La constitucionalización del gasto público.

F'N’ANZFS
.'
DÑ
Muga
LA
PUBujrl
f
1L)
CONSTITUCIONALIZACIÓN
DEL GASTO
PÚBLICO
Homero
I. EL
PROBLEMA
DE
LA
GUILLERMO
CORTI
DEFINICIÓN
El objeto del presente
el carácter
trabajo es el de destacar
específicamente jurídico del gasto público. Esto significa que
la juridicidad
no
es
una
simple perspectiva más que recae
independencia
sobre
un
pectiva.
hace)
ser
que
fenómeno
definido
con
Podría
sostenerse
(y esto
hay “algo”calificado como
a pluralidad
de estudios:
sometido
es
lo que
de dicha
usualmente
pers-
se
público que puede
jurídicos, políticos, eco-
gasto
Nuestra
nómicos, técnicos, etcétera.
tesis, en cambio, sostiene
la incorrección
de una
postura semejante.
Se dirá que, en el fondo, es una
cuestión
de definiciones
y,
siendo
éstas
no
convencionales,
hay ninguna que tenga preeminencia
sólo los intereses
sobre las otras.
En consecuencia,
definición
harían
pragmáticos, u ocasionales,
preferible una
sería por ende
a otra.
Discutir
sobre definiciones
respecto
de confusiones
aún, pernicioso estímulo
y, peor
la introducción
como
la natutales
de figuras misteriosas,
raleza o esencia
el gasto público.
de lo definido, en este caso
En el ámbito
del Derecho,
ha sido
básica
de la teoría
Nino quien más ha enfatizado
de las
convencional
el carácter
de
definiciones, en contraposición a una visión esencialista
las mismas.
sin
Ha señalado
"que respecto del Derecho, como
lo apropiado
duda en relación
otros
con
muchos
conceptos,
sería adoptar una
Según esta posiposición convencionalista.
de estipulaciones
ción, el concepto de Derecho
y práctisurge
con
ocioso, fuente
a
LECCIONES
34
Y ENSAYOS
del discurso
cuenta
las necesidades
en
el
inmediata
se
de
emplea. La consecuencia
de que puede haber
la admisión
una
pluralidel disde Derecho, ya que las necesidades
dad de conceptos
el discurso.
La percepción de
en
curso
y con
pueden variar
relacionados
con
el Derecho,
discursos
con
hay diversos
que
de vista
hace pensar
funciones
diferentes,
muy
y puntos
que
de Derecho
en
ellos se emplean nociones
diferentes, aunque
estén
relacionados
es
luego veremosque
posible —como
sí"l.
entre
cas
que
ese
que
esta
tienen
en
concepto
posición
es
cabe
contestar
la objeción del párrafo precedente
Ante
se
trata
(sea por algún tipo de
aquí de aprehender
que no
la esencia
verdadera
de una
intuición
o de evidencia)
institude eso.
Por otra parte,
a decir
ción. Nada
¿quién se atrevería
que
que ha captado el “en sí” del gasto público? Es indudable
son
Pero
la elección
de una
posibles plurales definiciones.
no
es
definición
simple cuestión de preferencia o de gusto sublas consecuencias
jetivo. Tampoco nos son indiferentes
que se
definición.
La cuestión, entonces,
la
derivan
de una
u otra
es
siguiente: ¿hay criterios que permitan
distinguir definiciones
correctas
de otras
incorrectas?
El problema
así planteado
no
desaparece sino que se
de
criterios
desplaza, pues ¿de dónde surgirían los susodichos
corrección?
Para
hay que hacer
responder a este interrogante
un
breve
rodeo.
En general, no se controvierte
que,
cualquiera
caracterización
de los gastos públicos, éstos tienen
jurídico. Que
sea
un
entre
otros
implica
alguna, pero también
lo jurídico es justamente
público y que, por ende, sería
aspecto
definitoria
preeminencia
manera
tautológ'ica) que
del fenómeno
gasto
reduccionista
un
análisis
obviara
que
del gasto. Luego, aquel que acepta al
un
aspecto
jurídico,
está
compelido
a
la
menos
sea
que
un
la
aspecto
no
que
tiene
(de
aspecto
implica
un
tachable
de
dimensión
jurídica
la existencia
de
aceptar
que
este
aspecto
tiene
en
una
concordancia
con
(o en congruencia)
que estar
red extensa
de conceptos
dé lugar -a
jurídicos. No creo
que
discusión
el aceptar
susque los conceptos jurídicos no son
de manera
aislada
ceptibles de entenderse
y que,
por ello,
1
General
Nino, Carlos, Derecho, Moral
del Derecho, Ariel, Barcalona,
y Política.
1994,
Una
p. 32.
Revisión
de la
Teoría
DOSSIER
DE DERECHO
35
TRIBUTARIO
relaciones
entre
sí.
(y a la vez intrincadas)
guardan estrechas
Todo esto
implica que el aspecto jurídico del gasto público
tiene que ser de alguna manera
compatible con la red concepSi tal es el caso,
el susodicho
tual jurídica preexistente.
cona
la hora
de especificar aquel
texto
impone constriccíones
aspecto jurídico del gasto público. ¿Sería plausible sostener
que
constricciones
estas
otro
terizar
se
al
propagan
tipo (económicos, sociológicos, etc.)
el gasto público?
Conjunto de
de
rasgos
pudieran
que
carac-
La idea aquí propuesta
consiste
en
sostener
tales
que
son
el punto
de apoyo
constricciones
de un
criterio
definicional que es lo suficientemente
fuerte
como
ser
calificapara
de
do de ineludible.
Esto
significa que cualquier definición
notas
como
relevantes,
previas
gasto público tiene que tomar
e ineludibles,
ciertos
rasgos
jurídicos.
Ilustro
esto
“gasto público"
a
través
con
como
de variados
locución
itinerante,
itinerario
locución
se
que
conceptuales.
contextos
traería
de ciertos
término
al
Supongamos
imagen.
una
una
ese
perspectiva, al realizarse
inaceptables el despojar ala
desplaza
nuestra
Desde
consecuencias
jurídicos.
Tales rasgos
serían
un
ingrediente que no podi-ía obviarno
cuando
se
usa
la locución
“gasto público” con contextos
específicamente jurídicos, verbigracia económicos.
del problema del
Tenemos
así un
triple desplazamiento
gasto público:
rasgos
se
a) de
su
definición
a
los
criterios
efectuar
para
dicha
definición;
b) de los criterios
definicionales
al contexto
jurídico-conceptual subyacente; y
c) del contexto
jurídico a la pluralidad
ceptuales de uso.
entrelazamiento
un
Hay, en consecuencia,
o
entramado
de contextos
con-
de interrogase
delimitan:
¿cómo definir al gasto
dicha
definiefectúa
se
de qué criterios
del
de gasto público que
ción? ¿Cuál es la definición
surge
del conla
basa
contexto
se
preeminencia
jurídico? ¿En qué
contextos
texto
y definiciones?
jurídico sobre los restantes
ciones
que
mutuamente
público? ¿A partir
LECCIONES
36
II.
EL ENTRAMADO
DE
Y ENSAYOS
CONCEPTOS
JURÍDICOS
expresión conceptos jurídicos es sumavarias
de determente
posibilidades
ambigua, ya que indica
elementales
minación.
Vale, entonces,
partir de distinciones
no
los análisis
en
básicas
son
jurídicos. De lo contrario,
que
bien
de qué se está hablando.
sabe muy
se
Voy a partir de
dentro
de lo que laxamente
una
cuatripartición muy sencilla
Es
claro
denominar
cabe
la
que
“lo
jurídico”, a saber:
a) texto jurídico;
b) enunciados
jurídicos;
c) proposiciones dogmáticas,
d) exigencias jurídicas.
brevemente
Detengámonos
'
y
en
cada
una
de
las
parti-
ciones.
el conjunto de oraciones
a) Por texto jurídico entendemos
como
intuitiva
cabe identificar
jurídi(o frases) que de manera
a una
intuitiva
De manera
cos.
precomsignifica: de acuerdo
prensión no teórica de lo que es el Derecho. Tan laxa y difusa
laxa
una
también
consecuencia
y
especificación trae como
cuanto
tales.
de los textos
difusa
demarcación
jurídicos en
la
dentro
de
entonces,
categoría texto
¿Qué incluiremos,
jurídico?
Aquí sólo cabe
enumeración
no
al dictado
de la
acudir
taxativa:
a la ejemplificación, es
decir, a la
los debates
la Constitución,
previos
Constitución,
las
los considerandos
de todos los anterioadministrativos,
las sentencias
textos,
y las argumentaciones
que la preceden, los textos
críticas, dilucidaciodogmáticos, comentarios,
de
nes
de carácter
general, las descripciones, las conexiones
sentido
común, etcétera.
leyes, resoluciones,
decretos,
actos
‘res
material
hetetrata
de un
se
puede apreciarse,
de partida y objeto de análisis.
jurídicos son el conjunto de enunciados
a partir
del texto jurídico y que conforenunDerecho-objeto en su sentido más acotado. Tales
ciados obedecen, o responden, a específicas formas
lógicas. Es
una
el
discusión, típica de la teoría jurídica básica, discutir
Como
rogéneo, punto
b) Enunciados
que
son
man
al
número
en
construibles
y características
qué medida
tales
de tales
formas
son
formas
determinar
(así como
calificables
de “lógicas”).Con
DE
DOSSIER
DERECHO
37
TRIBUTARIO
señalar
un
criterio
amplio, cabe
ciados jurídicos: normas
los siguientes
tipos de enun(imperativos, prohibiciones y permi(definiciones, reglas constitutivas
(máximas, principios), argumentos
siones), reglas conceptuales
competencia), standard
(justificaciones de normas,
ideologemas.
de
definiciones
y
standard),
ficciones,
de la teoría juridica básica
se
desenvuelven
Dentro
aguen
torno
a cuál es
la forma lógica fundamental.
das discusiones
autor
como
Para
un
Kelsen, por ejemplo, sólo son relevantes
a enunDe ahí que, si algo es jurídico, es reducible
las normas.
de
Y si no es reducible, ello es una
muestra
ciados normativos.
no jurídico. Más
su
carácter
aún, serán consideradas
jurídicas
vinculen
con
el ejercicio de la
se
sólo aquellas normas
que
coactivos.
Tal
o actos
fuerza, es decir que impongan sanciones
ha suscitado,
reduccionismo
polémicas. Enpor cierto, airadas
el deseo de uniformidad
tre ellas la de Hart,
quien criticando
de los juristas, propone
jurídicos
amplía: el tipo de enunciados
relevantes.
Habrá, así, reglas primarias (semejantes a las normas
de Kelsen)
(éstas, a su vez, son de
y reglas secundarias
tres
tipos: de cambio, de adjudicación y de reconocimiento).
realizada
Dentro
de la enumeración
más arriba
hay otro tipo
Tal el
de enunciados
jurídicos que resulta más controvertido.
con
tienen
caso
de los ideologemas. Para algimos nada
que ver
como
elese
los podria aceptar
el Derecho-objeto (a lo sumo
todos los
mentos
del texto jurídico), mientras
otros,
que para
antitétienunciados
jurídicos son de tipo ideológico (de manera
en
ca
ambas
y complementaria
perspectivas ponen claramente
Es curiosa,
censurado
por Hart).
juego el deseo de uniformidad
al respecto,
la posición de Kelsen,
quien ellos forman
para
parte
no
mo,
ligan
se
standard,
lladas
que
del Derecho
sino de una
dogmática jurídica no rigu(es decir, no compatible con los parámetros esasimisdiscusiones,
por la teoria
pura). Constantes
de los principios o
a la
calificación
y admisión
desarroen
especial a partir de las investigaciones
a lo
Dworkin
que éste le formula
y de las críticas
y acrítica
rosa
tablecidos
por
denomina
En
modelo
cierta
forma,
tendencia.
puro
toda
Por
de
reducir
lo jurídico a
lado, la de aquellos que
formidad
señalan
básica
está
signada
por
lado, la de aquellos que prePor
solo tipo de enunciados.
tortuosa
dicha uniconsideran
admiten
pluralidad de formas lógicas. Como
es
un
Alchourrón
conjunto de
y Bulygin “el Derecho
doble
tenden
otro
reglas.
la teoría
una
y que
un
un
Y ENSAYOS
LECCIONES
38
embargo,
es
no
la de tomar
nota
critico.
cautela
y ánimo
de la
sino
controversias,
con
manejarse
importante
para
heterogéneas de lo que suele
cuestión
aquí de adentrarse
más
bastante
cosas
Sin
jantes
creerse”2.
en
seme-
complejidad
destacar
es
facie, hay una
que, prima
entre
las oraciones
distinción
clara
jurídicas del texto y los
Las oraciones
del Derecho-objeto.
son
el material
enunciados
a ciertas
del cual (de acuerdo
a partir
reglas de transformalos enunciados.
ción) se
sabe, al
construyen
Cualquiera
una
norma
lo dificultoso
que es construir
completa,
respecto,
a los criterios
aportados por Kelsen.
por ejemplo de acuerdo
al punto siguiente.
