decreto nº 1539

Historia del Decreto Supremo
Nº 1.539
Promulga el Convenio 151 de la Organización
Internacional del Trabajo sobre la protección del derecho
de sindicación y los procedimientos para determinar las
condiciones de empleo en la administración pública
D. Oficial de 26 de diciembre, 2000
Téngase presente
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ordenados conforme su ocurrencia en cada uno de los trámites del proceso de
formación de la ley.
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proporcionan información relevante para efectos de la Historia de Ley.
no
Para efectos de facilitar la revisión de la documentación de este archivo, se
incorpora un índice.
Al final del archivo se incorpora el texto de la norma aprobado conforme a la
tramitación incluida en esta historia de ley.
Índice
1. Primer Trámite Constitucional: Cámara de Diputados
4
1.1. Mensaje del Ejecutivo
4
1.2. Informe de Comisión de Relaciones Exteriores
8
1.3. Discusión en Sala
19
1.4. Oficio de Cámara de Origen a Cámara Revisora
34
2. Segundo Trámite Constitucional: Senado
35
2.1. Informe de Comisión de Trabajo
35
2.2. Informe de Comisión de Relaciones Exteriores
53
2.3. Discusión en Sala
63
2.4. Discusión en Sala
65
2.5. Discusión en Sala
75
2.6. Discusión en Sala
78
2.7. Nuevo Informe de Comisiones de Relaciones Exteriores y
Trabajo, unidas.
95
2.8. Discusión en Sala
104
2.9. Discusión en Sala
128
2.10. Oficio de Cámara Revisora a Cámara de Origen
133
3. Trámite Finalización: Cámara de Diputados
134
3.1. Oficio de Cámara de Origen al Ejecutivo
134
4. Publicación Decreto Supremo en Diario Oficial
135
4.1. Decreto N° 1.539
135
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MENSAJE PRESIDENCIAL
1. Primer Trámite Constitucional: Cámara de
Diputados
1.1. Mensaje del Ejecutivo
Mensaje de S.E. El Presidente de la República. Fecha 11 de diciembre, 1996.
Cuenta en Sesión 28, Legislatura 334.
MENSAJE DE S.E. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA CON EL QUE SE
INICIA UN PROYECTO DE ACUERDO MEDIANTE EL CUAL SE APRUEBA
EL CONVENIO Nº 151, DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL
TRABAJO.
_______________________________
A S.E. EL
PRESIDENTE
DE LA H.
CAMARA DE
DIPUTADOS.
SANTIAGO, diciembre 11 de 1996
M E N S A J E Nº 151-334/
Honorable Cámara de Diputados:
El Supremo Gobierno, durante los últimos años, ha desarrollado diversas
políticas tendientes a modernizar la función pública, con el propósito de
adecuarla a las exigencias y necesidades del nivel de desarrollo económico y
social que ha alcanzado el país.
Un aspecto fundamental de tales políticas lo constituye la modernización
de las relaciones laborales en la Administración Pública. En efecto, como lo
demuestra la experiencia internacional, la calidad del Servicio Público se
encuentra directamente vinculada con la existencia de un positivo clima de
relaciones entre la Administración y sus funcionarios, lo que a su vez es
resultado de la existencia de mecanismos y prácticas orientadas a establecer
formas apropiadas de participación de los trabajadores en los campos y
materias que les afecten laboralmente.
Para el Gobierno, el concepto de modernización de la función pública se
identifica, en consecuencia, tanto con las políticas destinadas a elevar su
eficiencia y eficacia como con aquellas destinadas a perfeccionar las
modalidades de relaciones laborales. Más aún, considera que ambas
dimensiones se requieren mutuamente y que el éxito de una es necesario para
el éxito de la otra. Por ello, se presentó al H. Congreso Nacional, en el año
1992, un proyecto de ley que reconoció a los funcionarios de la Administración
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MENSAJE PRESIDENCIAL
del Estado el derecho a constituir asociaciones, a través de las cuales
ejercieran formas de participación, el que fue aprobado con un alto consenso.
Asimismo, se han desarrollado mecanismos convencionales para acordar los
reajustes anuales de remuneraciones y otras materias relacionadas con las
condiciones de empleo de los funcionarios públicos. Todo ello ha permitido que
la legislación, así como la práctica nacional, se encuentren hoy acordes con el
derecho internacional del trabajo.
En efecto, la Ley Nº 19.296, publicada el 14 de marzo de 1994,
estableció las normas sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración
del Estado, reconociéndole a los mismos el derecho de constituir, sin
autorización previa, las asociaciones que estimen conveniente, con la sola
condición de sujetarse a la ley y a los estatutos de las mismas.
Dicho cuerpo legal dispuso que la afiliación a una asociación de
funcionarios será voluntaria, personal e indelegable y dispuso que la asociación
adquirirá personalidad jurídica desde el momento del depósito del acta de
constitución y de sus estatutos en la respectiva Inspección del Trabajo.
Asimismo, contempla los permisos y las prerrogativas de que gozarán
los miembros de los directorios y se reconoce a las asociaciones de
funcionarios el derecho de federarse y confederarse.
Respecto a la forma de determinación de materias fundamentales
relacionadas con las condiciones de empleo de los funcionarios públicos, en
Chile, como se mencionó, desde hace varios años existe la práctica de
acordarlas convencionalmente cada año.
Atendido lo anteriormente expuesto, se estima conveniente ratificar por
nuestro país el Convenio Nº 151 sobre “La protección del derecho de
sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en
la Administración Pública”, aprobado por la Conferencia General de la
Organización Internacional del Trabajo el 7 de junio de 1978 en su Sexagésima
Cuarta reunión.
El Convenio Nº 151, que se somete a vuestro conocimiento tiene
aplicación respecto de las personas empleadas por la administración pública,
en la medida que no les afecten otras disposiciones más favorables de otros
Convenios Internacionales del Trabajo.
En tal sentido, dispone que las legislaciones nacionales deberán
establecer hasta qué grado las garantías establecidas en el convenio de que se
trata, son aplicables a los empleados de alto nivel y a los funcionarios de las
Fuerzas Armadas y de la Policía.
El Convenio establece los siguientes criterios ordenadores para
nuestra legislación:
1. Protección del derecho de sindicación
Los empleados públicos gozarán de protección adecuada contra
todo acto de discriminación antisindical en relación con su empleo, en especial
contra todo acto que tenga por objeto condicionar su empleo a que se afilie o
deje de ser miembro de una organización de empleados públicos, o despedirlo,
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MENSAJE PRESIDENCIAL
o perjudicarlo de cualquier forma a causa de su afiliación a dichas
organizaciones o respecto de su participación en las actividades normales de
ellas.
En tal sentido, dispone que las organizaciones de empleados
públicos deben gozar de independencia respecto de las autoridades públicas y
de todo acto de ingerencia de ella en su constitución, funcionamiento o
administración.
2. Facilidades que deben concederse a las organizaciones
de empleados públicos
Los representantes de las organizaciones reconocidas de
funcionarios públicos gozarán de las facilidades que les permita el desempeño
de sus funciones durante las horas de trabajo o fuera de ellas, sin que se
perjudique el funcionamiento eficaz de la administración.
3. Procedimiento para la determinación de las condiciones
de empleo
Se debe estimular y fomentar el desarrollo y utilización de
procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y
las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo
o de cualquiera otros métodos que permitan a los empleados públicos
participar de la determinación de dichas condiciones.
4. Solución de Conflictos
La solución de los conflictos que se planteen con motivo de la
determinación de las condiciones de empleo, procurarán enmarcarse de
acuerdo a las condiciones nacionales por medio de la negociación de las partes
o bien mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la
mediación, conciliación y el arbitraje de manera tal que inspiren la confianza de
los interesados.
5. Derechos civiles y políticos
El convenio estipula que los empleados públicos, al igual que los
demás trabajadores gozarán de los derechos civiles y políticos esenciales para
el ejercicio normal del principio de libertad sindical, con reserva solamente de
las obligaciones que se deriven de su condición y de la naturaleza de sus
funciones.
Por lo anterior, vengo en someter a la consideración del H. Congreso
Nacional, para ser tratado en la actual Legislatura Extraordinaria de Sesiones,
con urgencia en todos sus trámites constitucionales, incluyendo los que
correspondiere cumplir en el H. Senado, la que, para los efectos de lo
dispuesto en los artículo 26 y siguientes de la Ley Nº 18.918, Orgánica
Constitucional del Congreso Nacional, califico de “simple”, el siguiente
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MENSAJE PRESIDENCIAL
PROYECTO DE ACUERDO:
"ARTICULO UNICO.- Apruébase el Convenio Nº 151, sobre “La Protección del
Derecho de Sindicación y los Procedimientos para determinar las Condiciones
de Empleo en la Administración Pública”, adoptado por la Conferencia General
de la Organización Internacional del Trabajo congregada en Ginebra el 7 de
junio de 1978 en su sexagésima cuarta reunión.”.
Dios guarde a V.E.,
EDUARDO FREI RUIZ-TAGLE
Presidente de la República
JOSE MIGUEL INSULZA SALINAS
Ministro de Relaciones Exteriores
JORGE ARRATE MAC NIVEN
Ministro del Trabajo
y Previsión Social
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INFORME COMISIÓN RELACIONES EXTERIORES
1.2. Informe de Comisión de Relaciones Exteriores
Cámara de Diputados. Fecha 18 de diciembre, 1996. Cuenta en Sesión 34.
Legislatura 334.
BOLETÍN Nº 1.958-10.
INFORME DE LA COMISIÓN DE RELACIONES EXTERIORES, ASUNTOS
INTERPARLAMENTARIOS E INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA SOBRE
EL
PROYECTO
DE
ACUERDO
APROBATORIO
DEL
CONVENIO
INTERNACIONAL DEL TRABAJO Nº 151, RELATIVO A LA PROTECCION
DEL DERECHO DE SINDICACIÓN Y LOS PROCEDIMIENTOS PARA
DETERMINAR LAS CONDICIONES DE EMPLEO EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA.
HONORABLE CAMARA:
Vuestra Comisión de Relaciones Exteriores, Asuntos
Interparlamentarios e Integración Latinoamericana pasa a informaros sobre el
proyecto de acuerdo aprobatorio del Convenio Nº 151 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), que establece normas sobre la protección del
derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de
empleo en la Administración Pública.
I. ANTECEDENTES GENERALES.
A continuación, se os proporcionan diversos
antecedentes previos a la exposición del contenido normativo de este
Convenio, relativos a los propósitos fundamentales que persigue la OIT con la
adopción de este instrumento; acerca de los planteamientos que durante los
trabajos preparatorios del texto de este Convenio formularon en el seno de la
OIT los representantes laborales y gubernamentales de diversos países y de
las opiniones que sobre el alcance de esta normativa han emitido órganos
oficiales de la OIT. También se os reseñan, entre estos antecedentes
generales, las consideraciones de mérito que han llevado a S.E. el Presidente
de la República a solicitaros la aprobación del Convenio Nº 151, y, por último,
se os informa en este capítulo de la participación internacional registrada en
torno de este instrumento.
A. Los propósitos fundamentales que persigue la OIT con la adopción
del Convenio Nº 151.
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INFORME COMISIÓN RELACIONES EXTERIORES
En términos generales, el referido Convenio Nº 151
es uno de los ciento setenta y cuatro que la OIT ha elaborado en cumplimiento
de su misión de dictar normas internacionales que permitan mejorar las
condiciones de vida y de trabajo en el territorio de sus Estados miembros.
Estos
Convenios
Internacionales
del
Trabajo
adquieren la fuerza jurídica de un tratado internacional para los Estados que
los ratifican; su cumplimiento queda sujeto a la supervisión de órganos
especializados de la OIT, y sus disposiciones han regulado múltiples materias,
tales como la libertad sindical; la prohibición del trabajo forzoso; la igualdad de
oportunidades y de trato; empleo y recursos humanos; la administración del
trabajo; las relaciones laborales; los salarios; descanso semanal y vacaciones
pagadas; la seguridad e higiene en el trabajo; la seguridad social; el trabajo de
las mujeres y de los menores; la situación de los trabajadores migrantes, y la
duración de la jornada de trabajo.
Nuestro país, uno de los Estados fundadores de la
OIT, ha ratificado 48 de estos Convenios. En los últimos años, la H. Cámara ha
dado su aprobación a once de ellos, entre los cuales se os recuerda el que
contempla normas sobre la indemnización por enfermedades profesionales (Nº
42); el que regula la protección de la maternidad (Nº 103); al relativo a la
protección de los trabajadores contra las radiaciones ionizantes (Nº 115); el
que establece normas sobre la protección contra los riesgos de intoxicación por
el benceno (Nº 136); el que trata de la readaptación profesional y el empleo de
personas inválidas (Nº 159), y el atinente a la utilización del asbesto en
condiciones de seguridad (Nº 162).
El propósito específico del Convenio Nº 151,
adoptado por la Conferencia General de la OIT el 27 de junio de 1978, es el de
extender a los empleados públicos los derechos de sindicación y de negociación
colectiva que el Convenio Nº 98, de 1949, establece para los trabajadores del
sector privado. Para tal efecto, la Conferencia tomó nota, según lo dice el
preámbulo de este instrumento, de la considerable expansión de los servicios
prestados por la Administración Pública en muchos países y de la necesidad de
que existan sanas relaciones laborales entre las autoridades públicas y las
organizaciones gremiales de estos trabajadores.
La publicación oficial de la OIT, titulada “El Trabajo
en el Mundo”, 1989, destaca este hecho social señalando, en lo sustancial, que
el servicio público viene estando desde 1980 en el primer plano de las
relaciones de trabajo en la mayoría de los países industrializados de economía
de mercado y, cada vez más, también en los países en desarrollo, sobre todo
en América Latina. Se agrega que desde mediados del decenio en algunos de
estos últimos países los gobiernos se han mostrado dispuestos a tomar en
consideración a los sindicatos del servicio público en relación con la
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INFORME COMISIÓN RELACIONES EXTERIORES
determinación de las remuneraciones y otras condiciones de empleo de los
empleados públicos.
En otra de estas publicaciones, titulada “Relaciones
de trabajo en la Administración Pública. Tendencias y perspectivas”, 1993, se
hace un estudio comparativo del tema en siete países industrializados de
economía de mercado. A propósito de las tendencias de la sindicación, se
señala que la expansión de la afiliación sindical en el servicio público es uno de
los fenómenos más notables de años recientes. Indica que en la mayoría de los
países desarrollados los funcionarios públicos se han convertido en el grupo
más altamente organizado y que en algunos casos este incremento se remonta
al período inmediatamente siguiente a la Segunda Guerra Mundial (Italia,
Japón) o incluso antes (Suecia, Reino Unido); en cambio, en otros países, la
tendencia es más reciente (Canadá, Estados Unidos).
Anota que salta a la vista el contraste con las
tendencias generales del sector privado. Sostiene que la declinación de la
fuerza relativa del movimiento laboral común a muchos países desarrollados en
años recientes puede ser atribuida a dichas tendencias en el sector privado, y
que, en cambio, la afiliación sindical en el servicio público o bien se ha
mantenido estable (Japón, de una culminación de 69,2% en 1976 a 66,9% en
1982; República Federal de Alemania, Reino Unido) o ha continuado su
expansión (Canadá, Italia, Estados Unidos).
B. Opiniones laborales, gubernamentales y oficiales de la OIT sobre el
alcance del Convenio Nº 151.
Las Actas de la Conferencia Internacional del Trabajo,
de 1977, dejan constancia de las opiniones fundamentales que sostuvieron,
durante los estudios preparatorios de este Convenio, tanto los miembros
trabajadores como los miembros gubernamentales.
En lo sustancial, los miembros trabajadores hicieron
hincapié en la importancia de los servicios prestados por la Administración
Pública en gran número de países, en la amplitud de sus funciones, en el
desarrollo creciente de la conciencia sindical de los empleados públicos y en el
reconocimiento cada vez mayor que se da al derecho de los empleados
públicos a sindicarse y a participar, por medio de la negociación colectiva y de
otros métodos, en la adopción de las decisiones concernientes a la
determinación de sus condiciones de empleo.
Por lo anterior, afirmaron que era necesario que las
autoridades públicas les reconocieran plenamente sus derechos sindicales y
que la mejor manera de lograrlo era adoptando un instrumento especial que
elimine la discriminación entre trabajadores públicos y privados. Agregaron
que, para que existan relaciones laborales armoniosas en la Administración
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Pública, es necesario que se reconozcan a los empleados públicos los derechos
sindicales básicos para constituir sindicatos, negociar colectivamente,
defenderse contra acciones arbitrarias y, en particular, negarse a trabajar.
Concluyeron en que la prohibición del derecho de huelga sirve sólo para
empeorar el clima de las relaciones laborales.
Por su parte, los miembros gubernamentales
observaron que el empleo en la Administración Pública era diferente del
empleo en otros sectores y que no es esperable que todos los derechos
reconocidos en el sector privado puedan ser extendidos a los empleados
públicos. Estimaron que la concesión del derecho de huelga a estos empleados
podría suscitar dudas acerca de su neutralidad política y socavar la confianza
del público en la Administración Pública. En su opinión, el derecho de huelga
tiene efectos negativos en la economía de los países en vías de desarrollo y
podría ser fuente de inestabilidad política si se extendiere a los empleados
públicos. Afirmaron que éstos tienen responsabilidades para con la sociedad en
su conjunto y que su ejercicio del derecho de huelga puede comprometer su
eficiencia y la confianza del público en ellos.
Publicaciones e informes oficiales de la OIT,
posteriores a la fecha de adopción del Convenio Nº 151, han precisado el
alcance de este instrumento. Así es como en la publicación “El Trabajo en el
Mundo”, 1989, se indica que respecto del derecho de huelga de los empleados
públicos no hay normas de la OIT que lo garanticen expresamente y que los
órganos de supervisión de esta organización internacional admiten que se
prohíba la huelga en el caso del personal del servicio público que actúa como
agente de la autoridad pública o que trabaja en servicios cuya interrupción
ponga en peligro la vida, la seguridad personal o la salud (de la totalidad o de
parte) de la población, con garantías adecuadas que protejan a los
trabajadores interesados en defender sus intereses laborales mediante
procedimientos apropiados, imparciales y rápidos de conciliación y arbitraje, en
los cuales las partes puedan intervenir en todas las fases, y en los que las
decisiones y laudos obliguen a ambas partes.
Agrega que, en más de treinta países, casi todos en
desarrollo, la legislación prohíbe la huelga en la mayoría o la totalidad del
personal del servicio público, y que otros veinte países, incluidos varios
estados de los Estados Unidos de América, reconocen en principio el derecho
de huelga de los funcionarios públicos.
Por su parte, el Director General de la OIT, en su
informe a la 213ª reunión del Consejo de Administración, señala que el
Convenio Nº 98, concerniente al derecho de sindicación y de negociación
colectiva, no se aplica a los empleados públicos, y que el reconocimiento en su
favor del principio de libertad de sindicación no entraña necesariamente el
derecho de huelga.
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INFORME COMISIÓN RELACIONES EXTERIORES
A propósito del debate habido en el seno de la OIT
sobre el alcance de esta normativa, cabe recordaros que, a la luz de lo
dispuesto por el inciso sexto del Nº 16º del artículo 19 de la Constitución
Política, no es posible que en nuestro país puedan declararse en huelga los
funcionarios del Estado ni de las municipalidades. Tampoco pueden hacerlo las
personas que trabajen en corporaciones o empresas, cualquiera que sea su
naturaleza, finalidad o función, que atiendan servicios de utilidad pública o
cuya paralización cause grave daño a la salud, a la economía del país, al
abastecimiento de la población o a la seguridad nacional.
En consecuencia, en nuestro país los derechos
sindicales de los empleados públicos, no obstante que Chile se incorpore a este
Convenio, seguirán sujetos a la referida limitación constitucional.
C. Consideraciones de mérito que S.E. el Presidente de la República
invoca en el mensaje y participación internacional registrada en el
Convenio Nº 151.
Según lo señalado por S.E. el Presidente de la
República, la incorporación de nuestro país a este Convenio se inserta en la
política de modernización de la función pública que impulsa el Gobierno, con el
propósito de adecuarla a las exigencias y necesidades del nivel de desarrollo
económico y social que ha alcanzado el país. En ese contexto, sostiene que la
calidad del servicio público se vincula con la existencia de un positivo clima de
relaciones entre la Administración y sus funcionarios y de formas apropiadas
de participación de los trabajadores en los campos y materias que les afectan
laboralmente.
Agrega S.E. en el mensaje que, en la ejecución de
dicha política, la ley Nº 19.296 fijó las normas sobre Asociaciones de
Funcionarios de la Administración del Estado, que permite establecerlas sin
autorización previa de la autoridad pública, con la sola condición de sujetarse a
la ley y a los estatutos de la misma, y reconoce diversas prerrogativas y
facilidades a sus dirigentes
En lo referente a la participación de los trabajadores
públicos en la determinación de las condiciones de empleo, señala S.E. que en
nuestro país se han desarrollado mecanismos convencionales para acordar los
reajustes anuales de remuneraciones, entre otras materias de interés para los
funcionarios públicos.
En virtud de lo anterior, sostiene S.E. que tanto la
legislación como las prácticas nacionales se encuentran acordes con el derecho
internacional del trabajo, por lo que os solicita vuestra aprobación del
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INFORME COMISIÓN RELACIONES EXTERIORES
Convenio Nº 151, cuyo contenido normativo se os pasa a reseñar más
adelante.
Antecedentes proporcionados por el Ministerio del
Trabajo y Previsión Social señalan que este Convenio se encuentra vigente
desde el 25 de febrero de 1981, y que en él participan 29 países, a saber:
Argentina, Armenia, Azerbaiyán, Bélgica, Chipre, Cuba, Dinamarca, España,
Finlandia, Ghana, Guinea, Guyana, Hungría, Italia, Letonia, Malí, Noruega,
Países Bajos, Perú, Polonia, Portugal, Reino Unido, San Marino, Suecia, Suiza,
Suriname, Turquía, Uruguay y Zambia.
Para nuestro país, regirá doce meses después de la
fecha en que se registre su ratificación en la Oficina Internacional del Trabajo.
II. RESEÑA DE SU CONTENIDO NORMATIVO.
Este instrumento, del cual se adjunta una copia al
final de este informe, consta de 17 artículos, que regulan, en lo sustancial, las
materias siguientes:
A.- La protección del derecho de sindicación de los
empleados públicos (parte II);
B.- Las facilidades que deben concederse a las
organizaciones de empleados públicos (parte III);
C:- Los procedimientos para la determinación de las
condiciones de empleo (parte IV);
D.- La solución de conflictos que se planteen con
motivo de las condiciones de empleo (parte V), y
E.- El goce de los derechos civiles y políticos de los
empleados públicos en el ejercicio de la libertad sindical (parte VI).
Para los efectos de la aplicación de estas normas se
entiende por “empleado público” a toda persona empleada por la
Administración Pública, correspondiendo a la legislación y reglamentación
nacional de cada Estado miembro que se haga parte, determinar hasta qué
punto las garantías del Convenio se aplican a los empleados de alto nivel que
ejercen funciones altamente confidenciales, y a las fuerzas armadas y a la
policía.
Al respecto, cabe recordaros que la ley Nº 19.296,
que permite constituir asociaciones gremiales a los funcionarios de la
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Administración del Estado, incluidos los de las municipalidades, no se aplica a
las Fuerzas Armadas, a las Fuerzas de Orden y Seguridad, a los funcionarios de
las empresas del Estado dependientes del Ministerio de Defensa Nacional o que
se relacionen con el Gobierno a través de éste, ni a los trabajadores de las
empresas del Estado que, de acuerdo con la ley, puedan constituir sindicatos.
En ese contexto, las principales normas de este
Convenio tienen el siguiente alcance:
1) Protegen a los empleados públicos contra todo
acto de discriminación antisindical en relación con su empleo, especialmente de
aquellos que tengan por objeto sujetar el empleo a la condición de que el
empleado no se afilie a una organización de empleados públicos o a que deje
de ser miembro de ella; despedirlos o perjudicarlos de cualquier otra forma, a
causa de su afiliación o participación en las actividades normales de tal
organización (artículo 4).
2) Reconocen completa independencia a las
organizaciones de empleados públicos respecto de las autoridades públicas y,
por ende, el derecho a ser protegidas contra todo acto de injerencia en su
constitución, funcionamiento y administración (artículo 5).
3) Otorgan a los representantes de las organizaciones
de empleados públicos reconocidas el derecho a gozar de facilidades para el
desempeño rápido y eficaz de sus funciones durante sus horas de trabajo o
fuera de ellas, sin perjudicar el funcionamiento de la administración o servicio
interesado (artículo 6).
4) Imponen, en caso necesario y según las
condiciones nacionales, el deber de adoptar medidas que estimulen y fomenten
el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las
autoridades públicas y las organizaciones de empleados públicos acerca de las
condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los
representantes de los empleados participar en la determinación de dichas
condiciones (artículo 7).
5) Establecen que los conflictos entre las partes con
motivo de la determinación de las condiciones de empleo deberán ser resueltos
por medio de la negociación o mediante procedimientos independientes e
imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje (artículo 8),
y
6) Reconocen a los empleados públicos el derecho a
gozar de los derechos civiles y políticos esenciales para el ejercicio normal de
la libertad sindical, a reserva solamente de las obligaciones que se deriven de
su condición y de la naturaleza de sus funciones (artículo 9).
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Conforme a las disposiciones finales del Convenio,
este instrumento regirá por períodos de diez años para los Estados miembros
de la OIT que lo ratifiquen, a menos que lo denuncien en el plazo de un año
después de la expiración de cada uno de dichos períodos (artículos 10 a 12).
El depositario del Convenio es el Director General de
la Oficina Internacional del Trabajo. Corresponderá al Consejo de
Administración de la Oficina presentar a la Conferencia una memoria sobre la
aplicación del Convenio, y considerará la conveniencia de incluir en el orden del
día de la Conferencia la cuestión de su revisión total o parcial (artículos 13 a
16).
Por último, las versiones inglesa y francesa del
Convenio son igualmente auténticas (artículo 17).
III. DECISIONES DE LA COMISIÓN.
A. Personas escuchadas por la Comisión.
Durante la discusión de esta iniciativa, vuestra
Comisión escuchó al Ministro del Trabajo y Previsión Social, señor Jorge Arrate
Mc Niven, y al asesor del señor Ministro, señor Guillermo Campero, quienes
expusieron, sustancialmente, lo siguiente.
1) El Ministro del Trabajo y Previsión Social.
Sostuvo que la incorporación de nuestro país al
Convenio Nº 151 es concordante con la política del Gobierno orientada a
extender los derechos sindicales de los empleados públicos, gracias a la cual
en los últimos años se han logrado acuerdos con sus organizaciones gremiales
en materia de remuneraciones, así como se ha logrado la dictación de la ley Nº
19.296, que les ha reconocido el derecho de constituir asociaciones gremiales.
Manifestó que, en materia de solución de conflictos,
este Convenio permitirá culminar un proceso de perfeccionamiento de las
relaciones entre el Estado y sus empleados, ya que nuestra legislación,
heredera de normas de principios de siglo, dificulta que éstos se sienten a
negociar en una misma mesa, en condiciones equiparadas, tanto sobre salarios
como sobre condiciones de empleo. Ello es consecuencia de que dicha
legislación no provee mecanismos y procedimientos adecuados para tales
fines.
Destacó que las prácticas de los últimos años, en la
mayoría de los países desarrollados, han tendido a reconocer el derecho de
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INFORME COMISIÓN RELACIONES EXTERIORES
negociación de los empleados públicos con el Estado empleador, sin que éste
renuncie a su condición de representante del interés público.
Sostuvo que el Gobierno, de hecho, siguiendo esta
tendencia mundial, ha estado siempre dispuesto a negociar, como ha ocurrido
en los últimos siete años con las organizaciones nacionales de trabajadores del
Sector Público, con las cuales se han acordado anualmente reajustes de
remuneraciones y otras condiciones laborales. Asimismo, lo ha hecho
recientemente con los empleados municipales, de las universidades y con los
de la salud.
Afirmó que la falta de mecanismos legales de
negociación ha dado lugar, en algunos casos, a que se incumpla la normativa
vigente. Entre ellas está, la disposición constitucional que no permite
declararse en huelga a los funcionarios del Estado, entre otros.
Indicó que, para enfrentar tales situaciones, el
Gobierno sólo dispone de recursos penales, como los que le permiten la ley de
Seguridad Interior del Estado, que sanciona a los dirigentes de huelgas
ilegales; el Estatuto Administrativo, que castiga el incumplimiento de la función
pública y la inasistencia al trabajo por tres días consecutivos, y el Código
Penal, que establece los delitos de denegación de auxilio y abandono de
destino entre los que pueden cometer los funcionarios públicos. Estos
instrumentos, que no son de naturaleza laboral y no fueron concebidos para
regular relaciones colectivas de trabajo, generan conflictos que deben ser
resueltos si se desea establecer un adecuado clima laboral en el Sector Público.
Señaló que el Gobierno aspira a que este Convenio
Nº 151 consagre un marco orientador, con base de criterios
internacionalmente aceptados, a partir del cual sea posible proponer un
sistema de negociación para los trabajadores del Estado, adecuado a la
realidad del país. Dicho sistema deberá garantizar procedimientos de
negociación y de solución de conflictos en materia laboral, ya sea por acuerdo
entre las partes o por la mediación, la conciliación o el arbitraje, u otros
medios adecuados.
Consultado acerca del sentido práctico que tendría la
aprobación de este Convenio si la ley Nº 19.296 y las prácticas de largo
tiempo, en el hecho, reconocen a los trabajadores públicos análogos derechos
a los previstos en sus normas, el Ministro del Trabajo y Previsión Social
respondió que este instrumento, una vez ratificado, establece que el país se
compromete a implementar en un plazo de doce meses una normativa nacional
que ponga en aplicación sus principios y recomendaciones. De este modo, lo
que hoy sólo es una práctica de hecho en materia de negociación debería pasar
a configurar un cuerpo normativo y legal, objetivo y reconocido, resolviendo
así los vacíos de la actual legislación en la materia.
Agregó que el MERCOSUR ha recomendado a sus
Estados miembros que lo ratifiquen, así como también lo hacen el Convenio
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INFORME COMISIÓN RELACIONES EXTERIORES
bilateral con Canadá, recientemente firmado, y el suscrito con los países de la
Unión Europea.
El señor Ministro expresó, asimismo, que este
instrumento permitiría coordinar posiciones con las asociaciones de
trabajadores en la formulación de un proyecto de negociación colectiva,
especialmente en materia de remuneraciones y condiciones de trabajo, lo que
posibilitaría dotarlo de una base de consenso, cuestión que consideró
fundamental.
Consultado por los mecanismos de la OIT que
controlarán la aplicación de este Convenio, señaló que esta tarea es propia del
Comité de Libertad Sindical, órgano de composición tripartita, ante el cual los
empleados públicos acuden a presentar sus reclamos en contra de los
gobiernos, si se producen violaciones del mismo.
Señaló también que, conforme lo contempla el
artículo 9º del Convenio, la solución de conflictos no incluye necesariamente la
huelga, pero sí la mediación, la conciliación o el arbitraje, o cualesquiera otros
medios apropiados, que sean objetivos y tengan una base de consenso. Cada
país puede optar por los mecanismos más adecuados a su realidad nacional.
Destacó que, en último término, si por tales medios
no se logra un acuerdo, deberá primar la autoridad del Estado.
A su juicio, el mérito del Convenio será, entonces, el
de promover un cambio cultural e institucional que privilegie mecanismos de
negociación que eviten el conflicto, superando así la situación actual, que no
permite regular de forma conocida y previsible dicho conflicto cuando éste se
produce.
2) El asesor del Ministro del Trabajo y Previsión Social.
Respondió a inquietudes sobre las limitaciones de
soberanía que podría significar para el Estado el hecho de que este Convenio
no pueda ser denunciado sino después de diez años de vigencia, señalando
que tal plazo es una norma general en los instrumentos de la OIT, por lo que,
en este caso, no hay norma especial y enfatizó que este criterio ha sido
aceptado por todos los países miembros de la OIT.
Sobre el alcance de los conceptos de empleado
público, de empleado de alto nivel, de fuerzas armadas y de policía, indicó que
deberá estarse a la realidad y normativa de cada país.
En este punto, cabe recordaros que el artículo 90 de
la Constitución Política determina el alcance del concepto de Fuerzas Armadas,
de Orden y Seguridad Pública, y que el inciso primero del artículo 1º de la ley
Nº 19.296 las excluye de las normas que permiten la constitución de
asociaciones de funcionarios en la Administración del Estado.
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INFORME COMISIÓN RELACIONES EXTERIORES
B. Aprobación
acuerdo.
del Convenio y del artículo único del proyecto de
Al término de la discusión de esta iniciativa, vuestra
Comisión, por mayoría de votos y con la abstención del H. Diputado Ribera,
don Teodoro, acordó recomendaros la aprobación del Convenio Nº 151 de la
OIT, que establece normas sobre la protección del derecho de sindicación y los
procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la
Administración Pública, y os propone adoptar el artículo único del proyecto de
acuerdo con modificaciones formales de menor importancia que no se estimó
necesario detallar.
El Diputado señor Ribera se abstuvo, principalmente,
por estimar que los procedimientos de solución de conflictos en la
Administración Pública pueden ser regulados por ley sin necesidad de adoptar
un Convenio que podría romper con prácticas ya tradicionales en las relaciones
del Estado con sus empleados.
El texto del artículo único que os propone vuestra
Comisión es el siguiente:
“Artículo único.- Apruébase el Convenio Nº 151,
sobre “La protección del derecho de sindicación y los procedimientos
para determinar las condiciones de empleo en la Administración
Pública”, adoptado por la Conferencia General de la Organización
Internacional del Trabajo, congregada en Ginebra, el 7 de junio de
1978.”.
C. Designación de Diputado Informante.
Vuestra Comisión designó, por unanimidad, Diputado
Informante al H. Diputado Renán Fuentealba Vildósola.
Acordado en sesión del día 18 de diciembre de 1996,
con asistencia de los Diputados señores Fuentealba Vildósola, don Renán
(Presidente de la Comisión); Dupré Silva, don Carlos; Jocelyn-Holt Letelier,
don Tomás; Ribera Neumann, don Teodoro, y Urrutia Cárdenas, don Salvador.
SALA DE LA COMISIÓN, a 18 de diciembre de 1996.
FEDERICO VALLEJOS DE LA BARRA,
Secretario de la Comisión.
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DISCUSIÓN SALA
1.3. Discusión en Sala
Cámara de Diputados. Legislatura 334. Sesión 41. Fecha 21 de enero, 1997.
Discusión única. Se aprueba.
RATIFICACIÓN DEL CONVENIO Nº 151 DE LA ORGANIZACIÓN
INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Primer trámite constitucional.
El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).- Corresponde
ocuparse, en primer trámite constitucional, del proyecto de acuerdo
aprobatorio del Convenio Internacional del Trabajo Nº 151, relativo a la
protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las
condiciones de empleo en la Administración Pública.
Diputado informante de la Comisión de Relaciones Exteriores es el señor
Carlos Dupré.
Antecedentes:
-Mensaje, boletín Nº 1958-10, sesión 28ª, en 12 de diciembre de
1996. Documentos de la Cuenta Nº 2.
-Informe de la Comisión de Relaciones Exteriores, sesión 34ª, en
7 de enero de 1997. Documentos de la Cuenta Nº 1.
El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).- Tiene la palabra el
señor diputado informante.
El señor DUPRÉ.- Señor Presidente, la Comisión de Relaciones
Exteriores, Asuntos Interparlamentarios e Integración Latinoamericana pasa a
informar el proyecto de acuerdo aprobatorio del Convenio Nº 151 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), que establece normas sobre la
protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las
condiciones de empleo en la Administración Pública.
El propósito específico del convenio, adoptado por la Conferencia
General de la OIT el 27 de junio de 1978, es extender a los empleados públicos
los derechos de sindicación y de negociación colectiva que establece el
Convenio Nº 98, de 1949, para los trabajadores del sector privado.
Para tal efecto, la Conferencia tomó nota, según lo dice el preámbulo de
este instrumento, de la considerable expansión de los servicios prestados por
la Administración Pública en muchos países y de la necesidad de que existan
sanas relaciones laborales entre las autoridades públicas y las organizaciones
gremiales de estos trabajadores.
El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).- ¿Me permite una
interrupción, señor Dupré?
Solicito la autorización de los señores Diputados para que ingresen a la
Sala los asesores ministeriales señores Patricio Novoa y Pedro Ortúzar.
No hay acuerdo.
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DISCUSIÓN SALA
Puede continuar el señor diputado informante.
El señor DUPRÉ.- Señor Presidente, la publicación oficial de la OIT,
titulada “El Trabajo en el Mundo”, de 1989, destaca este hecho social al
señalar, en lo sustancial, que el servicio público está desde 1980 en el primer
plano de las relaciones de trabajo en la mayoría de los países industrializados
de economía de mercado y, cada vez más, también en los países en desarrollo,
sobre todo en América Latina. Se agrega que, desde mediados del decenio, en
algunos de estos últimos países los gobiernos se han mostrado dispuestos a
tomar en consideración a los sindicatos del servicio público en relación con la
determinación de las remuneraciones y otras condiciones de empleo de los
empleados públicos.
En otra de estas publicaciones, titulada “Relaciones de trabajo en la
Administración Pública. Tendencias y Perspectivas”, de 1993, se hace un
estudio comparativo del tema en siete países industrializados de economía de
mercado. A propósito de las tendencias de la sindicación, se señala que la
expansión de la afiliación sindical en el servicio público es uno de los
fenómenos más notables de años recientes. Indica que en la mayoría de los
países desarrollados los funcionarios públicos se han convertido en el grupo
más altamente organizado y que, en algunos casos, este incremento se
remonta al período inmediatamente siguiente a la Segunda Guerra Mundial Italia, Japón-, o incluso anterior -Suecia, Reino Unido-. En cambio, en otros
países la tendencia es más reciente, como es el caso de Canadá y de Estados
Unidos.
Anota que salta a la vista el contraste con las tendencias generales del
sector privado. Sostiene que la declinación de la fuerza relativa del movimiento
laboral común en muchos países desarrollados, en los años recientes, puede
ser atribuida a dichas tendencias en el sector privado y que, en cambio, la
afiliación sindical en el servicio público, o bien se ha mantenido estable -Japón,
de una culminación del 69,2 por ciento en 1976, a 66,9 por ciento en 1982; la
República Federal de Alemania, el Reino Unido- o ha continuado su expansión.
Las actas de la Conferencia Internacional del Trabajo, de 1977, dejan
constancia de las opiniones fundamentales que sostuvieron, durante los
estudios preparatorios de este convenio, tanto los miembros trabajadores
como los gubernamentales.
En lo sustancial, los miembros trabajadores hicieron hincapié en la
importancia de los servicios prestados por la Administración Pública en gran
número de países, en la amplitud de sus funciones, en el desarrollo creciente
de la conciencia sindical de los empleados públicos y en el reconocimiento cada
vez mayor que se da al derecho de los empleados públicos a sindicarse y a
participar, por medio de la negociación colectiva y de otros métodos, en la
adopción de las decisiones concernientes a la determinación de sus condiciones
de trabajo.
Por lo anterior, afirmaron que era necesario que las autoridades públicas
les reconocieran plenamente sus derechos sindicales y que la mejor manera de
lograrlo era adoptando un instrumento especial que elimine la discriminación
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DISCUSIÓN SALA
entre trabajadores públicos y privados.
Agregaron que, para que existan relaciones laborales armoniosas en la
Administración Pública, es necesario que se reconozcan a los empleados
públicos los derechos sindicales básicos para constituir sindicatos, negociar
colectivamente, defenderse contra acciones arbitrarias y, en particular,
negarse a trabajar. Concluyeron en que la prohibición del derecho de huelga
sirve sólo para empeorar el clima de las relaciones laborales.
Por su parte, los miembros gubernamentales observaron que el empleo
en la Administración Pública era diferente del empleo en otros sectores y que
no es esperable que todos los derechos reconocidos en el sector privado
puedan ser extendidos a los empleados públicos. Estimaron que la concesión
del derecho de huelga a estos empleados podría suscitar dudas acerca de su
neutralidad política y socavar la confianza del público en la Administración
Pública. En su opinión, el derecho de huelga tiene efectos negativos en la
economía de los países en vías de desarrollo y podría ser fuente de
inestabilidad política si se extendiere a los empleados públicos. Afirmaron que
estos tienen responsabilidades para con la sociedad en su conjunto y que su
ejercicio del derecho de huelga puede comprometer su eficiencia y la confianza
del público en ellos.
