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A ñ o 7 – N ° 2 – 2 01 5 - 1
I S S N v e r s i ó n i m p r e s a : 071 9 - 3 4 3 2
I S S N v e r s i ó n d i g i t a l : 071 8 - 5­ 7 6 6
Encrucijada Americana
Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
Universidad Alberto Hurtado
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PRESENTACIÓN
Esta edición de Encrucijada Americana, correspondiente al Año 7 N° 2, pone el foco en
un importante tema que por largo tiempo ha estado relegado a un segundo plano, tanto en
Chile como en buena parte de nuestra región. Nos referimos al debate en torno al desarrollo
económico, que en décadas pasadas tuvo gran incidencia en la disciplina económica y las
ciencias sociales en general.
Desde la segunda mitad del siglo XX, el tema del (sub)desarrollo económico fue gravitante
en gran parte de las ciencias sociales y el eje a través del cual comenzaron a surgir múltiples
visiones y disputas respecto a la naturaleza, dinámica y contradicciones del capitalismo en
América Latina. Las lecturas modernizadoras –por ejemplo– empezaron a ser replicadas por
representantes del estructuralismo cepalino y de la teoría de la dependencia, corriente esta
última que contribuyó a radicalizar la discusión.
Sin embargo, aquel debate sobre el desarrollo tuvo un quiebre en los años ochenta. El
fracaso de la industrialización por sustitución de importaciones hizo repensar y reformular la
estrategia de desarrollo. El consecuente giro neoliberal no sólo se impuso políticamente sino
que, además, como lo ha planteado el economista Gabriel Palma, definió –con una fuerza casi
religiosa– una verdad que abortó en la práctica la reflexión sobre el desarrollo y restringió el
ámbito de lo posible en materia económica y política.
En la actualidad, y producto de aquella imposición, la ortodoxia económica –chilena y
latinoamericana– estima que el tema del desarrollo no debe ser considerado como un objeto
de estudio con dignidad propia, sino más bien como el resultado natural de las fuerzas del
mercado. Bajo este enfoque basta con entender cómo funciona el mercado para tener la llave
para comprender no solo el crecimiento económico y la transformación productiva, sino el
bienestar social y la consolidación democrática.
Por otro lado, para una creciente literatura crítica, emergente en la región desde los noventas,
el desarrollo económico dejó de ser un eje de análisis. Más aún “lo económico” comenzó a
ser mirado con cierta duda: ante la crítica al excesivo economicismo del marxismo en los
setentas, la crítica sacó de su eje de problematización gran parte del área de la transformación
productiva y lo giró hacia problemáticas “extra económicas”.
De este modo inició la vuelta a lo “local”, al análisis centrado en la microfísica de los
poderes dispersos sobre el tejido social, a reconsiderar la forma de democracia y la emergencia
de las identidades culturales como puntos centrales del debate. Sin duda tales temas ayudaron
a reabrir problemas y a reformular preguntas por largo tiempo silenciadas, pero no abordaron
la discusión sobre la economía política del desarrollo.
En consecuencia, el debate sobre el desarrollo no ha vuelto a tener la centralidad y
trascendencia que alguna vez tuvo. Aquello no tendría por qué preocuparnos si no fuera porque
su pregunta fundamental –que apunta a explicar la riqueza y la pobreza de las naciones– sigue
siendo un tema sin resolver en la teoría y –más importante– en la práctica latinoamericana.
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ISSN versión impresa: 0719-­3432
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A pesar de lo anterior, en la última década han surgido nuevos estudios sobre el desarrollo
económico y debates relativos al rol de las instituciones, el régimen de Estado, las clases y las
formas de inserción en la globalización que han construido un nuevo horizonte de análisis que
creemos importante difundir en América Latina.
En esta nueva edición de Encrucijada hemos querido hacer justamente eso, difundir estas
nuevas perspectivas y volver a poner el acento en el desarrollo económico y su economía
política. Para eso contamos con los aportes de destacados académicos e investigadores tanto
nacionales como internacionales.
En este número presentamos seis artículos agrupados en dos secciones: I. Heterodoxia
y desarrollo económico; y II. Puntos de vista: crimen organizado en Colombia y
paradiplomacia en el Cono Sur.
La primera sección –que es por cierto la principal– cuenta con dos artículos de dos
profesores expertos en economía política del desarrollo –ambos radicados en prestigiosas
universidades del Reino Unido– que han sido traducidos especialmente para esta edición.
Cuenta también con otros dos artículos de investigadores procedentes de Chile, Cuba y Angola.
El primer trabajo, del profesor de la Universidad de Cambridge Ha-Joon Chang, titulado
Instituciones y desarrollo económico: teoría, políticas e historia, cuestiona la visión
convencional que se establece entre instituciones liberales y desarrollo económico. Haciendo
una lectura crítica y heterodoxa del rol de las instituciones en el proceso de cambio estructural,
Chang nos sugiere una vuelta al análisis histórico para poder observar aquello que no suele ser
contado de los procesos de desarrollo.
El siguiente artículo, titulado ¿Son los países desarrollados y en vías de desarrollo
estructuralmente diferentes? un análisis del pensamiento de Kalecki, del profesor de la
Universidad de Oxford Diego Sánchez-Ancochea, busca mostrar la vitalidad del pensamiento
postkeynesiano a partir de la obra de Michal Kalecki. Sánchez-Ancochea revisa la especificidad
de la condición de “subdesarrollo” e identifica una matriz teórica a partir de la cual es posible
vincular exitosamente lo político con lo económico en lo relativo al desarrollo.
En tercer lugar, incluimos un artículo de los académicos chilenos Mauricio Rifo y Beatriz
Silva que se titula Alternativas de desarrollo o alternativas al desarrollo, en el que se hace
una crítica al discurso desarrollista. A partir de un análisis teórico detallado, los autores buscan
revitalizar el rol de los movimientos sociales y su crítica anticapitalista como posible alternativa
a la crisis contemporánea.
Finalmente, el último artículo de esta sección, Acercamiento al debate teórico sobre
el desarrollo socioeconómico. Una perspectiva desde la economía política, del profesor
cubano Roberto Muñoz y el angoleño Bonifácio Vissetaca, busca –por medio de un análisis
tanto histórico como teórico– repasar las diferentes perspectivas que existen hoy sobre
el desarrollo. Para ello utiliza enfoques convencionales y alternativas no convencionales
actualmente en boga.
En la segunda sección, incluimos dos escritos que constituyen un aporte para entender la
realidad latinoamericana, especialmente en lo que se refiere al rol y la incidencia en distintos
ámbitos de actores no estatales y de actores subnacionales.
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Revista Encrucijada Americana -­Año 7 N° 2 - 2015 - 1
ISSN versión digital: 0718-5766
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El primero de ellos, de los académicos colombianos Luis Fernando Trejos y Geanny
Rendón, titulado Ilegalidad, debilidad estatal y reconfiguración cooptada del estado en la
región Caribe colombiana, analiza las causas que han posibilitado el surgimiento, desarrollo y
evolución de distintos actores armados ilegales que por medio de la fuerza o la amenaza de su
uso, han logrado disputarle al Estado el monopolio de la fuerza, el tributo y el control territorial,
particularmente en la región Caribe.
El segundo, titulado Las “nuevas diplomacias” en las relaciones argentino-chilenas.
transgubernamentalismo y acción subnacional, de la académica argentina Miryam Colacrai,
discute las transformaciones que ha experimentado la política exterior a causa de las relaciones
de interdependencia que establecen los actores subnacionales, y examina particularmente el
incremento de las relaciones entre regiones, provincias y gobiernos locales de Argentina y
Chile.
Estimados lectores,
Con este esfuerzo hemos querido juntar, en un mismo espacio –en esta encrucijada–, a
académicos internacionales de reconocida trayectoria y a jóvenes interesados en la emergente
temática del desarrollo, todo con el objetivo de contribuir a difundir visiones alternativas y
continuar abriendo ventanas y puertas, tanto en Chile como en América Latina, al perenne
desafío del desarrollo.
Además, hemos querido explorar dos facetas específicas de la realidad latinoamericana
–el crimen organizado en el Caribe colombiano y la paradiplomacia argentino-chilena–
con el fin de aportar a la comprensión de los problemas, desafíos y transformaciones que
experimenta la región.
Esperamos en que esta edición de Encrucijada Americana sea del interés de todos
ustedes: académicos, investigadores y estudiantes interesados en conocer y contrastar
diversas perspectivas de la realidad de nuestro continente y del mundo.
José Miguel Ahumada
Editor invitado
Traductor
Daniel Bello
Editor
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ÍNDICE
PRESENTACIÓN.............................................................................................................3
José Miguel Ahumada
Daniel Bello
I. HETERODOXIA Y DESARROLLO ECONÓMICO
Instituciones y desarrollo económico: teoría, políticas e historia....................................11
Ha-Joon Chang
¿Son los países desarrollados y en vías de desarrollo estructuralmente diferentes?
un análisis del pensamiento de Kalecki.........................................................................37
Diego Sánchez-Ancochea
Alternativas de desarrollo o alternativas al desarrollo.....................................................63
Mauricio Rifo y Beatriz Silva
Acercamiento al debate teórico sobre el desarrollo socioeconómico.
Una perspectiva desde la economía política..................................................................83
Roberto Muñoz y Bonifácio Vissetaca
II. PUNTOS DE VISTA: CRIMEN ORGANIZADO EN COLOMBIA Y PARADIPLOMACIA
EN EL CONO SUR
Ilegalidad, debilidad estatal y reconfiguración cooptada del Estado en la región
Caribe colombiana........................................................................................................99
Luis Fernando Trejos y Geanny Rendón
Las “nuevas diplomacias” en las relaciones argentino-chilenas.
Transgubernamentalismo y acción subnacional..........................................................115
Miryam Colacrai
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I.
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Ha-Joon Chang
INSTITUCIONES Y DESARROLLO ECONÓMICO: TEORÍA, POLÍTICAS E
HISTORIA1
Institutions and economic development: theory, policy and history
Ha-Joon Chang2
[email protected]
Recibido: 9 de enero de 2015
Aprobado: 15 de julio de 2015
Traducción: José Miguel Ahumada
Resumen: Este artículo busca avanzar en nuestro entendimiento del institucionalismo
económico, examinando críticamente el actual discurso dominante sobre la relación entre
instituciones y desarrollo económico. Primero, sostendré que el discurso sufre de un
conjunto de problemas teóricos su rechazo a la línea de causalidad desde desarrollo a
instituciones, su incapacidad de ver la imposibilidad del libre mercado, y su creencia de que
el mercado más libre y con más fuerte protección a los derechos de propiedad privada es el
mejor camino para el desarrollo económico. Segundo, propongo que la supuesta evidencia
que muestra la superioridad de las instituciones liberales depende demasiado de estudios
econométricos transversales, que sufren de conceptos defectuosos, medidas erróneas y
muestras heterogéneas. Finalmente, sostengo que el discurso actualmente dominante sobre
instituciones y desarrollo tiene un pobre entendimiento del cambio institucional mismo, lo
que lo lleva usualmente a tener un optimismo indebido o unas posiciones pesimistas sobre la
viabilidad de reformas institucionales.
Palabras Clave: Instituciones, desarrollo económico, economía política, historia.
Abstract: This article tries to advance our understanding of institutional economics
by critically examining the currently dominant discourse on institutional and economic
development. First, I argue that the discourse suffers from a number of theoretical problems
-its neglect of the causality running from development to institutions, its inability to see the
impossibility of a free market, and its belief that the freest market and the strongest protection
of private property are best for economic development. Second, I point out that the supposed
evidence showing the superiority of “liberalized” institutions relies too much on cross-section
econometric studies, which suffer from defective concepts, flawed measurements and
heterogeneous samples. Finally, I argue that the currently dominant discourse on institutions
and development has a poor understanding of changes in institutions themselves, which often
Originamente publicado en: Journal of Institutional Economics (2011), 7:4, 473-498. La publicación de este artículo
ha sido autorizada por el autor y por el Journal of Institutional Economics.
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Profesor del Departamento de Economía de la Universidad de Cambridge.
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Ha-Joon Chang
makes it take unduly optimistic or pessimistic positions about the feasibility of institutional
reform.
Key words: Institutions, economic development, political economy, history.
I. INTRODUCCIÓN
Lo que alguna vez fuera un área marginal de investigación, el estudio de las instituciones
se ha vuelto uno de los tópicos más populares en el desarrollo económico en los últimos 1015 años. Influenciado por un renacer general del interés en las instituciones en la economía,
representado en el surgimiento del Nuevo Institucionalismo en los 1980s, las instituciones
comenzaron a ganar popularidad a comienzos de los 1990s como una explicación de las
diferencias internacionales en desarrollo económico, hasta en lugares como el Banco Mundial
y el Fondo Monetario Internacional (FMI), que han sido más bien hostiles a aquella noción
(Stein, 2008: 38-42). Sin embargo, es desde finales de los 1990s que las instituciones han
tomado un lugar central en el debate sobre el desarrollo económico.
Desde finales de los 1990s, la visión respecto a que instituciones de baja calidad son
la causa central de los problemas económicos en los países en ‘vías de desarrollo’ se ha
generalizado. En concordancia, el FMI y el Banco Mundial comenzaron a imponer diversas
‘condicionalidades relacionadas con la gobernanza’, requiriendo que los países prestatarios
adopten ‘mejores’ instituciones que fortalezcan la ‘gobernanza’ (ver Kapur y Webber, 2000).
En la misma línea, muchos gobiernos de países ricos también han comenzado a demandar
condicionalidades de gobernanza a las ayudas bilaterales. No hay una definición consensuada
de qué son estas ‘mejores’ instituciones, usualmente llamadas ‘Instituciones de Estándares
Globales; (IEGs). Sin embargo, existen instituciones que típicamente se encuentran en los
países anglo-americanos, que son vistas como maximizadores de la libertad del mercado y
sólidas protectoras de los derechos de propiedad privada3.
Las presiones para que los países en desarrollo adopten IEGs también vienen de diversos
acuerdos de inversiones bilaterales, regionales y multilaterales que comenzaron a propagarse
desde mediados de 1990s. Por ejemplo, la OMC (Organización Mundial del Comercio) ha
forzado a países en desarrollo a adoptar derechos de propiedad intelectual (DPIs) del estilo
de EEUU a través de los acuerdos de propiedad intelectual relacionados con el comercio
(ADPIC). Por dar otro ejemplo, el notorio capítulo 11 del TLCAN (Tratado de Libre Comercio de
Las más frecuentemente mencionadas son: (i) sistema legal que, al permitir todas las transacciones excepto las
explícitamente prohibidas, promueva contratos libres; (ii) un sistema industrial basado en la propiedad privada, que ha
requerido significativas privatizaciones en diversos países; (iii) un sistema financiero basado en un mercado bursátil
desarrollado con fácil F&A (fusiones y adquisiciones), que asegure que el mejor equipo gerencial disponible diriga
cada empresa; (iv) un régimen de regulación financiero que aliente la “prudencia” y la “estabilidad”, incluyendo un
Banco Central políticamente independiente y la estricta observancia del ratio de adecuación de capital de Bancos de
Pagos Internacionales (BPI); (v) un sistema de gobernanza corporativa orientada a los “interesados” (share-olders),
que asegure que las corporaciones sean dirigidas en función de los propietarios; (vi) un mercado laboral flexible que
permita rápidas reasignaciones de empleos en respuesta a cambios de precios; (vii) un sistema político que restringa
las acciones arbitrarias de los dirigentes políticos y sus agentes (i.e. burócratas) a través de la descentralización del
poder y la minimización de la discresionalidad de los agentes del sector público (para una crítica teórica y empírica
del discurso de IEGs, ver Chang, 2005).
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América del Norte) ha cambiado completamente las instituciones vía las cuales los gobiernos
de los países miembros regulan a las corporaciones transnacionales. Sin precedente alguno,
el capítulo permite a los inversionistas extranjeros demandar al gobierno del país receptor
directamente en caso de que piensen que han sido expropiados por el gobierno, no solo
directamente a través de confiscaciones, sino también indirectamente a través de regulaciones
que reduzcan las ganancias.
Sumado a las condicionalidades y reglas internacionales de los préstamos/ayuda, los
países en desarrollo han estado sujetos de manera creciente a mayores presiones informales
para adoptar las IEGs. No solo el Banco Mundial y el FMI, también la OECD (Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico), el G7, el Foro Económico Mundial, y muchos
otros think-tanks y foros de políticas dominados por los países ricos, han promovido la visión
de que los países en desarrollo deberían adoptar las IEGs. La prensa financiera internacional
rutinariamente presenta a los países con instituciones ajenas al patrón americano, incluyendo
muchos países desarrollados, como carentes de calidad institucional4. Estos comentarios
negativos de la prensa han comenzado a ser tomados más seriamente por los países en
desarrollo en el periodo reciente, porque la creciente apertura de los mercados de capitales ha
aumentado significativamente el poder de los inversionistas extranjeros, que están altamente
influenciados por la prensa financiera internacional.
Por supuesto, la discusión anterior, respecto a las fuerzas externas, no implica que no
existan presiones internas para la adopción de IEGs en los países en desarrollo. Las IEGs son
instituciones que favorecen inherentemente a los ricos por sobre los pobres, al capital por
sobre el trabajo, y al capital financiero por sobre el capital industrial. Por lo tanto, muchos ricos,
especialmente capitalistas financieros, en países en desarrollo han estado muy a favor de las
IEGs. A su vez, algunas de las ideologías de libre mercado en los países en desarrollo son aún
más dogmáticas que las de los países desarrollados en una manera que los latinoamericanos
describen como “más papistas que el Papa”.
El explosivo crecimiento en la investigación académica del rol de las instituciones en el
desarrollo económico fue incentivado y, a la vez, estimuló las crecientes demandas de reformas
institucionales en los países en desarrollo. En algunas ocasiones, aquellas investigaciones
fueron realizadas por las mismas organizaciones que demandan las reformas. Los mejores
ejemplos son la serie de papers “Governance Matters” (Mark I, publicado en 1999 y Mark
VIII, publicado en 2009 por el grupo de investigación dirigido por Daniel Kaufmann; ver
Kaufmann et al., 1999, 2002, 2003, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009) y los reportes anuales
Doing Business, ambos publicados por el Banco Mundial. Sin embargo, muchas de estas
investigaciones fueron provistas por economistas académicos, algunas veces como directa
respuesta a demandas del mundo real, pero a su vez influenciados por la moda académica y
la alta capacidad de publicación que entrega un tema de investigación relativamente nuevo.
Al margen de estas presiones, las instituciones de los países desarrollados no anglo-americanos se han mostrado
bastante durables, en parte porque aquellos que presionaban a aquellos países no tenían suficiente poder financiero
sobre ellos, mientras que las fuerzas que defendían las instituciones existentes eran bastante fuertes. De este modo,
las diferencias institucionales entre países ricos son aún bastante grandes, aunque se hayan reducido recientemente
en comparación con el periodo entre el fin de la Segunda Guerra Mundial y el surgimiento del neoliberalismo en los
1980s. Sobre la diversidad institucional del capitalismo, ver Albert (1991), Streeck (1992), Chang (1997) y Hall y
Soskice (2001).
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Ha-Joon Chang
En este artículo intentaré de evaluar críticamente el discurso dominante actualmente
respecto a la relación entre instituciones y desarrollo económico, que argumenta que las
instituciones que maximizan la libertad del mercado y protegen de forma más fuerte los
derechos de propiedad privada son las mejores para el desarrollo económico. Aunque
creo firmemente que el mercado y la propiedad privada son instituciones esenciales para
el desarrollo económico, afirmaré en el artículo que la comprensión que se encuentra en el
discurso dominante respecto a la relación entre instituciones de mercado y propiedad privada,
por un lado, y el desarrollo económico, por otro, es bastante simplista. Luego sostendré que
la evidencia empírica detrás del discurso dominante, si bien puede verse a primera vista como
bastante impresionante, no supera un escrutinio más cuidadoso. Esto es seguido por una
discusión sobre cómo el discurso actualmente dominante sobre instituciones y desarrollo
sufre de una muy deficiente teoría sobre cómo las mismas instituciones cambian.
II. LOS PROBLEMAS TEÓRICOS DEL DISCURSO DOMINANTE SOBRE
INSTITUCIONES Y DESARROLLO ECONÓMICO.
El discurso actualmente dominante sobre instituciones y desarrollo sufre de dos problemas
teóricos. El primero es que asume casi exclusivamente la causalidad que va de instituciones a
desarrollo económico, ignorando la importante posibilidad de que sea el desarrollo económico
el que cambie las instituciones. Segundo, aunque nos centremos en la causalidad de
instituciones a desarrollo económico, la relación es teorizada de una forma bastante simplista,
lineal y estática.
a. ¿Conducen las mejores instituciones al desarrollo económico?
La visión actualmente dominante sostiene que las instituciones son las últimas
determinantes del desempeño económico (v.g. en lo relativo a los últimos análisis en esta
línea, ver Acemoglu et al., 2005; North, 2005). Sin embargo, la causalidad en la otra dirección
–esto es, de desarrollo económico a las instituciones– es usualmente rechazado5.
El desarrollo económico cambia las instituciones a través de diversos canales. Primero, el
aumento de las riquezas, debido al crecimiento económico, puede crear mayores demandas
para instituciones de mejor calidad (e.g., demandas de instituciones políticas con mayor
transparencia y rendición de cuentas). Segundo, mayores riquezas también hacen que las
mejores instituciones sean asequibles. Las instituciones son costosas de establecer y ejecutar,
y mientras mayores sean sus cualidades más “caras” son (ver abajo). Tres, el desarrollo
económico crea nuevos agentes de cambio que demandan nuevas instituciones. En el siglo
XVIII, los capitalistas industriales emergentes apoyaron el desarrollo de la banca contra la
oposición de los terratenientes, mientras que a finales del siglo XIX y principios del siglo XX,
el creciente poder de la clase obrera llevó al surgimiento de estados de bienestar y leyes
Acemoglu et al. (2001) es una excepción parcial en el sentido que reconocen la existencia de las dos causalidades
en un plano teórico, pero es sólo una excepción parcial ya que concluye, a través del uso de variables instrumentales,
que empíricamente la causalidad va de las instituciones al desarrollo.
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laborales protectoras, contra los capitalistas que pensaron que aquellas instituciones traerían
el fin de la civilización como la conocían.
De hecho, existe bastante evidencia histórica que sugiere que la causalidad podría ser
más fuerte en esta última dirección (desarrollo económico mejorando las instituciones) que
en la primera (mejores instituciones promoviendo desarrollo económico). Los actuales países
ricos adquirieron la mayoría de las instituciones que la visión dominante hoy en día considera
como pre requisitos para el desarrollo económico después, no antes, de su desarrollo
económico –democracia, moderna burocracia, DPIs, responsabilidad limitada, leyes de
bancarrota, banca, banco central, reglamentos de seguridad, etc. (Chang, 2002a: capítulo
3). Más específicamente, los mismos países angloamericanos, cuyas instituciones son hoy
consideradas IEGs, carecían de la mayoría de aquella instituciones en las primeras etapas de
sus respectivos desarrollos y las adquirieron en su mayoría sólo después de hacerse ricos
(Chang, 2005).
Si la causalidad es más fuerte en la dirección de desarrollo a instituciones, en vez de al
revés, los recursos financieros y humanos que los países en desarrollo gastan para adquirir
IEGs, podrían ser mejor usados para otras políticas que estimulen más directamente el
desarrollo económico –como gasto en educación, inversión en infraestructura, o subsidios
industriales– especialmente cuando éstos también indirectamente promueven el desarrollo
institucional, promoviendo aún más el desarrollo económico.
Un elemento que hace más complejo el análisis de la causalidad es el efecto de desarrollo
“tardío” (Chang, 2002a: capítulo 4). En la misma forma en que estos países pueden importar
mejores tecnologías sin tener que pagar el costo total de su elaboración, los países de desarrollo
tardío pueden importar instituciones superiores sin tener que pagar su desarrollo. Por lo tanto,
hoy en día los países en desarrollo tienden a tener instituciones que están más desarrolladas
que lo que los estándares de desarrollo material hubiera estrictamente demandado, haciendo
difícil identificar la relación exacta entre instituciones y desarrollo.
Dado todo esto, al mirar exclusivamente una dirección de causalidad, esto es, de las
instituciones al desarrollo económico, el discurso actualmente dominante sobre instituciones
y desarrollo nos brinda una lectura parcial. Debemos mirar también a la causalidad en la
otra dirección, si queremos tener un completo entendimiento de cómo las instituciones y el
desarrollo económico interactúan una con otra y dar, a su vez, correctas recomendaciones
políticas.
b. ¿Son las instituciones liberales mejores para el desarrollo económico?
Aunque restrinjamos la dirección de causalidad a la que va de las instituciones al desarrollo
económico, las teorías sobre la relación entre las dos que el discurso actualmente dominante
ofrece son bastante simplistas.
Estas teorías argumentan básicamente que las instituciones liberales (o las que los
Europeos llaman usualmente “liberales”), que protegen los derechos de propiedad privada
más fuertemente y proveen el máximo de libertad económica (especialmente la libertad
empresarial para buscar ganancias), promoverán de mejor manera las inversiones y, de este
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modo, el crecimiento (v.g. Acemoglu et al., 2001; La Porta et al., 2008). Así, por ejemplo el
sistema ‘common-law’ (anglo-americano) es visto como más alentador para el empresariado
y el crecimiento económico que el sistema ‘civil-law’ (Continental, especialmente francés),
porque el primero provee mejores protecciones al inversionista y acreedores mientras minimiza
la regulación estatal. Por poner otro ejemplo, se argumenta que un sistema de gobernanza
empresarial centrado en el accionista (otra vez, anglo-americano), promueve las inversiones
y el crecimiento al brindar seguridad al inversionista respecto a que otros ‘stakeholders’ de la
compañía en que inviertan no tendrán control ni podrán “aprovecharse” de la empresa. Los
gerentes, trabajadores, y proveedores, que obtendrán la misma compensación independiente
las ganancias de la compañía y, de este modo, carecen de incentivos para maximizar las
ganancias. Sin embargo, la relación entre instituciones y desarrollo económico es muchísimo
más compleja que eso.
c. ¿Generan más rápido crecimiento las instituciones que proveen mayor
libertad económica?
Examinemos primero la proposición de que las instituciones que garantizan mayores
grados de libertad económica serán las mejores para promover crecimiento económico y
desarrollo6.
Para comenzar, aunque estemos de acuerdo con que el mercado más libre sea lo mejor
para el desarrollo económico, no existe una medida objetiva para determinar qué es, de hecho,
un ‘mercado libre’ (para una exploración teórica más profunda sobre este punto, ver Chang,
2002b; para los detalles empíricos de los ejemplos a continuación, ver Chang, 2002a).
Si quisiéramos un mercado financiero lo más libre posible, ¿deberíamos permitir a las
personas poder crear bancos sin una mínima cantidad de capital y emitir sus propias monedas?
Los seguidores de la escuela Americana de bancos-gratuitos dirían que sí, mientras que otros,
incluyendo muchos economistas a favor del mercado libre, dirían que no. ¿Debería un país
que busca un máximo de libertad de mercado en el mercado laboral permitir el trabajo infantil?
Eso fue lo que pensaron los economistas a favor del mercado libre en el siglo XIX, pero hoy
en día son pocos los defensores del mercado laboral libre que dirían eso. Hasta principios del
siglo XX, muchas personas pensaron que era inaceptable que el gobierno pusiera límites a las
horas de trabajo, al menos para los hombres adultos. Por ejemplo, en 1905, la Corte Suprema
de EEUU sentenció como inconstitucional una ley del estado de Nueva York que limitaba la
jornada laboral de los panaderos a un máximo de 10 horas porque “restringe la libertad del
panadero de trabajar el tiempo que desee” (Garraty y Carnes, 2000:607). Hoy en día, la
mayoría de la gente aceptaría tales restricciones como algo perfectamente normal. En el siglo
XIX, la mayoría de los economistas a favor del libre mercado pensaban que las patentes, al
No entraré en la compleja y difícil pregunta relativa a la relación entre crecimiento económico y desarrollo económico.
Es suficiente decir aquí que crecimiento económico, al menos cuando es generado a través de la transformación de
la estructura productiva de la economía, es el motor principal del desarrollo económico y, por lo tanto, el desarrollo
económico sin crecimiento es imposible, aunque si bien crecimiento económico sin desarrollo es posible, no es ni
deseable ni sustentable. Para una crítica a la actual visión convencional del concepto de desarrollo, ver Chang (2010).
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restringir la competencia en el mercado de las ideas, iban en contra los principios del mercado
libre. Hoy, la mayoría, aunque no todos, defienden las patentes.
Estos ejemplos muestran que la misma definición de mercado libre depende de si el
observador acepta los valores políticos y éticos arraigados en las instituciones que enmarcan
al mercado. Si es imposible definir objetivamente los límites de un mercado libre, no podemos
saber cuál arreglo institucional maximizará la libertad económica (cualquiera sea el impacto
sobre el crecimiento económico y el desarrollo).
Segundo, aunque ignoremos la imposibilidad de definir objetivamente un mercado libre,
diversas teorías nos dicen que la estructura institucional que provee máximas libertades a los
negocios es poco probable que sea la más eficiente desde el punto de vista social. Esto es
dicho no solo por economistas heterodoxos sino también por economistas neoclásicos de
la tradición de las fallas de mercado. Por poner un ejemplo clásico y aceptado por muchos
economistas neoclásicos convencionales, permitir que las empresas puedan adquirir cualquier
compañía que deseen puede conducir a un grado de monopolio que podría ser bueno para los
intereses de la empresa, pero impone altos costos sociales relativos al grado de monopolio
en la economía. Otro ejemplo, la crisis global del 2008 ha mostrado que dar a las empresas
financieras la libertad de acumular riesgo individual, sin considerar el riesgo sistémico, es
definitivamente negativo para la economía en su conjunto.
Tercero, tampoco es correcto pensar que dar el máximo de libertad a las empresas es bueno
para el sector empresarial como un todo. Hay regulaciones que pueden restringir la libertad
de las empresas en el corto plazo, pero pueden promover sus intereses en el largo plazo. Por
ejemplo, las empresas individuales se pueden beneficiar en el corto plazo de contratar trabajo
infantil (y por lo tanto, las regulaciones al trabajo infantil las perjudicarían), pero dañaría a las
empresas en su conjunto en el largo plazo al momento de perjudicar la salud y educación de
los niños, y por lo tanto reduciendo la calidad de la fuerza laboral en el futuro. En este caso,
sería de hecho pro-empresas que el gobierno regulara el trabajo infantil y muchos capitalistas
lo apoyarían. A éstos no les importa aceptar aquellas regulaciones mientras el gobierno
asegure que todas las empresas la respetarán por igual. En otras palabras, restringir la libertad
individual de las empresas podría ser bueno para el sector empresarial, especialmente en el
largo plazo, al margen del impacto en el resto de la economía.
Cuarto, es altamente debatible si mayor libertad de mercado es mejor para el desarrollo
económico. Para comenzar, como lo muestra el Teorema Lipsey-Lancaster de la Segunda
Mejor Opción, no podemos juzgar a priori si un mayor grado de liberalización del mercado
generará resultados en la eficiencia (en la asignación de recursos), a menos que todos los
mercados estén completamente liberalizados (Lipsey y Lancaster, 1956). Más aún, aunque
un mercado más libre pudiera ser más eficiente en la asignación de recursos, no se puede
argumentar que aquella economía crecerá más rápido, como lo han admitido hasta algunos
prominentes economistas neoclásicos (v.g. Krueger, 1980). Más aún, existen muchas teorías
económicas no-neoclásicas que afirman que el mercado libre podría ser menos positivo a la
hora de generar crecimiento que mercados que están, dependiendo de las circunstancias,
protegidos, regulados, administrados o monopolizados –como sostiene la argumentación
sobre la industria naciente de Alexander Hamilton (1789) y Friedrich List (1841; List, 1885),
la teoría de la innovación de Joseph Schumpeter (1987), y la literatura más reciente sobre la
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economía de la innovación (ver Freeman, 1982; Nelson y Winter, 1982; Lundvall 1992; Lall y
Teubal, 1998; Kim y Nelson, 2000; Cimoli et al., 2009).
d. ¿Es el aumento de la protección a los derechos de propiedad privada bueno
para el crecimiento?
Argumentos similares se pueden decir en lo relativo a la proposición de que una
protección más fuerte a los derechos de propiedad privada es mejor para el crecimiento. El
discurso actualmente dominante sobre instituciones y desarrollo asume que esta posición es
indisputable, pero existen varias razones para cuestionar dicha proposición.
Primero que todo, el discurso dominante no le presta suficiente atención a derechos
de propiedad distintos a los privados, estatales o de acceso-público. La superioridad de la
propiedad privada se sostiene sobre la base de afirmar que la propiedad estatal es ineficiente
debido a las restricciones a la competencia y los problemas de agente-principal, mientras que
el acceso-público conduciría a la “tragedia de los comunes”. Sin embargo, en realidad, existe
una amplia variedad de derechos de propiedad que no encajan en este esquema. Un ejemplo
es la propiedad comunal sobre los recursos de uso común con características de “bienes
públicos”. Investigaciones, principalmente las realizadas por Ostrom (1990, 2007), muestran
que lo que podría parecer como un sistema de derechos de propiedad de acceso-público (v.g.
los bosques de aldeas) frecuentemente conllevan complejas reglas sobre quién puede hacer
qué y cuándo. Los recientes debates sobre shareware han mostrado cómo éste implica un
sistema comunal de derechos de propiedad, donde existen reglas sobre cómo las personas
pueden usarlo (e.g. no pueden obtener ganancias comerciales con versiones del software que
han mejorado). También existen formas híbridas de derechos de propiedad. Las cooperativas
agrícolas, que combinan propiedad privada sobre ciertos insumos (e.g. tierra, ganado) con
propiedad comunal en otros (e.g. productos lácteos, tractores) son un ejemplo clásico. Las
denominadas Empresas de Poblados y Aldeas (EPA) de China son ejemplos más recientes. El
control último de la propiedad de las EPA son los estados locales (municipios y aldeas), pero
generalmente se administran como si fueran propiedad privada (de los jefes políticos locales
y los administradores de las empresas).
Segundo, hay muchas teorías con suficiente evidencia que muestran por qué la propiedad
estatal o comunal podría ser superior a la privada en lograr eficiencia social y crecimiento
económico en un conjunto de circunstancias. Ya he comentado el caso de la propiedad
comunal, pero varias teorías de las fallas del mercado –especialmente las fallas del mercado
de capitales, monopolios naturales y externalidades– muestran que la propiedad estatal podría
ser más eficiente en ciertas circunstancias (para una revisión de éstas teorías, ver Chang,
2008). De hecho, existen muchos ejemplos de empresas estatales en países como Singapur,
Francia, Finlandia, Noruega y Taiwán que no sólo son eficientes en el sentido estrecho del
término (asignación de recursos) sino que también condujeron el crecimiento económico de
sus países vía exitosas exportaciones y dinamismo tecnológico (para mayores detalles, ver
Chang, 2008).
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Tercero, como ha sido enfatizado por Hodgson (2009), la misma noción de “propiedad”
–no la mera posesión sino posesión institucionalizada– está basada en la existencia de un tercer
agente que pueda legitimar, dirimir y garantizar los principales derechos a los propietarios.
Esto implica que la relación entre poseedores de derechos de propiedad privada y el Estado
no puede ser antagónica, como típicamente se ha asumido en el discurso dominante. Por
ejemplo, el Estado de Singapur es muy conocido por ser un Estado fuerte que protege muy
bien los derechos de propiedad privada. Sin embargo, la capacidad del Estado de Singapur que
le permite ofrecer aquella protección está fundada en un alto nivel de control Estatal. Primero,
la fortaleza del Estado de Singapur se debe en gran medida a la sólida posición fiscal gracias
a sus altamente eficientes empresas estatales, que colectivamente producen más del 20%
del PIB del país. Segundo, una base importante de la alta legitimidad política del Estado de
Singapur reside en su capacidad de ofrecer viviendas asequibles y de gran calidad, que a su
vez es posible porque el Estado es dueño de todo el suelo del país y es dueño de una enorme
corporación de vivienda que ofrece el 85% de las viviendas del país. En otras palabras, un alto
grado de propiedades estatales puede en ciertos casos ser exactamente lo que permite a los
países ofrecer una sólida protección de los derechos de propiedad privada.
Finalmente, y quizás más importante para nuestro objetivo, aunque nos enfoquemos solo
en la propiedad privada, no podemos decir que una protección más fuerte de la propiedad
privada llevará a más altos niveles de inversiones y crecimiento. Dependerá del tipo de derechos
de propiedad que están siendo protegidos. Por ejemplo, se ha demostrado que una fuerte
protección a los derechos de propiedad de los terratenientes ha sido dañina para el desarrollo
económico en muchos –aunque no todos– los países. Por poner otro ejemplo, una excesiva
protección a los poseedores de acciones de las empresas y de otros activos líquidos puede,
de hecho, reducir la inversión real y de este modo, el crecimiento, al generar presiones de
corto-plazo a los gerentes, que tienen que satisfacer la impaciencia de los dueños de activos
altamente móviles. Aún otro ejemplo, como hemos visto en la reciente crisis financiera, si se
crean tipos inadecuados de activos, una mayor protección de los derechos del inversor puede
dañar el crecimiento económico.
e. ¿Es la relación entre instituciones y desarrollo económico siempre la misma?
Además de ser simplista sobre la forma en que las instituciones pueden afectar el
desarrollo económico, el discurso dominante hoy en día sobre instituciones y desarrollo falla
en reconocer que la relación no es lineal, sino que varía a través de sociedades, y cambia a lo
largo del tiempo en la misma sociedad.
Primero, aunque una institución en ciertas dosis pueda promover el crecimiento, esta
misma, en dosis mayores, puede obstaculizarlo. Así, mientras alguna protección a los
derechos de propiedad es absolutamente necesaria para que haya inversiones y crecimiento,
una muy fuerte protección de los derechos de propiedad puede reducirlos. Este punto ha sido
enfatizado en recientes debates sobre los derechos de propiedad intelectual (DPIs). El debate
ha revelado que, mientras alguna protección de los DPIs puede ser necesaria para motivar a
las empresas a invertir en la generación de conocimientos, al menos en ciertas industrias (e.g.
químico, farmacéutico, software), demasiada protección de los DPIs puede ser negativo para
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la sociedad (Chang, 2001; Stiglitz, 2007:capítulo 4). Una alta protección a los DPIs aumenta
el costo del monopolio (artificial), que podría más que compensar los beneficios de la mayor
innovación que podría traer (o no, ya que la innovación es un proceso inherentemente incierto).
Más aún, si es demasiada, la protección de los DPIs podría dificultar la innovación haciendo la
difusión tecnológica excesivamente cara, previniendo el intercambio de ideas e incrementando
las posibilidades de estancamiento tecnológico producido por las disputas entre poseedores
de patentes interrelacionadas (Chang, 2007a: capítulo 6).
Segundo, aunque la misma institución en la misma dosis pueda ser positiva para un
país, podría ser negativa para otro. Así, tomando el ejemplo de los DPIs otra vez, un nivel
de protección de DPIs que podría traer beneficios a un país rico podría ser dañino para un
país en desarrollo. Cualquiera sea el nivel de protección de los DPIs, un país en desarrollo es
más probable que tenga pocos agentes económicos capaces de responder a los incentivos
proveídos por la protección vía innovaciones tecnológicas. Al mismo tiempo, debe pagar, en
términos proporcionales, mayores costos de protección de DPIs (e.g. licencias de los royalties)
que lo que los países ricos deben pagar, dado que poseen pocas patentes y propiedades
intelectuales (Chang, 2001). Por lo tanto, lo que sería un grado óptimo de protección de DPIs
para un país desarrollado podría ser muy alto para un país en desarrollo, y vice versa.