Esto nos conduce
Lo
a
c) Las proposiciones
dogmáticas son aquéllas mediante
describen
los enunse
las cuales
construyen,
y reconstruyen
llamada
ciados
jurídicos. La dogmática jurídica (también
varios
ciencia
del Derecho)
y compresenta
planos sucesivos
plementarios de análisis:
construye
-
—
—
ciertos
explica
reordena
criterios
y
tal
cuanto
en
tales
y describe
los enunciados
jurídicos;
enunciados;
reconstruye
esos
de acuerdo
enunciados
a
(v.gr. consistencia).
tareas
la dogmática jurídiA la par de esas
escalonadas,
incomca
inconsistencias,
contradicciones,
permite detectar
soY, luego, ofrece diversas
patibilidades, lagunas, etcétera.
luciones
para
Notamos,
cir
tales
resolver
pues,
fácilmente
a un
dificultades
que
que
qué es (o qué debiera
dogmática jurídicaï‘.
cisar
2
Madrid,
Alchourrón, C.
1994, p. 463.
circunstancias.
la tarea
dogmática no se deja reduteórica.
de actividad
De ahí las
cuando
intenta
se
se
prepresentan
ser) lo específico y peculiar de la
tipo único
.comunes
-
Bulygin,
E., Análisis
Lógico
y
Derecho,
CEC,
3 “Los
estudiosos
del Derecho
aun
hacen
rnuehas
cosas
diferentes
dentro
de los confines
de la especulación teórica:
comentan
y explican el
alcance
de las leyes y de las decisiones
o sugieren
judiciales, preparan
reformas
de la evolución
histórica
de cierta
institución
legales, dan cuenta
socioeconómico
de cierta
jurídica, explican el contexto
regulación y sus consecuencias
en
el plano sacial, elaboran
construcciones
que llay discuten
man
'teorias’
se
en
encuentran
un
nivel
de
cierta
abstracción
y que
respecto de los preceptos
de un orden jurídico particular,
distinciones
proponen
a
esclarecer
la comprensión de los fenómenOS
conceptuales destinadas
DOSSIER
DE DERECHO
TRIBUTARIO
d) Las exigencias jurídicas, en fin, son un conjunto de pretensiones
se
le hacen
a
los enunciados
que
jurídicos a los
de que sean
efectos
concordantes
con
ciertas
pautas
que se
consideran
decisivas.
Tales
conforman
lo que usualpautas
el ámbito
en
teorías.
mente,
Sin
jurídico, se denominan
embargo, y dado que en general es la propia dogmática
teorías
son
jurídica la que plantea exigencias, las ,mentadas
como
si fueran
meras
reconstrucciones
presentadas
y/o
como
descripciones. O, si se presentan
exigencias, se lo hace
a la par
—o
concomitantementecon
aquellas reconstrucciones
Circunstancias
éstas
Io
y descripciones.
que ratifican
dificultoso
de especificar el hacer
teórico
peculiar de la dogmática.
artículos
Tratados, manuales,
dogmáticos, a través
de ellos se hace teoría
el Derecho-objeto
básica, se construye
como
tal, se efectúan descripciones y reordenamientos,
generalizaciones
de supuestos
se
y explicitaciones
y, también,
plantean exigencias, ya sea de forma explícita o velada.
No hay dudas
de que, como
indicamos
al pasar,
la anterior partición está recorrida
y da lugar a
por controversias
drásticos
enfrentamientos.
Uno de los problemas más graves
es
el de a qué se le asigna el carácter
específico de ser “Derecho”. Una versión
sólo
se
denomina
restrictiva‘diría que
Derecho
al conjunto de los enunciados
jurídicos (el Derechoobjeto). Dentro de esta versión, una posición de máxima sería
la de sólo considerar
a
un
solo tipo de enunciados
Derecho
de éstas, a las de tipo coactijurídicos: las normas
(y, dentro
de
vo). Una versión
diría, en cambio, que se trata
generosa
El Derecho,
una
del Derecho.
serie
de distinciones
al interior
en
esta
discurso
jurídico. Tal disversión, será denominado
curso
es
susceptible de ser aprehendido a través de niveles
analíticos
de distinción
(por ejemplo, la cuatripartición aquí
de
señalada), semejantes a un escalonamiento
metalenguaues
a partir
de un lenguaje de base irreductible
(el texto jurídico)‘.
material
el manejo de cierto
jurídico parjurídicos en general y a facilitar
de filosofía
discusiones
ticular, encaran
politica y moral relevantes
para.
se
desajustificar instituciones
jurídicas, ete, etc. Todas estas actividades
se
rrollan
a veces
de un mismo
en
e] contexto
trabajo, como
puede advertir
de Derecho
penal", ver
recorriendo, por ejemplo, las paginas de un tratado
Jurídica, Valencia,
Nino, C., Algunas Modelos
Metodológicas de Ciencia
Universidad
de Carabobo, 1979, p. 13.
‘ La
jurídico" es indudablejustificación de Ia expresión “disturso
del
abreviatura
como
a
usarla
mente
problemática. Aquí nos Iimitamos
Y ENSAYOS
LECCIONES
4o
última
la versión
seguiremos
aquí, al ser la
situaciones
difey fenómenos
el escepticismo crítico de
de encapsular
lo jurídico
de ellos conduce
solo tipo de forma lógica, pues cada uno
(Derecho
a resultados
dispuestos a admitir
que no estamos
Derecho
normas;
ideología; Derecho
principios; etc).
de no perder el hilo conductor,
cabe recordar
A los efectos
el
enfatizar
eminentemente
cuál
Esta
es
que
de
más
amplia
rentes.
En cierta
forma, mantenemos
reduccionistas
los intentos
ante
Hart
en
y
comprensiva
un
=
=
=
es
carácter
objetivo:
nuestro
público. Ello nos condujo del problema de la
al problema de los criterios
efectuarla
definición
para
y, este
último, al problema del contexto
jurídico conceptual subyaal comenzar
este
cente.
Nos preguntamos,
apartado, cómo
dicho
entramado
entender
a
jurídico conceptual. Llegamos,
un
artefacto
así, a indicar
complejo —de varios planos o nivediscurso
lesjurídico. Se dirá que en vez
que denominamos
hemos
tomado
una
vía que oscurece
de simplificar el análisis
cuestión
en
no
es
considerada
una
definitiva,
que,
problemática
(la definición
y especificación del gasto
público). En
es
ese
nuestra
respuesta
tajante, pues lejos de oscuaspecto,
jurídico del gasto
un
estamos
clarificando
trasfondo
ineludible.
Y, adeno
de un carácter
problemático de la usual
resulta
definición
y especificación del gasto público nos
sospechosa. No sólo sospechosa, sino también
fuente
de interpretaciones
en
debido
al
carácter
no
central
inaceptables,
especial
que se le dispensa a lo jurídico. Y si no clarificamos,
aunque
recer,
más, la evidencia
sea
qué
escuetamente,
podríamos defender
tación
Como
de
su
mentamos
al
decir
lo
jurídico, mal
y centralidad.
preeminencia
corolario
de este
apartado
lo que habíamos
denominado
en
términos
de intersección
tenemos
una
explici-
entramado
jurídico
de textos,
enunciados,
los
proposiciones y exigencias jurídicas. En consecuencia,
definir al gasto públirasgos
jurídicos a tener en cuenta
para
co
tendrán
su
en
ese
proveniencia
juego complejo de textos,
conceptual
enunciados,
tancia
proposiciones
y
exigencias
jurídicas.
Para
ilustrar
lo antedicho
mostrar
y, a la vez,
de tales distinciones
(la partición interior
planos lingüísticos señalados.
lingüísticos es una obviedad, pero
entrecruzamiento
de los
limita
a elementos
habernos
limitado
provisoriamente
a
dicha
dimensión.
la imporal discurso
Que lo jurídico
que
cabe
resaltar
no
se
al
DOSSI
ER DE DERECHO
jurídico), damos a continuación
nuestra
argumentación.
para
III.
4 1
TRI BU'I'ARIO
un
ejemplo
que
será
crucial
LA CONSTITUCIÓN
duda de que la Constitución
forma parA los efectos
de evitar
confusiones
usarela denominación
texto
constitucional.
construir
un
entonces,
para
conjunto de
denominar
enunciados
consy quecabe
serán
de la
y que
objeto de análisis
por
parte
constitucional.
haber
No parece
jurídico.
te del texto
este
mos,
para
Tal texto
enunciados
titucionales
dogmática
es
nivel,
la base,
jurídicos
La Constitución, ahora
entendida
como
una
colección
de
enunciados
del texto
constitucional
en
tanto
y distinguida
parte del texto
jurídico básico, es un conjunto de normas,
reglas conceptuales, principios y ficciones. Uno de tales princitiene
pios afirma que la Constitución
supremacía. Con ello 5-2
del subconjunto
de enunciados
de
quiere decir que se trata
de los enunciados
de la totalidad
mayor
jerarquía dentro
resulta
derivainfraconstitucional
jurídicos. Todo enunciado
a lo dispuesto
ble de la Constitución
y tiene
que acomodarse
de dicha
supremacía
por ello. Laconservación
y efectividad
controle
(de
de algún mecanismo
que
implica la existencia
de tal principio. En nuestro
el cumplimiento
alguna manera)
del
a
del control
de constitucionalidad
cargo
país, se trata
último órgano jurisdiccional,
es
decir, la Corte Suprema de
Justicia
dela Nación.
Este órgano está encargado de decir con
le
se
concretos
carácter
casos
en
los
proponque
definitivo, y
a
de acuerdo
habilitado
se
encuentre
gan y cuyo tratamiento
infraconstitucional
las reglas de competencia,
si un enunciado
es
o no
acorde
con
aquéllos de jerarquía constitucional._Esde
de constitucronahnotar
el control
que dicho órgano, al hacer
tal
dad, hace mucho más que eso. Pues al efectuar
control
de cride fimdamentaciones,
serie de argumentos,
aporta una
definicionales.
teríos de interpretación, de estipulaciones
_De
estudiar
ahí lo correcto
sostiene
del aforismo
que
para
que
una
Constitución, más que el texto, hay que tener en cuenta
la jurisprudencia
de última instancia.
del tribunal
del
A partir
¿Qué hace la dogmática constitucional?
el
constitucionaltexto
construye
—y de la jurisprudencia
LECCIONES
42
Y ENSAYOS
tanto
en
de enunciados.
conjunto
entre
relaciones
ellos, los presenta
y conexiones
extrae
consecuencias.
Pero
también
ordenada,
los grados de vaguedad
señala
muestra
inconsistencias,
y/o
interpretaciones
posibles y su
ambigüedad, presenta diversas
sistema
Muestra
de manera
constitucional
las
grado de compatibilidad,
propia jurisprudencia
diverso
,
etcétera.
También
juzga
a
la
constitucional
Va también
hacia
llo que considera
que es la Constitución.
su
infraconstitucionales
los enunciados
y muestra
compaticonstitucionales.
bilidad
(o no) con los enunciados
cuenta
de la investigación
en
que se trata
Hay que tener
todas
e incidencia,
las
relevancia
pues
dogmática de mayor
a sectores
(dogmática civil,
particulares
dogmáticas referidas
tendrán
financiera)
penal, laboral, procesal, administrativa,
cuenta.
en
que tenerla
denominar
al conjunto de exigenPor su parte, es usual
como
constitucionalisa la Constitución
cias que se le hacen
una
teoría
de las exigencias
es
mo.
Este
último, entonces,
se
El constitucionalismo
constitucionales.
peculiariza
por
como
Constitución
a un
consostener
que Sólo cabe designar
satisfagan un
junto de enunciados
jurídicos supremos
que
mínimo
dos: a) existennúmero
de requisitos y, en particular,
cia de una
declaración
de derechos, y b) existencia
de órganos
democráticos.
Denominaremos
orden constiy procedimientos
tucional
a un
conjunto de enunciados
jurídicos de jerarquía
máxima
las exigencias
del constitucionalismo.
que satisfacen
El primer
necesario
de la
requisito exige, como
rasgo
serie
de contenidos
norConstitución, la postulación de una
mativos.
Es decir, hay comportamientos
que necesariamente
tienen
que ser
algunos mandados, otros prohibidos y otros, en
El segundo requisito
como
fin, permitidos.
exige, también
necesario
de la Constitución, la postulación de una
serie
rasgo
de reglas para la conformación
de órganos. Dicho brevemente:
una
Constitución
no
ni cualquier contenido
ni
puede tener
establecer
cualquier tipo de organización. O también: no toda
Constitución
da lugar a un orden constitucional5.
