concepto academia - Academia Colombiana de Jurisprudencia

Honorable Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
CORTE CONSTITUCIONAL
E.
S.
D.
Ref.:
Actor:
Acción de inconstitucionalidad. Exp. D – 10353
Rafael Mejía López
LUCY CRUZ DE QUIÑONES, en mi condición de Miembro Correspondiente de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, atendiendo a la honrosa designación del
Presidente de la Academia, en nombre de esa institución, procedo a emitir concepto de
constitucionalidad sobre el asunto de que trata la demanda de la referencia.
El ciudadano Rafael Mejía López, identificado como nacional colombiano, mayor de edad,
actuando en su calidad de Presidente y representante legal de la Sociedad de
Agricultores de Colombia (SAC), solicita que se declare inconstitucional el artículo 81 de
la Ley 1687 de 11 de diciembre de 2013.
I.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
“ARTÍCULO 81. El artículo 12 de la Ley 179 de 1994 quedará así: Son contribuciones
parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a
un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio
sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en
la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo
mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio
contable.
“Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del
Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar
la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será
efectuado por los órganos encargados de su administración.
“Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que no forman parte del
Presupuesto General de la Nación, independientemente de su naturaleza jurídica, se
incorporarán en un presupuesto independiente que requerirá la aprobación del Consejo
Superior de Política Fiscal (CONFIS), salvo aquellas destinadas al financiamiento del
Sistema General de Seguridad Social.
“PARÁGRAFO. El Ministro de Hacienda y Crédito Público presentará al Congreso de la
República un informe anual con el detalle de los presupuestos aprobados por el CONFIS”.
1
II.
NORMAS
CONSTITUCIONALES
ARGUMENTOS DE LA ACUSACIÓN
PRESUNTAMENTE
VIOLADAS
Y
El demandante considera que el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 vulnera los artículos
1°, 4, 6, 150, 151, 169, 342 y 352 de la Carta; y los artículos 1°, 2, 11 y 29 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto. Sin embargo, dado que esta demanda fue admitida solamente
en relación con los artículos 151 y 352 de la Constitución (que resume el actor en el
primer cargo: “inconstitucionalidad material por violación de competencias”), solo nos
centraremos en el estudio de ese primer cargo.
De esta manera, el demandante aduce que la violación de los artículos 151 y 352 de la
Constitución se concreta en la violación de la jerarquía normativa y de la reserva de la ley
orgánica. A su juicio, la Ley 179 de 1994, de la cual hace parte el artículo 12, modificado
por el artículo demandado, es una ley orgánica que tiene una jerarquía superior a las
leyes ordinarias, tanto por la materia como por el trámite requerido para su aprobación, y,
como tal, no puede ser modificada por una ley ordinaria, particularmente por la Ley 1687
de 11 de diciembre de 2013.
III.
CONCEPTO DE LA ACADEMIA
Antes de analizar la causa, nos pronunciaremos sobre la legitimación para interponer la
acción de inconstitucionalidad, habida cuenta de que el accionante invoca su calidad de
Presidente y representante de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC).
La Academia comparte la posición de la Corte Constitucional, sentada a través de la
Sentencia C-275 de 1996, donde indica que “si bien las personas jurídicas privadas y
públicas no pueden acudir ante la Corte Constitucional para pedir que una determinada
norma sea declarada inexequible, no se puede rechazar la demanda ni proferir fallo
inhibitorio cuando quien la presenta -no obstante invocar su calidad de apoderado de tales
entidades- es un ciudadano, esto es, un nacional colombiano, mayor de edad, en ejercicio
de sus derechos políticos por no haber sido sancionado con suspensión o pérdida de la
ciudadanía”.
(1)
Contextualización conceptual
a. Breve mención a las fuentes del derecho
La Constitución condiciona la creación de derecho, así que solo admite como normas
jurídicas las que no la contradigan en función del cauce que deber seguir y de los
principios y reglas que deben respetar. En consecuencia, todas sus normas deben
prevalecer frente a otras fuentes, incluida la ley.
2
Dos son los criterios para estructurar el sistema de fuentes: el jerárquico y el de
distribución de competencias o distribución de materias.
