C193-10 - Consejo para la Transparencia

DECISIÓN AMPARO ROL C193-10
Entidad pública:
Superintendencia de Seguridad
Social
Requirente: José Julián Alcayaga
Olivares
Ingreso Consejo: 01.04.10.
En sesión ordinaria N° 166 de su Consejo Directivo, celebrada el 15 de julio de 2010, con
arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso
a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia,
aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo para la
Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión
respecto del reclamo Rol C193-10.
VISTOS:
Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 9, 12 y 18 de la Constitución Política de la
República; la Ley N° 20.285, de 2008, sobre acceso a la información pública; la Ley N°
19.880, del 2003, que establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen
los actos de los órganos de la Administración del Estado; la Ley N° 16.395, que fija el
texto refundido de la Ley de organización y atribuciones de la Superintendencia de
Seguridad Social; el Decreto con Fuerza de Ley N° 1, de 2003, del Ministerio del Trabajo y
Previsión Social, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de las normas que
constituyen el Código del Trabajo; lo dispuesto en la Ley N° 19.696 que establece el
Código Procesal Penal; los D.S. N° 13/2009 y N° 20/2009, ambos del Ministerio
Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del
artículo primero de la Ley N° 20.285 y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para
la Transparencia.
TENIENDO PRESENTE:
1) CONTEXTO PREVIO: Previo a analizar el fondo del presente amparo, se procederá a
reseñar brevemente el contexto dentro del cual se requirió la información:
a) De acuerdo a informes de prensa recopilados por este Consejo, el 15 de
septiembre de 2009 la Superintendencia de Seguridad Social presentó ante la
Fiscalía Metropolitana Centro Norte una denuncia por el presunto delito de abuso
de previsión1 en contra de 16 médicos -13 de Santiago y 3 de regiones- por
1
El artículo 509 del Código del Trabajo dispone que: “Las personas que incurran en falsedad en el otorgamiento de
certificados, permisos o estado de salud, en falsificación de éstos, o en uso malicioso de ellos, serán sancionadas con las
penas previstas en el artículo 202 del Código Penal‖. Ésta última disposición señala, a su turno, que “El facultativo que
librare certificación falsa de enfermedad o lesión con el fin de eximir a una persona de algún servicio público, será castigado
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otorgar cerca de 120 mil licencias médicas en total, en el plazo de 3 años. Se
trataría de casos extremos de otorgamiento de entre 6.000 a 17.500 licencias en
tres años, cuando, en el mismo periodo, el promedio es de aproximadamente
100. Los hechos denunciados habrían sido detectados en una auditoría realizada
a alrededor del 70% de los subsidios de incapacidad laboral —el nombre técnico
de
las
licencias
médicas—
(Fuente:
http://www.mer.cl/modulos/generacion/mobileASP/detailNew.asp?strNamePage=
MERSTNA007CC1609.jpg&codCuerpo=715&strFecha=2009-0916&resolucion=&tipoPantalla=&iPage=1&iNumPag=07&iFirstPage=0&codRev=&
source=thumb).
b) El 16 de septiembre de 2009 se exhibió un reportaje en televisión sobre este
mismo tema, dando a conocer cómo realizaban estas prácticas algunos de los
facultativos denunciados. Allí se afirmó que de los aproximadamente 24.000
médicos que ejercen su profesión en el país, algo más de un centenar estaría
siendo investigado por la entrega de licencias fraudulentas (disponible en
http://www.24horas.cl/videos.aspx?id=15605).
c) Por otra parte, otra nota de prensa, de 17 de septiembre de 2009 (disponible en
http://tele13.canal13.cl/noticias/nacional/7477.htm), dan a conocer ejemplos de
médicos investigados y sancionados por la justicia por emisión de licencias
falsas, entregando los nombres de dos de ellos, los cuales formarían parte de un
listado de facultativos que se encontrarían en la misma condición.