5
(y,
por
y la
contrasta
con
aque-
Para una
del constitucionalísmo
exposición clásica y característica
cierto, del liberalismo), ver Loewenstein, K., Teoría de la Constitu-
ción, Ariel, Barcelona,
1965.
DOSSIER
DE DERECHO
43
TRIBUTARIO
Como ya señalamos, es la propia dogmática la que realio explícita, tanto
de forma
encubierta
el análisis
constitula formulación
cional como
de exigencias.
las distinciones
Si observamos
efectuadas
deviene
peranalítica
Tenemos
la siceptible la claridad
conseguida.
za,
partición:
guiente
texto
-
constitucional
Constitución
—
(oraciones
constitucionales);
constitucionales);
(enunciados
dogmática
-
constitucional
(proposiciones
constitucio-
nales);
—
orden
constitucional
De ahí que cada
jurídico constitucional”
vez
(exigencias
que
se
use
estemos
constitucionales).
la expresión
refiriendo
“entramado
un
juego
de oraciones,
enunciados,
proposiciones
exigencias constitucionales.
La importancia
del entramado
constitucional
no
es
meramente
ejemplificativa, sino crucial para la argumentación
consecuencia
de su
Ello, básicamente, como
aquí intentada.
carácter
o fundamental.
Si nuestra
idea es especisupremo
ficar el gasto público a partir del contexto
jurídico, el tramo
nos
a
complejo compuesto
y
de mayor
peso
el constitucional.
tra
dicha especificación no puede ser otro que
nuesaún más
Por ello podemo‘s delimitar
(¿cómo definir al gasto público?) de
en
interrogación inicial
la siguiente
mado
forma:
del gasto público en
¿Cuál es la caracterización
conceptual constitucional?
tenemos
Prev-io a resolver
este
que
interrogante
el entra-
introducir dos elementos.
del núcleo de la actividad
Uno: la definición
financiera.
del proceso
Dos: el trazado
(histórico pero reconstruible
como
una
secuencia
lógica) de positivización jurídica
financiera.
de dicho aspecto nuclear
de la actividad
IV. LA
Un
ACTIVIDAD
establecidos
un
orden
FINANCIERA:
DEFINICIÓN
NUCLEAR
desarrollado
mínimamente
incluye
tales órganos son
de existir
Constitución,
ante
de máxima
jerarquía. Si estamos
el
ciertos
habrá
constitucional
para
requisitos
sistema
órganos. En el
establecimiento
por
jurídico
caso
reglas
de dichos
órganos.
LECCIONES
44
Y ENSAYOS
al menos,
dos vectores
de estrucEstos
órganos tienen,
enunciados
turación:
a) generan
jurídicos, y b) monopolizan el
ha sido un
Si bien
escasamente
de la fuerza.
aspecto
las teorías
en
tenido en cuenta
generales del Derecho (aunque
de
sí, es obvio, por la dogmática financiera), la existencia
mecanismo
su
financiamiento.
Es
para
órganos implica algún
obtener
decir, si hay órganos, hay métodos
para
ingresos y
efectuar
erogaciones.
núcleo
de la actividad
financiera
Denominaremos
públiconsistente
en
obtener
ca
a la actividad
ingresos (entradas)
y
efectuar
erogaciones (salidas).
uso
se
trata
de una
caracterización
Hay que advertir
que
mínima
de la actividad
financiera, pero que permite formular
de órganos jurídicos implica la exislo siguiente: la existencia
en
financiera
sentido
nuclear.
Formulada
de actividad
tencia
así, esta frase nada dice sobre el carácter
jurídico (o no) de
si hay órganos
dicha
actividad.
que
Simplemente constata
financiera
en
(entendida
jurídicos tendrá que haber actividad
En
esta
nuclear
el sentido
consecuencia,
para
precedente).
los modos, medios,
forresultan
indiferentes
caracterización
o mecanismos
límites, oportunidades
mas,
criterios,
empleados para
desarrollar
dicha
actividad.
Así, por ejemplo, los
el
bandolerisobtenerse
mediante
el
ingresos pueden
saqueo,
la piratería, la conquista, la expoliación de otros
territomo,
rios y poblaciones, el trabajo esclavista,
la dádiva generosa
o
la expedición aventurera
o militar.
Nada
se
dice sobre cuáles
son
las asignaciones
o finalidades
(además de la de sufragar
el sostenimiento
de los órganos) de todos estos
ingresos: la
las fiestas de algunos
construcción de pirámides o santuarios,
o el despilfarro
de otros, la realización
de nuevas
aventuras
o
del afán de conocimienexpediciones bélicas, el sostenimiento
to o el simple atesoramiento
de joyas en celdas subterráneas.
Sin
dad
cabe
no
tectar
que
dad
embargo,
ser
parece
entender
análisis,
ciales
hoy
pues
y que
pone
no
una
definición
con
este
grado de generalirelevante
a los efectos
de especificar lo que
el
por gasto
público. Esto no desmerece
de manifiesto
circunstancias
cruque son
han sido advertidas:
siempre
dea) cualquier teoría básica del Derecho
que pretenda
mínimos
o básicos, tales
como
la coacción, tiene
rasgos
ofrecer
algún tipo de explicación con respecto a la activifinanciera
en
su
definición nuclear;
DOSSIER
DE DERECHO
45
TRIBUTARIO
financiera
tiene
b) cualquier teoría actual de la actividad
en
cuenta
de la
algo más que la definición nuclear
que tener
a ingresos
misma.
Es decir: hacer referencia
no
es
suficiente
a
públicos, y hacer referencia
especificar a los recursos
para
las erogaciones no es suficiente
para
especificar a los gastos
‘
públicos.
la
Basta
lectura
simple
de los
textos
de
teorías
básicas
Públicas
Derecho
y de Finanzas
para
comprobar lo poco
las precedentes
tenido en cuenta
a
se han
observaciones,
de
las que
dispuestos a calificar
rápidamente estábamos
decir que las teorías
básicas
no
Con esto queremos
banales.
del
que
ofrecen,
general, explicaciones
en
que
incluyan
como
financiera
básico de lo jurídico a la actividad
no
con
financieras
han dilucidado
las teorías
diferencia
existente
entre
el núcleo y Ia actividad
en
cuanto
tal.
nente
que
V.
LA
DE
compo-
nuclear
y
claridad
la
financiera
LÓGICA E HISTÓRICA
FINANZAS PÚBLICAS
SECUENCIA
LAS
nuclear
la ‘definición
insuficiente,
preceser
un
buen
punto de partida para la construcEs de hacer
de una
secuencia
lógica de las Finanzas.
una
secuencialicomo
notar
que lo que aquí presentaremos
un
como
dad lógica puede asimismo
proceso
presentarse
esto
histórico.
Si bien no desarrollaremos
último, sí dejaredel proceso.
históricas
mos
indicadas
las marcas
extremadamente
Partimos
de algo expresado de manera
financiera
abstracta:
órganos jurídicos en general y actividad
secuenciales:
tres
nuclear.
A continuación
señalaremos
pasos
Aun
dente
cuando
puede
ción
a) juridización;
b) legalización,
y
c) constitucionalización.
a) El primer
financiera
como
sino
nifica
puede
como
paso
un
algo inevitable
como
una
algo
muy
hacerse
parte
claro:
más
la actividad
a
considerar
en
de Io jurídico. Ya no
interno
o
externo
(o accesorio
extrínseco),
del Derecho._EstoSigdel discurso
financiera
la actividad
pública ya no
actividad
Tal
manera.
de cualquier
consiste
elemento
pero
más
Y ENSAYOS
LECCIONES
46
y a principios jurídicos.
sujeta a normas
por lo menos,
recaudatorios
los comportamientos
y erogatorios
Por lo tanto.
vinculados
a:
de alguna manera
estarán
de conducta
normas
y perprohibiciones
(imperativos,
estará,
—
misos);
-
—
-
-
principios (standards);
definiciones;
órganos;
procedimientos.
Esto
es:
nes,
hay
ejemplo,
nadas
rrollar
no
recauda
se
jurídicos
hay criterios
definiciones
por
recurso;
actividades;
ni
se
gasta
determinar
de
cualquier
manera,
ingresos
jurídicas sobre qué cabe entender, por
hay órganos específicos para determia
seguir para desahay procedimientos
para
y
erogacio-
la actividad.
en
vincular
de manera
mub) El segundo paso consiste
financiera
a un
la actividad
cho más estrecha
tipo muy espeNos referimos,
claro
c‘ífico de órganos y de procedimientos.
está, a los llamados
órganos y procedimientos
legislativos. A
financiera”
se
la considerará
incluida
“actividad
la materia
sino dentro
de lo
de lo jurídico latu sensu,
ya no sólo dentro
de leyfi. Es el Poder
zona
de reserva
Legisque se denomina
lativo
el que está exclusivamente
(Congresos, Legislaturas)
habilitado
las normas,
básipara
generar
pautas y criterios
cos
a los
erogatoque deben
sujetarse los comportamientos
rios y recaudatorios.
Ya no sólo no se realiza
la actividad
de cualquier manera,
se
sus
encuentra
en
reservada,
sino que la misma
aspectos
a un
sustanciales,
órgano (Legislativo) y a un procedimiento
Discusiones
en
(ley), específicamente predeterminados.
tomo,
ejemplo, a la aceptación de la delegación legislativa o del
dictado
de decretos
de necesidad
y urgencia
por parte del órsólo
son
al
de
la jurigano
Ejecutivo,
posibles gracias
pasaje
dización a la legalización.
por
6 “La reserva
estatales
de que ciertos
actos
legal alude a la necesidad
contenido
cualitativosean
dictados
sobre
—aquéllos de un determinado
la base de una
ley; es la forma de ley, entonces, aquello que decide su cono disconformidad
formidad
con
el ordenamiento
jurídico”, ver Greece, C.,
de Disposiciones
Buenos
Abelodo-Perrot,
Reglamentarias,
Impugnación
Aires,
1988,
p.
16, así
como
bibliografia
allí citada.
DOSSlER
DE
DERECHO
47
TRIBUTARIO
paso va más allá de la juridización (a) y de la
trata
de la máxima
jerarquización de las
criterios
relativos
a la actividad
finany principios
Los enunciados
ciera.
básicos
jurídicos financieros
adquieren
de constitucionales.
Esto significa que la actividad
el carácter
el órgano legislativo
de generación jurídica que realice
dedel marco
hacerse
dentro
berá
supremo
que
postule la
Y en la medida
Constitución.
que las Constituciones
empíriuna
mantienen
estrecha
cas
vinculación
con
y particulares
del constitucionalismo
las exigencias
(es decir, en la medida
de la existencia
de genuinos
órdenes
de que puede hablarse
tercer
conduce
a la sujeción
de la
este
constitucionales),
paso
a
financiera
mínimas
actividad
exigencias
aquellas
que
a hablar
de orden constitucional.
habilitan
fide la actividad
Este tercer
paso
implica la soldadura
nanciera
con
el entramado
(oracioconceptual constitucional
De ahí que
la
nes,
enunciados,
exigencias).
proposiciones,
el apartado
pertinencia de la pregunta con la que concluimos
del gasto público en el
tercero
(¿cuál es la caracterización
entramado
que se esté
presupone
conceptual constitucional?)
dispuesto a aceptar (y que ello, también, sea factible de consde la actividad
tatación
la constitucionalización
histórica)
financiera.
De manera
esquemática cabe decir que la juridización
de los
la discrecionalidad
implicó la pretensión de limitar
la legalización implicó la pretenpríncipes o de los monarcas;
o
de las administraciones
sión de limitar
la discrecionalidad
de los poderes ejecutivos;
la constitucionalización
implica la
de los órganos juríla discrecionalidad
pretensión de limitar
un
nombre
dicos constituidos.
Si quisiéramos darle
genérico
como
a este
cabría
jurídica
positivización
designarlo
proceso
no
Ello implica que tal actividad
de la actividad
financiera.
tradia pautas
morales,
se
encuentra
caracterizada
y sujeta
c) El tercer
legalización (b). Se
normas,
‘
cionales,
cas,
religiosas
luego legales y,
Este
proceso
o
en
\
discrecionales,
fin, constitucionales.
simplemente
histórico
es
usualmente
el principio
al tratar
dogmática financiera
con
embargo, es por lo general tematizado
sino
jurídi-
presentado por la
de legalidad. Sm
énfasis
en
la actividad
recaudatoria
particular, glosando el adagio
sine lege y el principio anglosajónde
latino nullum
tributum
hitos
no
taxation
without
representation y teniendo en cuenta
las Constitutales como
simbólicos
de constitucionalización,
en
un
puesto
Y ENSAYOS
LECCIONES
48
ciones
francesa
de
norteamericana
1787
(art.
