citado,
en tanto que la segunda carga, por el hecho de no entregar o de mantener en su poder
los impuestos retenidos o percibidos (después de vencidos los plazos legales), el agente
de retención o percepción es el único responsable ante el Fisco por el importe retenido o
percibido y su incumplimiento contraviene la obligación legal preexistente que causa un
perjuicio fiscal, conducta que la misma norma tributaria sanciona en el 1º párrafo del
mencionado artículo.
Acreditada la materialidad del ilícito, tal circunstancia crea
una razonable presunción de que se ha dado el elemento intencional requerido por la
figura. Ello, debido a que las sumas en poder del agente de retención constituyen fondos
propios de las arcas fiscales.
Analizados los instrumentos acompañados y las constancias
de autos, se comprueba que en la Escritura Nº 87, el escribano retuvo el gravamen pero
no lo ingresó a la fecha de vencimiento, esto es el 10/08/2013, haciéndolo recién el
26/09/2013 luego de presentadas tres rectificativas (4, 5 y 6, la primera por la omisión de
declarar y las dos segundas solicitando modificar el medio de pago), configurándose la
defraudación sancionada en autos.
En síntesis, en el caso que me ocupa el organismo
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recaudador discriminó claramente las circunstancias de hecho y analizó en cuales de las
infracciones reguladas encuadraba, sancionando en consecuencia con el 200% para la
omisión de ingresar en tiempo las sumas retenidas.
Tampoco puede atenderse al agravio respecto a que el pago
efectuado, dentro del plazo de la boleta de pago pero fuera del plazo del art. 103 CF
importa la comisión, cuanto menos, de un error excusable.
ER
A
L
El Código Fiscal establece en el artículo 115 que las
"sanciones por incumplimiento a los deberes formales y por omisión, no son aplicables
cuando la infracción debe ser atribuida a error u omisión excusable, sea de hecho o de
derecho". Es decir, lo prevé para los incumplimientos formales y para la omisión, no así
para la defraudación.
N
G
EN
En la conformación del ilícito de que se trata, no solo se ha
verificado el aspecto objetivo del tipo, sino también el subjetivo, es decir la reprochabilidad
al escribano Harilaos por la comisión de tal hecho antijurídico, incurriendo en situaciones
(el no ingreso del tributo), que, a sabiendas (no puede como abogado y escribano alegar
desconocimiento de la norma), lo hicieron actuar dolosamente al momento de realizar la
defraudación.
R
A
C
IO
El recurrente realizó la retención y la declaró en la rectificativa
4. Es decir conocía que tenía en su poder fondos del fisco. En su calidad de escribano y
abogado conocía la norma que obligaba su ingreso, y los plazos para hacerlo. Sin
perjuicio de ello, y aún contando con un plazo de gracia de nada menos que 30 días
hábiles, no ingresó el tributo sino hasta después de vencido dicho plazo.
PR
O
C
U
Cabe también destacar que el Escribano Harilaos detectó y
rectificó su DDJJ con fecha 3/09/2013 aquello que omitió declarar el 10/07/2013. Es decir,
el error involuntario en el que alega haber incurrido al no incluir la escritura 87 en la
declaración de julio fue detectado el 3/09/2013, sin perjuicio de lo cual tampoco entonces
ingresó los fondos, manteniéndolos en su poder para, recién el 26/09/2013, realizar el
ingreso de montos del fisco que tenía en su poder desde la escritura realizada el
22/06/2013, es decir desde hacía tres meses.
Al imponer la sanción y al evaluar la conducta no se ha
dejado de lado que la conducta requerida en la infracción imputada es dolosa.
En autos caratulados "Acto Médico SA", con fecha 9/11/97, el
Tribunal Fiscal de la Nación dijo que "... si al producirse el vencimiento del plazo para
ingresar la retención, el responsable la mantiene en su poder mediante la realización de
cualquier hecho, aserción, omisión, simulación, ocultación o maniobra tendiente a
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apropiarse de ella o, incluso, diferir su ingreso, su conducta configura inmediatamente el
ilícito incriminado ya que concurren los elementos mencionados... Lo propio sucede
cuando aún en ausencia de maniobras que exteriorizan la intención de defraudar, el
responsable conserva la retención por un lapso que por su extensión indica
inequívocamente que su conducta se encuentra guiada por dicho elemento subjetivo."
En el caso de autos, la propia ley (arts. 103 y 111 CF) ha
establecido a partir de qué momento el lapso transcurrido es tan extenso que indica
inequívocamente que la conducta del agente es guiada por el elemento subjetivo
requerido para la infracción: 30 días. Y los treinta días trascurrieron y vencieron sin el
ingreso.
Por lo expuesto, considero que efectivamente se ha
verificado la infracción imputada y, cabe agregar, que la sanción aplicada en el mínimo
legal previsto resulta adecuada y acorde a derecho.
En efecto la norma que define la infracción prevé una multa
de 200% a 1000%, siendo facultad del organismo administrativo regular el quantum de la
sanción, la cual se encuentra dentro de la escala legal, y de hecho, en su mínimo posible,
es decir, lejos de exorbitante pudiendo aún aumentarse en 8 veces sin exceder lo
permitido por la norma.
Finalmente, destaco que habrá confiscatoriedad cuando se
produzca una exacción ilegítima en el patrimonio del sujeto, circunstancia que no se
observa en el caso de autos. Se trata de un tributo fundado en ley y su correspondiente
sanción, por el incumplimiento de un mandato legal (de retener e ingresar en tiempo),
todo ello conocido y reconocido por el recurrente, que admite todos los hechos, pero
pretende luego sustraerse de sus consecuencias legales.
Conforme los lineamientos expresados y dado que el acto
impugnado se ajusta a derecho tanto en lo formal como en lo sustancial, corresponde
denegar el remedio procedimental intentado.
VI.- CONCLUSIÓN
En consecuencia y por lo expuesto considero que cabe
desestimar el recurso jerárquico, ello mediante el dictado del pertinente acto
administrativo.
En tal sentido me expido de acuerdo a la delegación de
facultades dispuesta por resolución 216/PG/2009.
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Dictamen jurídico
Número: IF-2015-02109980- -DGATYRF
Buenos Aires, Miércoles 4 de Febrero de 2015
Referencia: -6295527-AGIP-2013
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Date: 2015.02.04 14:18:01 ART
Location: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
MARIA CRISTINA CUELLO
Director General
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Date: 2015.02.04 14:14:58 -03'00'
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