Por el primero, las normas que ocupan una posición inferior pierden validez, es decir, son
nulas, cuando se oponen a lo que se establece en otras que ocupan la posición superior.
La que ocupa una posición superior deroga a todas las inferiores que la contradigan. Si el
único criterio es jerárquico, la ley, que ocupa el lugar superior, inmediatamente después
de la Constitución, puede regular todas las materias y, el poder normativo inferior, o
reglamentario, actúa solo en el espacio que la primera deje1.
En cambio, por el criterio material las diversas fuentes tienen atribuida la regulación de
ciertas materias. Este criterio se denomina también distribución de competencias y puede
tener una técnica especial de reservas mediante las cuales se establece que ciertas
materias solo pueden ser reguladas por determinada clase de normas, otorgándole a la
norma indicada el monopolio sobre una materia que, al mismo tiempo, conserva potestad
para regular otras distintas.
b. Leyes orgánicas y leyes ordinarias. Posición en el ordenamiento jurídico.
En nuestro ordenamiento constitucional, en principio, las leyes ordinarias regulan todas
las materias que no estén asignadas, por competencias propias, a leyes especiales. No
obstante, el mismo ordenamiento fundamental establece que algunas materias deban ser
reguladas por leyes de distinta etiología, entre ellas, la ley orgánica, consagrada en el
artículo 151 de nuestra Constitución Política:
“El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada
una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las
relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las
leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los
miembros de una y otra Cámara”.
En este sentido, nuestra Constitución recoge un concepto material de ley orgánica en la
medida en que solo se entienden por orgánicas las leyes que regulan los temas
reservados por la Constitución en el artículo 151, antes transcrito. Si bien las leyes
orgánicas exigen el requisito de la mayoría absoluta, considerar, sin más, que la
naturaleza orgánica se determine por la exigencia de su aprobación por la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra cámara conllevaría al absurdo de conferir el
1
De Otto Ignacio, Derecho Constitucional Sistema de Fuentes. Segunda edición, cuarta reimpresión. Editorial Ariel S.A.,
Barcelona, 1995, Pág. 88 y 89.
3
carácter de orgánicas a todas aquellas leyes que, prescindiendo de la materia de que se
trate, requieran una mayoría reforzada2.
La posición o el rango que ostenta la ley orgánica en el sistema de fuentes es quizá, como
lo indica el doctor Humberto Sierra Porto3, la cuestión de mayor polémica en el estudio de
este tipo de leyes: en rigor, es el de su naturaleza jurídica o, si se quiere, el de las
relaciones entre la ley orgánica y los demás tipos de leyes, particularmente, con la ley
ordinaria.
Respecto de la posición de la ley orgánica en el ordenamiento jurídico pueden
establecerse, en principio, dos posiciones4:

La primera dicta que la ley orgánica, por su especial caracterización constitucional,
ocupa un lugar superior al de las leyes ordinarias en la jerarquía normativa, de tal
forma que las materias que sean reguladas por la ley orgánica sufren el efecto de la
congelación del rango: solo pueden ser derogadas o modificadas mediante otra ley
del mismo rango. De esta manera, a las leyes ordinarias les está vedada la
modificación o supresión de cualquier aspecto de las leyes orgánicas, inclusive a
las materias de contenido no orgánico que hubiera sido incluidos en la ley orgánica.
Así, a la ley ordinaria le estaría permitido complementar las disposiciones ordinarias
pero, en ningún caso, derogar o modificar lo establecido en una ley orgánica. Así
expuesta, esta teoría contempla diferentes niveles de jerarquía normativa, en los
que la ley ordinaria se ubica por debajo de la orgánica, no pudiendo aquella
contemplar regulaciones contrarias a esta última, ni siquiera en el caso de que sean
materias que no están reservadas en el artículo 151 constitucional.

La segunda posición, por su parte, avala una articulación entre la ley orgánica y los
demás tipos, y propone que se articulen a la luz del principio de competencia.