2) SOLICITUD DE ACCESO: El 11 de marzo de 2010, don José Julián Alcayaga
Olivares, solicitó a la Superintendencia de Seguridad Social, ―el listado de todos los
médicos que fueron investigados por otorgar licencias médicas de complacencia”.
3) RESPUESTA DE LA AUTORIDAD REQUERIDA Y ACLARACIÓN DEL
REQUIRENTE: El Superintendente de Seguridad Social, mediante Ordinario N°
14328, de 16 de marzo de 2010, en respuesta a la solicitud antes citada denegó el
acceso a la información requerida, en base a lo dispuesto en el artículo 21, número 5,
de la Ley 20.285 sobre acceso a la información pública.
Fundamenta tal denegación, en primer lugar, en el hecho de público conocimiento de
la denuncia presentada por la Superintendencia de Seguridad Social ante el Ministerio
Público con el fin de que se investigue la eventual configuración de ilícitos penales
producto del otorgamiento, por determinados médicos cirujanos, durante los últimos
años, de licencias médicas en números que exceden con creces los promedios
anuales de emisión. Así las cosas, observa el requerido en su respuesta que, en
conformidad a lo dispuesto en el inciso final del artículo 182 del Código Procesal Penal
"Los funcionarios que hubieren participado en la investigación y las demás personas
que, por cualquier motivo, tuvieren conocimiento de las actuaciones de la
investigación estarán obligados a guardar secreto respecto de ellas". Por lo anterior,
no resulta procedente proporcionar la identidad de los facultativos denunciados, ni de
con reclusión menor en sus grados mínimo a medio y multa de seis a diez unidades tributarias mensuales‖.
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los antecedentes que sirvieron de base a tales denuncias, toda vez que su divulgación
puede eventualmente entorpecer el éxito de la investigación en curso.
Al tomar conocimiento de esta respuesta, el solicitante, mediante presentación de 26
de marzo de 2010, junto con manifestarse en contra de la causal invocada por la
Autoridad requerida, aclara textualmente que «no estoy solicitando la información de
la denuncia o querella en los tribunales en contra de ciertos médicos, sino que estoy
solicitando el listado de médicos que no fueron querellados o denunciados,
pero que las licencias que otorgaron sobrepasaron “con creces los promedios
anuales de emisión”».
4) AMPARO: Que don José Julián Alcayaga Olivares, en virtud de lo anterior y de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley de Transparencia, formuló
amparo ante este Consejo el 1 de abril de 2010, por denegación de entrega de la
información requerida en contra de la Superintendencia de Seguridad Social.
5) DESCARGOS U OBSERVACIONES AL AMPARO DEL ORGANISMO: Que el
Consejo Directivo de este Consejo, en su sesión ordinaria N° 138, de 6 de abril de
2010, acordó admitir a tramitación este amparo y conferir traslado al Superintendente
de Seguridad Social, a través de Oficio N° 619, de 8 de abril del presente año, quien
evacuó respuesta mediante Ordinario N° 22181, de 14 de abril de 2010, señalando, en
resumen, lo siguiente:
a) Primero, destaca que el Sr. Alcayaga Olivares ha recurrido en dos oportunidades
ante dicho Servicio, solicitando, primero, mediante presentación de 11 de marzo
de 2010, información acerca del listado de médicos que "fueron investigados por
otorgar licencias de complacencia", la que fue respondida por el Oficio N° 14328,
de 16 de marzo de 2010, invocando causal de reserva de la información.
Posteriormente, reitera su solicitud el 26 de marzo de 2010, rechazando los
argumentos jurídicos expuestos en la primera respuesta, y solicitando ahora la
entrega del listado de médicos "no procesados que emitieron licencias más allá
del promedio anual", presentación que fue contestada por dicha
Superintendencia mediante su Oficio N° 19.804, de 6 de abril de 2010.
b) A continuación, reiterando lo señalado en la primera de las respuestas
entregadas al solicitante, el requerido argumenta la procedencia de la causal de
reserva invocada, esto es, aquélla del artículo 21 N° 5 de la Ley N° 20.285, que
prescribe que se puede denegar, total o parcialmente, el acceso a la información
pública, cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de
quórum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo a las
causales señaladas en el artículo 8° de la Constitución Política de la República.