Publicaciones e informes oficiales de la OIT, posteriores a la fecha de
adopción del Convenio Nº 151, han precisado que respecto del derecho de
huelga de los empleados públicos no hay normas de la OIT que lo garanticen
expresamente y que los órganos de supervisión de esta organización
internacional admiten que se prohíba la huelga en el caso del personal del
servicio público que actúa como agente de la autoridad pública o que trabaja
en servicios cuya interrupción ponga en peligro la vida, la seguridad personal o
la salud de la totalidad o de parte de la población, con garantías adecuadas
que protejan a los trabajadores interesados en defender sus intereses laborales
mediante procedimientos apropiados, imparciales y rápidos de conciliación y
arbitraje, en los cuales las partes puedan intervenir en todas las fases y en los
que las decisiones y laudos obliguen a ambas partes.
Por su parte, el Director General de la OIT, en su informe a la 213ª
reunión del Consejo de Administración, señala que el Convenio Nº 98,
concerniente al derecho de sindicación y de negociación colectiva, no se aplica
a los empleados públicos, y que el reconocimiento en su favor del principio de
libertad de sindicación no entraña necesariamente el derecho de huelga.
A propósito del debate habido en el seno de la OIT sobre el alcance de
esta normativa, cabe recordar que, a la luz de lo dispuesto por el inciso sexto
del Nº 16º del artículo 19 de la Constitución Política, no es posible que en
nuestro país puedan declararse en huelga los funcionarios del Estado ni de las
municipalidades. Tampoco pueden hacerlo las personas que trabajen en
corporaciones o empresas, cualquiera que sea su naturaleza, finalidad o
función, que atiendan servicios de utilidad pública o cuya paralización cause
grave daño a la salud, a la economía del país, al abastecimiento de la
población o a la seguridad nacional.
En consecuencia, en nuestro país los derechos sindicales de los
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DISCUSIÓN SALA
empleados públicos, aun cuando Chile se incorpore a este Convenio, seguirán
sujetos a la referida limitación constitucional.
Según lo señalado por su Excelencia el Presidente de la República, la
incorporación de nuestro país a este Convenio se inserta en la política de
modernización de la función pública que impulsa el Gobierno, con el propósito
de adecuarla a las exigencias y necesidades de desarrollo económico y social
que ha alcanzado el país. En ese contexto, sostiene que la calidad del servicio
público se vincula con la existencia de un positivo clima de relaciones entre la
Administración y sus funcionarios y de formas apropiadas de participación de
los trabajadores en los campos y materias que les afectan laboralmente.
Agrega su Excelencia en el mensaje que, en la ejecución de dicha
política, la ley Nº 19.296 fijó las normas sobre asociaciones de funcionarios de
la Administración del Estado, que permite establecerlas sin la autorización
previa de la autoridad pública, con la sola condición de sujetarse a la ley y a
los estatutos de la misma, y reconoce diversas prerrogativas y facilidades a sus
dirigentes.
En lo referente a la participación de los trabajadores públicos en la
determinación de las condiciones de empleo, su Excelencia señala que en
nuestro país se han desarrollado mecanismos convencionales para acordar los
reajustes anuales de remuneraciones, entre otras materias de interés para los
funcionarios públicos.
En virtud de lo anterior, su Excelencia sostiene que tanto la legislación
como las prácticas nacionales se encuentran acordes con el derecho
internacional del trabajo, por lo que solicita la aprobación del Convenio Nº 151,
cuyo contenido normativo hemos reseñado y que, en definitiva, queremos
establecer en detalle.
Antecedentes proporcionados por el Ministerio del Trabajo y Previsión
Social señalan que este Convenio se encuentra vigente desde el 25 de febrero
de 1981 y que en él participan 29 países, a saber: Argentina, Armenia,
Azerbaiyán, Bélgica, Chipre, Cuba, Dinamarca, España, Finlandia, Ghana,
Guinea, Guyana, Hungría, Italia, Letonia, Malí, Noruega, Países Bajos, Perú,
Polonia, Portugal, Reino Unido, San Marino, Suecia, Suiza, Surinam, Turquía,
Uruguay y Zambia.
Para nuestro país regirá doce meses después de la fecha en que se
registre su ratificación en la Oficina Internacional del Trabajo.
Las principales normas del Convenio tienen el siguiente alcance:
1) Protegen a los empleados públicos contra todo acto de discriminación
antisindical en relación con su empleo, especialmente de aquellos actos que
tengan por objeto sujetar el empleo a la condición de que el empleado no se
afilie a una organización de empleados públicos o a que deje de ser
miembro de ella; despedirlos o perjudicarlos de cualquier otra forma, a
causa de su afiliación o participación en las actividades normales de tal
organización.
2) Reconocen completa independencia a las organizaciones de empleados
públicos respecto de las autoridades públicas y, por ende, el derecho a ser
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DISCUSIÓN SALA
protegidas contra todo acto de injerencia en su constitución, funcionamiento
y administración.
3) Otorgan a los representantes de las organizaciones de empleados públicos
reconocidas el derecho a gozar de facilidades para el desempeño rápido y
eficaz de sus funciones durante sus horas de trabajo o fuera de ellas, sin
perjudicar el funcionamiento de la administración o servicio interesado.
4) Imponen, en caso necesario y según las condiciones nacionales, el deber de
adoptar medidas que estimulen y fomenten el pleno desarrollo y utilización
de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas y las
organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo,
o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los
empleados participar en la determinación de dichas condiciones.
5) Establecen que los conflictos entre las partes con motivo de la determinación
de las condiciones de empleo deberán ser resueltos por medio de la
negociación o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales
como la mediación, la conciliación y el arbitraje.
6) Reconocen a los empleados públicos el derecho a gozar de los derechos
civiles y políticos esenciales para el ejercicio normal de la libertad sindical, a
reserva solamente de las obligaciones que se deriven de su condición y de la
naturaleza de sus funciones.
Durante la discusión de esta iniciativa, la Comisión escuchó al Ministro
de Trabajo y Previsión Social, don Jorge Arrate, y al asesor del señor Ministro,
don Guillermo Campero, de cuyas exposiciones se hace una reseña en el
informe que la Comisión ha puesto a disposición de los honorables colegas.
Al término de la discusión de esta iniciativa, la Comisión, por mayoría de
votos y con la abstención del Diputado señor Ribera, acordó recomendar a la
honorable Cámara la aprobación del Convenio Nº 151 de la OIT y propuso
acoger el artículo único del proyecto de acuerdo con modificaciones formales
de menor importancia que no se estimó necesario detallar.
He dicho.
El señor ARANCIBIA (Vicepresiden-te).- Tiene la palabra el Diputado
señor Eugenio Munizaga hasta por cinco minutos.
El señor MUNIZAGA.- Señor Presidente, el objeto de la iniciativa en
discusión es ratificar el Convenio Nº 151 de la OIT sobre la protección del
derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de
empleo en la Administración Pública.
De acuerdo con el proyecto, el Convenio deberá aplicarse a todas las
personas empleadas en la Administración Pública. La legislación nacional
deberá determinar hasta qué punto las garantías previstas en el Convenio son
aplicables a los empleados de alto nivel que posean poder decisorio o
desempeñen cargos directivos, a los funcionarios cuyas obligaciones son de
naturaleza altamente confidencial y también a los miembros de las Fuerzas
Armadas y de la Policía.
El Convenio establece que los empleados públicos gozarán de protección
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DISCUSIÓN SALA
contra todo acto de discriminación antisindical en relación con su empleo,
especialmente cuando se trate de sujetar el empleo a la condición de que no se
afilie a una organización de empleados públicos o a que deje de ser miembro
de ella, y despedir a un empleado público o perjudicarlo a causa de su
afiliación a una organización de empleados públicos o de su participación en las
actividades normales de tal organización.
Precisa también que las organizaciones de empleados públicos gozarán
de completa independencia respecto de las autoridades públicas y de adecuada
protección contra todo acto de injerencia de una autoridad pública en su
constitución, funcionamiento o administración.
Dispone que a los representantes de dichas organizaciones se les deberá
conceder las facilidades apropiadas para permitirles el desempeño rápido y
eficaz de sus funciones durante sus horas de trabajo o fuera de ellas, sin que
con ello se perjudique el funcionamiento eficaz de la administración o servicio
interesado.
Asimismo, se contemplan otras medidas complementarias que permitan
el cumplimiento del objetivo.
Queda expresamente establecido que el Convenio obligará únicamente a
aquellos miembros de la OIT que lo hayan ratificado.
El proyecto de acuerdo en discusión nos ha producido algunas
aprensiones en cuanto a su compatibilidad con las disposiciones
constitucionales y sobre los efectos que podría tener sobre nuestra legislación.
Sin embargo, al hacer un análisis detenido, concluimos en que están resueltas
en la legislación nacional la mayor parte de las materias consideradas en el
Convenio, entendiéndose que sus disposiciones se subordinan al marco
constitucional.
Creo que la firma del Convenio Nº 151, sobre la protección del derecho
de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo
en la Administración Pública, será importante para el funcionamiento y eficacia
de ésta en el futuro, por lo que lo votaré favorablemente.
He dicho.
El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Diputado
señor Gajardo.
El señor GAJARDO.- Señor Presidente, creo que es necesario precisar,
previamente, que por el Convenio se establece que el Estado chileno queda
sujeto a la obligación de incorporar, en su derecho interno, las normas
aprobadas en el tratado, las cuales dicen relación básicamente con dos temas:
uno, la organización de los trabajadores del sector público, y el otro, los
mecanismos de negociación de estos trabajadores en relación con sus
condiciones de empleo.
En cuanto al primer tema -como se ha explicado-, nuestra legislación
interna ya ha adoptado las disposiciones a través de las cuales se incorporan
los derechos y prerrogativas que el tratado establece. Es así como, en 1994, el
Congreso aprobó la ley Nº 19.296, que establece normas sobre asociaciones
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de funcionarios de la Administración del Estado. En esa ley se consagran todos
aquellos beneficios que describe el Convenio en sus partes I y II. Es decir, se
concede a los trabajadores del sector público el derecho de constituir
organizaciones autónomas con un mecanismo fácil y expedito de organización;
se establecen resguardos con el objeto de salvaguardar la independencia y
autonomía de esas organizaciones; sus dirigentes tienen derecho a permisos
especiales e, incluso, superiores a los que consagra la legislación del trabajo
para los trabajadores del sector privado; gozan de fuero laboral no sólo los
directores de dichas organizaciones, sino también quienes son candidatos a
esos cargos.
Con estas disposiciones, indudablemente, se da pleno y fiel
cumplimiento a las normas del tratado que se refieren a esta materia.
En relación con el segundo tema, se señala la obligación que el Estado
chileno tiene que cumplir en el futuro, y ojalá a la mayor brevedad posible, en
cuanto a establecer mecanismos de negociación de las condiciones de empleo
y de trabajo de los trabajadores del sector público. Si bien es cierto en la
práctica se ha ido generando la costumbre de negociar estos puntos con los
trabajadores del sector público, sin embargo, no existe normativa. Por lo tanto,
estamos en una situación muy deficitaria al respecto, en circunstancias de que,
de hecho, en el sector público hay negociaciones que no se reconocen en el
derecho. Eso significa que no existen canales legales para conducir esas
negociaciones ni tampoco mecanismos legales para resolver los conflictos.
Nos parece extraordinariamente importante que en el futuro aprobemos
una legislación interna que acoja las recomendaciones del tratado en discusión,
cuyo artículo 8 establece: “La solución de los conflictos que se planteen con
motivo de la determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de
lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la
negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e
imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos
de modo que inspiren la confianza de los interesados.”
Es fundamental tener una legislación en este sentido, y el hecho de
asumir internacionalmente el compromiso de hacerla es altamente plausible.
Por eso, los diputados de esta bancada aprobaremos el proyecto de acuerdo.
He dicho.
El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Diputado
señor Aguiló.
El señor AGUILÓ.- Señor Presidente, en nombre de los diputados del
Partido Socialista y, a petición del Diputado señor Vicente Sota, del Partido Por
la Democracia, entregamos nuestro respaldo a esta iniciativa del Ejecutivo.
El convenio establece disposiciones relevantes para los funcionarios del
sector público, como las relativas a la protección al derecho de sindicación, a
las facilidades que deben concederse a organizaciones de los funcionarios del
Estado, a las garantías para el ejercicio de sus derechos civiles y políticos, a los
procedimientos para la determinación de las condiciones de empleo y a la
solución de los eventuales conflictos que surjan de ella. Desde esa perspectiva,
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es altamente necesario que el Parlamento le dé su aprobación.
Cabe señalar, sin embargo, -como se ha recordado- que algunas de sus
disposiciones están resguardadas por normas legales internas. Desde luego, la
ley Nº 19.296, sobre asociación de funcionarios públicos, establece normas
para la organización y protección del derecho de sindicación y, con amplitud,
facilidades que deben concederse a las organizaciones de empleados públicos.
Además, la propia Constitución y otros cuerpos legales en vigor garantizan sus
derechos civiles y políticos.
No obstante, dos materias importantes del convenio no están
debidamente traducidas en la legislación interna. Dicen relación con dos
aspectos relevantes que el país conoció, por desgracia, a raíz de los conflictos
producidos en la negociación entre el Gobierno y funcionarios públicos, en
relación con los procedimientos para determinar las condiciones de empleo y
una adecuada solución.
Estas dos materias están contenidas en los artículos 7, parte IV, y 8,
parte V del Convenio, en los cuales se señala que deberán adoptarse medidas
adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno
desarrollo y utilizar procedimientos de negociación entre las autoridades
públicas competentes y las organizaciones, pero, desde el punto de vista legal,
no existen dichos procedimientos de negociación. Es decir, en Chile no existe
legalmente una instancia de negociación para determinar las condiciones
laborales entre la autoridad y las organizaciones de funcionarios públicos.
El artículo 8º, por su parte, establece que la solución de los conflictos
que surjan con motivo de la determinación de las condiciones de empleo
deberá considerar, de manera apropiada en la negociación, procedimientos
independientes e imparciales, como la mediación, la conciliación o el arbitraje,
que tampoco se contemplan en nuestra normativa.
En el curso de los últimos tres o cuatro meses se han conocido grandes
conflictos en nuestro país. En salud, un paro de aproximadamente 14 días; en
el sector educación, uno bastante extenso, y en el municipal, otro.
Por lo tanto, Chile ha vivido estos conflictos -que podrían haberse
evitado-, entre otras cosas, por la ausencia de normas legales internas que
recojan las disposiciones de los artículos 7º y 8º de este Convenio.
Finalmente, queremos saber del señor Ministro si en el programa del
gobierno, particularmente del Ministerio del Trabajo, se considera enviar al
Parlamento iniciativas legales concretas que contemplen lo dispuesto en los
artículos 7º y 8º, que tienen que ver con la determinación de las condiciones
laborales y con la solución de conflictos -que tanta falta hace en nuestro país-,
dada la experiencia de los últimos meses.
Por lo tanto, como se trata de un Convenio altamente necesario,
nuestras bancadas lo votarán favorablemente.
He dicho.
El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Diputado
señor Muñoz.
El señor MUÑOZ.- Señor Presidente, honorables colegas, cuando
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nuestro país, con mayor o menor consenso busca modernizar el aparato
público en la perspectiva de aumentar su eficiencia y eficacia, se hace
necesario que este esfuerzo contemple también una modernización de las
relaciones laborales que se dan al interior de la Administración Pública. Esta
materia es de suyo fundamental para entregarle al recurso humano público un
marco de relaciones que le permitan contar con los instrumentos necesarios
para resolver de mejor manera sus conflictos, permitiéndoles además
potenciar sus organizaciones gremiales. Creo, señor Presidente, que aprobar el
Convenio Nº 151 de la Organización Internacional del Trabajo permitirá tanto
al Estado chileno como a los trabajadores del sector público introducir en sus
relaciones contractuales un mayor grado de equidad, cuestión que por cierto
estimulará de mejor manera la generación de un clima laboral más acorde con
los desafíos que nuestro país enfrenta.
Por tanto, y en consideración a lo expuesto, anuncio mi voto favorable a
la iniciativa en debate.
He dicho.
Gracias, señor Presidente.
El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).- Informo a la Sala que se ha
cumplido la media hora de Fácil Despacho.
Solicito autorización de la Sala para conceder la palabra a los Diputados
señores Orpis, Navarro, y señora Wörner.
Acordado.
Tiene la palabra el Diputado señor Orpis.
El señor ORPIS.- Señor Presidente, más que un planteamiento, quiero
hacer una pregunta al señor Ministro del Trabajo.
Hasta hace pocos meses, en el sector público hubo conflictos muy
agudos, especialmente en la salud.
En esa oportunidad, se señaló que una de las grandes falencias de la
Administración Pública era la carencia de este tipo de normas. Entonces, me
cuesta entender por qué estamos considerando un convenio internacional, en
circunstancias de que la urgencia en este minuto es dictar normas internas que
superen las falencias y debilidades que planteó el Gobierno.
La pregunta concreta al señor Ministro es: ¿por qué, antes de someter a
la honorable Sala este convenio, el Ejecutivo no ha presentado proyectos que
modifiquen la legislación interna para los efectos de superar esa falencia y
evitar otro conflicto por un vacío legal como el que se planteó en esa
oportunidad?
Pido que conteste mi pregunta, para los efectos de decidir sobre la
materia.
Los convenios internacionales, a la larga, no tienen ningún efecto si no
se traducen en la legislación interna.
Habría preferido seguir el camino al revés; es decir, mediante iniciativa
propia de nuestro país, superar los vacíos, para evitar ese tipo de conflictos en
el futuro mediante canales expeditos de diálogo entre el sector público y las
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autoridades de Gobierno.
Me temo que ante otro conflicto, la respuesta será exactamente la
misma: que se está en presencia de un vacío de carácter legal.
He dicho.
El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).- Tiene la palabra la Diputada
señora Martita Wörner.
La señora WÖRNER.- Señor Presidente, sólo para hacer una consulta al
diputado informante.
La limitación del número 16º del artículo 19 de la Constitución se refiere
a la imposibilidad de declararse en huelga de los funcionarios del Estado y de
las municipalidades. Tampoco pueden hacerlo las personas que participan en
las corporaciones o empresas, cualquiera que sea su naturaleza, cuya finalidad
o función sea de servicio de utilidad pública.
Frente a este Convenio, ¿en qué situación quedan los funcionarios del
Estado y, en forma especial, los municipales?
He dicho.
El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Diputado
señor Navarro.
El señor NAVARRO.- Señor Presidente, en el Convenio se establece un
criterio de justicia muy importante, pues hace extensivos los derechos que ya
estaban concebidos para los trabajadores del sector privado a los funcionarios
públicos.
En el ámbito de la suscripción de convenios internacionales, Chile tiene
dos pactos, de derechos civiles y políticos, y económico, social y cultural, que
lo obligan a su cumplimiento. Por lo tanto, el reconocimiento a la sindicación y
el derecho a asociarse para defender las demandas de los trabajadores del
sector público, van a resultar determinantes sobre la base de lo que esperamos
constituya una legislación nacional que garantice que este Convenio se cumpla,
especialmente respecto del derecho a huelga, normado sobre todo por los
preceptos que contiene actualmente el convenio con la OIT, que establece
limitantes que deberán ser evaluadas.
Quiero destacar que en más de 30 países en desarrollo la legislación
prohíbe a los funcionarios públicos el derecho a huelga, y en otros 20 -entre
ellos Estados Unidos de América- se les reconoce. Esto también constituye una
parte de la legislación internacional que deberá estar presente cuando en la
nuestra se establezca de manera concreta y fehaciente este derecho.
Por otro lado, la iniciativa define al funcionario público -elemento que
debe ser reflexionado con mayor detenimiento-, pero excluye a quienes se
desempeñan en las Fuerzas Armadas.
Al respecto, la legislación nacional, a través de la ley Nº 18.948, de
1990, orgánica constitucional de las Fuerzas Armadas, en su artículo 2º,
establece que el personal que la integra -Ejército, Armada, Fuerza Aérea- no
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podrá pertenecer a organismos sindicales. Asimismo, la ley Nº 18.961, de
1990, orgánica constitucional de Carabineros, también por medio del artículo
2º, dispone que no pueden pertenecer a organizaciones sindicales.
Lo anterior es por cuestiones propias de su función y no por una
exclusión antojadiza.
Sobre este punto, el Convenio establece que aquellos funcionarios
públicos que estén comprendidos dentro del marco de las facultades y
derechos que el Convenio pretende resguardar, se deberán regir por la
legislación exclusiva de cada país. Y el nuestro ya tiene legislación que norma y
establece el comportamiento en materia de sindicación de las Fuerzas
Armadas. Por tanto, no es un Convenio exclusivo, por cuanto se aboca al
ámbito nacional.
En segundo término, la definición de funcionario público que contiene
entrega elementos importantes para precisar esa calidad. En este caso, de
manera muy expresa, la OIT se ha preocupado de establecer que no son
empleados públicos quienes trabajan en empresas privadas o sociedades
anónimas, aun cuando haya participación de capital del Estado. En este
sentido, los empleados de empresas como Codelco, tienen el carácter de
particulares y no públicos, y se rigen por el Código del Trabajo. Esto da mayor
claridad para precisar la calidad de los empleados públicos en el país.
Por último, me interesa destacar que el artículo 8 del Convenio 151
establece un criterio general básico para la resolución de los conflictos.
Si bien es importante lo que ha manifestado el Diputado señor Aguiló, en
cuanto a la determinación de las condiciones de empleo, también es
importante rescatar el espíritu del artículo 8, en cuanto a cómo se solucionan
los conflictos, porque en 1996 nuestro país se vio afectado por diversas
movilizaciones, principalmente del sector público.
Al respecto, el Convenio es claro en precisar que mecanismos tales como
la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la
confianza del interesado, son posibles y necesarios de llevar adelante. Por lo
tanto, habría una base sólida y concreta para introducir en nuestra legislación
elementos e instrumentos legales que posibiliten la regulación adecuada de los
conflictos cuando los empleados públicos estén involucrados.
Por último, este convenio dignifica la tarea del empleado público, tan
venida a menos, tan criticada y vapuleada. Hoy, el servidor público da un paso
importante con la ratificación del Convenio Nº 151.
He dicho.
El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Diputado
señor
Dupré.
El señor DUPRÉ.- Señor Presidente, le quiero solicitar al señor Ministro
que se refiera también a la consulta de la Diputada señora Wörner respecto de
la limitación constitucional del derecho de huelga de los empleados públicos,
para evitar duplicidad en la respuesta.
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El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).- Tiene la palabra el señor
Ministro del Trabajo.
El señor ARRATE (Ministro del Trabajo y Previsión Social).- Señor
Presidente, primero quiero referirme a la pregunta del Diputado señor Orpis
sobre por qué el Gobierno ha enviado a ratificación del Congreso Nacional el
Convenio 151 de la OIT, en vez de enviar los proyectos de ley
correspondientes.
Como saben los señores diputados, en 1996 tuvimos un conflicto laboral
mayor que otros años en el sector de la Administración Pública.
Desde el punto de vista del Gobierno, este hecho -particularmente lo
ocurrido en el último trimestre o cuatrimestre del año- es la constatación de
que, en materia laboral, el régimen que hoy tenemos en la Administración
Pública ha llegado a un punto crítico.
Aquí se ha recordado una disposición constitucional que prohíbe la
huelga de los empleados públicos. También existen disposiciones legales en
ese sentido. Sin embargo, esas normas no se respetan de hecho, y tanto en la
conciencia de la opinión pública como en la cultura laboral del país se ha ido
legitimando la existencia de huelgas ilegales e inconstitucionales.
El Gobierno estima necesario revertir esta situación a fin de que el
régimen laboral tenga efectiva vigencia. Nada puede ser peor en un sistema de
relaciones laborales que tener normas vacías, que no se aplican. De modo que
nuestro objetivo es crear un nuevo régimen laboral para los funcionarios
públicos, que consiste en una extensión legal de derechos en relación con los
que hoy tienen. Es decir, se les reconocen y otorgan derechos que hoy no
tienen, pero con las adecuadas regulaciones.
Los trabajadores del sector privado tienen derecho a negociar
colectivamente, lo que está regulado en el Código del Trabajo; incluso, pueden
llegar a la huelga, pero también con regulaciones muy precisas. Por ejemplo,
en una empresa privada, la huelga debe ser votada por todos los trabajadores,
a través de un procedimiento auténtico, previamente establecido. Luego,
puede ser llevada a la práctica dentro de cierto tiempo y deben concurrir a su
ejecución, a lo menos, el 50 por ciento de sus trabajadores; en caso contrario,
deja de ser efectiva.
Si comparamos esta situación con la del sector público, nos encontramos
con que en este último, generalmente, las huelgas son decretadas en cualquier
momento por las directivas sindicales, sin ningún tipo de regulación ni consulta
directa a los trabajadores, y su continuidad o no es determinada por ese grupo
muy respetable de trabajadores, quienes han sido investidos de autoridad por
sus propios asociados, pero sin un procedimiento de consulta a sus bases para
realizar la huelga.
Quiero ser muy claro y directo. Si estos procedimientos elementales se
hubieran aplicado el año pasado en la huelga del sector de la salud, no habría
sido votada por más de la mitad de los trabajadores, porque en ésta nunca
participó más de la mitad de ellos. Por lo tanto, se trata de otorgar a los
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trabajadores públicos derechos que hoy no tienen, pero debidamente
regulados.
Hemos avanzado. Está vigente una ley de asociaciones de funcionarios.
Es decir, los trabajadores públicos tienen el derecho legal a sindicarse, a
agruparse, a organizarse.
Durante siete años ha habido negociaciones salariales y de condiciones
de empleo -usando la terminología de la OIT- con los Ministros de Hacienda y
del Trabajo, las cuales se hacen por voluntad del Gobierno. No es un derecho
de los trabajadores acceder a ellas, sino una suerte de concesión del Gobierno
de sentarse a negociar.
Hemos llegado a la conclusión de que la mejor forma para proceder a la
dictación de una nueva legislación es iniciar la discusión sobre bases que den
garantías a ambas partes. Aquí no estamos intentando arrebatar ni disminuir
derechos, o establecer regulaciones atentatorias contra los derechos de los
trabajadores o despojar a las autoridades de Gobierno de las facultades que
deben ejercer. La mejor garantía es tener como marco un convenio
internacional aprobado por la Conferencia Internacional de la OIT, en 1977,
con una altísima votación de los trabajadores y de prácticamente todos los
gobiernos del mundo. Ésta es una base, un marco; no es una receta ni
sustituye los proyectos de ley que el Gobierno debe mandar a continuación,
pero permite establecer una base de discusión común.
Antes de venir a esta sesión, inauguré el primer seminario -patrocinado
en conjunto con la Asociación Nacional de Empleados Fiscales y el Ministerio
del Trabajo- sobre el Convenio 151 de la OIT. De modo que los proyectos
legislativos que en los próximos meses envíe el Gobierno a este Congreso,
espero que sean el resultado de un trabajo participativo, donde estén
representadas las organizaciones de los trabajadores, con un marco en que
nadie pueda decir: “Mire, este es un marco que inventaron el Gobierno o el
Congreso, o un simple capricho de los trabajadores”. No, es un conjunto de
normas mínimas que se cumplen actualmente, porque este convenio no
contradice la legislación chilena. Asimismo, expresa claramente que no están
incluidos -cada país debe determinar en qué medida- sectores como las
Fuerzas Armadas y de Orden, los que, obviamente, se encuentran al margen
de estos derechos en nuestra legislación.
Además, este convenio previene que no hay ninguna norma sobre
derecho a huelga. En consecuencia, no contradice la disposición constitucional
que dispone que los trabajadores públicos no tienen ese derecho. Si
concluimos que, en ciertos casos -con la excepcionalidad que ocurre en
algunas pocas legislaciones del mundo- cabe otorgar el derecho a huelga a
segmentos de los trabajadores públicos, deberíamos enfrentar una
modificación constitucional.
Lo señalado por el convenio es algo que hemos venido haciendo. Dice:
“Por medio de la negociación entre las partes.” Esa negociación la hemos
tenido durante siete años, aunque no está regulada ni es un derecho que
puedan impetrar los trabajadores. Asimismo, agrega: “O mediante los
procedimientos independientes e imparciales como la mediación, la conciliación
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y el arbitraje.” Es decir, este convenio nos coloca un marco que el Gobierno
estima extraordinariamente positivo, ya que es objetivo y da confianza a las
partes para alcanzar consensos importantes en los proyectos que enviemos a
esta honorable Cámara, los que deberán recoger un conjunto de derechos de
los trabajadores públicos.
En esta materia, ya existe un borrador de proyecto de ley que en 1987 ó
1988 preparó la Asociación Nacional de Empleados Fiscales y cuyas
disposiciones, por cierto, deben ser examinadas. Sin embargo, se debe enviar
al Congreso un proyecto que se enmarque dentro del Convenio Nº 151 de la
Organización Internacional del Trabajo, con las necesarias adecuaciones y
regulaciones, no para arrebatar, sino para conceder a los trabajadores públicos
derechos que se enmarquen dentro de la ley, para que la huelga se transforme
en cultura, en sentido común, y evitar que declaren una huelga cuando se les
ocurra, sin ninguna regulación y en el momento que quieran. Eso no debe
ocurrir en nuestro país ni en ninguna legislación.
Muchas gracias.
El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Diputado
señor Orpis.
El señor ORPIS.- Señor Presidente, aun cuando he escuchado con
atención la intervención del señor Ministro, persiste mi duda. En cualquier
minuto puede estallar un conflicto con el sector público. Me da la impresión de
que hay una relajación increíble, y no me cabe la menor duda de que en el
próximo conflicto se dirá que hay un vacío legal, etcétera.
Me llama la atención la poca urgencia y prioridad que el Gobierno le ha
dado a este punto. El Ministro ha señalado claramente que este tema seguirá
sin regulación porque es un marco. En consecuencia, en el próximo conflicto
nos vamos a encontrar con la misma situación.
El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).- Tiene la palabra el señor
Ministro.
El señor ARRATE (Ministro del Trabajo y Previsión Social).- Señor
Presidente, no quiero dejar en el aire algunas expresiones mías que pudieran
haber sido mal interpretadas.
Desde un punto de vista jurídico, actualmente esta materia está
regulada en forma clara en la legislación chilena. Los trabajadores públicos no
tienen derecho legal a negociar, ni a paralizar, ni existen mecanismos legales
de arbitraje, mediación o conciliación. Ese régimen laboral está en crisis y, por
lo tanto, debe ser sustituido por uno que responda efectivamente al respeto
que se merecen los trabajadores públicos y la comunidad, para que no se
produzcan paralizaciones como las acontecidas en el último tiempo.
Esta tarea no se puede hacer con discusión inmediata o suma urgencia;
no es de diez días. El Gobierno le ha dado tal prioridad que en 20 días de enero
tenemos este proyecto de acuerdo discutiéndose en esta Sala. Hoy está en
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curso un seminario con la Anef y para mañana otras organizaciones del sector
han preparado autónomamente otra jornada de trabajo sobre este tema.
Queremos que se apruebe lo más rápido posible una nueva legislación,
pero necesitamos el tiempo suficiente para concordarla. En el entretanto,
haremos lo posible porque la actual legislación -porque ésa es nuestra
obligación- se aplique y respete. Esperamos tener lo más pronto posible
nuevas leyes que regulen esta relación con los funcionarios públicos, para lo
cual nos servirá como base muy importante este Convenio Nº 151. Con ese
propósito, requerimos del apoyo de los señores parlamentarios.
El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).- En votación el proyecto de
acuerdo.
-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico,
dio el siguiente resultado: por la afirmativa, 55 votos; por la negativa, 0 voto.
Hubo 6 abstenciones.
El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).- Aprobado.
Tiene la palabra el Diputado señor Cardemil.
El señor CARDEMIL.- Señor Presidente, no funcionó el sistema de
votación; por lo tanto, le pido que agregue mi voto positivo.
El señor ARANCIBIA (Vicepresiden-te).- Así se hará, señor diputado.
Despachado el proyecto de acuerdo en su primer trámite constitucional.
-Votaron por la afirmativa los siguientes señores Diputados:
Acuña, Aguiló, Arancibia, Ávila, Balbontín, Bayo, Caminondo, Cardemil,
Ceroni, Dupré, Elgueta, Elizalde, Encina, Escalona, Estévez, Fantuzzi, Ferrada,
Gajardo, Galilea, García (don René Manuel), García (don José), González,
Gutiérrez, Hamuy, Hernández, Hurtado, Jürgensen, Karelovic, Kuschel, Latorre,
Letelier (don Juan Pablo), Letelier (don Felipe), Longton, Martínez (don
Gutenberg), Morales, Munizaga, Naranjo, Navarro, Palma (don Andrés),
Prokuriça, Reyes, Rocha, Saa (doña María Antonieta), Salas, Seguel, Sota,
Taladriz, Tohá, Valcarce, Valenzuela, Viera-Gallo, Vilches, Villouta, Wörner
(doña Martita) y Zambrano.
-Se abstuvieron los Diputados señores:
Alvarado, Correa, Melero, Moreira, Orpis y Ulloa.
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OFICIO LEY
1.4. Oficio de Cámara de Origen a Cámara Revisora
Oficio de Ley al Senado. Comunica texto aprobado. Fecha 21 de enero, 1997.
Cuenta en Sesión 28. Legislatura 334. Senado.
Oficio Nº1.360
A S. E. EL
PRESIDENTE
DEL
H. SENADO
VALPARAISO, 21 DE ENERO DE 1997.
Con motivo del Mensaje, Informe y demás
antecedentes que tengo a honra pasar a manos de V.E., la Cámara de
Diputados ha tenido a bien prestar su aprobación al siguiente
PROYECTO DE ACUERDO:
"Artículo único.- Apruébase el Convenio Nº 151,
sobre "La protección del derecho de sindicación y los procedimientos para
determinar las condiciones de empleo en la administración pública", adoptado
por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo,
congregada en Ginebra, el 7 de junio de 1978.".
Dios guarde a V.E.
GUTENBERG MARTINEZ OCAMICA
Presidente de la Cámara de Diputados
CARLOS LOYOLA OPAZO
Secretario de la Cámara de Diputados
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INFORME COMISIÓN TRABAJO
2. Segundo Trámite Constitucional: Senado
2.1. Informe de Comisión de Trabajo
Senado. Fecha 21 de julio, 1997. Cuenta en Sesión 26. Legislatura 335.
INFORME DE LA COMISIÓN DE TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL
RECAÍDO EN EL PROYECTO DE ACUERDO DE LA HONORABLE CÁMARA
DE DIPUTADOS QUE APRUEBA EL CONVENIO 151, SOBRE PROTECCIÓN
DEL DERECHO DE SINDICACIÓN Y LOS PROCEDIMIENTOS PARA
DETERMINAR LAS CONDICIONES DE EMPLEO EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
Honorable Senado:
Vuestra Comisión de Trabajo y Previsión Social tiene el honor de informaros el
proyecto de acuerdo de la referencia, en segundo trámite constitucional, e
iniciado en un Mensaje de S.E. el Presidente de la República, quien ha hecho
presente la urgencia para su despacho calificándola de "simple".
Conforme a lo dispuesto en el artículo 127 del Reglamento de la Corporación,
la Comisión acordó, unánimemente, proponer al Excelentísimo señor
Presidente que, atendida la naturaleza de este asunto, se discuta, en la Sala,
en general y particular a la vez.
A una o más de las sesiones en que la Comisión estudió esta iniciativa
asistieron, además de sus miembros, el señor Ministro del Trabajo y Previsión
Social, señor Jorge Arrate, y los asesores de esa Secretaría de Estado, señora
Patricia Roa y señores Guillermo Campero y Patricio Novoa.
Asistieron invitados también a exponer sus puntos de vista sobre esta
iniciativa:
—La Agrupación Nacional de Empleados Fiscales, ANEF, representada por el
Presidente, señor Raúl de la Puente, y la encargada de su Secretaría de la
Mujer, señora Ana Bell.
—.La Asociación Nacional de Empleados Municipales, ASEMUCH, representada
por su Presidente, señor José Eduardo Pastene, y el Secretario General, señor
Oscar Reyes.
—El Instituto Libertad y Desarrollo, representado por sus asesores señora
Rosanna Costa y señor Luis Giachino.
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INFORME COMISIÓN TRABAJO
Los invitados acompañaron sus exposiciones con diversos documentos que
quedaron a disposición de la Comisión, y que fueron debidamente considerados
por sus integrantes.
ANTECEDENTES
Para el debido estudio de esta iniciativa, se han tenido en consideración, entre
otros, los siguientes antecedentes:
A.— ANTECEDENTES JURÍDICOS
1.
—
La Constitución Política de la República.
Su artículo 19, N° 16, inciso sexto, establece que no pueden declararse en
huelga los funcionarios del Estado ni de las municipalidades, y que tampoco
pueden hacerlo las personas que trabajen en corporaciones o empresas,
cualquiera que sea su naturaleza, finalidad o función, que atiendan servicios de
utilidad pública o cuya paralización cause grave daño a la salud, a la economía
del país, al abastecimiento de la población o a la seguridad nacional.
2.
—
La ley N° 19.296, que establece normas sobre Asociaciones de
Funcionarios de la Administración del Estado.
El artículo 1o, inciso primero, reconoce a los funcionarios de la Administración
del Estado, incluidas las municipalidades, el derecho de constituir asociaciones
gremiales, sin autorización previa, con la sola condición de sujetarse a la ley y
a los estatutos de las mismas.
Su inciso segundo determina que esta ley no se aplicará a las Fuerzas
Armadas, a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, a los funcionarios de las
empresas del Estado dependientes del Ministerio de Defensa Nacional o que se
relacionen con el Gobierno a través de éste, ni a los trabajadores de las
empresas del Estado que, de acuerdo con la ley, puedan constituir sindicatos.
ANTECEDENTES DE HECHO
1.— El Mensaje con el cual S.E. el Presidente de la República presentó esta
iniciativa ala H. Cámara de Diputados.
Reseña que el Gobierno ha desarrollado una política de modernización de la
función pública, con el objeto de adecuarla a las exigencias y necesidades del
nivel económico y social alcanzado por él país. En este contexto se inserta la
incorporación de nuestro país a este Convenio, ya que como lo demuestra la
experiencia internacional, la calidad del servicio público se vincula
directamente con la existencia de mecanismos y prácticas orientadas a
establecer formas apropiadas de participación de los trabajadores en las
materias que les afecten laboralmente.
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Agrega que, en la ejecución de la referida política, se presentó a consideración
del Congreso Nacional un proyecto que dio origen a la ley N° 19.296, que fijó
las normas sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado,
que permite constituirlas sin autorización previa de la autoridad pública, con la,
sola condición de sujetarse a la ley y a los estatutos de las mismas, y reconoce
distintas prerrogativas y derechos a sus dirigentes. Asimismo, se han
desarrollado mecanismos convencionales para acordar reajustes anuales de
remuneraciones, como una forma de otorgar participación a los funcionarios
públicos en la determinación de sus condiciones de empleo.
Connota el Mensaje, que tanto la legislación como la práctica nacional se
encuentran acordes con el derecho internacional de! trabajo, por lo que solicita
la aprobación del Convenio N° 151, que establece los siguientes criterios
ordenadores para nuestra legislación: protección del derecho de sindicación ;
facilidades que deben concederse a las organizaciones de empleados públicos;
procedimientos para la determinación de las condiciones de empleo; solución
de conflictos, y derechos civiles y políticos.
2.
—
Las Actas de la Conferencia Internacional del Trabajo, de 1977.
En estos documentos constan las opiniones fundamentales que sostuvieron,
durante los estudios preparatorios del Convenio N° 151, los miembros
trabajadores, los miembros gubernamentales y los miembros empleadores.
Los miembros trabajadores, en lo esencial, connotaron la importancia de los
servicios prestados por la administración pública en gran número de países, la
amplitud de sus funciones, el creciente desarrollo de la conciencia sindical de
los empleados públicos, y el reconocimiento cada vez mayor que se da a su
derecho de sindicación, y a participar, por medio de la negociación colectiva y
otros métodos, en la adopción de las decisiones concernientes a la
determinación de sus condiciones de empleo.
Por lo anterior, sostuvieron que era necesario que las autoridades públicas les
reconocieran plenamente sus derechos sindicales, y que la mejor manera de
lograrlo era adoptando un instrumento especial que suprima la discriminación
entre trabajadores públicos y privados.