Desde esta perspectiva, si bien se reconoce que la ley orgánica es una ley
particular, se considera como una ley más, en el sentido de que se ubica dentro del
concepto genérico de ley y, por tanto, tiene el mismo rango jerárquico, que depende
inmediatamente de la Constitución. Así, en el evento en que una ley ordinaria
invadiera materias reservadas a una ley especial, resultaría inconstitucional, pero no
por infringir una norma de mayor jerarquía sino por contrariar las diposiciones
constitucionales que delimitan las competencias (artículos 151 y 152 de la
Constitución). Su inconstitucionalidad deviene del irrespeto de la norma que
consagró la reserva y no de la violación de otra ley, que no tiene en sí misma valor
constitucional.
2
Tal es el ejemplo, entre otros, del artículo 58 de la Constitución, sobre leyes de expropiación por motivos de equidad,
que si bien requiere la exigencia de mayoría absoluta, no ostenta el carácter del ley orgánica.
3
Sierra Porto, Humberto. Concepto y tipos de ley en la Constitución colombiana. Primera edición. Universidad Externado
de Colombia, Colombia, 1995, Pág. 268 y 269.
4 Ibíd.
4
c. Jurisprudencia de la Corte Constitucional.
La Corte constitucional sostiene una tesis intermedia, según la cual si bien las leyes
orgánicas tienen un rango jerárquicamente superior al de las normas ordinarias, aquellas
no son equiparables a la Constitución y, deben sujetarse a sus disposiciones, al igual que
los demás tipos de leyes.
Nuestra Corte Constitucional5 ha resuelto en el pasado la pregunta relativa a la naturaleza
normativa de las leyes orgánicas. Ha dicho la Corte sobre este particular:
“La Corte considera que el artículo 151 de la Carta, al establecer que "el Congreso
expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa",
no determina que las normas de naturaleza orgánica adquieran, por ese hecho, rango
constitucional. La regla que se deriva de la citada disposición sólo establece que toda
norma legal que, por virtud de la Carta Política, deba sujetarse a una específica ley
orgánica y no lo haga es inexequible no porque viole las disposiciones de la ley orgánica
sino en razón de que viola el artículo 151 de la Constitución Política. En consecuencia,
siempre que una ley ordinaria vulnere normas de naturaleza orgánica, a las cuales, por
virtud de la Constitución, deba sujetarse, quebranta el Estatuto Superior”.
La Corporación ha abordado en diversos pronunciamientos el tema de la reserva de ley
orgánica. Sobre el particular ha establecido una serie de reglas que gobiernan las
relaciones entre la ley ordinaria y la ley orgánica, así como los criterios para determinar
las materias que deben ser objeto de una u otra categoría de ley6:
“a. La Constitución consagra cuatro materias específicas de reserva de ley orgánica, las
cuales, según la denominación dada en la doctrina y en la jurisprudencia, corresponden a las
siguientes: Ley Orgánica del Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica del
Presupuesto y Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Sentencia C-600A de 1995, MP
Alejandro Martínez Caballero).
“b. En la configuración material de la reserva de ley orgánica la Constitución Política emplea
dos estrategias. De un lado, señala en un solo artículo el contenido esencial de las leyes
orgánicas del Congreso, de Planeación y del Presupuesto (C.P., art. 151) y, de otro lado,
presenta en varias disposiciones a lo largo del texto constitucional el campo temático de la
reserva de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Sentencia C-600A de 1995).
“c. La aprobación de leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula general del
legislador ordinario. En este sentido, la reserva de ley orgánica exige una determinación
específica en la Constitución Política y sus alcances materiales son restrictivos en su
interpretación (Sentencia C-600A de 1995).
“d. La duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no,
5
6
Sentencia 1175 de 2001
Ibíd.
5
debe resolverse a favor del legislador ordinario, por dos razones fundamentales: la cláusula
general de competencia del legislador y por las limitaciones de las leyes orgánicas que
constituyen un límite al proceso democrático (Sentencia C-432 de 2000, MP Alfredo Beltrán
Sierra).
“e. Las leyes orgánicas, además de cumplir las normas generales sobre el proceso
legislativo, deben reunir cuatro condiciones o requisitos especiales que las diferencian de la
legislación ordinaria: el fin de la ley, su contenido o aspecto material, la votación mínima
aprobatoria y el propósito del legislador al tramitar y aprobar el respectivo proyecto
(Sentencia C-600A de 1995).