Tercero, aunque en la misma dosis y en el mismo país, la misma institución podría
promover crecimiento en un determinado periodo pero no en otro. Por ejemplo, es ampliamente
aceptado que la concentración de la propiedad de la tierra promovió el desarrollo agrícola
en Japón hasta la Primera Guerra Mundial, cuando los terratenientes estaban personalmente
envueltos en el cultivo e invertían en la irrigación y adelantos tecnológicos, pero aquella
concentración de propiedad devino en un obstáculo al desarrollo luego de la Primera guerra
Mundial, ya que la mayoría de los terratenientes devinieron en agentes ausentes del proceso
de producción, no estando interesado en invertir en aumentar la productividad agrícola (FAO,
1966). Esto significó que la supresión de los derechos de propiedad de los terratenientes en
la reforma agraria de la post-Segunda Guerra Mundial ayudó en el subsecuente desarrollo
económico de Japón, mientras que si el mismo ejercicio hubiera sido hecho en el siglo XIX
hubiera traído consecuencias económicas negativas. Uno no necesita ser Marxista para ver
que las instituciones (o las relaciones de producción, en los términos marxistas) que alguna
vez promovieron el desarrollos de las capacidades productivas de la sociedad (o las fuerzas
de producción en la jerga marxiana) puede devenir en un obstáculo para las mismas a través
del tiempo.
f. Observaciones finales
He mostrado que las teorías institucionales convencionales tienen un entendimiento
altamente problemático de la relación entre instituciones y desarrollo económico. Primero,
en cierta medida, ignoran el impacto del desarrollo económico sobre las instituciones y se
enfocan exclusivamente en cómo las instituciones afectan al desarrollo. Segundo, consideran
que las instituciones que proveen un alto nivel de libertad a las empresas y fuerte protección
a los derechos de propiedad privada generan mayor crecimiento, mientras existen muchas
teorías, incluyendo teorías neoclásicas, que argumentan lo contrario. Tercero, las teorías
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institucionales convencionales observan erróneamente la relación entre instituciones y
desarrollo económico como lineal y uniforme a través del tiempo y del espacio. Estas son
serias deficiencias para teorías que pretenden ofrecer explicaciones sobre el crecimiento y el
cambio estructural a través de largos periodos de tiempo.
III. ¿QUÉ DECIR SOBRE LA EVIDENCIA?
No se preocupe de la teoría, el interlocutor del discurso dominante argüirá, existe
suficiente evidencia empírica para mostrar que las instituciones que proveen el mayor grado
de libertad de contrato, que limitan más estrictamente el poder del gobierno, y protegen mejor
la propiedad privada –lo que podemos denominar instituciones liberales– son mejores a la
hora de promover el crecimiento. Mientras sepamos que estas instituciones funcionan, se
argumentará, ¿por qué preocuparnos de no comprender completamente por qué funcionan?
De hecho, hoy en día existe una enorme cantidad de estudios econométricos de cortetransversal mostrando que existe una correlación entre el grado de “liberalidad” de las
instituciones y el crecimiento económico a través de los países (para algunos análisis de la
literatura, ver Aron, 2000; Chang, 2007b; La Porta et al., 2008). Sin embargo, como mostraré
a continuación, la evidencia es muchísimo más frágil de lo que los partidarios de la visión
dominante desean que creamos.
a. Análisis de corte transversal versus análisis de series temporales
Para comenzar, la mayoría de la evidencia que brinda el discurso dominante son estudios
econométricos de corte transversal. Son muy pocos los estudios que observan la relación
entre cambios institucionales y crecimiento en un país a lo largo del tiempo.
¿Importa esto? Yo creo que sí.
Dado que la relación entre instituciones y desarrollo difiere a través de los países (ver
más arriba), las evidencias de series-temporales ofrecen una mejor comprensión que los
estudios de corte transversal, que agrupa todos los países desde Suazilandia a Suiza, como
a los economistas del desarrollo nos gusta decir. Esto significa que la evidencia de seriestemporales también debe ser analizada.
Ahora bien, dado que la relación es compleja, hasta la evidencia de series temporales
no puede ser únicamente econométrica, ya que no puede capturar las complejidades que
caracterizan el campo de las instituciones, sino que debe incluir narrativas históricas y estudios
históricos comparados. Y es ahí donde existen fuertes evidencias de series-temporales contra
la teoría dominante de las instituciones y el desarrollo económico, especialmente si no nos
confinamos exclusivamente a la evidencia econométrica.
Primero, el crecimiento económico ha caído dramáticamente en los países en desarrollo
de la África Sub-Sahariana y de América Latina, que han, bajo enormes presiones externas,
radicalmente reformado sus instituciones en una dirección neoliberal durante las últimas tres
décadas. Estos países estaban creciendo mucho más rápido en los 1960s y 1970s, cuando
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carecían de aquellas instituciones liberales7. Especialmente cuando consideramos que éstas
reformas institucionales eran precedidas y acompañadas por supuestas “buenas” políticas
de liberalización y apertura (ver arriba), es difícil evitar la conclusión de que las reformas
institucionales neoliberales podrían no ayudar al crecimiento.
Segundo, tomemos el caso de Corea del Sur. Siendo uno de los países golpeado por la
crisis financiera de 1997, el FMI, la Secretaría del Tesoro de EEUU y acreedores, le solicitaron
a Corea introducir importantes reformas institucionales y adoptar IEGs, especialmente en
relación a las finanzas y la gobernanza empresarial. Sin embargo, luego de estas reformas, la
tendencia al crecimiento del país ha caído (en vez de aumentar) dramáticamente: el ingreso
per cápita cayó de 6% por año en los cuatro años anteriores a menos de 4% después de la
crisis.
Tercero, entre el final de la Segunda Guerra Mundial y el surgimiento del neoliberalismo a
finales de los 1970s, los países capitalistas ricos introdujeron o fortalecieron un conjunto de
instituciones regulatorias, como aumento de la regulación comercial, fuertísimas restricciones
a las actividades financieras, nacionalización de la industria y las finanzas, leyes en defensa de
los trabajadores, aumento de los impuestos, el Estado de Bienestar, etc. Sin embargo, durante
ese periodo –conocido como la Época Dorada del Capitalismo– aquellos países crecieron
cuatro vez más rápido que el periodo liberal clásico (1820-1950) y dos veces más rápido que
durante el subsiguiente periodo neoliberal (1980-2009)8.
En otras palabras, un conjunto de evidencia de series temporales parece contradecir los
resultados a los análisis econométricos de corte-transversal. Sin embargo, esta aparente
contradicción se hace más fácil de comprender si admitimos que los resultados de cortetransversales en sí mismo son muy problemáticos.
b. Midiendo la calidad de las instituciones
Por su propia naturaleza, la calidad de las instituciones es muy difícil, sino completamente
imposible de cuantificar, en contraste con variables de políticas, como una tasa arancelaria o la
tasa de inflación. Por lo tanto, las cualidades instituciones son usualmente medidas por ciertos
índices basados en juicios cualitativos.
Estos índices son usualmente elaborados por organizaciones pro políticas de libre
mercado e instituciones anglo-americanas (e.g. el Banco Mundial, proveedores de información
comercial, Heritage Foundation, el Foro Económico Mundial). Dadas estas inclinaciones, no
intentan identificar y medir las instituciones que podrían ayudar al crecimiento pero que no se
adecúan a la narrativa liberalizadora, por ejemplo, los estados de bienestar9. Y en la medida
Entre 1960 y los 1980s, el ingreso per cápita de América Latina creció a 3,1% por año, mientras que la Africa SubSahariana a un 1,6%. Entre 1980 y 2009, las tasas de crecimiento cayeron a 1,1% y 0,2% por año respectivamente
(elaboración propia en base a los datos del Banco Mundial y las Naciones Unidas).
7
El crecimiento promedio del ingreso per cápita fue cercano a 4% durante la Epoca Dorada, comparado con 1-1,5%
anterior (1820-1950) (Glyn et al., 1990:42, Tabla 2.1). Durante el periodo neoliberal entre 1980 y 2009, dicho
crecimiento fue de sólo un 1,7% (cálculos propios en base a datos del Banco Mundial y el FMI).
8
Desde la perspectiva liberal, un mayor Estado de Bienestar reduce el crecimiento al momento de imponer impuestos a
los creadores de riquezas y reducir la compulsión a los trabajadores para trabajar más. Sin embargo, un mayor Estado
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en que estas instituciones regulatorias que promueven el crecimiento son importantes, por lo
menos en algunos países, dejarlos de lado del universo institucional lleva a tener una visión
parcial de cómo las instituciones pueden o no promover el crecimiento y el desarrollo.
Más aún, muchos de estos índices están basados en encuestas entre empresarios
(particularmente extranjeros) y expertos (e.g. académicos y analistas financieros), muchos
de los cuales fueron entrenados en EEUU. Como resultado, tienen un sesgo hacia las políticas
de libre mercado y las instituciones anglo-americanas. Dado estos sesgos, cuando a un país
le está yendo bien económicamente, se tiende a juzgar sus instituciones como si fueran más
liberales de lo que realmente son, ya que para muchos de ellos, un país que está obteniendo
buenos resultados económicos debe tener, por definición, instituciones liberales.
Aunque ignoremos aquellos sesgos políticos, los resultados de los índices están
fuertemente influenciados más por el clima general de los negocios que por las características
inherentes de las instituciones cuya calidad pretenden medir (Rodrik, 2009:188). Por ejemplo,
muchas personas que pensaban que, antes de la crisis de 1997, las instituciones de los
países del Este y Sudeste Asiático eran bastante buenas y estaban mejorando, comenzaron
sorpresivamente a criticar las deficiencias institucionales de aquellos países luego del estallido
de la crisis (Chang, 2000).
Así, por todas estas razones, los datos están sesgados desde sus propias fuentes. Un
buen (malo) desempeño es probable que tenga una más alta (baja) puntuación que la que
debería tener. Cuando las medidas de calidad están en sí mismas sesgadas, necesitamos ser
muy cuidadosos en aceptar los resultados de los estudios econométricos que usan dichas
medidas.
Las mediciones de calidad de las instituciones se vuelven aún más difíciles cuando los
objetos de medición son conceptos compuestos, hechos en base a diferentes instituciones
concretas. Ejemplos incluyen “instituciones” (v.g. Glaeser et al., 2004), “gobernanza” (v.g.
Kaufmann et al., 1999, 2002, 2003, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009) o “sistema de derechos
de propiedad” (v.g., Acemoglu et al., 2001).
Para comenzar, es cuestionable si podemos sumar cualquier tipo de instituciones diferentes
en un concepto compuesto y medir su calidad. El desafío es aún mayor para conceptos
como “instituciones” y “gobernanza”, pero hasta “sistema de derechos de propiedad”, que
es un concepto menos abarcativo, está compuesto de una amplísima gama de elementos
institucionales, como leyes inmobiliarias, leyes de planificación urbana, leyes de ordenamiento
territorial, leyes de impuestos, leyes de herencia, contratos legales, derechos de sociedades,
leyes de bancarrota, derechos de propiedad intelectual, leyes sobre propiedad común, para
nombrar sólo las más importantes. ¿Hace algún sentido, en el plano teórico, sumarlas en un
mismo concepto?
Más aún, en la práctica, estos índices usualmente mezclan variables incompatibles,
mezclan variables que capturan diferencias en la forma de las instituciones (como democracia,
independencia judicial, ausencia de propiedades estatales) y en las funciones que desempeñan
de Bienestar puede promover el crecimiento, si usa los seguros de desempleo y los programas de recalificación
laboral para aumentar el deseo y las capacidades de los trabajadores de cambiar de trabajos, como es el caso de
Escandinavia.
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(como el estado de derecho, respeto a la propiedad privada, eficiencia del gobierno, ejecución
de los contratos, mantenimiento de la estabilidad de los precios, control de la corrupción).
Aunque pudiera ser deseable tener una medida comprensiva de calidad institucional, no tiene
sentido mezclar las variables de funciones con las de formas10. Como resultado, las variables
que miden la calidad institucional en general son aún menos confiables que aquellas que
miden la calidad de instituciones más concretas, como la democracia o la independencia del
banco central.
c. Problemas de heterogeneidad de la muestra
Los estudios econométricos que sustentan el discurso dominante sobre la relación entre
instituciones y desarrollo económico asumen, sin mucha reflexión crítica, que la relación es
la misma a través de los países. En la medida en que el problema es reconocido, variables
dummy, especialmente variables dummy “regionales” (e.g. dummy África) son usados para
parcialmente abordarlo, no obstante aquello es una opción ateórica. Sin embargo, si la relación
difiere a través de los países, esto implica que, en términos estadísticos, la “condición de
homogeneidad” es violada. Esto hace inestable a los parámetros y, por lo tanto, el resultado
es sensible a la muestra.
Ya he hablado sobre el ejemplo de las instituciones de los DPIs, cuya relación con el
crecimiento económico difiere a través de los países ricos y pobres. Por poner otro ejemplo,
un banco central independiente puede ser bueno para países que se especialicen en finanzas,
ya que aseguraría que los intereses de las finanzas se pusieran por sobre los intereses de otros
sectores de la economía (por ejemplo, mantener una moneda fuerte, fuerte actitud hacia la
inflación y, en caso que tenga un alto poder regulatorio, un menos indulgente enfoque hacia
la regulación financiera). En contraste, un banco central independiente podría no ser positivo
para otros países, especialmente para los en vías de desarrollo, que necesitan sustanciales
inversiones y por lo tanto, un enfoque más flexible hacia la inflación por un lado, y una
dura regulación financiera, dado que su pequeño mercado financiero podría ser fácilmente
manipulado, por otro lado.
Por supuesto, la violación de la condición de homogeneidad es un problema común a todos
los estudios de corte-transversal, y no sólo a los enfocados en la relación entre instituciones
y crecimiento, pero el problema podría ser más grave en el caso de estos últimos. La relación,
como se presentó más arriba, es mucho más compleja y más pobremente comprendida que
otras relaciones económicas, por lo que la probabilidad de heterogeneidad en la muestra es
aún más grande.
10
En respuesta a esta confusión, algunos han argumentado que las variables de funciones deberían ser preferidas a
las de formas (Aron, 2000). Sin embargo, no podemos ignorar totalmente las formas. Si hiciéramos eso, seríamos
como un nutricionista que recomienda comer en base a una “dieta saludable y balanceada” sin decirle a la gente
cuánto y qué debe comer.
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d. Vuelta a las teorías – teorías del cambio institucional
Cuando la deficiencia institucional fue identificada como la explicación clave –o por lo
menos una de las explicaciones fundamentales– para resolver la incógnita de los magros
resultados de las “buenas” (liberales) políticas, los partidarios de aquellas políticas podían
tomar dos cursos de acción.
Un curso de acción, que no fue tomado, hubiera sido en reconocer que aquellas políticas
funcionan bien en economías que tienen instituciones liberales (lo que, en sí mismo, es una
proposicón dudosa, pero otorguemos el beneficio de la duda por el momento), pero no en
economías que carecen de aquellas instituciones. Así, hubieran podido dejar de lado sus
recomendaciones de políticas de aplicación universal y hubieran procedido a recomendar a
cada país únicamente políticas diseñadas en base a los marcos institucionales característicos
de cada uno. Este curso de acción, desafortunadamente, no fue seguido.
El curso de acción tomado fue el de cambiar las instituciones, en vez de las políticas, en
línea con las autodenominadas IEGs. Así, por ejemplo, se argumentaba que la desregulación
había fallado en muchos países, no porque era una política equivocada, pero porque los
derechos de propiedad privada estaban pobremente protegidos en aquellos países, por lo
tanto fallaban en asegurar al inversionista que podría apropiarse de todas las ganancias de
sus inversiones. En ese caso, se argumentaba, lo correcto sería fortalecer la protección de
los derechos de propiedad, en vez de retroceder en la desregulación. Igualmente, desde esta
perspectiva, podría decirse que la privatización fracasó en brindar los resultados esperados no
porque la propiedad privada no funcione en los particulares casos en cuestión, sino porque las
corporaciones privadas no estaban bien gobernadas debido a pobres reglas institucionales,
especialmente una débil protección a los derechos de los accionistas (shareholders). Otra
vez, la respuesta correcta sería, desde su perspectiva, mejorar la gobernanza institucional
corporativa para luego profundizar las privatizaciones, en vez de dar marcha atrás o,
definitivamente, parar la privatización.
e. El costo de oportunidad de las instituciones
Cualquiera sea el mérito teórico del enfoque de IEGs, en lo relativo a las reformas
institucionales, éste requiere, para funcionar, de una premisa medular respecto al mundo real.
Nos referimos a la premisa de que las instituciones pueden cambiar fácilmente. Por muy
correctas que sean las IEGs que el discurso dominante recomienda, éstas serían un castillo
en el aire si el hecho de transformar no-IEGSs en IEGs, o importar IEGs a países con carencia
institucional (por ejemplo, algunos países no tenían leyes de patentes antes del ADPIC)
fuera muy difícil. Más aún, aunque no fuera muy costoso estándares absolutos, cambiar
instituciones para que algunas políticas sean más efectivas podría ser una mala estrategia
si adoptar políticas diferentes fuera aún menos costoso (asumiendo, por supuesto, que los
beneficios de las dos estrategias fuera el mismo).
Para ilustrar el punto, permítanme usar uno de mis ejemplos anteriores. Supongamos que
usted ha identificado en las débiles instituciones de gobernanza empresarial el motivo por
el que las privatizaciones no han funcionado bien en un país. Como alguien convencido en
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las superioridades de la propiedad privada, usted podría desear que el país se aferrara a la
privatización, pero como un economista consciente de la escasez y siempre preocupado de
los costos de oportunidades (por lo menos de acuerdo a la definición de economía de Lionel
Robbins como “la ciencia que estudia el comportamiento humano como una relación entre
fines y medios escasos que tienen usos alternativos”), usted recomendaría el curso de acción,
solo si el valor total de los costos de cambiar las instituciones de gobernanza empresarial (el
costo de cambio en sí mismo –ver más abajo sobre esto– más los efectos negativos futuros,
si es que hubieran) son superados por el valor total de sus beneficios (el aumento de la
eficiencia y el crecimiento debido a una mejor gobernanza de las empresas privatizadas).
Pero, ¿cuántas personas realmente hacen aquellos análisis costo-beneficio antes de
recomendar las reformas al sistema de gobernanza empresarial, o antes de recomendar
cualquier tipo de cambio institucional? Muy pocas, si consideramos el entusiasmo con que
han presionado por reformas institucionales en los países en desarrollo.
El punto que estoy tratando de hacer es que existen costos involucrados en establecer y dirigir
nuevas instituciones. Por ejemplo, un país podría copiar el marco legal de patentes y de otros
DPIs de EEUU y declarar que ahora posee las correctas instituciones de DPIs, pero estas leyes
no se implementarán automáticamente. Se necesitan agencias que puedan implementarlas,
una oficina de patentes que pueda evaluar y procesar las requisitos de patentes, abogados
especialistas en patentes que puedan manejar las disputas, cortes de patentes para resolver
las disputas, inspectores que puedan apresar a los violadores de copyrights, etc. Todo esto
requiere de recursos humanos y financieros. Cuando los recursos humanos y financieros son
reubicados de sus usos actuales de modo de dirigirlos a las nuevas instituciones, el bienestar
social se verá afectado si aquellos recursos eran utilizados para cosas más necesarias. Por
ejemplo, si para adoptar instituciones de DPI de “estándares globales”, el gobierno de un país
en desarrollo debe despedir un conjunto de profesores de colegios, doctores y enfermeras
para contratar más inspectores que apresen a gente que copia DVDs, muchas personas dirán
que el costo de oportunidad de aquellas instituciones es demasiado alto.
De este modo, aún para una institución que pudiéramos estar seguros que traería muchos
beneficios, debemos, antes de recomendarlo, considerar los costos necesarios para su
establecimiento y futura administración. Desafortunadamente, muchos economistas ignoran
el tema de los costos de oportunidad de las reformas institucionales, cuando se trata de
implementar aquellas instituciones que desean.
f. Dos visiones convencionales sobre el cambio institucional –voluntarismo
versus fatalismo
A estas alturas, se debe hacer notar que no todos los interlocutores del discurso dominante
piensan que las instituciones son fáciles de modificar. De hecho, algunos piensan que el
cambio institucional es prácticamente imposible. Ellos piensan que las instituciones están
determinadas por cosas inmutables como el clima y la cultura, por lo que no se pueden
cambiar, a excepción de que sea a través de impactos exógenos que marcan épocas, como
la colonización.
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Así, por ejemplo, el clima templado de EEUU, supuestamente ha hecho de la propiedad en
pequeña escala de la tierra la institución natural de la posesión, conllevando mayores demandas
por democracia y educación por parte de los pequeños propietarios, lo que, a su vez, hizo
de EEUU un país rico al restringir el ámbito de expropiaciones arbitrarias del gobierno. En
contraste, el clima tropical de América Latina supuestamente llevó a una agricultura dominada
por los latifundios, produciendo resultados opuestos (Engerman y Sokoloff, 1997).
Por poner otro ejemplo, cuando los europeos colonizaron los países tropicales, trajeron
consigo malas instituciones, principalmente enfocadas a la extracción de recursos, porque no
deseaban asentarse en aquellos territorios debido a las enfermedades tropicales existentes,
mientras que trajeron buenas instituciones en los asentamientos de colonizadores en las zonas
templadas, porque deseaban vivir allí. Estas instituciones, se argumenta, han determinado
cuán bien la propiedad privada ha sido protegida en un país, por lo tanto, determinando su
desempeño económico hasta el día de hoy (Acemoglu et al., 2001).
Por poner aún otro ejemplo, la cultura política de Botswana, históricamente heredada,
orientada hacia el consenso y con fuerte influencia en las propias bases sociales,
supuestamente ha permitido a sus líderes post-coloniales realizar un sistema inclusivo de
derechos de propiedad privada, que ha permitido al país evitar la “maldición de los recursos”
(posee muchísimos diamantes) y logran un desarrollo económico exitoso (Acemoglu et al.,
2003).
El resultado de esta visión es que el destino del país está previamente “escrito”. Las
instituciones son relevantes, o más que relevantes. Son, se puede sostener, lo medular para
explicar cuál país tiene mejor desempeño que los otros. Pero no son algo que podamos
cambiar, son el producto de cosas inmutables como el clima o la cultura, afectados solo por
impactos exógenos que hacen época, como el colonialismo.
Así, curiosamente, el discurso dominante sobre instituciones y desarrollo parece preferir
soluciones extremas cuando se refiere a cambios institucionales. Por un lado, tenemos un
discurso en extremo voluntarista de la escuela de IEGs, que cree que las instituciones pueden
ser cambiadas muy fácilmente y hay voluntad política. Por otro, tenemos un discurso de
extremo fatalismo de la escuela del clima y la cultura, que cree que los patrones institucionales
están profundamente influenciados por factores inmutables (o por lo menos muy cercanos a
la inmutabilidad), como el clima y la cultura, y por lo tanto hay muy poco que podamos hacer
al respecto.
g. Contra el voluntarismo de la escuela de IEGs
Aunque podríamos no querer (y no deberíamos, como argumentaré más adelante) ir tan
lejos como aceptar que un país no pueda salir de su trazado histórico en que se encuentra
debido a una “tradición” de larga-data o a algún evento que marcó una época, el extremo
voluntarismo de la literatura de IEGs es injustificado. Existen muchas razones por la que las
instituciones no pueden cambiar a voluntad.
Ahora bien, en el discurso racionalista de las IEGs, todo líder racional de un gobierno
debería adoptar IEGs, ya que han demostrado ser las mejores instituciones, esto es, a
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menos que estén motivados por auto-interés y deseen preservar instituciones socialmente
ineficientes que los benefician personalmente. Los beneficios podrían ser de tipo material (por
ejemplo, propiedad concentrada de la tierra, como en muchos países en desarrollo hoy en
día) o ideacional (por ejemplo el Patrón Oro en los 1920s, o la ideología Marxista en la Unión
Soviética antes de su caída (sobre el rol de las ideas en el cambio institucional, ver Blyth,
(2003)).
Sin embargo, el cambio institucional es difícil de realizar no únicamente porque los que
tienen poder (financiero, político e ideológico) deseen preservar el marco institucional que
perpetúa sus intereses.
Primero, el marco teórico de elección racional que tiene el discurso de IEGs nos hace
pensar que las instituciones son productos de elecciones de individuos racionales (y egoístas),
pero los seres humanos son productos de las instituciones existentes, que son a su vez una
mezcla de elecciones deliberadas hecha por agentes en el pasado y las instituciones que han
existido antes de ellos y que los han, parcialmente formado (esto es lo que Chang y Evan
(2005) llaman el rol “constitutivo” de las instituciones). Dado esto, las propias nociones de
auto-interés y racionalidad son definidas históricamente. Lo que los agentes quieren y cómo
piensan que pueden lograrlo depende de quienes son las personas en cuestión. Así visto, al
momento de rechazar implantar IEGs, un país puede no estar actuando “irracionalmente” o estar
dirigido por las elecciones “racionales” de gobernantes egoístas, como los convencionales
economistas institucionalistas les gusta pensar. Aquel país podría estar siguiendo sus propias
nociones de racionalidad, eficiencia y justicia. En este sentido, el patrón de dependencia (pathdependence), en el proceso de evolución institucional, opera a un nivel más fundamental del
que tendemos a pensar.
Segundo, desde el momento en que algunas instituciones han sido deliberadamente
diseñadas y codificadas, generalmente contienen ciertas reglas que las hacen difícil de
cambiar. Las instituciones son concebidas para que sean estables, de otra forma, no tendrían
utilidad. Así, si uno está diseñando una nueva institución, uno se asegurará de que no será
muy fácil de cambiar. Y el grado en que uno haga difícil de cambiar una institución, implicará
cuán importante se considera esa institución. De este modo, típicamente la Constitución
será mucho más difícil de cambiar que leyes menores. En otras palabras, las instituciones
generalmente poseen inherentemente mecanismos contra el cambio.
Tercero, en otras ocasiones, cambios institucionales potencialmente beneficiosos no se
realizan porque sólo cambios simultáneos en instituciones complementarias pueden traer
suficientes beneficios (Aoki, 2007). Por ejemplo, la reforma agraria funcionará sólo cuando los
cambios en la propiedad de la tierra vengan acompañadas de la introducción de instituciones
que puedan ofrecer inputs asequibles (v.g. crédito, infraestructura, fertilizantes) a los nuevos
pequeños agricultores, como las cooperativas, las corporaciones de irrigación pública, bancos
rurales públicos, como se ha visto en los casos del Este Asiático y EEUU (Chang, 2009). A
menos que aquellas instituciones de apoyo hayan sido correctamente identificados (o las
suficientes, al menos) e implantadas al mismo tiempo, introducir una nueva institución podría
no generar los beneficios esperados.
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En este sentido, no es sólo por la “estupidez” y el auto-interés de aquellos que dirigen
países en desarrollo, que poseen instituciones supuestamente inferiores, que las reformas
institucionales no suceden fácilmente. Es también por el rol constitutivo de las instituciones,
la resistencia al cambio inherente a éstas y la interdependencia entre las instituciones. Dado
que el entendimiento del cambio institucional proveniente del discurso de IEGs está en las
antípodas de lo que pensamos que caracteriza el proceso de cambio institucional, debemos
ser muy reacios a su extremo voluntarismo.
h. Contra el fatalismo de la escuela climática-cultural
Ahora bien, criticar a la escuela de IEGs por su extremo voluntarismo es bastante fácil y sin
dificultad alguna. Sin embargo, aquello no implica que debamos ir al otro extremo y concordar
con aquellos que piensan que los cambios institucionales son básicamente imposibles y que,
por lo tanto, el arreglo institucional que un país ha heredado determinará el curso de su historia
–a menos que tengamos un inmenso shock exógeno como la colonización. La Historia está
llena de ejemplos de grandes cambios institucionales hechos a través de acciones humana
deliberadas, no totalmente determinadas por las estructuras institucionales existentes.
¿Cómo es esto posible? ¿No dije recién que las instituciones son muy difíciles de cambiar?
El discurso dominante sobre instituciones en la tradición de la escuela climática-cultural
contiene varios elementos diversos, y por lo tanto, puede usualmente ser descrita como prodesarrollista, anti-desarrollista o como uno desee, dependiendo de qué elementos decidamos
observar. En este sentido, las explicaciones que yacen en la cultura y las instituciones (como
materialización de los valores culturales) pueden fácilmente degenerar en justificaciones ex
post. Permítanme ilustrar este punto con un par de ejemplos.
Primero, tomemos el caso del Confucionismo. Hoy en día, muchas personas afirman que
es una cultura inherentemente pro-desarrollista. De hecho, si iluminamos su énfasis en la
educación, su noción de “mandato divino” (que brinda voz a la comunidad y justifica los
cambios dinásticos), su énfasis en la frugalidad, etc., no podríamos tener una mejor cultura
para el desarrollo económico. Sin embargo, si enfatizamos su naturaleza jerárquica (que
supuestamente ahoga la creatividad; ver Krugman, (1994)), su tendencia a la burocracia,
su aborrecimiento a los artesanos y comerciantes (ingenieros y empresarios en los tiempos
modernos), no podríamos tener una peor cultura para el desarrollo económico. De hecho,
hasta los 1950s, muchas personas, incluyendo los propios asiáticos, argumentaban que los
países del Este Asiático no eran desarrollados debido al Confucionismo.
Ahora bien, contrastemos esto con el Islam, que hoy es considerado como la última cultura
anti-desarrollista. De hecho, si nos enfocamos solo en el énfasis en la vida después de la
muerte, en la represión a las mujeres (aunque uno debe notar que en Irán más del 60% de los
estudiantes en universidades son mujeres, y que más de la mitad del equipo de profesionales
del Banco Central de Malasia son también mujeres), y sus caracteres a favor del militarismo
(cristalizados en la noción de Jihad), terminaríamos con un imagen que no muy promisoria para
el desarrollo económico. Sin embargo, podríamos centrarnos en su respeto al comercio (el
mismo Profeta era un comerciante), su cultura contractual, su carencia de jerarquías sociales,
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su fuerte tradición legalista (los países Musulmanes han tenido jueces cualificados antes que
los países Cristianos), y su énfasis en al aprendizaje (el mundo Musulmán fue el primer centro
mundial de las ciencias y las matemáticas alrededor del siglo X), y terminaríamos viendo
al Islam como aún más pro-desarrollista que el Confucianismo (ver Chang, (2007a); sin
embargo, para una discusión de los aspectos anti-desarrollistas del sistema legal Musulmán,
como las leyes de herencias, ver Kuran, (2004)). Por supuesto, no nos centramos en aquellas
caracterizaciones del Islam, no porque estas características no estén allí, sino porque los
países Musulmanes no han sido muy exitosos en el desarrollo económico.
Por poner otro ejemplo, Francia es usualmente visto como un país de una cultura e
instituciones dirigistas, al menos desde los días de Jean-Baptiste Colbert, el ministro de
finanzas de Louis XIV. Sin embargo, el laissez-faire también era fuerte en la tradición francesa.
Entre la caída de Napoleón y la Segunda Guerra Mundial, el país era, en cierta medida, más
liberal en sus políticas económicas que la liberal Inglaterra de la época (Kuisel, (1981); Chang,
(2002a: capítulo 2)). La actual “tradición” francesa del dirigismo resucitó en los 1950s
después de un siglo y medio de coma.
El punto es que, aunque aceptemos que las instituciones de un país (y la cultura que
les subyace) estén dadas, acciones deliberadas aún importan porque siempre existen
elementos en el complejo institucional/cultural de un país que están presionando en diferentes
direcciones. Dependiendo de cómo las personas interpretan sus “tradiciones”, qué aspectos
de ésta desean tomar, y qué interpretación triunfa en las batallas políticas e ideológicas, un
país puede evolucionar en diferentes direcciones.
Más importante, en el largo plazo, las “tradiciones” no son inmutables. Culturas e
instituciones cambian, y muchas veces en forma dramática.
Por ejemplo, como se indicó más arriba, la cultura Musulmana era más tolerante, de
mentalidad científica, y pro-comercial que la cristiana hasta por lo menos el siglo XVI. La
intolerancia devino en algo dominante sólo recientemente, con el declive económico general
del mundo Musulmán. Como también se indicó más arriba, las sociedades Confusianas,
incluyendo, más recientemente, la propia China, han transformado lo que alguna vez fue una
cultura anti-desarrollista y han creado a lo largo del último medio siglo el milagro económico
más grande de la historia de la humanidad.
Una razón de ese cambio cultural e institucional es que, como apunté arriba, el desarrollo
económico trae cambios culturales/institucionales tanto como éstos traen desarrollo
económico. Por ejemplo, la industrialización hace a las personas más “racionales” y
“disciplinadas”. Esto se puede observar en el hecho de que antes de que sus países hayan
logrado un alto grado de industrialización, los alemanes y japoneses eran descritos por los
visitantes de países económicamente más desarrollados como flojos, irracionales y hasta
incapaces congénitamente de manejar maquinarias, completamente diferentes de sus
modernos estereotipos raciales (para más detalles, ver Chang (2007a: capítulo 9)).
Por ejemplo, en 1903, el misionero Americano Sidney Gulick observó que muchos
Japoneses “dan una impresión…de ser flojos y completamente indiferentes al paso del tiempo”
(Gulick, 1903:117). Gulick no era un observador casual. El vivió en Japón por 25 años (18881913), hablaba japonés a la perfección, y enseñaba en Universidades Japonesas. Después
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de su retorno a EEUU, se volvió un activista de la igualdad racial para los asiáticos en EEUU.
Sin embargo, hasta él vio una amplia confirmación de los, en ese entonces, estereotipos de la
cultura Japonesa como personas “emocionales” que poseían cualidades como “liviandad del
corazón, libres de cualquier ansiedad sobre el futuro, viviendo principalmente para el presente”
(ibid.:82).
Antes de su despegue económico a mediados del siglo XIX, los alemanes eran típicamente
descritos por los ingleses como “personas desganadas y duras” (Hodgskin, 1820:50). Mary
Shelley, la autora de Frankenstein, escribió con exasperación luego de un particularmente
frustrante altercado con un chofer alemán: “los alemanes nunca andan con prisa” (Shelley,
1843, 276). No eran sólo los ingleses. Un empresario francés que contrató a trabajadores
alemanes alegó que “trabajan cuanto y cuando desean” (Landes, 1998:281). Hablando de
las excesivas emociones de los alemanes, Sir Arthur Brooke Faulkner, un físico que sirvió
en la armada Británica, indicó que “algunos se reirán de todos sus dolores y otros caerán
en la melancolía” (Faulkner, 1833:155). Dado que Sir Arthur era irlandés, esto hubiera sido,
de acuerdo a nuestros estereotipos culturales actuales, ¡cómo un finlandés describiendo un
jamaicano como un tipo melancólico!
Otra, y posiblemente más importante, razón para el cambio cultural/institucional es que,
para parafrasear a Marx, son los humanos los que cambian instituciones, aunque no en el
contexto institucional elegido por ellos.
En el discurso institucional dominante, esto es imposible porque no hay una real
agencialidad humana. Los intereses materiales que motivan a la gente a cambiar instituciones
(por ejemplo, la presión por democracia de los pequeños agricultores independientes) están
predeterminados por condiciones económica “objetivas” (o hasta naturales), que son obvias
para cualquier agente racional (esto es, cualquiera), y por lo tanto no existe una real “opción”
sobre qué hacer (Chang y Evans, 2005). O alternativamente, somos sólo vectores de memes
culturales –como la cultura política “democrática” de Botswana o la “ética laboral” confuciana.
Sin embargo, en realidad, las personas toman decisiones que no son totalmente
determinadas por los intereses económicos “objetivos”. Ideas e instituciones que encarnan
los individuos influencian cómo las personas perciben sus intereses (y por lo tanto, en último
término, no existe tal cosa como interés “objetivo”) y algunas veces hace que las personas
desafíen sus propios intereses “objetivos” debido a las ideas que han internalizado11
Sólo podremos ser capaces de quebrar con el determinismo climático-cultural
prevalenciente en el discurso institucional dominante (unless they indulge themselves in
boundless optimism of the GSI discourse) si reconocemos, por un lado, la complejidad de
11
Un ejemplo interesante es el caso de la agencia de planificación de Corea del Sur, el Consejo de Planificación
Económica (CPE). A pesar de ser el centro de intervención gubernamental hasta los 1970s, por diversas razones
muchos burócratas del CPE adoptaron una ideología neoliberal desde los 1980s. A principios de los 1990s, algunos
burócratas del CPE estaban llamando hasta a la eliminación de su propio ministerio. Esto va en contra las premisas
fundamentales de auto-interés de la economía ortodoxa. A menos que aceptemos la impotancia de la agencialidad
humana y la influencia de las ideologías en esto, no podremos nunca ser capaces de entender por qué éstos burócratas
fueron en contra sus intereses “objetivos” y presionaron por la reducción de su propio poder e influencia. Para más
detalles, ver Chang y Evans (2005).
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la naturaleza y la evolución de la cultura y las instituciones, y aceptamos la importancia de la
agencialidad humana en el cambio institucional, por el otro.
CONCLUSIONES
He examinado críticamente el reciente discurso dominante sobre el rol de las instituciones y
el desarrollo económico. He examinado críticamente las teorías que el discurso dominante usa
para explicar la relación entre instituciones y desarrollo económico y discutido sus limitaciones.
No solo las teorías ignoran la influencia del desarrollo económico en el cambio institucional,
pero también son parciales (a favor de las soluciones de liberalización), simplistas, lineales y
ponen insuficiente atención al hecho de que la relación podría diferir a través del tiempo y del
espacio.
La evidencia que se muestra por el discurso dominante a favor de sus proposiciones
de que las instituciones “liberales” que entregan el máximo de libertad empresarial y mayor
protección a los derechos de propiedad privada son mejores para el desarrollo económico
también resultan ser muy parciales, conceptualmente cuestionables, y llenos de problemas
prácticos de medición. Los problemas inherentes en definir y medir la calidad institucional,
especialmente en lo relativo a la composición (por ejemplo, con conceptos como gobernanza,
derechos de propiedad) son ignorados y las limitaciones de las regresiones de corte transversal
por la altísima heterogeneidad en sus muestras, no son consideradas seriamente.
El discurso dominante sobre instituciones y desarrollo tiene también un pobre entendimiento
de cómo las instituciones en sí mismo cambian. Al margen de su usual énfasis en los recursos
escasos y los costos de oportunidades, los economistas institucionalistas mainstream ignoran
casi completamente los temas de los costos de establecer y dirigir instituciones, de este
modo haciendo sus propuestas de reformas institucionales aparecer más atractivas de lo que
realmente son. También, en términos metodológicos, estos economistas son o completamente
optimistas sobre las posibilidades de cambio institucional (el discurso de IEGs) o absolutamente
pesimistas (la escuela climática-cultural). He argumentado que estas “soluciones extremas”
son el resultado de una muy simplista visión sobre qué son las instituciones y cómo cambian.
Solo teorías que consideren tanto los constreñimientos estructurales como la real agencialidad
humana pueden seriamente ayudarnos a buscar matices entre estos dos absurdos extremos.
Me gustaría concluir el artículo con una solicitud. Y es que los economistas institucionalistas
necesitan poner más atención al mundo real, tanto del presente como del pasado. No a la
historia de cuento de hadas del mundo que ha caracterizado a los economistas institucionalistas
mainstream hoy en día (desde la Revolución Gloriosa a la cultura política de Botswana), sino
al capitalismo como ha funcionado realmente. Muy frecuentemente, las teorías económicas
institucionalistas, incluyendo las versiones no-neoclásicas, se han desarrollado sobre la base
de entendimiento estilizado de la realidad. Sin embargo, como he intentado mostrar en este
artículo, la realidad es usualmente más extraña que la ficción y por lo tanto nuestras teorías
necesitan estar más basadas en experiencias del mundo real –tanto de nuestra historia pasada
como eventos contemporáneos. Solo sobre esta base seremos capaces de desarrollar teorías
que sean lo suficientemente matizadas para desarrollar conclusiones políticas que vayan más
allá del eufórico voluntarismo de la escuela de IEGs y la simpleza mental del determinismo
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de la escuela climática-cultural. Las instituciones se han transformado en algo políticamente
demasiado importante para ser dejado a aquellos que creen en estos argumentos extremistas
y simplistas.
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Diego Sánchez-Ancochea
¿SON LOS PAÍSES DESARROLLADOS Y EN VÍAS DE DESARROLLO
ESTRUCTURALMENTE DIFERENTES? UN ANÁLISIS DEL PENSAMIENTO DE
KALECKI
Are Developed and Developing Countries Structurally Differente? An Analysis of
Kalecki´s Thought
Diego Sánchez-Ancochea1
[email protected]
Recibido: 10 de enero de 2015
Aprobado: 14 de julio de 2015
Traducción: José Miguel Ahumada.