Agregaron que, para que existan relaciones laborales armoniosas en la
administración pública, era necesario reconocer a los empleados públicos los
derechos sindicales básicos para constituir sindicatos, negociar colectivamente,
defenderse contra acciones arbitrarias y, en particular, negarse a trabajar.
Añadieron que la prohibición del derecho de huelga sólo sirve para empeorar el
clima de las relaciones laborales.
Los miembros gubernamentales observaron que el empleo en la administración
pública era diferente del empleo en otros sectores, y que no puede esperarse
que todos los derechos reconocidos en el sector privado puedan ser extendidos
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a los empleados públicos. Además, estimaron que conceder el derecho de
huelga a los empleados públicos podría suscitar dudas acerca de su neutralidad
política y socavar la confianza del público en la administración pública.
Los miembros empleadores sostuvieron que el derecho de huelga tenía efectos
negativos en la economía de los países en vías de desarrollo, y podría ser
fuente de inestabilidad política si se extendiere a los empleados públicos.
Afirmaron que éstos tienen responsabilidades para con la sociedad en su
conjunto, y que su ejercicio del derecho de huelga podría comprometer su
eficiencia y la confianza del público en ellos.
3.
—
Publicaciones e informes oficiales de la OIT, posteriores al
Convenio N° 151, que precisan el alcance de este instrumento.
a)
La publicación "El Trabajo en el Mundo", 1989, Capítulo 5 "Las relaciones
colectivas de trabajo" (página 132), señala que no hay normas de la OIT que
garanticen expresamente el derecho de huelga de los empleados públicos, y
que los órganos de supervisión de esta organización han afirmado que se
puede prohibir la huelga en el caso del personal del servicio público que actúa
como agente de la autoridad pública o que trabaja en servicios cuya
interrupción ponga en peligro la vida, la seguridad personal o la salud (en todo
o en parte) de la población. Agrega, que cuando se prohiben o restringen las
huelgas deben existir garantías adecuadas que protejan a los trabajadores
interesados en defender sus intereses laborales, mediante procedimientos
apropiados, imparciales y rápidos de conciliación y arbitraje, en los cuales las
partes puedan intervenir en todas las fases, y en que las decisiones y laudos
obliguen a las partes.
b)
El informe del Director General de la OIT a la 213a reunión del Consejo
de Administración. Expresa que el Convenio N° 98, de 1949, relativo al
derecho de sindicación y de negociación colectiva, no se aplica a los
funcionarios públicos, y que el reconocimiento en su favor del principio de
libertad de sindicación no entraña necesariamente el derecho de huelga.
El proyecto de acuerdo en informe propone la aprobación del Convenio N° 151,
sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para
determinar las condiciones de empleo en la administración pública, adoptado
en la Sexagésima Cuarta Conferencia General de la Organización Internacional
del Trabajo, celebrada en la ciudad de Ginebra, en 1978.
Él Convenio entró en vigor el 25 de febrero de 1981 y, según lo consigna una
publicación oficial de la Oficina Internacional del Trabajo, de 1997, 30 países lo
habían ratificado al 31 de diciembre de 1996, a saber: Argentina, Armenia,
Azerbaiyán, Bélgica, Chipre, Cuba, Dinamarca, España, Finlandia, Ghana,
Grecia, Guinea, Guyana, Hungría, Italia, Letonia, Mali, Noruega, Países Bajos,
Perú, Polonia, Portugal, Reino Unido, San Marino, Suecia, Suiza, Suriname,
Turquía, Uruguay y Zambia.
?
Este Convenio N° 151 consta de un preámbulo y 17 artículos.
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El preámbulo, en lo fundamental, recuerda que el Convenio sobre el derecho
de sindicación y de negociación colectiva, 1949, no es aplicable a ciertas
categorías de empleados públicos, y que el Convenio y la Recomendación sobre
los representantes de los trabajadores, 1971, se aplican a los representantes
de los trabajadores en la empresa.
Además, toma nota de Ja considerable expansión de los servicios prestados en
la administración' pública en muchos países, y de la necesidad de que existan
sanas relaciones laborales entre las autoridades públicas y las organizaciones
de empleados públicos.
En su parte final, autoriza a que este instrumento puede también ser citado
como el Convenio sobre las relaciones del trabajo en la administración pública.
El contenido normativo del Convenio N° 151, es el siguiente:
PARTE I
Campo de aplicación y definiciones
Artículo 1
El número 1 establece que el Convenio deberá aplicarse a todas las personas
empleadas por la administración pública, en la medida que no le sean
aplicables disposiciones más favorables de otros Convenios Internacionales, del
Trabajo.
Su número 2 preceptúa que la legislación nacional deberá determinar en qué
medida las garantías previstas en este Convenio se aplican a los empleados de
alto nivel, o a los empleados, cuyas obligaciones son de naturaleza altamente
confidencial
El número 3 señala que la legislación nacional deberá determinar también
hasta qué punto las garantías previstas el presente Convenio son aplicables a
las Fuerzas Armadas y a la Policía.
Artículo 2
Define para los efectos del Convenio la expresión "empleado público", como
toda persona a quien se aplique el presente instrumento internacional, de
conformidad con su artículo 1.
Artículo 3
Establece que la expresión "organización de empleados públicos", para los
efectos del presente Convenio designa a toda organización, cualquiera sea su
composición, que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los
empleados públicos.
PARTE II
Protección del Derecho de Sindicación
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Artículo 4
Otorga a los empleados públicos la protección contra todo acto de
discriminación antisindical en relación con su empleo, especialmente de
aquellos que tengan por objeto sujetar el empleo a la condición de no afiliarse
a una organización de empleados públicos o a dejar de ser miembro de ella;
despedirlos o perjudicarlos de cualquier otra forma, a causa de su afiliación o
participación en las actividades normales de dicha organización.
Artículo 5
Reconoce completa independencia de las organizaciones de empleados públicos
respecto de las autoridades públicas y, como consecuencia, el derecho de ser
protegidas contra todo acto de injerencia en su constitución, funcionamiento y
administración.
PARTE III
Facilidades que deben concederse a las organizaciones de empleados públicos
Artículo 6
Concede a los representantes de las organizaciones de empleados públicos
reconocidas, el derecho a gozar de facilidades para el desempeño rápido y
eficaz de sus funciones durante sus horas de trabajo o fuera de ellas, sin que
ello perjudique el funcionamiento de la administración o servicio interesado.
PARTE IV
Procedimiento para la determinación de las condiciones de empleo
Artículo 7
Impone, en caso necesario y según las condiciones nacionales, el deber de
adoptar medidas que estimulen y fomenten el pleno desarrollo y utilización de
procedimientos de negociación entre las autoridades públicas y las
organizaciones de empleados públicos, acerca de las condiciones de empleo, o
de cualquiera otros métodos que permitan a los representantes de los
empleados participar en la determinación de dichas condiciones.
PARTE V Solución de Conflictos
Artículo 8
Establece que los conflictos entre las pactes con motivo de la determinación de
las condiciones de empleo, deberán ser resueltos por medio de la negociación
entre ellas, o por procedimientos independientes e imparciales, tales como la
mediación, la conciliación y el arbitraje.
PARTE VI Derechos civiles y políticos
Artículo 9
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Determina que los empleados públicos gozarán de los derechos civiles y
políticos esenciales para el ejercicio normal de la libertad sindical, a reserva
solamente de las obligaciones que se deriven de su condición y de la
naturaleza de sus funciones.
PARTE VII Disposiciones finales
Artículos 10 a 14
Contemplan las normas sobre ratificación y vigencia del Convenio,
estableciendo que regirá por períodos de diez años para los Estados miembros
de la O IT que lo ratifiquen, a menos que lo denuncien en el plazo de un año,
después de la expiración de cada uno de dichos períodos, y señalan las
obligaciones del Director de la Oficina Internacional del Trabajo en relación a
las ratificaciones.
Artículos 15 y 16
Determinan que corresponderá al Consejo de Administración de la Oficina
presentar a la Conferencia una memoria sobre la aplicación del Convenio, y
considerar la conveniencia de incluir en el orden del día de la Conferencia la
cuestión de su revisión total o parcial, y los efectos de la adopción de un nuevo
convenio revisor.
Artículo 17
Preceptúa que las versiones inglesa y francesa del texto de este Convenio son
igualmente auténticas.
El señor Ministro del Trabajo y Previsión Social manifestó que el Convenio N°
151 es considerado uno de los más importantes de la OIT, y ha sido ratificado
por treinta países aproximadamente. Agregó que su ratificación está
recomendada por la Unión Europea y por el Mercosur.
Destacó que el Convenio contiene materias que no son de fácil resolución en
las legislaciones nacionales, puesto que se refiere a los derechos laborales de
los funcionarios públicos. No obstante, el Gobierno ha presentado este
Convenio a la aprobación del Congreso Nacional por la política que impulsa en
el ámbito internacional, en cuanto a colocar a nuestro país en un nivel por lo
menos aceptable de normas internacionales ratificadas, lo cual es
particularmente relevante, porque crecientemente en el debate sobre la
globalización y la liberalización del comercio alcanzan mayor interés las normas
laborales de cada Estado. Además, en el último tiempo el país ha vivido
momentos complicados en el sector público, puesto que sus organizaciones de
trabajadores han ejercido "derechos laborales" que en verdad no están
regulados.
Añadió que el Ejecutivo estima que la situación actual es la peor de las que
Pueden existir, ya que se trata de un sistema de relaciones laborales con
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fuertes rigideces constitucionales y legales, toda vez que de acuerdo a la Carta
Fundamental los funcionarios públicos no tienen derecho a huelga, y las
normas legales no contemplan instrumentos o formas de solución de conflictos
para este grupo de trabajadores. Puntualizó que en nuestro ordenamiento
jurídico hay algunas disposiciones que les son aplicables a dichos funcionarios,
pero que no son de carácter laboral. En efecto, está la Ley de Seguridad
Interior del Estado, que ha sido aplicada sólo en dos oportunidades desde el
año 1990, pero que contiene normas de orden público. El Estatuto
Administrativo también establece sanciones, las cuales revisten tal carácter y
pueden llegar hasta la destitución en caso de faltas graves, pero están
concebidas básicamente para casos individuales de funcionarios que incumplen
sus obligaciones, y no para conflictos de carácter colectivo. También existen
dos disposiciones del Código Penal, que tipifican los delitos de abandono de
destino y denegación de auxilio. En consecuencia, la legislación chilena no
contempla ningún instrumento que permita enfrentar los conflictos laborales al
interior del sector público.
En vista de lo anterior, y para establecer un nuevo sistema de relaciones
laborales, el Gobierno se ha propuesto introducir una modificación radical y
progresiva en este ámbito, en base a un esquema que esté acorde con las
normas mínimas laborales internacionales en materia de funcionarios públicos,
que amplíe los derechos que actualmente tienen y que establezca instrumentos
laborales para resolver los conflictos que tengan este carácter.
Connotó el señor Ministro que el Convenio N° 151 apunta en esta dirección
global. Además, el Ejecutivo desarrolla una serie de acciones en forma
paralela, tales como la creación y el funcionamiento de una comisión con la
Agrupación de Empleados Fiscales, ANEF, que es la organización de
funcionarios públicos más directamente relacionada con el Gobierno, ya que
pertenecen a la administración centralizada del Estado. Próximamente se
suscribirá un protocolo de acuerdo con ANEF para avanzar en la situación
descrita.
En cuanto al contenido del Convenio N° 151, el señor Ministro expresó que sus
normas son básicas o mininas en las materias que regula y, cómo todo
Convenio de la Organización Internacional del Trabajo, pone un fuerte énfasis
en las realidades nacionales, dejando un amplio espacio para la materialización
de las normas en la legislación de cada país. La Parte I se refiere a su campo
de aplicación; la Parte II, a la protección del derecho de sindicación; y la Parte
III, a las facilidades que deben concederse a las organizaciones de empleados
públicos; todas ellas están prácticamente cumplidas por la ley N° 19.296, que
establece normas sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración del1
Estado. La Parte IV, relativa a los procedimientos para la determinación. De las
condiciones de empleo, y la Parte V, sobre solución de conflictos, contienen
materias que aún no están tratadas en Chile. No obstante, la Parte IV en la
práctica se cumple, aunque no tiene una fuente legal, ya que en los últimos
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siete años siempre ha habido una negociación en la que han participado los
Ministros de Hacienda y del Trabajo y Previsión Social con las organizaciones
del sector público, para la determinación de los reajustes salariales y de las
condiciones de empleo. Es decir, hay una forma de negociación que podría
denominarse voluntaria o por gracia, pero que no es un derecho establecido en
la ley.
Destacó que el artículo 8, contenido en la Parte V, es el que hace mayores
aportes a la problemática actual, ya que propone formas de solución de
conflictos que hoy no están contempladas, estableciendo un procedimiento de
negociación que debe ser regulado por la ley de cada país. Con ello podrá
terminar la situación existente, cual es que los conflictos laborales en la
administración pública suelen producirse sin consultar a las bases, sino por la
sola voluntad de algunos de sus dirigentes, situación que es inimaginable
tratándose de trabajadores del sector privado. Recalcó el señor Ministro que no
se trata de restar derechos a los trabajadores del sector público, sino que por
el contrario, de otorgárselos en forma regulada,.para que puedan ser ejercidos
dignamente, sin culpabilidad y sin correr los riegos que tienen hoy en día,
puesto que cuando llevan a cabo una huelga se exponen a una sanción de
orden público, o de carácter administrativo o penal.
Agregó el señor Ministro, que en esta materia el Convenio Contiene aspectos
novedosos, puesto que el mencionado artículo 8 no sólo establece la
negociación, sino que también se refiere a procedimientos independientes e
imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje. Hay una
vasta experiencia internacional en esta materia, recogida en documentos y
estudios de la Organización Internacional del Trabajo.
El señor Ministro finalizó su exposición reiterando la intencionalidad del
Gobierno al presentar este Convenio a la ratificación del Congreso Nacional:
por el valor que tiene en sí misma la ratificación de un instrumento de tan
amplia aceptación internacional, como ha sido éste que ya tiene cerca de
veinte años de vigencia, y por la necesidad de construir con los propios
trabajadores un sistema de relaciones laborales en el sector público que
otorgue y reconozca derechos, regulándolos adecuadamente, y que no deje a
la población y al Gobierno en una posición de verdadera indefensión frente a
una decisión irresponsable, a veces motivada por razones no laborales, de
llevar a cabo huelgas en los servicios públicos.
El señor asesor del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, señor Campero,
manifestó que desde el año 1990 a la fecha se han celebrado acuerdos de
carácter laboral entre el Gobierno y las organizaciones de trabajadores del
sector público, los cuales han sido exitosos. Antes de 1990, hubo también un
cierto tipo de relaciones y de negociaciones entre ambas partes, sin regulación
y con las complicaciones que el señor Ministro señaló. En la medida que el
Convenio genere un marco normativo flexible y adecuado a las necesidades del
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INFORME COMISIÓN TRABAJO
país, se podrá incorporar un aspecto de previsibilidad, que es muy importante,
ya que cuando hay una situación de desregulación como la que existe, no es
posible prever cómo y cuándo se desarrollarán determinados acontecimientos.
La experiencia internacional demuestra que la aprobación del Convenio ha sido
muy positiva para países que partieron en las mismas condiciones que el
nuestro, y luego —como lo enseñan los informes de la OIT—, ha producido una
tendencia a la laboralización de las relaciones de trabajo en el sector público.
El señor asesor del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, señor Novoa,
expresó que el artículo 19, N° 16, de la Constitución Política prohibe declarar la
huelga a los funcionarios del Estado y de las municipalidades, en tanto que su
artículo 62, N° 4, dispone que corresponde al Presidente de la República la
iniciativa exclusiva para presentar un proyecto de ley relativo a aumentar las
remuneraciones del personal de la administración pública. En relación al primer
aspecto, destacó que el Convenio no amerita necesariamente la posibilidad de
la huelga. Hay muchos países en los que existe la negociación colectiva para
los funcionarios públicos, pero no la huelga, y desde tal perspectiva la
aprobación del Convenio no importaría una infracción a la Carta Fundamental.
En cuanto a la fijación de las remuneraciones, la generalidad de los países
reserva al Parlamento su aprobación definitiva. Dicho en otros términos, los
contratos colectivos que se celebran en Italia, Francia o España, por ejemplo,
son "proyectos de contractos colectivos", que son aprobados posteriormente
por el Congreso Nacional, puesto que en estos países la relación administrativa
no ha perdido su carácter estatutario y no es contractual como en el ámbito del
derecho del trabajo.
El Honorable Senador señor Hormazábal señaló que la proposición del
Gobierno para aprobar el Convenio producirá la necesaria armonía en nuestro
ordenamiento jurídico, ya que actualmente existe una falta de consonancia en
él, toda vez que existe una ley que reconoce a los trabajadores de la
Administración del Estado el derecho a constituir, sin autorización previa, las
asociaciones de funcionarios que estimen conveniente, pero hasta ahora no se
ha creado un cauce apropiado para que ellas se expresen.
Su Señoría consultó a los representantes del Ejecutivo si se ha avanzado en la
elaboración de algún proyecto de ley complementario a la aprobación de este
Convenio, y si se ha hecho alguna diferenciación con respecto a las Fuerzas
Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública.
El señor Ministro puntualizó que ni el Convenio N° 151 ni otro de la OIT se
refieren al derecho de huelga, puesto que es un tema muy conflictivo que se
ha resuelto a nivel de las legislaciones nacionales. En consecuencia, la
ratificación de este Convenio no implica ninguna obligación o compromiso en
relación con la norma constitucional. El Convenio 'sólo obliga a regular el tema
de la negociación en un plazo de doce meses, contado desde que se deposita
su ratificación en la Organización Internacional del trabajo. Transcurrido este
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plazo, sin que se haya adecuado nuestra legislación al Convenio, Chile puede
ser denunciado ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT por
incumplimiento de un Convenio ratificado. Este Comité investiga la situación y
luego hace una recomendación, no existe otra sanción. La intención del
Gobierno es que ratificado el Convenio se avance paralelamente en la
regulación legal de la negociación. Reiteró que él Ministerio a su cargo está en
un proceso de diálogo con distintas organizaciones de trabajadores del sector
público, particularmente con la ANEF, que incluso tiene ya elaborado un
anteproyecto de ley sobre esta materia, que será necesario revisar.
El Honorable Senador señor Urenda manifestó que la gran mayoría de los
conflictos laborales del país en el último tiempo sea han provocado por
funcionarios del sector público que no tienen derecho de huelga, por lo que hay
que encontrar un procedimiento que permita evitar estas paralizaciones. Sin
embargo, Su Señoría tiene dudas acerca de si la aprobación de este Convenio
es el camino adecuado o, si por el contrario, tlfcha1 aprobación complicará la
legislación interna que igualmente deberá dictarse. Destacó que el número 1
del artículo 1 del Convenio señala que éste deberá aplicarse a todas las
personas empleadas por la administración pública, en la medida en que no les
sean aplicables disposiciones más favorables de otros convenios
internacionales del trabajo. Es decir, no habría exclusiones, ni siquiera para las
Fuerzas Armadas, ya que el número 3 de esta disposición prescribe que la
legislación nacional determinará/hasta qué punto se aplica el Convenio a las
Fuerzas Armadas y á la Policía.
Agregó que sí bien el Convenio no se refiere a la huelga, hay que determinar
hasta qué punto no está implícita en süs normas. Consultó si no sería más
conveniente abocarse en el orden interno al estudio de una ley que permita
encausar los conflictos laborales del sector público, antes de aprobar un
Convenio que, por las dificultades en su aplicaron, nos coloque más tarde en
una posición de incumplimiento de sus preceptos, aunque la sanción sea
prácticamente de índole moral. Resaltó Su Señoría que los Convenios
Internacionales adquieren cada vez más relevancia, por lo que es necesario
estudiar cuidadosamente este tema.
El señor Ministro respondió que las dudas expresadas por el Honorable
Senador señor Urenda también se las planteó en su oportunidad el Ejecutivo.
Señaló que tanto la posición del Gobierno en esta materia como la
jurisprudencia de la OIT, dejan en claro que este Convenio no se aplica a las
Fuerzas Armadas. La expresión "hasta qué punto" contenida en el número 3
del artículo 1, a la cual se ha referido el señor Senador, puede significar incluso
que el Convenio no se aplica a las Fuerzas Armadas y a la Policía. Destacó que
si el Convenio dijera derechamente que no le será aplicable a ellas, muchos
países no lo ratificarían porque, por ejemplo, en Alemania la policía tiene
derecho a sindicación. En consecuencia, se buscó una fórmula que fuere lo
suficientemente amplia para permitir la aplicación del Convenio a todos los
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países. Por lo demás, la ley N° 19.296 excluye expresamente de su ámbito de
aplicación a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública,
por lo que ni siquiera existe un sujeto que pueda ser titular de los derechos
que se ampliarían con la ratificación de este Convenio.
En cuanto a la inquietud del Honorable Senador señor Urenda, en el sentido de
aprobar el Convenio en análisis y no adecuar a él la legislación nacional dentro
del plazo, el señor Ministro señaló que el Convenio se puede cumplir incluso sin
necesidad de modificar nuestra legislación. En efecto, el Ejecutivo en los
hechos ya negocia con las organizaciones de los funcionarios del sector
público, y nada obsta a que frente a un conflicto laboral con dichos
trabajadores, el Gobierno busque un mecanismo de buenos oficios en el que
participen personas que ocupen cargos destacados en nuestro país. Es decir,
siempre existe la posibilidad de cumplir el Convenio por las vías de hecho.
Añadió el señor Ministro, que la aprobación de este Convenio beneficiará tanto
a los funcionarios públicos como al Gobierno, el cual tendrá normas que
permitirán dar previsibilidad a las relaciones laborales, y no favorecerá a
aquellos sectores de funcionarios públicos que desean tener un sistema de
huelga desregulada. En consecuencia, la ratificación del Convenio permitirá
sanear relaciones laborales que en la actualidad presentan problemas.
El Honorable Senador señor Larre señaló que el Convenio sólo contiene normas
internacionales de carácter muy general, que podrían primar sobre nuestra
legislación laboral, y que serían incompatibles con lo preceptuado por nuestra
Carta Fundamental.
El Honorable Senador señor Thayer señaló que es razonable y concordante con
la marcha de los procesos sociales en nuestro país y en el mundo, que exista
un procedimiento regulado para que un sector de trabajadores tengan un
cauce para expresar su opinión respecto de las decisiones del Ejecutivo que los
afecten.
Su Señoría consultó a los representantes del Ejecutivo cuál es el criterio que el
Gobierno tiene en relación a la implicancia que tendría la ratificación de este
Convenio con el artículo 5o de la Constitución Política. Hay que determinar en
qué medida pudiera entenderse que la sola suscripción del Convenio altera la
legislación vigente en nuestro país, lo cual es muy importante por la necesaria
certeza jurídica que debe existir. Señaló Su Señoría que al respecto existen
una serie de teorías, y que es reticente a que se pueda sostener que hay una
manera de legislar en que la sola ratificación de un Convenio reste certeza
jurídica a normas cuya tramitación se ha efectuado conforme a las
disposiciones de la Carta Fundamental. Por ello, es necesario que queden
claros los efectos de la aprobación del Convenio.
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El señor asesor del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, señor Novoa,
manifestó que está Secretaría dé Estado no tiene una postura oficial frente al
tema qué, como se ha dicho, es ampliamente discutido en nuestra doctrina. No
obstante, señaló que todos concuerdan en que Chile está obligado, por lo
menos éticamente, a adecuar su legislación interna a ios preceptos contenidos
en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y al Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ambos
adoptados por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas
y promulgados por Chile en 1989, los cuales contemplan el derecho a
sindicación, como una forma de promover y proteger los intereses de las
personas. Connotó que ninguno de los Pactos se refieren en forma expresa al
derecho a negociación, pero puede entenderse inserto en la promoción y
protección de dichos intereses, la cual en definitiva se canaliza por medio de la
negociación colectiva.
El Honorable Senador señor Thayer manifestó que le parecía justo y
conveniente que exista una normativa que regule las formas de negociación
entre el Poder Ejecutivo y los trabajadores regidos por las normas de la
administración pública, en materias que afecten sus derechos, de modo que
cada vez que el Gobierno envíe un proyecto de ley que modifique o altere los
derechos de los funcionarios públicos, el Congreso tenga la certeza de que
dicha iniciativa ha sido consultada previamente por los procedimientos que
establece la ley, todo esto sobre la base de la limitación del derecho a huelga y
de que no se estará constreñido a una forma concreta de negociación
colectiva, la cual en definitiva podrá tener distintas, formas de expresión.
El señor asesor del Ministro del Trabajo y Previsión Social, señor Campero,
señaló que los seis primeros artículos del Convenio en la práctica ya se
cumplen en nuestro país. Es el artículo 7 —relativo a los procedimientos para
la determinación de las condiciones de empleo— y los artículos 8 y 9, los que
requieren algún grado de instrumentos complementarios a la ley N° 19.296.
No obstante, aun cuando no existiere un proyecto de ley respecto de estas
materias, la OIT podría perfectamente reconocer lo que el país ya hace en este
ámbito, puesto que este organismo internacional utiliza dos criterios: el de la
legislación y él de las prácticas nacionales. En estas últimas se ubican los
acuerdos a que ha llegado el Gobierno en los últimos años con las asociaciones
de funcionarios del sector publico, los que podrían reconocerse como un
cumplimiento de dichos artículos, puesto que el Convenio contempla un marco
con diversas alternativas y no obliga a negociaciones regladas. Destacó
asimismo, que no habría problema con el tema de la huelga, que está
prohibida en nuestra Constitución Política para los funcionarios públicos, puesto
que, como se ha manifestado, ni el Convenio ni la OIT han establecido alguna
especie de norma, orientación, o recomendación con respecto al derecho a
huelga. Aclaró que el Convenio en la práctica, se cumple, pero se requiere su
aprobación para regular actuaciones de hecho, con el fin de no crear
situaciones imprevisibles, conflictivas y no deseables.
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El Honorable Senador señor Thayer concluyó que parecería claro que este
Convenio no obliga a introducir necesariamente ninguna modificación en la
legislación vigente. La práctica seguida por el Gobierno de oír a las
organizaciones de los funcionarios públicos, antes de proponer al Parlamento
un proyecto de ley que les afecte, se vería reforzada por la aprobación del
Convenio. En ese entendido, cualquiera sea la interpretación que se haga del
artículo 5° de la Constitución Política, ella no afectará en este caso.
En la sesión siguiente, continuando con el análisis del Convenio, el Honorable
Senador señor Urenda reiteró los planteamientos ya efectuados en la primera
sesión. Agregó que, en la práctica, la aprobación de este Convenio será
considerada por los funcionarios públicos como que uno de los mecanismos
para la solución de los conflictos será la huelga. Si ello no fuere posteriormente
contemplado como un derecho, provocará en dichos trabajadores una
insatisfacción mayor. Se trata de un tema complejo, con una realidad
cambiante, en que la interrogante es cómo avanzar en nuestra legislación
regulando la forma de fijar las condiciones de empleo de los funcionarios
públicos, sin el riesgo de determinadas interpretaciones de la OIT respecto del
Convenio en análisis.
Añadió Su Señoría que ciertas interpretaciones del Convenio podrían pugnar
con disposiciones de la Constitución Política, y no se podría entender, de
manera alguna, que los preceptos del Convenio una vez aprobado por nuestro
país, modifican la Carta Fundamental, pues ese alcance se aparta
absolutamente de nuestra normativa constitucional.
El señor Senador hizo presente que en la regulación propia de los trabajadores
del sector privado, está implícita la posibilidad de la pérdida del trabajo, lo que
no ocurre tratándose de los funcionarios públicos.
Por lo anterior, concluyó Su Señoría, antes de aprobar un Convenio que ya
tiene en la OIT una vigencia de diecinueve años, resulta preferible seguir
avanzando en la configuración de una legislación nacional con soluciones
propias y adecuadas a nuestra realidad.
El Honorable Senador señor Calderón expresó que el Convenio en estudio
constituye un marco general compatible con nuestra legislación y, en especial,
con la ley N° 19.296, sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración
del Estado. Se trata de un instrumento internacional flexible que hace un
planteamiento general, pero considerando las leyes y las prácticas nacionales.
El Convenio permitirá una mayor integración de nuestro país a normas
internacionales que no suscitan conflicto alguno.
El Honorable Senador señor Hormazábal manifestó que el tema hay que
enfocarlo bajo una doble perspectiva. Una son las dudas de orden jurídico
relativas a la legislación nacional a dictar una vez aprobado el Convenio y que
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concretará el marco general fijado por este instrumento. Así por ejemplo,
tendrá que analizarse el alcance del concepto empresa utilizado en el artículo
19, N° 16, de la Constitución Política, para precisar si involucra a otras
entidades del Estado. También deberá tenerse presente el Código del Trabajo,
que en su artículo 304 permite la negociación colectiva incluso en algunas
empresas del Estado ur3otras instituciones públicas, pero que la prohibe en las
empresas del Estado dependientes del Ministerio de Defensa Nacional, o que se
relacionan con el Supremo Gobierno a través de este Ministerio y en aquellas
en que leyes especiales la prohiban. La otra realidad a considerar, teniendo
presentero señalado por el Honorable Senador señor Urenda, es que el solo
acto de aprobar este Convenio no impedirá que se produzcan conflictos en
relación a los, trabajadores del sector público, pero sí será una importante
señal respecto de que existirá un cauce en el cual se podrán expresar las
inquietudes de los funcionarios públicos relativas a sus condiciones de empleo,
y que dentro de un cierto plazo se podrá contar con una normativa legal sobre
la materia. Por lo demás, una parte de las disposiciones de .este Convenio ya
está recogida en la ley N° 19.296, sobre Asociaciones de Funcionarios de la
Administración del Estado.
Agregó Su Señoría que hay que considerar los antecedentes que ha tenido a la
vista esta comisión, como son la publicación de la OIT denominada "El Trabajo
en el Mundo", y el informe del Director General de la OIT a la 213a reunión de
su Consejo de Administración. El primero de estos documentos señala
expresamente que respecto del derecho de huelga de los empleados públicos
río hay normas de la OIT que lo garanticen expresamente, y que los órganos
de supervisión de esta Organización admiten que se prohiba la huelga en el
caso del personal del servicio público que actúa como agente de la autoridad
pública o que trabaja en servicios cuya interrupción ponga en peligro la vida, la
seguridad personal o la salud de % población. El segundo documento señala
que el derecho de sindicación y negociación colectiva—regulado en el Convenio
N° 98 de la OIT— no se aplica a los empleados públicos, y que el
reconocimiento en su favor del principio de libertad de sindicación no entraña
necesariamente el derecho de huelga. Por otra parte, el artículo 385 del Código
del Trabajo permite incluso decretar la reanudación de faenas, bajo ciertas
circunstancias, cuando se ha producido una huelga.
El Honorable Senador señor Thayer manifestó que el Convenio no hace otra
cosa que proteger el derecho de sindicación o asociación de los empleados
públicos y, además, estimular que se regule un procedimiento, de acuerdo a
"las condiciones nacionales", para negociar entre los trabajadores del sector
público y las autoridades del Estado, las condiciones de empleo de los
primeros.
Agregó Su Señoría que dentro de nuestro sistema jurídico cuando llegue al
Congreso Nacional un proyecto de ley que afecte o interese a trabajadores de
la Administración Pública, habrá que tener en vista si la autoridad pública
consultó dicha normativa con esos trabajadores. Ello constituirá un esquema
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de democracia participativa, o no lo conformará si dicha consulta no se ha
efectuado o sólo se realiza como un acto unilateral de la autoridad. El
Parlamento analizará si la normativa propuesta en un proyecto de ley relativo a
funcionarios públicos es o no conveniente para el país. Este es el punto
fundamental que está en juego, preferir un sistema en que las autoridades
conversen y traten con los funcionarios públicos, a través de sus
organizaciones, las materias que afecten sus condiciones de empleo, frente a
otro sistema en que dicha relación carezca de importancia y en que el
Ejecutivo simplemente envíe un proyecto y el Congreso Nacional legisle sin
saber lo que piensa el personal de la Administración Pública. El señor Senador
se inclina por un sistema de democracia participativa que contribuya a facilitar
las decisiones que debe adoptar el Parlamento, una vez que dichas materias
hayan sido consideradas por la autoridad pública con los servidores de la
Administración Pública. Ello no implica desconocer las potestades de la
autoridad, sino que actuar dentro del proceso de elaboración de las normas
que han de regir a dichos trabajadores, y que naturalmente los afectarán. El
proceder de esta forma constituirá un progreso, puesto que se estará
estableciendo como principio, en primer término, que la autoridad debe
relacionarse con las organizaciones de trabajadores del sector público y, en
segundo lugar, que existiendo dichas entidades representativas tiene que
haber una forma de relación con ellas. El Convenio N° 151 sólo ordena un
sistema razonable de acuerdo con "las condiciones nacionales", como lo
estipula expresamente su artículo 7.
Puntualizó Su Señoría que lo anterior no es lo mismo que lo que se negocia en
el sector privado, sistema en el cual las partes negocian condiciones de empleo
donde los bienes o capitales son de propiedad privada, y en que los
trabajadores incorporados a una empresa discuten con su propietario qué
parte de lo que le pertenece debe entregar a los trabajadores en retribución de
su trabajo. En el caso de los funcionarios públicos se trata de fondos públicos,
en que la autoridad del Estado tiene que ver si en la regulación del servicio
público está o no siendo justa en la asignación de determinados beneficios o
condiciones de trabajo de dichos funcionarios. No está en discusión el oír a
dichos trabajadores, pues ello está reconocido en la ley N° 19.296, sobre
Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado, sino que el cómo
oírlos. Actualmente la autoridad pública procede unilateralmente para decidir si
escucha a las organizaciones de trabajadores del sector público. Aprobado el
Convenio dicha autoridad estará obligada a oír a las organizaciones
correspondientes, por algún procedimiento que la ley fijará posteriormente
para esta relación participativa.
En virtud de lo expuesto, Su Señoría concluyó que el Convenio en análisis debe
ser aprobado, pues no afecta la normativa constitucional ni legal. Si hubiere
que adecuar la legislación común, ello sólo será en el sentido de hacer
obligatorio para la autoridad pública la manera de relacionarse con las
entidades representativas de los trabajadores del sector público.
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INFORME COMISIÓN TRABAJO
El asesor del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, señor Novoa, manifestó
que el alcance de la normativa del Convenio en análisis es el expresado por el
Honorable Senador señor Thayer, pues incluso la negociación de hecho que se
ha estado aplicando en esta materia es aceptada por la OIT, como aplicación
de las prácticas nacionales.
—Puesto en votación el proyecto de acuerdo que aprueba el Convenio N° 151,
se aprobó en general y particular a la vez, por tres votos a favor de los HH.
Senadores señores Calderón Hormazábal y Thayer, y una abstención del H.
Senador señor Urenda.
El Honorable Senador señor Urenda fundó su voto por la abstención, en que no
observa el verdadero avance que podría importar la aprobación de este
Convenio, en relación con nuestra legislación, en circunstancias de que sería
preferible que la legislación nacional se ocupare primeramente de estas
materias. Cabe tener presente que el artículo 1 del Convenio señala que
"deberá aplicarse a todas las personas empleadas por la administración
pública", y la excepción que contempla él número 3 de esa misma disposición
agrega "hasta qué puntó las garantías previstas en el presente Convenio son
aplicables a las fuerzas armadas y a la policía". Ello significa que dichas
Instituciones pudieren no estar excluidas absolutamente de la normativa del
Convenid sin perjuicio de las limitaciones o restricciones que, en mayor o
menor grado, existan o pudieren contemplarse. Lo anterior amerita una
legítima preocupación en este aspecto específico. Además, en el artículo 3 del
Convenio lo que se entiende por "organización de empleados públicos" está
referido a toda organización "cualquiera que sea su composición", induciendo
con ello a una situación de estímulo de grandes conflictos en la globalidad de
los servicios públicos, cuando sería preferible flexibilizar la legislación nacional
para ir solucionando problemas de condiciones de empleo que afecten a
determinados servicios. Por último, la normativa del Convenio será
seguramente entendida por los trabajadores del sector público como el
ejercicio de un derecho de sindicación con todos sus elementos constitutivos,
incluido el derecho de huelga.
El Honorable Senador señor Thayer fundó su voto por la afirmativa, en que lo
que constituye propiamente el Convenio no implica una contradicción con la
Constitución Política ni con la legislación común. Los puntos de duda que se
presentan, algunos de los cuales ha manifestado el Honorable Senador señor
Urenda, son los que precisamente debe resolver la normativa que deberá
dictarse, la que deberá determinar que en nuestro país no procede la
negociación colectiva en las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y
Seguridad Pública, precisando además de qué manera la autoridad pública
deberá entenderse con las entidades más representativas de los funcionarios
públicos, y reglarse los efectos de este Convenio para que ellos no impliquen
interferir en lo que son las atribuciones privativas del Parlamento. El Convenio
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INFORME COMISIÓN TRABAJO
sustancialmente está destinado a que la legislación nacional contemple un
procedimiento para regular de manera explícita las relaciones entre la
autoridad pública y los organismos representativos de los funcionarios
públicos, sin que dichos procedimientos interfieran en las atribuciones que
corresponden al Congreso Nacional.
Agregó Su Señoría, que la aprobación de este Convenio significará también el
tener que estudiar más cuidadosamente dos puntos que están aún pendientes
en el moderno derecho administrativo del trabajo. El primero de ellos, en qué
medida es conveniente centralizar decisiones en el sector público y en qué
forma se- dará mayor autonomía a servicios públicos para decidir sectorial o
regionalmente determinados aspectos, lo que por ejemplo es particularmente
significativo en el caso de las municipalidades. El segundo aspecto es de qué
manera se podrán introducir en la administración pública, algunos elementos
que son particularmente delicados, y que matizan lo que se denomina la
carrera funcionaría con conceptos tales como el estímulo a la eficiencia o un
mejor rendimiento del servicio público, que son puntos a resolver en la
legislación.
Consecuencialmente, en virtud de lo expuesto y el acuerdo adoptado, vuestra
Comisión de Trabajo y Previsión Social, tiene el honor de proponeros, que
aprobéis el proyecto de acuerdo en informe en los mismos términos en que lo
hizo la Honorable Cámara de Diputados, cuyo texto es el que sigue:
PROYECTO DE ACUERDO:
"Artículo único.— Apruébase el Convenio N° 151, sobre "La protección del
derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de
empleo en la administración pública", adoptado por la Conferencia General de
la Organización Internacional del Trabajo, congregada en Ginebra, el 7 de junio
de 1978.".
Acordado en sesiones celebradas los días 8 y 15 de julio de 1997, con
asistencia de los Honorables Senadores señores William Thayer Arteaga
(Presidente), Rolando Calderón Aránguiz, Ricardo Hormazábal Sánchez,
Enrique Larre Asenjo y Beltrán Urenda Zegers.
Sala de la Comisión, a 21 de julio de 1997.
(Fdo.): Mario Labbé Araneda, Secretario.
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INFORME COMISIÓN RELACIONES EXTERIORES
2.2. Informe de Comisión de Relaciones Exteriores
Senado. Fecha 25 de agosto, 1997. Cuenta en Sesión 26. Legislatura 335.
INFORME DE LA COMISIÓN DE RELACIONES EXTERIORES RECAÍDO EN
EL PROYECTO DE ACUERDO DE LA HONORABLE CÁMARA DE
DIPUTADOS QUE APRUEBA EL CONVENIO 151, SOBRE PROTECCIÓN
DEL DERECHO DE SINDICACIÓN Y LOS PROCEDIMIENTOS PARA
DETERMINAR LAS CONDICIONES DE EMPLEO EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
Honorable Senado:
Vuestra Comisión de Relaciones Exteriores tiene el honor de informaros
respecto del proyecto de acuerdo —en segundo trámite constitucional, e
iniciado en Mensaje de S:E. el Presidente de la República— individualizado en
el rubro.
Cabe señalar que el Primer Mandatario ha hecho presente la urgencia para el
despacho de esta iniciativa, con calificación de "simple", en todos sus trámites.
Asimismo, es del caso destacar que el proyecto de acuerdo en estudio ha sido
informado previamente por la Comisión de Trabajo y Previsión Social de esta
Corporación,
A una de las sesiones en que se consideró la materia asistieron, además de los
miembros de la Comisión, el señor Ministro del Trabajo y Previsión Social, don
Jorge Arrate, el señor Subsecretario de Previsión Social, don Patricio Tombolini,
y los Asesores del citado Ministerio, señores Guillermo Campero y Patricio
Novoa.