1°, secciones
7 y
8)
y
de 1791 (título V, art.
19). Pero de manera
paralela y
cuando
(aun
haya desfasajes
temporales)
complementaria
dicho
histórico
en
lo que hace a
proceso
puede reconstruirse
en
en
cuenta
la
la actividad
erogatoria,
especial teniendo
de la activilegalización y la posterior constitucionalización
Esto implidad presupuestaria
(fijación de las erogaciones).
financiera
figura en los textos
ca, boy en día, que la actividad
enunciados
constitucionales
(norconstitucionales,
hay
que
a ella, que
mas,
principios, estipulaciones, etcétera) referidos
es
dogmática constituposible (y de hecho es efectiva) una
constitucionales
cional financiera
y que, en fin, hay exigencias
en
materia
financiera.
de actividad
uno
de los resultados
de este
En consecuencia,
complejo
histórico
es
la inserción
de la actividad
intrincado
proceso
nuclear:
financiera
en
(en su sentido
ingresos y erogaciones)
estará
el entramado
Allí, entonces,
conceptual constitucional.
la clave de la especificación jurídica del gasto público. Con el
decir
de tal contexto
constitutérmino
clave queremos
que
cional
el criterio
del gasto públisurge
jurídico de definición
Y si los rasgos
co.
de
jurídicos del gasto público que emanan
tal criterio
como
se
esto
son,
conjeturó al inicio, ineludibles,
se
debe al carácter
ineludible
del entramado
conceptual constitucional.
los rasgos
a
O, en otros términos:
que acompañan
la locución
a través
de plu"gasto público” en su itinerario
rales contextos
tienen
su
en
el
contexto
conceptuales
origen
jurídico constitucional.
e
VI.
REFORMULACXÓN
DEL
mom
Cabe
ahora
preguntarse
nificar
la actividad
financiera
un
orden constitucional?
FINANCIERO
lo
—y
siguiente:
por
ende
¿qué puede
el gasto
sig-
público-
en
Considero
que
ésta
es
la pregunta
relevante.
Claro
la pregunta
implica sustituir
implícita al inicio de
trabajo, es decir: ¿cómo definir al gasto público? Mientras
ello
que
este
que
esta
última
es
una
abstracta
pregunta
y genérica, la aquí‘
se
formula
a partir
de la exisdel reconocimiento
tencia
de un orden
a partir
constitucional.
Esto quiere decir:
del reconocimiento
de la existencia
del discurso
jurídico y,
propuesta
DOSSIER
DE DERECHO
49
TRIBUTARIO
una
histórica
del mismo:
el
específica articulación
De esta
orden
constitucional.
no
sólo introducimos
manera,
lo que habíamos
al análisis
denominado
contexto
o entramala dimensión
do jurídico conceptual, sino también
histórica,
de dicho entramado.
las coordenadas
espacio-temporales
luego, de
Es posible, incluso, especificar aún más la pregunta
protérminos:
en
estos
¿cómo se cualifica el núcleo de la
un
financiera
en
orden
constitucional?
Y, más
aún: ¿cómo se cualifica el núcleo de la activien
el orden constitucional
dad financiera
argentino actual?
el planteamiento
de esta
Como puede apreciarse,
pregundel último tramo
histórico
de la seta está efectuado
a partir
la conscuencialidad
lógica expuesta en el parágrafo anterior:
financiera.
Por ello quien no
titucionalización
de la actividad
tanto
el entramado
considere
relevante
conceptual constitu+
texto
enunciados
cional (la serie:
jurídicos + dogmática +
+
+
Constitución
constitucional
exigencias, es decir: texto
+ constitucionalismo)
como
el procedogmática constitucional
so
histórico
de positivización financiera
(juridización + legala
relevante
no
considerará
lización + constitucionalización),
vía aquí intentada.
financiera
Ahora bien, si la actividad
(y por ende el gasto
ella tiene
constitucionalizada,
que
público) es una actividad
constitucional.
serlo de manera
compatible con la sistemática
puesta,
actividad
específicamente
Compatible
el
quiere
vocabulario
de
decir
congruente,
la jurisprudencia
no
contradictoria,
de
la
Corte
o
en
Suprema,
integrada.
cricomo
ha fijado lo que considera
como
interpretación: “La Constitución
un
como
de gobierno, debe analizarse
conjunto
Así, la jurisprudencia
terios
correctos
de
instrumento
a la
armónico
dentro
del cual cada parte ha de interpretarse
las demás"
luz de las disposiciones de todas
(Fallos, 1:300);
en
los térmio el absurdo
“No es presumible
la contradicción
nos
de las leyes y debiendo
interpretárselos, cuando ello sea
sus
disposiciones” (Fallos,
posible, de modo que armonicen
interser
no
deben
constitucionales
214:612); “Las cláusulas
con
otras
conflicto unas
en
pretadas de manera
que las ponga
los principios fundamensino que las armonice
y que respete
tales
que
7
Buenos
Ver
las informan"
Linares
Aires, 1960.
Quintana,
(Fallos,
236:100)7.
S., La Constitución
Interpretada,
Depalma,
LECCIONES
50
Y ENSAYOS
su
parte, al nivel de la dogmática también se consila búsqueda de la coherencias.
Con esto no
fundamental
o consistencia
decir que la coherencia
(y también la
de lo jurídico. Hemos
visto
completitud) sean rasgos necesarios
muy complejo, hecho de parque “lo jurídico” es un artefacto
entre
sí. Sí decimos
tes
heterogéneas y diferentes
que la elacon
criterios
de interboración
dogmática (en concordancia
la pauta de
requiere tener en cuenta
pretación constitucional)
En el caso
o consistencia
o integración.
coherencia
que nos
de dilucidar
la cualificaesto
significa que si tratamos
ocupa,
del gasto público resulta
ción constitucional
razonable
efecen
concordancia
con
los ejes mínimos
tuar
tal cualificación
de
Por
dera
queremos
propios de la Constitución
sistematización
correlativa.
‘
y de
la
dogmática
estas
Teniendo
en
cuenta
cabe precisar
consideraciones,
es
qué es lo que se integra, es decir, qué tipo de Constitución
la que caracteriza
a nuestro
discurso
jurídico.
Al respecto, Alexi ha indicado
dos modelos
constitucionales extremos.
("la ConstituUno, puramente
procedimental
ción contiene
normas
de organización y proexclusivamente
material
cedimiento”) y otro
(“la Constitución
puramente
contiene
exclusivamente
normas
materiales
a partir
de las
cuales, a través de operaciones metódicas, cualquiera que sea
su
de cada norel contenido
configuración, puede obtenerse
ma
del sistema
Constitución, claro está,
jurídico”)9. Nuestra
es
de tipo mixta
ya
incluye
(material-procedimental),
que
contenidos
de derechos
o parte
(v.gr. declaraciones
dogmátide órganos o parte
ca) y procedimientos
(v.gr., instauración
orgánica). Por lo demás, tales aspectos son compatibles con
las exigencias constitucionalistas,
de ahí que quepa
hablar
de
un
genuino orden constitucional.
¿Cómo cualificar a la activi-
dad
mixto.
integración
fi’nanciera
en
3
Ver,
entre
con
un
orden
otros, Alchourrón, C.
Bulygin E., Introducción
Ciencias
Jurídicas
Astrea, Buenos
y Sociales,
-
figetodología
de
1
las
constitucional
a
Ia'
Aires,
74.
9
1993,
Ver
ps.
Alexi, R.. Teoria
y sigs.
503
de los Derechos
Fundamentales,
CEC, Madrid,
DOSSIER
VII.
DEFINICIÓN
Ya
DE
DERECHO
TRIBUTARIO
CONSTITUCIONAL
DE
condiciones
LA ACTIVIDAD
de
FINANCIERA
al interrogante
responder
el doble
del
desplazamiento
precedente al haber dilucidado
->
contexto
problema operado al inicio (definición —> criterios
el movimiento
ahora, es realizar
conceptual). El proceso,
estamos
inverso,
es
en
decir:
—> criterio
Contexto
jurídico —>
conceptual constitucional
definición del gasto público.
financiera
del modo siguiente:
acla actividad
Definimos
a
la obtención
de ingresos y realización
encaminada
tividad
de efectivizar
a los efectos
de erogaciones
de la
la estructura
Si analizamos
mos
tres
la Constitución.
definición,
encontra-
componentes:
a)
un
núcleo:
obtención
de ingresos
-
realización
de
ero-
gaciones;
b)
c)
una
cualificación: efectivizar
una
conexión:
“a los efectos
la Constitución;
de".
y
El núcleo, que ya lo habíamos
introducido, indica simpleun
doble flujo de entradas
(ingresos) y de salidas (erode
contable
drásticamente
una
manera
Esta
es
de sus
otro
al núcleo, que deja oculto
aspectos: el
es:
un
Esto
de ser justaníente una
actividad.
conjunto de acEl flujo
o de actos.
de conductas
ciones
o de comportamientos,
de recaudar
(o
las acciones
de entradas
y salidas
presupone
(o de realizar
de obtener
ingresos) y de asignar los mismos
El circuito
ingreso / erogación es la expresión
erogaciones).
De ahí que lo corde acciones.
contable
del doble movimiento
recaudatorias
y
recto
de doble flujo de acciones
sería
hablar
Por
erogatorias, más que de flujo de ingresos y erogaciones.
última
esta
utilizaremos
comodidad
en
algunas ocasiones
el sentido
en
contables),
pero
de_su
expresión (en términos
de act1v1(en término
mente
gaciones).
presentar
expresión ampliada
dades).
También,
precedentemente
el núcleo sin cualificarno
como
ya señalamos,
de dichas
de realización
modalidades
sobre
las
de un doble
combinación
acciones
y flujo. Así, por ejemplo, la
reaflujo de acciones
"conquista / atesoramiento” sería una
abstracta
nuclear
“mgrelización posible de la combinación
sos
/ erogaciones".
prejuzga
LECCIONES
52
Y ENSAYOS
a la conexión
“a los efectos
Luego del núcleo encontramos
el carácter
de relieve
subordinado
de
conexión
de”. Esta
pone
sentido
en
su
nuclear.
Esto
financiera
la actividad
significa
no
se
actividad
agota en sí misma, ya que no estaque dicha
de ingresos y gastos cuya razón
un
círculo continuo
mos
ante
de ese círculo, incesantemente
de ser sería el propio recorrido
la actividad
finanque
repetido. Por ello podemos afirmar
con
de su
un
valor en sí misma,
no
tiene
ciera
independencia
Esto
ha sido destacado
la dogmática ficualificación.
por
de instrumentalidad.
en
términos
La cuestión,
nanciera
cuál es la cualificación
es
la de determinar
releentonces,
definir a la actividad.
vante
para
LA CUALIFICACIÓN
VIII.
Y
aquí
nos
la cualificación
señalado
de normas,
cosas,
tos se refieren
Hemos
FINANCIERA
elemento
de la definición,
remitimos
al tercer
de “efectivizar
la Constitución".
en
términos
se
entre
otras
compone,
que la Constitución
estipulaciones y principios. Tales elemene instituciones
a dos ejes: derechos
(órganos y
procedimientos).
En
este
entre
actividad
finalidad.
contexto
detectar
una
y Constitución:
de
podemos
financiera
doble
relación
y de
implicación
Por un lado, la efectivización
e institude tales derechos
ciones
su
actividad
ñnanciera
en
sentido
implica efectuar
nuclear.
Por otro, la finalidad fundamental
de dicha
actividad es la de otorgarle efectividad
a aquellos
derechos
e instituciones.
de los puntos de apoyo
de esta
concepción es la de
lo nominal
de lo efectivo.
La Constitución
no
se
lia declarar
un
tam(o declamar)
conjunto Derecho, como
se
limita a decir que puede haber
instituciones
democrátiElla
contiene
el imperativo
e
de realizar
los derechos
instrumentar
las instituciones.
Y en caso
de que no se realicen
los derechos
de
no
se
instrumenten
las instituciones,
y
que
en
mano
de los sujetos sometidos
al orden
pone
jurídico la‘
posibilidad de exigir esa realización e instrumentación.
Aun cuando
los enunciados
normativos
no
sean
los únicos
la calificación
de jurídicos, es claro que ellos
que merezcan
Uno
distinguir
mita
poco
cas.