Resumen: Este artículo compara las ideas de Kalecki sobre la estructura económica de
los países desarrollados y subdesarrollados. Kalecki enfatizó el diferente rol que cumplen
las restricciones de la demanda y de la oferta agregada sobre ambos tipos de países. En los
países ricos la producción estaba determinada por la demanda, mientras que en los países
en vías de desarrollo la producción estaba sujeta a cuellos de botellas tanto en el sector
alimentario como en el sector externo. Esta diferencia también tenía implicaciones para el
crecimiento económico y la distribución. Sin embargo, uno no debiera interpretar la teoría
de Kalecki simplemente en términos de diferentes supuestos económicos (´closures´ del
modelo), ya que su análisis va muchísimo más allá, incorporando diferencias en políticas
clasistas y en la estructura del estado, ambas variables analizadas en este paper. Concluyo
con una evaluación de la utilidad de las ideas de Kalecki bajo la globalización. El enfoque
político-económico Kaleckiano ofrece un útil punto de partida para analizar las diferencias
entre ambos tipos de países, pero requiere de una adaptación a los cambios que han tomado
lugar a nivel global en las últimas tres décadas. En particular, debemos considerer el rol de las
empresas transnacionales y las instituciones financieras y la reducción de la importancia de
los cuellos de botella agrícolas en muchos países semi-industrializados.
Palabras clave: Kalecki, estructura económica, países desarrollados, países
subdesarrollados, economía política, globalización.
Abstract: This paper compares Kalecki´s ideas on the economic structure of developed
and developing countries. Kalecki highlighted the different role that aggregate demand and
supply constraints played on both kinds of country. In rich countries output was determined
by demand, while in developing societies production was subject to bottlenecks in the food
and external sectors. This difference also had implications for economic growth and (income)
1
Universidad de Oxford.
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Diego Sánchez-Ancochea
distribution. Nevertheless, one should not interpret Kalecki´s theory simply in terms of different
“closures”, since his analysis goes well beyond, incorporating differences in class politics and
the structure of the State, both of which are reviewed in this paper. The Kaleckian politicoeconomic approach offers a useful starting point to analyze the differences between both kinds
of countries, but requires adaptations to the global changes that have taken place over the last
three decades. We should incorporate, in particular, the role of transnational corporations and
financial institutions and the reduction in the importance of the agricultural bottleneck in many
semi-industrialized countries.
Key words: Kalecki, economic structure, developed countries, developing countries,
political economy, globalization.
“Es posible ahora observar que la diferencia entre economías no socialistas altamente
desarrolladas y subdesarrolladas puede ser formulada en una forma muy simple. En
un caso, los recursos disponibles deben ser utilizados y el capitalismo moderno ha
aprendido el truco para hacerlo. En el otro caso, los recursos deben ser creados y esto
requiere tanto de reformas de amplio alcance como cambios revolucionarios”
Kalecki (1967, 27)
I. INTRODUCCIÓN
Las últimas décadas han presenciado la reaparición de la economía del desarrollo
como una disciplina dentro del pensamiento económico convencional. Una nueva agenda
de investigación se ha desarrollado, concentrándose en las fallas de información, el rol de
las instituciones y la posibilidad de divergencia de ingresos entre países. Sustentándose en
los trabajos de Rosenstein Rodan y Hirschmanm, un número creciente de economistas del
desarrollo han cuestionado la exclusiva concentración de la disciplina en el rol del mercado en
la asignación de recursos y el predomonio de supuestos de convergencia (Ray, 2000).
Reconociendo que el proceso de desarrollo económico puede tener múltiples equilibrios
y que muchos países en vías de desarrollo están atrapados en una trampa de bajos-ingresos,
esta “nueva” teoría del desarrollo presenta un mejor entendimiento de las diferencias entre
los países desarrollados y subdesarrollados que las teorías Neoliberales. Sin embargo, con
frecuencia estos nuevos análisis aún presuponen que todos los países pueden ser situados
en un continuo: todos tienen desafíos y problemas económicos que pueden ser resueltos
transformando las estructurales institucionales.
Algunas escuelas dentro de la economía heterodoxa han propuesto una perspectiva más
compleja sobre las diferencias entre países. Los Estructuralistas Latinoamericanos, por
ejemplo, consideran que existen diferencias de largo plazo entre los países desarrollados
y subdesarrollados, derivados de su diferente posición en la economía global (Rodríguez,
1980; Sánchez-Ancochea, 2005). Especializaciones exportadoras divergentes, diferentes
estructuras socio-económicas y diferentes mecanismos de generación y difusión de las
innovaciones tecnológicas resultan en permamentes asimetrías entre los países del Centro y
la Periferia. Varios enfoques dependentistas han usado este principio para crear un enfoque
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más radical respecto del proceso de desarrollo, en el cual muchos de los problemas de los
países subdesarrollados son el resultado de sus relaciones con los países desarrollados (para
una síntesis, ver Vernengo, 2006).
Algunos economistas anglosajones que trabajan en la extensa tradición Post-keynesianiana
han usado preceptos estructuralistas para explorar dichas diferencias (Taylor (1991, 2005)
es probablemente uno de los mejores ejemplos). Sin embargo, aquellos son una excepción
más que una regla, ya que la mayoría de los economistas postkeynesianos, siguiendo la
ruta de Keynes, se han concentrado en los análisis de los países desarrollados y de sus
instituciones. Sus modelos se centran en el rol de la demanda agregada y mercados financieros
consolidados, y usualmente no toman en consideración las características específicas de los
países subdesarrollados.
El trabajo de uno de los pioneros de la economía post-keynesiana, Michal Kalecki, constituye
una brillante excepción y un punto de arranque para remediar este problema. A pesar de ser
más conocido por el descubrimiento de la demanda efectiva de manera independiente de J.M
Keynes (Robinson, 1976) y por el estudio de las economías socialistas, Kalecki también hizo
importantes contribuciones en el área del desarrollo económico (Sachs, 2004). Enfatizó la
necesidad de “demarcar teóricamente las diferencias entre las estructuras “capitalistas”... y
las formaciones sociales periféricas” (White, 1977:305) y consideró que el rol del estado y de
la política económica en los dos conjuntos de países son radicalmente diferentes.
Los intereses de Kalecki yacen no solo en su distinción sistemática entre los países
desarrollados y subdesarrollados, sino que también en la habilidad para combinar los
factores políticos y económicos. Sus trabajos exploran las relaciones económicas básicas
que caracterizan un conjunto de países en el corto y largo plazo, pero también las diferentes
estructuras de clases subyacentes. Como resultado, Kalecki ofrece un excelente punto de
partida para explorar las diferencias entre países desarrollados y subdesarrollados, bajo la
actual etapa del capitalismo global.
La figura 1 sistematiza las principales conclusiones de Kalecki sobre la comparación entre
ambos tipos de países. La principal diferencia económica yace en la relativa importancia de la
demanda efectiva en la determinación de la producción y el crecimiento. Mientras que en los
países desarrollados el exceso de capacidad productiva en la mayoría de los sectores es la
regla tanto en el corto como en el largo plazo y, de este modo, el nivel de demanda agregada
es crucial, en los países subdesarrollados la falta de capital y los cuellos de botellas en
sectores claves convierten a los factores de oferta en más importantes. Esta distinción central
nos ayuda a explicar las diferencias entre ambos tipos de países en muchas otras variables
económicas como la distribución del ingreso y los cambios en los precios relativos. También
sirven para entender por qué, para Kalecki, el estado debería jugar un rol completamnte
diferente en ambos tipos de economías.
El objetivo de este documento es discutir las ideas resumidas en la figura 1 con cierto
detalle y evaluar su significancia en el contexto de la globalización. Argumento que el enfoque
político-económico Kaleckiano ofrece un punto de partida útil para analizar las diferencias
entre distintos tipos de economías, pero requiere actualizaciones ante el cambiante escenario
global que ha emergido en las últimas tres décadas. En particular, el análisis de las diferencias
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Diego Sánchez-Ancochea
entre los países desarrollados y subdesarrollados debería considerar cuidadosamente el rol
de las empresas transnacionales y las instituciones financieras, así como el menor peso
relativo que ahora tienen los cuellos de botellas en los sectores agrícolas en los países semiindustrializados.
Para explorar y evaluar todos estos puntos, primero describo el modelo de determinación
de la producción, los determinantes del crecimiento económico, el rol del estado y la estructura
de clases en el trabajo de Kalecki, para el caso de los países desarrollados (sección 2) y luego,
para el caso de los países subdesarrollados (sección 2). El texto finaliza con una discusión
sobre la actual utilidad del enfoque de Kalecki sobre el desarrollo económico.
Figura 1. Diferencias Estructurales entre los países Desarrollados y Subdesarrollados en el
pensamiento de Kalecki
Países Desarrollados
Países Subdesarrollados
El producto está determinado por la
demanda efectiva, debido a la existencia de exceso de capacidades en la
mayoría de los sectores. Equilibrio de
corto plazo es obtenido vía únicamente ajustes cuantitativos.
El producto está limitado por cuellos
de botellas en ciertos sectores, particularmente el sector agrícola y el
sector externo. Cambios en los precios relativos son la fuerza principal
de equilibrio en el corto plazo (a pesar
de que ajustes cuantitativos también
ocurren).
Distribución del
ingreso
La distribución del ingreso está determinada por el margen sobre el precio
(´markup´). El markup está, a su vez,
determinado por el grado de monopolio, que depende de factores institucionales como la estructura industrial y/o
el peso relativo de los sindicatos. La
expansión de la demanda efectiva por
sí misma no cambia la distribución del
ingreso.
La participación del salario está directamente determinado por el precio
de los bienes de primera necesidad
(especialmente comida) y no por
el markup del sector industrial. Los
cuellos de botellas institucionales en
la agricultura y no la fortaleza de los
sindicatos son los principales factores que influencian la distribución
del ingreso. Las expansiones de la
demanda efectiva darán paso a una
reducción del salario real y de la participación del salario.
Sectores claves
Sector industrial. El sector primario
juega un rol menor (Kalecki no explica
por qué).
Sector agrícola. Sector exportador
(aunque Kalecki no invierte mucho
tiempo en analizar este sector).
Determinantes
del crecimiento
La tasa de crecimiento de la demanda
efectiva, especialmente inversión. Kalecki se concentra en la explicación de
los determinantes de las decisiones de
inversión.
La tasa de crecimiento de las producción de bienes de primera necesidad.
Una expansión de la demanda efectiva
implicará una inflación a menos que
las constricciones del lado de la producción sean resueltas.
La determinación
del producto en
el corto-plazo
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Composición de
clase
Rol del Estado
Trabajadores industriales y empresas
capitalistas oligopólicas. Conflicto de
poder entre ambos determina tanto la
distribución del ingreso como las políticas del Estado.
Estructura de clases compleja en el
cual los actores rurales juegan un lugar central. Las relaciones de poder
y estructura de propiedad en la agricultura explican los bajos niveles de
crecimiento del ingreso nacional. La
estructura de clases lleva a la mantención del status quo y limita las efectividad de las intervenciones del Estado.
Expansión de la demanda efectiva.
La intervención del estado beneficia
todas las clases sociales pero está limitada por la oposición de los grandes
capitalistas a políticas expansivas.
Aumento en la tasa general de inversión con una concentración en la agricultura y en el sector externo. Eliminación de los cuellos de botellas institucionales en la agricultura (a través de
reforma agraria, etc.). Planificación es
necesaria para asegurar altas tasas de
crecimiento. La intervención estatal es
negativa para los actores poderosos.
Elaboración propia.
II. LA ESTRUCTURA ECONÓMICA DE LOS PAÍSES DESARROLLADOS
a. La determinación del producto en los países desarrollados: el rol de la
demanda agregada2
A pesar de que Kalecki ha sido usualmente tratado como un discípulo de Keynes, en lo
que respecta al descubrimiento del concepto de demanda efectiva, su modelo fue desarrollado
antes que el del economista inglés y difiere de éste en varios elementos importantes,
particularmente en su acento en la relevancia de la distribución del ingreso, las clases sociales
y los precios en la determinación del ingreso (Laski, 1987).
El modelo básico de Kalecki asume una economía cerrada sin sector público. El ingreso
nacional es igual al producto naciona y existen las siguientes relaciones causales básicas:
1. Ingreso nacional (=producto nacional) se distribuye entre ganancias, G, y salarios, S.
2. La participación del trabajo en el ingreso nacional está determinado a través de una
teoría de precios basada en el margen o markup donde el grado de monopolio juega
un rol central.
3. La demanda de inversión determina el nivel de ganancias.
En esta sección presentaré sólo las ideas de Kalecki que son importantes para la comparación entre los países
desarrollados y subdesarrollados. Para un completo análisis del modelo de Kalecki ver Sawyer (1982, 1985c).
2
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Aunque una discusión de la teoría de Kalecki sobre los precios va más allá del alcance
de este texto, es importante subrayar sus principales elementos si queremos entender cómo
se determina la participación del trabajo en el ingreso nacional3. Kalecki distingue dos tipos
de precios: precios “determinados por la demanda” y precios “determinados por el costo”.
Los precios “determinados por la demanda” son característicos del sector primario (que
tiene una oferta relativamente inelástica en el corto plazo) y no tienen un rol significativo en
las economías desarrolladas. Los precios “determinados por el costo”, por el contrario, son
mayoritarios en el resto de sectores, en los cuales la oferta es normalmente flexible debido a
la existencia de exceso de capacidad.
Los precios “determinados por el costo” son cruciales para la determinación de los ingresos
entre las clases sociales. Kalecki desarrolla un modelo de determinación de los precios al nivel
de la empresa, donde los mismos dependen del costo básico promedio (salarios y materiales)
y del precio promedio en la industria y lo agrega posteriormente al nivel de la industria.4 Como
es bien sabido en la literatura Post-keynesiana, una variable central del análisis es el “grado de
monopolio”, que refleja el poder que tienen las empresas en diferentes sectores de fijar precios.
El grado de monopolio depende del nivel de concentración de la industria, la importancia de
la publicidad en relación a las ventas, el grado de intensidad del capital (medida por el ratio de
gastos generales y costos básicos) y la fortaleza de los sindicatos (Kalecki, 1971, capítulo 5)5.
Keynes usa la teoría del markup para determinar el análisis de la distribución del ingreso y
de la demanda efectiva. Un conjunto de simplificaciones en relación a la estructura económica
le permite concluir que la participación del trabajo en la industria depende del grado de
monopolio (que determina el markup) y del ratio del costo material al costo salarial (Kalecki,
1971, capítulo 6). Mientras que la participación del salario depende de factores institucionales
y técnicos, el nivel de ganancia está determinado por la demanda de inversión6. Aunque el
modelo de una economía cerrada que Kalecki usa para demostrar este hecho es ya bien
conocido en la literatura, podría ser útil reiterarlo aquí:
3
La siguiente explicación está basada en Kalecki (1971), capítulos 5 y 6.
El proceso de agregación no está exento de problemas. Para Steedman (1992), el hecho de que la teoría del margen
(mark-up price) de Kalecki se abstraiga de las relaciones intraindustriales y use el concepto no realista de integración
vertical debilita todas sus conclusiones. Por ejemplo, para él no es posible establecer ninguna relación clara entre el
promedio del markup y la participación del salario. Estas críticas, sin embargo, no toman en consideración el hecho
de que a teoría de los precios de Kalecki es una de análisis parcial (Sawyer, 1992), en el cual “no es la precisión
matemática la que es importante sino la relevancia en términos de la aplicación potencial concreta para el análisis
del producto, empleo y crecimiento” (Kriesler, 1992). Este análisis y no la teoría del precio en sí misma es la que nos
interesa en este texto.
4
El concepto de grados de monopolios ha sido usualmente malentendido (Robinson, 1977). No debería ser
visto como la diferencia entre el precio y costo marginal o el costo promedio (como Lerner hiciera), pero como
“aquellas influencias institucionales y del entorno que afectan el comportamiento de las empresas en la fijación de
precios” (Reynolds, 1996: 76). Para una evaluación crítica del concepto de “grados de monopolio” en Kalecki ver
Balasubramanian (1997: 61-2).
5
El hecho de que las ganancias y salarios (medidas como participación de salarios) están determinadas en forma
tan diferente muestra que, en una sociedad capitalista, los pagos al trabajo y al capital son muy diferentes. Mientras
que los trabajadores reciben un pago por sus servicios productivos, las empresas capitalistas están facultadas para
obtener una parte del producto social neto en tanto dueños de los medios de producción (Nell, 1992). Esta conclusión
es también válida para los países subdesarrollados.
6
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1. Los trabajadores no ahorran y como resultado los salarios son su único ingreso7;
2. Las ganancias son el único ingreso de la clase capitalista (los salarios de los
administradores de la empresa son tratados como ganancias);
3. Los capitalistas gastan sus ganancias en consumo (Ck) e inversión (I);
4. El consumo capitalista (Ck) depende de las ganancias pasadas.
Todas estas premisas pueden ser resumidas en el siguiente conjunto de ecuaciones:
(1) Y = S + G
(2) Y = Ck + Cs + I
(3) S = Cs
(4) G = Ck + I
(5) Ck = cG + A
Donde c es la propensión marginal al consumo derivado de las ganancias, A es un
parámetro y por simplicidad se ha asumido que las ganancias son estables a lo largo del
tiempo (Gt = Gt+1)
Tres conclusiones inmediatas pueden ser derivadas de este modelo. Primero, la ecuación
(4) debería interpretarse como que en una economía capitalista los gastos capitalistas
determinan la ganancia y no al revés. Esto porque “los capitalistas pueden decidir invertir más
en un determinado periodo que en uno anterior, pero no pueden decidir ganar más” (Kalecki,
1971:79). Segundo, las ganancias resultan de las decisiones de inversión de los capitalistas,
que determinan la trayectoria de una economía8. Esto puede ser visto fácilmente si sustituimos
la ecuación (4) por la (5).
G = cG + A + I, que significa que,
G = (A + I) / (1-c)
Tercero, las decisiones de inversión, en conjunto con los márgenes sobre el precio
establecidos por las empresas, determinan el nivel del ingreso nacional (Reynolds, 1996)
en las economías capitalistas avanzadas. La ecuación (7) y la (1) constituyen las bases para
determinan el producto en el corto plazo, que es igual al total de salarios más las ganancias:
(7) G = (A + I) / (1-c)
(8) S= aY donde a es la participación del salario
Ya que Y = S + G = aY + G
Y = P/(1-a) y sustituyendo G por su valor obtenemos,
Esta premisa refleja el hecho empírico de que en el capitalismo “el motor impulsor hacia el ahorro no es un “gusto”
por el ahorro, sino un requisito de supervivencia y crecimiento de las empresas” (Sawyer, 1982:105)
7
Kalecki asume que el consumo actual de los capitalistas depende de las ganancias pasadas y como resultado se
deriva que las ganancias están determinadas por inversiones pasadas y no por las actuales. Para mantener las cosas
simples, sin embargo, en esta exposición nos abstraeremos de este problema relativo al tiempo.
8
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(9) Y = (I+A)/(1-a)(1-c)
La ecuación (9) sintetiza el modelo de Kalecki de determinación del producto en el corto
plazo para países desarrollados. El producto nacional depende del grado de monopolio y del
ratio de materia prima al costo salarial (ambos conjuntamente determinan la participación
del salario, a) las decisiones de inversión y consumo fijo de los capitalistas, y la propensión
marginal al consumo en relación a las ganancias.
La introducción de premisas más realistas sobre la economía agrega algunos nuevos
factores al total producido, pero no cambia la estructura de de los factores del modelo. En
particular, la inclusión del gobierno y del sector externo dará paso a los siguientes cambios
en la ecuación (9):
1. La participación del salario en el total producido ahora será igual a V/Y = a`Y +
Gb/Y donde Gb representa el costo salarial en el sector público y se asume como
independiente al total producido, y a` “no depende meramente de los factores
subyacentes en la distribución del ingreso nacional, sino que está influenciado también
por los efectos del sistema tributario sobre las ganancias” (Kalecki, 1971:98).
2. G neta luego de impuestos = I + (X-M) + DP + Ck, donde (X-M) y DP corresponden
a balanza comercial y déficit público respectivamente (Kalecki, 1971, capítulo 7).
3. El total producido, Y, es igual al total de ingresos (S + G) más el total de impuestos
indirectos, E (que Kalecki asume como estables en el corto plazo).
Como resultado, el producto total nacional en una economía abierta con sector público es
igual a:
(9`) Y = [(I`+ B + A) / (1 - a`)(1 - c) +E ; donde I`= I + (X-M) + GP9.
Las ecuaciones (9) y (9`) ilustran el vínculo directo entre la distribución del ingreso y la
determinación del producto en la perspectiva de Kalecki y muestran por qué el análisis de
clase es tan importante. Ambas ecuaciones también señalan dos importantes elementos en la
interpretación de Kalecki sobre las economías desarrolladas que permiten distinguirlas de de
las economías subdesarrolladas. Primero, el total producido está determinado por la demanda
efectiva y la distribución del ingreso y es consistente con la existencia de desempleo10.
Segundo, el comportamiento de la economía está determinado por el sector manufacturero
mientras que el sector primario, al margen de ser inelástico en el corto plazo, no tiene un rol
sustancial. A pesar de que Kalecki no explica por qué ese sería el caso, la capacidad de los
países desarrollados de importar bienes primarios y pagarlos con exportaciones industriales
y el pequeño tamaño del sector agrícola y minero en la economía son dos explicaciones
plausibles para estas importantes características de los países desarrollados.
Nótese que en la ecuación Y representa el total del producto nacional y no el ingreso nacional. En la ecuación (11) Y
representa ambos ya que ambos son iguales.
9
10
Como Kalecki muestra en el capítulo 3 de su libro de 1971, una reducción en el salario real sólo sería efectivo en
reducir el desempleo en el corto plazo, cuando la reducción de la demanda por consumo se iguala por un aumento de
la demanda efectiva derivadas de las ganancias. Pero esto no es probable que suceda, porque el consumo capitalista
es relativamente estable en el corto plazo, y la demanda de inversiones depende de las ganancias en el largo plazo.
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b. Los determinantes del crecimiento en los países desarrollados
Para Kalecki, el estudio del crecimiento en el largo plazo no es muy diferente del análisis de
los equilibrios y fluctuaciones de corto plazo. Él consideraba que “las tendencias de largo plazo
son un componente de cambio lento de una cadena de situaciones de periodos cortos; no es
una entidad independiente” (Kalecki, 1991:435)11. De esta forma, no es sorprendente que en
su análisis el crecimiento de largo plazo en las economías desarrolladas esté determinado por
la demanda efectiva, generada principalmente por las inversiones, y que la explicación de las
determinantes de las decisiones de inversión sea el objetivo central de la teoría del crecimiento.
Kalecki no estuvo satisfecho con el énfasis Keynesiano en el “animal spirit” como explicación
de las inversiones, considerándolo como algo en cierta medida irracional (Robinson, 1977).
En su perspectiva, las nuevas inversiones están determinadas por tres factores:
1. El nivel de ahorro bruto de las ganancias (S). El hecho de que en Kalecki el modelo
de inversiones de corto plazo siempre genere una cantidad total de ahorros derivados
de las ganancias al nivel macro no elimina las restricciones de financiamiento al
nivel de la empresa (Dymski, 1996). Debido a estas restricciones, causadas por las
imperfecciones del mercado de capitales, los ahorros derivados de las ganancias
constituyen los principales recursos para financiar expansiones de capital.
2. El deseo de obtener una “tasa de ganancia normal” de las nuevas inversiones (π),
determina si “las decisiones de inversión tomadas en un año dado son iguales a los
ahorros empresariales, los exceden o están por debajo” (Kalecki, 1991:441).
3. La existencia de innovaciones técnicas, debido a que las invenciones aumentan las
expectativas de ganancias y, como resultado, estimulan las inversiones (Robinson,
1977).
El modelo desarrollado por Kalecki (1991) y refinado por Sawyer (1996) introduce todas
estas variables en la función de inversión. Junto a las ecuaciones previamente introducidas,
comprende también el ingreso como una función de inversiones pasadas. El análisis de Kalecki
ilustra cómo su teoría del crecimiento no es más que una extensión refinada de su modelo de
determinación del producto en el corto plazo. Tanto en el largo como en el corto plazo, la tasa
de crecimiento de la economía en los países desarrollados estará determinada por la demanda
efectiva y usualmente no estará limitada por restricciones por el lado de la oferta. Por otro lado,
no existe razón para asumir que esta tasa de crecimiento será consistente con el pleno empleo
del capital y del trabajo (Sawyer, 1996)12.
11
A pesar de que Kalecki no elabora esta idea en profundidad, pareciera que no estaba de acuerdo con la noción de
que existía un equilibrio de largo plazo alrededor del cual la economía fluctuaba y que no estaba afectada por fuerzas
de corto plazo. De esta forma, Kalecki no estaba de acuerdo ni con las perspectivas neoclásicas ni con el enfoque del
excedente de carácter Marxista (Sawyer, 1996).
12
Esta conclusión ha sido criticada por diferentes economistas como Eatwell, Committeri, etc, que han argumentado
que el exceso de capacidad es incosistente con el equilibrio en el largo plazo (Dutt, 1990). Dutt, sin embargo,
demuestra que este no es necesariamente el caso (1990: 59).
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c. Estructura de clases en los países desarrollados
El modelo macroeconómico de Kalecki donde la distribución del ingreso juega un rol
central está influenciado por su visión más amplia del funcionamiento del capitalismo. En su
perspectiva, los países capitalistas avanzados no se caracterizan por la competencia perfecta
y la armonía de intereses entre diferentes grupos, sino que por la existencia de grandes
oligopolios industriales y conflictos de poder entre trabajadores y capitalistas13. Este conflicto
de intereses entre trabajadores y grandes corporaciones oligopolistas en el sector industrial
determina, en cierta medida, la evolución tanto del mercado de productos como del mercado
laboral14.
Como se ha mostrado en la primera sección, el mercado del producto (industrial) está
caracterizado por el exceso de capacidad productive y precios basados en el markup, ambas
característicos de las estructuras económicas oligopólicas (Sawyer, 1985a). Los márgenes
sobre los costes básicos están en el corazón del conflicto económico entre trabajadores y
capitalistas y constituyen el principal determinante de la distribución del ingreso.
Para Kalecki, “un alto margen sobre el precio incentivará a los sindicatos a presionar
por salarios más altos ya que saben que las empresas pueden permitirse pagarles” (Kalecki,
1971:161). La consecuencia de este comportamiento no es clara. Las empresas pueden
decidir mantener sus márgenes y traspasar el total del aumento de los costos a los precios.
Esta respuesta probablemente conducirá a un espiral de precio-salario con consecuencias
muy negativas en la tasa de inflación. Si las empresas no pueden traspasar el total del aumento
del salario y se ven forzadas a reducir el margen (debido, por ejemplo, a la existencia de una
alta competencia inter-industria), tundra lugar una redistribución del ingreso nacional de las
ganancias a los salarios (Kalecki, 1971)15. Esta redistribución, sin embargo, solo sería posible
si existe un exceso de capacidad productiva y, por ello, los precios no están determinados por
las condiciones de demanda.
Además, el hecho de que los precios no están determinados por la demanda hace posible
una expansión del producto sin una modificación de los salarios reales. Cuando existe un
exceso de capacidad productiva y no hay restricciones por el lado de la oferta en la economía,
una expansión del empleo no es inflacionaria y no requiere ir acompañada por una reducción del
salario real o de la participación del salario en el ingreso nacional. Esta posibilidad obviamente
reducirá la probabilidad de los conflictos sociales y ayudará a incrementar la estabilidad del
sistema político.
“Sólo desechándola [la premisa de la competencia perfecta] y penetrando en el mundo de la competencia
imperfecta y los oligopolios seremos capaces de llegar a una conclusión razonable respecto al impacto de la
negociación salarial en la distribución del ingreso” (Kalecki, 1971:159) y, por lo tanto, sobre la determinación del
producto.
13
14
Es interesante notar que la interacción entre trabajadores y empresas oligopólicas era central para el análisis de
Raúl Prebisch sobre los países desarrollados y para su explicación del deterioro de los términos de intercambio. Ver
Rodríguez (1980) y Sánchez-Ancochea (2005) para una explicación.
15
A pesar que Kalecki enfatiza el rol del markup en el proceso de negociación colectiva entre sindicatos y empresas,
muchos post-Kaleckianos como Sawyer (1985a) se concentran en el conflicto por el salario expresado en dinero,
que está influenciado por la existencia de una meta de salario real en el nivel agregado y una meta de salario nominal
relativo a nivel sectorial.
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El análisis anterior da lugar a cuatro conclusiones relevantes para este texto. Primero,
los trabajadores industriales y las empresas oligopólicas son los actores económicos
centrales en los países desarrollados y su interrelación determina el nivel y composición de
la producción nacional. Segundo, es posible incrementar la demanda efectiva y el producto
sin afectar la participación del ingreso de ambas clases. Tercero, la distribución del ingreso
está principalmente determinada por la lucha de clases y no por meros factores económicos.
Cuarto, la inflación no es el resultado de restricciones por el lado de la oferta o por el
crecimiento de la oferta de dinero, sino que deviene de demandas conflictivas de ingresos
entre clases sociales (Arestis, 1996). La lucha de clases entre trabajo y capital no solo sucede
en el campo económico. De hecho, como se mostrará en la próxima sección, para Kalecki el
éxito del estado en mantener el pleno empleo también depende de la influencia relativa de los
trabajadores y las grandes empresas sobre la agenda del gobierno.
d. El rol del estado en los países desarrollados
Como hemos visto en las dos secciones anteriores, para Kalecki la demanda efectiva,
particularmente de bienes de inversión, es la principal determinante del nivel de producción en
el corto plazo en los países desarrollados y, junto al cambio técnico, de la tasa de crecimiento
económico en el largo plazo. En estas economías ningún mecanismo de precios llevará a la
eliminación del desempleo y, como resultado, no existe ninguna razón para esperar un pleno
empleo de los recursos ni en el corto ni en el largo plazo a menos que la inversión sea tan alta
que absorba todos los ahorros de las ganancias (Kalecki, 1976).
Este nivel de inversión privada, sin embargo, solo tiene lugar durante el auge del ciclo
económico. En cualquier otro momento, el exceso de capacidad productive, generado
paradójicamente por altas tasas de inversión en el pasado y expectativas pesimistas sobre
el futuro de la economía, es probable que genere un bajo nivel de demanda de inversiones y
consecuentemente bajos niveles de producción y empleo.
El principal rol del estado en aquellas economías es generar una demanda adicional a
través del gasto público, para compensar la falta de inversión privada y asegurar tanto la
estabilidad de la producción como el pleno empleo del capital y el trabajo (Kalecki, 1976). De
esta forma, la eficiencia del sector público y la composición del gasto no son ni de cerca tan
importantes como el nivel absoluto de gasto público. De hecho, a pesar de que un aumento
de la inversión pública y/o el gasto social es (por usar el término de Kalecki) “más racional”,
cualquier intervención gubernamental que construya poder adquisitivo adicional (e.g. aumento
del gasto en armamento) será efectivo en asegurar estabilidad política y económica (Kalecki,
1976).
La generación de la demanda efectiva vía el sector público no requiere necesariamente de
un aumento del déficil público (Kalecki, 1976). Es fácil demostrar que las medidas expansivas
financiadas vía ciertos impuestos como el impuesto al capital privado o un impuesto ex post
sobre las ganancias extra generadas por el gasto público, incrementarán la demanda efectiva
y el producto16.
16
Ver Kalecki (1971, capítulo 4), y también Kalecki (1976, capítulo 2).
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En los países desarrollados, por tanto, el gobierno no encuentra ningún obstáculo material
significativo para la implementación de políticas económicas necesarias, ya que estas políticas
no requieren de un aumento del déficit público o de altos niveles de planificación. Más aún, las
intervenciones estatales, aún cuando consistan en compras de armamento o impuestos a las
ganancias, benefician a todas las clases sociales porque reducen el desempleo y aumentan la
participación de las dos clases (Kalecki, 1976).
Esto no implica, sin embargo, que el estado no enfrente oposición cuando decide incrementar
el gasto público para asegurar el pleno empleo. Kalecki (1971, capítulo 12) sostiene que las
grandes corporaciones se opondrán a las políticas expansivas por tres motivos:
1. Las políticas expansivas reducen el rol del capital privado en la determinación del
empleo y, por lo tanto, reducen la influencia de las grandes empresas en las políticas
económicas;
2. Las grandes corporaciones no apoyan generalmente la composición del presupuesto
público (dominado por inversiones públicas y subsidios al consumo de masa);
3. El pleno empleo reduce la capacidad de la clase capitalista de disciplinar el trabajo y
mantener la inflación salarial bajo control.
Como resultado de la oposición de las grandes empresas a las medidas expansivas, la
lucha de clases entre trabajadores y capitalistas se extiende a la arena política. Mientras la
clase capitalista promueve políticas que estimulan las inversiones privadas, o por lo menos no
aumentan los impuestos, las masas presionarán por un aumento en los subsidios al consumo y
otros gastos sociales. Ya que las medidas encaminadas a incrementar las inversiones privadas
(como una reducción de la tasa de interés o de los tasas impositivas marginales) usualmente
fracasan en obtener pleno empleo, los gobiernos democráticos tienden a implementar políticas
de arranques-y-paradas que darán paso a un ‘ciclo económico político’ (Kalecki, 1971,
capítulo 12).
III. LA ESTRUCTURA ECONÓMICA DE LOS PAÍSES SUBDESARROLLADOS
a. La determinación del producto en los países subdesarrollados: un modelo de
tres sectores
El principal problema económico de los países subdesarrollados, que los distinguen de los
países desarrollados, es que aunque el capital esté completamente utilizado, aún “no es capaz
de absorver todo el trabajo disponible” (Kalecki, 1976:23). En estas economías la demanda
efectiva por sí misma no determina el producto en el corto plazo. Debido a la existencia de
restricciones por el lado de la oferta en diferentes sectores de la economía, cambios en los
precios relativos (como el salario real) son también indispensables para asegurar el equilibrio.
Estos cambios, sin embargo, tendrán siempre un impacto tanto en el crecimiento en el largo
plazo como en la distribución del ingreso.
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Para Kalecki existen tres diferentes restricciones del lado de la oferta que afectan el nivel
del producto en la economía: falta de capital productivo, bajo nivel de producción de comida
y otros bienes “esenciales” y las dificultades para expandir dicha producción, y la falta de
divisas (Sawyer, 1985b).
Kalecki no compartía la premisa neoclásica de que el capital y el trabajo sean sustitutos
perfectos y consideraba que la mayoría de los procesos productivos estaban caracterizados
por “factores fijos” (Sawyer, 1985b). Esto tiene dos consecuencias importantes para los
países subdesarrollados, donde el exceso de capacidad productiva no es la regla. Primero,
la posibilidad de expansión del empleo, una vez que un tipo específico de maquinaria haya
sido instalada es muy limitada. Como resultado, el total de capital invertido y no el nivel de la
demanda efectiva determinan el equilibrio en el corto-plazo. Segundo, y más importante, el
número de técnicas disponibles en el proceso productivo está limitado por cuellos de botellas
en sectores claves. En particular, una extensión masiva de las técnicas intensivas en trabajo
no es posible a menos que exista una expansión significativa de la oferta de alimentos y otros
bienes esenciales (Kalecki, 1976, capítulo 1).
Las restricciones en el sector agrícola (donde los alimentos y otros bienes esenciales son
producidos) y la falta de divisas, están en el corazón del análisis del subdesarrollo de Kalecki.
Mientras puso mucha atención en el primer factor, consideraba que las restricciones externas
serían aún más difíciles de resolver (Kalecki, 1976, capútlo 6)17.
Lim (1991) ilustra el pensamiento Kaleckiano sobre los países subdesarrollados en un
modelo de tres sectores. Si hay un exceso de capacidad instalada tanto en el sector primario
(que constribuye a la determinación del salario real) y el sector industrial, un aumento exógeno
en la demanda agregada dará paso a un aumento en la producción real en ambos sectores sin
afectar los precios relativos en la distribución del ingreso18.
Cuando hay un cuello de botella en el sector agrícola, sin embargo, un aumento exógeno
de la demanda dará paso a cambios en los precios relativos y la distribución del ingreso, junto
a un aumento de la producción de bienes industriales. Esta cadena de cambios será de la
siguiente manera:
1. Un aumento tanto en los salarios como en las ganancias del sector exportador,
2. Un aumento de la demanda de bienes industriales, que (con exceso de capacidad
instalada), dará paso a un aumento del producto, salarios y ganancias del sector.
3. Un aumento en la demanda de bienes salariales causados por un aumento en el costo
del salario nominal en los otros dos sectores. Ya que la producción real en este sector
17
“Durante mucho tiempo los economistas consideraban que el comercio externo no sería nunca un cuello de botella
(...) Sin embargo, la mayoría de los países subdesarrollados deben luchar contra los obstáculos de una inadecuada
e inelástica demanda mundial de sus exportaciones” (Kalecki, 1976:71). Esto claramente muestra que Kalecki
consideraba que la restricciones de balanza de pagos era un gran problema para los países subdesarrollados y
entendía las dificultades para solucionarlo en el corto plazo. Para una visión opuesta respecto a la importancia de este
tema en el pensamiento de Kalecki, ver McFarlane (1996).
18
Para Kalecki ésta es la situación normal en los países desarrollados. El lo ilustraba con el modelo tradicional de dos
sectores que distingue entre consumo e inversión (Kalecki, 1971). Este modelo no fue descrito en la discusión sobre
los países desarollados porque no brindaba ninguna información extra sobre la determinación del total producido.
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no puede aumentar en el corto plazo, la expansión de la demanda dará paso a un
aumento del precio de los alimentos.
Este aumento de precios generará “ahorros forzados”, actuando como una fuerza
equilibradora en la economía como un todo (Kalecki, 1976, capítulo 5). El resultado final
de la expansión de la demanda será un aumento en la producción de bienes industriales, un
aumento en los precios relativos de los bienes salariales (alimentos y bienes esenciales) y una
reducción tanto en los salarios reales como en la participación del salario19.
La existencia de restricciones de divisas afectará a los precios relativos y la participación
del ingreso en los diferentes países capitalistas, pero no dará paso por sí mismo a una
reducción en la participación del salario. En el modelo de Lim un déficit de divisas causará
una reducción en el total de inversión y como resultado, obstruirá la expansión de los bienes
del sector industrial, que tiende a ser más capital-intensivo que los otros dos sectores. En esta
situación un aumento exógeno de la demanda generará los siguientes efectos20:
Un aumento en el total de salarios y ganancias en el sector exportador.
Los capitalistas del sector exportador aumentarán la demanda por bienes industriales. Ya
que la producción en el sector de bienes industriales no puede aumentar, ocurrirá un aumento
en el precio de los bienes industriales. Este aumento de precios dará paso a un incremento de
las ganancias y la demanda de bienes del sector industrial junto a un aumento de los precios.
El aumento inicial de los costos salariales del sector exportador causará también un
aumento en la demanda en los salarios del sector de bienes salariales.
En muchos países subdesarrollados ambos tipos de restricciones por el lado de la oferta
tienden a ocurrir. En este caso, una expansión exógena de la demanda efectiva sólo desplegará
cambios en los precios relativos y en la distribución del ingreso. Salarios reales en todos los
sectores y las ganancias (en términos relativos) del sector exportador declinarán, y la tasa de
inflación se acelerará.
Una expansión de las importaciones de capital reducirá la escasez tanto de bienes
esenciales como de divisas. A pesar de que esta expansión puede facilitar el proceso de ajuste
de corto plazo, Kalecki pensaba que las importaciones de capital tendrían consecuencias
negativas en el largo plazo (Kalecki, 1976, capítulos 5 y 6): Si las importaciones de capital son
en la forma de ayuda, tendrán adherido usualmente un alto precio político.