“f. […] El legislador ordinario tiene plena competencia para regular los temas no sujetos a
reserva (Sentencia C-540 de 2001, MP Jaime Córdoba Triviño).
“g. La reserva de ley orgánica condiciona la actividad legislativa en dos sentidos. De un lado,
‘No puede permitir el juez constitucional que la ley ordinaria regule asuntos que la
Constitución ha reservado a la ley orgánica, por cuanto la ley ordinaria desconocería el
mandato (…) de la Carta, según el cual la actividad legislativa está sujeta a las leyes
orgánicas’. De otro lado, tampoco puede permitirse que el legislador orgánico se arrogue
competencia sobre una materia que no haga parte de la reserva de ley orgánica porque se
atenta contra el principio democrático de la potestad del legislador ordinario (Sentencia C540 de 2001)”.
(2)
Caso concreto
Teniendo en cuenta que la anterior premisa normativa es el punto de partida que la Corte
adopta en el análisis de constitucionalidad, procedemos a establecer si el artículo 81 de la
Ley 1687 de 2013, acusada parcialmente de inconstitucionalidad, desconoce los artículo
151 y 352 de la Constitución por no haber respetado la norma de “carácter orgánico”
contenida en el artículo 12 de la Ley 179 de 1994.
Una misma ley orgánica permite la existencia de normas con la virtualidad de ser
ordinarias. Así lo ha aceptado la Corte Constitucional en Sentencia C- 289 de 2014:
“La Corte se ha pronunciado en diversas oportunidades7 sobre la naturaleza y jerarquía de
las leyes orgánicas, su poder condicionante de la actividad legislativa ordinaria, y la
necesidad de que su modificación deba ajustarse al trámite previsto para su aprobación.
“En este sentido ha indicado que las leyes orgánicas, dada su propia naturaleza, tienen un
rango superior frente a las demás leyes, por consiguiente, imponen sujeción a la actividad
ordinaria del Congreso. Sin embargo, no alcanzan la categoría de normas constitucionales
(CP art. 151), comoquiera que se orientan a organizar aquello que previamente ha sido
7
Sobre diversos aspectos relacionados con las leyes orgánicas se pueden consultar las sentencias C-421 de 2012, C-1246
de 2001, C-540 de 2001, C-442 de 2001, C-795 de 2000, C-432 de 2000, C-795 de 2000, C-894 de 1999, C-446 de 1996,
C-541 de 1995, C-538 de 1995, C-423 de 1995, C-546 de 1994, C-337 de 1993, C-478 de 1992, entre otras.
6
constituido en la Carta Fundamental8. Su importancia está reflejada en la posibilidad de
condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios9, a tal
punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento legislativo ordinario y a
la regla de mayoría simple, que usualmente gobierna la actividad legislativa10.
“La especial jerarquía que revisten las leyes orgánicas deriva de que, además de satisfacer
los requisitos generales para la aprobación de cualquier otra ley, deben cumplir algunas
exigencias adicionales. Como lo ha destacado la jurisprudencia de esta Corte11, las leyes
orgánicas presentan rasgos y requisitos especiales en los siguientes aspectos: (i) el fin de la
ley; (ii) su contenido o aspecto material; (iii) la votación mínima aprobatoria: y (iv) el propósito
del legislador.
“En cuanto al primer rasgo, el artículo 151 de la Carta precisa que a este tipo de leyes
“estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”. De manera que su finalidad es la de
regular una materia específica, condicionando posteriores desarrollos legislativos, en la
medida que organiza e integra la materia objeto de su regulación.
“En cuanto al segundo rasgo, el contenido material, la propia Carta indica las materias que
conforman la reserva de ley orgánica, como excepción a la cláusula general de competencia
en cabeza del legislador ordinario, y que sirven para proteger procesos considerados de
especial importancia por el Constituyente, como son el funcionamiento del Congreso, la
planeación del desarrollo, lo relativo al presupuesto y al ordenamiento territorial. En ese
orden de ideas, atribuye reserva de ley orgánica a las leyes que reglamentan el Congreso y
cada una de las Cámaras; las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; el plan general de desarrollo; y la asignación
de competencias normativas a las entidades territoriales.