Conforme a ello, agrega el informe, debe hacerse presente que el Código
Procesal Penal cumple con la condición indicada de ser una ley de quórum
calificado, y que en el inciso final de su artículo 182 estipula que: "Los
funcionarios que hubieren participado en la investigación y las demás personas
que, por cualquier motivo, tuvieren conocimiento de las actuaciones de la
investigación estarán obligados a guardar secreto respecto de ellas". Además, en
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el informe hace referencia a la disposición cuarta transitoria de la Constitución
Política de la República, que dispone que se entenderá que cumplen con la
exigencia de quórum calificado, los preceptos legales actualmente vigentes y
dictados con anterioridad a la promulgación de la Ley N° 20.050, esto es, al 18 de
agosto de 2005, cuyo es el caso de la Ley N° 19.696 - que aprueba el referido
Código - por cuanto fue promulgada el 29 de septiembre de 2000, y publicada en
el Diario Oficial de 12 de octubre del mismo año.
c) Agrega el requerido que, como es de público conocimiento, dicho Servicio
presentó denuncias ante el Ministerio Público con el fin de que se investigue la
eventual configuración de ilícitos penales producto del otorgamiento, por
determinados médicos cirujanos, durante los últimos años, de licencias médicas
en números que exceden con creces los promedios anuales de emisión. Sin
embargo, conforme a las disposiciones legales indicadas no resulta procedente
proporcionar la identidad de los facultativos denunciados, ni de los antecedentes
que sirvieron de base a tales denuncias, toda vez que su divulgación puede
eventualmente entorpecer el éxito de la investigación en curso, que es
precisamente lo que se pretende resguardar con el deber de reserva que impone
la disposición legal precitada.
d) Por otra parte, en lo que se refiere a la aclaración en su solicitud de información
realizada por el recurrente, en virtud de los cual la circunscribe al "listado de los
médicos no procesados que emitieron licencias más allá del promedio anual", la
denegación planteada por la Superintendencia se funda en la causal de reserva
del artículo 21 N° 1, letra a) de la Ley N° 20.285, y, en el mismo sentido, en el
artículo 7° del D.S. N° 13/2009, del Ministerio Secretaría General de la
Presidencia, las que disponen que se podrá denegar total o parcialmente el
acceso a la información cuando su publicidad, comunicación o conocimiento
afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido,
particularmente si es en desmedro de la prevención, investigación y persecución
de un crimen o simple delito o se trate de antecedentes necesarios a defensas
jurídicas y judiciales, esto es, entre otros, aquéllos destinados a respaldar la
posición del órgano ante una controversia de carácter jurídico. De esta manera,
declara que, sin perjuicio de las denuncias realizadas ante el Ministerio Público,
dicha entidad se encuentra analizando en virtud de sus facultades fiscalizadoras,
otorgadas por su normativa orgánica contenida en la Ley N° 16.395, la situación
de otros facultativos que pudieren encontrarse en una condición análoga,
respecto de los cuales aún no se hayan interpuesto las denuncias que pudieran
corresponder.
e) Concluye señalando que, en virtud de los anterior, se estima que no es posible
acceder a la solicitud del Sr. Alcayaga Olivares, puesto que, en el contexto
descrito, la divulgación de la información requerida podría afectar el debido
cumplimiento de las potestades de control que ejerce dicha Superintendencia y el
éxito de las investigaciones judiciales que sean procedentes, por lo que es
información sobre la cual corresponde mantener reserva.