NOTA. Conforme a lo preceptuado en el artículo 127 del Reglamento de la
Corporación, vuestra Comisión, unánimemente, acordó proponer al
Excelentísimo señor Presidente que el asunto —atendida su naturaleza— se
discuta, en la Sala, en general y particular, a la vez.
Es del caso hacer presente que los antecedentes jurídicos y de hecho de esta
iniciativa, así como las consideraciones de los invitados a opinar sobre la
materia ante la Comisión de Trabajo y Previsión Social del Senado, constan en
las partes pertinentes del informe que, respecto del asunto,, emitiera dicha
Comisión, antecedentes y opiniones a los cuales nos remitimos en su totalidad,
a fin de evitar repeticiones innecesarias.
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INFORME COMISIÓN RELACIONES EXTERIORES
Sin perjuicio de lo anterior, es del caso señalar que ante esta Comisión de
Relaciones Exteriores, el señor Ministro del Trabajo y Previsión Social, don
Jorge Arrate, señaló que, a partir del paro de la salud del año pasado, el
Gobierno planteó, respecto de los trabajadores del sector público, la necesidad
de discutir un nuevo estatuto para las relaciones laborales con ellos, ya que la
normativa actual ha hecho crisis.
Existe una disposición constitucional que prohíbe a los trabajadores públicos
hacer huelgas, sin embarga afirmó, ella no es respetada, produciéndose
paralizaciones a menudo.
Agregó que el Estatuto Administrativo, que rige a los funcionarios públicos,
contiene normas para sancionarlos por faltas de carácter administrativo, pero
no contiene disposiciones que permitan enfrentar adecuadamente conflictos
laborales en el sector público.
Por otro lado, señaló, el Código Penal establece delitos que pueden cometerse
por empleados públicos y, además, en la Ley sobre Seguridad del Estado se
contienen normas para perseguir sus responsabilidades por acciones que
afecten el orden público.
Es decir, afirmó, tenemos un sistema laboral en el sector público
completamente inadecuado ya que, como dijo, no hay instrumentos
propiamente laborales para afrontar los conflictos de ese carácter. Incluso,
señaló, puede decirse que el sistema laboral prácticamente es desregulado,
puesto que el Ejecutivo tiene instrumentos muy limitados para enfrentar estos
movimientos.
Reiteró que luego del paro de la salud del año anterior, el Gobierno sacó como
conclusión que existe el desafío de establecer otro régimen laboral para los
trabajadores del sector público, distinto al de los trabajadores del sector
privado, ya que la función pública tiene características diferentes.
Una de las medidas acordadas en dicha oportunidad, señaló, fue el envío del
Convenio N° 151 de la O.I.T. para su aprobación parlamentaria, el cual ya ha
sido ratificado por numerosos países.
El Secretario de Estado expresó que, como todos los Convenios de la O.I.T.,
éste tiene el carácter de Convenio Marco, es decir, agregó, establece un
parámetro general de obligaciones, contemplado en las primeras partes del
Acuerdo en análisis, en referencia a la posibilidad de los trabajadores del
sector público de agruparse. Agregó que los primeros seis artículos del
Convenio ya los cumple nuestro país en su legislación, al estar vigente la Ley
sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado.
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Señaló que dichas Asociaciones se han constituido, es decir, se les ha dado un
estatuto orgánico equivalente al del sindicato del sector privado, se les está
dando las facilidades correspondientes a un sindicato, hay dirigentes que gozan
de fuero para ejercer sin problemas su función; sin embargo, aclaró, estas
Asociaciones no tienen la facultad de poder dialogar con el empleador sobre
sus condiciones de trabajo. Es decir, no pueden negociar con la autoridad
pública.
El Convenio, prosiguió, establece las normas básicas para poder negociar.
Hoy las autoridades tratan con las organizaciones del sector público —en forma
voluntaria— materias tales como remuneraciones, capacitación, estatutos,
carrera funcionaria, etc., pero esta negociación no está regulada.
En síntesis, aclaró, el Ejecutivo busca normar el sistema sobre una base
indiscutible, que es la de un Convenio Internacional.
El Gobierno, afirmó, no quiere restarle derechos a los trabajadores, sino
regularlos, y el Acuerdo deberá servir de base para llevar adelante las
iniciativas sobre la materia complementándose con proyectos de ley que
pongan en práctica los procedimientos para la determinación de las
condiciones de empleo.
Subrayó, luego, que el Convenio no establece el derecho a huelga y agregó
que nunca la O.I.T. ha aprobado un tratado sobre dicha materia.
Lo que sí se señala, añadió, es que la autoridad, junto a las Asociaciones de
Funcionarios, deberá establecer procedimientos para determinar las
condiciones de empleo, y los conflictos que se produzcan en estos diálogos
deberán resolverse a través de la negociación o procedimientos independientes
e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje.
Informó que en esta línea han estado trabajando con la Asociación Nacional de
Empleados Fiscales.
Destacó el hecho de que el Convenio fue aprobado por los representantes de
los trabajadores del mundo ante la O.I.T., lo que hace muy difícil que puedan
objetar su contenido nivel nacional.
Por otra parte, respecto de su aplicabilidad a las Fuerzas Armadas, sostuvo que
el Ejecutivo jamás ha pensado que el Acuerdo deba aplicárseles. Además, la
ley que permite la organización de. los funcionarios públicos, actualmente
vigente, establece expresamente que sus disposiciones no rigen para las
Fuerzas Armadas y ele Orden. En consecuencia, afirmó, el Convenio, que busca
permitir la negociación en el sector público y que es complementario a dicha
ley, no afectará a las citadas instituciones.
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El Tratado, añadió, no establece sino una opción de que los países que lo
deseen podrán, vía ley, permitir su aplicación respecto de las Fuerzas
Armadas, cuestión que Chile, insistió, no impulsará en medida alguna.
Por su parte, los HH. Senadores señores Alessandri, Larre y Mc-Intyre,
sostuvieron que en este tipo de materias preferían que primeramente se
legislara a nivel interno, ya que si se aprueban con anterioridad Convenios
Internacionales, éstos pueden limitar la facultad de dictar la legislación
nacional del caso.
Agregaron que si bien no se oponen a que exista un marco regulatorio para los
trabajadores públicos, estiman conveniente dictar inicialmente normas internas
al respecto.
Advirtieron que, además, el procedimiento de aprobar Convenios
Internacionales, muchas veces con simple quórum, podría implicar que se
modifiquen normas internas que exigen de quórum especial para ser
enmendadas por las materias de que tratan, lo cual es muy delicado.
Asimismo, llamaron la atención de que el Convenio no ha sido ratificado por
muchos de los países miembros de la Organización Internacional del Trabajo.
Acto seguido, el asesor del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, don
Guillermo Campero, manifestó que el Acuerdo no establece ninguna
reglamentación, ni legislación, sino que implica adoptar la decisión de contar
con una normativa regulatoria en materia de relaciones laborales en el sector
público.
En consecuencia, no limita la posibilidad de dictar ningún tipo de legislación,
sólo señala la necesidad dé que las relaciones laborales en dicho sector se
caractericen por las pautas que señala.
Por otra parte, aclaró que el Convenio indica que las sugerencias que hace
deben establecerse de acuerdo a las condiciones propias de cada país y
siempre que fueran necesarias.
En cuanto a la inquietud de algunos señores Senadores en orden a que varios
países no lo han ratificado, señaló que muchos no lo han hecho, básicamente,
porque han ratificado el Convenio N° 87 y el N° 98, que son mucho más
amplios —se refieren a legislación labora, derecho a negociación colectiva,
etc.—, por lo que han estimado innecesario ratificar el Convenio en análisis por
estar sus materias comprendidas en aquéllos.
Por su parte, el asesor del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, señor
Patricio Novoa, destacó que la aprobación de un Convenio como éste obliga al
país a amoldar su legislación interna a los términos del mismo.
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Ahora bien, afirmó que si se ratifica el Acuerdo no es necesario modificar
ninguna norma interna chilena, recordando que la O.I.T. entiende como norma
no sólo la escrita, sino también la consuetudinaria, siendo el caso más típico el
de los países anglosajones.
Desde el punto de vista jurídico puro, afirmó, Chile está cumpliendo con los
preceptos del Convenio, ya que sus primeros artículos son concordantes con
las disposiciones de la Ley sobre Asociaciones de Funcionarios de la
Administración del Estado y los artículos 7 y 8 del Convenio son cumplidos en
la práctica nacional.
Señaló, por último, que desde el punto de vista ético, Chile queda obligado a
darse una reglamentación más idónea, tarea en la cual el Gobierno ya está
trabajando.
A continuación, el H. Senador señor Valdés, señaló que en los últimos 50 años
los grandes avances sociales no se han debido a iniciativas de cada país, sino a
la acción de la comunidad internacional.
En lo que se refiere, por ejemplo, a derechos humanos, se advierte lo
afirmado, en orden a que es la conciencia internacional la que marca la pauta,
acogiéndose luego en la normativa interna los principios así reconocidos,
creándose el derecho internacional de las personas, concepción que emana
desde los albores de las Naciones Unidas. Hay, pues, un proceso de
incorporación de normas emanadas de la experiencia internacional. Así, los
trabajadores han salido de la muy desmejorada situación que vivían hasta
fines del siglo pasado, gracias al esfuerzo de la comunidad de países para crear
el derecho laboral, que emana, básicamente, de normas internacionales.
Le preocupa, por otra parte, que un tratado de esta dimensión, aprobado por
tantos países, no lo acojamos, en circunstancias de que ya hay exigencias de
bloques comerciales en orden a cumplir con las normas internacionales, como
las de la O.I.T., para poder suscribir acuerdos con ellos.
Recordó, asimismo, que estos preceptos fueron aprobados por representantes
de los trabajadores, lo que les da gran respetabilidad política.
Además, observó que ya se señaló por el señor Ministro que esto no se aplicará
a las Fuerzas Armadas, cuestión que a algunos parlamentarios ha preocupado.
Por las razones anteriores, el señor Senador manifestó su voluntad de aprobar
el Convenio en análisis.
A su turno, el H. Senador señor Bitar expresó que ai no existir regulaciones
respecto de la materia debatida, se corre el riesgo de que grupos minoritarios
dentro de las distintas organizaciones tomen el control de mayorías más
inactivas, esto, al no haber dispositivos democráticos para resolver el
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procedimiento de negociación dentro del sector público, lo que genera
tensiones sociales innecesarias e inconvenientes.
Desde ese punto de vista, afirmó, para la tranquilidad social del país es
indispensable contar con un marco que hoy no existe.
Asimismo, continuó, en las conversaciones con asociaciones de trabajadores,
por ejemplo, con la A.N.E.F., se ha ido planteando la necesidad de tener un
marco inicial, como este Acuerdo, el que, además, al no contemplar ninguna
norma sobre derecho a huelga no pugna con las normas constitucionales ni
exige de quórum especial para su aprobación.
Al mismo tiempo, agregó, se enfrenta otra cuestión clave para seguir adelante
con la modernización del país, a saber, que la reforma del aparato estatal
requerirá de mecanismos de participación de los trabajadores y de incentivos
colectivos que exigen, a ; su vez, de una interlocución organizada, lo que este
Convenio posibilita.
Luego, afirmó, por las razones dadas y desde el punto de vista jurídico, por la
estabilidad social, por la modernización del Estado y desde la perspectiva del
diálogo con los trabajadores, el Acuerdo da un marco que, aunque básico y
general, aparece como adecuado al otorgar elementos de ordenamiento
general más que una regulación detallada. Se contaría, pues, con un
parámetro para que la materia se regule posteriormente en forma más
acabada, por lo que, a su juicio, el Convenio debe ser aprobado.
Finalmente, sólo cabe agregar que el Convenio entró en vigor el 25 de febrero
de 1981 y, según lo afirma un publicación oficial de la Oficina Internacional del
Trabajo, de 1997, había sido ratificado al 31 de diciembre de 1996 por 30
países, los que a continuación se indican: Argentina, Armenia, Azerbaiyán,
Bélgica, Chipre, Cuba, Dinamarca, España, Finlandia, Ghana, Grecia, Guinea,
Guyana, Hungría, Italia, Letonia, Mali, Noruega, Países Bajos, Perú, Polonia,
Portugal, Reino Unido, San Marino, Suecia, Suiza, Suriname, Turquía, Uruguay
y Zambia.
El instrumento internacional sobre el que recae el proyecto de acuerdo en
informe consta de un preámbulo y diecisiete artículos, el contenido de los
cuales os reseñaremos a continuación.
Preámbulo
Repasa las razones que llevaron a la adopción del presente Convenio,
subrayando la urgencia de su aprobación, entre otras cosas, en consideración a
la notable expansión de los servicios prestados por la administración pública en
muchos países y a la necesidad de que existan sanas relaciones laborales entre
las autoridades públicas y las organizaciones de empleados públicos.
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PARTE I. CAMPO DE APLICACIÓN Y DEFINICIONES
ARTÍCULO 1
Señala, en su número 1, que el Convenio deberá aplicarse a todas las personas
empleadas por la administración pública, en la medida en que no les sean
aplicables disposiciones más favorables de otros convenios internacionales del
trabajo.
Su número 2, agrega que la legislación nacional deberá determinar hasta qué
punto las garantías previstas en el Convenio se aplican a los empleados de alto
nivel, o a los empleados cuyas obligaciones són de naturaleza altamente
confidencial.
Añade, el número 3, que la legislación nacional determinará en qué medida las
garantías previstas en el presente Convenio son aplicables a las Fuerzas
Armadas y a la Policía.
ARTÍCULO 2
Define, para los efectos del Tratado, la expresión "empleado público",
señalando que es toda persona a quien se aplique el presente Convenio de
conformidad con su artículo 1.
ARTÍCULO 3
Define, a su turno, la expresión "organización de empleados públicos"
entendiéndola como toda organización, cualquiera que sea su composición, que
tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los empleados públicos.
PARTE II. PROTECCIÓN DEL DERECHO DE SINDICACIÓN
ARTÍCULO 4
Concede a los empleados públicos protección contra todo acto de
discriminación antisindical, en relación con su empleo, agregando que dicha
protección se ejercerá especialmente contra todo acto que tenga por objeto
sujetar el empleo a la condición de que no se afilie a una organización de
empleados públicos o a que deje de ser miembro de ella; o bien, despedir a un
empleado público, o perjudicarlo de cualquier otra forma, a causa de su
afiliación a una organización de empleados públicos o de su participación en las
actividades normales de tal organización.
ARTÍCULO 5
Otorga a las organizaciones de empleados públicos completa independencia
respecto de las autoridades públicas, reconociéndoles, además, el derecho a su
adecuada protección contra todo acto de injerencia de una autoridad pública en
su constitución, funcionamiento o administración.
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PARTE III. FACILIDADES QUE DEBEN
ORGANIZACIONES DE EMPLEADOS PÚBLICOS
ARTÍCULO 6
CONCEDERSE
A
LAS
Concede a los representantes de las organizaciones reconocidas de empleados
públicos, el derecho a contar con facilidades para el desempeño rápido y eficaz
de sus funciones durante sus horas de trabajo o fuera de ellas, aclarando que
tal concesión no deberá perjudicar el funcionamiento eficaz de la
administración o servicio interesado.
Añade que la naturaleza y el alcance de estas facilidades se determinarán de
acuerdo con los métodos mencionados en él artículo 7, del presente Convenio
o por cualquier otro medio apropiado.
PARTE IV. PROCEDIMIENTO
CONDICIONES DE EMPLEO
ARTÍCULO 7
PARA
LA
DETERMINACIÓN
DE
LAS
Exige adoptar, si es necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales
para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos
de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones
de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera
otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos
participar en la determinación de dichas condiciones.
PARTE V. SOLUCIÓN DE CONFLICTOS
ARTÍCULO 8
Señala que la solución de los conflictos que se planteen con motivo de la
determinación de las condiciones de empleo se deberá alcanzar de manera
apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación entre las
partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la
mediación, la conciliación y el arbitraje.
PARTE VI. DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS
ARTÍCULO 9
Garantiza a los empleados públicos, al igual que a los demás trabajadores, el
goce de los derechos civiles y políticos esenciales para el ejercicio normal de la
libertad sindical, a reserva solamente de las obligaciones que se deriven de su
condición y de la naturaleza de sus funciones.
PARTE VII. DISPOSICIONES FINALES
ARTÍCULO 10
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Dispone que las ratificaciones formales del presente Convenio serán
comunicadas, para su registro, al Director General de la Oficina Internacional
del Trabajo.
ARTÍCULO 11
Aclara que el Convenio obligará únicamente a aquéllos Miembros de la
Organización Internacional del Trabajo cuyas ratificaciones haya registrado el
Director General, entrando en vigor doce meses después de la fecha en que las
ratificaciones de dos Miembros hayan sido registradas por el Director General.
Desde dicho momento, preceptúa, este Convenio entrará en vigor, para cada
Miembro, doce meses después de la fecha en que haya sido registrada su
ratificación.
ARTÍCULO 12
Permite a todo Miembro que haya ratificado este Convenio denunciarlo a la
expiración de un período de diez años, a partir de la fecha en que se haya
puesto inicialmente en vigor, denuncia que no surtirá efecto hasta un año
después de la fecha en que se haya registrado.
Dispone, asimismo, que todo Miembro que haya ratificado este Convenio y
que, en el plazo de un año después de la expiración del período de diez años
mencionado en el párrafo precedente, no lo denuncie, quedará obligado
durante un nuevo período de diez años pudiendo, en lo sucesivo, denunciarlo a
la expiración de cada período de diez años, en las condiciones previstas en
este artículo.
ARTÍCULOS 13 Y 14
Se refieren a la obligación del Director General de la Oficina Internacional del
Trabajo de notificar las ratificaciones, declaraciones y denuncias.
ARTÍCULO 15
Prescribe que cuando lo estime necesario, el Consejo de Administración de la
Oficina Internacional del Trabajo presentará a la Conferencia una memoria
sobre la aplicación del Convenio, y considerará la conveniencia de incluir en el
orden del día de la Conferencia la cuestión de su revisión total o parcial.
ARTÍCULO 16
Se refiere a los efectos de la adopción de un nuevo convenio que implique una
revisión total o parcial del presente.
ARTÍCULO 17
Declara que las versiones inglesa y francesa del texto de este Tratado son
igualmente auténticas.
Vuestra Comisión, una vez analizadas todas y cada una de las normas del
Convenio en informe, y de conformidad con lo establecido en el artículo 178
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INFORME COMISIÓN RELACIONES EXTERIORES
del Reglamento de la Corporación, aprobó la iniciativa que tuvisteis a bien
encomendar a su estudio, en general y particular, con los votos favorables de
los HH. Senadores señores Bitar y Valdés y las abstenciones de los HH.
Senadores señores Alessandri, Larre y Mc-Intyre.
En consecuencia, muestra Comisión de Relaciones Exteriores tiene el honor de
proponeros que aprobéis el proyecto de acuerdo en informe en los mismos
términos en que lo hizo la Comisión de Trabajo y Previsión Social del Senado.
Acordado en sesiones de fechas 5 y 12 de agosto de 1997, con asistencia de
los Honorables Senadores señores Gabriel Valdés Subercaseaux (Presidente),
Arturo Alessandri Besa, Sergio Bitar Chacra, Enrique Larre Asenjo y Ronald McIntyre Mendoza.
Sala de la Comisión, a 25 de agosto de 1997.
(Fdo.): Sergio Sepúlveda Gumucio, Secretario
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DISCUSIÓN SALA
2.3. Discusión en Sala
Senado. Legislatura 335. Sesión 33. Fecha 09 de septiembre, 1997. Discusión
única. Queda pendiente.
APROBACIÓN DE CONVENIO Nº 151 DE LA OIT
El señor RÍOS (Presidente accidental).- Corresponde ocuparse en el proyecto
de acuerdo, en segundo trámite constitucional, que aprueba el Convenio
Nº
151, sobre Protección del Derecho de Sindicación y Procedimientos para
Determinar las Condiciones de Empleo en la Administración Pública, adoptado
por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo,
congregada en Ginebra, el 7 de junio de 1978, para cuyo estudio se cuenta con
informes de las Comisiones de Trabajo y Previsión Social y de Relaciones
Exteriores.
—Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de
Sesiones que se indican:
Proyecto de acuerdo:
En segundo trámite, sesión 28ª, en 22 de enero de 1997.
Informes de Comisión:
Relaciones Exteriores, sesión 26ª, en 26 de agosto de 1997.
Trabajo, sesión 26ª, en 26 de agosto de 1997.
El señor HOFFMANN (Secretario subrogante).- El objetivo de la iniciativa es dar
aprobación al Convenio Nº 151 de la OIT, que establece, respecto de los
empleados públicos, los siguientes criterios ordenadores para nuestra
legislación:
1.- Protección del derecho de sindicación.
2.-
Facilidades
que
deben
concederse
a
sus
organizaciones.
3.- Procedimientos para la determinación de las
condiciones de empleo.
4.- Solución de conflictos.
5.- Derechos civiles y políticos.
En su parte resolutiva, el informe de la Comisión de
Trabajo y Previsión Social propone, por tres votos a favor (Honorables señores
Calderón, Hormazábal y Thayer) y una abstención (Senador señor Urenda),
aprobar el proyecto de acuerdo.
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DISCUSIÓN SALA
La Comisión de Relaciones Exteriores, por dos votos a
favor (Honorables señores Bitar y Valdés) y tres abstenciones (Senadores
señores Alessandri, Larre y Mc-Intyre), también recomienda aprobar el
proyecto de acuerdo. proponiendo que la iniciativa se discuta en general y
particular a la vez.
El señor RÍOS (Presidente accidental).- En discusión general y particular el
proyecto de acuerdo.
El señor URENDA.- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor RÍOS (Presidente accidental).- Tiene la palabra Su Señoría.
El señor URENDA.- En nombre del Comité Unión Demócrata Independiente,
pido segunda discusión, pues la materia da lugar a debate y hay muy pocos
señores Senadores presentes en la Sala.
El señor RÍOS (Presidente accidental).- En la primera discusión, ofrezco la
palabra.
Ofrezco la palabra.
--El proyecto de acuerdo queda para segunda
discusión.
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DISCUSIÓN SALA
2.4. Discusión en Sala
Senado. Legislatura 335. Sesión 34. Fecha 10 de septiembre, 1997. Discusión
única. Queda pendiente.
PROTECCIÓN DE DERECHO DE SINDICACIÓN Y CONDICIONES
DE EMPLEO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Corresponde ocuparse en el proyecto
de acuerdo, en segundo trámite constitucional, sobre aprobación del Convenio
Nº 151, relativo a la protección del derecho de sindicación y los procedimientos
para determinar las condiciones de empleo en la administración pública,
adoptado por la Conferencia General de la OIT congregada en Ginebra el 7 de
junio de 1978, para cuyo estudio se cuenta con informes de las Comisiones de
Trabajo y Previsión Social y de Relaciones Exteriores. Cabe señalar que la
iniciativa quedó ayer para segunda discusión.
—Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de
Sesiones que se indican:
Proyecto de acuerdo:
En segundo trámite, sesión 28ª, en 22 de enero de 1997.
Informes de Comisión:
Relaciones Exteriores, sesión 26ª, en 26 de agosto de 1997.
Trabajo, sesión 26ª, en 26 de agosto de 1997.
Discusión:
Sesión 33ª, en 9 de septiembre de 1997 (queda para segunda
discusión).
El señor HOFFMANN (Secretario subrogante).- El informe de la Comisión de
Trabajo señala que el objetivo de la iniciativa es dar aprobación al mencionado
Convenio Nº 151, que establece, respecto de los empleados públicos, los
siguientes criterios ordenadores de nuestra legislación: 1) protección del
derecho de sindicación; 2) facilidades que deben darse a sus organizaciones;
3) procedimientos para determinar las condiciones de empleo; 4) solución de
conflictos, y 5) derechos civiles y políticos.
En la parte resolutiva del informe, la Comisión de
Trabajo propone, por tres votos a favor (de los Honorables señores Calderón,
Hormazábal y Thayer) y una abstención (del Senador señor Urenda), aprobar
el proyecto de acuerdo.
Por su parte, la Comisión de Relaciones Exteriores,
por dos votos a favor (de los Honorables señores Bitar y Valdés) y tres
abstenciones (de los Senadores señores Alessandri, Larre y Mc-Intyre),
también recomienda su aprobación. Cabe destacar que esta Comisión sugiere
en su informe que el asunto se discuta en general y particular a la vez.
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DISCUSIÓN SALA
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- En discusión general y particular el
proyecto.
Ofrezco la palabra al Honorable señor Thayer.
El señor THAYER.- Señor Presidente, aun cuando en mi calidad de Presidente
de la Comisión de Trabajo estoy en condiciones de informar la iniciativa y
participar en su discusión, por la trascendencia que ella reviste -y lo conversé
con varios señores Senadores-, me da la impresión de que sería conveniente
que el señor Ministro del Trabajo estuviera presente durante su debate en la
Sala.
El asunto es de mucha significación, y si bien en la
Comisión que presido fue aprobado con una abstención, en la de Relaciones
Exteriores hubo tres abstenciones, lo que hace augurar un análisis, a mi juicio,
interesante.
No tengo dudas en cuanto a la conveniencia de
aprobar el proyecto. Pero lo conozco suficiente como para darme cuenta de
que contiene bastantes materias que preocupan e interesa que sean
esclarecidas. Por eso, sería muy conveniente que participara en su discusión el
Secretario de la Cartera. Además, no contamos con un quórum lo
suficientemente amplio como para estar ciertos de que la decisión que
tomemos acá represente el sentir efectivo del Senado.
Por eso, solicito que la Mesa recabe el asentimiento
de la Sala a fin de tratarlo en una fecha fija, con la presencia del señor Ministro
del Trabajo.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra la Honorable señora
Feliú.
La señora FELIÚ.- Señor Presidente, tal como lo manifestó el señor Secretario,
el Convenio en cuestión se refiere al derecho a sindicalización y a los
procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración
pública.
Recuerdo al Senado que sobre esta materia hay
normas de carácter constitucional, entre otras los siguientes artículos: el 19,
Nº 17º, que regula la admisión a una función pública; el 62, que concierne a
las materias propias de ley -todas las contenidas en el Tratado lo son-; el 38,
que en su inciso primero entrega a una ley orgánica constitucional todo lo
relativo al ingreso y a la carrera de los funcionarios públicos, y otra norma -no
recuerdo su número- que establece la prohibición de declararse en huelga para
los agentes del Estado. Además, están las disposiciones vinculadas a los
artículos 45 y siguientes de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales
de la Administración del Estado, y finalmente, los distintos estatutos
administrativos, esto es, aquellas leyes especiales que regulan la relación entre
los agentes o funcionarios públicos y su empleador, el Estado, o alguna
autoridad integrante del mismo que tiene carácter de personalizada.
En suma, señor Presidente, el análisis de este
Convenio debería realizarse examinando lo que él dispone y lo estatuido en las
normas precitadas.
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DISCUSIÓN SALA
El tema dice relación a la necesidad de conservar los
preceptos hoy vigentes en la materia y a determinar si exactamente deben o
no entenderse modificados por el Tratado en cuestión, o si éste contiene meras
recomendaciones. Deseo recordar que, de acuerdo con el artículo 19 de la
Carta de la Organización Internacional del Trabajo, los convenios -carácter que
tiene el que nos ocupa- constituyen instrumentos destinados a crear
obligaciones de índole internacional para los Estados miembros. Lo anterior,
contrariamente a las recomendaciones de la propia OIT, que son eso mismo,
recomendaciones.
También debo recordar que el presente instrumento,
no obstante haberse suscrito en 1978, la verdad es que sólo ha sido ratificado
por treinta países, porque, en general, en todas las naciones del mundo
existen regímenes jurídicos de Derecho Público, que son los que regulan las
relaciones entre los funcionarios públicos y su empleador, el Estado.
Todas estas consideraciones me llevan a concordar
con la proposición formulada por el Senador señor Thayer en el sentido de que
este Convenio, que debe ser ratificado por el Congreso, merece una discusión
amplia y la presencia del señor Ministro, a fin de que nos aclare las razones por
las cuales el Gobierno ha resuelto aprobar este instrumento, que genera una
suerte de contradicción con las normas internas sobre la materia, algunas de
las cuales -reitero- son de carácter constitucional.
Por lo expuesto, comparto el planteamiento del
Honorable señor Thayer y creo que deberíamos postergar cualquier decisión
sobre el particular.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- En el fondo, tanto la Honorable
señora Feliú como el Senador señor Thayer han formulado observaciones en
orden a si es procedente tratar el proyecto. Tiene urgencia calificada de
"Simple" y, reglamentariamente, corresponde debatirlo hoy día. Por otra parte,
como algunos señores Senadores anunciaron que se pediría segunda discusión,
debo hacer presente que ayer se solicitó, y, por lo tanto, ya se encuentra en
esa condición.
Reitero: reglamentariamente, no procede sino
pronunciarse respecto del proyecto de acuerdo, a menos que solicitemos al
Ejecutivo cambiar su urgencia, porque no me gustaría que el Senado fuese
interpelado posteriormente por operar haciendo abstracción de su propio
Reglamento, el que en cuanto a las urgencias es bastante preciso.
Para referirse a las observaciones formuladas, tiene
la palabra el Honorable señor Hormazábal.
El señor HORMAZÁBAL.- Señor Presidente, me interesa que se aclare lo
referente a la fecha de vencimiento de la urgencia.
El señor HOFFMANN (Secretario subrogante).- Ya se encuentra vencida, señor
Senador.
El señor HORMAZÁBAL.- Eso, reglamentariamente, nos coloca en la obligación
de tratar el proyecto, salvo que se lleve a cabo la gestión indicada y siempre
que la Sala recoja el planteamiento del señor Presidente de la Comisión de
Trabajo.
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DISCUSIÓN SALA
A mi juicio, las aprensiones señaladas carecen de
fundamento, pues el proyecto se ajusta a las normas constitucionales y tiene
vigencia a través de leyes que hemos aprobado. El Convenio, hasta sus
artículos 7 u 8, ya ha sido satisfecho por Chile desde el punto de vista de la ley
sobre asociaciones de funcionarios públicos, aprobada en su oportunidad. Por
lo demás, en cuanto al aspecto tocante a las negociaciones, la OIT reconoce
como prácticas las que el Gobierno ha venido desarrollando con las
organizaciones de empleados públicos para establecer condiciones de trabajo y
de remuneraciones.
Por lo tanto, nos encontramos en situación de discutir
ahora el tema en la Sala.
Me parece pertinente, sí, recoger la observación del
Honorable señor Thayer referente a que una materia de esta envergadura, y
dadas las dudas de algunos señores Senadores, pudiera tratarse con la
presencia del señor Ministro del Trabajo.
Sobre esa base, sugeriría, como hemos procedido en
otras ocasiones, pedir a dicho Secretario de Estado que realice gestiones
tendientes a lograr el retiro de la urgencia, en cuyo caso el Senador que habla
respaldaría la propuesta del señor Presidente de la Comisión para que pudiera
ser debatido este tema en una oportunidad en que contásemos con la
presencia del señor Ministro del Trabajo.
Si no, corresponde entrar a resolver. Y tengo la
certeza de que mis Honorables colegas, al examinar los antecedentes, se darán
cuenta de que las normas de que se trata no implican ninguna contradicción
con la Carta ni con aquellas disposiciones que el mismo Senado ha aprobado
en situaciones anteriores.
El señor ERRÁZURIZ.- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Estoy ofreciendo la palabra respecto
de la indicación.
La tiene el Senador señor Errázuriz.
El señor ERRÁZURIZ.- Señor Presidente, sugiero que se vote, lisa y
llanamente, el proyecto. Es lo procedente, desde el punto de vista
constitucional, por hallarse vencida la urgencia.
En
lo
personal,
estimo
malo
delegar
permanentemente en la Organización Internacional del Trabajo atribuciones
que corresponden al Parlamento y a la legislación chilena. Por lo tanto, me
parece que el texto en análisis importa un error. Y, como estoy en desacuerdo
con sus términos, desde ya anticipo que me pronunciaré en contra.
Reitero que debemos abocarnos a votar, porque el
debate se halla agotado.
El señor HORMAZÁBAL.- Pido que Su Señoría lea el proyecto, para poder
discutirlo, porque en verdad sus juicios demuestran absoluta ignorancia acerca
del contenido.
El señor ERRÁZURIZ.- A mi juicio, no es bueno que un señor Senador
descalifique las opiniones de los otros...
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DISCUSIÓN SALA
El señor HORMAZÁBAL.- ¿En qué artículo le entregamos competencia a la OIT?
¿Dónde la soberanía de Chile es delegada en ese organismo?
El señor ERRÁZURIZ.- Por mi parte, no lo he hecho, de modo que le ruego
respetar el parecer de los colegas.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Señores Senadores, para un correcto
desarrollo de la sesión y poder dedicarnos a nuestras tareas, corresponde
ocuparse primero en la indicación tendiente a contar con la presencia del titular
del Trabajo a fin de despachar el proyecto.
He solicitado que me comuniquen con el señor
Ministro. Tal vez se obtendrá alguna información mientras un señor Senador se
refiere al tema en estudio. De otro modo, se puede seguir discutiendo la
iniciativa, que es lo reglamentariamente procedente.
En tanto se logra la comunicación, tiene la palabra al
Senador señor Mc-Intyre.
El señor MC-INTYRE.- Señor Presidente, fui uno de los que se abstuvieron en la
Comisión. Y me preocupa el convenio. Ya se ha dicho que sólo 30 países lo han
ratificado.
Las explicaciones proporcionadas en la Comisión por
el señor Ministro son importantes. Y creo que vale la pena que los señores
Senadores se impongan de ellas.
Expresó que al Gobierno le faltan herramientas en el
ámbito laboral del sector público, lo que se demostró con el paro de la salud
del año pasado. Precisó que una disposición constitucional prohíbe a esos
trabajadores realizar huelgas, pero no es respetada, produciéndose las
paralizaciones. Hizo presente que el sistema vigente resulta inadecuado, ya
que no se dispone de mecanismos propiamente laborales para afrontar los
conflictos. Señaló que incluso puede decirse que “prácticamente es
desregulado, puesto que el Ejecutivo tiene instrumentos muy limitados para
enfrentar estos movimientos”.
O sea, prácticamente, entre las razones expuestas
por el señor Ministro se incluye la de que el convenio es una de las
herramientas aplicables a los problemas laborales.
Varios de los Senadores miembros de la Comisión tres, por lo menos- opinamos que resulta preferible una buena legislación
laboral propia, antes que preocuparse de una de carácter internacional.
Ése es uno de los puntos más relevantes de la
discusión.
Otro de ellos, que también interesa considerar, es
que algunos de tales convenios, por la índole de las materias, podrían requerir
cierto quórum de votación, que ahora no tenemos.
Y lo otro que asimismo juzgo relativamente
importante -tal vez, no viene al caso en esta oportunidad- radica en que los
Gobiernos, después de aprobar un tratado internacional, pueden hacer
reservas. Y éstas son responsabilidad de aquél y no del sistema legislativo. Es
decir, si acaso el Gobierno, en lo atinente al Pacto de San José de Costa Rica,
por ejemplo, hubiera hecho una reserva en relación con la pena de muerte, u
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DISCUSIÓN SALA
otra, sin consulta al Parlamento, ese convenio habría quedado aprobado con
ella. Si Sus Señorías recuerdan el estudio de la Convención sobre el Derecho
del Mar, el Gobierno hizo presente que iba a hacer una reserva, facultad en la
cual el Congreso no participa.
Por estas razones, considero que el proyecto no
ayuda en nada y que es preferible que el Ministerio prepare una regulación
laboral que lo ayude a enfrentar mejor los problemas actuales, antes que
basarse en un instrumento internacional.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- En tanto se concreta la comunicación
con el señor Ministro del Trabajo o con el Ministro señor Villarzú, continuará la
discusión general y particular del proyecto como corresponde. Así las cosas,
me permitiré alterar el orden de las intervenciones y pediré al Senador señor
Thayer que informe como Presidente de la Comisión de Trabajo.
El señor PRAT.- Pido la palabra.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- ¿Desea intervenir acerca del
procedimiento, Su Señoría?
El señor PRAT.- Señor Presidente, quiero que se aclare qué sucede cuando,
como en el caso presente, el proyecto se encuentra ya en segunda discusión,
pues tampoco se trata de sentar un mal precedente acerca de lo que el
Reglamento señala sobre el asunto. Entiendo que la petición respectiva fue
presentada ayer.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Así es. En consecuencia, no cabe
formularla nuevamente.
El señor HORMAZÁBAL.- Señor Presidente, conviene aclarar lo reglamentario.
No se puede solicitar otra vez segunda discusión -estamos de acuerdo-, pero,
si se retira la urgencia, es factible, conforme al artículo 131 del Reglamento,
pedir un aplazamiento, para los efectos de que el señor Ministro concurra al
debate, como lo planteó el señor Presidente de la Comisión.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Ésa es la precisión que iba a hacer la
Mesa, señor Senador.
Tiene la palabra, entonces, el Senador señor Thayer.
El señor THAYER.- Señor Presidente, el proyecto en discusión corresponde a
una materia en relación con la cual nuestra legislación no tiene ninguna
modificación que sufrir. O sea, en el informe no se propone la ratificación de un
convenio que cree obligaciones nuevas respecto de las que rigen en nuestro
ordenamiento jurídico, como lo ha puntualizado, con toda claridad, el Senador
señor Hormazábal.
Si aconteciere que se requieren enmiendas, se
dispone de un plazo, de acuerdo con la reglamentación de la OIT, para poder
introducirlas.
Personalmente nunca he sido partidario de ratificar
convenios de esa organización acerca de los cuales la legislación vigente no se
encuentre adecuadamente ajustada a las exigencias respectivas, porque, en
ese caso, se abre al país una zona de presión internacional que no resulta
conveniente. Punto uno.
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DISCUSIÓN SALA
Antes de entrar al fondo de la materia, quiero decir
que el convenio no implica un cambio de la normativa actual.
Segundo, ¿por qué puede ser apropiado aprobarlo a
pesar de no implicar una enmienda a la legislación vigente? Sencillamente, por
una cuestión de orden internacional. Nos hallamos muy acostumbrados a
hablar de la “globalización de la economía”, pero no es sólo la economía pura
la afectada por ese fenómeno, sino también la generalidad de las relaciones
jurídicas internacionales. Todos los convenios suscritos por el país o que están
en vías de firmarse, sea con el MERCOSUR, con el NAFTA, con Canadá o con
Estados Unidos-, también están orientados a saber qué pasa en esta materia
con la legislación laboral.
La ratificación de un convenio de esta especie, nos
limpia el marco en lo referente a aseverar que la legislación laboral chilena
está dando cumplimiento a normativas internacionales comúnmente aceptadas
en materia del trato a los trabajadores del sector público.
¿Por qué tiene importancia esto? Porque está en la
raíz de lo que es no sólo el Derecho Internacional del Trabajo, sino el derecho
al trabajo mismo. Este último se internacionalizó desde su origen mismo.
Incluso, casi diría que primero vino aquél y después el otro, por una razón
histórica que recordaré, aunque seguramente muchos de los señores
Senadores la conocen.
Desde la época en que el Manifiesto Comunista de
Marx y Engels propuso la norma “Proletarios de todos los países del mundo,
uníos…”, en el orbe empezó a gestarse un movimiento que trató de capitalizar
el descontento o tensión que la historia reconoce como “la cuestión social”,
haciendo de él una herramienta de lucha para promover el mundo laboral no
en razón de buscar un mejoramiento de las condiciones de trabajo, sino de
alinear las fuerzas laborales al servicio de un proceso revolucionario que
tuviera por fin destruir el Estado burgués y establecer la dictadura del
proletariado, y, después de ello, la sociedad sin clases.
Este problema -que debo traer a colación para que se
entienda la razón de ser de un convenio de esta especie- tomó una dimensión
especial en 1917, dos años antes del nacimiento de la Organización
Internacional del Trabajo, cuando la Revolución Rusa asumió el marxismo
como base de su dinámica y el sindicalismo como eje de su estrategia para
penetrar en todos los países del mundo llamado “capitalista burgués”.
La OIT nació como consecuencia del Tratado de
Versalles, imbricada desde el comienzo con esta pugna interior entre los que
buscaban hacer del sindicalismo una herramienta de la lucha de clases y
quienes pretendían que el sindicalismo fuera un instrumento para mejorar las
condiciones de trabajo. Este enfrentamiento se concretó en tres tendencias
fundamentales: la marxista leninista, que buscaba la revolución social; la
estatista o social-demócrata, cuyo origen está en la Alemania de Bismarck, que
buscó hacer del Estado el gran tutor del mundo social, como herramienta, a su
vez, para defenderse de Marx, quien estaba instalado en Alemania y había
profetizado que ese país sería la raíz misma de la revolución social; y la social-
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cristiana o humanista-cristiana, que buscó inspirarse en las doctrinas
fundamentales de la Iglesia en materia de respeto a la dignidad humana.