“El tercer requisito, comporta la exigencia de un umbral especial para la aprobación de un
proyecto de ley orgánica, consistente en la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
cámara (C.P., artículo 151). Esta aprobación privilegiada pretende “la obtención de mayor
consenso de las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la República, lo cual
garantiza mayor legitimidad democrática a la ley que va a autolimitar el ejercicio de la
actividad legislativa”12.
“Finalmente, en lo que concierne al cuarto elemento distintivo, el propósito del legislador,
significa que en el propio trámite legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la
voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica13. “Esta
exigencia busca garantizar la transparencia en el curso del debate democrático, y abrir
espacios discursivos y participativos de control político que, en muchos casos, no tienen
lugar cuando lo que se debate es la aprobación de una ley ordinaria”14.
8
Sobre el particular, entre otras, se pueden consultas las sentencias Corte Constitucional, C-1246 de 2001, C-442 de 2001,
C-538 de 1995, C-546 de 1994, C-337 de 1993, C-478 de 1992.
9 Corte Constitucional, Sentencias C-1246 de 2001, C-432 de 2000, C-446 de 1996.
10 Corte Constitucional, Sentencias C-894 de 1999 y C-423 de 1995.
11 Corte Constitucional, Sentencias C-1246 de 2001 y C-540 de 2001.
12
Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001.
13 Ibídem. Ver también las Sentencias C-1246 de 2001 y C-795 de 2000.
14 Corte Constitucional, sentencia C-1246 de 2001.
7
En estas condiciones, si un proyecto pretende convertirse en ley orgánica deberá reunir no
solo los requisitos ordinarios para la aprobación de toda ley, sino, además, las
características especiales de las leyes de naturaleza orgánica: la ausencia de cualquiera de
ellos provoca su inconstitucionalidad15.
“Específicamente, en lo que concierne a la modificación de la ley orgánica del presupuesto
esta corporación ha sostenido que es natural que una ley orgánica, y específicamente la ley
orgánica de presupuesto, sea susceptible de modificaciones, pero para ello el Congreso
deberá ajustarse al trámite previsto para su aprobación, como bien lo ha señalado esta
Corporación en los siguientes términos16:
“La ley orgánica del presupuesto podrá ser reformada por el Congreso cuantas veces éste lo
estime conveniente, cumpliendo el trámite previsto en la Constitución y en el Reglamento del
Congreso, para los proyectos de leyes orgánicas. Una ley nunca podrá cerrar el paso a la
posibilidad de su propia reforma.”17
“En otro sentido, la Corte ha reiterado que una ley no adquiere la categoría de orgánica por
la simple circunstancia de haber sido aprobada mediante mayoría absoluta de una y otra
Cámara, pues, como fue explicado, es necesario el cumplimiento de otros requisitos, entre
los cuáles está que el propio Congreso haya indicado que pretendía aprobar una norma de
esa naturaleza y jerarquía18.
“10. En conclusión, la ley orgánica del presupuesto se encuentra dotada de la característica
especial de poder condicionar, a sus prescripciones, la expedición de otras leyes sobre la
materia, de modo tal que una vulneración o desconocimiento de los procedimientos y
principios que en ella se consagran al momento de la expedición de las leyes ordinarias, de
naturaleza presupuestal o de otra índole, puede acarrear la inconstitucionalidad de éstas,
debido al rango cuasi constitucional al que sus disposiciones han sido elevadas por voluntad
expresa del Constituyente19”.
Visto lo anterior, es necesario determinar, de un lado, en qué consiste la modificación que
introduce el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 en relación con el artículo 12 de la Ley
179 de 1994; y, de otro, determinar si tal modificación ostenta propiamente el carácter de
norma orgánica. Esto porque como lo ha sostenido la Corte20, es necesario adoptar un
criterio material para identificar lo que constituye tema de ley orgánica para evitar un
vaciamiento de la actividad legislativa ordinaria en desmedro del principio democrático.