DOSSIER
DE
DERECHO
53
TRIBUTARIO
una
tienen
no
importancia innegable. Es así que el Derecho
derechos
o
haber
dice que puede haber
que puede
procedio que
mientos
puede haber órganos, sino que hay determinados derechos, instituciones
y procedimientos
y que ellos deben
Ello implica, entonces,
y garantizarse.
respetarse
que hay oblipara
exigir su cumplimiento.
gaciones y acciones correlativas
lo demás,
Por
claro
es
los
que
constitucionales
textos
existentes
explícitamente que entre las situaciones
jurídicamente postulado hay una brecha. Pero en vez de
dicha brecha
se
simplemente constatar
impone el deber, a los
reconocen
y lo
órganos
de reducirla
un
Demos
y/o eliminarla.
ejemplo: si corresponde al Congreso dictar un régimen espesituación
de desamparo
cial relativo
a niños
en
es
que se ha
El argumento
niños en tal situación.
reconocido
que existen
es
el siguiente:
constitucional
a)
constituidos,
“niños
de la circunstancia
la existencia
reconoce
se
en
desamparo",
b) ella
niño”
no
del
con
el conjunto de “derechos
la Constitución;
constituun
orden
en
no
es
admisible
compadece
se
incorporados
a
c) tal circunstancia
cional;
d)
impone
se
a
los
jurídica de tal circunstancia;
e) ello implica que
financiera
f)
esa
órganos
la
constituidos
remoción
\
algún
realice
se
efectivizar
para
tipo
derechos
aquellos
de actividad
reconocidos
inefectivos;
como
incluyen
se
remoción
en
caso
mecanismos
de no ser
jurídicos
el fin
con
de
exigir
realizada.
este
para
ejemplo (que podría reproducirse
los
derechos
postulados por la Constitucion) percibiinstrumenmomento
un
es
financiera
cómo la actividad
al interior
de la argumentación constitucional.
En
restantes
mos
tal
Hay
una
que
curiosa
nación
importante
1°
hacer notar
elucubración
individual,
recientemente
por
del fallo
que
el
precedente “argumento”no es
teoricista,
fruto
mero
de
la
imagi-
sino que ha sido expresamente desarrollado
Dado
de Justicnaw.
la Corte
Suprema
centrales.
considerandos
Sus
cabe exponer
Ver CS, 7-IV-1995, “GI-ID y otro
de Bidart
Campos.
1995, con comentario
s/
recurso
de
lo
casación", ED, 5-VIl-
LECCIONES
54
Y ENSAYOS
un
criterio
ella aporta
todo hay que señalar
que
en
cuende interpretación, ya que impone tener
internacionales
sino la jurisprudencia
sólo los tratados
comunitarios
de los tribunales
encargados de interpretarlos:
de la
‘jerarquía constitucional'
“Que la ya recordada
sobre
Derechos
Americana
Humanos
(consideConvención
del constirando
5°) ha sido establecida
por voluntad
expresa
de su vigencia’ (art. 75, inc. 22, 29
‘en las condiciones
tuyente
la Convención
citada
efectivamente
pam), esto es, tal como
y considerando
particularrige en el ámbito internacional
los tribusu
efectiva
mente
aplicación jurisprudencial
por
su
internacionales
nales
competentes
para
interpretación y
debe servir
aplicación. De ahí que la aludida jurisprudencia
la interpretación
de los preceptos
convende guía para
en
en
la medida
cionales
Argentino reconoció
que el Estado
conocer
de la Corte
Interamericana
en
la competencia
para
relativos
a la interpretación
todos
los casos
y aplicación de la
Americana".
Convención
Ante
fundamental
ta
no
En
cuanto
siguiente:
“Que,
al tema
específico
que
nos
ocupa,
se
señaló
lo
a esta
Corte
como
consecuencia,
órgano suprede los poderes del Gobierno
federal, le corresla medida
de su jurisdicciónaplicar los trataponde —en
los
a
el país está
vinculado
en
dos internacionales
que
términos
anteriormente
ya que lo contrario
podría
expuestos,
a
la comude la nación
frente
implicar la responsabilidad
nidad
intemacional.
En tal sentido, la Corte
Interamericana
el
alcance
l‘-’
cuanto
los
del
art.
de
la
en
Convención,
precisó
Estados
deben
no
solamente
y
partes
‘respetar los derechos
libertades
reconocidos
en
ella’ sino
además
‘garantizar su
libre y pleno ejercicio de toda persona
sujeta a su jurisdicción’. Según dicha
Corte
deber
del
el
‘garantizar’ implica
Estado
de tomar
los
las medidas
necesarias
remover
para
obstáculos
existir
que puedan
para
que los individuos
puedan
de los derechos
reconoce...
la Convención
disfrutar
que
Garantizar
‘el deber de los Estados
entraña, asimismo,
parte
de organizar
todo el aparato
gubernamental
y. en general,
todas
las estructuras
a
través
de las cuales
se
manifiesta el
de
tal que sean
ejercicio del poder público, de manera
capaces
asegurar
jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos
10/90, parágrafo 23)".
(opinión consultiva
mo
de
uno
en
DOSSIER
DE DERECHO
TRIBUTARKO
55
de meras
Es decir, no se trata
declaraciones
de derechos,
de su postulación y de su pleno ejercicio. Y en caso
de
dicho
que sea, haya obstáculos
por cualquier motivo
para
pleno ejercicio, es deber de los órganos públicos: a) organizar
las medidas
sus
estructuras,
y b) realizar
que sean
requeridas
Si tales
estructuras
lograr dicha efectividad.
y medidas
para
medio o instrumento,
la obtención
de ingrerequieren, como
de erogaciones,
tal actividad
es
también
sos
y la realización
debida por los órganos públicos. Vemos
aquí la doble relación
entre
Constitución
financiera:
y actividad
ya señalada
implitendientes
a asecación (pues la organización y las medidas
los derechos
gurar
requieren ingresos y erogaciones) y finalide tal actividad
recaudatoria
dad (pues el sentido
y erogatoria
financieramente
no
es
otro que el de sostener
aquella organización y aquellas medidas).
sino
que,
IX.
EL
GASTO
PÚBLICO
CONSI‘I’I'UCIONALIZADO
finanlo visto tenemos
que la actividad
consisde actividades
conjunto complementario
de erogade ingresos
la obtención
y realización
los
—cónexión— de efectivizar
ciones —núcleo—
a los efectos
constitucionales
derechos
e instituciones
—cualificación——.
Si
ciera
recapitulamos
el
es
tentes
en
un
con
facilidad
a partir
de este marco
que se deduce
específicamente jurídico de gasto público: actividad
e institulos derechos
de efectivizar
efectos
a los
constitucionales.
los tres
En tal definición
que
componentes
reaparecen
financiera:
núcleo, conexión y cuaestructuran
a la actividad
definición
de una
jurídica de
lificación.
Es claro que se trata
del rasgo
del comienzo,
jurídico de
gasto o, en los términos
“uno
como
a dicho
rasgo
éste. Sin embargo, no consideramos
a la
ineludible
elemento
un
entre
otros"
sino como
liora_de
analizar
el gasto público. Es suponiendo esta
caracterización
los aspectos económicos,
que resulta
posible, luego, analizar
(cálculo de efic1enc1a, efectos
sociológicos o administrativos
macroeconómicos,
composición, etc.).
Es
concepto
erogatoria
ciones
Hay que notar,
el resultado
del
cado: juridización,
es
además,
proceso
sucinta
caracterización
históricomás arriba delndl-la
esta
que
lógico
legalización
y
e
constitucnonalnzacnón
Y ENSAYOS
LECCIONES
56
(ciudad-Estado,
erogatoria pública. En otro contexto
efectuar
etc.) habría
monarquía absolutista,
que
o de especificaciones.
tipo de distinciones
de que la susodicha
caracterización
da luNo hay dudas
de ellas, las de mayor
Dentro
envergadura
gar a controversias.
la
al tercer
atañen
mucho, el fundamental:
y, con
componente
En general
no
en
cuanto
al
cualificación.
hay discusiones
actividad
principado,
otro
carácter
lo que
insertar
o instrumental
de la actividad.
medial
Tampoco en
a sus
nucleares.
Pero no es usual
se
refiere
aspectos
la actividad
a
financiera,
y en
especial al gasto
Es decir, hay variadas
constitucional.
al gasto público
estudiar
que pretenden
de dicho contexto
a
su
a
al margen
vez,
y,
partir de cualificala aquí propuesta.
diferentes
a
Esto
es
ciones
muy
algo
a
tener
en
delimitamos
el lugar
cuenta,
ya que
importante
esto
es
¿cuál es la cualificación
preciso de las controversias,
financiera?
del núcleo de la actividad
relevante
público, en el contexto
perspectivas teóricas
Lo crucial
de la cualificación
reside
en
la
posibilidad
de
las nociones
de erogación y de gasto.
o
deslindar
una
es
registrable como
simple salisimple actividad
Gastar, en cambio, es erogar
algo, erogar
para
En el caso
de la definición
para
algún sentido.
propuesta,
Esta
distinción
es
efectivizar
a la Constitución.
decisiva, pues
efectivas
en
las erogaciones
y determinar
permite evaluar
separar
Erogar
da contable.
con
qué medida
A esta
tiene
efectuar
constituyen
altura
tales
se
o
no
un
gasto.
podría objetar
lo
siguiente:
¿qué sentido
distinciones?
Considero
cuando
el lenguaje sea vacilante
y las
que, aun
distinciones
no
sean
todas
las consexplícitas, ellas recorren
trucciones
financieras
actuales.
En términos
generales, nadie
realiza
limitadas
al núcleo ingresos / erogainvestigaciones
ciones.
No es fácil encontrar
teorías
del saqueo
o
financieras
de la conquista. En todo caso,
ello se tratará
al realizarse
una
reconstrucción
histórica
de las Finanzas,
no
cuando
se
pero
hace una
exposición sistemático-conceptual de las mismas.
Los estudios,
de Fique genéricamente
podemos denominar
nanzas
de eroPúblicas, no se preocupan
por el simple acto
sino que tratan
(o de ingresar)
de dilucidar
los gastos y
gar
los recursos.
Y cuando
lo que hacen
definiciones
aportan
es_
tener
en
cuenta
todos los componentes
de la actividad
financiera (núcleo, conexión
solo aspecto de
y cualificación)
y no un
la misma.
DOSSIER
DE
DERECHO
TRIBUTARIO
57
no
Para
en
un
estadio'de
dejar la controversia
simple
abstracción
efectuaremos, en los parágrafos siguientes, un Sucinto recorrido
de mayor
por dos de las perspectivas
predica-
y que aportan
cualificaciones diferentes a la jurídica y
constitucional
En primer lugar, la perspectiva
aquí esbozada.
al ser
el punto de
política de Griziotti, de gran importancia
de Jarach,
de gran
incidencia
en
el
partida de la doctrina
ámbito jurídico. En segundo lugar, la perspectiva
económica
mento
de Musg'rave,
de gran
incidencia
del
dentro, justamente,
ámbito económico.
Señalaremos, aquí y allí, cuál es la cualificación aportada (que permite
hablar
de gasto)
propiamente
así como
cuál es el peso de lo jurídico y de lo constitucional
al
momento
de especificar la noción de gasto público.
X. Los
PRINCIPIOS
Introducción
La
DE
Gnmorrn
de la viPrincipios es ilustrativa
Griziotti:
que pretende desarrollar
“En la actividad
financiera
son
inseparables, aun cuando
los elementos
distintos
políticos,
y distinguibles,
insuficiente
estimo
Por consiguiente,
y económicos.
Pública
e indeterminado
un
sobre la Hacienda
estudio
que no
la orientación
considere
simultáneamente
política, el fundacientímento
económico
y la ordenación
jurídico, el contenido
la cienA mi parecer,
fica de los institutos
financieros.
pues,
de conjunto, es
ciencia
cia de la Hacienda,
como
considerada
la doctrina
modo orgánico y sistemático
que de un
elabora,
bajo el aspecto político, jurídico y económico, los principios
de los ingresos públicosm.
informadores
de los sistemas
sión
amplia,
no
de los
dogmática,
netamente
jurídicos
fundamental:
consideración
Paso seguido aporta una
como
no
solamente
al Derecho
“De este
modo, considero
financiera
de la propia relación
sino como
sustancia
soberanía".
a su
el Estado
y los sometidos
Destacamos
aquí la versión
complejizadora que tiene
relativo
financiera
Griziotti
específide la actividad
y el peso
caben
no
dicha
co que
en
tiene
el Derecho
complejidad, pues
forma,
entre
“
Ver
Hacienda,
Griziotti, B., Principios
Reus, Madrid, 1935.
de
Política,
Derecho
y
Ciencia
de
la
hay diferencias
(política)
general del
pretensión
¿hay coherencia
en
la
entre
cómo
Veamos
rrolla
tos
y,
Y ENSAYOS
LECCIONES
58
de que
dudas
la orientación
“La actividad
al efecto de
públicos para
general, para
proyecto.
pretensión
define
se
entre
y el contenido
el fundamento
(jurídico),
Esta
es
la
(económico).