Se produjo una especie de alianza -seré muy breve
en esto, lo diré “en píldoras”-, ya que Bismarck solicitó al Kaiser Guillermo I quien se lo pidió al Papa León XIII- que ojalá dictara o promulgara alguna
orientación mundial sobre la reglamentación laboral. Porque la experiencia que
estaba viviendo el país, que consistía en establecer “en Alemania” y “para
Alemania” una legislación protectora para el trabajador, estaba encareciendo
los costos de su producción y dejándola fuera de la competencia internacional.
Como consecuencia de ello, nació la encíclica Rerum
Novarum, y con ésta como base moral, posteriormente se creó la OIT, en la
cual se debatieron siempre las tres grandes tendencias que acabo de
mencionar. En lo sindical, las de mejoramiento social, inspiradas o en el
pensamiento de las encíclicas sociales, o en el Estado protector, o en aquella
tendencia manejada por la Unión Soviética y capitalizada por la Federación
Sindical Mundial, para convertir a los sindicatos en herramienta de lucha social.
De alguna manera, todo este marco ha sido, si no
pulverizado, alterado sustancialmente como consecuencia de la desaparición
de la Unión Soviética en 1989. Se ha producido en el mundo una situación de
desajuste, por la pérdida de una herramienta que dinamizó al sindicalismo -la
lucha de clases-, y busca llenarse con otros instrumentos de mejor información
y participación.
En este momento -aprovecho de decirlo aquí, porque
quizá el Senado está insuficientemente informado-, se está discutiendo en la
Comisión de Trabajo una reforma laboral sustancial en materia de negociación
colectiva, referida principalmente al sector privado. Dicha reforma se ha
concretado en una fórmula que entregué al Gobierno, el cual debe presentar
las indicaciones correspondientes, para comenzar a analizarla el martes 16 de
septiembre.
Pero entretanto el sector público ha ido quedando un
poco al margen. Ello es importante, porque respecto a la competencia
internacional y a las reclamaciones por competencia desleal de los Estados que
subsidian la mano de obra, por ejemplo, ocurre que no todos los países han
evolucionado como el nuestro hacia una normativa que excluye por principio al
Estado de la función de producción, situándola preferentemente en la empresa
privada y como excepción en aquél. Sin embargo, como esto no siempre es
así, sucede que muchos países en el mundo aprovechan la fuerza laboral
controlada por el Estado -los empleados públicos- para producir barato y
competir deslealmente en el campo internacional. Ello coloca en esta época de
economía de mercado y de competitividad internacional un especial ojo de
atención acerca de que los Estados no estén aprovechando su propia mano de
obra, sometiéndolos a una situación que pueda provocar un trato internacional
indebido. Por eso, hoy casi todos los convenios hacen referencia al
cumplimiento de las normas laborales en forma razonable y sin que ello
implique competencia desleal.
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DISCUSIÓN SALA
El proyecto de acuerdo certifica internacionalmente
que la legislación chilena, en materia de relaciones entre el Estado y sus
trabajadores, se ajusta a las normativa internacional. En lugar de que los
Estados, o Chile en su debate exterior, deban probar punto por punto que no
se esté abusando de la mano de obra estatal, la ratificación del convenio
significa que el país se yergue libre de cargos en el plano internacional, porque
no tiene inconveniente para suscribir el convenio. Ésa es la razón por la cual
soy partidario de ratificarlo.
Ahora bien, el Ministro del Trabajo ha expresado
distintos motivos -a mi juicio, muy interesantes- para justificar su apoyo a la
iniciativa. Al respecto, anteriormente manifesté la conveniencia de que dicho
Secretario de Estado estuviera presente en el debate, porque podría expresar
mejor sus razones para apoyarlo. Por mi parte, puedo dar las que he vertido
en la Comisión.
Todo lo establecido en el Convenio Nº 151 está
reconocido en nuestra legislación. A mi juicio, la ley Nº 19.296, que en su
oportunidad aprobó el Senado, otorga a los trabajadores del sector público las
facultades y los derechos que este Convenio contempla como base
fundamental para ser ratificado. Si algunos señores Senadores estiman que no
es así y piensan, por ejemplo, que él nos crea nuevas obligaciones, la materia
sería propia de discusión. Sin embargo, yo contribuí a proponer su ratificación
porque estoy convencido de que no implica obligaciones nuevas. Por el
contrario, permite a Chile presentarse en el exterior como un país acorde con
las normas internacionales a ese respecto.
Señor Presidente, el Convenio ha sido suscrito sólo
por 30 países y es perfectamente legítimo que se diga: "Preferimos que lo
suscriba un mayor número de Estados". Y lo ratifiquemos después.
Personalmente, estimo que si Chile quiere continuar
en la línea de internacionalización de su economía, le conviene presentarse
limpio desde el punto de vista de las relaciones del Estado con sus
trabajadores. Por eso propicio la ratificación del Convenio y lo voté
favorablemente en la Comisión. Pido al Senado proceder en igual forma.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Comunico a la Sala que el Presidente
de la República, mediante oficio Nº 228-335, recibido hace algunos minutos
por fax -procedimiento permitido por el Reglamento-, retiró la urgencia a este
proyecto.
Por lo tanto, cabe pronunciarse acerca de la
indicación formulada por el Senador señor Thayer en orden a postergar el
tratamiento de este proyecto de acuerdo, a fin de realizar su discusión más
adelante, con la presencia del señor Ministro del Trabajo y Previsión Social.
--Se aprueba la indicación para aplazar
temporalmente el tratamiento de la iniciativa.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Según el Reglamento, debería fijarse
el plazo durante el cual se suspenderá el análisis del asunto. Sin embargo, en
esta ocasión no lo haremos por estar finalizando la legislatura ordinaria. Al
comenzar la legislatura extraordinaria tomaremos conocimiento de las
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materias que el Ejecutivo, en uso de sus facultades, incorporará en ella.
Cuando eso ocurra, junto con los Comités fijaremos la fecha para tratar este
proyecto de acuerdo e invitaremos al señor Ministro del Trabajo a la sesión
correspondiente.
El señor MC-INTYRE.- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra, Su Señoría.
El señor MC-INTYRE.- Señor Presidente, como estamos en la segunda discusión
del proyecto de acuerdo (solicitada ayer), pienso que, no obstante haberse
retirado la urgencia, reglamentariamente correspondería votarlo ahora.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Señor Senador, el acuerdo de la Sala
de aplazar la discusión prevalece sobre la petición de segunda discusión
aprobada ayer.
Si le parece a la Sala, atendida la próxima
convocatoria a la legislatura extraordinaria de sesiones, en su momento los
Comités determinarán la fecha en que se tratará este proyecto de acuerdo, con
invitación al señor Ministro del Trabajo.
--Así se acuerda.
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2.5. Discusión en Sala
Senado. Legislatura 338. Sesión 03. Fecha 09 de junio, 1998. Discusión única.
Queda pendiente.
PROTECCIÓN DE DERECHO DE SINDICACIÓN Y CONDICIONES DE
EMPLEO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Corresponde tratar el proyecto
de acuerdo, en segundo tramite constitucional, que aprueba el Convenio Nº
151 sobre “La protección del derecho de sindicación y los procedimientos para
determinar las condiciones de empleo en la administración pública”, adoptado
por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo,
congregada en Ginebra, el 7 de junio de 1978, con informes de las Comisiones
de Trabajo y Previsión Social y de Relaciones Exteriores.
—Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de
Sesiones que se indican:
Proyecto de acuerdo:
En segundo trámite, sesión 28ª, en 22 de enero de 1997.
Informes de Comisión:
Relaciones Exteriores, sesión 26ª, en 26 de agosto de 1997.
Trabajo, sesión 26ª, en 26 de agosto de 1997.
Discusión:
Sesiones 33ª, en 9 de septiembre de 1997 (queda para segunda
discusión); 34ª, en 10 de septiembre de 1997 (se aplaza su discusión).
El señor LAGOS (Secretario).- Los objetivos del proyecto, en apretada síntesis,
son:
“Aprobar el Convenio Nº 151 de la OIT, que establece, respecto de los
empleados públicos, los siguientes criterios ordenadores para nuestra
legislación:
“1.- Protección del derecho de sindicación.
“2.- Facilidades que deben concederse a sus organizaciones.
“3.- Procedimientos para la determinación de las condiciones de empleo.
“4.- Solución de conflictos.
“5.- Derechos civiles y políticos.”.
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DISCUSIÓN SALA
La Comisión de Trabajo, en virtud de las consideraciones contenidas en su
informe, recomienda, por 3 votos a favor y una abstención, aprobar el
proyecto de acuerdo en los mismos términos en que lo hizo la Cámara de
Diputados.
Por su parte, la Comisión de Relaciones Exteriores, por las razones que
expresa en su informe, aprueba la iniciativa de la Comisión de Trabajo y
Previsión Social.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- En discusión general y particular
el proyecto de acuerdo.
El señor PRAT.- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra Su Señoría.
El señor PRAT.- Señor Presidente, se trata de un proyecto respecto del cual
sería también conveniente -no sé si el Senado estará de acuerdo- la presencia
del señor Ministro del Trabajo. Como así ocurrirá en la próxima sesión, podría
pedirse segunda discusión, a fin de tratarlo junto con el anterior.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- No procede, señor Senador según me informa Secretaría-, por cuanto ya fue solicitada.
Tiene la palabra el Honorable señor Martínez.
El señor PÉREZ.- Excúseme, señor Presidente, ¿podría tratarse el proyecto en
la sesión de mañana si así fuere pedido por la unanimidad de los señores
Senadores?
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Luego de que intervenga el
Senador señor Martínez plantearé su solicitud, Su Señoría.
El señor MARTÍNEZ.- Señor Presidente, después de estudiar el Convenio, e
incluso, de leer las intervenciones de los miembros de las respectivas
Comisiones, deseo hacer presente a la Sala un problema respecto del cual, a
mi juicio, sería necesario intercambiar opiniones.
Aquí se deja abierta la posibilidad de sindicalización de las Fuerzas Armadas y
la policía, lo que evidentemente va contra todas las disposiciones
constitucionales y legales que rigen sobre la materia en Chile.
Si bien es cierto que de la lectura de los informes de ambas Comisiones se
desprende -conforme a algunas opiniones- que la legislación actual prohíbe la
sindicación en dichas Instituciones, sin embargo, en mi concepto, ello no
queda suficientemente firme y expreso, dado los términos en que se plantea. A
pesar de que el Código respectivo y la legislación nacional sobre esta materia
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DISCUSIÓN SALA
excluyen de su ámbito de aplicación a las Fuerzas Armadas y Fuerzas de Orden
y Seguridad Pública, deseo manifestar mi más profunda aprensión ante la
posibilidad de que en algún momento pueda otorgarse a sus miembros
mediante el Convenio que nos ocupa la autorización para formar sindicatos. Me
refiero no sólo a las Fuerzas Armadas y Carabineros, sino también a
reparticiones dependientes del Ministerio de Defensa Nacional, por ejemplo,
ASMAR y otras entidades. Si bien es cierto que actualmente se hallan bajo el
fuero de la ley -todas ellas conocen muy bien su condición-, no me queda clara
la situación.
Lo anterior me merece dudas y, a mi modo de ver, constituye un hecho
negativo en este proyecto.
El señor GAZMURI.- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra Su Señoría.
El señor GAZMURI.- Señor Presidente, no deseo entrar al debate planteado por
el Senador señor Martínez. Sin embargo, entiendo que se ha tomado el debido
resguardo para que Chile no se obligue, en circunstancia alguna, a aceptar
cuestiones que contravienen la ley nacional. Es claro que, conforme a nuestro
ordenamiento jurídico -opinión que, a mi juicio, es absolutamente mayoritaria
en el país-, el derecho a sindicación no puede introducirse en las Fuerzas
Armadas y Fuerzas de Orden y Seguridad Pública. En tal sentido, entiendo que
se hallan tomados los debidos resguardos en el Convenio que nos ocupa.
Sin embargo, sin entrar al fondo del asunto, pido a la Mesa -me parece útilque veamos, reglamentariamente, la manera de discutir el proyecto mañana,
con la presencia del señor Ministro, toda vez que se han planteado reservas
que deben tomarse en consideración y que no veo resueltas. En tal sentido, es
mejor contar con la opinión clara del Gobierno.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Basta solicitar a la Mesa aplazar
la discusión de la iniciativa, conforme al número 1º del artículo 131 del
Reglamento.
Si le parece a la Sala, se aplazaría para mañana la discusión general y
particular del proyecto.
Acordado.
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2.6. Discusión en Sala
Senado. Legislatura 338. Sesión 05. Fecha 10 de junio, 1998. Discusión única.
Queda pendiente.
PROTECCIÓN DE DERECHO DE SINDICACIÓN Y CONDICIONES DE
EMPLEO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Proyecto de acuerdo
de la Cámara de Diputados que aprueba el Convenio Nº 151 sobre “La
protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las
condiciones de empleo en la administración pública”, adoptado por la
Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, congregada
en Ginebra, el 7 de junio de 1978, con informes de la Comisión de Trabajo y
Previsión Social y de Relaciones Exteriores.
—Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de
Sesiones que se indican:
Proyecto de acuerdo:
En segundo trámite, sesión 28ª, en 22 de enero de 1997.
Informes de Comisión:
Relaciones Exteriores, sesión 26ª, en 26 de agosto de 1997.
Trabajo, sesión 26ª, en 26 de agosto de 1997.
Discusión:
Sesiones 33ª, en 9 de septiembre de 1997 (queda para segunda
discusión); 34ª, en 10 de septiembre de 1997 (se aplaza su discusión).
El señor LAGOS (Secretario).- El proyecto de acuerdo fue informado
por las Comisiones de Trabajo y Previsión Social, y de Relaciones Exteriores.
Su relación se efectuó en la sesión de ayer, y la segunda discusión fue
aplazada para hoy, por acuerdo de la Sala.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- En discusión.
Tiene la palabra el Honorable señor Canessa.
El señor CANESSA.- Señor Presidente, del estudio de los
antecedentes se desprende lo que podría llamar el "pecado original" de la
iniciativa en discusión: el Ejecutivo ha sometido a la aprobación del Congreso
Nacional el Convenio Nº 151 de la Organización Internacional del Trabajo como
una manera de impulsar su política internacional, que tiende a lo que se
supone que es la reinserción del país en el mundo. En esa dirección, entre
otras medidas, propicia la ratificación de instrumentos supranacionales. Ésta es
la motivación esencial que lo anima, y así fue reconocido en la Comisión de
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Trabajo y Previsión Social del Senado por el Ministro del ramo, señor Jorge
Arrate Mac Niven.
Desde mi punto de vista, ese camino es inadecuado para articular
una política exterior al servicio de los intereses generales y permanentes del
Estado. Los convenios internacionales no constituyen un valor en sí mismos.
En cada caso se han de apreciar los beneficios concretos que traerán para la
nación chilena, para afianzar su particular orden de vida y para fortalecer su
concordia, su estabilidad y su seguridad.
Pues bien, el Convenio de la OIT sobre Protección del Derecho de
Sindicación y Procedimientos para Determinar las Condiciones de Empleo en la
Administración Pública no soluciona problema alguno; por el contrario, hace
surgir la posibilidad de serios problemas allí donde no los hay.
Es más, el propio mensaje de Su Excelencia el Presidente de la
República con el que se inicia la tramitación de este Convenio en el Congreso,
tras pasar revista a los mecanismos que hoy regulan las condiciones de empleo
de los funcionarios, sostiene que "todo ello ha permitido que la legislación, así
como la práctica nacional, se encuentren hoy acordes con el derecho
internacional del trabajo.". En otras palabras, y en términos estrictos, el
Convenio es innecesario.
En efecto, la Administración Pública cuenta en Chile con un estatuto
jurídico que armoniza en el plano laboral las exigencias del servicio al bien
común, esto es, su razón de ser, con el estatuto laboral de los funcionarios. Ni
la tradición nacional, ni las normas constitucionales y legales que regulan la
materia, son compatibles con la existencia de sindicatos en la Administración
Pública.
De otra parte, no es efectivo que la legislación chilena no contemple
ningún instrumento que permita enfrentar los conflictos laborales al interior del
sector público, razón aducida por el Gobierno para establecer un nuevo
sistema de relaciones laborales en este ámbito, propósito que justificaría y
haría útil la aprobación del Convenio. ¡Eso es lo que urge remediar! La
aprobación del Convenio en comento sólo tendrá por consecuencia
proporcionar una disculpa, un manto de respetabilidad invocando grandes
principios universales, que encubrirá la dislocación de la Administración
Pública, un proceso que más temprano que tarde sobrevendrá al amparo de
sus disposiciones.
Los efectos negativos del Convenio tienen especial relevancia
respecto a la concepción y subsiguiente estructura de las fuerzas dependientes
del Ministerio de Defensa Nacional. Es curioso: los mismos círculos que, venga
o no al caso, insisten a cada momento en recordar que las Fuerzas Armadas
son profesionales, jerarquizadas y disciplinadas, ahora propician un
comportamiento que sin duda terminará por afectar, y tal vez disolver, esos
mismos rasgos fundamentales.
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En tan delicada materia no basta confiar en las buenas intenciones
de los responsables cuando llegue la hora de determinar "hasta qué punto",
como dice el número 3 del artículo 1 del Convenio, las garantías allí previstas
son aplicables a las Fuerzas Armadas y a la Policía. Tampoco resulta válido
apelar a una cláusula de reserva para soslayar el problema. Seamos claros:
sus términos no son pertinentes en absoluto.
Asimismo, para evaluar la conveniencia de este Convenio tampoco
se puede omitir que su contenido específico es sólo parte de una unidad
mayor. En buenas cuentas, insta al establecimiento de sindicatos en la
Administración Pública. Pero ocurre que Chile tampoco ha ratificado los
Convenios 87 y 98 de la OIT, que constituyen los textos fundamentales para la
protección internacional de la libertad sindical. Es ésta una actitud que no
obedece a simple capricho, sino a la convicción de la inconveniencia de su
aplicación en el sector laboral de su sistema económico-social, a la luz del
interés general de la sociedad. ¿Por qué, entonces, se habría de aprobar ahora
un marco normativo particular, cuando no se ha querido hacer lo propio con el
marco normativo general en que él se inscribe?
Responder tan simple pregunta nos lleva al punto de partida de esta
intervención. Lo que ocurre es que estamos frente a una iniciativa que obedece
a un diagnóstico equivocado y a una quimera; a la creencia de que es
conveniente para la acción del Estado chileno, en el campo internacional,
proceder a ratificar sin más un Convenio cuyos principios y disposiciones, quizá
útiles para otras realidades nacionales, son inconvenientes y contradictorias
con las nuestras.
Me atrevo a sostener que su aprobación en nada aumentará la
calidad del servicio que presta la Administración Pública, que es lo único que
en definitiva importa. Antes bien, legalizará en ese ámbito un estilo de
relaciones laborales cuya piedra de tope es la eventualidad de la huelga perfectamente legítima en la esfera privada, pues en ella sus efectos se
circunscriben; pero traumática en el plano estatal-, con lo que tensará a la
sociedad en su conjunto, inútilmente y a cambio de nada.
Por las consideraciones expuestas, votaré negativamente la
aprobación del Convenio Nº 151 de la Organización Internacional del Trabajo.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el
Honorable señor Martínez.
El señor MARTÍNEZ.- Señor Presidente, tal como lo planteé en la
sesión de la mañana, aquí se presenta un problema que, a mi juicio, requiere
una reflexión.
El artículo 5º de la Constitución hace que al aprobarse este tipo de
convenios todo su texto pase a formar parte de nuestra legislación. El primer
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problema es la prioridad con que deben incorporarse las disposiciones de este
instrumento.
Evidentemente, lo lógico sería que, bajo el punto de vista de
establecer que Chile ha desarrollado una legislación laboral muy avanzada y
normalmente adelantada a la época en general, toda esta clase de convenios
que el país apruebe, que de acuerdo al mencionado artículo 5º pasan a ser ley
interna, se ajustara a una prelación, en la cual primero esté la Carta
Fundamental, después las leyes nacionales y posteriormente los cuerpos
legales que tienen su origen en otras realidades, como son las internacionales.
Y de ahí, entonces, se produciría la readecuación, hasta donde es posible y con
esa prelación en mente, de la legislación interna.
Éste es un asunto realmente importante, porque en la parte primera
del Convenio en discusión, en el campo de aplicaciones y definiciones, el
número 3 del artículo 1 establece que “La legislación nacional deberá
determinar asimismo hasta qué punto las garantías previstas en el presente
Convenio son aplicables a las fuerzas armadas y a la policía.". Éste es un tema
absolutamente ajeno a la realidad nacional.
En la Constitución, en la ley orgánica constitucional pertinente y en
el resto de la normativa están excluidas de ello las Fuerzas Armadas y
Carabineros. Sin embargo, si al incorporar esto a la legislación nacional
aceptáramos una prelación diferente, es evidente que puede llegar a obligar en
algún momento a un cambio en la legislación nacional.
El segundo aspecto, que quizá abarca todo el espectro de la
legislación laboral, es la adecuación que habría que hacer a una serie de leyes
laborales, situación que, hasta donde he podido conocer antecedentes, no ha
quedado clara.
Lo anterior me lleva a plantear la situación descrita con preocupación
máxima.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).Honorable señor Urenda.
Tiene la palabra el
El señor URENDA.- Señor Presidente, esta materia se trató tanto en
la Comisión de Trabajo como en la de Relaciones Exteriores. Fui el único
Senador que se abstuvo de aprobar el Convenio, a causa de diversas dudas
que se me suscitaron y de las que dejé constancia en las actas
correspondientes.
En primer lugar, destaqué la curiosa situación que se registra en
nuestro país, en cuanto a que las huelgas se producen, fundamentalmente, en
la Administración Pública o respecto de empleados que dependen del Estado,
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en mucho mayor medida que en el sector privado. Y, sin embargo, en nuestra
legislación interna no existen normas que canalicen las aspiraciones de los
funcionarios públicos y busquen la manera de evitar lo que aquí ocurre con
cierta frecuencia, donde, simplemente, los conflictos parten por la huelga, para
continuar después con un proceso en que se llega a un arreglo determinado,
que muchas veces debe someterse a posteriori a la consideración del
Congreso.
Esto ya indica un cierto desfase. Por lo demás, un señor Senador que
me antecedió en el uso de la palabra expresaba que el país no ha sancionado
acuerdos de la OIT que se refieran en general a los problemas de
sindicalización de todos los trabajadores, pese a lo cual estamos abocados
aquí, específicamente, a los del sector público.
La segunda observación que formulé apunta al artículo 1 del
Convenio, que en su número 1 dispone que aquél “deberá aplicarse a todas las
personas empleadas por la administración pública, en la medida en que no les
sean aplicables disposiciones más favorables de otros convenios
internacionales de trabajo.”.
Como se ve, esta disposición no hace excepciones. Y tan claro es
que no las hace respecto de las Fuerzas Armadas y de Orden, que el número 3
del mismo artículo 1 señala que la legislación nacional determinará en qué
medida las garantías previstas en el presente Convenio son aplicables a las
Fuerzas Armadas y a la Policía. En la Comisión de Trabajo el señor Ministro
precisó que la frase “en qué medida” podía llegar a entenderse en el sentido de
que dichas garantías no les fueran aplicables. El texto no es claro, porque,
indudablemente, deja entrever una cierta gradualidad y que, de una forma u
otra, algunas de las disposiciones del Convenio podrían regir para nuestras
Fuerzas Armadas y de Orden.
No olvidemos, como ya se ha mencionado, que de acuerdo con el
artículo 5° de la Constitución podemos encontrarnos con un problema de
contradicción. Si en definitiva el Convenio es interpretado en forma tal que de
alguna manera deba aplicarse a las Fuerzas Armadas, se hallará en
contradicción con el Capítulo X de la Carta Fundamental, e, incluso, con las
normas que prohíben la huelga de los empleados públicos.
El segundo aspecto, entonces, es el que estoy señalando, esto es,
que al otorgar al sector público ciertos elementos que de alguna manera
establecen el derecho a la huelga, estamos contradiciendo una norma
constitucional expresa.
Por eso, en su oportunidad planteé que era más conveniente legislar
en forma interna acerca de la situación del sector público, sus peticiones, la
forma de canalizarlas y los eventuales conflictos que pudieren producirse, y no
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partir por el final, es decir, por un convenio que de alguna manera nos puede
sujetar, aunque sea moralmente, a la acusación de no estar dando
cumplimiento a cierta normativa internacional, a la cual hemos adherido y que
hemos ratificado.
Eso me llevó a expresar en aquella oportunidad que no estimaba
prudente aprobar por el momento el Convenio, pero que sí era conveniente
que nuestra legislación interna regularizara de algún modo la forma en que el
sector público debe plantear sus aspiraciones.
Quiero reiterar estos puntos de vista, los que, si bien fueron
escuchados, en definitiva no obstaculizaron la aprobación de la iniciativa en las
Comisiones. Ello, considerando el planteamiento del señor Ministro en orden a
que la norma del artículo 1, número 3, del Convenio de alguna manera
permitiría excluir totalmente a las Fuerzas Armadas y de Orden de las
disposiciones del referido instrumento internacional, y porque no resultaría
claro que el solo derecho a la sindicación implicaría asimismo el derecho a la
huelga. A este respecto, hago presente que en nuestra cultura laboral el
derecho a formar sindicatos y el de llegar, en un momento determinado, hasta
la huelga se hallan íntimamente ligados.
Ésas fueron las circunstancias que me llevaron a pedir que por el
momento no se aprobara el Convenio, y que, en cambio, nos abocáramos en
definitiva al problema permanente que se presenta con el sector público,
donde hoy existen más conflictos y huelgas que en el sector privado.
He dicho.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el
Honorable señor Díez.
El señor DÍEZ.- Señor Presidente, la verdad es que yo no veo la
utilidad que el país pueda sacar de la ratificación de un convenio celebrado
hace ya casi 20 años (sólo faltan unos días para ello), lapso durante el cual
nosotros hemos construido una realidad jurídica, práctica, de costumbre y de
relaciones entre el Estado y sus organizaciones.
Mi segunda consideración frente al tema es que Chile ha sido
sumamente cuidadoso en el cumplimiento de sus obligaciones internacionales,
de manera tal que, de suscribir un tratado o ratificar un convenio, nosotros
tenemos que cumplirlo de la mejor manera posible.
¿Qué dice el Convenio? Señala una serie de puntos que a lo menos
resultan dudosos para nuestro sistema legislativo. Ya su definición de
empleado público despierta aprensiones. En seguida, su aplicación a las
Fuerzas Armadas y de Policía dependerá de cada legislación. Pero, ¿qué pasará
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con organizaciones que se han constituido como empresas del Estado y que, si
bien no pertenecen a las Fuerzas Armadas, se relacionan con ellas (estoy
pensando en FAMAE y en otras entidades de ese tipo)? Van a quedar cubiertas
por el Convenio.
¿A qué nos obliga éste? A que en el plazo de un año, contado desde
su ratificación, adoptemos las “medidas adecuadas a las condiciones nacionales
para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos
de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones
de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera
otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos
participar en la determinación de dichas condiciones.”. En mi opinión, esto es
absolutamente contrario a la letra, al espíritu y a la práctica de nuestro
sistema constitucional.
Luego, el Convenio señala que “La solución de los conflictos que se
planteen con motivo de la determinación de las condiciones de empleo se
deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por
medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos
independientes e imparciales,” -yo no veo al Estado de Chile negociando
condiciones en procedimientos independientes e imparciales con los
funcionarios públicos- “tales como la mediación, la conciliación” (entre el
Estado y las organizaciones sindicales del sector público) “y el arbitraje,”.
¿Alguien puede sostener que esta determinación de las condiciones
de los funcionarios públicos está de acuerdo con nuestra legislación?
Nosotros tenemos que seguir construyendo nuestra propia realidad.
Cada convenio significa una limitación o cercenamiento de nuestra soberanía,
que se acepta en beneficio de intereses generales. Pero, ¿qué intereses
generales están envueltos en esta renuncia a nuestra soberanía para reglarnos
nosotros mismos en lo que se refiere a la forma como el Estado debe tratar
con sus funcionarios públicos?
Vamos a introducir conceptos absolutamente ajenos a nuestra
práctica, que serán objeto de una interpretación cuyos alcances
desconocemos. ¿Sus Señorías creen que un Ministro de Hacienda estaría
tranquilo sabiendo que el Gobierno de Chile se ha comprometido
internacionalmente a buscar procedimientos de mediación para determinar las
condiciones de los funcionarios públicos? ¿Vamos a elegir al Papa de mediador?
¿O debemos someter a arbitraje un desacuerdo entre el Estado y la
Administración Pública frente a cualquiera determinación del funcionario? ¿El
Estado de Chile tiene facultad legal-constitucional para someter a arbitraje
esas disposiciones que corresponden, según la Carta, a la iniciativa exclusiva
del Presidente de la República?
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Este tipo de convenios es para países con una organización mucho
más primitiva que la nuestra, que no tienen formada una tradición, un orden,
una Constitución, un Derecho Administrativo, una Contraloría General de la
República, etcétera. Esto es para otra clase de países. No para el nuestro.
Nosotros llevamos avanzado mucho más que ellos. Tenemos nuestro sistema
de tradición. Y somos un país ordenado, donde los Gobiernos han demostrado
buen criterio para tratar con la Administración Pública y en que, aunque se han
producido conflictos, ellos se han solucionado.
En consecuencia, no veo la razón de que enajenemos parte de
nuestra soberanía y nos comprometamos a fijar normas internacionales, que
yo acepto cuando dicen relación a bienes superiores, a derechos que emanan
de la naturaleza humana, etcétera. Pero evidentemente nadie puede sostener
que emana de la naturaleza humana el derecho a someter a arbitraje,
conciliación o mediación las determinaciones de cómo funciona la
Administración Pública.
Por esa razón, señor Presidente, lamento que el Gobierno nos haya
traído para su ratificación este tratado que rige desde hace más de veinte
años, que no tiene relación con nuestra realidad jurídica y que, de ser aplicado,
va a originar nada más que problemas. Y nos va a dejar siempre en posición
dudosa de si estamos cumpliendo los compromisos internacionales, que son de
mucho peso. Y la mayor gravitación que nosotros tenemos en la defensa de
nuestros conflictos internacionales es el respeto a los convenios.
Por esa tradición chilena de respeto a los tratados, no voy a dar mi
consentimiento para que el presente sea ratificado.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el
Honorable señor Boeninger.
El señor BOENINGER.- Señor Presidente, en primer término, estoy
en radical desacuerdo con las observaciones del Senador señor Canessa; y, en
segundo lugar, tengo una lectura distinta respecto del convenio a la de algunos
de los señores Senadores que han intervenido con anterioridad.
En primer lugar, y respecto a las afirmaciones iniciales del Senador
señor Canessa, deseo recordar que lo que está ocurriendo en el mundo
contemporáneo es que hay un número creciente de temas, donde, de algún
modo, se legitima la dictación de ciertas pautas o normas internacionales de
validez universal y que, en definitiva, van generando en cada uno de los países
orientaciones que encaminan su propia normativa para ajustarse a lo que se
ha convertido en consenso universal.
No hay duda de que es el caso de los derechos humanos; no hay
duda de que también lo es cada vez con más fuerza el tema del medio
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ambiente y de que en la misma categoría se encuentra el campo de la
normativa laboral.
Basta recordar que el hecho de que no hayamos negociado hasta
ahora un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos se debe
fundamentalmente a que en ese país un sector interno suficientemente fuerte
ha manifestado que en cualquier tratado de libre comercio deberían incluirse
diversos acuerdos sobre normativa laboral. De manera que yo creo que los
convenios internacionales sobre este tipo de materias y otras que asoman en
el horizonte son parte de la realidad.
Respecto de la lectura de la propuesta concreta del convenio
sometido a nuestra ratificación, quiero enfatizar que, en realidad, deja en gran
medida, o fundamentalmente, a la legislación nacional la forma en que las
ideas generales o las orientaciones del tratado se puedan vaciar en términos
concretos a la legislación chilena. Y tanto es así que, por ejemplo, el número 3
del Artículo 1 dice, a propósito de las Fuerzas Armadas y de la Policía, que "la
legislación nacional deberá determinar también hasta qué punto las garantías
previstas en el presente Convenio son aplicables a las Fuerzas Armadas y a la
Policía.". Pero la frase "hasta qué punto" no elimina el hecho fundamental de
que la que va a determinar es la legislación nacional. Y ésta perfectamente
puede tener en la práctica cero punto.
Respecto a los empleados públicos en general, debo señalar que acá
no se les está dando derecho a huelga o a formar sindicatos del tipo de los que
existen en la empresa privada. En el Artículo 3 se dice, por ejemplo: "la
expresión "organización de empleados públicos", para los efectos del presente
Convenio designa a toda organización, cualquiera sea su composición, que
tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los empleados
públicos.". Y la verdad es que en la Administración Pública civil de Chile existen
organizaciones como la ANEF, el Magisterio, los trabajadores de la salud,
etcétera. De manera que acá no hay ninguna novedad.
Cuando se plantea el problema de la solución de los conflictos
laborales en el sector público, en primer término, se dice que deberán ser
resueltos por medio de la negociación.
Nadie puede decir que en Chile, frente a un conflicto laboral entre el
Estado y algún grupo de empleados públicos, no haya negociación. La hay en
efecto. Pero, ¿qué es lo que pasa cuando no se produce acuerdo? Se generan
movimientos ilegales de fuerza, que son cosa de todos los días. Si uno
examina la realidad laboral del país en los últimos tres años, el 95 por ciento
de los conflictos laborales han sido ilegales y han correspondido a empleados
públicos de distinto pelaje. De manera que lo que aquí se está planteando no
corresponde a lo que es aplicable a administraciones o países más primitivos,
con legislaciones más incipientes, sino todo lo contrario: se está avanzando
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hacia formas mucho más modernas de legislar respecto de la relación entre los
empleados del Estado y su empleador, que es lo que está vigente en Chile.
Y quiero señalar como ejemplo a una de las democracias más
avanzadas del mundo -no estoy sugiriendo que el sistema vigente allí se
aplique en Chile-, que es el Reino Unido. En ese lugar, hay, con cierta
frecuencia, huelgas, e incluso de la policía. Eso no mueve a escándalo a nadie
en el mundo occidental contemporáneo ni en las democracias que funcionan. Y
no estoy sugiriendo que Carabineros de Chile pueda declararse en huelga, sino
simplemente señalando que esto no es una expresión de legislaciones
primitivas, sino que, al contrario, sistemas que se están generando, con
nuevas modalidades, en las democracias más avanzadas del mundo.
En realidad, cuando se habla de mediación, conciliación y arbitraje,
como otras posibilidades, se está tratando justamente de que la legislación
chilena empezara -sería bueno- a tomarlo en cuenta. Porque, como muy bien
dijo el Ministro del Trabajo en una de las Comisiones, así se podrá terminar con
la situación existente, cual es que los conflictos laborales en la Administración
Pública suelen producirse sin consulta a las bases y por la sola voluntad de
algunos de sus dirigentes, situación que es inimaginable tratándose de
trabajadores del sector privado. De manera que lo que se está planteando en
el convenio es abrir la posibilidad y dar una orientación para que internamente
se legisle de un modo positivo para contribuir a la solución de conflictos.
Por último, quiero insistir que se trata de provisiones y de
orientaciones que el convenio da a la legislación nacional, para que se inserte
dentro de algo que yo creo que es una realidad de tendencia. En Chile se está
agotando la relación estatutaria entre el Estado y los empleados públicos, para
pasar, cada vez más, a un tipo de relación contractual. Y las relaciones
contractuales se guían por normas similares a las que aparecen en este
convenio.
En mi opinión, cuanto más pronto Chile dé pasos hacia la
modificación de las relaciones estatutarias entre los servidores del Estado y su
empleador, más avanzaremos en resolver los conflictos de los empleados
públicos; en reducir la conflictividad y en establecer, en definitiva, relaciones
más armónicas y, por consiguiente, mejorar la eficiencia del Estado, lo que,
compartido por todos, es algo absolutamente indispensable de lograr.
Por ésta y otras razones más específicas que me parece que no
viene al caso mencionar en este instante, me declaro abiertamente partidario
de la ratificación del convenio en debate.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el
Senador señor Aburto.
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El señor ABURTO.- Señor Presidente, concuerdo casi en su totalidad
con las argumentaciones del Honorable señor Díez, en orden a rechazar el
convenio.
Pero deseo referirme, especialmente, a la posibilidad de que sus
disposiciones puedan afectar a la judicatura.
El Poder Judicial se ha visto enfrentado, en varias oportunidades, a
la posibilidad de autorizar la formación de asociaciones dentro de su personal.
Y la Corte Suprema ha pasado por tal situación. En verdad, tratándose de
asociaciones de jueces, funcionarios o empleados del Poder Judicial, aquélla
siempre ha dado su aprobación. Así ha ocurrido con muchas organizaciones,
como la Asociación de Magistrados y la Asociación de Funcionarios. También se
han formado algunas agrupaciones referentes a los notarios, receptores y a
otros auxiliares de la administración de justicia. En tal sentido, no hay
inconvenientes para que esto opere dentro del Poder Judicial, según la
normativa general vigente sobre derecho de asociación y otorgamiento de
personalidad jurídica. En general, todas han obtenido su reconocimiento.
Sin embargo, en el convenio igualmente se hace referencia al
derecho a sindicación, el cual estimo incompatible con la organización del
Poder Judicial.
Como la expresión lo indica, aquél es un “poder” del Estado que goza
de plena independencia y autonomía. Hay normas constitucionales que se
opondrían a la circunstancia de formar sindicatos entre los funcionarios,
llámense jueces, secretarios o demás personas que lo integran en calidad de
empleados o de auxiliares. Se oponen el artículo 79 de la Carta Fundamental y
la configuración de la judicatura como Poder del Estado.
Quiero dejar constancia de esta situación, porque, en el caso de
aprobarse el convenio, cabe destacar que algunas de sus normas afectarían al
Poder Judicial en cuanto a su configuración como Poder del Estado y de que,
en ese sentido, no podrían aplicarse de ninguna manera.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el
Senador señor Silva.
El señor SILVA.- Señor Presidente, al intervenir en el debate, deseo
empezar por emitir mi juicio en el sentido de que el convenio en análisis fue
aprobado por la Comisión de Trabajo y por la de Relaciones Exteriores del
Senado.
Es cierto que en la primera de ellas el Honorable señor Urenda
expresó sus discrepancias y reservas y, más que nada, sus dudas e
inquietudes. En verdad, en la Comisión de Relaciones Exteriores se expresaron
algunas aprensiones que culminaron con la abstención -si mal no recuerdo- de
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dos señores Senadores, siendo uno de ellos el Honorable señor Martínez. Pero
ambas Comisiones sugirieron a la Sala la aprobación del tratado.
Tal vez valga la pena recordar la jerarquía de las normas jurídicas
que regulan la vida institucional del país. Primero, obviamente está la Carta
Fundamental, y ningún convenio o tratado internacional podría ser aprobado
transgrediendo sus normas.
Si uno revisa pormenorizadamente el tratado sometido a la
consideración del Senado, tendrá que afirmar tajantemente y sin la menor
duda de que en él no hay disposición alguna de la que pudieran deducirse
transgresiones a las normas de la Constitución.
Respecto de las expresiones que recién formuló el Honorable señor
Aburto haciendo reservas sobre normas que afectarían al Poder Judicial,
advierto que, en mi modesto juicio y con todo respeto, no son pertinentes. Y
no lo son, porque el artículo 1º del convenio explícitamente señala que se
refiere a todas las personas empleadas por la Administración Pública, en la
medida en que no le sean aplicables otras disposiciones.
El concepto de Administración Pública que introduce el artículo 1º del
tratado sometido a estudio, obviamente, cabe interpretarlo de acuerdo con el
artículo 38 de la Constitución Política de la República y en conformidad con la
normas de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado, la cual explícitamente pormenoriza lo que es
Administración Pública y que el Poder Judicial, obviamente, queda al margen
de las disposiciones con ese contenido.
Por lo tanto, considero que las inquietudes expresadas en la Sala por
los señores Senadores que me precedieron en el uso de la palabra,
sinceramente, singularizan una suerte de temor catastrofal.