No toda materia contenida en una ley orgánica es por este solo hecho una norma
revestida de la misma naturaleza.
15
Ibídem.
Corte Constitucional, Sentencia C-1246 de 2001.
17 Corte Constitucional, Sentencia C-541 de 1995, reiterada en C- 1246 de 2001.
18
Ibídem.
19 Corte Constitucional, sentencia C-432 de 2000.
20 Sentencia 1175 de 2001
16
8
El artículo 81 de la Ley ordinaria 1687 de 2013, parcialmente demandado, reforma, según
el demandante, el artículo 12 de la Ley orgánica 179 de 1994. Para determinar en qué
consiste tal reforma, a continuación se relacionan las dos normas:
Artículo 12 de la Ley 179 de 1994 (modificado
por la Ley 225 de 1995)
Artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, que modifica
el Art. 12 de la Ley 179 de 1994
Son contribuciones parafiscales los gravámenes
establecidos con carácter obligatorio por la ley, que
afectan a un determinado y único grupo social o
económico y se utilizan para beneficio del propio
sector.
Son contribuciones parafiscales los gravámenes
establecidos con carácter obligatorio por la ley, que
afectan a un determinado y único grupo social o
económico y se utilizan para beneficio del propio
sector.
El manejo, administración y ejecución de estos
recursos se hará exclusivamente en forma
dispuesta en la ley que los crea y se destinarán
sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los
rendimientos y excedentes financieros que resulten
al cierre del ejercicio contable.
El manejo, administración y ejecución de estos
recursos se hará exclusivamente en la forma
dispuesta en la ley que los crea y se destinarán
sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los
rendimientos y excedentes financieros que resulten
al cierre del ejercicio contable.
Las contribuciones parafiscales administradas por
los órganos que formen parte del Presupuesto
General de la Nación se incorporarán al
presupuesto solamente para registrar la estimación
de su cuantía y en capítulo separado de las rentas
fiscales y su recaudo será efectuado por los
órganos encargados de su administración.
Las contribuciones parafiscales administradas por
los órganos que forman parte del Presupuesto
General de la Nación se incorporarán al
presupuesto solamente para registrar la estimación
de su cuantía y en capítulo separado de las rentas
fiscales y su recaudo será efectuado por los
órganos encargados de su administración.
Las contribuciones parafiscales administradas por
los órganos que no forman parte del Presupuesto
General de la Nación, independientemente de su
naturaleza jurídica, se incorporarán en un
presupuesto independiente que requerirá la
aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal
(CONFIS),
salvo
aquellas
destinadas
al
financiamiento del Sistema General de Seguridad
Social.
PARÁGRAFO. El Ministro de Hacienda y Crédito
Público presentará al Congreso de la República un
informe anual con el detalle de los presupuestos
aprobados por el CONFIS.
Producto del anterior ejercicio, resulta evidente que el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013,
parcialmente demandado, adiciona el artículo 12 de la Ley 179 de 1994 (que a su vez
había sido modificada por la Ley 225 de 1995) en el sentido de ordenar la incorporación
de las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que no forman parte del
Presupuesto General de la Nación, independientemente de su naturaleza jurídica, en un
presupuesto independiente, que requerirá aprobación del CONFIS, así:
“ (…) Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que no forman parte
del Presupuesto General de la Nación, independientemente de su naturaleza jurídica, se
incorporarán en un presupuesto independiente que requerirá la aprobación del Consejo
Superior de Política Fiscal (CONFIS), salvo aquellas destinadas al financiamiento del
Sistema General de Seguridad Social.
9
“PARÁGRAFO. El Ministro de Hacienda y Crédito Público presentará al Congreso de la
República un informe anual con el detalle de los presupuestos aprobados por el CONFIS”.