Cabe
ahora
preguntarse
y la formulación?
financiera:
la actividad
es
la acción que el Estado
desafinanciera
a los gasprocurarle los medios necesarios
de las necesidades
la satisfacción
públicas
de sus propios fines”.
la satisfacción
con
la que anteriorcaracterización
Si comparamos
no
en
mente
hay diferencias
que
propusimos, se observa
de eroal núcleo (obtención de ingresos y realización
cuanto
medial
o instrumental
de la
el carácter
gaciones); se asume
a
través
de
la preposición
—en
la
cita
actividad
(conexión
a
la cualificación.
Para
se
diverge en cuanto
pero
“para”——),
financiera
es
la
Griziotti
aquello que cualifica a la actividad
de fines
de necesidades
satisfacción
públicas o la satisfacción
constitucional.
y no la efectividad
esta
de
Expresada
es
de la siguiente
Recaudación
/
sintética,
manera
la definición
de Griziotti
forma:
erogación
(núcleo)
+
+
para
+
(conexión)
satisfacer
+
necesidades
y fines
(cualificación)
de Griziotti
no
es
la mera
así, que el interés
sino tal
contable
(el núcleo de la actividad),
cualificada.
Y es en relación
a este
último
componente
de caracterización.
que se producen las divergencias
A1 respecto,
de notar
es
mientras
nuestra
que
especificación
se
vincula
estrecha
a
un
contexto
y explícitamente
la de Griziotti
está des(histórico, jurídico y constitucional),
vinculada
de todo contexto.
tal definición?
¿De dónde surge
Dado
no
o
que
podemos suponer
capacidades revelatorias
intuitivas
la definición
de actividad
financiera
constiy que
mismo
del Tratado, hay que admitir
tuye el comienzo
que se
trata
de un postulado, de una
enunciación
asumida
como
tal
o de algo considerado
como
una
evidencia.
Con esto no hacemos
una
crítica
no
tiene
(pues lo contextual
preeminencia
epistemológica alguna con respecto a lo axiomático), pero sí
Vemos,
entrada
actividad
una
y salida
advertencia.
Lo importante
definir,
fines
en
un
estatales.
de la posición de Griziotti
es la manera
de'
las necesidades
paso,
públicas y los
se hace
de la siguiente forma:
segundo
Ello
DOSSIER
DE
DERECHO
59
TRIBUTARIO
“La motivación
financiera
consisy el fin de la actividad
la satisfacción
de necesidades
en
estique el Estado
los gastos públicos. Se ha buscado
con
debe proveer
una
científica
característica
de las
para
distinguir la naturaleza
cuales
a las
el Estado,
necesidades
de aquepiensa proveer
satisfechas
llas
otras
los particulares.
singularmente
por
un
criterio
científico
Pero no se ha hallado
los caque revele
racteres
entre
una
y diferenciales
objetivos permanentes
y
otra
categoría de necesidades".
ten, pues,
ma
de la actividad
la
Es decir que la finalidad
financiera
es
tales
necesidades
no
tienen
satisfacer
necesidades,
pero
Es aquí donde
rasgo
peculiar que las caracterice.
introduce
lo que él denomina
la naturaleza
Griziotti
política
financiera.
Será el momento
de la actividad
político-estatal el
A la pregunta
los fines y las necesidades.
que determinará
financiera?, se respon¿cuál es la cualificación de la actividad
de: satisfacer
fines y necesidades
fijadas políticamente por el
Estado.
con
Tenemos
mayor
que delimitan
aquí varios elementos
sintétide
la
fórmula
“cualificación”
el
precisión
componente
de
precedente:
necesidades
un
y fines;
objetivo: satisfacer
un
criterio:
fijación política; y
un
sujeto: el Estado.
en
Tal postura
es
contraposición a la
fijada por Griziotti
Sax,
otra
como
Pantaleoni,
teoría
considerada
(v.gr.
principal
ca
-
-
—
De Vitti
co
de Marco,
y que
neoclásica.
versia,
núcleo
política
en
Einaudi)
y que
cuanto:
y otra
y
a) ella
b) opone
económica.
recae
En
dos
énfasis en lo económigrado, de la teorización
de la controlos términos
del
la cualificación
pone
o menor
deriva, con mayor
destacar
Es importante
financiero,
sobre
teorías
cuanto
a
una
fundamentales,
última, Griziotti
esta
las posiciones de Pantaleoni
(quien “fue
entre
otras,
resume,
del valor de
el primero que, a fines de 1883. aplicó la teoría
de la hacienda,
Jevons
a los fenómenos
y Walras
ilustrandola
cntenos
los mismos
con
relación de los gastos y los ingresos
años
de cuarenta
cerca
después para
que
empleó Einaudi
de la Hac1enda.
económica
de la escuela
sostener
la dirección
el reparto
en
que
efecto, estima
Pantaleoni,
de. Ios_gastos
públicos es un hecho que resulta del juicio que Ia 1ntehgenc1a
los
a
torno
en
forma
grados
media
concreta
del Parlamento
60
Y ENSAYOS
LECCIONES
de los diversos
finales comparados, bien de la utilidad
gastos,
ocasionados
exacbien de los sacrificios
por la correspondiente
satisfacer
ción de los medios
para
aquéllos. Precisa
que exista
la utilidad
del gasto y el sacrificio
de la
un
equilibrio entre
final
de
utilidad
el
de cada capítulo de
exacción, y que
grado
a
gasto,
paridad de cuantía, sea igual a cualquier otro") y
Einaudi
(quien “recogiendo la teoría de Pantaleoni,
aplica la
al reparto
del costo
de los servicios
teoría hedonista
públicos.
de riqueza de los particulares
El Estado, al percibir exacciones
las necesidades
satisfacer
colectivas, debe
para
se
ta cómo los particulares
comportarían frente
mas
de
necesidades,
modo
que
el ciudadano
tener
a
en
aquellas
obtuviera
cuen-
misde la
utilidad.
Los homaplicación de su propia riqueza la máxima
la disgobierno deberían, por consiguiente,
procurar
de la riqueza entre
los diversos
usos
públicos y pri-
bres de
tribución
vados,
presentes
de la
marginal
Frente
tajante:
pleto
futuros,
de
tal
modo
la
que
fecundidad
inaceptables.
autónomo
utilidades
y
riqueza fuese la misma en todos los empleos”).
es
concepciones, la posición de Griziotti
Y ello dado que el sujeto principal
financiera
es
el Estado, siendo
éste por comcon
respecto a las necesidades,
preferencias o
estas
a
son
de la actividad
No sólo es autónomo, sino que tiene
de la fuerza,
es
decir, de la coacción.
individuales.
su
el
cargo
Estos
rasgos
cuando
de
monopolio
(autonomía
una
y
coacción)
compleja
manera
acercan
y
a
tomar
a
Griziotti, aun
cautela,
con
a
a
de Kelsen
y Weber,
para
quienes el
Derecho
son
mecanismos
estrechamente
vinculay el Estado
dos al ejercicio monopólico de la violencia
fisiy de la fuerza
ca.
una
de las críticas
de Griziotti:
Cabe citar in extenso
investigaciones
“No
como
las
al
tenga en cuenta,
que el Estado
de los indila sensación
colectivas,
proveer
camviduos
sensaciones
considerados,
particularmente
que
bian
de individuo
a
individuo
cultura,
según su respectiva
sus
cualidades
Negamos que el
psíquicas y físicas, etcétera.
Estado
se
de
de los ciudadanos
uti singoli y trate
preocupe
valorar
las apreciaciones
hacen
del dinero
y de los
que éstos
servicios
como
a los ciudadanos
considera
públicos. El Estado
la necesidad
de hacer
colectividad, y justamente
homogéneo
el querer
de la colectividad,
a
de coartar
la voluntad
costa
del Estado,
discute
el querer
individual, que eventualmente
es
lo que
constituye la razón de ser de éste, cuyo atributo
máximo
es
el poder de coacción
El fin
sobre los ciudadanos.
podemos conceder
a las necesidades
'
DOSSIER
del
Estado,
nuestro
en
cuanto
DE DERECHO
ejercita
el de variar
parecer,
de
viduos
61
TRIBUTARIO
la actividad
el reparto
que
financiera
es, a
harían
los indi-
propia riqueza si fuesen libres para disponer
a su
enteramente
placer de ella. Si así no fuese, la coacción
seria
entre
el Estado
superflua... La controversia
y los ciudadanos
puede girar, ante todo, sobre la naturaleza
y medida
de los gastos por parte del gobierno constituido
normalmente;
pero
aun
tunidad
Estado,
sobre
troversia
su
existiendo
acuerdo
sobre los gastos y sobre la oporde pagar
un
impuestos para tener
gobierno y un
la controversia
financiera
sobre la naturaleza
y
del impuesto. Se trata
entonces
de una
con-
surge
el reparto
sobre
un
problema
Todo esto
una
tiene
miento
de la dimensión
rior de cada una
de las
político”.
posiciones en pugna
éstas
se
fijan de
puramente
Es de notar,
asi, que ambas
fieren a necesidades,
pero en un
discrecional
de acuerdo
a criterios
cia estatal
y, en otro, de acuerdo
de utilidad
individual.
clara
de
a
oportunidad
comparaciones
o
re-
manera
convenieneconómicas
el desvanecies
relevante
a] intela vez,
no
da lugar a
con
las
controversia
consecuencia:
jurídica. Ella no
posiciones y, a
en
posición que pueda entrar
de
precedentes. En términos
Griziotti:
ninguna
se
caso
necesaria
tiene
financiera
"Para
nosotros
la actividad
y
en
el reparto,
un
carácter
esencialmente
político. Consiste
los sujetos a la
se
ha dicho, de los gastos públicos entre
esencialcriterios
con
desarrolla
soberanía
del Estado,
y se
mente
políticos. En realidad, el sujeto, los procedimientos, los
carácter
fines de la actividad
político. Los
financiera, tienen
medios
son
económicos, pero los principios de reparto son polf-
como
de la activ1ticos. Ante todo, el Estado,
que es el sujeto activo
la consecuc16n
dad financiera, dotado
de poder coercitivo
para
emide fuerza
animado
ente
de los fines que se propone,
es
un
de procunentemente
política. Es el Estado quien se preocupa
de los gastos
la satisfacción
rarse
los medios
necesarios
para
son
las
fuerzas
públicos, y
politicas que gobiernan
la onentamón
las que determinan,
las naciones
modernas,
en
de la Hacienda”.
Fines
fijadas por lo politico Significa de
y necesidades
del
acuerdo
a los grupos
que, en cada caso,
tengan el podertales
Por
Estado
el
de su aparato
los Estados
_
y
coactivo.
manejo
fines y necesidades
fluctuantes:
son
por
completo contingentes,
_
tanto!
variables,
LECCIONES
62
“Según las
el
también
de llevar
cambiar
Estado
plan
trata
a
Y ENSAYOS
políticas
corrientes
determinado
país, los fines
financiera
actividad
propia
cabo
que
se
variar,
financiero
sus
prevalezcan
que
el Estado
pueden
propone
así como
mediante
el
en
un
con
su
puede
cual
el
propios fines”.
de los fines
Y tal fijación discrecional
y necesidades
de la Hacienda,
no
sólo la orientación
sino tamdetermina
Y quien dice principios,
bién los principios de la misma.
dice,
De ahí que ya no sea
lo jurídien
cierta
forma, fundamentos.
el fundamento
de la
co
(como se pretendía en un comienzo)
sino la discrecionalidad
de lo político.
actividad
financiera,
lo jurídico?
entonces,
Se lo declara
abstractamente
como
el
lo descalifica
a la hora
de fijar los princise
ubica
al Derecho
como
límite de la
¿Y qué lugar ocupa,
lugar ambiguo.
Un
fundamento,
pios. En otro
se
pero
momento
ésta “no puede ser
absoluta, arya que
e ilimitada".
Sin embargo no se especifica en ningún
límites
en
lo que hace
a la actividad
cuáles son
tales
a la actividad
En todo
financiera
erogatoria.
y, en particular,
son
secundarios
o
(sobrevinientes
apéndices) de una
actividad
definida
con
de ese
independencia
aspecto secundario.
Esta
Griziotti
define al
ambigüedad se percibe cuando
Derecho
financiero:
financiera,
soberanía
bitraria
lugar
caso
“El Derecho
financiero
las normas
expone
jurídicas de
las leyes que proveen
al reparto
de los gastos públicos, o sea,
a la exacción
de los ingresos con
el fin de indicar
su
exacta
financiero
se
sustancia
la sointerpretación. En el Derecho
beranía
del Estado
la
obtención
de
los
medios
necesapara
.rios
la satisfacción
de los gastos
para
públicos; por consifinanciero
un
debe
considerarse
como
guiente el Derecho
elemento
fisustancial
sólo formal
de la actividad
y no
El Derecho
nanciera.
financiero
de
cierra
la serie de estudios
Derecho
con
el Derecho
Constitucional,
público, iniciada
que
indaga la forma de ser del Estado, proseguida con el Derecho
examina
las
de su
manifestaciones
Administrativo,
que
actividad
la consecución
de sus
fines y complementada
para
con
la investigación de los medios necesarios
actividad
a esta
del Estado”.