Y mi estimado y distinguido amigo el Honorable señor Díez ha
utilizado todo su talento en trasmitirnos la tremenda inquietud de que
estaríamos en presencia de normas que, poco menos, destruirían la
Administración del Estado. Con el mayor respeto que me merece Su Señoría,
me atrevo a decirle que no es así. En primer término, debe recordarse que
efectivamente estas normas rigen a nivel internacional desde hace más de 20
años.
Pero Su Señoría comete un error cuando sostiene que tales
disposiciones han sido aprobadas para países que no tienen el grado de
desarrollo nuestro.
Deseo recordar que estas normas han sido ratificadas, entre otros
países, por Bélgica, España, Finlandia, Italia, Reino Unido, Suecia, Suiza,
etcétera, ninguno de los cuales tiene un régimen de desarrollo menor que el de
Chile. Con mucha pretensión, tal vez, podríamos pensar que, en algunos
aspectos, podríamos igualarnos al grado de evolución cívica o social de esas
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naciones. Pero eso con una pretensión muy fuerte. En verdad, el desarrollo
institucional y estatutario de ellas está, sin duda, por sobre el de la nuestra.
¿Por qué hago estas referencias? Debido a que pienso que han
pasado muchos años desde que en la cátedra enseñáramos que en el Estado
de Chile la Administración Pública no podía declararse en huelga, constituir
sindicatos, sindicarse, etcétera. Eso, en muchas de sus partes, sigue
enseñándose hasta el día de hoy. Y se procede así, porque no podemos olvidar
que la Constitución de 1980, explícitamente, prohíbe el derecho de huelga. Y lo
prohíbe -pero no la sindicación- y regula el derecho a asociarse, por la
sencillísima razón de que está de por medio un concepto que no se ha
esgrimido aquí, el de servicio público. Y el servicio público no puede
paralizarse. Y como no puede hacerlo, la huelga se encuentra proscrita en la
Administración. Pero hasta hoy no están proscritas ni la sindicación ni la
asociación.
Hace muy poco el Congreso despachó un proyecto sobre asociación
que tuvo a bien permitir conceptos que hasta hace algunos años no se podían
enseñar, porque eran la demostración de algo que implicaba una transgresión
flagrante a la norma constitucional. Pero en la especie, hoy día, cuando el
presente Convenio se somete a la consideración del Senado, nos encontramos
con una norma que, en efecto, fue aprobada hace 20 o más años.
¿Y por qué se somete sólo ahora a la determinación que corresponda
en cuanto a la institucionalidad de la República? Porque normas como éstas ya
rigen con conceptos mucho más avanzados en la mayor parte de los países del
mundo. Y aquí se estima esencial e importante conciliar a nivel internacional la
norma aprobada por la OIT con las disposiciones de nuestra legislación interna.
No podemos olvidar que en este momento en la Constitución de 1980 rigen
disposiciones explícitas que establecen que la huelga está prohibida. De suerte
que la aplicación de estas normas, que, por lo demás, no se refieren a la
huelga, sino a la sindicación, no puede producir temor alguno en Chile.
Debemos enfrentarnos a la realidad de la vida de nuestra
administración institucional. ¿Acaso no observamos a cada rato la huelga de
los profesores, la de los médicos con paralización de los hospitales, la de los
tribunales de justicia, a la cual se han visto abocados nuestros jueces, teniendo
naturalmente que lamentar y repudiar lo que allí ha sucedido. ¿Por qué?
Porque la realidad de los hechos, esta realidad fáctica, a menudo es más fuerte
que la realidad de la ley.
Por eso, el Ejecutivo somete esta norma al pronunciamiento que
signifique una aprobación de tipo institucional, porque se trata de conciliar
disposiciones de un tratado internacional y de la legislación internacional con
las de nuestro régimen interno.
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Me permito recordar que ya en 1978, a nivel de un congreso
internacional al cual asistieron todos los países del mundo de occidente, se
aprobó la norma que decía que era fundamental permitir la sindicación en el
sector público, naturalmente con excepciones muy fundamentales. Nadie
puede tener la inquietud siquiera de que en virtud de esta disposición podrá
ahora abrirse paso a lo que se ha denominado “la sindicación de las Fuerzas
Armadas”. Es evidente -y el Tratado se encarga de cuidarlo- que respecto de
esa norma no existe la menor duda de que a nadie podría ocurrírsele que en
las Fuerzas Armadas de nuestra patria se vaya a poder concebir la sindicación.
Recuerdo que no es extraño pensar cómo en países más
desarrollados que el nuestro -específicamente en Alemania, entre otras
naciones- se ha concebido y ha llegado a regularizarse la sindicación en las
Fuerzas Armadas, hasta el término de que uno de nuestros Jefes de Estado
anteriormente emitió juicios criticando aquello y señalando que se trataba de
disposiciones absolutamente vituperables, por razones de otra índole que no
son del caso recordar aquí. Pero la verdad es que esa sindicación en Alemania
tampoco llega hasta producir el temor de que ella pueda paralizar a esas
Fuerzas Armadas en el evento de un conflicto.
Quiero hacer presente y advertir que ninguno de esos temores
puede existir con la aprobación de esta norma. En el fondo, ella simplemente
está adecuando a Chile a la modernidad, donde, indudablemente, va a ser
mucho más positiva la solución de conflictos con un sentido de realidad que en
una circunstancia de día a día, en que debemos abocarnos a pensar cómo se
soluciona la huelga de los médicos o la de los profesores.
Respecto de la negociación, materia acerca de la cual con tanto
temor el Senador señor Díez -amigo de muchos años- expresó que pudiese
plantearse en Chile, me permito recordar que ya se ha venido haciendo esa
negociación desde hace muchos años en nuestra patria. Ahora, Su Señoría dirá
que dicha negociación se ha ido desarrollando sin necesidad de disposiciones.
Es cierto. Pero la norma viene a institucionalizar y a regularizar algo en forma
indiscutiblemente conveniente.
En suma, creo que estamos ante una norma que no presenta
inquietudes de ninguna especie.
El señor DÍEZ.- ¿Me permite una interrupción, señor Senador?
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el
Senador señor Díez.
El señor DÍEZ.- Señor Presidente, agradezco los conceptos
personales vertidos por mi estimado anigo el Senador que acaba de usar de la
palabra.
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Pero al hacer un análisis literal del Convenio, como abogado tengo
que ver a qué me obligo, de buena fue, con el contrato que estoy firmando. Me
obligo a tratar de lograr, dentro de los 12 meses de la ratificación de este
Convenio, por medio de la negociación entre las partes o mediante
procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la
conciliación y el arbitraje, una manera de determinar las condiciones del
empleo en la Administración Pública. De manera que para cumplir el Convenio
tendría que crear una legislación interna, porque éstos son tratados de normas
de conducta. Desde la ratificación, tendría un año para establecer esa
legislación. Y textualmente se señala: “La solución de los conflictos que se
planteen con motivo de la determinación de las condiciones del empleo se
deberá tratar de lograr”... Y se indican los medios. Creo que esto es
incompatible con nuestro sistema jurídico, por muy buena fe con que se haya
hecho.
Soy partidario de lo que se ha estado haciendo en Chile, y de cómo
ello se ha producido. Lo que no quiero, porque lo considero inútil, es contraer
obligaciones internacionales que me constriñen al uso de determinados medios
que, a lo menos -Su Señoría tendrá que admitirlo-, nos dejan en posición
dudosa. Porque nuestra legislación no establece ni mediaciones ni arbitrajes ni
conciliaciones entre las autoridades en la Administración Pública, y eso significa
transgredir un principio fundamental implícito en toda nuestra legislación.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Recupera la palabra el
Honorable señor Silva.
El señor SILVA.- Señor Presidente, insto al Senador señor Díez a que
no tema a lo que con tanta justificación señala desde su punto de vista.
Porque, a mi juicio, el Tratado jamás va a ser jamás interpretado así. Y ello,
por la sencilla razón de que existen posibilidades de que se actúe, por ejemplo,
en el sentido de buscar una conciliación -esto no ha sido ajeno en la
Administración Pública-, y no teniendo que recurrir necesariamente al
arbitraje.
Lo que sucede es que el Tratado se coloca en varias posibilidades;
pero se remite siempre a lo que sobre el particular existe en la legislación
interna. Y mucho menos hay que temer considerando que estamos en
presencia de tres normas de la Constitución Política del 80, la que
diáfanamente define tres instituciones: huelga, asociación, sindicación.
La huelga está proscrita en la Administración del Estado. Y lo está
porque el servicio público, y en consecuencia, la Administración, no puede
paralizarse.
La asociación está permitida explícitamente en el número 15º del
artículo 19 de la Carta Fundamental. Y estando permitido el derecho a
asociarse, es lógico concebir que se haya querido instituciones que si bien
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nacieron fácticamente, hoy están reconocidas en la norma (como, por ejemplo,
la ANEF y otras similares).
Y la sindicación se encuentra reconocida también en la Constitución
cuando en forma explícita se la señala en el artículo 19, pero, obviamente,
sometida a las disposiciones de la ley. De manera que, interpretado el Tratado
conciliadamente con las normas de la Administración Pública, la ley Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado y el estatuto
a que se refirió Su Señoría, evidentemente que la sindicación en la
Administración del Estado va a conciliarse sólo hasta la ley Nº 19.296, que
establece normas sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración del
Estado, aprobada hace cuatro años.
En síntesis -y con esto termino-, creo que estamos en presencia de
una normativa que coloca a nuestro país a tono con la modernidad
institucional.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Restan cinco minutos
para el término de la sesión y están inscritos para intervenir siete señores
Senadores. Podría hacer uso de la palabra el primero de ellos, pero quedará
interrumpido en medio de su discurso.
Consulto al Honorable señor Bitar si está dispuesto a intervenir por
el tiempo restante, pues de otro modo procederé a levantar la sesión.
El señor BITAR.- Señor Presidente, haré uso de la palabra por el
lapso que falta señalando, en primer lugar, que las exposiciones de los
Honorables señores Boeninger y Silva resumen bien y con mucha contundencia
las razones por las cuales se ha presentado el proyecto acuerdo a la
consideración de la Sala.
Como miembro de la Comisión de Relaciones Exteriores, me
correspondió verlo en detalle, y puedo señalar brevemente que el riesgo o
temor de que el Convenio Nº 151 se extienda en su aplicación a las Fuerzas
Armadas fue discutido con bastante claridad, estableciéndose que ello no
corresponde y que no hay en él una cuestión de esta naturaleza. Su artículo 1,
Nº 3, consigna que la legislación nacional determinará en qué medida las
garantías previstas en dicho instrumento son aplicables a las Fuerzas Armadas
y a la Policía. Por cierto, nuestro ordenamiento interno y las expresiones del
propio Gobierno, a través del Ministro del ramo, despejan cualquier duda sobre
la materia.
Aclarado ese asunto, queda por preguntarse qué es más útil para
Chile ahora. En ese sentido, mi preocupación radica en que el no disponer de
normas se traduce en un factor de inestabilidad. Por lo tanto, a quienes han
expresado su preocupación por el hecho de que su establecimiento podría
conducir a mayores conflictos, tensiones, o a alentar negociaciones o actitudes
de trabajadores del sector público contrarias a una mayor normalidad en la
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DISCUSIÓN SALA
vida del país, quiero decirles que sucede justo lo contrario. En la actualidad, no
existen tales preceptos, y las negociaciones y paralizaciones se producen de
facto. De manera que disponer de una normativa reguladora, aunque sea
general, como la establecida en el proyecto, ayudará a que la situación sea
más gobernable, esté más canalizada, y a que los conflictos que puedan
producirse en el futuro sean mejor regulados.
En tal sentido, también deseo manifestar que en el Convenio no
existe norma alguna que se refiera al derecho de huelga; que esta normativa
está en perfecta armonía con la ley Nº 19.296, sobre Asociaciones de
Funcionarios de la Administración del Estado, y que permitiría terminar con
una discriminación laboral odiosa, la que, en la práctica y en la realidad, no se
está aplicando.
Por último, deseo manifestar que, a diferencia de lo señalado por un
señor Senador con antelación, es conveniente que Chile se comprometa con
acuerdos internacionales. Ya el Senador señor Silva señaló que un conjunto
importante de países desarrollados y de Europa occidental han firmado el
Convenio; pero, más que eso, diría que nuestro país debe tener cierto
liderazgo en el mundo y no puede mantenerse aislado. Al contrario, los
argumentos tocantes a una pretendida superioridad chilena frente a otros
sistemas para propiciar un aislamiento constituyen un grave error en una
sociedad global. Hay responsabilidad colectiva, y es conveniente que Chile
participe y presente un liderazgo creciente. Expresión de ello es que en los
próximos meses un chileno, por primera vez en la historia, ocupará el cargo
más alto que connacional alguno ha tenido en organismos internacionales
como la OIT. En ese sentido, para nosotros es fundamental que nuestro país, a
través del Senado, exhiba una actitud de respeto a un conjunto de tratados, y
no sólo al Convenio Nº 151, que están pendientes de ratificación y que han
sido suscritos por países de Europa occidental y por un número importante de
naciones latinoamericanas. Chile aparece tristemente firmando el menor
número de acuerdos internacionales y está más alejado de estas
organizaciones y acuerdos, lo cual contradice el deseo de todos nosotros de
estar a la vanguardia en materia de equilibrio social, equidad, desarrollo
económico y democracia. Y, lejos de aislarnos, debemos promover nuestra
integración, respetar y respaldar los tratados.
Por lo expuesto, me inclino a la aprobación del proyecto de acuerdo.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Por haber llegado la
hora de término, se levanta la sesión.
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INFORME COMISIONES UNIDAS
2.7. Nuevo Informe de Comisiones
Exteriores y Trabajo, unidas.
de
Relaciones
Senado. Fecha 26 de enero, 2000. Cuenta en Sesión 23. Legislatura 341.
NUEVO INFORME DE LAS COMISIONES DE RELACIONES EXTERIORES Y
DE TRABAJO Y PREVISION SOCIAL, UNIDAS, RECAÍDO EN EL
PROYECTO DE ACUERDO, DE LA HONORABLE CÁMARA DE DIPUTADOS,
SOBRE APROBACIÓN DEL CONVENIO Nº 151 DE LA ORGANIZACIÓN
INTERNACIONAL DEL TRABAJO, RELATIVO A "PROTECCIÓN DEL
DERECHO DE SINDICACIÓN Y LOS PROCEDIMIENTOS PARA
DETERMINAR LAS CONDICIONES DE EMPLEO EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA"
(1958-10)
HONORABLE SENADO:
En conformidad con el acuerdo adoptado por la Sala de la Corporación el
día 19 de mayo de 1999, vuestras Comisiones de Relaciones Exteriores y de
Trabajo y Previsión Social, unidas, tienen el honor de presentaros un nuevo
informe sobre el proyecto de la referencia, que cumple su segundo trámite
constitucional.
Cabe señalar que el Primer Mandatario ha hecho presente la urgencia
para el despacho de esta iniciativa, con calificación de "suma", en todos sus
trámites.
A la sesión en que se consideró este proyecto de acuerdo asistieron el señor
Ministro del Trabajo y Previsión Social, don Germán Molina, y su Asesor, don
Patricio Novoa.
--------Antecedentes
Es del caso hacer presente que los antecedentes jurídicos y de hecho de
esta iniciativa, así como las consideraciones de los invitados a opinar sobre la
materia, en su oportunidad, ante la Comisión de Trabajo y Previsión Social del
Senado y, luego, ante la de Relaciones Exteriores, constan en las partes
pertinentes de los informes que, respecto del asunto, emitieran dichas
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INFORME COMISIONES UNIDAS
Comisiones, antecedentes y opiniones a los cuales nos remitimos en su
totalidad, a fin de evitar repeticiones innecesarias.
Por otra parte, es dable destacar que el Convenio entró en vigor el 25 de
febrero de 1981 y, según lo afirma una publicación oficial de la Oficina
Internacional del Trabajo, al 31 de diciembre de 1998 había sido ratificado por
treinta y tres países, a saber, Argentina, Armenia, Azerbaiyán, Belarus,
Bélgica, Botswana, Chad, Chipre, Cuba, Dinamarca, España, Finlandia, Ghana,
Grecia, Guinea, Guyana, Hungría, Italia, Letonia, Mali, Noruega, Países Bajos,
Perú, Polonia, Portugal, Reino Unido, San Marino, Suecia, Suiza, Suriname,
Turquía, Uruguay y Zambia.
---------Descripción del Convenio
El instrumento en análisis consta de un preámbulo y diecisiete artículos,
cuyo contenido se analizó latamente, en su oportunidad, en los respectivos
informes de la Comisión de Trabajo y Previsión Social y de la de Relaciones
Exteriores, de esta Corporación.
No obstante, merece recordarse que el preámbulo repasa las razones
que llevaron a la adopción del presente Convenio, subrayando la urgencia de
su aprobación, entre otras cosas, en consideración a la notable expansión de
los servicios prestados por la administración pública en muchos países y a la
necesidad de que existan sanas relaciones laborales entre las autoridades
públicas y las organizaciones de empleados públicos.
A su turno, el artículo 1 señala, en su número 1, que el Tratado afectará
a todas las personas empleadas por la administración pública, en la medida en
que no les sean aplicables disposiciones más favorables de otros convenios
internacionales del trabajo.
Su número 2, agrega que la legislación nacional deberá determinar en
qué medida las garantías previstas en el Convenio se aplican a los empleados
de alto nivel, o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza
altamente confidencial.
Añade, el número 3, que la legislación nacional determinará, asimismo,
hasta qué punto las garantías previstas en el presente Convenio son aplicables
a las Fuerzas Armadas y a la Policía.
En seguida, los artículos 2 y
"organización de empleados públicos".
3
definen
"empleado
público"
y
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INFORME COMISIONES UNIDAS
Luego, el artículo 4 concede a tales empleados protección contra todo
acto de discriminación antisindical, en relación con su empleo, agregando que
dicha protección se ejercerá especialmente contra todo acto que tenga por
objeto sujetar el empleo a la condición de que no se afilien a una organización
de empleados públicos o a que dejen de ser miembros de ella; o bien, despedir
a un empleado público, o perjudicarlo de cualquier otra forma, a causa de su
afiliación a una organización de empleados públicos o de su participación en las
actividades normales de tal organización.
A continuación, el Convenio otorga a las organizaciones de empleados
públicos completa independencia respecto de las autoridades públicas,
reconociéndoles, además, el derecho a su adecuada protección contra todo
acto de injerencia de una autoridad pública en su constitución, funcionamiento
o administración. (artículo 5).
El artículo 6 concede a los representantes de las organizaciones
reconocidas de empleados públicos, el derecho a contar con facilidades para el
desempeño rápido y eficaz de sus funciones durante sus horas de trabajo o
fuera de ellas, aclarando que tal concesión no deberá perjudicar el
funcionamiento eficaz de la administración o servicio interesado.
Añade que la naturaleza y el alcance de estas facilidades se
determinarán de acuerdo con los métodos mencionados en el artículo 7 del
presente Convenio o por cualquier otro medio apropiado.
El artículo 7, por su lado, exige adoptar, si es necesario, medidas
adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno
desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades
públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las
condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los
representantes de los empleados públicos participar en la determinación de
dichas condiciones.
Por su parte, el artículo 8 señala que la solución de los conflictos que se
planteen con motivo de la determinación de las condiciones de empleo se
deberá alcanzar de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio
de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e
imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje.
El artículo 9 garantiza a los empleados públicos, al igual que a los demás
trabajadores, el goce de los derechos civiles y políticos esenciales para el
ejercicio normal de la libertad sindical, a reserva solamente de las obligaciones
que se deriven de su condición y de la naturaleza de sus funciones.
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INFORME COMISIONES UNIDAS
Por último, los artículos 10 al 17 contienen las disposiciones finales del
Tratado.
Dentro de éstas, se destaca la norma del artículo 12 que permite a todo
Miembro que haya ratificado este Convenio denunciarlo a la expiración de un
período de diez años, a partir de la fecha en que se haya puesto inicialmente
en vigor, denuncia que no surtirá efecto hasta un año después de la fecha en
que se haya registrado.
Dispone, asimismo, que todo Miembro que haya ratificado este Convenio
y que, en el plazo de un año después de la expiración del período de diez años
mencionado en el párrafo precedente, no lo denuncie, quedará obligado
durante un nuevo período de diez años pudiendo, en lo sucesivo, denunciarlo a
la expiración de cada período de diez años, en las condiciones previstas en
este artículo.
---------Discusión y Votación
En el seno de vuestras Comisiones unidas, el señor Presidente de las
mismas realizó, en primer término, una reseña de los aspectos fundamentales
que aborda el Convenio, destacando que, en su oportunidad, uno de los puntos
de mayor debate fue su eventual aplicación a las Fuerzas Armadas y a la
Policía, toda vez que su artículo 1, número 3, establece que la legislación
nacional deberá determinar "hasta qué punto" las garantías previstas en el
Tratado son aplicables a dichas Instituciones.
Al respecto, el señor Ministro del Trabajo y Previsión Social, don Germán
Molina, recordó que la ley Nº 19.296, que establece normas sobre Asociaciones
de Funcionarios de la Administración del Estado, señala con toda claridad, en
su artículo 1º, inciso segundo, que se excluye de su ámbito de aplicación a las
Fuerzas Armadas, a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, a los
funcionarios de las Empresas del Estado dependientes del Ministerio de
Defensa Nacional o que se relacionen con el Gobierno a través de éste, y a los
trabajadores de las Empresas del Estado que, de acuerdo con la ley, puedan
constituir sindicatos.
Agregó que tanto la Comisión de Normas de la O.I.T., que es la
encargada de velar por el cumplimiento de los convenios, como la
jurisprudencia emanada del Comité de Libertad Sindical, que es el otro
organismo de la Organización que recibe denuncias de situaciones que
pudieran significar contradicción entre normas de tratados y leyes nacionales,
han estimado siempre que la aludida expresión "hasta qué punto" puede ser
"cero punto", esto es, no se obliga de manera alguna a las normativas
nacionales en relación con las Fuerzas Armadas y de Policía y, dado que
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INFORME COMISIONES UNIDAS
nuestra legislación -como se vio- contiene claramente una exclusión respecto
de ellas en materia de asociaciones de funcionarios, no existen motivos de
preocupación hacia el futuro.
Por otra parte, y a propósito del artículo 7 del Instrumento en informe,
que obliga a estimular la negociación entre las autoridades públicas y las
organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo,
recordó que en los últimos diez años, en la práctica, se ha negociado entre
dichos actores -aun cuando de manera no reglada-, lo que va en la línea del
Convenio que, en consecuencia, se está cumpliendo, ya que no establece que
necesariamente la negociación deba ser del todo reglada.
A continuación, el H. Senador señor Prat expresó que la materia que
trata el Instrumento en análisis es del mayor interés de ser estudiada. Incluso,
los aspectos que dicen relación con la negociación son dignos de ser abordados
en nuestra legislación, más allá de lo que hoy existe, porque es un hecho claro
que hay huelgas y paros en la Administración Pública, por lo que más valdría
que eso estuviera reglado, estableciéndose procedimientos legales de solución.
Pero, añadió, su preocupación se refiere, en términos genéricos, a lo que
significa esta secuela de firmas de convenios de la O.I.T. En general, sus
objeciones respecto de los Acuerdos de este tipo dicen relación con el hecho de
que nuestra legislación ya aborda, y de manera más moderna, las materias del
caso.
Estima que seguir este camino de amarrarse y ceder soberanía en favor
de la citada Organización a cambio de nada, es una vía que al país, en sus
intereses más permanentes, no le conviene. Además, la experiencia demuestra
que no aprobar este tipo de convenios no ha producido daño alguno a Chile,
existiendo, por otra parte, una serie de países miembros de la O.I.T. que no
han adoptado muchos de estos instrumentos y, pese a ello, se encuentran muy
insertados en el mundo global.
Le inquieta, asimismo, que la aprobación de estos convenios nos sujete
a la derivación que adquieren por la vía de los litigios que se producen en la
O.I.T. y que van sentando una jurisprudencia que excede el contenido de
aquéllos. Al revisar los anales de la Organización, precisó, se advierte que la
jurisprudencia ha ido modificando el eje central de determinados tratados en
términos distintos de lo que se desprende de su letra; es decir, hay
jurisprudencia que da movilidad a sus normas, lo que envuelve un riesgo para
el país.
Por ello, aclaró, votará en contra del Convenio, sin perjuicio de
manifestar su interés en que se avance en nuestra legislación interna para
modernizar las relaciones en la Administración Pública.
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INFORME COMISIONES UNIDAS
Acto seguido, el H. Senador señor Ruiz De Giorgio señaló que los
convenios de la O.I.T. tienen una redacción bastante flexible en razón de que
los países miembros de la Organización, que tienen interés en adoptarlos,
cuentan con legislaciones distintas. Entonces, para poder compatibilizar dichas
legislaciones internas, las redacciones deben ser muy amplias y no restrictivas,
puesto que, de lo contrario, muchas naciones no podrían aprobar estos
tratados. Es por ello que no está de acuerdo con la crítica de quienes dicen que
la redacción debiera ser más categórica.
Respecto del Convenio mismo, manifestó su coincidencia con el H.
Senador señor Prat en cuanto a que hay que seguir flexibilizando nuestra
legislación para permitir que exista efectivamente negociación colectiva en la
Administración Pública, ya que le preocupan las consecuencias de las
paralizaciones de empleados públicos que no tienen una fórmula de regulación
como, por ejemplo, en el área de la salud, en que hoy puede, en los hechos,
dejarse a los enfermos sin atención.
Le parece lógico, por otra parte, que, ya que se ha dado el primer paso
en orden a permitir organizaciones laborales al interior del sector público,
ahora se dé el segundo, en orden a regular la negociación en el seno de la
Administración
Pública,
considerando,
desde
luego,
las
diferentes
características de cada uno de los Servicios.
Cree, asimismo, que en un mundo globalizado como el actual, en que
ningún país está aislado, es importante que tengamos presencia activa en los
organismos internacionales y seamos capaces de adecuarnos a las normas
generales que ellos establecen.
No tendría, a su juicio, ningún sentido estar en la Organización
Internacional del Trabajo si no adoptáramos sus convenios. Más aún, en su
concepto, cree que es necesario participar activamente en la elaboración de
sus tratados, de modo que respondan a las realidades de hoy y, así, más que
negarnos a aprobarlos, debiéramos tener iniciativa para introducir
modificaciones a algunos muy antiguos que requieren modernizarse.
Por último, señaló que nuestra normativa interna cumple con las
disposiciones del Convenio en análisis, por lo que no nos genera ninguna
exigencia perentoria inmediata, por lo cual es partidario de aprobarlo.
A su turno, el H. Senador señor Parra recordó que cuando este Instrumento se
discutió en la Sala de la Corporación, se formularon dos reservas que no
constituyen objeción. Una, respecto de su compatibilidad con nuestro
ordenamiento constitucional y, otra, relacionada con la situación particular de
las Fuerzas Armadas.
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INFORME COMISIONES UNIDAS
A su juicio, los dos temas han quedado claramente despejados.
Jurídicamente, no puede sostenerse que el Convenio vulnere o modifique la
Constitución Política, ya que es plenamente compatible con su artículo 19, Nº
16º -que prohibe la huelga de los funcionarios del Estado-, y la precisión del
señor Ministro del Trabajo y Previsión Social sobre la jurisprudencia de la O.I.T.
parece claramente concurrente con ese mismo criterio.
Del mismo modo, estima que ha quedado manifiestamente despejado el
tema del efecto que la adopción del Convenio tiene sobre las Fuerzas Armadas.
Prevalece en eso la ley Nº 19.296, de manera que se trata de una materia
legislada y resuelta en nuestro país, en términos compatibles con el Convenio
y, por otro lado, como lo declaró en su momento en la Sala el Ministro del
Ramo, no ha estado jamás en la intención política del Gobierno chileno
modificar ese orden de cosas en relación a las referidas Instituciones.
Añadió que, en su concepto, bastarían esas consideraciones para que las
Comisiones Unidas ratificaran los informes que, en su oportunidad, emitieron
separadamente. Hizo presente, al mismo tiempo, que nunca hubo en dichas
Comisiones algún voto en contra, sino sólo votos a favor y abstenciones.
En otro orden de cosas, subrayó que en diciembre de 1997 se discutió
por primera vez en la Sala del Senado la reforma laboral relativa a la
negociación colectiva y, en ese instante, quienes se opusieron a dicho proyecto
-presentado por el Gobierno- argumentaron en orden a que la reforma era
innecesaria, porque los problemas no estaban en el sector privado, sino que en
el público, y lo que faltaba era un esfuerzo para contar con una legislación
laboral referida al sector público, más adecuada a los tiempos actuales.
El primer paso a dar, pues, en esa dirección, es justamente la
ratificación de este Convenio y, por ello, le resulta difícil entender la resistencia
a la aprobación manifestada por algunos señores Senadores.
Por otro lado, no ve en la adopción de este tipo de tratados un acto de
desprendimiento de soberanía.
Finalmente, destacó que el Convenio es de carácter muy genérico y
contempla un cuerpo de principios que son los que están incorporados en
nuestro ordenamiento constitucional para la organización sindical y la
regulación de las relaciones laborales en general, de modo que sólo se trata de
ratificar esa línea de principios que nos vinculan muy activamente al mundo,
por lo cual cree que debe aprobarse el Instrumento en debate.
Luego, el H. Senador señor Chadwick anunció su abstención, toda vez
que le parece innecesario adoptar el Convenio.
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INFORME COMISIONES UNIDAS
Hay una serie de materias, señaló, que ya han sido recogidas por
nuestra legislación, incluso en forma más perfeccionada, mientras que hay dos
temas que generan dudas de interpretación. Primeramente, la situación de las
Fuerzas Armadas, ya que la jurisprudencia de la O.I.T. podría variar,
arriesgándonos a una posible interpretación futura del asunto. En segundo
lugar, el caso del artículo 7 del Tratado que, a su juicio, es un tema de
interpretación mucho más complejo que la aludida situación de las Fuerzas
Armadas, puesto que el Estado adquirirá el compromiso de fomentar
mecanismos de negociación al interior de la Administración Pública.
Por otro lado, llamó la atención de que el Tratado ha sido ratificado por
menos de un tercio de los miembros de la O.I.T.
Por último, manifestó no entender la razón que tuvo el Gobierno para
hacer presente la suma urgencia en el despacho del Convenio.
Acto seguido, el señor Ministro del Trabajo y Previsión Social subrayó
que, cada día más, la normativa de la O.I.T. se está convirtiendo, en el campo
de las relaciones económicas internacionales, en una especie de padrón
mínimo de cumplimiento de normas.
Chile, agregó, es un país que no sólo está inserto de un modo activo en
la comunidad internacional, sino que juega un rol de liderazgo en una de las
grandes tendencias internacionales, cual es la creciente búsqueda de campos
de cooperación económica, ya que somos una nación que basa su desarrollo en
su capacidad exportadora. No existe duda alguna, añadió, que dicha tendencia
se va a profundizar en el futuro.
Por otra parte, a nombre del Ejecutivo, manifestó no compartir la tesis
de la cesión de soberanía al adoptarse un convenio internacional, ya que
siempre un tratado supone acordar ciertas normas a que debe sujetarse un
Estado en su actuar.
Ahora bien, explicó que la razón de la urgencia hecha presente respecto
del despacho del Convenio es que los funcionarios públicos chilenos tienen un
gran interés en su aprobación, ya que viene a regular la forma de negociar
materias que, en la práctica, se vienen negociando de manera no reglada
desde hace mucho tiempo.
Posteriormente, el H. Senador señor Valdés precisó que por el solo
hecho de ser miembros de la O.I.T. no estamos obligados necesariamente a
aprobar cualquier convenio, debiendo analizarse caso a caso.
Ahora bien, se manifestó partidario de la adopción del Tratado en
informe, considerando que en las democracias modernas los funcionarios
públicos deben contar con condiciones de trabajo que les permitan
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INFORME COMISIONES UNIDAS
desempeñarse con agrado, lo que exige su participación y negociación respecto
de su marco laboral.
Finalmente, concluyó subrayando que la globalización obliga a la
homogeneización de normas jurídicas.
En seguida, el H. Senador señor Silva Cimma expresó que votaría con
especial agrado a favor del Convenio, recordando que, en su oportunidad,
intervino latamente en la Sala del Senado, sosteniendo que era perfectamente
procedente su aprobación.
Destacó que está en la esencia de la modernidad el sentido servicial del
sector público, siendo la participación de sus empleados, en lo relativo a sus
condiciones laborales, muy importante.
---------Puesto en votación el proyecto de acuerdo en informe, fue aprobado con
los votos a favor de los HH. Senadores señores Parra, Ruiz De Giorgio, Silva
Cimma (como miembro de ambas Comisiones) y Valdés; el voto en contra del
H. Senador señor Prat (como miembro de las dos Comisiones), y la abstención
del H. Senador señor Chadwick.
En consecuencia, vuestras Comisiones de Relaciones Exteriores y de
Trabajo y Previsión Social, unidas, tienen el honor de proponeros que aprobéis
el proyecto de acuerdo en informe en los mismos términos en que lo hizo la
Honorable Cámara de Diputados.
--------Acordado en sesión de fecha 25 de enero del 2000, con asistencia de los
Honorables Senadores señores Gabriel Valdés Subercaseaux (Presidente),
Andrés Chadwick Piñera, Augusto Parra Muñoz, Francisco Prat Alemparte, José
Ruiz De Giorgio y Enrique Silva Cimma.
Sala de las Comisiones, a 26 de enero del 2000.
(Fdo.): Sergio Sepúlveda Gumucio, Secretario.
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DISCUSIÓN SALA
2.8. Discusión en Sala
Senado. Legislatura 341. Sesión 29. Fecha 11 de abril, 2000. Discusión única.
Queda pendiente.
PROTECCIÓN DE DERECHO DE SINDICACIÓN Y CONDICIONES DE
EMPLEO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Corresponde tratar el
proyecto signado con el número 4 de la tabla, relacionado con el proyecto de
acuerdo de la Cámara de Diputados que aprueba el Convenio Nº 151 de la
Organización Internacional del Trabajo, sobre "La protección del derecho de
sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en
la administración pública", con informe de las Comisiones de Relaciones
Exteriores y de Trabajo y Previsión Social, unidas.
--Los antecedentes sobre el proyecto (1958-10) figuran en los
Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de acuerdo:
En segundo trámite, sesión 28ª, en 22 de enero de 1997.
Informes de Comisión:
Relaciones Exteriores, sesión 26ª, en 26 de agosto de 1997.
Trabajo, sesión 26ª, en 26 de agosto de 1997.
Relaciones Exteriores y Trabajo, unidas (nuevo), sesión 23ª, en
14 de marzo de 2000.
Discusión:
Sesiones 33ª., en 9 de septiembre de 1997 (queda para segunda
discusión); 34ª., en 10 de septiembre de 1997 (se aplaza su discusión)
); 3ª., en 9 de junio de 1998 (se aplaza su discusión); 5ª., en 10 de
junio de 1998 (queda pendiente su discusión).
El señor LAGOS (Secretario).- Se trata de un nuevo informe de las
Comisiones de Relaciones Exteriores y de Trabajo y Previsión Social, unidas,
recaído en el proyecto de acuerdo a que ya se hizo referencia, el cual se
encuentra en segundo trámite constitucional.
Según el informe, el principal objetivo de esta iniciativa es
modernizar las relaciones laborales en la Administración Pública, fortaleciendo
los mecanismos y prácticas orientadas a establecer formas apropiadas de
participación de los trabajadores en los campos y materias que les afecten
laboralmente.
De acuerdo con los antecedentes contenidos en el informe, puesto
en votación el proyecto, fue aprobado por tres votos a favor, uno en contra y
una abstención.
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DISCUSIÓN SALA
En su parte resolutiva, el informe propone aprobar la iniciativa en los
mismos términos en que lo hizo la Cámara de Diputados.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- En discusión general y
particular el proyecto de acuerdo.
Tiene la palabra el Honorable señor Ríos.
El señor RÍOS.- Señor Presidente, deseo consultar a los miembros de
las Comisiones unidas y, eventualmente, al señor Ministro -presente en la
Sala- la razón por la cual este tema, propio de la actividad laboral del país y
que representa, sin duda alguna, la acción de varios miles de trabajadores,
como son los que laboran en la administración pública, es tratado a través de
un convenio internacional y no de un proyecto de ley claro y definido, enviado
por las autoridades nacionales para que se discuta en el Parlamento, teniendo
presente nuestra propia realidad.
Señalo lo anterior, porque, efectivamente, desde hace muchos años
los funcionarios públicos tienen una organización reconocida, pero con
características muy especiales, distintas a los gremios y organismos sindicales
del ámbito privado, y han desarrollado actividades con presencia pública
importantes.
Tengo la sensación de que el Convenio –al examinarlo más en
detalle- pretende autorizar dicha estructura al interior de la administración
pública. Ello está bien. Sin embargo –insisto-, ¿por qué motivo se utiliza ese
mecanismo internacional y no una norma legal creada por nosotros conforme a
nuestra realidad laboral fiscal?
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el
señor Ministro.
El señor SOLARI (Ministro del Trabajo y Previsión Social).- Señor
Presidente, la idea de aprobar el Convenio se halla ligada a la política del
Gobierno de Chile en el sentido de hacerse parte de normas internacionales, en
una serie de capítulos, con la adecuada adaptación a nuestra realidad.
Efectivamente –como señaló Su Señoría-, el Estado de Chile ha
dictado sus propias normas al respecto. Existe una normativa muy importante,
la ley Nº 19.296, que rige las formas de organización de los funcionarios de la
administración pública, establece los términos en que procede la afiliación a
asociaciones y consagra los derechos que a éstas les corresponde, los cuales
pueden ser pedidos o reivindicados. Sin embargo, si bien hay toda una política
que el Gobierno de Chile desea llevar adelante, en el sentido de modernizar las
relaciones laborales en el sector público, no es menos cierto que en nuestro
país existe una serie de prácticas que no se hallan formalizadas. Hay formas
que podrían ser calificadas de “negociación” sin serlo, y es evidente que en el
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DISCUSIÓN SALA
futuro se requiere que todas ellas sean establecidas institucionalmente
mediante leyes. Esto se encuentra pendiente y está en la agenda del Gobierno
y del Ministerio que presido.
En lo que respecta a la materia establecida en el Convenio, ella es
compatible con la ley Nº 19.296 en sus aspectos específicos: promueve la
organización de los funcionarios que trabajan para el Estado; plantea distintas
opciones de negociación con relación a los distintos temas y demandas de que
se trata, pero no impone obligaciones especiales para los Estados, sino sólo
respecto de la forma como éstos deseen establecerlas.
Deseo señalar que en las Comisiones unidas, conforme a algunas
observaciones específicas formuladas en ella, en primer lugar, se apreció que
existe cierta jurisprudencia respecto de la normativa de la OIT que excluye
expresamente, por ejemplo, a las Fuerzas Armadas y de Orden, de la
aplicación de las disposiciones del Convenio en análisis.
En segundo término, el referido instrumento internacional mantiene
el carácter de personal, voluntario e indelegable al deseo de adherir a una
asociación; promueve normas de libertad sindical, y también
-algo que me
parece muy importante- la independencia de estas organizaciones respecto de
los Gobiernos de turno. En su conjunto, plantea una serie de aspectos que, a
nuestro juicio, permiten la adaptación de Chile a él sin imponer obligaciones
que modifiquen leyes vigentes ni generar dificultades adicionales. Nos estimula
a modernizar nuestras relaciones con el sector público y, sobre todo –insisto-,
a institucionalizar algunas de sus prácticas que hoy se llevan a cabo en forma
ajena a toda norma legal.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el
Honorable señor Ruiz De Giorgio.
El señor RUIZ (don José).- Señor Presidente, me parece conveniente
también aclarar que la aprobación del Convenio obligará al Gobierno a acelerar
sus contactos con el sector público para establecer por ley mecanismos que
regulen lo que hasta este momento ha sido una forma de relación quizás un
tanto especial para resolver sus demandas.
Deseo hacer notar que el mundo en que hoy vivimos es, quizás, el
peor. Si bien hay normas que establecen exigencias, incluso a la propia
autoridad, frente a acciones realizadas por los trabajadores del sector público,
no es menos cierto que, en más de una oportunidad, hemos visto
paralizaciones de actividades del sector público que están absolutamente al
margen de la ley.