19
La reducción en los salarios reales es causado por un aumento en los precios de los bienes salariales que no está
equiparada con un aumento similar en el salario nominal. Esta expansión no tendrá lugar, al margen del aumento de
la demanda de trabajo, debido a la existencia de “excedente de trabajo” en la agricultura (Kalecki, 1971, capítulo 5).
Kalecki, sin embargo, sostenía que los trabajadores tienden a responder a los aumentos iniciales de precios con una
demanda por mayores salarios, que gatillará un espiral de aumento de salarios (Kalecki, 1976, capítulo 5). En el
modelo descrito en este texto aquello sólo ocurrirá si los trabajadores del sector de bienes industriales tienen poder de
negociación (al margen de la existencia de excedentes de trabajo) y si toman en consideración todos los precios en la
economía (y no sólo el precio del los bienes salariales) al momento de hacer sus demandas salariales.
20
En este modelo, la expansióm de la demanda puede sólo venir de un aumento en Xo. A pesar de que esta expansión
solucionará el déficit de divisas y de bienes de inversión, es aún probable que existan cuellos de botella en el corto
plazo debido a un rezago entre las importaciones de bienes de capital y las instalaciones en plantas (Lim, 1990:12,
nota 5).
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Onerosas importaciones de capital serán un lastre para la balanza de pagos y aumentarán
la posibilidad de restricciones en el tipo de cambio en el futuro.
Las inversiones extranjeras directas reducirán las habilidades políticas y económicas del
estado para implementar su propio plan de desarrollo nacional, porque éstas tienen lugar
en sectores concretos de la economía, como la producción de recursos naturales para las
exportaciones y aumenta la influencia políticas de las corporaciones transnacionales.
b. Los cuellos de botellas como determinantes del crecimiento económico en
los países subdesarrollados
Como ya hemos visto en la sección anterior, existen diferencias estructurales significativas
entre los países subdesarrollados y desarrollados en lo relativo a la determinación de la
producción en el corto plazo. En los primeros, una escasez general de capital junto a cuellos
de botella en sectores claves de la economía hacen que la demanda efectiva y los ajustes
cuantitativos sean considerablemente menos importantes que en los países desarrollados.
Cambios en precios relativos como el salario real y en la participación en el ingreso nacional
de diferentes clases (que en las economías subdesarrolladas no dependen del grado de
monopolio) son las que actúan como las fuerzas de ajuste, aumentando la inestabilidad
política y social del sistema.
Estas diferencias estructurales entre los dos conjuntos de países también están presentes
en los patrones de crecimiento en el largo plazo. En los países desarrollados el crecimiento
económico está determinado por la evolución de la demanda efectiva, especialmente la
demanda de inversión, y usualmente beneficia a todas las clases. Por el contrario, en los
países subdesarrollados un proceso de crecimiento que sea tanto equitativo como sustentable
en el largo plazo no tendrá lugar a menos que ciertos cuellos de botellas sean tomados en
cuenta.
Para Kalecki, en particular, el desarrollo económico es “dependiente en gran medida de
la tasa de incremento de la oferta de bienes de primera necesidad” especialmente comida
(Kalecki, 1976:98)21. En su perspectiva, la tasa de crecimiento de los artículos de primera
necesidad, que está condicionada por los factores institucionales como la estructura de la
propiedad y las relaciones de poder, determinan la tasa general de crecimiento. Esta tasa de
crecimiento, sin embargo, solo será alcanzada si el total de consumo está restringido y el nivel
de inversión requerido es obtenido.
Kalecki ilustra esta estructura de determinación con la siguiente ecuación:
(10) gn = q + e(r-q)
(11) gc = f(r)
21
Cuando estudiaba el crecimiento en el largo plazo en los países subdesarrollados, Kalecki asumía que el desarrollo
económico requiere de dos condiciones: no hay aumentos inflacionarios en los bienes de primera necesidad, en
particular la comida, y no hay aumento de recaudación de impuestos sobre las clases de bajos ingresos o en su
consumo (Kalecki, 1976, capítulo 7). Esta premisa refleja el rol central que la justicia social juega en la visión de
Kalecki de una buena sociedad (Sachs, 1999).
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Donde gn, gc, q y r son, respectivamente, tasas de crecimiento de los artículos de primera
necesidad, consumo, población y la economía como un todo y e es el promedio de elasticidadingreso de la demanda y es inferior a uno.
La ecuación (10) establece la tasa de crecimiento de la producción de artículos de primera
necesidad que se requiere para impedir la reducción en el consumo de artículos de primera
necesidad per capita. Esta tasa de crecimiento estará determinada por el crecimiento de la
demanda de artículos de primera necesidad. Asumiendo que el consumo personal agregado
aumenta proporcionalmente al ingreso nacional, la expansión de la demanda estará dada por
la suma del crecimiento de la población y el aumento en la demanda causada por el aumento
del ingreso per capital.
La ecuación (11) establece la máxima tasa de crecimiento del consumo que es consistente
con cierta tasa de crecimiento en la economía como un todo. Mientras la primera derivada
de esta función es positiva, la segunda es negativa. Esto refleja el hecho que un aumento
en la tasa de crecimiento económico requiere un aumento en la participación relativa de las
inversiones en el ingreso total y, como resultado, una reducción en la participación total del
consumo (Kalecki, 1976, capítulo 7).
En los países subdesarrollados gc puede ser tomada como dada y las ecuaciones (10) y
(11) determinan las otras dos tasas de crecimiento. A pesar de que Kalecki no lo usa para este
propósito, este modelo puede también ser aplicado para describir el crecimiento económico
en el lago plazo en los países desarrollados. En este caso, los cuellos de botellas no existen y
el crecimiento de las inversiones está dado exógenamente.
El crecimiento de la demanda de inversiones determina la tasa de crecimiento del consumo
y de la economía como un todo. La tasa de crecimiento total producido junto con la tasa de
crecimiento de la población determinará la demanda de artículos de primera necesidad, que
será cubierta sin problema por cualquier expansión de la oferta.
La estructura básica de este modelo puede ser extendido para incluir el impacto de la escasez
de divisas en el crecimiento económico. El impacto de las restricciones externas puede ser
visto también en el modelo descrito en la sección anterior, en el cual la expansión económica
está básicamente determinada por el crecimiento de las exportaciones (asumiendo que las
exportaciones del sector primario crecen simultáneamente). La existencia de las importaciones
de capital obviamente reducirá la influencia de las restricciones de las exportaciones y de los
cuellos de botella en la agricultura sobre el crecimiento económico (Kalecki, 1976, capítulo 7).
La sustentabilidad de las altas tasas de crecimiento en el largo plazo, sin embargo, dependerán
de la eliminación de todos los cuellos de botella en la economía.
La eliminación de estos cuellos de botella no es posible a menos que exista, en los países
subdesarrollados, un cambio social y económico radical. Como veremos a continuación,
este tipo de cambio requiere de una activa participación del estado en la economía, tanto
como planificador como reformador. El problema es que las mismas clases e instituciones
que son responsables de la existencia de aquellos cuellos de botella, intentarán bloquear la
implementación de las políticas públicas necesarias.
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c. Estructura de clases en los países subdesarrollados
La perspectiva de Kalecki, respecto a las causas del subdesarrollo no es particularmente
original. Tanto los llamados pioneros del desarrollo como la escuela estructuralista
latinoamericana también consideraban que los distintos tipos de cuellos de botellas limitarían
el crecimiento de los países subdesarrollados. Mientras sus análisis tendían a brindar más
atención a las restricciones externas o al bajo nivel de inversión industrial que a la existencia
de cuellos de botellas en el sector agrícola, compartían las conclusiones de Kalecki de que
los países subdesarrollados requerían un aumento significativo en la tasa de inversión y que la
planificación del gobierno es absolutamente necesaria (Bustelo, 1998).
La principal originalidad de Kalecki, sin embargo, es el acento en las raíces socio-políticas
de estos cuellos de botellas (White, 1977). En su visión, la estructura de clases es la principal
causa del atraso de los países subdesarrollados. Esto explica por qué su análisis de clases e
instituciones en estas economías es mucho más complejo que el de los países desarrollados.
En los países subdesarrollados el juego entre clases en los sectores rurales es mucho
más importante para explicar las dinámicas económicas que el conflicto entre trabajadores
industriales y las grandes empresas. En estas áreas rurales, las relaciones semi-feudales
están aún activas y la propiedad de la tierra es altamente concentrada. Mientras que un
pequeño número de terratenientes posee la mayoría de la tierra, la gran parte de los habitantes
en zonas rurales son o pequeños dueños de tierras o pequeños grupos de productores. Como
resultado, son muy pobres y usualmente son explotados tanto por intermediarios como por
prestamistas (Kalecki, 1976, capítulo 2).
Para Kalecki la inversión agrícola probablemente no aumentará dentro de la estructura
institucional pre-existente. Los terratenientes no tienen incentivos para invertir porque no están
directamente involucrados en la producción y normalmente se comporan como rentistas.
Mientras tanto, los pequeños propietarios de tierras y los campesinos no tienen suficientes
recursos para expandir la producción. Cuando los gobiernos intentan implementar políticas
(como la reforma agraria) para modificar su estructura “una fabulosa reacción se desarrolla en
múltiples formas” (Kalecki, 1976:27). Como resultado, solo bajo circunstancias excepcionales
podrá el estado triunfar, por lo menos parcialmente en la implementación de las reformas
necesarias.
Las restricciones físicas e institucionales a la expansión de la oferta de alimentos tienen
un impacto directo en la distribución general de los ingresos. Mientras que en los países
desarrollados el grado de monopolio es el principal determinante de la participiación de
los salarios, en los países subdesarrollados la distribución de los ingresos está altamente
influenciada por los precios de los bienes de primera necesidad. Una expansión de la
producción de estos bienes y no un aumento del poder político de los sindicados es necesaria
para aumentar el nivel de los salarios reales.
Un aumento en el nivel de desarrollo, sin embargo, causa un continuo cambio en la forma en
que la distribución del ingreso se determina. La producción industrial aumenta y la proporción
de los productos agrícolas en el consumo de los trabajadores decrece. Como resultado, la
importancia de los cuellos de botella en la oferta de alimentos disminuye drásticamente y el
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conflicto sobre el nivel del markup entre trabajadores industriales y capitalistas deviene en un
factor muchísimo más importante en la determinación del salario real y de la participación de
los salarios (Fitzgerald, 1990).
Durante el proceso de desarrollo, un aumento en el nivel de concentración del
sector industrial también tendrá lugar, llevando a un aumento en el poder del los grandes
capitalistas y un aumento del grado de monopolio. Más aún, Kalecki también reconocía que
la industrialización usualmente implica una expansión de las inversión extranjeras directas,
que causa una extensión del comportamiento monopolista de las empresas industriales en el
mundo subdesarrollados (Kalecki, 1976, capútlo 5).
d. El rol del estado en los países subdesarrollados
Kalecki consideraba que el estado en los países subdesarrollados debe tener un rol muy
diferente del que toma en los países desarrollados (Kalecki, 1976, capítulo 2). Mientras en los
países desarrollados el sector privado es razonablemente eficiente en la distribución de los
recursos y el único papel del sector público es incrementar la demanda efectiva a través del
gasto público, los países subdesarrollados enfrentan problemas estructurales que los agentes
privados y el mercado no pueden solucionar por sí mismos.
Para Kalecki el principal objetivo de la intervención del estado en estos países es
incrementar las capacidades productivas del país y eliminar los cuellos de botellas que afectan
a los sectores claves de la economía (especialmente al sector primario) de forma de generar
una aceleración de la tasa de crecimiento sin una reducción de los estánderes de vida de los
pobres. El siguiente conjunto de políticas es requerido para lograr estos objetivos centrales:
1. Una expansión de la producción de bienes de primera necesidad,
especialmente alimentos:
La expansión de la producción agrícola requiere de un aumento de la productividad por
persona y de la productividad por hectárea. Ambos se pueden fácilmente obtener a través de
distintas medidas técnicas apoyadas por el estado como la “irrigación de pequeña escala, uso
apropiado de abono, doble cultivo, aplicación de fertilizantes y mejoramiento de las semillas,
etc.” (Kalecki, 1976:19).
El problema, sin embargo, es que la estructura institucional de los sectores rurales
previene la implementación de cualquiera de estas medidas y actúa como una restricción al
crecimiento. En países como India, las relaciones feudales y semi-feudales en la posesión de
tierras no incentiva la introducción de innovaciones. En este tipo de arreglos, “una aceleración
radical del desarrollo de la agricultura es imposible si cambios institucionales sustantiales no
se introducen” (Kalecki, 1976:26). El estado solo puede conducir aquellos cambios con la
implementación de una reforma agraria y otras medidas (creación de crédito público de los
bancos, compras de granos por parte del estado, etc.) que aumente el poder y los recursos
económicos de los campesinos (McFarlane, 1996).
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2. Una expansión de las inversiones en la economía como un todo:
Para Kalecki el desempleo y los bajos estándares de vida en los países subdesarrollados
resultan en una escasez de capital (Kalecki, 1976). Como resultado, un aumento sustancial
en la tasa de inversión en todos los sectores de la economía es un requerimiento central para
el desarrollo. Ya que no podemos esperar del mercado una distribución de recursos eficientes
para la inversión, el estado es el principal responsable de dicha expansión (White, 1977).
Un aumento en las inversiones públicas, sin embargo, no es suficiente. La “efectividad
de las inversiones” es mucho más importante para los países subdesarrollados que para los
países desarrollados. Para Kalecki, el estado tiene que ser muy cuidadoso con sus proyectos
de inversión para garantizar un aumento de la tasa de crecimiento económico. Esto implica
(McFarlane, 1996):
1. Elegir materiales adecuados para construir fábricas,
2. Elegir técnicas, apropiadas que no necesariamente tienen que ser las más novedosas,
3. Una robusta evaluación de cualquier projecto intensivo en capital, incluido un análisis
de sus implicaciones fiscales,
4. Un balance de la distribución de recursos en los diferentes sectores de la economía22.
3. Carga impositiva a los ricos
Para Kalecki, el aumento del gasto público necesita ser financiado por un aumento similar
en los impuestos, ya que los países subdesarrollados no deberían nunca sustentarse vía la
importación de capital extranjero o fuertes déficit públicos (Kalecki, 1976). Altos impuestos
son también necesarios para reducir el consumo y aumentar la tasa total de ahorros e inversión
privada.
Los impuestos deberán ser solo a los grupos de altos ingresos, ya sea directamente sobre
los ingresos y las ganancias o indirectamente sobre el consumo de bienes no-esenciales. Esto
es así por diversas razones:
1. Para Kalecki el proceso de crecimiento nunca debería deprimir los salarios o reducir
el nivel de consumo de los pobres,
2. La reducción de los bienes no-esenciales conducirá el desarrollo económico en la
dirección de una expansión de la industria de producción en masa que beneficie a
todos los grupos sociales,
3. La reducción del consumo de los capitalistas ayudará a reducir la demanda de bienes
importados de lujo y, como resultado, liberará divisas que pueden ser usadas para
importar bienes de capital y de primera necesidad.
22
Para Kalecki, la elección de la distribución de recursos entre diferentes sectores es probablemente la tarea más
importante del estado. Para él, “los intereses individuales de las empresas no puede, por supuesto, ser tomadas
como idénticas a las prioridades sociales (...) conduciendo bajo las señales del mercado únicamente, sólo nos
llevará a un desarrollo desequilibrado” (Kalecki, 1976:73).
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El conjunto de políticas recién descritas requiere un nivel de intervención gubernamental
muchísimo más alto que el de los países desarrollados. Para Kalecki, en los países periféricos:
Será necesario planificar no solo el volumen, sino que también la estructura de
las inversiones, porque (...) una adecuada asignación de las inversiones entre la
producción de los bienes de primera necesidad, los no-esenciales y los bienes de
capital es indispensable. (Kalecki, 1976:25).
Esto obviamente implicará niveles de planificación similares a las que se observaban
en economías socialistas. Sin embargo, la planificación en los países periféricos tiene que
enfrentar problemas que los países socialistas nunca han encontrado (Kalecki, 1976, capítulo
3):
1. Restricciones institucionales en ciertos sectores de la economía, como el sector
primario. Como podemos ver, la expansión de la oferta de bienes de primera necesidad
no será posible si no es con una radical reforma en las relaciones de poder y en la
estructura de propiedad en las áreas rurales. Esta reforma enfrentará obviamente una
fuerte oposición de parte de los agentes poderosos como los terratenientes y los
prestamistas.
2. Los estados en los países periféricos deben dirigir las inversiones privadas. Esto no
puede ser realizado sin un mínimo de colaboración por parte de los capitalistas.
3. Los estados deben financiar las inversiones públicas a través de impuestos a los ricos
y a las compañías extranjeras. Esto no es una tarea fácil, ya que aquellos dos grupos
usualmente tienen una fuerte influencia en el diseño de las políticas públicas y están
dispuestos a presionar por disminuir la tasa impositiva que recae sobre ellos. Aún
más, también poseen una habilidad mucho mayor para evadir impuestos que otros
grupos en la sociedad.
Para Kalecki todos estos obstáculos sociales e institucionales harán de la intervención
estatal, en general, y de la planificación, en particular, algo muy difícil. Sin embargo, una de las
fortalezas más significativas de su teoría del desarrollo es su intención de identificar las
fuerzas sociales y la estructura de clases que puede hacer que la intervención del estado
sea posible (White, 1977). En particular, Kalecki introduce el concepto de “estado intermedio”
(EI) como una categoría histórica que hace referencia a un conjunto de países no-socialistas
donde el estado juega un rol central (Skouras, 1985).
Los EI están caracterizados por tres elementos (Skouras, 1985). El primero y más
importante, la clase dominante esta constituída por una alianza entre las clases bajas-medias
y los campesinos ricos. Segundo, la propiedad privada coexiste con un muy activo y poderoso
estado. Tercero, los EI son neutrales y no-alineados en la arena internacional. Los EI emergen
de circunstancias excepcionales como ausencia relativa de poder de las clases capitalistas
nacionales, la existencia de una gran clase media y baja y de la posibilidad de recibir capital
foráneo sin cadenas políticas (Kalecki, 1976, capítylo 4).
En el EI, el sector público juega un rol decisivo en el proceso de desarrollo. Esto no solo
porque el estado controle una gran proporción de los recursos productivos, sino porque
también tanto las clases medias y bajas como los campesinos ricos se beneficiarán de las
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intervenciones del estado. Las inversiones públicas aumentarán las capacidades productivas
sin obligar a las pequeñas empresas a salir del mercado (algo que no sucede cuando la
inversión es principalmente llevada a cabo por los grandes empresarios); la reforma agraria
será dañina para los terratenientes feudales, pero beneficiosa para los campesinos ricos;
la expansión del sector público creará nuevas oportunidades profesionales para las clases
medias, etc. Las intervenviones del estado en el EI, sin embargo, no serán óptimas desde el
punto de vista social, porque no beneficiaría a los trabajadores industriales y a los campesinos
sin tierra.
La noción de EI de Kalecki es imprecisa e inconclusa (Skouras, 1985). Aún más, no
contempla la existencia de diferentes intereses dentro del estado y dentro de la clase dirigente,
y no toma suficientemente en consideración la influencia de los países desarrollados y, en
particular, de las corporaciones transnacionales en los países periféricos (White, 1977). A
pesar de ello, representa un notable esfuerzo para analizar el impacto de la estructura de
clases en el estado y en el proceso de desarrollo, convirtiendo a Kalecki en un miembro del
selecto grupo de economistas que desarrolla tanto una teoría económica de las intervenciones
del estado como una explicación política de aquellas intervenciones.
IV. CONCLUSIONES: HACIA UNA TEORÍA KALECKIANA DEL DESARROLLO EN EL
SIGLO XXI
Las instituciones sociales y económicas no son universales sino que varían
considerablemente a lo largo del tiempo y del espacio. Diferentes países y diferentes periodos
difieren en múltiples sentidos, incluyendo el comportamiento de los actores económicos, el
funcionamiento del mercado, la importancia relativa de los precios y los ajustes cuantitativos.
Mientras esto es cierto para cualquier par de países, las diferencias estructurales entre los
países desarrollados y periféricos son particularmente significativas.
Kalecki es uno de los pocos grandes economistas que analizaron estas diferencias de
forma sistemática, desarrollando un modelo diferente para cada conjunto de países. Como
hemos discutido en este artículo, de acuerdo a su visión la insuficiencia total de capital y
la existencia de severos cuellos de botella en sectores claves de la economía, hacen que la
demanda efectiva sea mucho menos importante en los países periféricos que en los países
desarrollados. Como resultado, la determinación de la distribución y los precios relativos, las
causas de la inflación y las perspectivas de crecimiento económico son muy diferentes.
Mientras el énfasis de Kalecki en los cuellos de botellas en el sector agrícola puede estar
obsoleto (por lo menos en el caso de los países semi-industriales), su acento en la estructura
económica y las diferencias de largo plazo entre los países desarrollados y periféricos junto con
su descripción del rol general del estado, son aún muy valiosos. Los principales problemas de
los países periféricos hoy (atraso tecnológico, bajos niveles de inversión, desempleo oculto,
restricciones externas) no pueden ser entendidos adecuadamente a menos que las diferencias
estructurales con respecto a las economias desarrolladas sean analizadas cuidadosamente.
Una característica adicional del enfoque de Kalecki lo hace aún más interesante para
los economistas del desarrollo hoy. Kalecki no limita su trabajo únicamente a describir las
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diferencias económicas entre los países desarrollados y periféricos, sino que también intenta
encontrar sus orígenes sociopolíticos subyacentes. Combinando conceptos Marxistas con
un enfoque más ortodoxo, en lo relativo a los problemas económicos, Kalecki muestra que
las divergencias en la estructura de clases están en el corazón de las diferencias entre
los países desarrollados y periféricos y explican el atraso de estos últimos (White, 1977).
Como resultado, su análisis del proceso de desarrollo y sus recomendaciones políticas van
mucho más allá de los tradicionales debates sobre el crecimiento equilibrado o desequilibrado,
la necesidad del “gran impulso”, estabilización, etc.
Una “renovación” de la teoría de Kalecki debería concentrarse en dos temáticas: el impacto
de la globalización y la creciente importancia de las instituciones financieras23. Mientras
Kalecki reconoció los roles diferentes de los factores externos en los países desarrollados y
periféricos, no los puso en el centro de su análisis. Kalecki pensaba que los cuellos de botellas
del comercio internacional y el comportamiento imperialista de los países desarrollados
dañarían las perspectivas de desarrollo de los países periféricos, pero consideraba que las
restricciones domésticas eran aún más importantes24. Mientras esta actitud, aunque polémica,
tiene cierta lógica cuando Kalecki escribió gran parte de su trabajo, es totalmente injustificado
en la actual era de la globalización.
Dos características del proceso de globalización son particularmente importantes y
han afectado de formas muy diferentes a los países desarrollados y periféricos (SánchezAncochea, 2005). Primeramente, las empresas transnacionales (ETNs) se han transformado
en un jugador crucial en la economía mundial. Hoy día dominan el comercio mundial, controlan
las nuevas tecnologías y ejercen una gran influencia en las perspectivas de desarrollo de los
países desarrollados y, especialmente, de los periféricos. El auge de las ETNs ha reducido
las oportunidades para empresas pequeñas nacionales para competir en los mercados
internacionales, ha debilitado el poder de negociación de los trabajadores y ha hecho del
diseño independiente de políticas por parte del gobierno mucho más difícil. Su rol en los países
desarrollados puede ser fácilmente incorporado en el modelo Kaleckiano a través del efecto
sobre el grado de monopolio (Sawyer, 1999). Su presencia, sin embargo, requiere de grandes
modificaciones en el análisis de Kalecki sobre las economías periféricas, en tanto se han
visto influenciadas por las ETNs en su capacidad exportadora, la eficacia de la planificación
gubernamental, etc. Sin embargo, la relevancia creciente de las ETNs no elimina la validez del
método de Kalecki y de muchas de sus conclusiones.
La segunda característica de la globalización que requiere ser enfatizada es el creciente
volumen de transacciones financieras internacionales, muchas de las cuales son flujos
de capitales de corto plazo y de cartera25. Este proceso ha aumentado la importancia de
23
En lo relativo a la siguiente discusión, sigo a Sawyer (1999), adaptando sus ideas a los países periféricos.
Mientras evaluaba el libro de Manoilesco, en 1938, Kalecki escribió: “representar al libre comercio como el único
obstáculo para el proceso económico de los países atrasados es desviar la atención de los urgentes problemas
sociales como la reforma agraria y otros” (Kalecki, 1938). Aunque él cambió ligeramente esta visión durante los años
de la posguerra (dando más importancia a los cuellos de botellas externos), siempre concentró su estudio en las
restricciones domésticas al desarrollo.
24
25
Sólo un ejemplo será suficiente para ilustrar las dimensiones del fenómeno. El volumen total de transacciones
cambiarias en un día en 1989 era alrededor de un tercio del valor total exportaciones mundiales en el año entero
(Milberg, 1998)
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las instituciones financieras domésticas y ha dado a la clase financiera, que está menos
comprometida con la economía local, una influencia creciente en el proceso de toma de
decisiones económicas (Banuri y Amadeo, 1991). A su vez, ha conducido a un aumento de
las tasas de interés, inversiones especulativas e inestabilidad económica sin aumentar de
forma significativa el total de capital productivo disponible en la economía. Su impacto ha sido
mucho más dañino para los países periféricos que para los desarrollados, algo que Kalecki
hubiera esperado (ver el final de la sección III.a).
El análisis de Kalecki de ambos conjuntos de países se concentra en el lado real de la
economía y le brinda poca atención a las variabes financieras (Sawyer, 1999). Sin embargo,
tanto su modelo de la economía y su análisis de la estructura de clases puede ser fácilmente
extendido para incluirlas. Esta expansión requerirá la incorporación en el análisis Kaleckiano de
las clases financieras como un cuello de botellas para el crecimiento y el desarrollo, el análisis
del rol del sistema bancario en la expansión del gasto agregado, y la incorporación de la noción
de fragilidad financiera de Minsky (Sawyer, 1999).
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Mauricio Rifo / Beatriz Silva
ALTERNATIVAS DE DESARROLLO O ALTERNATIVAS AL DESARROLLO
Development alternatives or alternatives to development
Mauricio Rifo1
[email protected]
Beatriz Silva2
[email protected]
Recibido: 26 de enero
Aprobado: 22 de julio
Resumen: El presente artículo se introduce en los conflictos históricos que han dado
curso al análisis económico asociado a la idea de desarrollo, buscando problematizarlo en el
actual escenario económico, político y social de crisis y transformación. En esta dirección, los
recientes debates sobre el modelo económico pertinente para abordar el cambio vuelven sobre
debates teóricos que, en el texto analizamos desde una visión crítica, en asociación a nuevas
alternativas políticas en América Latina y Europa. La actual crisis económica capitalista resitúa a la escuela económica desarrollista en un contexto limitado de efectividad, en donde
los modelos económicos implementados hasta ahora muestran, en general y en particular
su escasa permanencia y estabilidad. De este modo, el presente texto busca abordar el
alcance y coherencia de nuevos movimientos sociales y políticos que presentan una apuesta
anticapitalista de desarrollo.
Palabras claves: Capitalismo, anti-capitalismo, desarrollo, crisis
Abstract: This article goes into the historical conflicts that have led to economic analysis
associated to the idea of development, seeking to problematize it in the current economic,
political and social crisis and tranformation scenario. Recent debates on the appropriate
economic model to address change return to theoretical debates that we analyze here from a
critical perspective, associated to new political alternatives that have emerged in Latin America
and Europe. The current capitalist economic crisis re-locates the developmental economic
school within a context of limited effectiveness, where economic models implemented so far
show little permanence or stability. In that sense, this text attemps to address the scope and
coherence of new social and political movements that present an anti-capitalist alternative to
development.
Keywords: Capitalism, anti-capitalism, development, crisis.
Profesor de Historia y Geografía, Universidad de Concepción, Chile. Magíster en educación y Cultura, Universidad de
arte y ciencias sociales, Chile. Postgrado en análisis económico y filosófico político del capitalismo contemporáneo,
Universidad de Barcelona, España. Doctor © en educación, Universidad Autónoma de Barcelona, España.
1
Socióloga, Universidad de Chile. Máster en investigación en sociología, Universidad de Barcelona, España. Doctor ©
en Sociología, Universidad de Barcelona, España.
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Mauricio Rifo / Beatriz Silva
I. INTRODUCCIÓN
La idea de desarrollo, como comprensión económica, presenta una serie de debates,
escuelas, disciplinas y experiencias concretas de implementación. Por ende, la reconstrucción
de una visión histórica de esta idea puede desplegarse desde la presentación de visiones
individuales sobre la misma, hasta la exposición “plana” de las escuelas de pensamiento y
sus diversos aportes. No obstante, en este texto se pretende realizar un análisis que aborde la
idea de desarrollo asociada a ciertos nudos problemáticos tanto en términos de teoría como
de desde la construcción histórica del problema del desarrollo. De este modo, intentaremos
abordar la problemática del desarrollo primero como campo de posibilidad, abierta por
la emergencia del capitalismo en su versión industrial y más tarde, re-editado o reflotado,
coyunturalmente, desde diversas orientaciones políticas y para diversas finalidades (Ritz, 2002;
Dos Santos, 2007; Nisbet, 1980; Hirshman, 1973; Touraine, 1995). Por lo tanto, el desarrollo
no será visto aquí, simplemente, como una sub-disciplina de la teoría económica que emerge
tras las guerras mundiales en el siglo XX con vistas a evitar las crisis del capitalismo y a
establecer, ya sea un pacto social entre trabajo y capital o la independencia de las economías
periféricas (Lebowitz, 2006; Mészáros, 2006), sino como una imbricación entre coyuntura
historica y sujeto-proyecto. (Agacino, 2006; Zemelman, 2003).
La expansión paulatina de la economía capitalista y de las relaciones entre capital/trabajo
que ésta supuso, así como los ejemplos heredados del capitalismo y las revoluciones europeas
y de Estados Unidos, instalaron una serie de problemáticas políticas y sociales durante el
siglo XVIII y XIX, como el problema del origen y distribución de la riqueza, la eficiencia de la
producción, la regulación o libertad de los mercados y del trabajo, así como también respecto
de cómo organizar el conjunto de instituciones que la modernidad política y económica traían
consigo (Hobsbawm, 2010; Wagner, 2007). En términos económicos, el debate se desarrolló,
principalmente, en entender el carácter histórico de esta nueva fuerza: el capitalismo. Con
respecto al carácter histórico del capitalismo, se abordarán aquí dos formas principales de
entenderlo desde su “origen” (en este caso específicamente referidas al capitalismo industrial
durante el siglo XVIII (Fuelcher, 2009) Estas son: (a) como un fenómeno socio-económico
progresivo o (b) como una fuerza civilizatoria regresiva. Por fenómeno progresivo se entiende
la presunción de que el capitalismo conlleva un desarrollo de las condiciones de vida material
y que a su vez a supone una tendencia hacia la construcción instituciones y relaciones
democráticas, tanto desde una perspectiva asociada al “doux commerce” que facilitaría la
relación entre naciones (Hirshman, 1977; Wagner; 2008), como a la más tardía interpretación
desde las teorías de la modernización, en asociación a las etapas que requiere todo proceso
de constitución de una sociedad moderna (Wagner, 2008). Por otro lado, por fenómeno
regresivo se entiende al capitalismo como un obstáculo al bienestar social y a las formas de
administración democrática (Pla López, 2009).
II. APROXIMACIÓN HISTÓRICA AL IDEARIO DE DESARROLLO
El avance del capitalismo y las distintas problemáticas que éste proceso fue acarreando,
puso en cuestión de manera continua las vías o caminos elegidos para potenciar “el
desarrollo” e incluso trajo consigo la reflexión respecto de cómo crear posibles límites en
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torno a su prolongación en el tiempo. De este modo, el pensamiento económico-político buscó
establecer las causas y formas de reproducción de la economía capitalista y como estas
formas podrían generar estadios estacionarios o situaciones de transformación en la forma de
producir (Meadows et al., 2012).
El primer debate en torno respecto de cómo entender el capitalismo se puede circunscribir
al incipiente desarrollo del pensamiento económico capitalista en las obras de finales del
siglo XVIII y principios del siglo XIX en Adam Smith, David Ricardo, Thomas Malthus, JeanBaptiste Say, Jean-Charles-Léonard Simonde de Sismondi, Friedrich von Gentz, Adam Müller,
Alexander Hamilton, entre otros (Screpanti, 1997; O’Brien, 1989). Durante esta etapa, cada
debate, está cruzado por las diferencias y distintas experiencias entre ingleses, franceses,
alemanes y norteamericanos y sus respectivos procesos político-económicos que cambiaron
profundamente estas sociedades, como son la revolución industrial, la revolución republicana,
la tensión monárquica interna en Alemania y el colonialismo en Estados Unidos (Domènech,
2004).
El problema para los economistas ingleses se centró en el desarrollo de las fuerzas
productivas y sus diversas formas de crecimiento o estancamiento. Para los franceses la
relación económica cobra una distinción política en relación a la constitución de una clase social
de propietarios (burguesía) sólidamente establecida desde una posición conservadora (antirepublicanos) o revolucionaria (republicanos). Para los alemanes, por su parte, el problema
económico debía estar firmemente conectado con la conformación nacional y estatal que
le permitiese superar su condición de subordinación económica. Para los estadounidenses,
finalmente, el problema económico debía superar la relación colonial del intercambio externo
(Reinert, 1995).
Dichas temáticas, conformarán el primer nudo problemático en el debate económico
entorno al desarrollo: las fuerzas productivas como desarrollo libre o regulado. Este nudo está
cruzado a su vez por diferentes concepciones sobre el trabajo, las relaciones de intercambio
o el problema del Valor, el Estado y la protección del mercado interno.
Las formas de entender el trabajo van a desarrollarse desde una noción de éste como
condición de valor objetivo (Smith, 2004; Ricardo, 1993) o subjetivo (Forget, 1999); las
relaciones de intercambio como un proceso de expansión (Smith, 2004; Ricardo, 1993;
Forget, 1999; Malthus, 1997) v/s protección inicial a nivel nacional (Gentz, 2009; Blanco
Martín, 2012; Sismondi, 2011); finalmente, el concepto de Estado se abordará en torno a éste
como promotor (Gentz, 2009; Blanco Martín, 2012; Sismondi, 2011) o bien, como obstáculo
del desarrollo económico (Smith, 2004; Ricardo, 1993; Forget,1999; Malthus, 1997). En este
sentido, el problema del desarrollo queda circunscrito al avance del cómo, dónde y el para
qué de las fuerzas productivas (industria) liberadas por el capitalismo, buscando mantener su
crecimiento sostenido, bajo el temor el estado estacionario.
Durante el avance de esta discusión es que se van formando o distinguiendo escuelas
o formas de pensamiento económico. Aquella que logra destacar o dar explicaciones más
coherentes según la problemática de la época será la que se denomina contemporáneamente
como Escuela Clásica. Esta escuela, a su vez, da origen al campo disciplinar conocido como
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Economía Política que es criticado a finales del siglo XIX y ya con más sistematicidad durante
gran parte del siglo XX (Screpanti, 1997).
A mediados del siglo XIX, no obstante, la coyuntura de expansión de las fuerzas productivas
y el álgido debate que se levanta en torno a las condiciones de desarrollo o bienestar social, lo
que se denominará como la “cuestión social” (Wagner, 1997:120), convierten este período en
una época tanto de constitución de ideario Capitalista como de aparición de críticas profundas
respecto de cómo comprender su avance y funcionamiento. Este escenario da pie al segundo
nudo problemático en cuanto a la idea de desarrollo: la visión etapista.
Esta visión que considera el desarrollo económico y social como una serie de etapas que
cumplir, las que desembocarán en un futuro “determinado”, es abordada por ejemplo, en el
debate entre Karl Marx y Friedich List. Karl Marx, durante el transcurso del siglo comienza a
gestar lo que sería la crítica más amenazante a la hegemonía del pensamiento capitalista,
el socialismo científico (Marx y Engels, 1987). Por otro lado Friedich List, influenciado por
economistas como Alexander Hamilton, se transformar en quien hoy se considera el fundador
de la escuela historicista alemana de economía (Pique, 1982). Estos dos pensadores dan
cuenta del debate central en relación al problema del desarrollo durante este período asociado
por un lado a la crítica al capitalismo o su posibilidad de superación (Marx) y por otro, a cómo
construir un desarrollo económico atendiendo a las diferencias entre los distintos países (List).
En esa dirección, esta visión etapista sobre el desarrollo se concentrará en dos problemáticas:
(1) la superación del capitalismo o (2) las formas de transición hacia una economía capitalista
robusta.
El por qué destacar este debate radica en la conclusión de que constituye el núcleo central
de discusión sobre desarrollo durante el siglo XX. El debate entre Marx y List, respecto al
desarrollo en Alemania, se re-edita en discusiones durante la conformación de la Unión
Soviética, en las disputas entre las teorías desarrollistas o estructuralistas latinoamericanas y
la teoría de la dependencia. Es en este sentido en que el desarrollo, como una serie de etapas,
es propuesto en Marx como una superación del capitalismo a través de la instauración de un
momento de socialización de los medios de producción (socialismo) para desembocar en
una sociedad de productores libremente asociados (comunismo). En ese sentido, su apoyo
al avance del libre mercado Smithiano responde al análisis progresivo del capitalismo, tanto
en la liberación de las fuerzas productivas como en la sedimentación de una fraternidad entre
proletarios del mundo como fuerza libertaria e igualitaria que dejaría atrás las tendencias
estacionarias del desarrollo y su decadencia social (Marx, 2001)
En cuanto a List, la problemática se establecería en una relación armónica entre áreas
de producción agrícola, industrial y comercial en un marco de protección interna nacional
que permita consolidar el área industrial, para así superar o sortear un intercambio desigual
entre países más y menos desarrollados en el plano capitalista, por tanto el quiebre o la
condición originaria que requiere el desarrollo estaría en proteger la economía nacional y
promover un espíritu institucional y estatal de igual tipo. En definitiva, los debates se asocian a
cómo construir un capitalismo nacional frente a cómo se desarrollará el avance y la crisis del
sistema capitalista. (Szporluk, 1988).
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No obstante, este debate se enfrenta, a fines del siglo XIX, a la gran crisis económica
denominada “la gran hambruna” entre 1876 a 1879 (Halperin, 2013:152), en donde se
masifica una situación deflacionaria en distintas partes del mundo (Halperin, 2013:152). Esta
situación lleva a que los debates económicos se vuelquen hacia dos principales análisis: (1) la
condición de equilibrio de la economía y (2) la tendencia monopólica del capitalismo. A su vez,
la llegada del nuevo siglo comienza lentamente a reforzar las organizaciones de trabajadores
y la crítica socialista al capitalismo cobra fuerza (Domènech, 2004). Esta es la coyuntura
que separa o más bien agudiza la división entre las comprensiones de valor objetivo y valor
subjetivo, y comienza a su vez el impulso por la determinación del precio en relación a la oferta
y la demanda como campo de distribución económica (Screpanti, 1997).
En este sentido, el debate intelectual comienza a girar en torno a la comprensión teórica
y empírica de una economía que puede subvertir por sí misma sus condiciones de crisis
en economistas como Alfred Marshall o León Walras y, por otro lado, hacia comprender la
imposibilidad de detener estas crisis dado el control de las fuerzas productivas en determinados
grupos económicos reducidos, debate que está presente en los trabajos de Jhon Atkinson
Hobson. Es así que, con este marco de discusión llegamos al tercer nudo problemático en el
ideario del desarrollo: crisis e imperialismo (Budgen et al., 2010).
El avance de la economía mundo o de la expansión de los mercados se pone a la cabeza
del inicio del siglo XX. Inglaterra como principal potencia capitalista se transforma en la
potencia de vanguardia de este proceso de expansión hacia la colonización del mundo. Como
se planteó anteriormente, el debate económico durante esta fecha empieza a circular entre
resolver problemáticas internas de la economía (empleo, estabilidad, productividad, coherencia
de mercados, etc.) y el progresivo avance de la expansión colonial, en vistas de la inversión
de capital por parte de potencias industriales en países no industrializados (Hobsbawn, 1994).