El Derecho
mento
es
sustancial)
centralidad
no
un
y
pasa
componente
a
la
vez
central
(es
periférico (no define los fines).
ser
una
enunciación, mientras
de
un
Pero
que
elela
el
DOSSIER
del texto
el debate
desarrollo
ejemplo,
tales
cional:
incluye
no
DE DERECHO
demuestra
en
torno
ninguna
su
63
TRIBUTARIO
carácter
periférico.Así,
por
a
las llamadas
funciones
estaconsideración
jurídica o constitu-
una
línea de separación entre
“No existiendo
las necesipor los individuos,
que deben satisfacerse
por las asociaconstituidas
libremente
o por
la actividad del Estado, se
la esfera
de acción
estatal
no
permanezca
la historia
en
cada vez más a exteny tienda
el presente,
derse
en
de diversas
fuerzas,
por la influencia
la mayor
influencia
tales como
política y social del pueblo, el
de la riqueza y de la población y la transformación
desarrollo
de la organización económica".
dades
ciones
comprende que
siempre idéntica
fines y funciones.
Tales
son
las palabras
Necesidades,
de
claves.
De manera
circunstancial,
¿Cómo se determinan?
en
el Estado
en
existentes
acuerdo
a las relaciones
de fuerza
cada momento
histórico.
distinguir
¿Cuál es el criterio
para
fines y funciones
entre
las diversas
necesidades,
posibles? La
el aparato
discrecionalidad
de aquellas fuerzas
que dominan
limitar
esta
El
de
lo
coactivo.
jurídico?
¿Cuál es el lugar de
a
ámbito—
de su
actividad
—definida
fuera
y de acuerdo
parámetros
explicitados.
no
la actividad
Cabe preguntarse
¿es lo mismb subordinar
continde necesidades
ar la
satisfacción
y fines
la efectivia
obtener
actividad
dicha
que subordinar
Es decir:
constitucionales?
de los derechos
e instituciones
un
derecho?
o fin
una
necesidad
que
¿es lo mismo
¿Es Io
la efectvao fin que
necesidad
mismo
la satisfacción de una
dad de un derecho?
Hemos
delineado, así, los aspectos más salientes
de la
del tono crítico de la exposnción
A pesar
posición de Griziotti.
erogatoria
gentes
dad
precedente, no hay duda
pionera en el ámbito de
formarla
en
álgido de
mos
entre
política
tiende
a
su
previamente
los Principios,
terreno:
mero
un
de una
investigaCión
de que se trata
translas finanzas
y sería
desbonesto
histórico.
QUIZÉS el Punto
documento
hueco
ese
sea
abrupto que detecta-
perspectiva
Jurídico, orientamón
(fundamento
las pretensiones
que
económicos)
y el desarrollo_efect1v0.
y medios
de lo Jurídico.Pero
fundamental
diluir
el carácter
final de este recomdo
por
balance
un
a efectuar
nos
la Hacienda
resultará
Pública
instructivo desplazamos
economimsta.
por
otro
Y ENSAYOS
LECCIONES
64
XI.
PÚBLICA
LA HACIENDA
DE
MUSGRAVE
es
diferente
a la desamuy
dentro
de las
rrollada
por Griziottí, y bien podría encuadrarse
como
considera
éstas
último
rivales, al poner
teorías
que este
La
a los rasgos
económicos.
del análisis
exclusivo
en
el centro
a
del prólogo de la obra de Musgrave
lectura
podría tentarnos
en
a abrigar
asimilación
dicha
e, incluso,
esperanzas
negar
de
la
actividad
finandel
cuidado
al
cuanto
aspecto jurídico
Tal prólogo concluye con la siguiente frase:
ciera”.
La
de
perspectiva
Musgrave
fiscal constituye,
el sistema
después de
funcionar
la democracia”.
para hacer
nombre
sintético
de lo que en paráes
un
orden constitucional
denominamos
(derechos
hay un entrelazamienque, de entrada,
financiera
Sin
actividad
to inescindible
y Constitución.
embargo, ello no es así. Lo que cobrará peso es esa inocente
locución que figura en la cita precedente: “después de todo”.
“Hacer
todo,
un
paso
funcionar
importante
Si democracia
anteriores
grafos
e
instituciones)
parece
entre
es
la “econode la Hacienda.
Pública
El objeto de análisis
en
la forma
en
del sector
que actúa
público considerando
de las
un
sistema
mixto”. Más específicamente, se trata
en
“medidas
de ingresos y gastos del presupuesto
público". Esto
en
el
análisis
reduciría
la expresignificaría,
apariencia, que
sión “actividad
financiera”
a su
simple núcleo. Sin embargo,
en
hay una cualificación específica de dicho núcleo. Tal como
núcleo está conectado
a otra
todas las variantes
teóricas
este
consticosa.
La cuestión
es
averiguar a qué. ¿A los derechos
tucionales?
Esto es
¿A las finalidades
políticas contingentes?
lo que trataremos
de averiguar.
mía
El
mentos
hacendal
trayecto
para
contestar
de
tres
Musgrave
consiste
del sector
¿Cuáles son las respuestas
medidas
públicas como son los cambios
los gastos?
"2.
sas
y
en
12
Mc Graw
Musgrave,
A.
-
Musg'rave, P.,
Hill, Méidco, 1992.
dar
en
ele-
preguntas:
“1. ¿Qué criterios
deben
aplicarse cuando se
do el mérito de diversas
políticas presupuestarias?
Hacienda
Pública
está
juzgan-
privado a diveren
los impuestos
Teórica
y
Aplicada,
DOSSIER
que
han
DE DERECHO
65
TRIBUTARIO
"3. ¿Cuáles son las fuerzas
sociales, políticas e históricas
han configurado las instituciones
fiscales
actuales
y que
la formulación
de la política fiscal contemdeterminado
poránea?"
se
Las dos últimas
consideran, según Musgrave, pregunla primera
sería
de Economía
positiva, mientras
que
Economía
esto
normativa,
es, “un tipo
propia de la llamada
económico
cómo deberían
las
hacerse
de análisis
que analiza
fundamental
de la Economía
normativa
cosas”. La pregunta
aplicada al sector público es la siguiente: “¿Por qué es neceA
lo
cual
contesta:
sario el sector
Musgrave
público?".
“El mecanismo
de mercado
por sí solo no puede realizar
económicas.
La política pública es necetodas
las funciones
en
al mercado
saria
guiar, corregir y complementar
para
de este
darse
cuenta
aspecalgunos aspectos. Es importante
del sector
adecuado
to, ya que implica que el tamaño
público
tas
en
un
grado importante,
ideológica".
Tenemos
aquí un primer
es,
una
cuestión
elemento
para
técnica
obtener
más
la
que
cua-
financiera
guiar,
según Musgrave:
lificación de la actividad
una
sería
Esto
el mercado.
especie
corregir y complementar
de macro-objetivo
de la actividad
financiera. Indeterminado,
la Hacienda
de la orientación
que
cierto, pero revelador
financiera.
de la actividad
le imprime al análisis
los objetivos de la
destaca
Sin embargo, Musgrave
que
sino
“no están
actividad
financiera
que
predeterminados,
el proceso
mediante
deben determinarse
político”. ¿Nos acerEn absoluto
(y ello por plucamos
a la posición de Griziotti?
a Musgrave:
rales motivos).
Leamos
de ingreso o gasto afecmedidas
“Aunque determinadas
formas
tan a la economía
de muchas
y pueden ser
diseñadas
algunos objetivos
diversos
para
objetivos, es posible presentar
es
Pública
políticos
más
o
menos
definidos”.
no
Como podemos apreciar, la preocupación de Musgrave
del núcleofirecae
sobre formas
cualesquiera de realización
central
El tema
que
nanciero
(recaudar
articula
y erogar).
la determinación
es
Pública
todo el desarrollo
de la Hacienda
de dicho núcleo. Esto indica
correcta
de cuál es la conexión
la investigación se conduce
propiamente hacm el. gasto
que
báSIca del
público y no hacia la erogación, De ahí que la línea
normativo.
Tenemos,
de Musgrave,
términos
análisis
en
sea,
LECCIONES
66
entonces,
surgen
La
primera
efectuar
tales
vagas,
cio
a
Y ENSAYOS
La
dos cuestiones
que resolver.
Y la segunda, cuáles
los criterios.
cuestión
compleja,
especificaciones en ese
es
primera
son
pues
sentido.
bastardilla
tales
es
de dónde
criterios.
es
reaMusgrave
Hay remisiones
últio menos
ma
definidos"), o alu(“es posible
a “las premisas
siones
generalmente
aceptadas por nuestra
al de Musgrave,
cabe
sociedad”. En un
lenguaje diferente
sentido
común
de
los
economistas.
Tal
de
sentido
hablar
aquí
los cries
el que está presupuesto
común
y del que dimanan
terios
llamados
normativos,
verbigracia eficiencia o equidad.
de un sustento
débil para
Es claro que se trata
algo que se
una
“teoría” que
como
considera
pueda tener
significación
autor
más allá de lo que un
particular pueda considerar
“posible” o “premisa generalmente
aceptable” u “objetivo más o
definido”.
Lo llamativo
es
el contraste
existente
menos
entre
de partida
del instrutales
débiles puntos
y la sofisticación
formaliza
lo deducible
de aquellas
mental
matemático
que
intuiciones.
(y no cuestionadas)
vaporosas
como
en
los términos
presentar", “más
de la cita
cuestión
es
la de los criterios
La segunda
surgidos de
en
término
aquel punto de partida y que Musgrave tematiza
de objetivos. Musgrave
enumera
tales objetivos por medio de
lo que denomina
funciones
y que da lugar al
presupuestarias
conocido
modelo
de presupuesto
funcional.
Como se sabe, se
básicas:
de asignación, de distribudistinguen tres funciones
ción y de estabilización.
La función
de asignación se refiere a
la provisión de bienes
sociales
o al proceso
por el cual el uso
total
de los recursos
se divide
entre
bienes
privados y sociales
de bienes
y por el que se elige la combinación
sociales; la función de distribución
se
de
refiere al ajuste de la distribución
la renta
a lo que
la
y la riqueza para
“asegurar su adecuación
sociedad
considera
justo o equitativo”, y la función de estabilización
se
refiere
al mantenimiento
de un
alto
nivel
de
un
“razonable”
de
estabilidad
en
los
empleo,
grado
precios y
una
tasa
económico
“apropiada” de crecimiento
que considere
los efectos
sobre
el comercio
de
internacional
y la balanza
pagos.
El punto
de apoyo
del análisis
es
la distinción
técnica
entre
dos tipos de bienes:
sociales
(o públicos) y privados!
Mientras
no
Griziotti
había ningún criterio
técnico
que para
(en su
entre
científico)
lenguaje: criterio
distinguir
para
necesidades/bienes
públicos o privados —y ello implicaba que
DOSSIER
distinción
su
Musgrave
ción
aquí
es
DE
además
67
TRIBUTARIO
del Estado—, para
distinción.
Y no sólo es
parte
por
efectuar
crucial:
dicha
de asignación
“Comenzamos
por la función
bienes
de que determinados
—a
los que
sociales
o públicos, diferentes
bienes
como
privados—, no pueden
cado,
decir,
es
productores
y
DERECHO
discrecional
era
posible
es
ella
posible,
totalmente,
de
mente
Los
a
mediante
proveerse
de transacciones
través
individuales.
mientras
que
ineficaz".
En
algunos casos
puede
otros
en
y la proposi.nos
referimos
de los bienes
el sistema
de merconsumidores
el mercado
falla
funcionar
única-
entre
manera
bienes
imposibilidad
públicos
definen
se
de exclusión
y
por
consumo
no
técnicos:
dos rasgos
rival. No
se
trata
ni
o
de calificación
decisión
jurídica
política (contingente)
propios de los bienes que
(estipulación legal), sino de rasgos
implican la imposibilidad de lograr una asignación eficiente
un
de los mercados.
Veamos
ejemplo típico: faro y
por parte
al primero
hamburguesas.
Aquello que permite considerar
un
bien privado no es
como
un
bien público y al segundo como
de manera
una
cualidad
del objeto tomado
aislada, sino de
de los
del mercado
tales objetos en relación al funcionamiento
de
de mercado
(es subasta
mismos.