No existen mecanismos claros, establecidos en disposiciones legales,
para que los trabajadores estatales puedan canalizar sus demandas y, por esa
vía, encontrar una suerte de solución a sus problemas.
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DISCUSIÓN SALA
Se avanzó en esta materia al establecer la organización de los
trabajadores del sector público en forma legal y permitirles, de esta manera,
tener representación. Sin embargo, aún se halla pendiente el problema de la
resolución de los conflictos al interior de la administración pública.
En mi opinión, si bien es cierto que el Convenio en análisis no obliga
al Gobierno a establecer en forma perentoria un mecanismo legal, sí lo fuerza
a determinar fórmulas, que pueden ser de hecho, donde los trabajadores del
sector público tengan la oportunidad de representar sus demandas. Al mismo
tiempo, se contemplen las maneras de resolverlas.
En cuanto a la huelga –tema que realmente puede preocupar, con
justa razón, a la comunidad-, no existe Convenio alguno con la OIT que obligue
a que los trabajadores del sector público tengan derecho a ella. Esta materia
queda entregada absolutamente a las legislaciones nacionales. Por lo tanto,
ningún Convenio con dicho organismo internacional –ni éste u otro algunoobliga a establecer el derecho a huelga para el sector público.
Por lo tanto, considero conveniente aprobar el Convenio en comento
y que éste, asimismo, nos fuerce, como Estado chileno, a buscar mecanismos
de solución a conflictos -que surgen y no podemos ignorar- y a no permitir que
éstos se salgan del marco legal y pongan en un momento dado en riesgo
incluso la vida de las personas.
Al respecto, me pregunto, por ejemplo, ¿qué ocurre –ya ha
sucedido- cuando ha habido paralización en los hospitales, donde a veces no
quedan los suficientes funcionarios públicos para atender incluso los casos de
emergencia?
En consecuencia, se requiere claramente una normativa que dé
cauce a inquietudes, a aspiraciones, que son legítimas de los trabajadores,
pero que en un momento determinado no pueden dejarse entregadas
solamente a la voluntad de las partes. Me parece que debe existir una
regulación, y, por eso, el proyecto de acuerdo en análisis debe forzar al
Gobierno a acelerar las conversaciones con el sector público, a fin de que,
ojalá, en un período próximo contemos con la legislación que reclamaba el
Senador señor Ríos y que, a mi juicio, hace falta establecerla en el país en
forma más categórica y más clara, lo cual sería un avance importante.
Me parece que la aprobación del Convenio, lejos de perjudicar,
constituye –como señaló el señor Ministro- un incentivo para seguir avanzando
en el camino que hemos iniciado hace un par de años.
He dicho.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra la
Honorable señora Matthei.
La señora MATTHEI.- Señor Presidente, es obvio que el mayor grado
de conflicto laboral en estos tiempos se da en la administración pública. Pero
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es un conflicto laboral, en realidad, muy raro, que no obedece prácticamente a
norma alguna.
En general, los funcionarios públicos no tienen derecho a huelga,
pero ésta se produce y además surte efectos, porque ellos logran lo que
persiguen.
Se dice que los funcionarios públicos son inamovibles. Sin embargo,
he sabido que a muchos se les hace la vida imposible hasta que finalmente
renuncian. Y no existe indemnización para estos trabajadores cuando pierden
sus empleos.
Recuerdo que hace poco tiempo discutimos en el Senado un
proyecto que facultaba al Superintendente de Electricidad y Combustible para
despedir arbitrariamente a 35 por ciento de los funcionarios de ese organismo,
obviamente sin que recibieran indemnización alguna.
Las jubilaciones de los funcionarios públicos son un desastre y un
caos. Son un desastre porque el monto de las pensiones es bajísimo. Ello se
debe a que desde hace mucho tiempo una parte importante del sueldo no es
imponible. Además, son un caos, y quiero señalar como ejemplo la situación
ocurrida en INDAP.
Hasta hoy día INDAP mantiene en su planta dos cargos vacantes en
el grado 6º. Entonces, todos los meses renuncian dos funcionarios, por
ejemplo, de grado 11 ó 13; ese mismo día son contratados en los puestos
vacantes, y jubilan a los 15 días con el grado 9º del escalafón. Al día siguiente
renuncian otros dos funcionarios de grado 10 ó 12; son contratados en el
grado 6º y luego jubilan. Así, cada mes se pensionan en forma absolutamente
irregular cuatro funcionarios grado 6º, los que obviamente antes ejercían en
los grados 10 a 13. Sin embargo, todo esto ha ocurrido con el consentimiento
de la Contraloría General de la República, a mi juicio –reitero-, en forma
absolutamente irregular e ilegal.
Pero esa realidad se vive, desgraciadamente, en gran parte de la
Administración Pública.
Por otro lado, los aguinaldos del sector público no son imponibles; en
cambio, en el privado naturalmente sí lo son. Frecuentemente aquí aprobamos
bonos, bonificaciones, etcétera, para los funcionarios públicos, los cuales no
son imponibles, ni tributables, algo que en el sector privado sería
absolutamente inaceptable.
En verdad, considero casi un chiste que aprobemos un convenio
internacional que no dispone nada, y que nunca hayamos debatido los temas
de fondo.
Por lo tanto, anuncio que votaré en contra, porque basta ya de
aprobar tratados sin sentido, que no regulan nada, y mientras tanto se
mantienen conflictos absolutamente al margen de la ley. Prácticamente todo lo
que sucede en la actualidad en el sector público, en lo que se refiere a
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administración de personal, está al margen de la ley. Y así es como opera el
sistema. Pienso que el convenio no incentiva nada, sino que nuevamente es un
saludo a la bandera, sin que se resuelva absolutamente ningún problema.
De la misma manera como, en su momento, defendí a los
funcionarios de la Superintendencia de Electricidad y Combustible, donde se
pretendía despedir a 35 por ciento de ellos, así también, en los próximos días,
defenderé a los empleados públicos de otros organismos estatales ante la
justicia. Es hora ya de que nos dediquemos en serio a regular la administración
de personal en el sector público. Y me parece que el convenio que nos ocupa
no contribuye en absoluto a ese objetivo.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Debo hacer una
aclaración a Su Señoría, porque hay un cargo muy complejo respecto de que
una persona pueda renunciar y ser contratada en otro grado en el mismo
servicio. Si el funcionario pertenece al sistema previsional antiguo, como hoy
no existe lo que se denominaba “perseguidora”, al jubilar recibe como pensión
el promedio de las últimas rentas recibidas durante un período de tiempo, que
va de uno a tres años.
La señora MATTHEI.- No, señor Presidente, porque se le suprime el
cargo.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- En segundo término,
si está en el nuevo sistema previsional, su pensión se calcula de acuerdo con
los fondos ahorrados en su propia cuenta individual.
Lo señalado por la señora Senadora es muy grave; por lo tanto, si
dispone de esos antecedentes, sería bueno remitirlos al Gobierno para aclarar
la situación.
La señora MATTHEI.- Traeré todos los datos, las copias de las
resoluciones, y daré a conocer la figura que se usa cuando se suprime el cargo.
De tal manera que…
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Pero aun suprimiendo
el cargo, no se incrementa la pensión de los jubilados.
La señora MATTHEI.- ¡Sí se le aumenta!
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Habría que
demostrarlo, porque la pensión se calcula según el promedio de las últimas
rentas y no considerando el último sueldo que recibió el funcionario.
La señora MATTHEI.- No es así, señor Presidente.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el
Honorable señor Pérez.
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El señor PÉREZ.- Señor Presidente, quiero formular al señor Ministro
cuatro preguntas en relación con el convenio sometido a nuestra aprobación.
La primera trata de una materia citada un poco por el Senador señor
Ruiz, y se refiere a qué sentido tiene la negociación colectiva en el sector
público si no se permite la huelga. El artículo 19, número 16º, de la
Constitución Política de la República prohíbe declararse en huelga a los
funcionarios del Estado. De modo que si no hay una solución a alguna
controversia generada entre el empleador y los trabajadores públicos, ¿qué
sentido puede tener la negociación colectiva?
La segunda consulta es si se realizarán cambios a raíz de este
convenio, el que constituye un tratado internacional en la legislación chilena.
Por otra parte -según las palabras del Senador señor Ruiz-, hay que
avanzar respecto de esta materia. Entonces, cabe preguntar francamente al
señor Ministro si con este convenio se pretende o está dentro de las políticas
fiscales formular cambios a la legislación vigente sobre el trato laboral en el
sector público.
Finalmente, ¿cómo un tratado que prima sobre las leyes podría ser
invocado por las Fuerzas Armadas, que son parte del sector público, para exigir
en el futuro una negociación colectiva?
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el
señor Ministro.
El señor SOLARI (Ministro del Trabajo y Previsión Social).- Señor
Presidente, en relación con la última pregunta, debo manifestar que tanto la
ley vigente en materia de asociaciones, como el propio convenio en
consideración de la Sala, excluyen expresamente a las Fuerzas Armadas. Es
decir, la Comisión de Normas de la OIT, así como la jurisprudencia del Comité
de la Libertad Sindical siempre han estimado que la expresión “hasta qué
punto” -que se refiere hasta qué punto lo decidan las autoridades internassignifica que se puede llegar al “punto cero”.
En consecuencia, no existe ninguna obligación de las normativas
nacionales en relación con las Fuerzas Armadas y Carabineros. La legislación
interna descarta a estas instituciones, tanto de la asociación funcionaria como
de toda otra expresión de negociación colectiva. Aquéllas están totalmente
fuera del dominio del convenio, en forma clara y explícita, según las propias
normas de la OIT, su jurisprudencia y las leyes internas vigentes en materias
de asociación de funcionarios y de negociación colectiva.
Por lo tanto, no hay ninguna vinculación posible entre la aprobación
de este convenio y alguna referencia que se haga respecto de modificar la
situación actual de las Fuerzas Armadas y de Carabineros sobre este tipo de
materias. Ello está claro.
En segundo lugar, respecto a un tema que mencioné y al cual
también se refirió la Honorable señora Matthei –lamento que ahora no esté
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presente en la Sala-, debo indicar que en el Gobierno existe preocupación en
cuanto a discutir a fondo las relaciones laborales en el sector público. Este
debate se debe realizar no sólo respecto de la negociación colectiva, sino
también tocante a muchos otros problemas que hoy se presentan en las
relaciones laborales del sector estatal.
No deseo extenderme en este momento sobre la citada materia, sino
sólo hablar de la negociación colectiva y del derecho a huelga.
Existen formas para llevar a cabo procesos de negociación colectiva
que no implican necesariamente conceder derecho a huelga a la contraparte.
De hecho, en algunas empresas públicas, como, por ejemplo, la Empresa de
Correos de Chile, que es considerada estratégica, sus trabajadores realizan
negociación colectiva, pero no gozan del derecho a huelga. Asimismo, en una
serie de instituciones se efectúa la negociación de beneficios colectivos, la cual
no está asociada al derecho a huelga.
Cabe destacar también que coincido con un aspecto de la
intervención de la misma señora Senadora. En ese sentido, en Chile se han ido
rutinizando prácticas anuales que incluyen las negociaciones ANEF-Gobierno
para determinar beneficios que no están asociados al derecho a huelga, pero
que en el futuro podrían institucionalizarse para hacerlos más transparentes,
normados y, por lo tanto, productivos desde los puntos de vista tanto de la
Administración Pública como de los funcionarios del sector. Ello está en
nuestras reflexiones.
Ahora, obviamente, este convenio fue aprobado por la Comisión
antes del inicio del Gobierno que represento. De modo que estamos
defendiendo un principio general: estos convenios tienen que ver con normas
positivas desde el punto de vista de que instan, como lo dijo el Honorable
señor Ruiz, a modernizar legislaciones internas. Y, por lo menos a juicio del
Ministro que habla, en el sector público no constituyen un ejemplo de
modernidad las relaciones entre el Estado, que es el empleador, y sus
empleados. Eso es evidente.
Por lo tanto, en tal sentido, no estoy en contradicción con las
opiniones de la Honorable señora Matthei. Pienso que debemos encaminarnos
hacia un proceso de ordenamiento y formalización de dichas relaciones. Y eso
es lo que justifica nuestra adhesión a este Convenio.
He dicho.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el
Honorable señor Prat.
El señor PRAT.- Señor Presidente, hasta hace muy poco tiempo, al
igual que la generalidad de las naciones –al menos las más relevantes en el
ámbito de la economía mundial-, Chile consideraba los convenios de la OIT
como orientaciones, las que tomaban más fuerza en la medida en que los
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países miembros no las cumplieran o contaran con legislaciones contrapuestas
a ellas. Nunca se ha planteado como requisito u obligación para los Estados
partes el ratificar, como hoy día se nos lleva a hacerlo, esta clase de
instrumentos.
Los países más significativos en la economía mundial siempre se han
preocupado de cumplir las orientaciones que nacen de tales convenios, pero en
general han tenido la prudencia de no suscribirlos. Hoy día a Chile, en forma
casi compulsiva -en los dos últimos años, el mayor número de convenios que
hemos firmado corresponde, probablemente, a los de la OIT-, se lo está
llevando a firmarlos.
¿Qué significa esto? Que, en primer lugar, se está comprometiendo
un aspecto de jurisdicción. No nos extrañe que de aquí a cierto tiempo veamos
que muchos litigios que normalmente se dan siempre en una sociedad van a
estar siendo llevados en la OIT, en Ginebra, y no en nuestros tribunales,
porque estamos abriendo un camino y creando un sistema que en la práctica
conducirán a ello. De esta manera estamos afectando nuestra soberanía. ¿A
cambio de qué? De nada.
Alguien ha osado decir que nuestra inserción internacional en el
mundo de los negocios, de la economía o de las exportaciones estaría
comprometida o determinada por el hecho de firmar o no esta clase de
convenios. A mi juicio, esa apreciación es claramente equivocada. Y nuestro
desarrollo exportador de los últimos 30 años y el creciente número de países
socios a través de las exportaciones, de las importaciones, de la inversión
extranjera muestran que nunca se ha condicionado la firma de los proyectos
respectivos a la plena participación de nuestra nación en el mundo de los
negocios internacionales.
Además, Chile cuenta con un respaldo esencial: una legislación
laboral pionera. Y siempre hemos ido a años luz de distancia por delante de
este tipo de legislaciones que impulsa la OIT a través de convenios como éste,
cuyo objetivo real es incorporar al mundo moderno de la legislación laboral a
los países que no están en él, particularmente los del Tercer Mundo, los de
África, aquellos donde hay prácticas contrarias a los derechos humanos.
Precisamente esta mañana, discutiendo otro proyecto, nos
referíamos a los derechos humanos. Muchas materias que trata la Organización
Internacional del Trabajo son más bien propias de derechos humanos que de
legislación laboral.
Pues bien, hacia allá apuntan los convenios de la OIT: a incorporar al
mundo que respeta los derechos humanos a muchos países que no lo hacen.
No es el caso de Chile, que, como decía, posee una legislación
pionera, que va muchos kilómetros delante de lo que se propone en estos
convenios.
Entonces, cabe preguntarse: ¿Es necesario para Chile firmar el
Convenio que nos ocupa? Claramente, no. ¿Es conveniente? Tampoco, porque
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–repito- estamos comprometiendo la jurisdicción, entregando soberanía,
comprándonos conflictos que, previsiblemente, se van a producir.
Si bien en general los convenios, según lo que vemos cuando nos
corresponde resolver sobre ellos, nunca permitirían deducir que pudiéramos
tener inconvenientes en su administración, la verdad es que, si leemos la
jurisprudencia, comprobaremos que a través de ésta se van generando
modificaciones al entendimiento de la letra de esos instrumentos, las que sí
pueden llevarnos a conflictos.
No nos extrañe que lo que ahora estamos legislando acá, que las
seguridades que nos ha dado el señor Ministro respecto de las Fuerzas
Armadas, a través de la jurisprudencia pueda conducirnos a una posición
distinta que ni él ni nadie desea hoy, por efecto de la movilidad que se genera
en la interpretación de la norma en los litigios producidos en el seno de la OIT.
Por lo tanto, estamos adquiriendo en este momento un riesgo sin
ningún beneficio.
En cuanto a las relaciones laborales en la Administración Pública,
creo que nada de nuestra legislación es contrario al Convenio con la OIT.
Pienso que nada de lo que éste contiene se encuentra al margen de nuestra
normativa legal en materia de Administración Pública. En ésta existen las
asociaciones de funcionarios, las que se comunican con la administración
superior y llegan a acuerdos.
Estimo que lo único que no está regulado es la huelga. Sin embargo,
tampoco el Convenio llama explícitamente a reglarla. Ahora, si de ello se
tratara, sería positivo avanzar al respecto, pero ya al margen de la
conveniencia de firmar el instrumento internacional que nos ocupa.
La huelga en nuestra Administración Pública es un hecho. En
general, las huelgas son de ese sector. Por lo tanto, sería interesante avanzar
en regular esta circunstancia real de una manera mejor que la actual, que es
factual.
Insisto en que la suscripción del Convenio en análisis constituirá sólo
fuente de conflictos, de riesgos, de imprecisión, y significará seguir avanzando
en un terreno que implica ceder soberanía y comprometer jurisdicción a
cambio de nada.
Señor Presidente, votaré en contra el proyecto de acuerdo, tal como
lo hice en la Comisión, reiterando una norma general que he aplicado respecto
de los convenios con la OIT, pues sólo envuelven orientaciones, que nosotros
cumplimos. Nuestro país tiene una legislación más avanzada que la allí
contenida. Chile no recibe beneficio alguno al firmar esos convenios; no tiene
ninguna obligación de hacerlo; nadie lo apura en este sentido.
Por consiguiente, nosotros, que hemos de velar por el interés
nacional, debiéramos preferir no suscribir estos convenios que avanzar en
ellos.
He dicho.
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El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el
Honorable señor Urenda.
El señor URENDA.- Señor Presidente, al ver en la tabla que
correspondía tratar este proyecto de acuerdo, me surgió la duda de si era el
mismo que discutimos y analizamos hace tres años en la Comisión de Trabajo.
Y, lamentablemente, es así.
Llamo la atención al respecto, porque algunas de las observaciones
hechas en la Sala ya las formulé en la Comisión de Trabajo hace casi tres años
(en julio de 1997). Y, específicamente, planteé si antes de aprobar un convenio
no sería más conveniente abocarse en el orden interno al estudio de una ley
que permitiera encauzar los conflictos laborales del sector público.
Es decir, tratamos en aquella oportunidad la cuestión de fondo: la de
que el grueso de los problemas laborales en Chile estaban en el sector público
y la regulación a este respecto era insuficiente e inadecuada.
Se nos adujo lo mismo que se ha repetido acá: que la aprobación del
proyecto o el estudio de la materia podría inducir a la adopción de las normas
pertinentes. Pero hemos visto que han transcurrido tres años; que en el
intermedio se ha aprobado una serie de otros convenios, con las ventajas e
inconvenientes aquí analizados y con los riesgos mencionados por el señor
Senador que me precedió, y que los dos problemas concretos que en aquella
ocasión se pusieron de manifiesto siguen pendientes. Entonces, nos
encontramos -como ya nos ha sucedido en muchos casos- ante una legislación
que toca marginalmente una cuestión que puede provocar otras consecuencias
con la apariencia de que se están solucionando las dificultades.
Como señaló la Senadora señora Matthei, en el sector público hay
problemas que merecen preocupación. Porque, al caso que Su Señoría
mencionó, yo agrego uno –me consta- sobre el personal a contrata en el
Servicio Nacional de Aduanas, donde los contratos son por el plazo de un año,
pero existe la facultad de ponerles término en cualquier momento. La situación
que conocí afectó a un empleado que fue a trabajar el jueves y al día siguiente
ya no tenía escritorio, porque había sido despedido, sin derecho a
indemnización de ninguna especie.
En consecuencia, lo que me inquieta –y, al respecto, adhiero a los
planteamientos del señor Ministro- es que, en definitiva, los aspectos
esenciales no se consideran. En cuanto a la manera de encauzar los conflictos
en el sector público –las mismas palabras que usé hace tres años-, nada ha
sucedido. La materia se envió a la Comisión de Relaciones Exteriores, donde
fue aprobada, pero sin que hubiera unanimidad; luego se remitió a otra
Comisión, en fin. Y nos dan los mismos argumentos: “Gracias a esto vamos a
encauzar los problemas”; “Gracias a esto no se van a seguir produciendo estas
situaciones en el sector público”, etcétera. Empero, siguen produciéndose.
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Aun más, en aquella oportunidad también hicimos mención de la
norma del Convenio (no sé si la traducción del texto original es engañosa) que
dice relación a cómo aquél afecta a las Fuerzas Armadas: “La legislación
nacional” –dispone- “deberá determinar asimismo hasta qué punto las
garantías previstas en el presente Convenio son aplicables a las fuerzas
armadas y a la policía.”.
Se nos señala que esto ya se encuentra regulado en Chile. Sin
embargo, nuestro país no puede tener regulado anticipadamente cómo va a
influir determinado convenio internacional. Porque aquí se dice: “La legislación
nacional deberá determinar hasta qué punto”... Entonces, pareciera -y podría
entenderse así- que conjuntamente con la aprobación del Convenio habría que
dictar una norma específica que dispusiera que, en lo concerniente a dicho
instrumento internacional, las garantías en él previstas no se aplicarán a las
Fuerzas Armadas o se aplicarán en tal o cual forma.
Lo que quiero destacar en especial, señor Presidente, es que lo que
planteamos en las Comisiones, las explicaciones que se nos dan y lo que
discutimos en esta Sala pasan a ser un poco de música para salir del paso y
aprobar un nuevo convenio. Pero no se sacan las consecuencias favorables
que, lógicamente, podrían derivar de estos debates. Simplemente, lo analizado
hace tres años vuelve a verse ahora y, en definitiva, se aprueba un convenio
más con ventajas muy discutibles y con determinados riesgos, como el de una
interpretación demasiado apegada a la letra en lo concerniente a la dictación
de una ley específica que regule hasta qué punto son aplicables a cierto sector
las garantías previstas en el Convenio. Obviamente, esa ley no podría haberse
sancionado con anticipación, porque el Convenio no existía ni era aplicable en
Chile.
Entonces, espero que los efectos sean relativamente anodinos, a
pesar de que hay experiencias en cuanto a que las interpretaciones que dan a
los convenios los comités de la OIT de alguna manera pueden ir alterando el
sentido literal de sus normas. Pero, al margen de ello, reitero mi posición en el
sentido de que parece necesario que el Gobierno y el señor Ministro tomen en
cuenta estos planteamientos y nos presenten soluciones claras. Porque aquí se
han dicho exactamente las mismas palabras que empleó el Ministro del Trabajo
de la época. Entretanto, nada ha ocurrido: los problemas que tenía el sector
público subsisten; los empleados a contrata, que suman miles y miles, pueden
ser despedidos en cualquier momento, y, sin embargo, aprobamos el
Convenio, damos vuelta la hoja y nos olvidamos de esto, probablemente hasta
que venga un nuevo conflicto.
Por ello, en esta oportunidad procederé tal como hace tres años en
la Comisión: me abstendré. ¿Por qué? Porque no puedo aparecer oponiéndome
a un instrumento que se estima que favorecerá indirectamente a los
trabajadores y, al mismo tiempo, aprobando un texto que tiene una lectura
equívoca y los riesgos a que he hecho referencia.
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Espero que este debate traiga como consecuencia una relación más
exacta entre lo que se dice y lo que se hace; que no sigamos con proyectos
que muchas veces aparentan solucionar problemas pero nada resuelven, y
que, en esta materia, de una vez por todas no nos contentemos con seguir
aprobando convenios como el que nos ocupa, el cual, pese a los 22 años
transcurridos desde que se adoptó, no ha sido suscrito por ninguno de los
países más poblados de la Tierra: Brasil, Estados Unidos, Canadá, México,
China, Japón, Francia, etcétera.
He dicho.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Hago presente que la
discusión de este proyecto de acuerdo se inició en otra sesión. De modo que
los señores Senadores que ya intervinieron y me han solicitado la palabra
podrán hacer uso de ella en su segundo discurso.
Es el caso del Honorable señor Martínez, a quien corresponde
intervenir a continuación.
Tiene la palabra Su Señoría.
El señor MARTÍNEZ.- Estoy consciente de las obligaciones que
consagra el Reglamento con respecto al segundo discurso, señor Presidente.
Por tanto, puede estar tranquilo en lo que a mí toca.
Pienso que el problema fundamental sigue siendo el número 3 del
artículo 1 del Convenio, que plantea que la legislación nacional deberá
determinar asimismo hasta qué punto las garantías previstas en el Convenio
son aplicables a las Fuerzas Armadas y a la Policía.
Sobre el particular, quiero reiterar un argumento. Aparentemente,
eso no sería factible en Chile. Pero hay personas que siempre están pensando
en copiar modelos extranjeros. Uno de ellos puede ser el de Alemania. En las
Fuerzas Armadas de ese país existen sindicatos. Y hay otras naciones que
tienen modelos de este tipo.
El otro problema dice relación a la Policía. Si en algún momento
dejara su dependencia de Defensa Nacional, perfectamente bien, dentro del
ámbito del Ministerio del Interior, podría caer en este Convenio.
La verdad es que el instrumento internacional en análisis no es claro
y está muy atrasado (es de 1978) con relación a las normas que rigen en
Chile. Entonces, concuerdo plenamente con quienes preguntan a título de qué
lo vamos a ratificar cuando nuestra legislación está mucho más avanzada que
la de la OIT. Yo diría que esta Organización debiera ponerse al día con la
legislación chilena y no al revés.
Por lo tanto, anuncio mi voto en contra de este proyecto de acuerdo.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el
Senador señor Gazmuri.
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El señor GAZMURI.- Esta discusión ya la tuvimos, señor Presidente,
y se reitera de modo recurrente cada vez que de la OIT se trata, con distintos
argumentos: a veces el argumento es particular respecto del convenio en
estudio (en este caso se dice que el problema radica en el número 3 del
artículo 1); en otras ocasiones la cuestión no estriba en el convenio, sino en el
principio de firmar un documento internacional vinculante.
En definitiva, con algunos señores Senadores tenemos (yo, por lo
menos) en estas materias una diferencia bastante de fondo, que es de
naturaleza más bien conceptual. Porque, en primer lugar, lo que se propone de
una manera u otra es el pleno aislamiento del país en el ámbito de las
vinculaciones con el exterior y un desconocimiento completo de lo que significa
el derecho público internacional, del valor que eso tiene como elemento de
progreso de la sociedad contemporánea.
Se postula también a veces que la norma laboral en general no
debería existir; que el mercado tendría que regular las relaciones laborales,
que es una forma de pensamiento -alguien lo señaló en una discusión anteriorprefriedmaniana: la idea de que cualquier norma laboral de algún modo
restringe el mercado y, finalmente -siempre se dice-, ello en todo momento va
contra los trabajadores.
Es un argumento muy antiguo en occidente. Se dio, por ejemplo,
cuando en el siglo pasado se legisló para limitar la jornada de trabajo en
algunas sociedades industriales. La materia relativa a las ocho horas laborales
tuvo una larga historia, al igual que la del trabajo infantil, respecto del cual
acabamos de aprobar un proyecto de acuerdo en las Comisiones de Relaciones
Exteriores y de Trabajo, unidas.
Creo que detrás de la discusión particular de cada uno de estos
convenios existe un tipo de concepción que no valora un elemento
fundamental: la afirmación por la comunidad internacional de un mínimum de
derechos esenciales en distintos aspectos de la vida social como parte del
proceso de globalización y de progreso humano. Cuando se dice que en Chile
muchos de ellos ya se cumplen, es una razón más para suscribir tales
convenios y no un motivo para restarse de esa corriente universal.
En general, durante años ha habido mucha resistencia para aprobar
este tipo de instrumentos. Y cada vez se ha demostrado en el debate -por
ejemplo, cuando se trataron los convenios básicos de la OIT el año pasadoque, ciertamente, nuestra legislación no requiere ser modificada por la
suscripción de tales convenios, como sí ocurriría en otras sociedades cuyas
legislaciones laborales están más atrasadas.
Por lo tanto, a mi juicio, le hace bien al país, y representa una buena
contribución al sistema internacional, suscribir estos instrumentos que
establecen compromisos mínimos, y donde nuestra soberanía jurisdiccional
queda suficientemente garantizada en aquellos aspectos donde no lo está,
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salvo que nuestra legislación no cubra esos mínimos; pero, en general, a mi
entender, sí lo hace.
Tengo la impresión de que el Convenio en estudio consigna, con
vinculaciones débiles, algunos derechos o procedimientos laborales que en
nuestra sociedad todavía no se encuentran suficientemente establecidos. Pero
todo el debate apunta a que debemos mejorar la legislación laboral chilena en
cuanto a la relación entre los trabajadores del sector público y el Estado. Entre
otras cosas, porque las prácticas aceptadas por todos –por la Administración,
el Congreso, la sociedad y los trabajadores- van mucho más allá de lo señalado
en la letra de la ley. Por ejemplo, se dice que en la Administración Pública no
hay derecho a huelga, pero de una u otra manera se termina indemnizando los
días de paro, en acuerdos que todo el país aplaude. Cuando la práctica social
va adelante y no es recogida por la ley, es evidente que se debe revisar la
normativa vigente, porque existen procesos de negociación y de huelga que no
se encuentran sujetos a disposición alguna.
Además, es recurrente escuchar a todos los Gobiernos afirmar que
no se permitirá la huelga, y al final todos terminan aceptándola. Todos
empiezan sosteniendo que no negociarán, para luego sentarse ante una mesa
de negociación, normalmente con Parlamentarios de todos los colores que se
ofrecen de intermediarios.
En consecuencia, estamos en presencia de un Convenio que ayuda al
proceso que el país debe vivir, cual es adecuar la normativa sobre los
trabajadores del Estado y sus derechos a las prácticas sociales ampliamente
aceptadas por la sociedad chilena.
Por tales razones, invito al Senado a votar favorablemente el
proyecto de acuerdo.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- La Honorable señora
Frei desea formular una proposición.
La señora FREI (doña Carmen).- Señor Presidente, sugiero dar inicio
a la votación y que a los señores Senadores que faltan por intervenir se les
otorguen cinco minutos para fundamentar su voto, ya que, como señaló la
Mesa, a casi todos les corresponde su segundo discurso.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Para proceder de esa
forma se requiere acuerdo de la Sala.
Me señalan que no lo hay.
A lo mejor, podríamos autorizar a depositar el voto en la Mesa, sin
perjuicio de continuar el debate.
Tampoco existe acuerdo para ello.
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Tiene la palabra el Honorable señor Boeninger, en su segundo
discurso, pues ya intervino en la sesión anterior cuando se trató esta materia.
El señor BOENINGER.- Señor Presidente, respecto del proyecto de
acuerdo que nos ocupa, debo señalar, en primer lugar, que el hecho de que
Chile sea miembro de la OIT no lo obliga a ratificar todos los convenios que
dicho organismo apruebe. Efectivamente, como nos consta, gran número de
países no han ratificado muchos de ellos. Por ende, la ratificación de un
convenio sigue siendo un acto voluntario y, por lo tanto, soberano.
Por otra parte, también es evidente que, si somos miembros de la
OIT o de otros organismos internacionales, lo normal será aprobar tales
convenios, a menos que se haya hecho reserva expresa al interior de esa
Organización, al momento de discutirlos y antes de su aprobación por la
misma. Sin embargo, como los acuerdos que adopta la OIT no son
necesariamente la mejor respuesta a los problemas que en ella se abordan, me
parece que sería útil hacer notar a dicha Organización -presidida, por lo
demás, por un distinguido chileno- la conveniencia de revisar, actualizar y
modernizar los instrumentos que aprobó en el pasado, para adecuarlos a los
requerimientos de las relaciones laborales contemporáneas.
Con relación al Convenio que nos ocupa, mi opinión es favorable,
principalmente en razón de lo estipulado en los artículos 7 y 8. El primero se
refiere a las medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y
fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación
entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados
públicos. Y el segundo señala que la solución de los conflictos que se planteen
se deberá alcanzar de manera apropiada a las condiciones nacionales, por
medio de la negociación o mediante procedimientos tales como la mediación,
la conciliación y el arbitraje.
Francamente, pienso que estas normas representan un progreso en
un campo en que la legislación laboral chilena dista mucho de ser adecuada y
mucho menos de vanguardia. En lo personal, me parece que está haciendo
crisis –es un tema mucho más de fondo- la relación estatutaria que siempre ha
caracterizado la vinculación entre el Estado y sus funcionarios.
Por último, a mi entender, las dudas respecto de las Fuerzas
Armadas han quedado perfectamente despejadas, porque el Convenio no les
es aplicable. Se discute hasta qué punto sus disposiciones afectan a la
legislación nacional; pero debe considerarse que el inciso segundo del artículo
1º de la ley Nº 19.296 excluye expresamente a las Fuerzas Armadas y a las
Fuerzas de Orden y Seguridad Pública de la categoría de funcionarios públicos.
En consecuencia, no veo ningún riesgo en ese sentido.
Coincido en que el Convenio representa una vinculación débil, pero
estimo que se trata de un avance e indica la dirección hacia la cual debieran
avanzar las relaciones entre el Estado y los funcionarios públicos.
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DISCUSIÓN SALA
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el
Honorable señor Díez, en su segundo discurso.
El señor DÍEZ.- Señor Presidente, debemos analizar con mucha
acuciosidad este Convenio. Gran parte de las materias que trata las hemos
cumplido y superado. Es cierto que necesitamos modernizar las relaciones, la
conducción de ellas y la vinculación de la Administración Pública con los
órganos del Estado; pero conforme a nuestra legislación y a las disposiciones
constitucionales, el artículo 8, sobre solución de conflictos, raya en la
inconstitucionalidad.
De acuerdo con lo dispuesto por el número 4º del artículo 62 de la
Carta Fundamental, lo relacionado con las remuneraciones –ella utiliza incluso
la expresión “beneficios”- es de iniciativa exclusiva del Presidente de la
República; ni siquiera del Congreso. De manera que convenir como Estado una
norma de conducta para futuras disposiciones, que implique para el Presidente
de la República determinar las condiciones de los trabajadores mediante
negociación, procedimientos independientes e imparciales, tales como la
mediación, la conciliación y el arbitraje es absolutamente ajeno, no sólo a
nuestras costumbres, sino también a nuestro sistema jurídico.
Por consiguiente, aunque se apruebe el tratado, seguirá rigiendo la
Carta, en virtud de la supremacía constitucional.
Dejaremos al Estado de Chile, sí, en una posición dudosa, y también
al Presidente de la República, porque éste dispone de la libertad para proponer
las condiciones de los funcionarios públicos y asimismo para determinar
aquellas que hoy se plantean. Nadie lo obliga a no poder contar con
disposiciones de conciliación, de conversación, de trato con los sindicatos, con
las personas, etcétera. Pero de ahí a que la legislación, por medio del convenio
en estudio, contemple la conciliación o el arbitraje para el ejercicio de
facultades propias del Primer Mandatario lleva a concluir que o la aplicación del
instrumento, si es directa, o la norma de conducta a que obliga, si no lo es,
importa una modificación de la Carta por medios distintos del demandado por
una enmienda de esa índole. Y, evidentemente, ello se traduce, a mi juicio, en
que el artículo 8 del convenio, por lo menos, se halla al margen de la Ley
Fundamental, por lo que formulo reserva expresa de constitucionalidad.
Y me atrevo a pedir al señor Presidente, sobre la base de los
artículos de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional que le
permiten declarar la inconstitucionalidad de un proyecto en cualquier estado,
que así lo haga respecto del que nos ocupa, si no ha sido aprobado por la
Cámara de Diputados.
He dicho.
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DISCUSIÓN SALA
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- En
cuanto
a
la
facultad aludida, cabe consignar que la otra rama del Congreso ya se
pronunció, de modo que no me hallo en condiciones de poder resolver.
Y, en todo caso, abrigo dudas...
El señor DÍEZ.- Tiene razón, Su Señoría. Al mediar una decisión de
la Cámara, no podemos cambiar su calificación.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Así es.
El señor DÍEZ.- De todas maneras, mantengo la reserva de
constitucionalidad.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Se dejará constancia
de ello.
Tiene la palabra el Senador señor Moreno, en su segundo discurso.
El señor MORENO.- Señor Presidente, deseo manifestar mi posición
favorable al proyecto. He seguido con bastante atención los distintos
argumentos aquí expresados y creo que algunos de ellos se pueden despejar
rápidamente.
El hecho de firmar un convenio internacional no significa cesión de
soberanía de ninguna naturaleza. Lo anterior es algo aceptado en la comunidad
mundial y nadie ha generado hoy el mecanismo para que instrumentos de la
índole del que nos ocupa o de una diferente signifiquen que nuestra
Constitución o nuestras leyes quedan supeditadas al arbitrio de otros. El
acceder a un acuerdo conocido, cuyo texto se halla a la vista, establece una
línea de indicación de lo que implica la forma de tratar las relaciones laborales
dentro de la Administración Pública.
Me parece importante que quede por lo menos constancia en la
Versión Oficial de que cuando un texto de esta clase fue redactado y aprobado
en la OIT, en 1978, la situación de la Administración Pública en muchos países
era absolutamente distinta de la actual. Se trataba, en numerosos casos, de
grandes contingentes, de la vigencia absoluta de la norma de un mecanismo
de contratación llamémoslo “estatal”, y, por lo tanto, existían aprensiones, lo
que explica que muchos de los estados más grandes, algunos de ellos
mencionados aquí, precisamente no hayan dado su ratificación.
Los tiempos han cambiado. Hoy nos encontramos ante una economía
abierta, mucho más liberalizada. La cantidad de funcionarios ha decrecido en
todos los países y significativamente en Chile. Y, por lo tanto, ningún temor
puede surgir de que nos hallemos ante un mecanismo capaz de entrabar el
funcionamiento de la economía o del Estado. Muy por el contrario.
Quisiera hacer presente el punto en términos de una experiencia
personal. Inicié mi carrera en la vida pública como funcionario y durante varios
años trabajé bajo la dependencia de una autoridad. Y posteriormente me tocó
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DISCUSIÓN SALA
dirigir una organización con un gran número de funcionarios, en donde una de
las principales dificultades, desde el punto de vista laboral, radicaba en la
manera de vincularse con asociaciones de ellos que presentaban características
distintas, dinámicas diversas, y respecto de las cuales muchas veces no había
forma de llegar a establecer la relación.
Después se ha visto cómo la Administración Pública ha intentado
entrar en un proceso de modernización. Y no creo que nadie haya sostenido –a
diferencia de lo que me pareció escuchar a un Honorable colega que me
precedió en el uso de la palabra- que acceder al convenio en debate no
significa a Chile ninguna ventaja desde el punto de vista de las exportaciones o
los negocios. La cuestión no va por ahí. Nadie nos comprará más o menos por
haber suscrito el acuerdo. Este último dice relación a cómo organizamos y
ordenamos nuestras relaciones con un instrumento que requiere
aceleradamente la modernización. En efecto, la Administración Pública chilena
debe ser modernizada y los funcionarios deben contar con el derecho a
organizarse -al igual que, aun cuando no todavía en una forma muy numerosa,
los empleados en empresas privadas o en industrias-, a fin de poder negociar
adecuadamente lo que representa el aporte de cada uno.
Por lo tanto, firmar el convenio no conlleva riesgo alguno. Y creo que
el debate ha ilustrado sobre el particular a quienes piensan lo contrario. Lo que
se ha escuchado al señor Ministro apunta, también, en la misma dirección.
Estimo que ha sido bueno llevar a cabo el análisis a que nos hemos abocado.
Porque el instrumento en discusión constituye una señal hacia la
Administración Pública, hacia los funcionarios, y una aseveración de que no
tememos a dialogar con gente organizada. Ése es el fondo del argumento en
juego.
Considero que igualmente ha quedado muy despejado el hecho de
que el asunto no involucra a las Fuerzas Armadas, que cuentan con un
Estatuto propio. Y, por lo tanto, ni siquiera por la vía de la interpretación
podría decir alguien que el día de mañana se formará un sindicato de policías
del tránsito, en Carabineros, o uno en determinadas ramas de las Fuerzas
Armadas, como paracaidistas u otras especialidades. Ello no ha sido previsto ni
es posible.
Por lo tanto, señor Presidente, solicito que recapaciten los señores
Senadores que han dado tales argumentos y que se sumen a la aprobación del
convenio, que realmente hace bien al país.
Gracias.
La señora FREI (doña Carmen).- Señor Presidente, reitero la petición
de iniciar la votación.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- No ha habido acuerdo
para ello, Su Señoría.