Este fenómeno tiene su estallido con el inicio del enfrentamiento bélico entre países europeos:
la denominada primera guerra mundial. La salida política a este conflicto nace de los intentos
socialistas por llevar al proletariado a la toma del poder político y también, como consecuencia
de la re-estructuración geopolítica de la economía mundial.
En un comienzo el desencadenamiento de la guerra tensa a todos los países a cerrar
fronteras y formar cuerpos “compactos” de unidad social. Así, las corrientes socialistas
críticas, de manera sorpresiva se suman a la guerra desde sus países, dejando de lado el
internacionalismo característico de los socialistas y comunistas del siglo XIX. Esta situación
pone en escena a un pensador marxista ruso que no era reconocido por sus escritos
económicos, sino más bien por su rol como activista y organizador: Vladimir Ilich Ulianov
Lenin. El líder Bolchevique, influenciado por Rudolf Hilfering, Nikolái Bujarin y Jhon Atkinson
Hobson, escribe en 1916 la obra llamada: “Imperialismo, fase superior del capitalismo”. En
este texto abordará, desde una continuidad con Marx, la tendencia monopolista del sistema
capitalista y su posible “momento regresivo” (la expansión imperialista) en cuanto motor del
desarrollo de las fuerzas productivas, o sea el capitalismo como obstáculo para el desarrollo
económico (Michal-Matsas, 2010). Desde su visión y en ese contexto, los trabajadores debían
enfrentarse a la coyuntura bélica a través de guerras civiles con sus burguesías en los países
en conflicto y, a su vez, librarse guerras en los países colonizados a través de movimientos
independentistas. No obstante, esta situación política proyectada no ocurrió de manera
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extendida y solo el Imperio Zarista librará esta batalla en la que los bolcheviques alcanzarán la
victoria, la que, no obstante, no enfrentará precisamente a la burguesía. Este evento histórico
de transcendencia mundial, permitirá, sin embargo, entender este episodio como la primera
“salida” al problema de la crisis de la economía y social capitalista, con las consiguientes
resistencias que encontró, generando finalmente la reformulación de una “salida” desde el
propio capitalismo (Domènech, 2004).
Tras la revolución bolchevique, el fin de la primera guerra y la re-estructuración económica
en Europa asociada al Plan Marshall (Halperin 2013:179), la alternativa socialista enfrenta un
periodo de “contracción” en Europa. La gran depresión de 1929, finalmente, trae consigo el
avance de una nueva fórmula de comprensión del desarrollo, lo que nos lleva al cuarto nudo
problemático: el nacionalismo económico.
En estos términos, el llamado “período entre guerras” presenta una desigualdad de acentos
pero una respuesta unívoca: el nacionalismo, tanto desde su variable política como económica.
En el caso del socialismo soviético esto significa el abandono del internacionalismo propio del
siglo XIX, y la concentración en “un solo país” bajo el liderazgo Joseph Stalin. Mientras tanto el
resto de Europa se ve sacudida por distintos procesos; Alemania e Italia, se ven desagarradas
por la primera guerra, mientras el nazismo y el fascismo toman fuerza. En España la guerra
civil se libra entre republicanos y Franquistas. En Francia el frente popular vacila en políticas
de filiación soviética y nacional. Inglaterra, tras los fracasos del gobierno laborista, asume
una política conservadora. Mientras tanto, en África se desarrollan las incipientes luchas anticoloniales que verán sus mayores resultados tras la segunda guerra mundial. En América
latina y Norteamérica, por otro lado, comienza un proceso de “volcamiento” interno o
proteccionismo nacional, mientras en el subcontinente latinoamericano distintas fuerzas
revolucionarias intentan resolver el problema del desarrollo y desde lo que se podría entender
como una independencia nacional tardía, esta vez no de España, pero de EE.UU. desde la
primera “salida” (Hobsbawn, 1998; Mandel, 1975). Estos son los casos de Nicaragua, El
Salvador, Guatemala y Cuba.
En Europa, sin embargo, el desarrollismo a nivel de Estado-nación y la recuperación de la
economía capitalista en occidente y finalmente el pacto social que se implementa entre trabajo
y capital que implican la limitación de las fuerzas transformadoras del movimiento obrero,
producen un vuelco en el pensamiento político de izquierda, desde una crítica a la dinámica
de reproducción del capital hacia una crítica al patrón de acumulación. A su vez, el desastre
de la guerra y la crisis de 1929 hacen emerger (nuevamente) las visiones proteccionistas,
nacionalistas y críticas al libre mercado sin regulación (Amin, 1993; Dussel, 1992).
Durante el periodo entre guerras y post guerra se produce una suerte de sincretismo entre
escuelas económicas que confluyen mayoritariamente en los aportes de John Maynard Keynes
(Bellamy Foster, 2013b). No obstante, otros aportes importantes también serán realizados por
el economista marxista de la socialdemocracia alemana Rudolf Hilferding y por el economista
liberal austriaco Friedrich Von Hayek. A su vez aquí existe una superposición histórica que
dará cuenta de la visión contemporánea y hegemónica en términos de desarrollo capitalista,
entre la llamada Escuela Keynesiana, que sale fortalecida tras la segunda guerra mundial y
la Escuela Neoclásica. Si bien esta última era una escuela marginal, es durante este periodo
que construye sus más duros argumentos, los que la transformarán en la visión económica
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predominante en la actualidad. Por su parte la escuela marxista o socialista va perdiendo
influencia y va trasladándose desde debates por la posibilidad de la planificación, hacia los
problemas de industrialización y desigualdad de desarrollo entre países (Toussaint, 2004).
De este modo, el periodo entre guerras dio paso a comprender el problema del desarrollo
desde tres perspectivas: (1) como promoción regulada del consumo y la inversión, (2) como
proceso de industrialización guiada y (3) como estatización de la capacidad productiva
nacional. Se genera así, no de manera idéntica pero con rasgos comunes, un proceso de
nacionalización de las economías y a su vez estructuras de regulación jurídico-política
mundializadas.
La dinámica de desarrollo se vuelve central en la discusión y aparecen lo que ya más
contemporáneamente entendemos como “patrones de acumulación” o modelos de desarrollo.
Las disciplinas se vuelcan a explicar, proponer e impulsar diversas formas de conseguir el
desarrollo (Törnquist, 1990). En los países europeos prima una síntesis del pensamiento de
Keynes que se denominó “estado de bienestar” o “New Deal” en su versión Estadounidense
y en los países latinoamericanos, o de la periferia económica, el proceso se denominó
desarrollismo, liderada por el economista argentino, asentado en la CEPAL, Raul Prebisch.
(Toussaint, 2004) En los países europeos el proceso se centró en robustecer la inversión y
el ingreso de los trabajadores al mercado laboral desde la centralización de la política fiscal.
En cuanto a los procesos desarrollistas la cuestión se volcó a la dirección y expansión de
una industria liviana y pesada, a través del modelo de sustitución de importaciones (ISI),
de acuerdo a diversos pasos de crecimiento (Hirshmann, 1984; Franco, 1996; Filgueira,
2008) sumado a un aumento en la capacidad de consumo y modernización de las funciones
Estatales.
A finales de los sesenta y ya durante los setenta se consolida la crítica y crisis de los
modelos de desarrollo implementados en América Latina y en los países centrales empieza
a expandirse el pensamiento de la Escuela Neoclásica, aparejado al estancamiento de la
economía y su deslocalización a nivel nacional, a la crisis de la deuda en América Latina y
del petróleo y los movimientos sociales de los 60’ (Boltanski y Chiapello, 2007) catapultaron
una reconfiguración del capitalismo, aunque aún sin un modelo de desarrollo concreto. En
este escenario se reanuda la posibilidad de una dualidad de salidas: por un lado la escuela
neoliberal de Milton Friedman enlazará su pensamiento con un equipo de economistas chilenos
que estudiarán en la Escuela de Chicago y ya en la década de los 80’ con algunos regímenes
conservadores o dictatoriales, como el de Augusto Pinochet en Chile y más tarde con el de
Ronald Reagen y Margareth Tatcher en EE.UU. e Inglaterra respectivamente (Harvey, 2007;
Callinicos, 2009). Por otro lado, el pensamiento de la teoría de la dependencia de la mano
de Theotonio Dos Santos, Andre Gunder Frank, Ruy Mauro Marini y Celso Furtado intentarán
responder, desde distintas fórmulas al problema del desarrollo. Este último grupo se abocará a
fortalecer la “vía chilena al socialismo” liderada por Salvador Allende, para dar curso político a
sus tesis sobre la imposibilidad del desarrollo bajo el modelo desarrollista de Prebisch. Dicha
imposibilidad será planteada de manera más radical por Ruy Mauro Marini, introduciendo la
salida socialista al conflicto del subdesarrollo como única alternativa (Sunkel, 1975).
Sin embargo, el fuerte impacto que tiene en América Latina la Revolución Cubana, y
la serie de movimientos políticos de izquierda que empiezan a intentar una lucha armada,
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trae como respuesta una ola de dictaduras militares, las que detienen las posibilidades de
implementación de las teorías dependentistas. Estas dictaduras intentarán reponer las políticas
desarrollistas o bien buscarán una combinación de modelos. El caso chileno es tal vez el
más emblemático, ya que da origen al primer escenario en donde se fomentó una política
de desarrollo neoliberal, una vez superado el primer escenario que tendía hacia retomar el
proyecto desarrollista (Gárate, 2012). Como ya se mencionó, la influencia que tuvo la Escuela
de Chicago y el propio Milton Friedman, a través de un conjunto de economistas, denominados
“Chigago Boys” fueron primordiales en esta transformación. Esta nueva fractura mundial entre
estancamiento económico y crisis política trajo consigo el último nudo problemático en torno
al desarrollo: libre comercio y ventajas comparativas (Agacino, 2006).
Es así como las últimas décadas del siglo XX, y las primeras del siglo que comienza,
han sido hegemonizadas por el pensamiento político y económico neoliberal que considera
como factor esencial para el desarrollo los siguientes aspectos: (1) la devaluación de la
moneda, (2) la disminución de presupuesto fiscal (3) la liberalización de los mercados, (4) la
liberalización de la banca y del comercio y (5) la privatización de áreas administradas por el
Estado, tanto productivas como de servicios y también de política pública (Anderson, 2003).
Las críticas hacia este último debate se centran en la condición acumulativa por despojo de la
transformación neoliberal (desigualdad), la excesiva financiarización de la economía (Capital
improductivo), el desmantelamiento de los sistemas de regulación (Estado subsidiario), su
imprevisibilidad macroeconómica (excesiva liquidez), entre otros elementos (Katz, 2011;
Harvey, 2007).
En conclusión y tomando en consideración los aspectos antes analizados, los dos siglos
brevemente descritos de primacía de la economía capitalista han dejado una larga estela de
debates, experimentos, críticas y problemas aún por enfrentar. En esta senda, el desarrollo,
como problemática económica, tiene sentido en tanto vinculación con el momento histórico y el
problema puntual que se buscaba resolver. Como se ha expuesto en este apartado las apuestas
político-económicas son diversas ante un relativo y similar escenario. En el mismo sentido, en
la actualidad se vuelven a levantar, tras la crisis financiera del 2008-2009 y la anterior de 1998
(Fazio, 1998), así como en respuesta a diferentes movimientos sociales que han contestado
los escenarios de crisis, debates y proyectos en torno a cómo producir el desarrollo en los
países y sobre todo a los efectos sociales y económicos que tiene la financiarización de la
economía (Piketty, 2014; Castells, 1999). De acuerdo a esto analizaremos los principales
desafíos del actual debate sobre desarrollo.
III. EL “MALVADO” CAPITAL FINANCIERO V/S EL “BUEN” CAPITAL PRODUCTIVO:
MÁS ALLÁ DEL CAPITAL
Hay una interpretación que periodiza y organiza la historia del capitalismo como una lucha
entre fracciones del capital, en donde la imposición de estas fracciones determina una fase
expansiva o recesiva de la economía y se convierte en el punto de partida para interpretar la
actual crisis. Así, la dualidad entre Estado-mercado, tan propia del nacionalismo económico,
se traslada a una nueva contradicción entre capital financiero contra capital industrial, en donde
el orden “keynesiano” de post guerra sería producto del dominio del “buen” capital industrial,
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propio de fases expansivas, mientras que el neoliberalismo expresaría la hegemonía del
“malvado” capital financiero, hegemónico en fases recesivas. Por ende, según esta visión, las
lógicas centrales del neoliberalismo están aquí en acción a través de la desregulación financiera
y la globalización (Duménil y Lévy, 2011). Con esto las dificultades no están en la valorización
del capital, sino en aspectos propios de la circulación, como es el capital financiero, que
dificultarían las formas de valorización normal. En definitiva, para esta visión, lo que estaría en
crisis es el neoliberalismo como fase recesiva y su resolución se encontraría en la generación
de mecanismos de regulación al capital financiero y una paulatina reconstrucción del capital
industrial y no un problema del capital como relación social de producción dominante.
Como visión opuesta y en una línea parcial de su propuesta compartimos la tesis del
economista Michel Husson. De acuerdo a Husson, desde la consolidación del neoliberalismo
de principios de los 80s, la tasa de ganancia se recuperó en forma considerable, pero esto
no condujo a un aumento de la tasa de acumulación. Esto se debe a que las ganancias
extraordinarias fueron utilizados para otros fines antes que para la inversión (Husson, 2009).
La visión que fragmenta al capital en fracciones es criticada por Husson, ya que no ve al capital
financiero como una expresión necesaria del proceso total del capital. Por lo tanto, descarta la
posibilidad de distinguir entre el capital financiero y el industrial, donde uno sería “beneficioso”
y el otro “dañino”. De acuerdo a esto, postula que la consolidación del capital financiero se
entiende por dos tendencias que emergen a principios de los 80s: (1) un fuerte ataque a los
salarios, que implica una caída en su participación en el reparto del producto y que dispara
la tasa de ganancia, pero sin transformarse en inversión sino que aparecen como ingresos
financieros y (2) un aumento de la precariedad laboral y la desocupación, explicada por la
apropiación financiera de los aumentos de la productividad, en detrimento del salario.
En este sentido, la relación entre capital financiero e industrial ha implicado pasar de
una economía del endeudamiento, donde el crédito bancario asegura el funcionamiento de
las empresas, a una economía financiarizada, donde las empresas desarrollan sus propias
actividades financieras, donde las empresas redistribuyen sus ganancias al área financiera y
no a la inversión, por lo que el panorama se resume en una baja del salario, un estancamiento
de la inversión y un incremento en la competencia gracias al rol del capital financiero. En
definitiva, la característica principal del capitalismo contemporáneo no reside entonces en la
oposición entre un capitalismo financiero y un capital productivo, sino en la desvalorización del
trabajo y en la híper competencia entre capitales a la que conduce la financiarización (Husson,
2009).
Esta falsa oposición entre capital financiero y productivo sería una forma de sortear o dar
vueltas en círculos en vez de dar con el verdadero problema. Por tanto, la cuestión central sería
entender que la reproducción del Capital, como relación social productiva dominante tiene
como lógica de desarrollo la distancia creciente entre las necesidades sociales y derechos de
la humanidad y los criterios propios del capitalismo. A esta distinción se suma, la irracionalidad
con que se produce la relación de explotación de las materias vivas o de las fuerzas de la
naturaleza, llevando incluso a la posibilidad de un colapso planetario, reanudando el dilema de
los socialistas de principio del siglo XX.
En definitiva, el estallido de las crisis y la reactivación de las discusiones sobre desarrollo
nos llevan, una y otra vez, a dos polos de discusión: (1) la recomposición del capital o (2) la
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superación del capital. Hasta donde entendemos, es este segundo polo de discusión la única
solución, no a esta crisis sino al problema estructural e histórico que el capitalismo representa.
Para esto las tendencias de pensamiento o las formas que adoptan las discusiones económicas
deben verse matizadas por las alternativas al desarrollo desde una vertiente anti-capitalista.
Esta vertiente parte de la premisa central de que la economía política del trabajo es superior a
la economía política del capital, pero, a su vez, comprende las tensiones “concretas” entre la
transformación de un modo de producción en otro. La cuestión entonces se encontraría en lo
que John Bellamy nos recuerda de las reflexiones de Kalecki, tras sus experiencias en Francia
con el frente popular y en Inglaterra con el Partido laborista:
En el capitalismo monopólico financiero altamente globalizado de nuestros días, las
contradicciones a que se enfrenta el movimiento obrero son todavía más complejas. El
capital, en forma de empresas transnacionales, es cada vez más móvil globalmente y
cada vez más capaz de dividir y conquistar internacionalmente al trabajo, presionando
a la baja a escala mundial los salarios y los costes de mano de obra por unidad,
enfrentando entre sí a trabajadores de distintas nacionalidades. Sin embargo, los
argumentos de Kalecki, para no aceptar la lógica del sistema e insistir en la necesidad
de arrebatar el poder social a la clase capitalista, siguen siendo cruciales en nuestros
días (Bellamy Foster, 2013b).
El desarrollo nacional, puesto en cuestión, no es un ejercicio de dependencia, de entrega
soberanista o de ausencia de principio de realidad política y económica, sino la puesta en
marcha de un proceso de fortalecimiento de los trabajadores y trabajadoras, por sobre los
Estados nacionales, que dispute poder de definición a las grandes alianzas político-económicas
(FMI, Banco Mundial, El G7, la Unión Europea, etc.), que de hecho han quitado soberanía y
capacidad de decisión a las poblaciones de países en crisis, lo que ha significado además,
no la superación de éstas crisis, sino su profundización, sumada a la pérdida de derechos
sociales y políticos.
IV. CRISIS CAPITALISTA, CENTRALIDAD DEL TRABAJO Y MOVIMIENTOS
SOCIALES: CRÍTICA AL DESARROLISMO CONTEMPORÁNEO
El avance de las fuerzas productivas, la expansión de mercados, las reconfiguraciones
geopolíticas, las guerras por petróleo, el aumento de la concentración de riquezas, el
estancamiento de las economías, los recortes en política social y el ascenso de nuevas fuerzas
críticas al supuesto consenso mundial o TINA (There is not Alternative),posterior a la caída
del muro de Berlín, ponen nuevamente en tapete la problemática acerca de cómo alcanzar,
sostener y extender cualquier fórmula bajo la que se defina el desarrollo económico (Stiglitz,
1998; Chang, 2008; Spence, 2011). Los principales procesos que configuran la política
económica en la actualidad están marcados por la crisis económica y política de Europa,
el avance imperialista-militarista de EE.UU. y sus aliados continentales (sub-imperialismo),
la consolidación económica y crecimiento desigual del Asia (China y Japón) y los “Tigres
Asiáticos”, el ascenso de países sub-imperiales en el concierto económico internacional
(China, Rusia, India, Sudáfrica y Brasil) (BRICS) y los procesos de neo-desarrollismo, socialdesarrollismo o post desarrollismo en países latinoamericanos como Venezuela, Bolivia,
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Ecuador y Argentina (Araníbar y Rodríguez, 2003; Arrizabalo, 2012; Bakir y Campbell, 2010;
Duménil y Lévy, 2011; Husson, 2012; Husson, 2009; Kliman, 2011; Lapavitsas, 2011; Shaikh,
2006; Katz, 2011).
En este sentido, el capitalismo –no se debe olvidar– es un sistema en constante crisis por
la ausencia de reproducción consciente de sus fuerzas. Esta condición “irracional” es la fuerza
autodestructiva que los economistas constantemente intentan anticipar, explicar o resolver en
tres dimensiones de crisis: (1) coyuntural, (2) estructural o de modelo e (3) histórica (Katz,
2011; Mészáros, 2006). La resolución de esta condición “irracional” del capitalismo, como
en todos los contextos ya revisados, tiene sus marcos de definición en el plano de lo político.
Como ya se vio, la crisis de los años treinta se resolvió a partir de las guerras mundiales; el
relativo agotamiento de los modelos Keynesianos, por su parte, se asocia a la destrucción
paulatina del tejido social del movimiento de trabajadores construido durante el siglo XX.
Este principio analítico del capital tiene dos posibles condiciones de aplicación: (1) como
regulación del capital, donde poco a poco se han impuesto visiones neo-desarrollistas, con
algunas regulaciones de carácter neoliberal (2) o como superación del capital, lo que de algún
modo han intentado con mayor o menor éxito, o planteado movimientos políticos y sociales en
Venezuela, Bolivia, Ecuador, España y actualmente en Grecia. Por lo tanto, el siguiente paso de
explicación procesual del capitalismo puede ser puesto en condición crítica estableciendo éste
como una fuerza utópicamente regulada, es decir –y para ser más directos–, la imposibilidad
de que el capitalismo pueda ser regulado o reformado de manera estable con un modelo
progresivo de humanización (Mészáros, 2006). Esto no quiere decir que las reformas o las
restructuraciones sean imposibles; sin embargo, lo que es imposible es su permanencia.
El capital es una fuerza esencialmente destructiva (Bellamy Foster, 2013a) a nivel social y
ecológico, así como incapaz de convivir con regímenes altamente democráticos (Wagner,
2013).
Con esta primera premisa es posible establecer como hipótesis de este apartado del
texto, que el neo-desarrollismo “periférico”, no sería más que una vía de sobrevida del
neoliberalismo mundial o del patrón de acumulación desigual y combinadamente desarrollado
en los diversos países. En la misma senda de esta continuidad hegemónica del patrón de
acumulación mundial, otra vía es la incrementación de la tasa de explotación a través de
privatizaciones en los países centrales o áreas no exploradas (Katz, 2011). Estas dos formas
de sobrevida de la crisis contemporánea, a nivel estructural, está sostenida por un proceso
desigual del desarrollo mundial, donde los procesos de producción, distribución y consumo
se encuentran en un momento de sobre-acumulación financiera y productiva producida por
una demanda mundial fracturada (EE.UU.-China), problemas de valorización de capital que
tienen expresión fenoménica en la crisis monetaria y un aumento de la composición orgánica
del capital (tecnologías) que subsume el valor de la economía política del trabajo (desempleo
y precarización) (Katz, 2011; Varoufakis, 2012).
En esta dirección, el problema sobre desarrollo vuelve a reflotar en relación a la construcción
de un capitalismo redistributivo y regulado (Chang, 2006: Piketty, 2014; Wilkinson, 2006)
o en la construcción de horizonte que se propone la crisis política del propio capitalismo
(Acosta, 2012; Lebowitz, 2006; Mészáros, 2006). Los debates que dividen hoy a la fuerzas
críticas podrían ser establecidos dentro de esta aparente dicotomía: ¿Construir un horizonte
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anti-capitalista o uno anti-neoliberal? Si la concreción de la lucha se orienta en términos antineoliberales, pareciera ser que los problemas de la desigualdad, la re-distribución, el desarrollo
de una economía nacional de consumo e industrial, o las políticas de protección social, cobran
un elemento central de crítica y propuesta. Desde la vereda anti-capitalista, por otro lado, esto
se observa como meras reformas dentro de un marco económico Keynesiano y que por lo
tanto, no es capaz de integrar un análisis crítico de la producción capitalista y sus nefastos
efectos en el planeta y en las relaciones sociales. La pregunta entonces sería: ¿es posible una
propuesta anticapitalista sin una anti-neoliberal o viceversa? La respuesta que se plantea en
este texto es que ninguna de las dos opciones es posible. Ambas se encuentran estrictamente
relacionadas y por ende es imposible establecer una estrategia política que excluya a la otra.
El reconocimiento de dicha tensión es esencial.
Hoy una estrategia anti-neoliberal y anti-capitalista responde a reducir tanto en la sociedad
política (Estado) como en la sociedad civil (lo común y lo privado) los avances de la propiedad
privada desde dos campos: (1) lo público y (2) lo común (Agacino, 2013; Gramsci, 1987). Lo
público es aquello que responde a las formas de propiedad que asume la lucha social desde
la mediación institucional del Estado, mientras lo común, aquello que nace de las condiciones
levantadas colectivamente, sin mediación de la acumulación de capital o de regulación
Estatal. En esta línea de combinación, pública-común, se reflejan la unidad de las luchas
anti-neoliberales y anti-capitalistas. Una lucha anti-neoliberal tendrá como eje la constitución
de un espacio público (Estado social), que incorpore expresiones de auto-representación
popular (organizaciones político-sociales). A la vez, una lucha anti-capitalista será abordará
una apuesta de lo común (espacios sin Capital ni Estado). En palabras del economista francés
Pierre Nöel:
Para que exista la posibilidad misma de reformas verdaderas, es necesario que exista
un proyecto de subversión. Pero en el siglo que comienza, como los proyectos de
subversión no pretenden ser revolucionarios, se parecerán terriblemente a los
proyectos reformistas y será muy difícil diferenciarlos (Nöel Giraud, 2006: 171).
En este sentido, cabe realizar un análisis en torno a distinguir la economía política del
trabajo, por sobre la economía política del capital. Así, la centralidad del trabajo en un escenario
de precarización y desempleo mundial se vuelve una condición sustancial al problema político
del capitalismo (Harvey, 2005; Cabrales Salazar, 2011). El problema del desarrollo tradicional
no resuelve estas cuestiones, ya que simplemente establece modelos económicos dentro de
marcos nacionales con una lógica estrictamente ligada al empresariado y a los desequilibrios
de la economía mundial (Katz, 2011). Tanto la consolidación de un patrón de acumulación
industrial, bajo el impulso del empresariado nacional, o de una situación redistributiva de
transferencia de riquezas que impacte en la condición salarial en el ingreso, bajo la carga
impositiva a la tasa de ganancia, se transforman en estructuras de reformulación cerrada
(en términos estructurales) e inestable (en términos históricos) si no son portadoras de un
proyecto subversivo (Nöel Giraud, 2006). Este tipo de desarrollo, y por tanto sus fuerzas
productivas y sus mecanismos de administración, no son separables del modo del producción.
En palabras de Marx:
El socialismo vulgar (y por intermedio suyo, una parte de la democracia) ha aprendido
de los economistas burgueses a considerar y tratar la distribución como algo
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independiente del modo de producción, y, por tanto, a exponer el socialismo como una
doctrina que gira principalmente en torno a la distribución. Una vez que está dilucidada,
desde hace ya mucho tiempo, la verdadera relación de las cosas, ¿por qué volver a
marchar hacia atrás? (Marx,1980: 30).
Esta distinción, entre formas de administración y modo de producción, es sustancial para
entender la relación entre una alternativa anti-neoliberal y una anti-capitalista.
En este sentido, y dentro del marco de procesos políticos y económicos contemporáneos,
podemos evidenciar el estrecho campo de acción en el que se mueve una política nacional de
desarrollo. Por una parte, como plantea Alberto Acosta, en América latina se han construido
estados “progresistas” (Venezuela, Ecuador, Bolivia) bajo un nuevo marco extractivo: el “neo
extractivismo” (Acosta, 2009). Este neo-extractivismo, de acuerdo a Acosta, perpetúa la
condición de dependencia económica mundial, bajo el paraguas de mecanismos redistributivos
internos. Dicha situación provoca situaciones de clientelismo y bajos niveles de crecimiento,
estableciendo, en estos procesos latinoamericanos de progresismo político, un manto de duda
en cuanto a su potencialidad a largo plazo. En este sentido, Acosta problematiza el desarrollo
como una cuestión por definir desde la sociedad civil:
Los límites al desarrollo deben estar vinculados a la propia sociedad civil y su
participación, no deben estar circunscritos a modelos donde los actores más
poderosos, las transnacionales y los Estados, muchas veces en ese orden son los que
deciden (Acosta, 2009:17).
Por otro lado, el economista Argentino Claudio Katz, problematiza estos procesos
latinoamericanos desde una división entre: neo-desarrollistas y social-desarrollistas. Por neodesarrollistas, entiende a aquel grupo que responde a los debates de la sistensis Keynesiana,
buscando un equilbrio o combinación con el pensamiento neoliberal. En cambio, el socialdesarrollismo es abiertamente crítico del neoliberalismo y promueve un desarrollo Estatal
que dirija la economía nacional. Para Katz, este modelo, produciría una imbricación entre
burguesias nacionales y burocracias institucionales, en donde el papel de la dirección se
acentuaría en estas últimas, sin embargo, no serían necesariamente contradictorios. A su vez,
reproducirian a escala mundial, una nueva dependencia bajo el discurso de la integración,
como el caso de China, Rusia y Brasil, manteniendo este último su condición de expotador
primario principalmente (Katz, 2011). Por lo tanto, para Katz este proceso se convierte en un
nacionalismo económico estrecho y sin horizonte crítico:
Algunos autores social desarrollistas consideran que los debates sobre estrategias
socialistas no deben traspasar los límites nacionales. Suponen que cada pueblo
construye su propio camino sin contrastarlo con otras experiencias. Por eso objetan
cualquier contraposición “dicotómica” entre izquierdas socialdemócratas y radicales.
Estiman que cada variante se corresponde con las peculiaridades de su país y convocan
a un desarrollo convergente de ambas vertientes (Katz, 2011: 55).
Autores como Katz, ponen en cuestión los limites de las experiencias latinoamericanas
y centran sus críticas en: (1) la dirección de la economía Estatal y (2) la reproducción de
economías nacionales y desigualmente integradas. Bajo estas condiciones el papel de la
sociedad civil y el rol de la crítica anti-capitalista juegan un papel central en el desarrollo de
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alternativas que puedan sortear el nudo problemático que presenta el anti-neoliberalismo y el
anti-capitalismo.
En el marco del segundo polo de crítica al capitalismo, se encuentra la crisis de Europa
y las formas políticas que amenazan las recetas neoliberales. Si bien, en un inicio las
criticas apuntaban a romper la Unión Europea, hoy el proyecto ha cambiado y se enfoca
en “transformar la Unión Europea”. El economísta Griego Yanis Varoufakis, establece en
cuatro puntos las dificultades de la eurozona: (1) la crisis bancaria, (2) la crisis de la deuda,
(3) crisis de inversión y (4) crisis social (Varoufakis, 2012). Para cada una de estas crisis
los economistas críticos de las medidas neoliberales plantean alternativas desde el campo
Keynesiano. No obstante, la centralidad de las formas que adopta la alternativa de la izquierda
Europea se centra en la redefinición, no de un marco nacional, sino de un orden como Unión
Europea. Por tanto, una primera cuestión en juego es lo que el cientista político, Vicenç Navarro
ha denominado “la otra Europa”. Esta otra Europa pone en juego tanto el modelo neoliberal
como las formas de actividad política que se desempeñan en los diversos planos de la vida
social. Así, hoy en Europa, como en algunas partes de América latina, estaría en tensión no
solo la crítica a la profundización de las políticas neoliberales, sino también la gestación de
una alternativa socialista democrática en la tensión creativa de un anti-neoliberalismo y un
anti-capitalismo del siglo XXI.
CONCLUSIONES
Las formas específicas en que se ha construido el ideario de desarrollo han respondido
a nudos problemáticos o encrucijadas históricas que comprometen a diversos actores a
resolverla. Sin duda, la emergencia histórica del capitalismo ha permitido poder llegar a pensar
en la posibilidad de controlar, dirigir, planificar o estimular un proceso de desarrollo creciente
y expansivo. A su vez, su propia fuerza desatada conlleva una serie de contradicciones que
determinan lo que comúnmente se ha denominado como crisis. Estas crisis pueden ser
interpretadas como la imposibilidad del propio capitalismo de llevar adelante el desarrollo de
las fuerzas productivas, o bien, y parafraseando a Schumpeter a un proceso de destrucción
creativa, en donde el capital se reorganiza y da origen a nuevos patrones de acumulación o
modelos de desarrollo y por consiguiente a un nuevo ciclo expansivo.
En esta dirección los “modelos” o “modelos de desarrollo” se transforman en una
organización propia, que dotada de autonomía relativa, reorganiza el modo de producción
sometiendo al capital a leyes o formas de direccionalidad posibles de ser guiadas. De
esta visión, nace la comprensión de poder regular u/o determinar formas específicas de
acumulación que permitan mejorar las tasas de ganancia nacionales o mundiales e incluso
distribuir equitativamente los beneficios del crecimiento capitalista. La diversidad de modelos,
por tanto, aparece como la alternativa al capital voraz y desatado que emerge en las crisis.
En este contexto el sub-continente latinoamericano, se encuentra hoy nuevamente
tensado, más allá del modelo genérico de desarrollo, por la caída sistemática del valor de
las materias primas. Esta situación afecta al conjunto del continente desde los estados con
mayores procesos de distribución política y económica (Venezuela, Ecuador, Uruguay, Bolivia)
como aquellos que no (Chile, Colombia, Brasil, Argentina) y reactiva el debate en torno a la re-
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industrialización o más bien a la ausencia de un capital industrial robusto que permita sortear
los embates de la caída en los valores de las mercancías extractivas. Es una crítica directa al
modelo extractivo y al modelo de financiarización y una adopción paulatina de las políticas de
desarrollo.
No obstante, de acuerdo a un análisis global y anti-capitalista, esta posibilidad sería
volcar, nuevamente, el problema estructural del capital a una división en naciones que afecta
directamente las formas de articulación anti-capitalistas internacionales sería por tanto, una
forma de sobrevida del problema estructural del capitalismo. En esta dirección, los fundamentos
de la crisis actual se encuentran, más que en el desarrollo, en el aumento mundial de la tasa
de explotación a los trabajadores y trabajadoras, por lo que el debate entre capital financiero y
productivo sería un debate superficial y no pondría en cuestión las causas de la crisis actual,
ni menos un debate más allá del capital.
En definitiva, la tendencia creciente del capitalismo de distanciarse cada vez más de las
necesidades humanas, así como los derechos sociales y políticos y obedecer solo las propias,
resitúan el problema de la centralidad del trabajo y el avance de un proceso económico de
soberanía sobre la determinación de nuestras necesidades materiales, ambientales, políticas
y sociales. Este proceso de soberanía apuntaría hacia una unidad política internacional que
ponga en cuestión la pulsión de “consumo chatarra”, que promueve el capital actual y la
destrucción de la forma material que permite nuestra existencia, la naturaleza. Sobre estas
coordenadas un proceso de desarrollo o cambio de modelo, reanudando las viejas alianzas
de burguesías nacionales y trabajadores y trabajadoras nacionales, no constituye un horizonte
emancipador ni en el plano capitalista, ni en el anticapitalista.
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Roberto Muñoz González / Bonifácio Vissetaca
ACERCAMIENTO AL DEBATE TEÓRICO SOBRE EL DESARROLLO
SOCIOECONÓMICO. UNA PERSPECTIVA DESDE LA ECONOMÍA POLÍTICA
Approach to the theoretical debate about socioeconomic development. A view from
political economy
Roberto Muñoz González1
[email protected]
Bonifácio Vissetaca2
[email protected]
Recibido: 8 de enero de 2015
Aprobado: 17 de julio de 2015
Resumen: El interés principal en abordar la cuestión del desarrollo como asunto principal
en este trabajo, no está enfocado a realizar análisis o propuestas de clasificaciones que
privilegien a una u otra escuela de pensamiento económico al respecto, ni tampoco estudiar
las divergencias o consensos en los enfoques sobre el tema que enfrente a la ortodoxia con
la heterodoxia; ni al análisis de cronologías históricas; tampoco a determinados autores o
problemas temáticos específicos. Los puntos o asuntos de partida, están soportados por
cualificaciones epistémicas generales, más sintéticas, teóricas y tal vez más simples, pero
necesarias para poder contribuir a una mejor comprensión de la compleja malla teóricometodológica y práctica, que sobre la temática se da en la actualidad tanto en la academia
como en la política económica y gubernamental cotidiana de nuestros países.
Palabras Clave: Desarrollo económico-social, Desarrollo territorial, Pensamiento
económico, Teoría económica, Economía pública.
Abstract: The main interest in addressing development as a subject in this paper, is
neither based on carrying out an analysis or proposals for classifications that would favor
one or another economic thought school; nor on studying the divergences or consensus of
approaches on the topic that would confront orthodoxy and heterodoxy; nor on the analysis
of historical chronologies; nor certain authors or specific thematic issues. The starting points
are supported by general epistemic qualifications, more synthetical, theoretical and perhaps
simpler, but necessary for the contribution to a better understanding of the complex theoretical,
methodological and practical grid that on this issue currently involves academia as well as the
day-to-day economic and government policies in our countries.
Doctor en Economía, Profesor Titular de Teorías y Políticas de Desarrollo, Facultad de Ciencias Económicas.
Universidad Central “Marta Abreu” de Las Villas.
1
Master en Administración de Negocios, Profesor de Economía y Director del Instituto Superior Politécnico de
Huambo, Angola.
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Roberto Muñoz González / Bonifácio Vissetaca
Key words: Socioeconomic development, Territorial Development, Economic Thought,
Economic Theory, Public Economy.
I. INTRODUCCIÓN
La búsqueda del desarrollo, el progreso económico y el bienestar, permanentemente
han sido esfuerzo y preocupación de los seres humanos. La disminución creciente en los
niveles de empleo, de materias primas, así como los niveles profundos de deterioro del
medioambiente y de las condiciones de vida de la mayoría de la población, especialmente en
los países subdesarrollados, tales como salud, educación, vivienda, alimentación y muchas
otras, son evidencias que manifiestan la crisis estructural del sistema histórico del capitalismo
en la contemporaneidad y la necesidad de su transformación, por medio de la concepción,
diseño e implementación de políticas y mecanismos socioeconómicos óptimos y racionales,
que tributen esencialmente al logro del bienestar humano integral, compartido y mayoritario.
En cuanto a la Economía Política del Desarrollo, es imprescindible señalar que desde que
surge se ha centrado más en los problemas del crecimiento económico que del desarrollo
mismo, identificando frecuentemente los conceptos de desarrollo y crecimiento. Sin embargo,
a partir de los años cincuenta, aún con el auge de las teorías del crecimiento económico,
se comienza a observar cierta clarificación diferenciadora entre ambas categorías. A partir
de la década del setenta esa tendencia resulta mucho más marcada, bajo los imperativos
de la propia realidad cambiante y de la ampliación y profundización de los debates teóricos,
políticos y sociológicos en torno al verdadero significado humano del desarrollo.
En tanto las teorías, concepciones y políticas del desarrollo, especialmente local o también
llamado territorial, generalmente son contentivas de un conjunto o sistema de variables e
instrumentos operativos de acción, mediante los cuales los agentes o factores internos y
externos ejecutan y toman decisiones, que de manera determinante, condicionan la dinámica
del nivel y calidad de vida de los habitantes del territorio en cuestión, pero que debe procurar
ser sustentable a la vez que sostenible, para que no solo los proyectos de desarrollo y
bienestar perduren en el tiempo, sino también se logre que el ambiente físico natural no
sea dañado. Se precisa un diálogo inteligente y permanente de los seres humanos con la
naturaleza.
Es así que la principal pretensión de este trabajo es intentar contribuir a una mejor
comprensión económico-filosófica de la compleja malla teórica y metodológica, pero también
política, de un asunto en permanente debate teórico, pero que sobre todo resulta vital en la
vida cotidiana de los seres humanos en cualquier lugar del planeta, como lo es el desarrollo
socio-económico.
II. Filosofía general sobre el desarrollo
El desarrollo como concepto más general o filosófico, puede concebirse como un proceso
dialéctico, por tanto dinámico y continuo de interdependencia e interconexión, de movimiento,
cambio y transformación. Puede ser entendido en dos grandes dimensiones estructurales:
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ACERCAMIENTO AL DEBATE TEÓRICO SOBRE EL DESARROLLO SOCIOECONÓMICO - pp. 83-96
como proceso o fenómeno físico-natural, cósmico; y como proceso o fenómeno socio-humano.
Como proceso físico está regido por leyes naturales, resulta ser un fenómeno histórico natural.
Como proceso socio-humano se rige por leyes sociales y, por tanto, constituye un fenómeno
histórico-social. Ambas dimensiones tienen de común la interconexión y el movimiento
como forma de ser, de existir; pero la segunda se construye deliberadamente en el contexto
espacial de la primera, mediante la transformación de su cuerpo físico como única vía para
su realización3.
Históricamente el hombre se ha hecho a sí mismo mediante un proceso de acción y
reacción, respecto a la naturaleza; pero también en un constante construir de relaciones
humanas, de intercambios de culturas, de conocimientos y bienes, en una dinámica temporoespacial que se produce en espiral de forma aumentativa, trans-culturadora y contradictoria.