En este punto debe advertirse que de acudir, sin más, a un criterio puramente jerárquico
tendríamos que concluir que la ley orgánica (Ley 179 de 1994, artículo 12), en razón de su
especial caracterización constitucional, al ocupar un lugar superior en la jerarquía
normativa al de la Ley ordinaria 1687 de 2013, particularmente el artículo 81, sufriría el
efecto de congelación de rango en virtud del cual solo mediante otra ley de las mismas
características podría ser modificada. Según esta perspectiva, la ley ordinaria no podría
en este caso modificar en ninguno de sus aspectos a la ley orgánica, ni siquiera aquellos
ajenos a las materias reservadas a la ley orgánica, de conformidad con el artículo 151 de
la Constitución.
Sin embargo, tras haber abordado la perspectiva de la Corte Constitucional a partir de la
cual el conflicto de las leyes orgánicas y las ordinarias debe abordarse teniendo en
consideración especial un criterio material y, habiendo determinado en qué consiste la
“reforma” introducida por el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, es procedente establecer
la etiología de la adición que incorpora la norma parcialmente demandada. Así,
atendiendo a un criterio material, deberá analizarse si el hecho de ordenar la
incorporación, en un presupuesto independiente, de las contribuciones parafiscales
administradas por los órganos que no forman parte del Presupuesto General de la Nación,
independientemente de su naturaleza jurídica, que además requiera aprobación del
CONFIS, implica una invasión de las materias reservadas a las leyes orgánicas o no.
El artículo 151 de la Constitución consagra los asuntos que aparecen reservados a las
leyes orgánicas en los siguientes términos:
“El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una
de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación
de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán,
para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara”
(subrayas fuera del texto original).
De esta manera, la propia Carta indica las materias que conforman la reserva de ley
orgánica, como excepción a la cláusula general de competencia en cabeza del legislador
ordinario, y que sirven para proteger procesos considerados de especial importancia por el
Constituyente, como son los de planeación, presupuesto, ordenamiento territorial y
funcionamiento del Congreso21.
Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, la adición que incorpora el artículo
81 de la Ley 1687 de 2013 al artículo 12 de la Ley 179 de 1994 no hace parte de las
materias reservadas a las leyes orgánicas, de hecho, ordena la incorporación de las
contribuciones parafiscales administradas por los órganos que no forman parte del
21
Sentencia C-1246 de 2001
10
Presupuesto General de la Nación. La adición incorporada por el artículo demandado no
representa una invasión a las materias reservadas a las leyes orgánicas, sino que hace
parte de la facultad del legislador para regular establecer requisitos de este tipo, es más, lo
hubiera podido regular en cualquier otra ley ordinaria, por ejemplo, en la que estableció las
contribuciones, porque a cada una de esas leyes le está dado establecer, entre otros,
requisitos del hecho generador, los sujetos, la conformación del ingreso y los fines, o sea,
el destino de los gastos.
En sentencia C- 579 de 2001, la Corte Constitucional estimó que solo forman parte de la
reserva de ley orgánica aquellas materias específicas y expresamente señaladas por el
Constituyente, ya que, como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la actividad
legislativa, una interpretación demasiado amplia de tal reserva terminaría por despojar de
sus atribuciones al legislador ordinario. De allí que la Corporación haya indicado que
"aquellas materias que no hayan sido objeto de un señalamiento expreso por parte del
Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán
entenderse sujetas a la competencia del Legislador ordinario22”.
Este caso podría enfrentarnos a un conflicto entre una ley ordinaria y una orgánica si la
materia regulada por la ordinaria fuera de aquellas reservadas a las leyes orgánicas por la
Constitución, teniendo como parámetro lo regulado en su artículo 151. Sin embargo, este
no es el caso y, adicionalmente, con esta parte del artículo, no se están usurpando
funciones que deban ser desarrolladas mediante mayoría cualificadas.
CONCLUSIONES
Si bien la Ley 1687 de 2013 (ley ordinaria) en su artículo 81, demandado parcialmente,
adiciona el artículo 12 de la Ley 179 de 1994 (ley orgánica), esta adición, analizada desde
la perspectiva de un criterio material, no está revestida de naturaleza orgánica en cuanto
no hace parte de las materias reservadas a este tipo de leyes por la Constitución. En este
sentido, en nuestra opinión la norma no es inconstitucional.
Atentamente,
Lucy Cruz de Quiñones
Académica correspondiente
22
Sentencia C- 579 de 2001
11