La señora FREI (doña Carmen).- Solicítelo de nuevo, señor
Presidente.
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DISCUSIÓN SALA
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Si le parece a la Sala,
se votará.
No hay acuerdo.
Tiene la palabra el Honorable señor Silva, en su segundo discurso.
El señor SILVA.- En efecto, señor Presidente. Porque me permito
recordar que, en verdad, casi todos los señores Senadores hicieron uso de la
palabra en su primer discurso.
Realmente, el Convenio Nº 151 ya ha sido debatido in extenso en el
seno de esta Corporación. En su oportunidad vino con un informe favorable de
la Comisión de Trabajo y otro emitido por la de Relaciones Exteriores. En lugar
de ser votado después de esa discusión tan larga, se pidió un informe de
ambas Comisiones, unidas. Y por ello ha llegado a tratarse nuevamente ahora,
con un pronunciamiento también favorable, pero esta vez de los dos órganos
técnicos.
Lo sorprendente es que la dificultad se ha suscitado como
consecuencia de una cuestión nueva, a la cual se refirió el Honorable señor
Ríos, quien preguntó al señor Ministro por qué se está recurriendo a convenios
para aprobar temas propios de la regulación laboral por la vía de la legislación.
Y ello ha originado un debate absolutamente inédito, en un comienzo. Pero, si
bien se pretendió que lo fuera, la verdad es que la mayor parte de los señores
Senadores han repetido las argumentaciones concernientes al fondo del
asunto, ya debatido en esta Corporación hace mucho tiempo.
En cambio, salvo el Honorable señor Díez, no ha habido quienes
contesten de alguna manera la interrogante que obedece a la filosofía
fundamental de la norma en Chile, planteada por el Senador señor Ríos.
Porque, en el fondo, ¿de qué se trata ahora, señor Presidente? Nada más que
de determinar cuál es el ámbito de acción normativa de un tratado y cuál
corresponde a una ley. De alguna manera esa pregunta pretende sostener -al
menos implícitamente-, o bien, se puede deducir de ella, que un convenio no
puede caer en las materias propias de la ley. Esto significa un evidente error
de conceptos, como también una contravención a la norma explícita del inciso
segundo del artículo 5º de la Constitución Política de la República.
En el fondo, aquí no puede haber cuestión de soberanía, pues ella
está expresamente salvaguardada en el sentido de que los tratados pueden –
naturalmente cuando son ratificados por Chile y se encuentran vigentes- caer
en el ámbito de la norma que regula la soberanía.
Por lo tanto, señor Presidente, me parece que hemos entrado en la
discusión de un tema que realmente quedó agotado, pues el contenido de este
Tratado se debatió in extenso en la sesión anterior, donde se llegó a la
conclusión de que no había inconveniente alguno en apoyar y aprobar un
instrumento internacional de esta índole. Por lo demás, si hubiésemos de
entrar a discutirlo desde el punto de vista de la filosofía de los tratados,
deberíamos meditar y reflexionar profundamente acerca de si es útil o no que
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DISCUSIÓN SALA
nuestro país esté incorporado a la Organización Internacional del Trabajo, y en
cuanto a si es pertinente o no que al formar parte de ella tenga el legítimo
derecho de aprobar, mediante la acción del Jefe de Estado, un acuerdo de la
OIT, naturalmente sometiéndolo a la ratificación por parte del Congreso.
Si se pretende debatir dicho aspecto, podemos caer en una materia
en extremo peligrosa, pues implicaría abocarse al análisis de la competencia
que le asiste al Gobierno de la República para aprobar tratados, sometiéndolos,
obviamente, a nuestra competencia por la vía de la ratificación.
En virtud de lo anterior -y con esto termino, pues la Mesa me indicó
que éste era mi segundo discurso, respecto de lo cual tiene razón por cuanto
ya me pronuncié sobre el fondo del asunto-, ahora me he referido a una
materia distinta, que tiene incidencia específica en el hecho de que la filosofía
de nuestra normativa jurídica permite, desde el punto de vista constitucional,
dar al Tratado la misma validez de la ley.
Por eso, el referido instrumento internacional tiene igual contenido y
fuerza que la ley.
El señor DÍEZ.- ¿Me permite una interrupción, señor Senador?
El señor SILVA.- Terminaré de inmediato mi intervención, Su
Señoría. Pero si el señor Presidente lo autoriza, no tengo inconveniente en
concedérsela.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Señor Senador,
tendría que ser con cargo a los 22 segundos que le restan.
El señor DÍEZ.- No deseo ocupar el tiempo del Honorable colega.
El señor SILVA.- Muchas gracias, Su Señoría.
Por último deseo manifestar que, a mi modesto juicio, una y otra
norma tienen el mismo valimiento jurídico, naturalmente -como lo dijo el
Senador señor Díez- respetando las normas de la Carta Fundamental. Sin
embargo, como muy bien lo sostuvo el señor Presidente, en este instante ello
no es materia de nuestra competencia.
He dicho.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Corresponde usar de
la palabra al Honorable señor Fernández; pero si el Senador señor Díez desea
pedirle una interrupción, puede hacerlo.
El señor FERNÁNDEZ.- Señor Presidente, le concedo la interrupción.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el
Honorable señor Díez.
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DISCUSIÓN SALA
El señor DÍEZ.- Muchas gracias.
Señor Presidente, sólo deseo clarificar mis conceptos al respecto.
Primero, aquí no hay limitación de soberanía, porque la toma el
Estado soberanamente. Segundo, considero que éste no puede aprobar un
tratado que implique una reforma constitucional sin haber modificado antes la
Constitución Política o, al menos, para comprometerse en una enmienda de
ese tipo, tener la prudencia de aplicar el quórum pertinente.
Resulta absolutamente contrario a nuestra política de cumplir con los
tratados internacionales el aprobarlos antes de modificar la Carta
Fundamental. Lo lógico habría sido que el Gobierno -pues hace mucho tiempo
que el proyecto está en tramitación- nos hubiese manifestado que, con
respecto a las condiciones de los funcionarios públicos, el Presidente de la
República podrá usar la mediación, la conciliación o el arbitraje, y, después de
eso, firmar el Convenio.
No es posible que se obligue a modificar la Constitución por el solo
expediente de un tratado internacional, porque eso afecta nuestra fe pública,
aunque no tenga ningún efecto jurídico en el país.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el
Honorable señor Fernández.
El señor FERNÁNDEZ.- Señor Presidente, estamos discutiendo un
tema muy importante, puesto que dice relación al trato que debe tener el
Estado en las relaciones con sus funcionarios. Estimo que sobre ello debemos
efectuar muchos perfeccionamientos y realizar diversos aportes para lograr
una legislación que realmente pueda satisfacer los intereses de los
trabajadores públicos, a la vez que resguardar los intereses y los derechos del
Estado.
Lo anterior, naturalmente, no se relaciona con el Tratado en
comento, por cuanto, a mi juicio, constituye un deber del Estado,
independientemente de que exista un instrumento internacional, o de que éste
sea o no ratificado. Ésa debe ser una obligación de la autoridad pública, como
también un deber nuestro el estar permanentemente atentos para ver, conocer
y revisar las relaciones entre los funcionarios públicos y el Estado.
Sin embargo, pienso que conviene hacer algunas reflexiones sobre la
materia, especialmente para el evento de que el Tratado sea aprobado. En este
sentido, es bueno tener presente -y deseo dejar constancia de esto para los
efectos de la historia fidedigna de la ley- que el asunto en cuestión no puede
traducirse necesariamente en el establecimiento de fórmulas de solución de
conflictos que atenten contra la potestad pública. En mi opinión, éste es un
tema extraordinariamente delicado. Creo que es posible regular un sistema de
relaciones entre el Estado y sus funcionarios, siempre considerando que
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DISCUSIÓN SALA
estamos frente a la autoridad, y no se puede pretender asimilarlo a la situación
propia de la actividad privada, ni siquiera a la de las empresas del Estado,
porque éstas tienen un patrimonio y una personalidad jurídica distintos de los
de aquél.
Por lo tanto, en primer lugar, deseo llamar la atención en orden a
que pretender aplicar a los funcionarios de la Administración Pública las
normas que rigen las relaciones entre los privados puede significar un grave
error y generar diversos trastornos. Soy partidario, obviamente, de modificar y
mejorar las relaciones a través de la legislación que corresponda, como
también las condiciones de trabajo, aspecto que debe ser regulado en la forma
en que la autoridad lo hace. En efecto, la potestad pública consiste en que las
regulaciones de los funcionarios estatales deben hacerse mediante ley, y no de
otra manera, ni tampoco crear condiciones laborales distintas, por lo menos en
la Administración Pública. Como dije antes, las empresas del Estado reciben un
tratamiento diferente.
Ahora bien, conviene señalar que todo el sistema de negociación
colectiva adolece también de una limitación, y debemos tener la suficiente
claridad para establecer los resguardos del caso. A mi juicio, no es posible
someter a un arbitraje, por ejemplo, las remuneraciones del sector público, por
cuanto ello significaría atentar contra las facultades del Presidente de la
República y modificar de una u otra forma el Presupuesto de la Nación, en un
momento determinado. Porque si decidimos que un tercero resuelva las
dificultades entre los funcionarios y el Estado, a lo mejor su decisión incidiría
en la normativa presupuestaria.
No creo que ésa sea la intención de los señores Senadores al
establecer normas que en su oportunidad puedan significar que se está
privando al Presidente de la República de sus facultades, como también al
Ministro de Hacienda, o afectándose el Presupuesto. Por otra parte, ello, en
último término, obligaría al Congreso a aprobar lo que un árbitro resolvió si,
por ejemplo, no existiera financiamiento adecuado para hacer cumplir la
resolución.
A mi juicio, se trata de temas delicados, que conviene considerar
cuando estas normas tengan una efectiva aplicación. Porque no es posible
someter a las empresas públicas estratégicas a la misma situación del Estado,
pues en aquéllas cabe el arbitraje, éste es obligatorio y responden con su
patrimonio. Pero en este caso, ¿cuál es el patrimonio? El del Estado, el que
está consagrado en el Presupuesto de la Nación.
En consecuencia, deseo llamar la atención sobre estas materias, que
son extraordinariamente delicadas en lo que dice relación al proyecto, al cual
no le veo inconveniente en los términos en que se encuentra planteado. Sin
embargo, creo que debemos tener el debido cuidado y no sembrar ilusiones o
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DISCUSIÓN SALA
esperanzas en cuanto a que podrían aplicarse íntegramente al sector público
las normas relativas a arbitraje, a negociación colectiva o a huelga de la misma
forma en que se hace con el sector privado, porque la situación es distinta.
Aquí se trata de una negociación donde el empleador es el Estado, y tiene una
potestad pública. Por lo tanto, él está comprometiendo el Presupuesto de la
Nación; no el patrimonio de determinada empresa, sea pública o privada.
Es conveniente tener presentes estas observaciones para los efectos
de una posterior y eventual aplicación de las leyes que deben dictarse para
corregir la injusta situación en que se encuentran los empleados públicos,
quienes precisamente por su calidad de tales, por la potestad del Estado, se
hallan imposibilitados de negociar con la autoridad, aunque esto no significa
que queden al margen de los procesos de modernización y de mejoramiento de
sus condiciones de trabajo e incluso de sus remuneraciones.
Pienso que un Estado debe actuar como empleador a través de
políticas, incluso de largo plazo. En el caso del sector público, la negociación
debería ser un elemento que contribuyera a la fijación de una política de
Estado. A la Administración le conviene ir fijando normas tendientes a mejorar
las condiciones laborales y económicas de los servidores fiscales mediante
políticas de Estado que, obviamente, resguarden los intereses y el Presupuesto
de la Nación, además de los derechos de los funcionarios. Encauzar sus
inquietudes por esa vía me parece el camino correcto, y no caer en el error de
hacerles aplicables las formas de conciliación y de negociación que tiene el
sector privado, las cuales derivan en el arbitraje o en una huelga indefinida,
con reemplazos o sin ellos, y con modificaciones de la calidad jurídica de los
trabajadores.
No olvidemos que los funcionarios públicos se rigen por normas
legales contenidas en el Estatuto Administrativo y que no pueden ser
enmendadas a voluntad de las partes, por muy importantes que sean los
interlocutores en una negociación.
En consecuencia, existen limitaciones que es necesario tener
presentes para no crear ilusiones en los servidores públicos de que lo
establecido en el Tratado los dejará en condiciones similares a las de los
trabajadores del sector privado.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Ha llegado la hora de
término del Orden del Día.
El debate proseguirá en la sesión ordinaria de mañana, para el cual
queda inscrito solamente el Honorable señor Viera-Gallo.
--Queda pendiente la discusión general del proyecto de
acuerdo.
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DISCUSIÓN SALA
2.9. Discusión en Sala
Senado. Legislatura 341. Sesión 30. Fecha 12 de abril, 2000. Discusión única.
Se aprueba.
PROTECCIÓN DE DERECHO DE SINDICACIÓN Y CONDICIONES DE
EMPLEO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Prosigue la discusión
del proyecto de acuerdo, en segundo trámite constitucional, que aprueba el
Convenio Nº 151, sobre “La protección del derecho de sindicación y los
procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración
pública”, adoptado por la Conferencia General de la Organización Internacional
del Trabajo, congregada en Ginebra el 7 de junio de 1978, que cuenta con
nuevo informe de las Comisiones de Relaciones Exteriores y de Trabajo y
Previsión Social.
--Los antecedentes sobre el proyecto (1958-10) figuran en los
Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de acuerdo:
En segundo trámite, sesión 28ª, en 22 de enero de 1997.
Informes de Comisión:
Relaciones Exteriores, sesión 26ª, en 26 de agosto de 1997.
Trabajo, sesión 26ª, en 26 de agosto de 1997.
Relaciones Exteriores y Trabajo, unidas (nuevo), sesión 23ª, en 14
de marzo de 2000.
Discusión:
Sesiones 33ª., en 9 de septiembre de 1997 (queda para segunda
discusión); 34ª., en 10 de septiembre de 1997 (se aplaza su discusión)
); 3ª., en 9 de junio de 1998 (se aplaza su discusión); 5ª., en 10 de
junio de 1998 (queda pendiente su discusión); 29ª, 11 de abril de
2000 (queda pendiente su discusión).
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el
Senador señor Viera-Gallo, quien es el último orador inscrito.
El señor VIERA-GALLO.- Señor Presidente, respaldo la iniciativa
porque considero muy conveniente que Chile adhiera a un convenio de la OIT
que no hace sino reconocer el derecho fundamental de los trabajadores del
sector público a organizarse.
Quiero recordar que el dirigente sindical quizás más importante de la
historia de Chile, Clotario Blest, fue quien más luchó por lograr la sindicación
de los funcionarios del Estado agrupados en la ANEF. Ésa fue una de las
grandes motivaciones de su vida. Por ello, es justo que al analizar este tratado
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DISCUSIÓN SALA
–espero que se apruebe- hagamos en su memoria un recuerdo de que el
derecho que él contempla constituyó parte de su trabajo.
Con respecto a la autonomía del Estado de Chile para concretar los
objetivos del convenio, no cabe la menor duda –como han señalado diversos
señores Senadores- de que sus normas garantizan plena independencia al
Poder Legislativo chileno para reglamentar por ley el modo, la forma y los
requisitos necesarios para materializar el derecho mencionado.
En ese sentido, no veo otra implicancia en el tratado que el hecho de
que el Estado chileno se compromete a una cosa elemental: a reconocerles a
sus trabajadores el derecho a organizarse. Lo que nuestra Carta Fundamental
prohíbe -que tal vez deberíamos revisar, sobre todo ahora que se habla de
reformas constitucionales- es el derecho a huelga de los empleados fiscales. Al
respecto, concuerdo con lo expresado aquí ayer en orden a que son muchos los
casos en que los trabajadores del sector público se declaran en huelga. Sin
embargo, la Administración no tiene otra alternativa que tratar con ellos y
buscar una fórmula de solución.
Por eso, reitero que más valdría revisar la Constitución en ese punto
y buscar algún mecanismo razonable para ir encauzando el derecho a huelga
de los servidores del Estado. Por lo demás, ellos paralizan sus labores con
mayor frecuencia que los trabajadores del sector privado, y en la actualidad
son los que más animan el movimiento sindical.
Sobre el particular, debo manifestar que no advierto ningún vicio de
constitucionalidad en el convenio. Por el contrario, es bastante flexible en el
grado de autonomía que deja a cada Estado adherente para reglamentar
autónomamente la forma de implementar el derecho. Y esto no sólo respecto
de los miembros de las Fuerzas Armadas, sino del sector público en general.
Por lo tanto, y haciendo nuevamente un recuerdo de don Clotario
Blest, anuncio mi aprobación al proyecto de acuerdo.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
Cerrado el debate.
En votación.
--(Durante la votación)
El señor DÍEZ.- Voto en contra, dejando constancia de que hago
expresa reserva de constitucionalidad.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Quedará constancia
de ello, señor Senador.
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El señor RUIZ (don José).- Señor Presidente, quiero referirme a dos
observaciones formuladas en la última parte del debate realizado ayer.
En la primera de ellas, se sostuvo la inconveniencia de aprobar el
tratado, porque podría inducir a que alguien lo interpretara como una
obligación o una posibilidad de que los miembros de las Fuerzas Armadas o de
la Policía pudieran acogerse al derecho que él contempla. Incluso, se indicó
hasta qué punto determinada frase dejaba abierta esa posibilidad.
Antes que todo, debe entenderse cuál es el alcance del tratado.
Para ejecutar una acción en contra del Estado chileno por
incumplimiento de las normas del instrumento internacional que ahora
discutimos, se requeriría que a quienes intenten, por ejemplo, constituir un
sindicato u organización laboral al interior de una institución se les niegue ese
derecho y, por lo tanto, recurran ante la OIT. Sin embargo, considero
imposible que dentro de la Policía uniformada o de las Fuerzas Armadas se
inicie un proceso para formar un sindicato sin que exista deliberación.
Actualmente a las Fuerzas Armadas no se les permite deliberar. No
es posible formar un sindicato si no se reúne la gente para discutir, analizar,
elaborar estatutos, ver quiénes han de ser los dirigentes, organizar una
asamblea y elegirlos. Por lo tanto, pensar que mañana podrían organizarse
sindicatos al interior de las Fuerzas Armadas por el hecho de que hoy acojamos
el proyecto de acuerdo que aprueba este Convenio, resulta absolutamente
fuera de lugar.
La segunda observación se refiere al artículo 8º. El Senador señor
Díez ha planteado que esa norma es inconstitucional porque establece
procedimientos de mediación, de conciliación y de arbitraje. En realidad no
ocurre así. El precepto dispone que entre las partes se alcanzará solución a los
conflictos “mediante procedimientos independientes e imparciales, tales
como”... No dice que deban ser procesos de mediación, conciliación y arbitraje,
sino que se refiere a “procedimientos independientes e imparciales tales
como”, sin ser en modo alguno imperativo que se trate de los mencionados.
Por tales razones, no me parece que estemos enfrentando problemas de
constitucionalidad.
En consecuencia, solicito la aprobación del proyecto de acuerdo,
porque ello es muy importante, especialmente para ir fortaleciendo lo ya hecho
en materia de organización sindical en la administración pública, y –como lo ha
planteado el Senador señor Viera-Gallo- para seguir avanzando en lo relativo a
procesos de negociación en ese ámbito, y adoptando los mecanismos que
impidan la ocurrencia de situaciones que nadie aprueba y que muchas veces
ponen en riesgo incluso la vida de los propios ciudadanos.
Voto que sí.
El señor VEGA.- Señor Presidente, ya expresé mi opinión sobre este
proyecto de acuerdo cuando se efectuó la discusión general, pero quiero ahora
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observar que es bastante remota la posibilidad de que el asunto –como lo
mencionó un señor Senador que me antecedió el uso de la palabra- llegue a
extenderse a las Fuerzas Armadas, ya que el mismo Convenio expresa, en su
artículo 1, que las normas deberán aplicarse a todas las personas empleadas
en la administración pública. Y el número 3 del mismo precepto señala que la
legislación nacional deberá determinar, asimismo, “hasta qué punto las
garantías previstas en el presente Convenio son aplicables a las fuerzas
armadas y a la policía”.
El artículo 3 establece que la expresión “organización de empleados
públicos”, para los efectos del Convenio, se refiere a toda organización,
cualquiera sea su composición, que tenga por objeto fomentar y defender los
intereses de aquéllos.
Del estudio detenido del articulado de este instrumento, como de lo
que prescriben nuestra Constitución Política de la República y la Ley Orgánica
Constitucional de las Fuerzas Armadas, me he formado la opinión de que la
ratificación del presente Convenio no implica en modo alguno la posibilidad de
que sus efectos se extiendan a las Fuerzas Armadas, toda vez que el mismo
entrega a la legislación nacional la determinación del alcance de sus normas, y
que, además, existen resguardos de tipo constitucional que impedirían una
situación de esta naturaleza.
Por otra parte, es necesario tener presente que la actual estructura
de nuestras Fuerzas Armadas y de Seguridad Pública han permitido a Chile
contar con cuerpos armados poseedores de una doctrina y una férrea disciplina
que les posibilitan cumplir con eficacia su rol constitucional de defensa de la
Patria. Éste es un patrimonio de todos los chilenos.
Por lo anterior, reconociendo la validez de la preocupación
manifestada anteriormente en la Sala, opino que la ratificación del Convenio no
significa un riesgo en la materia.
Mi voto es afirmativo, toda vez que el instrumento constituye un
avance en el proceso de integración de nuestro país a los estándares
internacionales existentes, acorde con los procesos de globalización y de
regionalización imperantes hoy en el mundo. Además, significa un marco de
referencia que, complementado con la legislación vigente, será una
contribución a las relaciones laborales del Estado empleador y a los
funcionarios de nuestra administración pública.
Gracias, señor Presidente.
El señor BITAR.- Señor Presidente, éste es un paso propio de una
sociedad más moderna y democrática.
Voto que sí.
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DISCUSIÓN SALA
El señor LARRAÍN.- Señor Presidente, voy a abstenerme en esta
votación por considerar que el proyecto de acuerdo, por los antecedentes que
se expusieron en el debate de ayer y en oportunidades anteriores, no es
enteramente necesario ni va a ser vinculante; pero sobre todo porque creo que
nosotros debemos resolver tal asunto en Chile.
Me parece importante que se regule la forma en que los funcionarios
públicos deben realizar sus negociaciones, y creo que debemos entrar a la
negociación colectiva. Es decir, comparto muchos de los aspectos contenidos
en el Convenio; pero opino que hay un orden previo que debe respetarse.
Me abstengo.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Voto a favor porque
creo que la aprobación del proyecto de acuerdo nos llevará a dictar las leyes
necesarias para mantener las buenas relaciones entre los funcionarios públicos
y el Estado.
Voto que sí.
El señor CHADWICK.- Señor Presidente, voy a abstenerme, como lo
hice en la Comisión. Creo que lo substancial del Convenio ya está recogido en
nuestra legislación; y lo que no lo está genera dudas de interpretación, tanto
de orden constitucional como referidas a su aplicación. Por lo tanto, no creo
que sea conveniente avanzar en la materia. Por eso me abstuve en la
Comisión, y mantengo tal posición en la Sala.
El señor LAGOS (Secretario).- ¿Algún señor Senador no ha emitido
su voto?
El
señor
ZALDÍVAR,
don
Andrés
(Presidente).-
Terminada
la
votación.
--Se aprueba el proyecto de acuerdo (25 votos contra 17, y 4
abstenciones).
Votaron por la afirmativa los señores Bitar, Boeninger, Foxley,
Frei (doña Carmen), Frei (don Eduardo), Gazmuri, Hamilton, Lavandero, Matta,
Moreno, Muñoz Barra, Núñez, Ominami, Páez, Parra, Pizarro, Ruiz (don José),
Ruiz-Esquide, Sabag, Silva, Valdés, Vega, Viera-Gallo, Zaldívar (don Adolfo) y
Zaldívar (don Andrés).
Votaron por la negativa los señores Bombal, Canessa, Cantero,
Cariola, Cordero, Díez, Fernández, Horvath, Lagos, Martínez, Matthei, Novoa,
Pérez, Prat, Ríos, Romero y Stange.
Se abstuvieron los señores Aburto, Chadwick, Larraín y Urenda.
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OFICIO APROBACIÓN SIN MODIFICACIONES
2.10. Oficio de Cámara Revisora a Cámara de Origen
Oficio aprobación de Proyecto sin modificaciones. Fecha 17 de abril, 2000.
Cuenta en Sesión 42. Legislatura 341. Cámara de Diputados.
Nº
Valparaíso,
Tengo a honra comunicar a V.E. que el Senado ha
aprobado, en los mismos términos en que lo hizo esa H. Cámara, el proyecto
de acuerdo que aprueba el Convenio Nº 151 de la Organización Internacional
del Trabajo, sobre “La protección del derecho de sindicación y los
procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración
pública”.
Lo que comunico a V.E. en respuesta a su oficio Nº
1.360, de 21 de enero de 1997.
Devuelvo los antecedentes respectivos.
Dios guarde a V.E.
ANDRES ZALDIVAR LARRAIN
Presidente del Senado
JOSE LUIS LAGOS LOPEZ
Secretario del Senado
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OFICIO LEY AL EJECUTIVO
3. Trámite Finalización: Cámara de Diputados
3.1. Oficio de Cámara de Origen al Ejecutivo
Oficio de Ley a S.E. El Presidente de la República. Comunica texto aprobado
por el Congreso Nacional. Fecha 18 de abril, 2000.
A
S.
E.
PRESIDENTE
DE LA
REPUBLICA
EL
Oficio Nº 2836
VALPARAISO, 18 de abril de 2000
Tengo a honra comunicar a V.E., que el Congreso
Nacional ha dado su aprobación al siguiente
PROYECTO DE ACUERDO:
"Artículo único.- Apruébase el Convenio Nº 151,
sobre "La protección del derecho de sindicación y los procedimientos para
determinar las condiciones de empleo en la administración pública", adoptado
por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo,
congregada en Ginebra, el 7 de junio de 1978.".
Dios guarde a V.E.
VICTOR JEAME BARRUETO
Presidente de la Cámara de Diputados
CARLOS LOYOLA OPAZO
Secretario de la Cámara de Diputados
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DECRETO SUPREMO
4. Publicación Decreto Supremo en Diario Oficial
4.1. Decreto N° 1.539
Tipo Norma
Fecha Publicación
Fecha Promulgación
Organismo
:
:
:
:
Decreto 1539
26-12-2000
11-09-2000
MINISTERIO DE RELACIONES
EXTERIORES
Título
: PROMULGA EL CONVENIO 151 DE LA
ORGANIZACION INTERNACIONAL
DEL TRABAJO SOBRE LA PROTECCION
DEL DERECHO DE SINDICACION Y
LOS PROCEDIMIENTOS PARA DETERMINAR
LAS CONDICIONES DE EMPLEO
EN LA ADMINISTRACION PÚBLICA
Tipo Versión
: Única
De: 26-12-2000
URL
:
http://www.leychile.cl/N?i=179437&f=2000-12-26&p=
PROMULGA EL CONVENIO 151 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL
TRABAJO SOBRE LA PROTECCION DEL DERECHO DE SINDICACION Y LOS
PROCEDIMIENTOS PARA DETERMINAR LAS CONDICIONES DE EMPLEO EN
LA ADMINISTRACION PUBLICA
Núm. 1.539.- Santiago, 11 de septiembre de
Vistos: Los artículos 32, Nº 17, y 50 Nº 1),
Constitución Política de la República.
2000.de la
Considerando:
Que
la
Conferencia
General
de
la
Organización
Internacional del Trabajo, congregada en Ginebra, adoptó con
fecha 7 de junio de 1978, el Convenio 151, sobre La
Protección del Derecho de Sindicación y los Procedimientos
para
Determinar
las
Condiciones
de
Empleo
en
la
Administración Pública.
Que dicho Convenio fue aprobado por el Congreso
Nacional, según consta en el oficio Nº 2.836, de 18 de abril
de 2000, de la Honorable Cámara de Diputados.
Que el Instrumento de Ratificación fue depositado ante
el Director General de la Oficina Internacional del Trabajo,
con fecha 17 de julio de 2000.
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DECRETO SUPREMO
Que
el
mencionado
Convenio
entrará
en
vigor
internacional el 17 de julio de 2001, de conformidad con lo
dispuesto en su artículo 11.
D e c r e t o:
Artículo único.- Promúlgase el Convenio 151, sobre La
Protección del Derecho de Sindicación y los Procedimientos
para
Determinar
las
Condiciones
de
Empleo
en
la
Administración Pública, adoptado el 7 de junio de 1978 por la
Conferencia Internacional de la Organización Internacional
del Trabajo; cúmplase y llévese a efecto como ley y
publíquese copia autorizada de su texto en el Diario Oficial.
Anótese, tómese razón, regístrese y publíquese.- RICARDO
LAGOS ESCOBAR, Presidente de la República.- Heraldo Muñoz
Valenzuela, Ministro de Relaciones Exteriores Subrogante.Ricardo Solari Saavedra, Ministro del Trabajo y Previsión
Social.
Lo que transcribo a US para su conocimiento.- Alberto
Yoacham Soffia, Embajador Director General Administrativo.
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
Cursa con alcance el decreto Nº
Ministerio de Relaciones Exteriores
1.539,
de
2000,
del
Nº 45.526.- Santiago, 27 de noviembre de 2000.- La
Contraloría
General
ha
dado
curso
al
instrumento
individualizado en el epígrafe, mediante el cual se promulga
el Convenio Nº 151 de la Organización Internacional del
Trabajo sobre "La Protección del Derecho de Sindicación y los
Procedimientos para Determinar las Condiciones de Empleo en
la Administración Pública", pero cumple con hacer presente
que dicho Convenio -de acuerdo con los antecedentes- fue
adoptado con fecha 27 de junio de 1978 por la Conferencia
General de la Organización Internacional del Trabajo, y no
como se expresa en su texto.
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DECRETO SUPREMO
Con el alcance que antecede, se ha dado curso regular al
instrumento individualizado en la suma. Dios guarde a US.Jorge Reyes Riveros, Contralor General de la República
Subrogante.
A la señora
Ministra de Relaciones Exteriores
Presente
CONVENIO 151
CONVENIO SOBRE LA PROTECCION DEL DERECHO DE SINDICACION Y LOS
PROCEDIMIENTOS PARA DETERMINAR LAS CONDICIONES DE EMPLEO EN
LA ADMINISTRACION PUBLICA
La Conferencia General de la Organización Internacional
del Trabajo:
Convocada en Ginebra por el Consejo de Administración de
la Oficina Internacional del Trabajo, y congregada en dicha
ciudad el 7 de junio de 1978, en su sexagésima cuarta
reunión;
Recordando las disposiciones del Convenio sobre la
libertad sindical y la protección del derecho de sindicación,
1948; del Convenio sobre el derecho de sindicación y de
negociación
colectiva,
1949,
y
del
Convenio
y
la
Recomendación sobre los representantes de los trabajadores,
1971;
Recordando que el Convenio sobre el derecho de
sindicación y de negociación colectiva, 1949, no es aplicable
a ciertas categorías de empleados públicos y que el Convenio
y
la
Recomendación
sobre
los
representantes
de
los
trabajadores, 1971, se aplican a los representantes de los
trabajadores en la empresa;
Tomando nota de la considerable expansión de los
servicios prestados por la administración pública en muchos
países y de la necesidad de que existan sanas relaciones
laborales entre las autoridades públicas y las organizaciones
de empleados públicos;
Observando la gran diversidad de los sistemas políticos,
sociales y económicos de los Estados Miembros y las
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DECRETO SUPREMO
diferentes prácticas aplicadas por dichos Estados (por
ejemplo, en lo atinente a las funciones respectivas de las
autoridades centrales y locales; a las funciones de las
autoridades federales, estatales y provinciales; a las de las
empresas propiedad del Estado y de los diversos tipos de
organismos públicos autónomos o semiautónomos, o en lo que
respecta a la naturaleza de la relación de empleo);
Teniendo en cuenta los problemas particulares que
plantea la delimitación del campo de aplicación de un
instrumento internacional y la adopción de definiciones a los
fines del instrumento, en razón de las diferencias existentes
en muchos países entre el empleo público y el empleo privado,
así como las dificultades de interpretación que se han
planteado a propósito de la aplicación a los funcionarios
públicos de las disposiciones pertinentes del Convenio sobre
el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, y
las observaciones por las cuales los órganos de control de la
OIT han señalado en diversas ocasiones que ciertos gobiernos
han aplicado dichas disposiciones en forma tal que grupos
numerosos de empleados públicos han quedado excluidos del
campo de aplicación del Convenio;
Después de haber decidido adoptar diversas proposiciones
relativas a la libertad sindical y a los procedimientos para
determinar las condiciones de empleo en el servicio público,
cuestión que constituye el quinto punto del orden del día de
la presente reunión, y después de haber decidido que dichas
proposiciones revistan la forma de un convenio internacional,
adopta, con fecha veintisiete de junio de mil novecientos
setenta y ocho, el presente Convenio, que podrá ser citado
como el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la
administración pública, 1978:
PARTE I. Campo de aplicación y definiciones
Artículo 1
1. El presente Convenio deberá aplicarse a todas las
personas empleadas por la administración pública, en la
medida en que no les sean aplicables disposiciones más
favorables de otros convenios internacionales del trabajo.
2. La legislación nacional deberá determinar hasta qué
punto las garantías previstas en el presente Convenio se
aplican a los empleados de alto nivel que, por sus funciones,
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DECRETO SUPREMO
se considera normalmente que posee poder decisorio o
desempeñan
cargos
directivos
a
los
empleados
cuyas
obligaciones son de naturaleza altamente confidencial.
3. La legislación nacional deberá determinar asimismo
hasta qué punto las garantías previstas en el presente
Convenio son aplicables a las fuerzas armadas y a la policía.
Artículo 2
A los efectos del presente Convenio, la expresión
''empleado público'' designa a toda persona a quien se
aplique el presente Convenio de conformidad con su artículo
1.
Artículo 3
A los efectos del presente Convenio, la expresión
''organización de empleados públicos'' designa a toda
organización, cualquiera que sea su composición, que tenga
por objeto fomentar y defender los intereses de los empleados
públicos.
PARTE II. Protección del derecho de sindicación
Artículo 4
1. Los empleados públicos gozarán de protección adecuada
contra todo acto de discriminación antisindical en relación
con su empleo.
2. Dicha protección se ejercerá especialmente contra
todo acto que tenga por objeto:
a)
sujetar el empleo del empleado público a la condición de
que no se afilie a una organización de empleados públicos o
que deje de ser miembro de ella;
b)
despedir a un empleado público, o perjudicarlo de
cualquier otra forma, a causa de su afiliación a una
organización de empleados públicos o de su participación en
las actividades normales de tal organización.
Artículo 5
1. Las organizaciones de empleados públicos gozarán de
completa independencia respecto de las autoridades públicas.
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DECRETO SUPREMO
2. Las organizaciones de empleados públicos gozarán de
adecuada protección contra todo acto de injerencia de una
autoridad pública en su constitución, funcionamiento o
administración.
3. Se consideran actos de injerencia a los efectos de
este artículo, principalmente los destinados a fomentar la
constitución
de
organizaciones
de
empleados
públicos
dominadas
por
la
autoridad
pública,
o
a
sostener
económicamente, o en otra forma, organizaciones de empleados
públicos con objeto de colocar estas organizaciones bajo el
control de la autoridad pública.
PARTE
III.
Facilidades
que
deben
organizaciones de empleados públicos
concederse
a
las
Artículo 6
1. Deberán concederse a los representantes de las
organizaciones reconocidas de empleados públicos facilidades
apropiadas para permitirles el desempeño rápido y eficaz de
sus funciones durante sus horas de trabajo o fuera de ellas.
2. La concesión de tales facilidades no deberá
perjudicar el funcionamiento eficaz de la administración o
servicio interesado.
3. La naturaleza y el alcance de estas facilidades se
determinarán de acuerdo con los métodos mencionados en el
artículo 7 del presente Convenio o por cualquier otro medio
apropiado.
PARTE IV. Procedimientos
condiciones de empleo
para
la
determinación
de
las
Artículo 7
Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a
las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno
desarrollo y utilización de procedimientos de negociación
entre
las
autoridades
públicas
competentes
y
las
organizaciones
de
empleados
públicos
acerca
de
las
condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que
permitan a los representantes de los empleados públicos
participar en la determinación de dichas condiciones.
PARTE V. Solución de conflictos
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DECRETO SUPREMO
Artículo 8
La solución de los conflictos que se planteen con motivo
de la determinación de las condiciones de empleo se deberá
tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones
nacionales, por medio de la negociación entre las partes o
mediante procedimientos independientes e imparciales, tales
como
la
mediación,
la
conciliación
y
el
arbitraje,
establecidos de modo que inspiren la confianza de los
interesados.
PARTE VI. Derechos civiles y políticos
Artículo 9
Los empleados públicos, al igual que los demás
trabajadores, gozarán de los derechos civiles y políticos
esenciales para el ejercicio normal de la libertad sindical,
a reserva solamente de las obligaciones que se deriven de su
condición y de la naturaleza de sus funciones.
PARTE VII. Disposiciones finales
Artículo 10
Las ratificaciones formales del presente Convenio serán
comunicadas, para su registro, al Director General de la
Oficina Internacional del Trabajo.
Artículo 11
1. Este Convenio obligará únicamente a aquellos miembros
de
la
Organización
Internacional
del
Trabajo
cuyas
ratificaciones haya registrado el Director General.
2. Entrará en vigor doce meses después de la fecha en
que las ratificaciones de dos Miembros hayan sido registradas
por el Director General.
3. Desde dicho momento, este Convenio entrará en vigor,
para cada Miembro, doce meses después de la fecha en que haya
sido registrada su ratificación.
Artículo 12
1. Todo Miembro que haya ratificado este Convenio podrá
denunciarlo a la expiración de un período de diez años, a
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DECRETO SUPREMO
partir de la fecha en que se haya puesto inicialmente en
vigor, mediante un acta comunicada, para su registro, al
Director General de la Oficina Internacional del Trabajo. La
denuncia no surtirá efecto hasta un año después de la fecha
en que se haya registrado.
2. Todo Miembro que haya ratificado este Convenio y que,
en el plazo de un año después de la expiración del período de
diez años mencionado en el párrafo precedente, no haga uso
del derecho de denuncia previsto en este artículo, quedará
obligado durante un nuevo período de diez años, y en lo
sucesivo podrá denunciar este Convenio a la expiración de
cada período de diez años, en las condiciones previstas en
este artículo.
Artículo 13
1. El Director General de la Oficina Internacional del
Trabajo notificará a todos los Miembros de la Organización
Internacional
del
Trabajo
el
registro
de
cuantas
ratificaciones, declaraciones y denuncias le comuniquen los
Miembros de la Organización.
2. Al notificar a los Miembros de la Organización el
registro de la segunda ratificación que le haya sido
comunicada, el Director General llamará la atención de los
Miembros de la Organización sobre la fecha en que entrará en
vigor el presente Convenio.
Artículo 14
El Director General de la Oficina Internacional del
Trabajo comunicará al Secretario General de las Naciones
Unidas, a los efectos del registro y de conformidad con el
artículo 102 de la Carta de las Nacionales Unidas, una
información
completa
sobre
todas
las
ratificaciones,
declaraciones y actas de denuncia que haya registrado de
acuerdo con los artículos precedentes.
Artículo 15
Cada vez que lo estime necesario, el Consejo de
Administración de la Oficina Internacional del Trabajo
presentará a la Conferencia una memoria sobre la aplicación
del Convenio, y considerará la conveniencia de incluir en el
orden del día de la Conferencia la cuestión de su revisión
total o parcial.
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Artículo 16
1. En caso de que la Conferencia adopte un nuevo
convenio que implique una revisión total o parcial del
presente, y a menos que el nuevo convenio contenga
disposiciones en contrario:
a)
la ratificación, por un Miembro, del nuevo convenio
revisor implicará, ipso jure, la denuncia inmediata de este
Convenio, no obstante las disposiciones contenidas en el
artículo 12, siempre que el nuevo convenio revisor haya
entrado en vigor;
b)
a partir de la fecha en que entre en vigor el nuevo
convenio revisor, el presente Convenio cesará de estar
abierto a la ratificación por los Miembros.
2. Este Convenio continuará en vigor en todo caso, en su
forma y contenido actuales, para los Miembros que lo hayan
ratificado y no ratifiquen el convenio revisor.
Artículo 17
Las versiones inglesa y francesa
Convenio son igualmente auténticas.
del
texto
de
este