De tal manera que este proceso histórico ha significado además, acercamientos, cooperación
e integración, no solo de territorios, sino también de etnias, pueblos, naciones y regiones
diversas, que han pasado por diferentes etapas o periodos en su movimiento.
La dimensión estructural socio-humana del desarrollo tiene como sujeto y objeto al
ser humano, en tanto es él quien lo concibe y construye para su propio beneficio y como
condición de su propia reproducción. Es el ser humano, que se sepa hasta ahora, el único ser
que piensa el universo; el único creador capaz de interpretar, codificar, transmitir sus saberes
y transformar el cosmos con determinados fines.
Por tanto, el desarrollo socio-humano se debe asumir y entender desde dos puntos de
vista o en dos sentidos: primero, como proceso real de transformación de la naturaleza, como
proceso continuo de creación de riquezas o de bienes4 de cualquier naturaleza y uso, en tanto
condición de vida de la especie humana; y segundo, como reflejo ideal, como interpretación
cognitiva de ese proceso real, como concepto y/o categoría. Todo lo anterior explica el
carácter eminentemente histórico y relativo que tiene el desarrollo, tanto como proceso real
de transformación y creación de bienes, así como de las cualidades o significaciones que le
asigna el hombre para referirse al mismo; es decir como representación de la realidad.
El desarrollo socio-humano por su naturaleza integral, es multifacético y de carácter
cada vez más multi e interdisciplinario. Aunque muchas pudieran ser las clasificaciones, el
desarrollo socio-humano, en su estructura, puede ser clasificado en cuatro grandes ámbitos o
dimensiones existenciales estrechamente interrelacionadas e interdependientes: Económicoproductivo, Institucional, Socio-cultural y Ambiental. De ahí que el desarrollo sea objeto de
todos los saberes y ciencias, de todas las prácticas, formas de existencias y necesidades
humanas.
Por otra parte, el desarrollo, no puede ser entendido científicamente si no se le vincula
necesariamente con problemas y conceptos tan esenciales como espacio geográfico,5
Existe cierto consenso entre los especialistas de la materia, de que el espacio-territorio en que se construye el
desarrollo socio-humano no resulta un simple soporte físico de la vida humana, sino un ámbito dinámico de relaciones
sociales de evolución y cambio en el tiempo.
3
4
Cualquier creación humana, sea material o espiritual.
La mayoría de los autores coinciden en que el espacio geográfico no es simplemente el contexto físico o realidad
geográfica donde se construye el desarrollo, sino un espacio esencial de relaciones sociales, una realidad que el
hombre cambia y dinamiza y donde se realiza como tal ser humano.
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territorio/territorialidad,6 población-tierra-agricultura-sostenibilidad, crecimiento económico,
industrialización-ciencia-tecnología, equidad-inequidad-igualdad, oportunidades, educacióncultura-salud; además con cooperación, complementariedad, colaboración, entre otros.
Resulta obvio que el desarrollo socio-humano hasta el momento, siempre se ha producido en
un ámbito de territorialidad, en el contorno político administrativo estructural de un Estadonación y de las relaciones entre ellos, por lo que se construye desde el poder y se reconoce
por el derecho, instrumentándose esencialmente por medio de sistemas de políticas públicas
o gubernamentales, como en ocasiones se les denomina, entre las ellas las económicas.
La estructura administrativo-territorial de construcción y gestión del desarrollo difiere por su
dinamismo, nivel y envergadura; por eso es posible, de manera relativa y convencional, hablar
de macro-desarrollo, meso-desarrollo y micro-desarrollo; también puede ser estructurado
como desarrollo internacional, regional, nacional, territorial, local, comunitario, familiar y
humano-individual o personal. Estas dimensiones no se sustituyen entre ellas ni desaparecen
con el tiempo y el espacio, sino que se rediseñan y cambian dinámicamente sus roles en virtud
del desarrollo de las fuerzas productivas y sus formas sociales históricas.
En la contemporaneidad, entre los diversos espacios necesariamente se producen
sinergias sociales e institucionales, productivas, tecnológicas y culturales en general, que a
unos benefician y a otros perjudican; pero que objetivamente ocurren en medio del sistema
histórico universal dominante, en este caso el capitalismo. La distribución de los medios y
bienes creados por el hombre se vuelve entonces desigual e inequitativa. Es cierto que los
recursos son siempre escasos, pero mucho tiene que ver el carácter y nivel de organización
del sistema y sus partes componentes. Según Hidalgo-Gato:
Un sistema bien organizado (armonía de las partes entre sí y entre ellas y el todo) puede
generar acciones desde el sistema en su conjunto y desde las partes de mucha más
potencialidad que las que se generarían de carecer este de ese nivel de estructuración
interna superior. El nivel de organización del sistema es un resultado, pero a la vez una
premisa del desarrollo (2004: 127).
III. Propuesta de clasificación de periodos del desarrollo económico-social en
su perspectiva histórica general
Como se ha planteado hasta el momento, el desarrollo de las fuerzas productivas en
su devenir histórico ha venido produciendo un proceso cada vez más ancho y profundo de
vínculos, interconexiones y dependencias de la vida económica, social y política de los seres
humanos, alcanzando en la contemporaneidad dimensiones planetarias; por tanto, se ha
multiplicado de manera exponencial el nivel de sensibilidad entre todas y cada una de las
partes que conforman el sistema mundial de vida, producción y reproducción humanas.
En su movimiento histórico, la economía y todo lo que a ella se asocia, ha ido pasando
dialécticamente de lo local a lo territorial, regional, internacional y mundial, y con ello se han ido
también complejizando las relaciones de producción y por supuesto sus contradicciones. Con
6
Nación, comarca, distrito, departamento, región, zona, provincia, área, marca, municipio, etc.
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la globalización o mundialización, los espacios locales y sus agentes e instituciones alcanzan
nuevamente protagonismo, produciéndose una suerte de espiral o caracol, pero en el sentido
dialéctico. Ese movimiento y desarrollo de la economía y las sociedades humanas ha pasado
por diversos periodos, que convencionalmente pudieran plantearse de la manera siguiente:
Primero: Transculturación Primigenia. Constituye todo el período histórico milenario de
intercomunicación, interpenetración, interdependencia y dominio entre tribus, etnias y pueblos
y por tanto de culturas diferentes, generalmente conectadas de manera intra-regional. Este largo
período abarcó la era pre-cristiana y cristiana, hasta los siglos XIII y XIV, aproximadamente.
Predominaban las invasiones, las guerras de conquistas y el desarrollo progresivo de las
interrelaciones mercantiles, y en algunos casos, movimientos de tipo religioso.
Segundo: Inter-regionalización Mundial. Resulta un período relativamente breve, pero
determinante, que se corresponde con aquella época en que las regiones europeas y asiáticas
se conectan con el gran territorio americano de manera más sistémica y estable, con lo cual
quedan interrelacionadas las principales regiones o territorios poblacionales del mundo, en
toda una gran diversidad de etnias, pueblos y Estados-naciones. Este período histórico pudiera
enmarcarse entre los siglos XV y primera mitad del XIX, aproximadamente. Signado porque la
interconexión y la interculturación se producían fundamentalmente a través de formas coloniocomerciales. Es un período de transición, donde la riqueza asume aceleradamente la forma de
capital y donde además, la Revolución Agraria primero y la Industrial después, desempeñaron
un papel decisivo en el desarrollo del sistema capitalista7.
Tercero: Internacionalización (del capital). Es el período que puede ser definido como
momento trascendente en el proceso histórico del desarrollo de las relaciones económicas
internacionales, pues la dinámica esencial de su estructuración tiene, en la concentración,
centralización e internacionalización del capital, su punto definitorio de expansión. Este período
se enmarca fundamentalmente entre la segunda mitad del siglo XIX y la primera mitad del
siglo XX; periodo que por demás marca el paso del capitalismo a su fase monopolista y a la
conformación del Sistema Mundial de Economía (SME).
El significativo desarrollo del capitalismo de finales del siglo XIX e inicios del XX, empujado
por los niveles de concentración del capital en las principales economías de entonces,
especialmente en la de los Estados Unidos de América (además de las otras llamadas nuevas
economías como Alemania y Japón, entre otras), provocan un salto cualitativo y cuantitativo
en el desarrollo de las fuerzas productivas nacionales y su desbordamiento y multiplicación
exterior. Se observa un salto cualitativo en el desarrollo científico-técnico, considerado por
muchos como una revolución en estos campos: telégrafo, radio, teléfono; nuevas fuentes de
energía (antes eran el vapor y carbón, que por supuesto siguen siendo muy importantes), ahora
también la electricidad. El petróleo alcanza gran protagonismo, contribuyendo al desarrollo de
la industria (especialmente la metalúrgica, la química, pero también la ligera). El comercio
y el crédito se expanden como consecuencia del desarrollo industrial, produciéndose una
dialéctica entre ambos desarrollos.
Ver la obra de Carlos Marx (1975), El Capital, Capítulo XXIV: “La llamada acumulación originaria”, donde analiza la
conformación primigenia del capital, su evolución y tendencias históricas.
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En general, este periodo es determinante en la evolución de la economía internacional y la
conformación del Sistema de Economía Mundial. El mismo se caracteriza por:
• El incremento en la demanda de materias primas por parte de la industria. La
demanda de recursos naturales por parte de la industria transformadora, hizo crecer
las importaciones y exportaciones en Europa, América del Norte y en los países del
llamado Tercer Mundo.
• La revolución en el transporte (ferrocarril y barco de vapor) y de las comunicaciones, las obras de canales en el tráfico marítimo internacional (Suez, Róterdam-mar del
Norte, Panamá), que contribuyeron a la reducción en los costes de transporte de
mercancías entre Europa y el resto del mundo; así como a la consolidación de las
relaciones comerciales y de vínculos políticos y de otra naturaleza.
• El crecimiento de la población mundial. La demanda de alimentos de la población
europea y norteamericana, pasó a depender cada vez en mayor cantidad de la
producción de otras zonas del mundo.
• Aumentó la circulación monetaria y el crédito, favoreciéndose el desarrollo del capital.
• El incremento de la exportación de capitales, especialmente hacia los países más
atrasados económicamente.
Aquí lo esencial, es que el proceso no es de simple internacionalización de la vida
económica, política y social de los hombres, pueblos y naciones, sino que se trata de una
profunda internacionalización del capital con toda su dinámica autovalorativa y de carácter
ofensivo. En esta etapa o período, el capitalismo, donde la riqueza asume definitivamente la
forma universal de capital, se convierte en un sistema de economía verdaderamente mundial,
con lo cual se realiza la mundialización de la vida económica y política de la sociedad.
Luego de la Segunda Guerra Mundial la internacionalización del capital se transforma
dialécticamente en transnacionalización.
Cuarto: Transnacionalización. Como nueva cualidad que se venía dando desde inicios del
siglo XX con el desarrollo del Sistema Mundial de Economía Capitalista (SMEC), se transforma,
luego de la Segunda Guerra Mundial, en característica esencial del ser y movimiento del
capital, condicionado en términos de desarrollo de las fuerzas productivas, por la Revolución
Científico Técnica (RCT).
En este periodo o etapa se produjo una consecuente expansión de las fuerzas productivas
y se intensificó la internacionalización de las relaciones capitalistas de producción, cuando la
economía internacional se va haciendo más compleja, tanto cualitativa como cuantitativamente.
Ejemplo de ello es el surgimiento y desarrollo de los procesos de integración económica,
destacándose en este sentido la creación de la Comunidad Económica Europea (CEE) y
diversos esquemas en América Latina.
Surgen además el Sistema de Naciones Unidas y numerosos organismos económicos
supranacionales, vinculados en mayor o menor medida a la ONU, que se dirigen a tratar
de armonizar y regular la economía internacional, donde sobresalen por su importancia el
Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), en la esfera comercial, el Fondo
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Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) en el orden monetario-financiero. Tales
organismos y sus regulaciones, expresan los intereses de las grandes potencias mundiales,
pero sobre todo de los Estados Unidos de América, que deviene en esta etapa en la potencia
hegemónica por excelencia.
Otro aspecto notable del periodo se relaciona con la aparición del llamado sistema
socialista, que si bien no logra competir ventajosamente con los países capitalistas, varía
sensiblemente la correlación de fuerzas a nivel mundial.
En los primeros años de este periodo, tiene lugar una recuperación notable de la economía
mundial, cuando el comportamiento cíclico de los principales países capitalistas apunta hacia
un auge sincrónico como resultado, en buena medida, de las demandas de la reconstrucción
europea, mientras que en los países socialistas se aprecian también avances notables
compulsados entre otros factores por las acciones del Consejo de Ayuda Mutua Económica
(CAME).
Desde el punto de vista de los países subdesarrollados, tiene lugar un fuerte proceso de
descolonización, sobre todo en África, que condiciona el surgimiento de organizaciones que
abogan por los intereses de estas naciones como es el Movimiento de Países No Alineados
y la Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD). Es así que
comienza un período caracterizado por los intentos de reestructuración de las relaciones y
economía internacionales, como es el caso de la aprobación por parte de la Asamblea General
de Naciones Unidas de la Declaración para el establecimiento de un Nuevo Orden Económico
Internacional (NOEI).
Se produce un auge importante del comercio y de las relaciones financieras internacionales,
al tiempo que comienza a manifestarse con especial fuerza, el dominio de las Empresas
Transnacionales (ETN) que han devenido, al paso del tiempo, en el agente económico y
en cierta medida institucional más dinámico, pero a la vez desarrollador-destructor de la
economía y la vida mundiales, de acuerdo a su enorme poderío y hegemonía económica y
gran capacidad de adaptación a los cambiantes contextos internacionales.
Esta etapa se extiende hasta inicios de la década del 70, aproximadamente, donde los
efectos de la RCT, favorecen necesariamente un cambio estructural de la economía capitalista,
produciéndose un reacomodo dialéctico, un reajuste dentro de la estructura de las fuerzas
productivas, a tono con la entrada del sistema en su fase crisis del ciclo industrial, con lo
cual comienza a producirse un proceso masivo de sustitución del aparato productivo, en el
que la ciencia y la tecnología tienen un papel determinante y rector, pero donde las nuevas
tecnologías de la información, marcan su definitivo protagonismo. Es de suponer, que todas
esas mutaciones tienen su reflejo también en la vida espiritual, en la cultura y sus modelos
formales, en los referentes organizacionales y existenciales de la vida toda de los hombres.
Quinto: Globalización o Mundialización. El alto nivel de internacionalización alcanzado por
la economía, favorecido por ciertos cambios estructurales que se producen en el sistema
capitalista a partir de la década del setenta y matizado por el desarrollo de la informática,
las comunicaciones, la robotización de las cadenas de creación productivas y de servicios
(bajo el poder de las ETN), marcan una nueva etapa en la evolución del Sistema Mundial
de Economía. El nuevo contexto mundial en el que se desarrolla la economía internacional,
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comenzó a ser definido o conceptualizado como Globalización, por la sencilla razón de que
a través de este término, se podía reflejar mejor el hecho cierto de que el mundo estaba
conectado en tiempo real, además de reflejar de manera un tanto aviesa, el nivel de las
megas concentraciones y centralizaciones del capital y la producción a escala planetaria. La
interconexión e interdependencia de todas las actividades humanas de las diversas regiones
del mundo, eran un hecho, gracias a las llamadas nuevas tecnologías de la información. Se
origina un salto en los sistemas de comunicación de gran capacidad, cables, satélites, fibras
ópticas, etc. En general, la información (datos, textos, imágenes, sonidos) se convierte a una
forma única, los dígitos binarios (unos y ceros) llamados bits. Se habla entonces de la era
virtual o digital.
Por supuesto que ese descomunal nivel contemporáneo alcanzado por las fuerzas
productivas, pasa por el desarrollo de la técnica, la ciencia y la tecnología, pero en un
contexto adverso para su aprovechamiento verdaderamente racional, en función de los
mejores intereses de todos los hombres y los pueblos del mundo. En la actualidad la vida
está visiblemente marcada por la alta capacidad alcanzada por el ser humano para penetrar
y comprender el micro y macro cosmos; desentrañar la naturaleza humana mediante la
descodificación del núcleo de la célula y además por la dictadura de los ordenadores; pero a la
vez, acecha el peligro de la destrucción de nuestra especie, debido al péndulo de las guerras,
la descomposición medioambiental y moral, en que se debate la llamada civilización humana.
Este proceso de transformación está tipificado, al decir de Castro Díaz-Balar por:
…El cambio fundamental de una economía mundial, basada en la explotación de
recursos naturales y la industria manufacturera, a una que se basa en el valor del
conocimiento, la información y la innovación, denominada nueva economía; la rápida
globalización de los mercados, patrones de comercio, capital financiero e innovación
administrativa; el auge y la convergencia de las tecnologías financieras; el aumento
de las consideraciones ambientales, y la expansión acelerada de las tecnologías de
la información, la computación y las comunicaciones, que han creado un mundo de
interdependencia instantánea, con gran repercusión en la sociedad y en el desarrollo
humano (2002: 19-20).
Sin embargo, como se ha señalado, ese mismo escenario se encuentra empañado por un
estado de crisis medioambiental y la permanencia del péndulo nuclear, que amenaza no solo
con transformar radicalmente la vida, sino también con aniquilarla.
Según el economista e investigador colombiano Raúl Alameda Ospina (2005), con la sola
excepción de parte considerable del siglo XX, en el que se llevaron a la práctica orientaciones
proteccionistas que impulsaron el desarrollo industrial, la modernización agrícola, la
urbanización, es posible afirmar que las políticas instrumentadas han sido, especialmente
con la globalización, contrarias al desarrollo interno y a la formación-consolidación de los
mercados nacionales.
En el plano económico es necesario buscar alternativas óptimas, construyendo
volitivamente estructuras socio-productivas que aseguren sostenibilidad, ahorro de recursos,
sustentabilidad, equidad y mayores cuotas de justicia social. El acercamiento, la paz y el trato
entre iguales, debe ser el centro de las relaciones internacionales. Necesariamente la meta
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debe ser la concertación e integración económica y social internacional, pero no sobre la base
de los poderes y hegemonías de las grandes corporaciones y del apoyo de sus bases de poder
territoriales nacionales, quienes vienen hasta hoy determinando el carácter y dinámica de la
especialización universal, de la cooperación y la complementación entre todos los países,
grupos de ellos, y regiones del mundo.
IV. Teorías y concepciones modernas o alternativas: el desarrollo territorial o
también llamado local
Realizar clasificaciones y ordenamientos por enfoques, corrientes o escuelas de
pensamiento sobre desarrollo económico es harto complejo y polémico, ello tiene que
ver con muchos factores o razones de tipo histórico, filosófico, político, sociológico y de
otra naturaleza. No obstante, tal asunto, no resulta esencia de nuestras reflexiones en esta
parte del trabajo, a no ser la exposición general de algunas ideas teórico-metodológicas que
apuntan al asunto.
Señalemos como presupuesto epistémico general, que aunque el recorrido histórico de las
teorías y concepciones sobre el desarrollo ha sido largo, contradictorio y diverso, su verdadero
nivel de sistematización y alcance teórico y práctico se produce en el siglo XX, especialmente
a partir de la conocida crisis del 29-33, momento histórico en que las ciencias económicas,
en virtud de las propias necesidades de movimiento y valorización del capital, toman un giro
hacia los estudios macroeconómicos, hacia los sistemas económicos como totalidades. Sin
embargo, no obstante los cambios, se mantienen como matriz de paradigma predominante,
teorías y principios clásicos que surgen con el propio nacimiento de las ciencias económicas,
prácticamente desde el siglo XVIII con la idea o sentido filosófico de progreso, especialmente a
partir de la doctrina del hombre económico de Adam Smith, contentiva de la interdependencia
que espontáneamente produce el mercado, y que él ilustraba en su paradigma de “ganancias
mutuas” a través del intercambio entre carnicero, cervecero y panadero; no obstante resaltar
la significación que en el incremento de las riquezas de las naciones tienen la cooperación y la
intervención públicas.8 En los clásicos, incluyendo a Marx, la idea básica del desarrollo estaba
en la producción y el crecimiento económico, mientras que en general para los neoclásicos,
especialmente los padres fundadores Marshall, Pigou, Pareto y otros, el centro de la cuestión
se movía hacia la distribución, al igual que David Ricardo tal como lo expuso en su obra de
1817, Principios de Economía Política y de Tributación9.
Esto no sólo es posible comprobarlo en su obra magna Indagación acerca de la naturaleza y causa de la riqueza de
las naciones (Riqueza de las Naciones), sino en otros trabajos como fueron sus Lecciones de jurisprudencia y Teoría
de los sentimientos morales.
8
Según Sergio Boisier “…el concepto de desarrollo, como acertadamente lo sostienen Sunkel y Paz (1970) en un texto
considerado como clásico en su tiempo, es un tópico de la posguerra y habría que agregar, es un tópico de las Naciones
Unidas. Ya en la Carta del Atlántico firmada en 1941 por Churchill y Roosevelt se expresa que el único fundamento
cierto de la paz reside en que todos los hombres libres del mundo puedan disfrutar de seguridad económica y social,
y por lo tanto, se comprometen a buscar un orden mundial que permita alcanzar estos objetivos una vez finalizada la
guerra. Idéntica declaración de principios se establece en la Conferencia de San Francisco en 1945 que diese forma a
las Naciones Unidas. Es de sobra conocido que desde sus inicios, las Naciones Unidas, particularmente a través de las
Comisiones Regionales y muy en particular a través de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
hace del análisis del desarrollo un tema preferente tanto en la reflexión como en los estudios empíricos”. (2001)
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En esencia, el tejido de tal matriz siguió reposando en la acumulación del capital y la
riqueza como motor principal del crecimiento económico y el desarrollo, donde también
intervienen otros factores como el crecimiento de la población, la expansión territorial, las
colonias, la división del trabajo, la especialización y otras. Según tal idea, el crecimiento tiene
un carácter auto sostenido, natural y automático. Claro que esta visión ha cambiado en los
últimos cuarenta-cincuenta años, aunque no siempre en sus sustancias causales.
En este breve estudio proponemos convencionalmente agrupar las concepciones,
teorías y/o modelos sobre desarrollo económico en dos grandes categorías o concentraciones:
las tradicionales o convencionales y las modernas o alternativas10.
Las tradicionales o convencionales: en ella pueden ser incluidas las llamadas teorías
clásicas de desarrollo económico; la teoría neoclásica de crecimiento económico; las
teorías estructuralistas o de industrialización por sustitución de importaciones y las nuevas
teorías liberales promovidas principalmente por grupos de académicos y organismos
internacionales como el FMI y el BM, en este último caso nos estamos refiriendo principalmente
al neoliberalismo. Desde la segunda mitad del siglo XX ocurre en estas teorías una suerte de
síntesis de los enfoques y presupuestos micro y macroeconómicos, a tono con los cambios
en la reproducción del capital a nivel global.
Con Teoría General de la Ocupación el Interés y el Dinero de J. M. Keynes, publicada
en la década del 30 del siglo pasado, se produce una suerte de revolución o más bien un
cambio de paradigma en las ciencias económicas y en el entendimiento del desarrollo y el
crecimiento económico a nivel de economía nacional o país. Diversos modelos comenzaron
a divulgarse especialmente desde los llamados países centros; de esta manera se originaron
trabajos importantes como los de Schumpeter (1934), posteriores los de Lewis (1954),
Rostow (1956), Mynth (1958), Nurkse (1953), Rosenstein-Rodan (1961), Fei-Ranis (1961),
entre muchos otros. Las teorías desarrolladas por estos autores comparten al menos dos
aspectos fundamentales: el primero, es el enfoque histórico del proceso de desarrollo
desde sociedades pre-capitalistas hacia sociedades capitalistas; el segundo aspecto, es la
concepción dualista de una economía en desarrollo o menos desarrollada. Esta dualidad
identifica a las teorías “tradicionales o convencionales” del desarrollo económico (Sunkel y
Paz, 1970).
Años más tarde aparecerá y destacará el concepto de la “competitividad” de los países,
desarrollado por Porter (1990) y aquellas teorías que enfatizan en los factores geográficos
(Krugman, 1991). Es importante apuntar que los aspectos geográficos, del espacio y el
enfoque micro-económico, son características que distinguen a las teorías del desarrollo
económico con enfoque local, de las teorías tradicionales y neoclásicas de desarrollo
económico a nivel de país.
Las teorías clásicas del desarrollo a nivel de país, tanto como los modelos estáticos
y dinámicos de crecimiento neoclásicos y liberales, no siempre incorporan de manera
orgánica la heterogeneidad en los factores económicos, geográficos, demográficos y
sociales al interior de las regiones de cada país, ni las diversas interrelaciones entre los
10
Puede verse, de una manera más detallada y en un enfoque relativamente diferente, el trabajo de Antonio Luis
Hidalgo-Capitán, “Economía Política del Desarrollo. La Construcción Retrospectiva de una Especialidad Académica”,
en Revista de Economía Mundial, No 28, 2011, pp. 279-320, España.
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comportamientos de los agentes que afectan las actividades dentro de las regiones o
áreas locales específicas al interior de los países. De otro lado, el enfoque macroeconómico
de los modelos, evita considerar aspectos micro-económicos del proceso de desarrollo de
los países y con frecuencia se abstrae de variables sustanciales de localización que resultan
frecuentemente ser decisivas. En contraste, el enfoque micro-económico de las nuevas teorías
de desarrollo y crecimiento económico permite una mayor profundización y entendimiento
del proceso de desarrollo en las áreas geográficas locales y específicas al interior de los
países (Tello, 2006).
Durante los años setenta se produjo un cambio en la noción del desarrollo y de la
acumulación de capital, pues en algunos enfoques se pasó del incremento de riquezas al
de satisfacción de necesidades básicas. Comenzó a darse un movimiento que fue yendo
del desarrollo de riqueza a un desarrollo de no pobreza. Esta nueva tendencia se vincula a
múltiples condiciones y causas, pero sobre todo al surgimiento de la cooperación para el
desarrollo a través de movimientos solidarios y de organizaciones no gubernamentales; se
vincula además a otros factores, como el surgimiento y desarrollo del Movimiento de Países
No Alineados, la creciente percepción de los daños medioambientales de los modelos de
desarrollo y al proceso de construcción e impulso de las conocidas Cumbres. En esta
tendencia se pueden apreciar enfoques y pretensiones diversas, contenidas en mecanismos,
doctrinas y paradigmas que pasan tanto por instituciones supranacionales pertenecientes a
la ONU, e Informes y Comisiones del mismo sistema de Naciones Unidas, como por otras de
la sociedad civil o los Estados naciones. No obstante, nos atenemos a lo que hemos dado en
llamar concepciones y teorías alternativas de desarrollo.
Un agrupamiento de las teorías, concepciones y modelos alternativos que toman auge
a partir de la década de los años setenta, podría conducir a la siguiente clasificación,
considerando sus orígenes, fines y filosofía:
La economía del desarrollo y el endodesarrollo
• Desarrollo endógeno
• Etnodesarrollo
• Desarrollo autónomo
La economía del ecodesarrollo
• El Informe Brundtland y el desarrollo sostenible y medio ambiental
• Declaración de Río sobre medio ambiente y desarrollo y otros
La economía del desarrollo y el desarrollo multidimensional
• Todaro y el esquema multidimensional del desarrollo
La economía del desarrollo y el orden internacional
• El Informe Brandt y la erradicación de la pobreza a nivel mundial
• El Informe Nyerere y la responsabilidad del sur en su desarrollo
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La economía del desarrollo y el desarrollo humano
• La UNICEF y el ajuste con rostro humano
• El PNUD y el desarrollo humano
• Las Cumbres de las Naciones Unidas sobre población y pobreza, desarrollo social.
Entre las concepciones, teorías y modelos modernos o alternativos se incluyen, por
supuesto, las enfocadas al desarrollo territorial o local, en sus más variadas dimensiones;
predominando el presupuesto del desarrollo para la transformación estructural, dígase la
necesidad de autogestión y participación en la toma de decisiones de todos los entes de las
comunidades, tanto rurales como urbanas para alcanzar el bienestar, que se vincula en algunos
casos con las concepciones de desarrollo basadas en una serie de distorsiones y/o fracasos
considerados propias o de significancia capital, en las llamadas economías subdesarrolladas
o en desarrollo.
Según Sergio Boisier:
Durante una fase inicial del ciclo largo de expansión territorial de los procesos de
crecimiento y desarrollo, el crecimiento puede ser inducido desde arriba y afuera,
también desde abajo, pero ese tipo de desarrollo deberá mostrar siempre movimiento
local, endógeno, descentralizado, capilar y continuo o discontinuo sobre el territorio.
A fin de cuentas, los adjetivos del desarrollo son redundantes y tautológicos, ya que
sólo dicen lo que el propio concepto de desarrollo dice. Son, en el mejor de los casos,
copulativos y no disyuntivos (Boisier, 2001)
Existe cierto consenso en que las teorías del desarrollo territorial en los ámbitos de las
localidades, tienen su origen en la práctica de los gobiernos locales en diversas partes del
mundo, pero especialmente en los países desarrollados de carácter federado o multiétnico.
Así, desde sus inicios el Estado, a través de sus entes gubernamentales (central, regional
y local), ha tenido un papel determinante en el desarrollo económico local de esas áreas,
particularmente ha sido el caso de los Estados Unidos.
En todo caso, el agrupamiento que se realice, frecuentemente se vincula con el enfoque
de la disciplina de que se trate, o del objetivo específico definido por el investigador o los
hacedores de política gubernamental en cuestión.
Es importante reafirmar la idea, de que el proceso de desarrollo con plataforma central en
los territorios o localidades determinadas, debe dirigirse a la construcción e implementación
de estrategias autóctonas de auto desarrollo vinculante y virtuoso, mediante la gestión
democrática y activa de proyectos socio-económicos, que se sustenten en diagnósticos de
los recursos o riquezas tangibles e intangibles locales, para originar capacidades de auto
crecimiento económico y generar beneficios, en el sentido de medir la eficiencia de las
organizaciones productivas y de servicios de ese espacio político-administrativo de gestión,
vida y reproducción humanas, en plena armonía con la naturaleza (Buarque, 1999). Esa
siempre será la clave del verdadero desarrollo humano.
Y aun cuando no constituyó objeto de este trabajo es preciso señalar por último, que desde
la década del noventa, tal vez el concepto del desarrollo más generalizado, utilizado y aceptado
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ACERCAMIENTO AL DEBATE TEÓRICO SOBRE EL DESARROLLO SOCIOECONÓMICO - pp. 83-96
es el desarrollo humano, definido por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) desde su primer informe (1990), incluyendo las modificaciones que en los sucesivos
informes han sido introducidas por el propio organismo.
El informe del PNUD propuso una nueva concepción del desarrollo, el denominado
desarrollo humano, un nuevo indicador para la medición del mismo, el “Índice de desarrollo
humano” o IDH, y un análisis anual de diferentes problemas, principalmente económicos,
políticos y sociales, así como su impacto en el desarrollo humano.
Según los presupuestos del Informe, el desarrollo humano es el proceso en el cual se
ofrecen mayores oportunidades a las personas; entre éstas, las más importantes son una vida
prolongada y saludable, el acceso a la educación y a los recursos necesarios para disfrutar
de un nivel de vida decente. Otras oportunidades que incluyen la libertad política, la garantía
de los derechos humanos, la posibilidad de ser creativo, productivo y el respeto a sí mismo11.
Este concepto presta atención a aspectos sobre el desarrollo humano, tales como la formación
de capacidades humanas, es decir un mejor estado de salud, conocimientos y destrezas, y
el uso que la gente hace de las capacidades adquiridas para el descanso, la producción o
las actividades culturales, sociales y políticas. Si el desarrollo no consigue equilibrar estos
aspectos, puede generarse una considerable frustración humana.
A MANERA DE RESUMEN
• El desarrollo como concepto más general o filosófico, debe concebirse indudablemente
como un proceso dialéctico, por tanto dinámico y continuo de interdependencia e
interconexión, de movimiento, cambio y transformación.
• La dimensión estructural socio-humana del desarrollo tiene como sujeto y objeto al ser
humano, en tanto es él quien lo concibe y construye para su propio beneficio y como
condición de su propia reproducción.
• El proceso de desarrollo con plataforma central en los territorios o localidades
específicas, debe dirigirse a la construcción e implementación de estrategias autóctonas
y relativamente autónomas de desarrollo.
• Debe entenderse el desarrollo local como un proceso de gestión democrática y activa
de proyectos socio-económicos inclusivos y dinámicos; debe construirse sobre la base
de diagnósticos de los recursos o riquezas tangibles e intangibles de los territorios y
localidades. Originar capacidades de auto crecimiento económico sustentable y
sostenibilidad de los espacios físicos humanizados o no; es decir, generar beneficios
en el sentido de medir la eficiencia de las organizaciones productivas y de servicios de
ese espacio político-administrativo de gestión, vida y reproducción humanas, en plena
armonía con la naturaleza.
• Desde el punto de vista teórico-práctico, la nueva concepción de desarrollo humano
sugerida por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, tiene innegablemente
aspectos positivos, ya que complementa e integra concepciones históricamente previas,
11
PNUD (1990): Informe sobre Desarrollo humano
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Roberto Muñoz González / Bonifácio Vissetaca
donde se le da un valor relativo al crecimiento económico en su vínculo con el desarrollo,
ofreciendo un marco de reflexión más sinérgico y racional; lo que implica una comprensión
del desarrollo que no sólo toma en cuenta la generación de crecimiento de riqueza, sino
una distribución de bienestar mucho más equitativa y justa; pero, a la vez, con capacidad
para regenerar el medio ambiente en vez de destruirlo; para potenciar las oportunidades
de las personas en vez de marginarlas, ampliando sus opciones y permitiéndoles su
participación en las decisiones que afectan a sus vidas.
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Universidad Alberto Hurtado
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II.
PUNTOS DE VISTA: CRIMEN ORGANIZADO EN COLOMBIA Y
PARADIPLOMACIA EN EL CONO SUR
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Luis Fernando Trejos Rosero / Geanny Rendón
ILEGALIDAD, DEBILIDAD ESTATAL Y RECONFIGURACIÓN COOPTADA DEL
ESTADO EN LA REGIÓN CARIBE COLOMBIANA1
Illegality, state weakness and co-opted State reconfiguration in the Caribbean Colombian Region
Luis Fernando Trejos Rosero2
[email protected]
Geanny Rendón3
[email protected]
Recibido: 29 de enero de 2015
Aprobado: 20 de julio de 2015
Resumen: El presente trabajo tiene como objetivo realizar una aproximación descriptiva
al crimen organizado especialmente el paramilitarismo y las Bandas Criminales y su
relaciones políticas en la región caribe colombiana, desde las categorías de centro-periferia y
reconfiguración cooptada del estado, con el fin de analizar las causas que han posibilitado el
surgimiento, desarrollo y evolución de distintos actores armados ilegales que por medio de la
fuerza o la amenaza real de su uso, han logrado instalar en esta región de Colombia órdenes
sociales y disputarle al estado el monopolio de la fuerza, el tributo y el control territorial.
Palabras clave: Violencia, crimen organizado, ilegalidad, paramilitarismo, captura del
Estado.
Abstract: This article aims to carry out a descriptive approach to organized crime, specially
paramilitarism and criminal bands and their political relationships in the Caribbean Region of
Colombia, from the perspectives of center-periphery and co-opted State reconfiguration, in
order to analyze the causes that made possible the emergence, development and evolution
of different illegal armed groups, which by means of force, or the real threat of its use, have
managed to install social orders in this region of Colombia and dispute the State´s monopoly
on force, tribute and territorial control.
Key words: Violence, organized crime, illegality, paramilitarism, capture of the State.
Este trabajo es fruto de la investigación “Conflicto y postconflicto en el Caribe colombiano”, auspiciada por la
Universidad del Norte. Parte de esta investigación fue publicada en el libro: “Seguridad y defensa en la transición de la
guerra a la paz: Reflexiones y perspectivas”, editado por la Universidad Nacional de Colombia
1
Doctor en Estudios Americanos con mención en Estudios Internacionales (IDEA/USACH). Profesor e investigador del
Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte, Barranquilla (Colombia).
Investigador Asociado del Instituto de Altos Estudios de América Latina y el Caribe, Universidad del Norte. Miembro
de los Grupos de Investigación “Agenda Internacional” y “Conflicto y postconflicto en la región Caribe colombiana”
de la Universidad del Norte.
2
3
Magíster © en Cooperación Internacional y Gestión de proyectos de la Universidad del Norte.
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I. AUSENCIA O PRESENCIA DIFERENCIADA DEL ESTADO COLOMBIANO EN SU
GEOGRAFÍA
Un rasgo característico del Estado colombiano, ha sido su ausencia y débil presencia
en sus periferias o márgenes externos (González, 2014)4. Las razones de dicha ausencia
se basan en parte en la compleja geografía del país. Según el índice de Fragmentación
Geográfica, elaborado por el Centro para el Desarrollo Internacional de la Universidad de
Harvard, citado por Eduardo Pizarro (2004), Colombia ocupa el tercer lugar entre 155 países
analizados. Colombia se encuentra situado en el corazón de la zona tropical de América Latina.
Es atravesado por tres grandes cordilleras (oriental, central y occidental), las que alteran la
climatología del país, generando un variado abanico de climas de altura (en sus partes altas),
cálidos (en los valles de sus grandes ríos Magdalena y Cauca), frescos (en las partes medias
o laderas cordilleranas) y fríos, muy aptos para el desarrollo de la agricultura y el asentamiento
de grandes grupos humanos (en las mesetas altas como la sabana de Bogotá, centro del
desarrollo histórico y actual capital administrativa de Colombia).
En lo geopolítico, la complejidad no disminuye, ya que Colombia es a la vez un país
andino, caribeño, pacífico y amazónico. Precisamente ha sido esta compleja geografía la
que históricamente ha dificultado las comunicaciones e interacciones regionales, afectando
gravemente el desarrollo simétrico o uniforme del país. Precisamente, un rasgo característico
de las zonas “atrasadas”, en cuanto a desarrollo socio-económico, es la ausencia estatal.
En este sentido, autores como Trejos (2015), Duncan (2014), González (2014) y Serje
(2011), coinciden en que el Estado colombiano históricamente ha mantenido una ‘presencia’
diferenciada en el territorio nacional. En este trabajo, ‘presencia estatal’ se debe entender
como el cumplimiento permanente de las obligaciones primarias del Estado, tales como:
impartir justicia, brindar seguridad y garantizar la prestación y acceso a servicios públicos
básicos a todos sus ciudadanos. Si bien esta definición se presenta como poco elaborada, lo
que se busca destacar es que la presencia del Estado no solo debe limitarse a la instalación
física de sus instituciones, sino que, además, estas instituciones deben prestar las funciones
para las cuales fueron concebidas (Soto, 2001).
En otras palabras, la continuidad del Estado colombiano ha sido fragmentada, ya que
mientras ha logrado integrar a sus dinámicas políticas, jurídicas, económicas y sociales a los
centros urbanos, vastas zonas periféricas del mismo se encuentran excluidas y marginadas
de sus servicios básicos, posibilitando la aparición y consolidación de poderes paralelos que,
basados en la fuerza y el uso de la violencia, establecen órdenes sociales y económicos
básicos, que permiten la convivencia.
Otras características socio-políticas del Estado colombiano son: 1- Nunca ha controlado los monopolios clásicos,
que, se supone, son la pretensión estatal en cualquier sociedad: violencia, dominio territorial, justicia y tributación; 2Durante su existencia como república, se ha presentado una recurrente persistencia de la violencia con motivaciones
políticas por parte de distintos actores sociales. La persistencia histórica de la violencia ha sido considerada como
la principal amenaza a la estabilidad del país (Vargas, 2003); 3- A pesar de la sistemática utilización de la violencia
por parte de actores políticos y civiles, ha habido respeto a los periodos institucionales de los gobernantes. Durante
el siglo XX ocurrió solo un golpe militar, en 1953, relativamente consentido por las élites políticas (Tirado, 1989).