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Y CONSIDERANDO:
1) Que, de los antecedentes que obran en el reclamo, consta que la solicitud de
información planteada por don José Julián Alcayaga Olivares ante la
Superintendencia de Seguridad Social debe entenderse circunscrita a los términos en
que aquélla fue planteada en presentación de 26 de marzo de 2010, en la que aclara
que solicita expresamente ―el listado de médicos que no fueron querellados o
denunciados, pero que las licencias que otorgaron sobrepasaron con creces los
promedios anuales de emisión‖, toda vez que el propio solicitante manifestó, en la
presentación citada, su desinterés por contar con la información referida a los
facultativos respecto de los que se formalizó la denuncia o querella. Por tal motivo,
este Consejo se limitará a emitir un pronunciamiento respecto a la negativa de
entregar la información pertinente.
2) Que, en una primera consideración, resulta preciso señalar que el listado que se
solicita y que da origen al presente amparo corresponde a información que obra en
poder de la reclamada y que ha sido elaborado con presupuesto público, por lo que al
tenor del artículo 5° de la Ley de Transparencia es, en principio, pública. A mayor
abundamiento, la letra c) del artículo 11 del mismo cuerpo legal establece como uno
de los principios rectores del derecho de acceso a la información el principio de
apertura o transparencia, conforme al cual toda la información en poder de los
órganos de la Administración del Estado se presume pública, a menos que esté
sujeta a las excepciones o limitaciones establecidas por leyes de quórum calificado.
3) Que, respecto a la solicitud de información a que se hace referencia en el punto
anterior, cabe señalar que la Superintendencia ha alegado que concurriría la causal
de reserva o secreto consagrada en el artículo 21 N° 1 letra a), de la Ley de
Transparencia, y en el artículo 7° de su Reglamento, toda vez que la publicidad de
dicha información afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano
requerido por ir en desmedro de la prevención, investigación y persecución de un
crimen o simple delito o se trate de antecedentes necesarios a defensas jurídicas y
judiciales, esto es, entre otros, aquellos destinados a respaldar la posición del órgano
ante una controversia de carácter jurídico.
4) Que, sobre el particular, resulta aplicable en criterio utilizado por este Consejo en un
caso similar (Decisión de Amparo C460-09) en el cual la Superintendencia de
Quiebras denegó el acceso a información fundado en la misma causal en análisis.
Con ello, cabe en el presente amparo pronunciándose en los siguientes términos:
a) El Servicio alega simultáneamente las dos hipótesis que establece la norma
aludida, no obstante lo cual se trataría de dos situaciones diversas amparadas
ambas en una misma causal de reserva, cual es, la afectación del debido
cumplimiento de las funciones del órgano. En la especie, sólo cabe analizar la
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primera de las hipótesis invocadas –esto es, que la publicidad de la información
vaya en desmedro de la prevención, investigación y persecución de un crimen o
simple delito–, ya que, tal como lo ha reconocido la reclamada y como se
desprende de lo expresamente pedido, no existe actualmente controversia
jurídica alguna respecto de la cual dicha información pudiera constituir
antecedentes necesarios para su defensa judicial, como tampoco actualmente
consta la existencia de haber sido denunciados los facultativos respecto de los
cuales se solicita la información, por lo que no cabe la invocación de la segunda
parte de dicho numeral.
b) Que, por su parte, el artículo 182 del Código Procesal Penal establece el secreto
de las actuaciones de la investigación, de la siguiente manera: ―Las actuaciones
de investigación realizadas por el Ministerio Público y por la policía serán
secretas para los terceros ajenos al procedimiento./ ... / El fiscal podrá disponer
que determinadas actuaciones, registros o documentos sean mantenidas en
secreto respecto del imputado o de los demás intervinientes, cuando lo
considerare necesario para la eficacia de la investigación. En tal caso deberá
identificar las piezas o actuaciones respectivas, de modo que no se vulnere la
reserva y fijar un plazo no superior a cuarenta días para la mantención del
secreto. / El imputado o cualquier otro interviniente podrá solicitar del juez de
garantía que ponga término al secreto o que lo limite, en cuanto a su duración, a
las piezas o actuaciones abarcadas por él, o a las personas a quienes afectare. /
Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, no se podrá decretar el
secreto sobre la declaración del imputado o cualquier otra actuación en que
hubiere intervenido o tenido derecho a intervenir, las actuaciones en las que
participare el tribunal, ni los informes evacuados por peritos, respecto del propio
imputado o de su defensor. / Los funcionarios que hubieren participado en la
investigación y las demás personas que, por cualquier motivo, tuvieren
conocimiento de las actuaciones de la investigación estarán obligados a guardar
secreto respecto de ellas”.