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En estas zonas, la violencia se convierte en el medio utilizado para la resolución de
tensiones y conflictos sociales, es decir, la violencia y quienes la administran o ejercen
pasan a ser el elemento dinamizador del desarrollo de la vida en común. Cabe resaltar que
investigadores como Uribe (1997), Garay (1999) y Gómez (2000) sostienen que la ausencia
estatal no se limita únicamente a las periferias o áreas de frontera interna; ellos afirman que
en Colombia se vive de manera incierta permanentemente, ya que es un hecho común que
cada quien deba negociar la solución específica para cada situación de desorden. Es así que,
en crecientes sectores del propio centro del país, como los barrios pobres de las grandes
ciudades, impere la ley del más fuerte. Precisamente es en estas periferias donde los actores
armados paraestatales y contraestatales disputan, construyen e imponen ‘órdenes sociales’,
diferentes al estatal.
II. CONSOLIDACIÓN DEL CRIMEN ORGANIZADO EN UNA ZONA PERIFÉRICA DEL
ESTADO COLOMBIANO. EL CASO DE LA REGIÓN CARIBE COLOMBIANA
La extensión territorial de la Región Caribe colombiana es de 132.288 km2 –que corresponden
a 11,6% de la superficie total del país–, repartidos en un área continental de 132.218 km2 y otra
insular de 70 km2. Se conforma administrativamente por siete departamentos continentales
(La Guajira, Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, Magdalena y Sucre) y un departamento en el
área insular (San Andrés, Providencia y Santa Catalina). En términos geográficos, el Caribe
continental colombiano cuenta con 1.600 kilómetros aproximados de litoral y posee un área
de 536.574 Km2 en el Mar Caribe. La zona continental de la Región Caribe se encuentra
conformada por seis subregiones, las cuales se distinguen por factores climáticos y/o
geográficos característicos. 1- La península de La Guajira: considerada como la parte más
seca de la región. 2- La Sierra Nevada de Santa Marta: se extiende desde la planicie caribeña,
a nivel del mar, hasta una altura de 5.775 metros en los picos Bolívar y Colón. 3- La depresión
del Bajo Magdalena: comprende la llanura fluvio-deltaica del río Magdalena. 4- La depresión
Momposina: se encuentra conformada por parte del territorio de los departamentos de Sucre,
Córdoba, Magdalena y Bolívar. 5- La Planicie del Caribe: comprende la franja litoral a partir del
delta del río Magdalena hasta los límites con las serranías de Abibe, San Jerónimo y Ayapel
(Ocaribe.org, 2013).
Daniels (2012), propone una tipología del caribe colombiano, dividiéndola en 3 áreas
geográficas específicas, 1- La costera, que comprende las ciudades portuarias Barranquilla,
Cartagena y Santa Marta. En comparación con las otras capitales de la región, estas presentan
una importante actividad económica; 2- Área interior, comprendida por las zonas de sabanas
y el valle de los principales ríos de la región, en la que se ubican las ciudades de Montería,
Riohacha, Sincelejo y Valledupar, las que no han logrado articular su estructura productivoeconómica a los mercados nacionales e internacionales, a pesar de que en sus territorios se
desarrollan importantes megaproyectos mineros como el carbón y el níquel, lo que se traduce
en altos índices de Necesidades Básicas Insatisfechas; 3- Subregiones escenario de acciones
violentas ligadas al conflicto armado.
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a. Control paramilitar del crimen organizado y de sectores políticos en el caribe
colombiano
Sobre este punto, analistas como Ronderos (2014), Garay y Salcedo (2012); Ávila y
Velasco (2012), Soto (2012), Romero, Pedraza y Olaya (2011), Garay, Salcedo y León (2010),
Valencia (2007), comprueban que el proceso de control político y criminal que logró el Bloque
Norte de las Autodefensas Unidas de Colombia, en la Región Caribe fue total.
En este sentido, Echandía (2013), demuestra que la expansión paramilitar en la Región
Caribe no se basó totalmente en lógicas contrainsurgentes, sino también en objetivos
económicos, principalmente ligados al control del narcotráfico. De hecho, este autor
comprueba que su eje de despliegue estratégico se constituye desde las zonas de cultivo
y los centros de procesamiento pasando por los corredores que conducen hasta los puntos
embarque. Más específicamente, las autodefensas buscaron consolidar una especie de línea
fronteriza que separara al norte del centro del país, esto con el fin de controlar totalmente los
cultivos y laboratorios ubicados entre Urabá (frontera con Panamá), Bajo Cauca, sur de Bolívar
y el Catatumbo (frontera con Venezuela). Rodolfo Escobedo, sintetiza lo antes expuesto, de la
siguiente manera:
Para entender las dinámicas del paramilitarismo en la Región Caribe, hay que delimitar sus
objetivos al control del monopolio de la coerción y la prestación de seguridad a un conjunto
de actividades económicas proclives al control del crimen organizado5, tales como las plazas
de mercado, la extorsión a los pequeños y medianos comerciantes, el contrabando y el
narcotráfico, entre otras. En esta línea, el paramilitarismo en la Región Caribe operó como
una mafia, entendida esta como una forma superior de crimen organizado, que se basa en el
cobro de un impuesto a cambio de protección a individuos u organizaciones y las actividades
económicas que realizan, es decir, son empresarios de la protección.
El control político-administrativo de las AUC en esta región fue tal, que debido a la presión
que ejercieron sobre las Asambleas Departamentales de Cesar y Magdalena, forzaron la
creación de nuevos Municipios, con el objetivo de predar las rentas públicas, pero también
con el ánimo de establecer y controlar las áreas estratégicas para el transporte terrestre y
fluvial entre el Caribe y el interior del país, de ahí que muchos de estos nuevos municipios sean
límites entre departamentos (Soto, 2012).
En esta región de Colombia, los paramilitares produjeron una literal Reconfiguración
Cooptada del Estado, que según Garay y Salcedo (2012), ocurre en contextos de corrupción
avanzada, presentando las siguientes características: 1- Participan individuos y grupos
sociales legales e ilegales. 2- Los beneficios que persiguen no son solo económicos sino
también de tipo penal y de legitimación social. 3- Por medio de la fuerza o la amenaza real de
su uso, establecen alianzas políticas que complementan o reemplazan la extorsión. 4- Afecta
de distintas maneras todos los niveles de la administración pública.
El crimen organizado es definido en el literal a del artículo 2 de la carta de las Naciones Unidas contra el crimen
transnacional como: “un grupo estructurado de tres o más personas que exista durante cierto tiempo y que actúe
concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la presente
Convención con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material”.
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Con estas características, la Reconfiguración Cooptada del Estado puede definirse como:
La acción de agentes sociales legales e ilegales, que mediante prácticas ilegales o
legales pero ilegitimas, buscan sistemáticamente modificar desde dentro el régimen
e influir en la formulación, modificación, interpretación y aplicación de las reglas de
juego social y de las políticas públicas (Garay y Salcedo, 2012, p. 36).
Estas acciones son desarrolladas con el fin de materializar sus objetivos en el largo
plazo y lograr la legitimación política y social de sus intereses, aunque dichos intereses no
busquen el bien común. La infiltración de los cargos de elección popular como los consejos
y las alcaldías, les proporciona grandes ganancias por efecto de la contratación pública que
cooptan, impunidad judicial y la posibilidad de crear su propia red clientelar (Duncan, 2005).
En este contexto, se da la alianza entre paramilitares y políticos locales, que ha sido
conocida en Colombia como la “parapolitica”. Al respecto, Valencia (2007) propone dos
hipótesis para entender este fenómeno. La primera, apunta a la “exitosa” expansión territorial
de los paramilitares. En los territorios bajo su control, establecieron fuertes controles sociales,
basados en el uso de la fuerza. En este marco de control total del territorio, deciden participar
activamente en campañas políticas con el fin de afianzar su influencia política regional y
nacional y entrar con mayor seguridad en un proceso de negociación con el Estado (como
efectivamente sucedió). La segunda hipótesis, se relaciona con el afán de las elites políticas
por resistirse a los cambios democráticos impulsados desde instancias nacionales, ya que
estos amenazan el “status quo” local. En otras palabras, en la Región Caribe colombiana,
las elites políticas en asocio con el Bloque Norte de las AUC, configuraron lo que Eduard
Gibson (2006), denomina “Autoritarismos subnacionales”. Afirmando, que estos se presentan
en países en los que a pesar de haberse producido avances democraticos y pluralistas a nivel
nacional, en las regiones perifericas la democracia sigue siendo precaria, ya que las elites
(autoritarias) controlan todos los poderes.
Los parapoliticos de la Región Caribe, especialmente los de los Departamentos de Bolívar,
Cesar, Magdalena, La Guajira y Sucre, al utilizar los grupos paramilitares con fines políticoelectorales, preservaron y consolidaron el autoritarismo subnacional, ya que sus acciones se
dirigieron a controlar los actores sociales provinciales, mantener su autonomia frente a las
influencias nacionales y aumentar su poder en espacios y sobre lideres políticos nacionales
(Gibson, 2006).
En este contexto, en julio de 2001 (solo se hizo público en 2006), las AUC suscribieron
junto a 11 congresistas activos y varios funcionarios públicos de la costa caribe, un “pacto
político”, conocido como el “Acuerdo de Ralito” (Córdoba), cuyo texto materializa la visión de
región que los paramilitares buscaban instalar. El texto del acuerdo es el siguiente:
Conciudadanos como enuncia nuestro preámbulo; “”el pueblo de Colombia, invocando
la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus
integrantes, la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento,
la libertad y la paz”” hoy nos confiere la irrenunciable tarea de refundar nuestra patria,
de firmar un nuevo contrato social. Todos los aquí presentes hoy asumiremos el
compromiso de garantizar los fines del Estado: “Defender la independencia nacional,
mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
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orden justo”. Construir esta nueva Colombia, en un espacio donde “toda persona tiene
derecho a la propiedad” y “tiene deberes respecto a la comunidad, puesto que solo
ella puede desarrollar libre y plenamente su personalidad”. Es nuestro desafío. Todo
colombiano tiene el deber y la obligación de trabajar por la paz, en aras de cumplir con
el mandato constitucional que nos insta a “propender el logro y mantenimiento de la
paz”. Esta tarea no es prerrogativa de unos pocos, sino deber de todos. A propuesta
de los aquí presentes, se formarán comisiones de trabajo, las que presentarán sus
resultados en nuestra próxima reunión del mes de octubre (semana.com, 2007).
La importancia de este “pacto”, radica en que se convirtió en la primera prueba documental
de la magnitud de la penetración paramilitar en las instituciones y corporaciones públicas a
nivel local y regional. Este pacto, se encuadraba dentro de una estrategia de las AUC que
perseguía la captura mafiosa del Estado, al “refundar nuestra patria” bajo “un nuevo contrato
social”6.
En 2002 el Bloque Norte de las AUC suscribió con varios candidatos al Congreso de la
Republica y aspirantes a Alcaldías y a la Asamblea departamental del Magdalena, el “Pacto del
Magdalena”, con el fin de parcelar electoralmente el departamento para garantizar la elección
de sus aliados políticos (Valencia, 2009).
Entre los días 8 y 10 de febrero de 2006, se produjo la desmovilización del Bloque Norte
de las AUC; parte de sus integrantes lo hicieron en el corregimiento de Chimila, municipio del
Copey (Cesar) y la otra parte en el caserío el Mamón, vereda La Mesa, Valledupar (Cesar). El
Bloque Contrainsurgencia Wayúu que operaba en el norte de La Guajira, no se desmovilizó lo
que se entendió como parte de una estrategia para mantener una retaguardia activa en caso
de un posible fracaso del proceso de desmovilización de las AUC y para mantener una activa
participación en el narcotráfico. Al igual que en otras regiones, los paramilitares desmovilizados
por el Bloque Norte fueron multiplicados por 3 en el momento de su concentración y desarme,
con personas de la región, lo que contribuyó a mostrar un mayor número de efectivos, con
el objetivo de marcar el ritmo del proceso y conseguir beneficios legales. Los paramilitares
desmovilizados controlaban la parte noroccidental de la Sierra Nevada de Santa Marta. Durante
el acto de desmovilización del Bloque Norte en La Mesa Rodrigo Tovar Pupo expresó: “Durante
muchos años los miembros de las AUC fueron los soldados y policías de la patria. ¡Fueron las
AUC del Bloque Norte los libertadores de nuestra patria regional!” (Villarraga, 2009, p. 299).
III. VIOLENCIA Y RECONFIGURACIÓN COOPTADA DEL ESTADO EN LA REGIÓN
CARIBE POST AUTODEFENSAS UNIDAS DE COLOMBIA
Con la desmovilización del Bloque Norte de las AUC, en el año 2006, y el desmantelamiento
entre los años 2004 y 2009 de los frentes y compañías guerrilleras del Bloque Caribe de las
FARC-EP y el Frente de Guerra Norte del ELN que operaban en los Montes de María y la Sierra
Nevada de Santa Marta y el repliegue de sus unidades restantes hacia las partes altas de la
Serranía del Perijá (frontera con Venezuela), específicamente al Departamento de la Guajira, por
Hasta diciembre de 2014, la Corte Suprema de Justicia ha condenado a 60 congresistas por sus activos vínculos
con el paramilitarismo.
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efecto de las acciones adelantadas por el paramilitarismo y la Fuerza Pública, se podría afirmar
que en la costa caribe colombiana el postconflicto se debió iniciar en el año 2010, más si se
tiene en cuenta que solo el Frente 59 de las FARC-EP mantiene una limitada operatividad militar
en el Departamento de La Guajira, concentrada en acciones de sabotaje a la infraestructura
carbonífera de la empresa Drummond y esporádicos ataques a la fuerza pública.
Pero, lo que se ha venido presentando en esta región de Colombia, es una mutación de los
tipos “tradicionales” de violencia, ya que de la violencia contraestatal – paraestatal, se pasó
a una muy difusa violencia de tipo criminal, ligada al narcotráfico y la extorsión, con un alto
poder corruptor y dirigida específicamente contra la sociedad civil.
Al respecto Trejos y Posada (2014), sostienen que la desmovilización del Bloque Norte
de las AUC, no dio por finalizado el fenómeno paramilitar y todas sus redes de ilegalidad en
la Región Caribe colombiana, sino que por el contrario, dio inicio a una compleja trama de
reconfiguraciones y mutaciones de las estructuras y grupos armados que no participaron en
el proceso de desmovilización, otros que se rearmaron y otros que emergieron. Debe aclarase
que estos “nuevos grupos paramilitares” o Bandas Criminales (BACRIM) mantienen una
estrecha línea de continuidad con las estructuras de las AUC.
En este sentido, el Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo, emitió un
Informe de Riesgo en 2009, en el que manifiesta su preocupación por la proliferación de grupos
armados disidentes de las AUC y la aparición de nuevos grupos armados, especialmente en
la Sierra Nevada de Santa Marta. El mismo informe, hace una descripción de estos nuevos
grupos, basándose en la siguiente tipología:
1. Grupos no desmovilizados del Bloque Norte de las AUC. Dentro una estrategia de los
comandantes paramilitares que buscaba no perder el control de importantes negocios
ilegales como el contrabando de gasolina y el narcotráfico.
2. “Células durmientes”. Durante el proceso de negociación con el Estado, los
comandantes paramilitares ubicaron a mandos medios de mucha confianza, en
lugares estratégicos. Una vez desmovilizado en Bloque Norte, estas células se activan,
con el fin de mantener relaciones de poder, control poblacional, afianzar alianzas y
continuar con la captura de espacios sociales e institucionales.
3. Apoyo en las redes ilegales de coerción. Todos estos nuevos grupos armados, han
echado mano de las redes ilegales de coerción que usaron las AUC, es decir pandillas,
bandas delincuenciales, testaferros y grupos de sicarios.
4. Migración de desmovilizados de otras regiones de Colombia. Desmovilizados de las
AUC que una vez reciben los beneficios del gobierno se vinculan a alguna de las
facciones armadas ilegales, especialmente en zonas rurales.
La naturaleza puramente delincuencial y la atomización de dichos grupos, han producido un
complejo escenario en el que su continua configuración y reconfiguración es un lugar común,
por ejemplo Ávila y Guerra (2012), registran entre 2006 y 2012 solo en los departamentos de
Cesar, Magdalena y La Guajira, la presencia de 12 grupos armados diferentes (sin incluir el
Frente Contrainsurgencia Wayuu de las AUC). A estos grupos, hay que sumarles estructuras
armadas establecidas en la Guajira, que son anteriores al establecimiento del paramilitarismo
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en dicho departamento, entre ellas se destacan “Los Conoconitos” , grupo armado compuesto
por familias Wuayúu del Clan Uriana, “Los Aguaditos”, conformados por Wuayuús del Clan
Jusayú, al servicio de la Familia Boscán (Ávila y Guerra, 2012); Y la banda “Los Curicheros”,
comandada por el narcotraficante recientemente capturado en Brasil Marcos Figueroa, que
según lasillavacia.com (2013), cuenta con 800 hombres armados y controla gran parte de las
rutas del contrabando en los departamentos de Cesar, Magdalena y La Guajira.
Por efectos de enfrentamientos armados entre bandas, alianzas, cooptaciones y
reacomodación territorial de estos grupos, hasta el año 2013, en la Costa Caribe colombiana
hacían presencia activa Los Urabeños, Los Paisas y Los Rastrojos. Estos grupos dirigen su
acción violenta en contra de la población civil, lo que se refleja en la continuación de graves
problemáticas humanitarias como el desplazamiento forzado y los ataques contra defensores
de los Derechos Humanos y grupos étnicos (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2014).
Según Arias (2012) entre 2010 y 2011, las BACRIM desplazaron de manera forzosa
a 9.850 personas de un total de 22.802 desplazados en la Región Caribe, es decir, fueron
los causantes de aproximadamente el 45% de este flagelo en esta zona de Colombia. La
disminución del número global de personas desplazadas en la Región Caribe entre 2010 y
2011 no se debe a una disminución en la actividad de las BACRIM o a una mayor presencia
estatal, sino al mayor control territorial producido por el triunfo militar de unas sobre otras.
Es tal el poder acumulado por estos grupos armados que en enero 2013, “Los Urabeños”,
en retaliación por la muerte de Juan de Dios Úsuga David (Giovanni), en una operación
realizada por la Policía Nacional, declararon un paro armado de 48 horas en varios municipios
de los departamentos Antioquia, Bolívar Córdoba, Chocó, Magdalena y Sucre7, logrando
paralizar el comercio y el transporte de la ciudad de Santa Marta. Con este paro Los Urabeños
evidenciaron su alta capacidad operativa y de intimidación sobre la población civil.
En agosto de 2013, ante los continuos ataques armados contra choferes de bus urbano
de la empresa Coochofal, vendedoras de chance de la empresa Uniapuestas y tenderos por
el no pago de extorsiones, así como la continua amenaza en contra de defensores de los
Derechos Humanos, La Defensoría del Pueblo emitió una alerta temprana advirtiendo sobre el
inminente riesgo de violaciones a los derechos humanos en las que se encuentran cerca de
5.000 habitantes de Barranquilla y de los municipios de Malambo, Puerto Colombia y Soledad,
en el departamento de Atlántico. Según la Defensoría del Pueblo:
Presuntos miembros de los grupos armados ilegales autodenominados ‘Los Rastrojos’
y ‘Los Urabeños’, especialmente, una facción de los primeros que se hace llamar
‘Los Costeños’, profiere amenazas, cobra extorsiones, realiza homicidios y atentados
Los municipios paralizados por la amenaza de Los Urabeños, son: En el departamento de Antioquia: Carepa,
Chigorodó, Turbo, Necoclí, Apartadó y Mutatá; departamento de Sucre: Corozal, Coveñas, Guarandá, La Unión,
Majagual, Ovejas, Sampués, San Antonio de Palmito, San Marcos, San Onofre, San Pedro, Sincé, Sincelejo, Tolú y
Toluviejo; departamento del Magdalena: Ariguaní, Ciénaga, Chibolo, El Banco, Fundación, Guamal, Nueva Granada,
Pueblo Viejo, Sabanas de San Ángel, Salamina, Santa Ana y Santa Marta; departamento de La Guajira: Albania,
Barrancas, Dibulla, Fonseca, Hatonuevo, Maicao, Manaure, Riohacha y Uribia; departamento de Córdoba: Ayapel,
Canalete, Cereté, Chinú, La Apartada, Lorica, Los Córdobas, Montelíbano, Montería, Moñitos, Planeta Rica, Pueblo
Nuevo, Puerto Escondido, Puerto Libertador, Sahagún, San Antero, San Bernardo del Viento, San Pelayo, San José
de Uré, Tierralta y Valencia; departamento de Chocó: Acandí, El Carmen del Darién, Riosucio y Unguía; departamento
de Bolívar: San Pablo y Tiquisio.
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con explosivos contra viviendas y establecimientos comerciarles, entre otras graves
violaciones a los derechos humanos pobladores del Distrito de Barranquilla y de los
municipios de Soledad, Malambo y Puerto Colombia (…) durante el primer semestre
del año se registraron 145 homicidios en el Distrito de Barranquilla; sin embargo, en
toda el área metropolitana durante los primeros siete meses del año la cifra asciende a
los 254 homicidios. Para el Defensor del Pueblo resultan particularmente preocupantes
aquellos homicidios que han tenido un gran impacto social, debido al hallazgo de
cadáveres desmembrados y decapitados (Defensoría del Pueblo, 2013).
INDEPAZ (2013) y la Fundación Paz y Reconciliación (2013), demuestran que el número
de municipios de la Región Caribe con presencia activa de BACRIM, lejos de disminuir, se
mantiene estable y en algunos departamentos aumenta, lo que evidencia, que los espacios
dejados por el Bloque Norte de las AUC no fueron copados por el Estado y su institucionalidad,
sino por las BACRIM y sus redes, dentro de las cuales se encuentran políticos activos.
También se puede afirmar que en los territorios bajo su dominio, el control político resulta
prioritario, ya que como se señaló anteriormente la cooptación de los cargos públicos de
elección popular como los consejos y las alcaldías, les proporciona grandes ganancias por
efecto de la contratación pública que capturan, impunidad judicial y la posibilidad de crear su
propia red clientelar (Duncan, 2005).
En este sentido, hay que destacar, que si bien la justicia ha logrado enjuiciar a varios
políticos de la región que establecieron alianzas político-electorales con el Bloque Norte de
las AUC, sus redes clientelares y sus vínculos con actores armados ilegales y sus redes
criminales se mantienen intactos. Dos casos que grafican magistralmente esta situación
son los de Enilse López (La Gata)8 y el Ex gobernador de La Guajira, Juan Francisco Gómez
Cerchar (Kiko Gómez).
Enilse López (La Gata), logró convertirse en la mayor operadora del Chance (apuestas) de
la Región Caribe desde mediados de la década anterior. También es conocida como La Gata,
por su empresa de apuestas “El Gato”, que se inició en pequeños pueblos del departamento de
Bolívar, y años después llegó a convertirse en una de las mayores electoras de la costa caribe.
Sobre ella siempre han girado rumores de su vinculación con organizaciones mafiosas y el
Bloque Norte de las AUC. Romero, et al. (2011), sostienen que dichos vínculos se hicieron más
evidentes con el descubrimiento de dos helicópteros militares de los Estados Unidos (Hughes
500), en bodegas de propiedad de López en la ciudad de Barranquilla. Estos investigadores
también describen como en las elecciones locales de 2003-2007, López ejercía un poder
real en la estructura administrativa del departamento de Bolívar y su influencia llegaba a
algunos municipios del Magdalena. Su fortín político-electoral está ubicado en el municipio
de Magangué, Bolívar. Ahí, López logró capturar y reconfigurar cooptadamente el Estado para
ponerlo a en función de sus intereses particulares. En una crónica publicada en el sitio web del
diario El País de Cali, en el año 2006, se describe textualmente la realidad de este municipio:
Al frente de su hotel, Valle de Tenza, es normal ver diez o más camionetas blindadas y
unos 50 guardaespaldas, pues a pocos metros queda su propia residencia. Lo mismo
ocurre frente al Hotel Quimo, propiedad de su hermano Arquímedes, dueño de varios
Se encuentra privada de la libertad desde 2006 y en 2013 la Corte Suprema de Justicia ratifico su condena a 37 años
de prisión por sus vínculos con los grupos paramilitares y por ser la determinadora de un homicidio.
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negocios, una caballeriza, una joyería y varias fincas. Se sabe, por ejemplo, que todos
los mototaxis, unos cuatro mil, son propiedad de ‘La Gata’, que los arrienda por tarifas
diarias de entre $12.000 y $15.000. Ellos y los chanceros es comadre de muchos
forman la principal red de colaboradores de la empresaria (…) Pero nada es gratis.
Como tiene el control del hospital, los puestos de salud, la EPS y las IPS, ha puesto a
más de 200 empleados a través de una cooperativa que ella misma creó. “Es como una
bolsa de empleo: les cobra el 30% del sueldo. A mi hermana, una enfermera graduada
y con experiencia, se quedó mirándola y le dijo: ‘Tienes pinta de portera’, y la contrató
como portera”, dice un ex empleado del centro asistencial. El entrevistado explica que
a los empleados les acumulan varios meses el sueldo, y Arquímedes les compra la
nómina atrasada al 20%, 30% ó 40%. A veces es ella quien paga la nómina en efectivo
se dice que siempre lleva consigo $40 millones. “Le retiene $30.000 mensual a cada
uno para la Fundación de Wendy Vanesa” (…) La vida en Magangué gira en torno del
Parque Wendy Vanesa, que fue bautizado en honor de su hija y que tiene su sede en la
casa de ‘La Gata’. La mujer mandó refaccionar el parque principal a los trabajadores
les ofreció $15.000 diarios, pero sólo les pagó $5.000, le cambió el nombre, lo encerró
y ahora los niños tienen que pagar $500 para montar en los juegos (elpais.com, 2006).
En este contexto, logró que su hijo Jorge Luis Alfonso López, fuera elegido Alcalde para el
periodo 2003-2007. Este, con complicidad de otros funcionarios públicos de su administración,
por medio de contratos irregulares, se apropió de 7 mil millones de pesos destinados a la
salud. En este caso, la Fiscalía General de la Nación concluyó que: “el dinero que recibió la
Cooperativa por prestación de servicios posiblemente terminó en las cuentas personales del
alcalde de Magangué y de la Empresa Uniapuestas en Barranquilla, de propiedad de Enilse
López” (Romero, et al., 2011: 51).
En febrero de 2010 Jorge Luis Alfonso López, fue destituido e inhabilitado por 20 años para
el ejercicio de funciones públicas. En agosto de 2008 fue capturado por la Fiscalía por estar
implicado en dos homicidios ocurridos en Magangué en los años 2004 y 2005.
Su otro hijo, Héctor Julio Alfonso López, fue elegido Representante a la Cámara (20062010) y posteriormente Senador de la república (2010-2014), en ambos casos con altas
votaciones. Su hermana Emilia Rosa López, fue elegida para la Asamblea departamental de
Bolívar para el período 2012-2015.
En la actualidad, a pesar de estar privada de la libertad, Enilse López mantiene un amplio
poder político en los departamentos de Bolívar y Sucre, en este último, en 2013 y contra todas
las advertencias realizadas por entes nacionales de control, una empresa de la que son socios
sus dos hijos y varios cercanos a ella, ganó la licitación del chance.
El otro caso, es el del ex gobernador de La Guajira Juan Francisco Gómez Cerchar (Kiko
Gómez). Gómez se encuentra detenido desde octubre de 2013, acusado de ser el determinador
de varios asesinatos y de tener vínculos con BACRIM dedicadas al narcotráfico, al tráfico de
gasolina y de armas y al contrabando en el Magdalena y La Guajira. Antes de ser gobernador,
Gómez, había sido alcalde del municipio de Barrancas (Guajira), durante los periodos 19951997 / 2001-2003 y en los intervalos él mismo ha puesto a su sucesor. Como sucedió con
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Yandra Brito, a quien apoyó para que lo sucediera en la Alcaldía en el periodo 2004 a 2007
(Semana.com, 2013).
Distintas versiones de prensa e investigaciones académicas9, vinculan a Gómez con
Marcos Figueroa (Marquitos), líder de la BACRIM “Los Curicheros”, conformada en 2008 y
que se dedica al narcotráfico y al tráfico de gasolina. Según el portal La sillavacia.com (2013),
esta BACRIM está conformada por aproximadamente 800 hombres armados.
Al respecto, Semana.com transcribió parte de un informe de la Dirección de Aduanas e
Impuestos Nacionales (DIAN), en el que señala:
Llama la atención la subida al poder departamental de personajes como Juan Francisco
‘Kiko’ Gómez Cerchar en la Gobernación –quien es acusado de tener vínculos con el
contrabando, el tráfico de gasolina y el narcotráfico–”. Y puntualiza que “Gómez era
uno de los jefes del contrabando en La Guajira que fue contactado por el Bloque Norte
de las Autodefensas para que compartiera el poder y el negocio (Semana.com, 2013).
En octubre de 2013, Gómez fue capturado por agentes del Cuerpo Técnico de
Investigaciones (CTI), de la Fiscalía General de la Nación acusado de homicidio agravado
en los casos del concejal Luis López Peralta en 1997; y Luis Alejandro Rodríguez y Rosa
Mercedes Cabrera muertos en un atentado perpetrado en el año 2000. También es acusado de
concierto para delinquir por sus presuntos nexos con BACRIM y el Bloque Norte de las AUC
(Semana.com b, 2013).
En la presencia permanente de estructuras armadas ilegales y sus vínculos con políticos
activos, radica una de las mayores amenazas a la democracia en la Región Caribe colombiana,
ya que para el debate electoral que se adelantara este año (2014), en esta región del país
(también en otras) se presentaran nuevas formas de participación e intervención de agentes
ilegales ligados al narcotráfico y a estructuras mafiosas en los procesos electorales. Valencia
y Ávila (2014), han planteado cuatro formas ilícitas/clandestinas de apoyos electorales: 1)
alineamientos estratégicos coyunturales o históricos con actores violentos no estatales;
2) fuentes de financiación derivadas de economías criminales; 3) aliados electorales con
prontuario delictivo; 4). familiares judicializados por diversos delitos no excarcelables, o lo que
se denomina gobernar en cuerpo ajeno.
CONCLUSIONES
1. La histórica ausencia o débil presencia del Estado colombiano en sus periferias y zonas de
frontera posibilita la aparición y consolidación de poderes paralelos, que basados en la fuerza
y el uso de la violencia establecen órdenes sociales y económicos básicos que permiten
la convivencia. En estas zonas carentes de Estado, las organizaciones armadas ilegales se
convierten en gérmenes de orden y en la práctica se constituyen como estados paralelos,
pues al quedar todo cubierto con el manto de la ilegalidad, el Estado renuncia a ser garante
de las interacciones de los habitantes. Dejando los derechos de propiedad, los contratos,
los intercambios a la deriva. Por obvias razones, la presencia escaza o nula del Estado en
Véase: Ávila Ariel (editor) La frontera caliente entre Colombia y Venezuela, Bogotá, Editorial DEBATE, Corporación
Nuevo Arco Iris.
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las periferias genera un nuevo tipo de orden social o estado paralelo. Estas zonas, en las
que el poder institucional no es soberano y en las que amplios sectores sociales manifiestan
su abierta voluntad de no someterse al orden estatal resistiéndose a su control, es latente
la posibilidad de confrontarlo con las armas. La violencia se convierte en el medio utilizado
para la resolución de las tensiones y los conflictos sociales, es decir, la violencia y quienes la
administran o ejercen, pasan a ser el elemento dinamizador del desarrollo de la vida en común.
2. Si se tiene en cuenta que el Bloque Norte de las AUC se desmovilizo en el año 2006 y la
insurgencia fue derrotada estratégicamente en el año 2010, puede afirmarse que la Región
Caribe colombiana vive el postconflicto desde hace 3 años. Pero esta situación no ha implicado
el fin de la violencia insurgente-contrainsurgente, sino su mutación a una muy difusa violencia
de tipo criminal, ligada al narcotráfico y la extorsión, con un alto poder corruptor y dirigida
específicamente contra la sociedad civil.
3. Las organizaciones criminales que despliegan esta nueva violencia, son herederas de los
grupos paramilitares, ya que operan en los mismos territorios y usan los mismos medios de
coerción e intimidación contra la población civil.
4. La presencia permanente de estructuras armadas ilegales y sus vínculos con políticos
activos de la Región Caribe, han precarizado e instrumentalizado la democracia, utilizándola
como un medio efectivo para la materialización de sus intereses particulares. Configurando
un escenario en el que los cargos de elección popular son disputados por individuos y grupos
sociales legales e ilegales que persiguen beneficios no son solo económicos sino también
judiciales y sociales (legitimación), todo esto a través de alianzas políticas fundadas en la
fuerza o la amenaza real de su uso, afectando de diferentes formas todos los niveles de la
administración pública.
5. Con este complejo contexto como telón de fondo, puede afirmarse que la democracia
desarrollada en la Región Caribe colombiana en el marco del postconflicto, es un medio
efectivo para que agentes legales e ilegales reconfiguren cooptadamente el Estado, ya que
mediante una práctica legal (democracia/elecciones), pero ilegitima (alianzas con actores
armados que coaccionan e intimidan a los electores y a los opositores), persiguen modificar
el sistema político desde dentro e influenciar los procesos de formulación, modificación,
interpretación y aplicación de las normas sociales y legales que regulan la vida en común.
Estas acciones son desarrolladas con el fin de materializar sus objetivos en el largo plazo y
lograr la legitimación política y social de sus intereses particulares, aunque dichos intereses
no busquen el bien común.
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Miryam Colacrai
LAS “NUEVAS DIPLOMACIAS” EN LAS RELACIONES ARGENTINO-CHILENAS.
TRANSGUBERNAMENTALISMO Y ACCIÓN SUBNACIONAL
The “New Diplomacies” in Argentine-Chilean relations. Transgovernmentalism and
subnational action
Miryam Colacrai1
[email protected]
Recibido: 31 de mayo de 2015
Aprobado: 7 de agosto de 2015
Resumen: El trabajo discute sobre las nuevas diplomacias y las transformaciones que
experimenta la Política Exterior como consecuencia de las relaciones de interdependencia que
establecen los actores subnacionales. Luego de relevar conceptos que dan cuenta de estos
vínculos reflexiona, a partir de algunos ejemplos, acerca del desarrollo creciente que tienen
las relaciones argentino-chilenas entre regiones, provincias y gobiernos locales. Destaca la
importancia que éstos tienen como complemento necesario de diplomacia tradicional, siendo
un rasgo distintivo del salto cualitativo que ha experimentado la relación entre estos dos países
sudamericanos en las últimas décadas.
Palabras clave: Nuevas diplomacias, actores subnacionales, relaciones transfronterizas,
relación bilateral argentino-chilena.
Abstract: This article reviews the new diplomacies and the ongoing changes in Foreign Policy
as an outcome of interdependence relationships among subnational actors. After developing
different concepts related to these types of linkages, it reflects, based on some examples, on
the increasing development of Argentine-Chilean relationships between provinces, regions and
local governments. It also highlights their relevance as a necessary complement of traditional
diplomacy and one of the most distinctive features of the qualitative jump experienced by the
relationship between these two South American countries over the last few decades.
Key words: New diplomacies, Subnational actors, Cross-border relations, Bilateral
Argentine-Chilean relationship.
Investigadora del CONICET (Argentina). Profesora Titular de Teoría de las Relaciones Internacionales en la Facultad
de Ciencia Política y Relaciones de la Universidad Nacional de Rosario. Fundadora y coordinadora de la “Cátedra
Chile” en dicha Institución. Directora de la Maestría en Integración y Cooperación Internacional de la UNR. Directora
de Proyectos de CERIR (Centro de Estudios en Relaciones Internacionales de Rosario).
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I. INTRODUCCIÓN
Desde la última década del siglo pasado hemos asistido a una complejización, sin
precedentes, del escenario internacional donde los Estados han tenido que moverse de modo
casi “esquizofrénico”, tratando de atender diversos tableros a la vez.
El denominado Estado westfaliano –expresión canónica con la que se lo definía como
centro, conductor y organizador de las Relaciones Internacionales que denominaríamos de
tipo “clásico”– gozaba de ciertas potestades incontestables: 1- integrarse hacia adentro
conforme a los rasgos de identidad nacional; 2- ejercer de manera exclusiva la soberanía y
3- confrontar con otros en la carrera por adquirir seguridad y poder.
Durante los noventa se profundizaron y expandieron a escala global y, pon ende, en nuestra
región, los procesos de interdependencia que en los años setenta ya habían comenzado a
“perforar” la soberanía del Estado. Ello estimuló el juego de diversas fuerzas: unas intentando
aglutinar y reafirmar la autoridad del gobierno central de cada Estado y otras apuntando a la
autarquía, autonomización y descentralización.
Dichos procesos han ejercido una gran influencia a la hora de delinear los cambios o
mutaciones que se han producido en el Estado y han tenido implicancias en la reconfiguración
de sus funciones, por lo cual muchos de sus interrogantes quedaron definitivamente instalados
en el debate de las Relaciones Internacionales.
Desde una perspectiva pro-globalización, algunos auguraban el fin del Estado-Nación y
el ascenso de regiones, a partir de la proliferación de alianzas estratégicas transfronterizas
(Ohmae, 1997). A la vez, anclada en la Economía Política de las Relaciones Internacionales,
Susan Strange (1992) sostenía que la tendencia observable era que el Estado buscaba más
aliados comerciales que aliados militares y compartía su autoridad con otras unidades de la
economía y de la sociedad a nivel supranacional y regional. Podría decirse, entonces, que sin
abrevar de la visión disolutiva del Estado, resulta innegable y hasta anacrónico no reconocer
las “mutaciones” que éste ha venido experimentando.
Frente a la disminución o el retiro de algunas de sus tareas cohesionadoras y al ascenso
de procesos tendientes a la descentralización de la gestión, también cobró un ímpetu, sin
precedentes, la vinculación internacional de entidades infraestatales entre sí, tejiendo
innumerables redes entre provincias o Estados, ciudades y regiones. Cobró gran visibilidad,
entonces, una nueva dimensión de las relaciones internacionales a la que se denominó
“paradiplomacia”, sobre la que reflexionaremos más adelante. También, como conceptos
similares e intercambiables aparecen el de gestión de entidades subnacionales o de gobiernos
no centrales, para referirnos a diferentes niveles de desagregación del aparato estatal y
descentralización.
A esta situación no siempre el Estado supo dar una respuesta integradora y muchas veces,
este protagonismo subnacional enfrentó o puso en jaque a la propia Política Exterior.
Con esta breve introducción pretendemos remarcar el notable crecimiento que han
cobrado los vínculos internacionales desde instancias infra o subestatales. Algunos podrían
interpretar que estamos alentando aquellas visiones que se refieren a la “muerte del estado”,
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por un lado, o haciendo una apología a la “diplomacia ciudadana”, o incluso la denominada
“nueva diplomacia pública, “que no pone en foco en quién es el conductor (o en todo caso,
el articulador) de la Política Exterior sino que subraya la “legitimidad” de lo que se hace
público, independientemente del agente de que se trate. Una perspectiva amplia, como la que
adopta Gregory (2011) considera que la diplomacia pública es la estrategia desplegada por
actores estatales, subestatales o no estatales para hacer comprender las culturas, actitudes y
comportamientos propios, para construir y gestionar relaciones, para influir en el pensamiento
de las audiencias y fomentar accio­nes que permitan favorecer sus intereses y valores.
Otras visiones más radicales llegan incluso a sostener que los actores no estatales son los
“profesionales por excelencia de la diplomacia pública”, ya que su nivel de exposición siempre
es público y poseen más legitimidad, entre otras razones. Desde esa perspectiva abogan por
la necesidad de desarrollar diplomacias alternativas.2
Estas consideraciones previas sirven para delimitar el objeto de estudio en este trabajo. No
abordaremos ese tipo novedoso y amplio de concebir la diplomacia sino que nos centraremos
en las “diplomacias” ejercidas desde los Gobiernos No Centrales y también tomaremos
en cuenta las relaciones transgubernamentales que llevan adelante los diferentes niveles y
agencias que conforman la estructura burocrática del Estado. Estas se van configurando
como canales necesarios y de creciente relevancia en el entrecruzamiento de relaciones entre
países y son una expresión más de la porosidad característica en la interdependencia.
Entonces, los Estados no sólo se relacionan a través de los órganos tradicionales
encargados de la Política Exterior, sino que emerge una variedad de vínculos entre “pares”
de agencias gubernamentales, ministerios, oficinas técnicas de cooperación internacional,
contactos entre Universidades, parlamentarios y, de manera significativa entre actores
subnacionales gubernamentales o también denominados gobiernos no centrales (GNC).
Todos ellos son parte del entramado que contribuye tanto a la instalación de temas de agenda,
a la “influencia” desde la mayor cercanía a cuestiones a resolver como al propio conocimiento
técnico que ellas poseen. También promueven la cooperación en temas educativos y culturales,
la resolución de problemas medioambientales y, en muchos casos, son actores esenciales a la
hora de resolver cuestiones ciudadanas o que hacen al bienestar de la población en espacios
transfronterizos, sólo para mencionar algunas tareas.
A partir de las precisiones ya señaladas, en este trabajo abordaremos cuestiones generales
relativas a la “paradiplomacia” y a la diplomacia no tradicional ejercida por agentes del Estado
–en diversas áreas y niveles–, para luego enfocarnos en algunos ejemplos puntuales relativos
a las relaciones bilaterales argentino-chilenas de la etapa democrática. Ellos son sólo parte del
variado elenco de vínculos de tipo subnacional, que ha demostrado ser una pieza clave y un
signo distintivo de las mismas3.
Gran parte de estas nuevas visiones provienen fundamentalmente del campo comunicacional y asignan gran
relevancia a la diplomacia que se ejerce sin importar el “agente” sino el mensaje. Ver Melissen, 2007, Gregory, 2011;
Tuch 1990. Existen, además, perspectivas más contestatarias y directamente señalan la necesidad de “diplomacias
alternativas”.
2
Los vínculos de tipo “transgubernamental” desarrollados progresivamente en la relación argentino-chilena han sido
expresamente reconocidos por el Tratado de Maipú (30 de octubre de 2009) como estímulo de la “nueva relación”
desde la etapa democrática. Podríamos afirmar que dicho Tratado es una interesante pieza político-jurídica que
muestra conceptos aggiornados e instituciones dinamizadoras de una relación bilateral entre dos estados.
3
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II. REFLEXIONES SOBRE EL PROTAGONISMO INTERNACIONAL SUBNACIONAL Y
LA PARADIPLOMACIA
El abordaje de la actividad y protagonismo internacional que han tenido en las últimas
décadas los actores subestatales/subnacionales/ gubernamentales no centrales, ha sumado
complejidad y ha enriquecido el debate académico de las Relaciones Internacionales. En
paralelo, ha provocado algunos replanteos al estudiar cuestiones de la Política Exterior del
Estado, que aunque sigue siendo un área exclusiva de “responsabilidad” del Estado-nación,
no puede obviar los vínculos establecidos por actores de diversas esferas gubernamentales
que se relacionan con otros más allá de las fronteras.
En los inicios de la discusión sobre este tema, había una fuerte tendencia a identificarlas
como un tipo de vínculos que se establecían, casi con exclusividad, en los Estados federales
o Federaciones. Sin embargo, el análisis empírico de una gran variedad de manifestaciones
de este fenómeno, puso en evidencia que también se producía, en sus diferentes niveles
de gobierno, en aquellos países cuya organización era de carácter unitario. Respecto de
sus consecuencias, también muchos casos mostraron que estos procesos de vinculación
internacional de los entes de gobierno subestatales o no centrales, a veces acompañaba, a
veces competía y, en casos más extremos, confrontaba con la Política Exterior como Política
Pública del Estado.
Las definiciones que refieren a este fenómeno, por cierto complejo y diverso, se
incorporaron al análisis y debate en el espacio académico de las Relaciones Internacionales
hacia mediados de los años ochenta y se incrementaron en las décadas posteriores, agregando
algunas variables de análisis pero siguiendo los aportes fundacionales. Desde todos ellos se
discute la aparición y consolidación de una especie de “diplomacia paralela” llevada adelante
por entes subnacionales/subestatales, a la que llamaron “paradiplomacia” (Duchacek, 1986,
1990; Soldatos, 1990; Aldecoa- Keating, 2000; Cornago Prieto, 2000, 20104). Algunos
autores las connotan incorporando aspectos de soberanía –a la que consideran compartida
entre Estado y sus unidades componentes– tal el caso de Kincaid (2001), quien acuñó el
término “constituent diplomacy”. En ese concepto se hace hincapié en que dicha política
de vinculación internacional es, en verdad, realizada por aquellas “unidades constitutivas”
de los estados federales, y que por ende, sería una “co-diplomacia, o una co-formulación
de la diplomacia porque se basa en una co-soberanía. Y, si se agrega a ellos, una tendencia
rupturista o separatista, suele hablarse de la “protodiplomacia” (Duchacek, 1990; García
Segura, 1996). Otras vertientes incorporan la idea de diplomacia de naciones sin estado o
diplomacias identitarias, las cuales ciertamente ponen en discusión la idea del “estado” que
las comprende territorialmente5. En el escenario latinoamericano existe una línea de trabajos
Es importante destacar que según ha referido Duchacek, en algunos de sus trabajos iniciales había denominado
estos fenómenos como “microdiplomacia”- lo cual podría ser derogatorio - por lo cual adherirá luego al concepto de
“paradiplomacia” de Soldatos. Por su parte Cornago Prieto se refiere a la participación de los gobiernos no centrales
en las relaciones internacionales, mediante el establecimiento de contactos permanentes o ad hoc con entidades
públicas o privadas extranjeras, con la finalidad de promover cuestiones socioeconómicas y culturales u otras, según
sus propias competencias constitucionales (Ver también consideraciones sobre diversidad de rasgos y motivaciones
en la práctica paradiplomática (Colacrai, 2010; 2013)
4
Generalmente se toman como casos de estudio Quebec, Flandes, Balonia, Catalunia y el País Vasco, los cuales
tienen como denominador común el estar muy influenciados por un fuerte “nacionalismo” y una impronta separatista.
5
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que prestaron atención a las actividades internacionales de provincias, regiones y gobiernos
locales, entre los que se destacan obras colectivas como la compilada por Luis Maira y que
lleva por título “La Política Internacional Subnacional en América Latina” (20106), así como
también “A dimensão subnacional e as relacões internacionais”, organizada por Tullo Vigevani
y Luiz Eduardo Wanderley (2004) y la obra coordinada por Sergio Rodríguez Gelfenstein “La
paradiplomacia: las relaciones internacionales de los gobiernos locales”(2006). Como puede
verse en dichos títulos, se expresa la variedad de modos de abordar la cuestión de los GNCs en
su accionar internacional, desde relaciones internacionales de gobiernos locales y dimensión
subnacional de las relaciones internacionales o “política internacional” subnacional. En
algunos otros trabajos se ha discutido si las acciones estudiadas pueden enmarcarse en una
“federalización de la Política Exterior” 7
En la mayoría de los casos, con la excepción de aquellas dinámicas subnacionales que
apuntan al “separatismo”, la esencia de las actividades internacionales de los gobiernos
regionales y locales radica en convertirse en facilitadores y árbitros de consorcios públicos
y privados, generando alianzas con otros gobiernos de similar nivel y con agencias para el
desarrollo. También esta modalidad de acción internacional ha sido denominada “diplomacia
centrífuga” (Torrijos, 2000), por alejarse del centro estatal (significa que no emana del
mismo), y podría definirse como aquel conjunto de iniciativas exteriores de tipo político, social,
económico, cultural, ambiental, etc. diseñadas, emprendidas, reguladas y sostenidas por
colectividades territoriales que proclaman y despliegan una capacidad de actuación propia.
Con esa variedad de acciones y relaciones se genera una nueva diplomacia. Por lo
tanto, las actividades tradicionales de la Política Exterior y sus encargados tradicionales se
ven multiplicadas. De allí que las nuevas funciones impliquen la necesidad de conectar las
diferentes puertas, facilitar canales y desarrollar marcos de análisis acordes con la creciente
complejidad que tiene el medio internacional. El desafío es, sin dudas, mayor para aquellos
Estados que poseen relaciones de gran densidad, lo cual necesariamente involucra diferentes
tipos de actores. Precisamente, en el caso de las relaciones entre Estados fronterizos, esta
abanico de actores, agentes gubernamentales, entidades políticas subestatales y locales
pueden llegar a tener un rol determinante, como veremos en el siguiente apartado.
En general, puede decirse que, siguiendo la dinámica internacional y los nuevos desafíos
de la acción externas de los Estados, las Cancillerías se han ido renovando, tienen áreas de
relaciones institucionales y federales, donde quedan comprendidos los niveles provincial y
local. Comienza a darse una lectura más comprensiva de esa acción exterior, cuestión que
podría resumirse en la definición de Política Exterior que nos propone Hill (2003), y que toma
en cuenta la complejidad de los vínculos internos y externos, el rol mediador que asigna
a la acción gubernamental y la relevancia de diversos agentes. El autor la concibe como
“la suma de las relaciones externas oficiales conducidas o llevadas adelante por un actor
En algún sentido suele darse ese mismo carácter a las acciones escocesas en demanda de su autonomía.
En esta obra se analizan diversas experiencias en América Latina, haciendo referencias específicas a las relaciones
entre Argentina y Chile desde la óptica subnacional, algunas focalizadas en experiencias recientes y otros trabajos,
como los de Pablo Lacoste, que relevan importantes antecedentes históricos.
6
Se discute la cuestión de la “Federalización de la Política Exterior” tomando en cuenta cambios producidos en la
Constitución Argentina reformada en 1994 en Colacrai-Zubelzú (1994), siendo uno de los trabajos pioneros sobre
actividades internacionales de las provincias argentinas.
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independiente –usualmente el Estado, aunque se reconocen otros actores– que mantiene un
grado de coherencia hacia el mundo exterior”. En esa definición de Política Exterior, se toma
en cuenta la existencia de un “cuerpo de decisores”, aunque advierte que no sería conveniente
circunscribirse nada más a los servicios diplomáticos. Aunque éstos quieran conservar el rol
de “porteros” que han tenido tradicionalmente, en la práctica deben aceptar que hay un grado
creciente de diplomacia paralela de parte de colegas de otros ministerios.
Dicho de modo sintético, la Política Exterior tiene que tener la “capacidad de articular”
y debe ser vista como una vía para intentar reunir una variedad de cuestiones, darle sentido
a las diversas actividades del Estado y la comunidad que vive en su interior. Asimismo, se
debe prestar atención a regiones o subdivisiones gubernamentales que generan un entramado
de relaciones “transgubernamentales” que tienen que ver tanto con divisiones territoriales
(provincias, regiones, gobiernos locales) como con áreas funcionales (carteras ministeriales,
parlamentos, universidades, áreas de Ciencia y Tecnología, etc.)
Entonces, el escenario de globalización y regionalización que caracteriza a la sociedad
internacional de los últimos años del siglo XX y primera década del siglo XXI, tiene la particular
de hacer visibles las vinculaciones que se producen entre actores subestatales. Ello pone en
el tapete la necesidad de modernizar el aparato estatal y, por ende, buscar una flexibilización a
las rígidas estructuras de las diplomacias tradicionales y los órganos representativos.
Estas “nuevas diplomacias” que involucran a actores gubernamentales en una
desagregación de niveles del aparato estatal, caracterizan en gran medida la “nueva” relación
entre Argentina y Chile, en coincidencia con la etapa de gobiernos democráticos en ambos
países.
III. LAS “NUEVAS DIPLOMACIAS” EN LA RELACIÓN ARGENTINO-CHILENA EN EL
DEVENIR DE LOS ÚLTIMOS VEINTICINCO AÑOS: TRANSGUBERNAMENTALISMO
Y ACCIÓN SUBNACIONAL. SU DINÁMICA, A TRAVÉS DE ALGUNOS EJEMPLOS
La Argentina y Chile en los años noventa se propusieron incrementar sus relaciones,
acordando sobre la institucionalidad y ciertos principios republicanos básicos y decidieron
la orientación de sus futuros vínculos a partir de la construcción de una relación en clave de
mutua confianza8.
De esta manera, se pavimentaba el camino hacia la superación del modelo basado en el
“equilibrio de amenazas”9 que había operado desde una lectura geopolítica restringida en los
decenios anteriores.
La construcción de Medidas de Confianza Mutua en la región sudamericana constituye un proceso que permitió
avanzar de manera sustantiva en el tratamiento de la nueva agenda, entendiendo que era necesario resolver las
dimensiones de amenazas afincadas en la agenda tradicional, vinculadas a percepciones de amenaza de carácter
militar, en especial en el eje soberano territorial.
8
La característica saliente es que vale más la intención o amenaza percibida con relación al poder del otro que el uso
real que se haga de él (WALT, 1987). Un marco teórico de significativo valor para la comprensión de estos procesos
es, sin dudas, el constructivismo (Wendt, 1992). Para entender el “clima de época” que se vivió en América Latina en
los años anteriores al inicio de la posguerra fría, puede verse, Cruz Johnson, Rigoberto y Augusto Varas eds. (1993).
9
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A partir de entonces, y siguiendo lo que podría caracterizarse como una “política de
Estado”, en el sentido que se proyecta en el tiempo con una línea de continuidad en diferentes
gobiernos –en uno y otro país– , se han ido forjando espacios, canales e interacciones que
apuntan a desarrollar una interdependencia más ordenada y administrable, en la cual la
política juega un rol importante y desde el nivel presidencial, particularmente en las Reuniones
Cumbres anuales, recibe un permanente estímulo.
Lo interesante, para el tema que nos ocupa, es que la Política Exterior –de tipo tradicional–
encuentra en el ámbito de las “otras diplomacias” una permanente retroalimentación. Y, tal como
se señala en diversas conceptualizaciones de “paradiplomacia” y acciones internacionales de
GNCs, ellas contribuyen y complementan, son una demostración de “interlocución” ampliada.
Nuestra línea de trabajo viene remarcando que, precisamente, la densidad de relaciones en
esos otros dominios le confiere características particulares a las relaciones entre la Argentina
y Chile marcando una significativa diferencia con el resto de la región. Asimismo resulta
claro que, en este caso, es inseparable del macro-nivel de sus políticas exteriores, o lo que
caracterizaríamos como Diplomacia Tradicional10.
Consideramos que, anclada en la variable política, la relación argentino-chilena desde la
etapa democrática en ambos países fue desarrollando un marco institucional que contribuye a
la gestación de una “interdependencia ordenada”11. Ello ha estimulado una mayor cooperación
y ha favorecido la interrelación entre sus actores sociales y económicos y los diversos sectores
o segmentos gubernamentales (ya sea Ministerios, Parlamentos, Gobiernos No Centrales en
sus diversas competencias jurisdiccionales, Universidades Nacionales, etc.)
Dada la complejidad señalada en los “anillos o círculos concéntricos” que entrelazan los
vínculos argentino-chileno y habida cuenta del espacio que disponemos para este artículo,
nos detendremos a analizar puntualmente el desarrollo que han tenido los “Comités de
Frontera” (hoy llamados Comités de Integración) para pasar, luego, a la consideración de
otros ejemplos, considerados como nuevas regionalizaciones –una de ellas seleccionada por
el área y dimensión geográfica que comprende y la otra por poner el acento en cuestiones
ambientales– las que, sin dudas, reflejan nuevos modos de accionar de provincias y regiones.
10
Entendemos por Diplomacia Tradicional (en el caso que analizamos), las acciones de los Ejecutivos, las reuniones
cumbres y las visitas presidenciales así como también la singular cooperación que se fue construyendo en el ámbito
de las Relaciones Exteriores, de la Defensa y la Seguridad. En este último ámbito, se superaron las que originariamente
se llamaron “medidas de confianza” para tratarse en la actualidad de “medidas de integración”
11
Desde la presentación realizada en nuestros proyectos de investigación (CONICET) desde 2007, hemos establecido
una metodología de círculos concéntricos que comprenden a los diversos actores que desarrollan acciones en el
amplio campo de la política exterior: El primero es el de la diplomacia tradicional, llevada a cabo por quienes actúan
en nombre del Estado y son considerados los canales naturales de vinculación externa. El segundo círculo, el más
complejo, lo componen la integración subnacional y la paradiplomática, que protagonizan los gobiernos No Centrales
(provincias en el caso argentino y regiones, en el chileno) y también las autoridades ministeriales, los legisladores
nacionales y actores gubernamentales del ámbito de la cultura, la educación y las ciencias de ambos países. En
este círculo, los Comités de Integración (antes llamados Comités de Frontera) juegan un rol estelar, a la vez que se
complementan con la conformación de espacios transregionales. El tercero, que podría considerarse novedoso y con
carácter experimental, pero importante a ser analizado como parte integral de la relación, es el “espacio construido
por la clase política, o parte de ella”. Este último círculo, menos institucionalizado y más informal, ha sido importante
para acercar propuestas, interceder en momentos sensibles, también se exhibe a partir de la presencia en apoyo a
candidatos en procesos pre-electorales en ambos países.
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a. La dinámica y evolución de los Comités de frontera/ integración y el
protagonismo provincial y regional
El origen de los Comités de Frontera debe rastrearse en el Acta de Entendimiento, suscrita
en Buenos Aires, el 16 de noviembre de 1984, en el marco del Tratado de Paz y Amistad, por
la cual se fomentaba la búsqueda de acercamientos y resolución pacífica de los diferendos
entre las Partes. En sus inicios, aquéllos eran grupos de trabajo reunidos con la finalidad de
facilitar el tránsito transfronterizo, luego incorporaron más actividades para atender aspectos
del desarrollo local, salud, infraestructura y otras cuestiones que fueran relevantes para el
mejoramiento de las regiones limítrofes.
Desde 2006 y, a través de Notas Reversales, se acordó que su denominación fuese
“Comités de Integración”, siendo mucho más representativo de los propósitos que animan
su acción en el presente y se proyectan en el futuro. Otro dato a tomar en cuenta es que los
respectivos Embajadores se sumaron a las sesiones de los Comités y se contó con agendas
planeadas con anterioridad a la celebración de dichas reuniones.
Las temáticas que ellos han ido abordando responde al interés de la propia región y
sus alrededores y a coadyuvar en la promoción del desarrollo del área con iniciativas de
integración fronteriza, incorporando nuevos temas relacionados con situaciones específicas
de comercialización, agricultura, Salud y educación en respuesta a inquietudes planteadas por
los pobladores locales.
Desde el punto de vista funcional dichos Comités no tienen capacidad de decisión, no son
vinculantes pero son una correa de transmisión de las cuestiones presentadas y debatidas
en esos espacios para ser elevadas posteriormente a los órganos decisorios con que
cuenta cada país. En gran medida desde allí se da visibilidad a algunas problemáticas que
son de preocupación regional/local y que, probablemente, sin esta instancia no llegarían a
conocimiento de las autoridades centrales.
Conforman un esquema jurídico-político que permite que la frontera dialogue e interactúe.
De allí que, parafraseando a Alexander Wendt12, para quien los Estados construyen el tipo
de relaciones que desean tener con los otros –es decir “la anarquía será lo que los Estados
quieran hacer de ella”–, aplicaremos ese mismo razonamiento a la “frontera”. Por lo tanto
entendemos que ella también es una “construcción” y dependerá del sentido que quieran darle
los Estados que la comparten.
De allí que sostengamos que los “Comités” encierran un valor simbólico y práctico, a
la vez. Su valor simbólico radica en el intercambio de miradas y de percepciones respecto
del “otro” que se enriquece con la continuidad de sus reuniones, la negociación en base a la
existencia de intereses comunes, el contacto entre esferas públicas y privadas de la sociedad
de uno y otro lado. Una señal de este contenido simbólico también queda de manifiesto en
el cambio de la denominación con que estos Comités surgieron –Comités de Frontera– y los
hoy llamados “Comités de Integración”, indicando su verdadero propósito de cooperación e
integración.
12
Recuérdese que este autor, uno de los referentes máximos del Constructivismo en las Relaciones Internacionales,
se refirió a la anarquía internacional como una construcción (Wendt, 1992).
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En cuanto a su sentido práctico, se observa en las diferentes propuestas y medidas que
apuntan a ofrecer soluciones concretas a diversas problemáticas donde participan los actores
cercanos a ellas.
La trayectoria de los Comités de Fronteras nos remite inicialmente al Sistema del Cristo
Redentor, establecido mediante el Acta de la Comisión Binacional argentino-chilena de
Cooperación Económica e Integración Física (abril de 1987). A partir de entonces, continuó
tanto hacia el sur como hacia el norte de la Cordillera la sustanciación de otros Comités.
En líneas generales se trató de responder a las priorizaciones de pasos fronterizos y a las
necesidades manifestadas por las propias autoridades locales13. En la actualidad funcionan
ocho comités, cuyo número total de reuniones depende de la fecha de su creación, aunque el
promedio está en el orden de catorce reuniones hasta el presente (con excepción del último
que fuera creado en Las Leñas). La nómina y áreas involucradas, es la siguiente:
• ATACALAR, cubre las Provincias de Catamarca, La Rioja, Córdoba, Santiago del
Estero, Tucumán y la Región de Atacama (III Región de Chile).En 2011 se sumó Santa
Fe.
• NOA-NORTE GRANDE, abarca las Provincias de Salta, Jujuy y Tucumán y por Chile las
Regiones de Antofagasta (II Región) y Tarapacá (I Región).
• AGUA NEGRA, reúne a la Provincia de San Juan y la Región de Coquimbo (IV Región)
de Chile.
• CRISTO REDENTOR, integra la Provincia de Mendoza y la Región de Valparaíso (V
Región) de Chile.
• EL PEHUENCHE, abarca la zona sur de la Provincia de Mendoza y la Región del Maule
(VII Región) de Chile.
• LAS LEÑAS, reúne a la Provincia de Mendoza y la Región del Libertador Bernardo
O´Higgins (Rancagua)
• REGION DE LOS LAGOS, comprende las Provincias de Neuquén, Río Negro y por Chile
las Regiones de Bíobío (VIII Región), Araucanía (IX Región), Los Lagos (X Región) y
Los Ríos (XIV Región).
• INTEGRACION AUSTRAL, conformado por las Provincias de Chubut, Santa Cruz y
Tierra del Fuego y por Chile las Regiones de Aysén (XI Región) y de Magallanes y
Antártica (Región XII).
Una particularidad que hemos observado en los últimos años es que han ampliado su radio
de acción ya que no sólo de las provincias fronterizas –en el caso argentino– forman parte
de ellos. Nuevas incorporaciones obedecen al interés por estar presente en las discusiones y
decisiones respecto de obras de infraestructura que favorecerían la conectividad y contribuirían
13
Son 13 los pasos priorizados reconocidos por las cancillerías de Argentina y Chile. Son priorizados en función
de agilizar los recursos asociados a vialidad, construcción y mejoramiento de complejos fronterizos. Ello son: Paso
Jama, Paso Sico, Paso San Francisco, Paso Pircas Negras, Agua Negra, Paso Cristo Redentor, Paso Pehuenche,
Paso Pino Hachado, Paso Cardenal Samoré, Paso Coyhaique, Paso Huemules, Paso Integración Austral, Paso San
Sebastián.
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a la apertura hacia los espacios geoeconómicos emergentes que se perfilan en el mapa
mundial.14
Darle relevancia a la acción de los Comités de Integración, no significa desconocer que no
siempre se trabaja con la celeridad esperada.
La diferencia en la estructura organizacional de la Argentina y de Chile suele ser considerada
como un factor condicionante del éxito de los proyectos y propuestas que se manejan en los
Comités. Muchas veces, se magnifica un tanto la “estructura federal” que tiene la Argentina,
ya que las autorizaciones para tomar créditos internacionales, en lo que respecta a obras
de infraestructura de envergadura, por ejemplo, es una atribución del gobierno central. De
todos modos, algunas provincias han hecho contribuciones –aunque restringidas– desde sus
propios presupuestos provinciales para agilizar algunas obras, especialmente carreteras y
caminos. Asimismo, en el caso de Chile deberíamos prestar atención a la elección por voto
popular de los CORE, en las elecciones del 17 de noviembre de 201315. Quizá, a partir de
ello, podría conjeturarse que ciertas decisiones de carácter presupuestario para fortalecer
el desarrollo regional, serán objeto de análisis y decisión por quienes son naturales de la
respectiva región y no por “delegados” del gobierno nacional, como venía siendo hasta ahora.
Este es un proceso que recién comienza y se inscribe dentro de más amplias discusiones
relativas a la descentralización.
Los Comités de Integración, sin dudas, constituyen una instancia muy importante de
participación subnacional, pero no la única. En su trayectoria en ascenso, las reuniones de
los Comités convocaron también a Encuentros de Alcaldes e Intendentes de ciudades que
forman parte de las Regiones y Provincias involucradas. Esto ha sido recogido en la letra
del Tratado de Maipú de Integración y Cooperación, firmado por las presidentas Michelle
Bachelet y Cristina Fernández en octubre de 200916, que establece una reunión bilateral entre
gobernadores argentinos e intendentes chilenos para impulsar la integración. En marzo de
2012, en el marco de la reunión cumbre de Presidentes, se firmó un Protocolo complementario
del Tratado de Maipú de Integración y Cooperación17 que institucionaliza una reunión bilateral
14
Tal el caso, del Túnel Agua Negra (provincia de San Juan – IV Región) que resultaría muy útil para la comunicación
hacia el Pacífico de las provincias de la Región Centro (Santa Fe, Córdoba y Entre Ríos), de allí que gestionen su
participación en las discusiones aunque geográficamente no pertenecen a la frontera andina. El otro ejemplo señalado
es la incorporación de la Provincia de Santa Fe en Atacalar.
Merece tomarse en cuenta que, acorde con declaraciones del embajador de Chile en Argentina, Marcelo Díaz, toma
fuerza el anuncio de que en 2015 se licitará definitivamente el Túnel de Agua Negra (Diario La Capital, Rosario, 29 de
marzo de 2015).
15
El Consejo Regional, conjuntamente con el Intendente, forma parte del Gobierno Regional, y tiene por finalidad
hacer efectiva la participación de la comunidad regional y estará investido de facultades normativas, resolutivas y
fiscalizadoras. Una información más completa puede hallarse en: http://www.eleccionesenchile.com/informacionconsejeros-regionales-que-es-y-funciones-100.html.
16
El texto completo de la Declaración y el Tratado de Maipú puede consultarse en http://www.dipublico.com.ar/
wordpress/2009/11/03/declaracion-presidencial-argentina-chile-tratado-de-maipu-de-integracion-y-cooperacion-yprotocolos-complementarios/ De acuerdo con el Boletín Oficial de la República Argentina, se convirtió en Ley 26561,
sancionada el 18 de noviembre de 2009 y promulgada el 17 de diciembre de 2009. Ratificado por ambos congresos
(Argentina y Chile) en noviembre, entró en vigencia el 22 de enero de 2010.
17
Se establece en su artículo 3 que las Partes dispondrán de los siguientes mecanismos bilaterales: Encuentros
presidenciales, Reunión Binacional de Ministros, Sistema de Consultas Permanentes de los Ministerios de Relaciones
Exteriores, Comisión Binacional de Cooperación Económica e Integración Física, Comisión Binacional de Comercio,
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anual entre gobernadores argentinos e intendentes chilenos para impulsar la integración. Y, en
agosto de 2014, se produjo por primera vez en forma simultánea –y así se hará en adelante– la
Reunión Binacional de Ministros, de Gobernadores argentinos e intendentes chilenos y de la
Comisión Parlamentaria Conjunta18.
De hecho, en estos veinticinco años –sin desconocer antecedentes históricos previos–,
las provincias y regiones han emergido como actores importantes en la relación bilateral
de la mano de una diversidad de acuerdos, visitas y proyectos. Del lado argentino, algunas
provincias han sabido hacer una interesante tarea de influencia y cabildeo, para que sus
intereses sean tomados en cuenta por el Gobierno Central, siendo Mendoza y San Juan las
más destacadas. Además de ser las provincias que tradicionalmente y por diversas razones,
siempre estuvieron más cercanas a Chile, su ubicación estratégica en el centro neurálgico de
las vías transfronterizas ha sido una potencialidad muy remarcada y publicitada en encuentros
internacionales y nacionales por las autoridades provinciales. Además, se han ocupado de
señalar que la “conectividad” que desde ellas se pueda construir tendría, no sólo impacto
binacional sino que ofrecería beneficios para los espacios más amplios de los corredores
bioceánicos mercosureños. También, el Tratado de Maipú le asignó un protagonismo
importante, habida cuenta que se incluyeron dos Protocolos Complementarios instituyendo
la EBITAN (Entidad Binacional para el Proyecto Túnel de Baja Altura19) y la EBIFETRA (Entidad
Binacional para el Proyecto - Ferrocarril Trasandino Central).
La dinámica de provincias y regiones también se proyecta en la creación de novedosos
espacios regionales, como veremos en uno de los ejemplos seleccionados. Asimismo,
consideraremos como parte de este catálogo de acciones subnacionales, el proceso que
apunta al establecimiento de una especial región binacional basada en consideraciones
ambientales.
b. La actividad subnacional y la creación de “nuevas regionalizaciones” en el
seno de las relaciones argentino-chilenas
Entre los múltiples ejemplos que podrían destacarse en el contexto de estas relaciones
bilaterales, y con el propósito de subrayar algunas experiencias puntuales en el entramado
de vínculos de carácter subnacional, emerge con sus particularidades y dinámica la Zona
Inversiones y Relaciones Económicas, Comisión Parlamentaria Conjunta y Comités de Integración. Una buena parte
de estos mecanismos registran actividad anterior al Tratado, pero lo relevante aquí es que se los reconoce como
“parte constitutiva de la institucionalidad” con la que cuenta esta relación bilateral. Asimismo, de la lectura del Tratado
completo se infiere que alrededor del un 70% de su articulado se refiere, de una u otra manera, a las relaciones del
tipo transgubernamental y subnacional (actores gubernamentales provinciales y locales).
18
La III, reunida en Santiago de Chile el 23 de agosto de 2013, contó por primera vez con la participación de San Luis,
Santiago del Estero y Santa Fe. Si bien ellas no son provincias limítrofes, están claramente inclinadas a trabajar para la
facilitación de conexiones transfronterizas, reconociendo su valor e impacto en la relación bilateral y su contribución
al fortalecimiento de los corredores bioceánicos de relevancia para el MERCOSUR.
19
De acuerdo con informaciones periodísticas serían veintitrés los consorcios o empresas (de 10 países) que el 21
de octubre de 2013 hicieron expreso su interés por llevar a cabo este proyecto en la cordillera de Elqui. Ver “Firmas
españolas muestran interés por túnel Agua Negra” http://diarioeldia.cl/articulo/firmas-espanolas-muestran-interestunel-agua-negra. En 2015, el Gobierno de Chile asumió el compromiso de aportar el 28% y la Argentina el 82%
restante del costo para llevar adelante esta obra binacional.
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de Integración Centro-Oeste de América del Sur, conocida bajo la sigla ZICOSUR, la cual
nuclea regiones argentinas, chilenas, bolivianas y Paraguay20. Se trata de un “espacio de
carácter multinacional-transregional”, surgido en 1997, que se proyecta regionalmente y con
aspiraciones a constituir una plataforma para el acceso de sus producciones a los mercados
asiáticos a través de los puertos chilenos y a las ventajas competitivas que desde allí se
cuentan. En función de ello, una de las metas es la refuncionalización y el incremento de la
infraestructura ferroviaria e hidrovial así como también, la facilitación de los trámites en los
puntos fronterizos de los cinco países (Argentina, Chile, Bolivia, Brasil y Paraguay)21.
Dicho de este modo, parecería que sus propósitos se agotan en cuestiones comerciales
y de servicios aplicados a la exportación. Sin embargo, se observa cómo a través de las
diferentes reuniones se van diseñando actividades de un espectro mayor y aparecen propuestas
institucionales, culturales y de coordinación interuniversitaria.
Hacia finales de 2007, se presentó el Programa de Movilidad Estudiantil de la Red CRISCOS,
dependiente del Consejo de Rectores por la Integración de la Subregión Centro-Oeste de
Sudamérica22. Desde entonces, el área “Zicosur-educativa” se muestra dinámica y en pleno
desarrollo, promoviendo entre sus propósitos: fortalecer la integración regional, fomentar y
consolidar redes temáticas de docencia e investigación, acciones en forma integrada entre las
universidades y contribuir con los sectores públicos y privados en la resolución de problemas
regionales”. Parecería darse en todo el proceso una emulación de lo desarrollado en el marco
del MERCOSUR en áreas temáticas y también en ciertos avances hacia su institucionalización.
El año 2011 fue clave para darle visibilidad a la ZICOSUR como un espacio de relaciones
transgubernamentales, y quizá como un modo de llevar adelante “nuevas diplomacias”,
produciéndose la presentación oficial en la Cancillería argentina.
Dada su trayectoria y dinámica, este mecanismo de cooperación constituye una experiencia
a ser analizada en sus proyecciones futuras ya que se observa en él una dimensión estratégica
interesante: fortalece y estimula la cooperación en este espacio multinacional que apunta a
ganar su inserción internacional y regional sobre todo de cara al ascenso de las potencias
emergentes del Asia-Pacífico. Sin embargo, no se agota su relevancia en las cuestiones
económico-comerciales sino que llama la atención una fuerte apuesta a los aspectos culturales
sumados, como vimos a la expansión de la educación universitaria y el intercambio estudiantil
y docente. En este aspecto, cuenta desde 1999 con los Encuentros internacionales de Teatro
Zicosur que contemplan la presentación de espectáculos teatrales, además de la realización
20
Participan: las provincias de Catamarca, Chaco, Corrientes, Formosa, Jujuy, Misiones, Salta, Santiago del Estero y
Tucumán (de Argentina) ; los departamentos de Beni, Chuquisaca, Cochabamba, Oruro, Pando, Potosí, Santa Cruz y
Tarija ( de Bolivia) ; el estado de Mato Grosso del Sur (Brasil) , las regiones de Alto Paraguay, Alto Paraná, Amambay,
Boquerón, Caaguazú, Caazapá, Canindeyú, Central, Concepción, Cordillera, Guairá, Itapuá, Misiones, Ñeembucú,
Paraguarí, Presidente Hayes y San Pedro (Paraguay); las regiones de Arica y Parinacota, Atacama y Tarapacá (Chile)
y los departamentos de Arequipa, Moquegua y Tacna (Perú). Nuclea una población total cercana a los 40 millones
de habitantes.
21
Ver http://www.salta.gov.ar/index.php?news=4409. Sobre el aporte de la Provincia de Jujuy y el Paso de Jama a
dicho proceso de integración subnacional, se manifestaron su gobernador y los Embajadores de Argentina y Chile.
Ver http://www.jujuy.gov.ar/index2/partes_prensa/20_08_2009/180-200809.doc.
22
Ver http://www.diarioc.com.ar/educacion/id/94739.
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de foros y talleres. En últimas sesiones han propuesto, entre otros objetivos, el catastro de
artistas y el registro de infraestructura para el desarrollo cultural existente en el espacio23.
Otra experiencia que, también desde instancias subnacionales avanza como un espacio de
cooperación binacional y, en este caso, poniendo foco en las cuestiones medioambientales,
es la iniciada en el seno del Comité de Integración Región de los Lagos en su XXIII reunión
realizada en marzo de 2005 en San Carlos de Bariloche y por la cual se acordaba llevar la
iniciativa de crear un Corredor Ecoregional. Temas de este tenor, vinculados con la economía
y el turismo sustentable están siempre presentes en las propuestas de quienes participan en
diálogos patagónicos transfronterizos incluso apuntando al diseño de circuitos patagónicos
integrados. Pero en este caso, los actores subnacionales redoblaron la apuesta y comenzaron
en 2006 a trabajar en pro de la creación de la “Reserva de Biosfera Andino Norpatagónica”
avalada por la UNESCO incluyendo territorio del Parque Nacional Los Alerces, Parque Nacional
Lago Puelo (ambos en Chubut), Área Protegida Río Azul-Lago Escondido (Río Negro), Parque
Nacional Nahuel Huapi (Río Negro y Neuquén), Parque Nacional Lanín (Neuquén), Parque
Nacional Puyehue, y Parque Nacional Vicente Pérez Rosales (ambos en Chile). Para entender
la relevancia de este emprendimiento, puede señalarse sintéticamente que las reservas de
biósfera24 conjugan el conocimiento científico con modalidades de gobernanza, tratan de
reducir la pérdida de biodiversidad, mejorar los medios de subsistencia de las poblaciones y
elevar las condiciones sociales, económicas y culturales, necesarias para un medio ambiente
sostenible. Se erigen, también, como sitios de aprendizaje y experimentación.
El proceso para llevar esta iniciativa a feliz término debe sortear cuestiones relacionadas
con las disposiciones legales de cada país (y las provincias, en el caso argentino) y su
compatibilización con los requerimientos del organismo internacional para el establecimiento
de Comités de gestión del área. Se sigue trabajando desde entonces – aunque a veces con
distintas velocidades de un lado y otro de la Cordillera. Consideramos muy importante darle
relevancia académica y atención política a este novedoso intento por regionalizar una cuestión
medioambiental ya que, de constituirse finalmente como tal, estaríamos en presencia de
la reserva más importante de bosques de regiones templado-frías y la primera binacional
de Latinoamérica. En el interim ya produce un importante efecto de concientización sobre
espacios de protección común, a la vez que promueve la búsqueda de fórmulas compatibles
con las respectivas legislaciones bajo el paraguas que ofrece la UNESCO.
IV. A MODO DE REFLEXIÓN FINAL
En las relaciones internacionales actuales, ya nadie pone en dudas que el Estado comparte
sus funciones con una inmensa y compleja red de actores de naturaleza y niveles de gobierno
23
De acuerdo con la información con que se cuenta todas ellas han sido financiadas, casi en su totalidad, por el
Gobierno Regional (GORE) Región de Antofagasta, a través del Fondo de Subvención de Actividades Culturales 2%
F.N.D.R. adjudicado según concurso anual por el Consejo Regional (CORE) Región de Antofagasta.
24
A principios de 1970, la UNESCO desarrolló el Programa MAB (“El Hombre y la Biósfera”, por su sigla en inglés) para
identificar y designar los lugares que cumplen los requisitos para ser una Reserva de Biósfera. Desde su creación, el
Programa MAB ha designado 621 Reservas de Biósfera en 117 países de todo el mundo.
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diversos (supranacional, regional, local) y pertenecientes a las esferas públicas, semipúblicas
y privadas. También cobra conciencia de los diversos actores que tienen protagonismo en su
interior y cuyas acciones se proyectan internacionalmente de manera diversa, si se toman
en cuenta los múltiples canales a través de los cuales se manifiestan. Desde todos esos
espacios e instancias se construyen relaciones internacionales más complejas, a las cuales
la Diplomacia (como la conocemos en su sentido clásico) debe poder incorporar con criterios
de flexibilidad y reconocerle la capacidad para contribuir en el sostenimiento de vínculos entre
países.
En la consideración de las densas relaciones argentino-chilenas, esto es evidente. El
ascenso positivo, la continuidad y el reforzamiento en el tiempo que tiene la relación bilateral
argentino-chilena –cuyo primer paso fue el Tratado de Paz y Amistad del año 1984 y fue
adquiriendo avances cualitativamente relevantes desde 1991– se proyecta a futuro a través
del Tratado de Maipú (2009) que reconoce esa diversidad de vínculos y propone una hoja de
ruta para profundizar la cooperación e integración entre ambas naciones.
Este proceso de involucramiento de las provincias y regiones en las relaciones con los
vecinos y de fomento del diálogo transfronterizo, tiene a la vez un reconocimiento y un estímulo
hacia su profundización en el texto (y primeros pasos de su aplicación) del Tratado de Maipú
(2009) al cual debemos ponderar como un decidido escalón para profundizar la cooperación e
integración entre Argentina y Chile, el cual constituye una “pieza” significativa de tratados con
una impronta moderna que asigna relevancia a la actividad subnacional y transgubernamental
y se erige como un modelo de vinculación que se muestra con sus características distintivas
al resto de los países de la región.
Los Comités de Integración, las acciones llevadas a cabo por las Provincias argentinas
y las regiones chilenas, la conformación de espacios con proyección estratégica –como
Zicosur– y la gestión de modo binacional de un área de protección ambiental –inserta en
el marco de la UNESCO y su Programa relativo a la Biosfera– son sólo una muestra de una
diversidad de vínculos y parte del entramado de relaciones donde los Gobiernos No Centrales
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