c) La norma antes transcrita tiene rango de quórum calificado, para los efectos de la
Ley de Transparencia, refiriéndose ésta a las actuaciones de investigación
realizadas por el Ministerio Público y la policía. No obstante lo anterior, el inciso
final del citado artículo 182 también extiende la obligación de reserva de dichas
actuaciones a todas las demás personas que tuvieren conocimiento de éstas, lo
que hace extensible este deber de reserva a los funcionarios de la
Superintendencia en los casos en que realizan investigaciones o auditorías a
requerimiento del Ministerio Público y éstas son parte de un procedimiento penal
cuya investigación esté en curso. No obstante, dicha norma no resulta
aplicable respecto de aquellas investigaciones o auditorías que la
Superintendencia haya realizado o esté realizando de motu propio y que no
sea parte o haya dado origen –como denuncia– a una investigación
realizada por el Ministerio Público. A mayor abundamiento, es el propio
Servicio quien señala que ―se encuentra analizando en virtud de sus facultades
fiscalizadoras, otorgadas por su normativa orgánica contenida en la Ley N°
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16.395, la situación de otros facultativos que pudieren encontrarse en una
condición análoga, respecto de los cuales aún no se hayan interpuesto las
denuncias que pudieran corresponder” (lo destacado es nuestro).
d) Por lo antes señalado, no puede estimarse que al listado de los médicos cuya
situación está analizando la Superintendencia, y que no formen parte de una
investigación penal llevada a cabo por requerimiento del Ministerio Público, le sea
aplicable la causal de reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra a), de la
Ley de Transparencia, toda vez que la causal de afectación del debido
cumplimiento por la eventual prevención, investigación y persecución de un
crimen o simple delito solamente se invoca respecto de aquellos procedimientos
en que se haya realizado tal investigación a requerimiento del Ministerio Público,
y respecto de los cuales se encuentra un procedimiento penal pendiente, sin que
proceda extenderlo a aquellas investigaciones o auditorías realizadas por la
Superintendencia que no se hayan transformado en denuncia, de conformidad
con el artículo 44, letras a) y b), de la Ley N° 16.395, sobre Organización y
Atribuciones de la Superintendencia de Seguridad Social.
5) Que, por otra parte, no se advierte de qué modo específico la divulgación de la
información pedida, considerada separadamente y en su conjunto, implicaría afectar
una eventual investigación y en qué medida lo anterior produciría la afectación del
debido cumplimiento de las funciones de la Superintendencia de Seguridad Social.
6) Que, a mayor abundamiento, es menester indicar que, a efectos de fundamentar la
procedencia o improcedencia de la causal de reserva invocada, que así como en
algunos casos este Consejo ha aplicado un test de daño (Decisión de Amparo A4509, de 28.07.2009, considerandos 8º a 11º), también puede realizarse un test de
interés público (Decisión de Amparo A115-09, de 22.08.2009, considerandos 11º y
12º). Ambos, que pueden ser complementarios, consisten en realizar un balance
entre el interés de retener la información y el interés de divulgarla para determinar si
el beneficio público resultante de conocer la información solicitada es mayor que el
daño que podría causar su revelación. El primero se centra en ponderar si la
divulgación puede generar un daño presente, probable y específico a los intereses o
valores protegidos de mayor entidad que los beneficios obtenidos; el segundo, en
ponderar si el interés público a obtener con la entrega de la información justifica su
divulgación y vence, con ello, la reserva.
7) Que, en este caso, los bienes jurídicos en juego son, por una parte la trasparencia de
la actuación fiscalizadora del órgano requerido y del sistema de licencias médicas y,
por otra, el debido cumplimiento de dicha función fiscalizadora.
8) Que, en un sentido opuesto al razonado por el reclamado, se advierte una evidente
ventaja en la divulgación de la información relativa al número de licencias médicas
que extiende cada facultativo, toda vez que permite dar cuenta a los ciudadanos
acerca del debido cumplimiento de las funciones fiscalizadoras del órgano requerido,
contempladas en su Ley orgánica. Ello coincide con las conclusiones a las que arriba
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en su informe sobre ―Evolución de las Licencias Médicas Curativas (tipo 1) emitidas
los años 2005 – 2007‖, la Superintendencia de Seguridad Social (www.suseso.cl), en
el cual, luego de hacer un acabado análisis del fenómeno de incremento sostenido
que ha evidenciado el uso de subsidios de incapacidad laboral (licencias médicas),
concluye que ―la Superintendencia estima de toda conveniencia estimular el uso de la
Licencia Médica Electrónica. En efecto, mediante este mecanismo de tramitación
digital, se puede cumplir con dos objetivos esenciales, uno de los cuales dice relación
con el pago oportuno de los Subsidios por Incapacidad Laboral, que en la práctica
reemplaza la remuneración, y el otro se refiere al control y supervigilancia
coetánea y posterior de las licencias médicas que se emitan”, lo que es
precisamente materia de la solicitud de información de la especie.
9) Que, de acuerdo a todo lo anterior no se advierte cómo la divulgación de lo solicitado
podría afectar el debido funcionamiento del órgano requerido –por el contrario es una
aliciente para su buen funcionamiento- ni entorpecer una eventual investigación sobre
presuntas irregularidades en el sistema de otorgamiento de licencias médicas por
parte de otros facultativos, que no sean los ya denunciados al Ministerio Público.
10) Que, en conclusión, este Consejo determinará el rechazo de la causal de secreto o
reserva del artículo 21 N° 1 letra a) de la Ley de Transparencia invocada en el caso,
por no considerar que con la entrega de dicha información se afecte el debido
cumplimiento de las funciones del órgano requerido, procediendo a acoger el
presente amparo.
EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES
QUE LE ATRIBUYEN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 B) DE LA LEY DE
TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES,
ACUERDA:
I.
Acoger el amparo interpuesto por don José Julián Alcayaga Olivares, en contra de
Superintendencia de Seguridad Social, por las consideraciones señaladas.
II.
Requerir al Superintendencia de Seguridad Social que:
1) Entregue a don José Julián Alcayaga Olivares el listado de médicos que han sido
investigados por la emisión de licencias médicas por sobre el promedio anual, que
no se encuentren denunciados ni querellados ante el Ministerio Público, dentro del
plazo de 10 días hábiles, contado desde que esta decisión se encuentre
ejecutoriada, bajo el apercibimiento de proceder en caso de incumplimiento, en
conformidad con el artículo 46 y siguientes.
2) Remita copia de la información indicada en el numeral anterior a este Consejo, al
domicilio Morandé N° 115, Piso 7°, comuna y ciudad de Santiago o al correo
electrónico [email protected], para verificar el cumplimiento
de las obligaciones impuestas en esta decisión.
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III.
Encomendar al Director General de este Consejo notificar el presente acuerdo a don
José Julián Alcayaga Olivares y al Sr. Superintendente de Seguridad Social.
Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su
Presidente don Raúl Urrutia Ávila y los Consejeros don Alejandro Ferreiro Yazigi y don
Juan Pablo Olmedo Bustos. El Consejero don Roberto Guerrero Valenzuela no concurre a
la presente decisión por encontrarse ausente.
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