En un
el mecanismo
caso,
donde “los consumidores
pujan por los productos y las empreeficientes, miensas
venden
al mejor postor”) da resultados
ineficientes.
tras
que en el otro da resultados
de
e
inseparables
Hay así, dos
complementarios
ejes
análisis:
ineficientes
/ mercados
eficientes
a) mercados
b) bienes privados / bienes públicos.
A
partir de la función
financiera
como
(núcleo) destinados
bienes públicos ante
cerlo (cualificación).
dad
La
importancia
Musgrave
con
a
(o
con
fallas).
la
caracteriza
se
activide ingresos
y erogaCiones
de
la provisión eficiente
hade los mercados
para
asignativa,
el conjunto
(conexión)
la ineficiencia
normativa
de
estos
ejes
los
destaca
énfasis:
sociales, o públicos, proporciona
de los bienes
la función de asignación.de la política 'presutiene
dificil de resolver,
del sector
público, del mismo
la economía
para
son
del consumidor
y de la empresa
las teorías
“La teoría
razones
para
puestaria.
damean
modo que
Aunque
importanc1a_fun-
LECCIONES
68
importantes
tarea...
los
es
recursos
imposible
supuestaria
al análisis
Y ENSAYOS
del sector
la economía
privado. Nuestra
para
del uso
eficiente
de
el principio económico
extender
tarea
es
al sector
público. Algunos creen
que esta
de la política preque la determinación
y sostienen
cuestión
de política, que no responde
solamente
es
resulta
indudableeconómico, punto de vista
que
pesimista”.
mente
Ante
el pesimismo
(curiosamente
político de Griziotti
encontramos
el optimismo
mencionado
por Musgrave),
de Musgrave.
de su tarea:
económico
Optimismo consciente
al momento
nuclear
de la activirazones
y principios
aportar
dad financiera.
destacar
si
bien
diferencias
Es interesante
entre
hay
que
correlativas
a los mismos
los bienes, las necesidades
siempre
A difeson
particulares.
experimentadas por los individuos
en
cuanto
tal el surencia
de Griziotti,
que hacía del Estado
la
necesidad
y que luego fijaba el fin,
jeto que experimentaba
las necesidades
son
sentidas
Musg'rave
siempre
por
para
a
“necesidades
comuniindividuos.
No hay nada
semejante
de grupo”. Esto
tarias” o “intereses
generales” o “necesidades
al tratar
una
lo destaca
Musgrave
categoría
posible tercera
de bienes, a los que denomina
bienes
preferentes. Estos surde preocupaciones
comunes
“en virtud
girían del desarrollo
de la asociación
mantenida
Pero,
y la
simpatía mutua".
advierte
Musgrave con rapidez, esta noción de bienes preferentes
“debe ser vista con
precaución”. El punto central es el
térmiindividuo, sus necesidades
y preferencias
y, en último
individual.
Es decir:
no, la elección
nunca
“La distinción
entre
bienes
privados y bienes sociales se
basaba
en
determinadas
de los últicaracterísticas
técnicas
esto
la naturaleza
no
rival
de su
consumo
mos;
es,
y la
de aplicar la exclusión.
No dependía de una
diferencia
de actitudes
social
psicológicas ni de filosofía
Las utilidades
obtenidas
respecto de los dos tipos de bienes.
de los bienes
de los sociales, se experimenprivados, así como
tan
en
los sistemas
de prefepor los individuos
y se incluyen
rencias.
La misma
se
psicología individualista
aplicó a ambos
tipos de bienes”.
imposibilidad
En
blica
es
obtener
el
consecuencia,
el de cómo
sociales, cuáles
una
son
elección
se
problema central
de la Hacienda
Púi
eficiente
los bienes
asignan de manera
de eficiencia, cuál es la forma
de
esa
elecóptima, cómo debe relacioname
las reglas
DOSSIER
DE DERECHO
69
TRIBUTARIO
ción con las de los consumidores,
cómo se tiene
que componer
de acuerdo
a criterios
el presupuesto
de costo y beneficio (cómo
se evalúan, en
definitiva, los proyectos), etcéterala_
Sin embargo, el enfoque de Musgrave no deja de considerar
"lo político", pero de una
manera
muy
específica. Dado que
no
es un
la fijación del presupuesto
de mercado, él cae
proceso
de los fenómenos
dentro
de
políticos. Y aquí las preguntas
de qué entiende
Musgrave son ilustrativas
por “lo político”:
“¿Cómo se eXpresa
ria fiscal
el punto de vista
individual
en
matese
traslada
al campo
de la actividad
política?
las diversas
reglas de votación
y cuál es el
coaliciones?
de
y
¿Refleja el proceso
deseos
de los individuos
O son
impuestos por el
se
¿Qué distorsiones
producen en las decisiones
y cómo
¿Cómo funcionan
de
papel
decisión
partidos
los
gobierno?
presupuestarias?”.
indial consumidor
nos
reconduce, nuevamente,
cómo se expresan
y se determinan
es
el mecanismo
que el mercado
en
individuales
las preferencias
el cual se revelan
de bienes
político será el mecaprivados, el sistema
indivilas preferencias
mediante
el cual se revelan
a
su
toma
en
materia
de bienes
duales
públicos. Musgrave
efectúan
las
analogías
políticas que
cargo
interpretaciones
el mercado
político. Este sisy el sistema
explicativas entre
se
las que
a
tema
da lugar a interpretaciones
semejantes
efectúan
pudiendo ser perfectos _o
respecto de los mercados,
sistema
es
el
últimos
de
estos
polítiUn
imperfectos.
ejemplo
co
en
tanto
lugar de “competencia de los
representativo,
políticos para captar votos”. Es sólo desde este punto de vista
de “distorcomo
resulta
razonable
Musgrave,
hablar,
que
la preentre
siones".
Es decir, distorsión
significa diferencia
revelada
ferencia
individual
político-presupuesy la decisión
de
debe a la incidencia
se
o distorsión
taria.
Esa diferencia
El tema
vidual
sus
de
y al problema
preferencias. Mientras
mediante
materia
nismo
una
de
serie
política
de
burocracia,
factores
(coaliciones,
individuales,
las
preferencias
modificación
intercambio de
votos, el voto de los empleados públicos, el ciclo polítIco dela
del sistema
político no _un “reflejo
economía, etc.) que hacen
delas
preferencias sino un “manipulador del público".
¡3
brador
de todos
El análisis
de Musgrave.
del texto
estos
aspectos
conforma
el contenido
verte-
LECCIONES
70
No
respecto,
cuestión
es
tanto
Y ENSAYOS
estas
analogías (hay, al
aquí de discutir
innumerables
como
formales
exposiciones
sino de mostrar
certeras
críticas
y lapidarias).
qué lejos estade la especificación jurídica del gasto público. Estamos,
mos
técnico
de los bienes
lado, en el mundo
privados y
por un
de las preferencias
individuales,
públicos, de las necesidades,
de costo
del mercado
de las fallas
y beneficio
y de los cálculos
de las analogías entre
mercado
y sisy, por otro, en el mundo
tema
político.
considerado
1a función
Se me dirá que sólo hemos
asignativa
¿No
y que
dejamos de lado la función de distribución.
allí de la distribución
habla
se
“justa”? Pues bien, si nos
claramente
la radical
dirigimos a esta función se manifiesta
las consecuencias
de
de lo jurídico, así como
Veamos
cómo
se
introduce
la
de Musgrave.
la perspectiva
cuestión:
desconsideración
“A lo largo de los capítulos precedentes
hemos
puesto de
manifiesto
óptima de los recursos
implica
que la utilización
La primera
es
la eficiente
dos cuestiones
básicas.
asegurar
de demandas
de un
estado
de dissatisfacción
que surgen
tribución
dado. Definido
en
términos
de eficiencia
paretiana
—la proposición de que
existe
una
de bienestar
ganancia
cuando
se
puede mejorar la posición de cualquier individuo
sin perjudicar la de otro—, ese objetivo es aceptado en general
como
una
meta
también
un
política. Pero existe
segundo
un
estado
de distribución
objetivo: cómo asegurar
justa o
Dado que existe
una
solución eficiente
equitativa.
correspondiente
a cada
estado
de distribución
del bienestar,
queda una
cuestión
debería
ser
pendiente: ¿qué estado
escogido como
equitativo o justo?”.
Y aquí Musgrave
discute
sidera
que se trata
aquí de
ante
el cual
“En el
economistas
transcurso
menos,
los
los economistas,
económico
con
un
problema
hacendistas
no
pueden
con-
pues
o que,
permanecer
al
ajenos:
han
de
últimos
los
cada
sostenido
distribución
justa o equitativa
la economía, sino que debería
fos, los poetas y políticos”.
vez
no
más que
está dentro
dejarse
años
los
una
teoría
de la
de la esfera
de
de los filóso-
cincuenta
en
manos
Para
Musgrave, en cambio, el problema debe
do directamente”.
Pero ¿de qué manera?
¿Acude él
'
“trata-
ser
a
las
cons-
DOSSIER
DE
DERECHO
71
TRIBUTARlO
tituciones
constitucional?
y a la historia
¿A las
de las cortes
ciones jurisprudenciales
constitucionales?
de los órdenes jurídicos?
pautas o standards
En
ámbitos.
que
ningún
uno
ximizar
un
criterios
se
efectúa
a estos
alguna remisión
se
consideran
sobre
lo
“posibles criterios
estado justo de distribución”.
Entre
ellos se
basados
en
la dotación (v.gr. recibir
lo que
el mercado), criterios
utilitaristas
(v.gr. matotal
o medio),
bienestar
criterios
igualitarios
(v.gr.
o
el bienestar
el bienestar
maximizar
del grupo
de
mixtos
más baja), criterios
(v.gr. el límite inferior del bie-
puede
igualar
renta
¿A las
momento
cambio
En
constituye
mencionan
interpreta-
ganar
en
con
la regla de la dotación aplicable por ense
establece
se
el
o la distribución
cima del mismo
ajusta para maximizar
de bienestar
de acuerdo
con
las valoraciones
bienestar
social).
de equidad
Cabe preguntar
¿de dónde surge que hablar
de distribución
directamente
(y solamente)
significa hablar
criterios?
los susodichos
del ingreso? ¿de dónde surgen
¿cómo
criterios
de equidad sin referencia
alguna
pueden enunciarse
en
al contexto
Musgrave respuesjurídico? No encontraremos
tas
ello. Volvemos
aquí, luego de un largo periplo, al
para
sentido
común
de los economistas.
la estabilizafunción:
Nos queda, por último, la tercera
ción. Seguidora a fin de cuentas
de‘Keynes, una teoría de la
Hacienda
Pública
incluye los objetivos que es usual calificar
como
de política fiscal y que Musgrave
bajo el sugesagrupa
tivo título de “principios de política de estabilización".
al nivel de la
afectan
“Las operaciones presupuestarias
de la demanda
agregada
demanda
agregada, y los cambios
de empleo y de precios. Nos guste o no,
afectan
a los niveles
tiene
el presupuesto,
repercusiones importantes
por lo tanto,
de la economía
y, a su
macroeconómico
en
el comportamiento
nestar
instrumento
para
en
se
convierte
importante
afectar_a
la política presupuestaria
dicho
Además,
comportamiento.
entre
de la producción total
afecta
a la división
consumo y
de crec1.m1ento
a la tasa
formación
de capital y, por lo tanto,
económico".
de multidesarrollará
En este ámbito Musgrave
modelos econófija o variable), de
plicador (con inversión
los efectos
introdueiendo
abierta,
economía
mica
una
para
a los
dinámicos
inflacionarios
(flexibiy componentes
etc.). Esto da lugar a dos tipos de anáhSIs
vez,
_
estabilidad
modelos
lidad, periodización,
Y ENSAYOS
LECCIONES
72
a) en términos
descriptivos
complementarios y superpuestas:
causales
entre
macroeconómicas
de relaciones
agregados, y b)
de cómo obtener
determinados
instrumentales
términos
efectos deseados.
en
lo que hace a la perspectiva
Pero
global no hay nada
Tenemos
de nuevo
esta
última
función.
nuevo
agregue
que
de la evidencia
como
los objetivos
sabemos,
surgen,
que
en
preclara del economista.
lo expuesto
Si quisiéramos sintetizar
podemos señalar lo
como
a la actividad
financiera
el consiguiente. Se caracteriza
(cone(núcleo) destinados
junto de ingresos y erogaciones
de bienes
xión): a) a la provisión eficiente
públicos ante la ineficiencia
revelación
mercado
mediante
la
de los mercados
hacerlo,
y ello
para
a
través
de las preferencias
individuales
de un
de la renta
de acuerdo
a
político; b) a la distribución
también
de los criterios
señalados
y que
surgirían a
del mercado
a
la
estabilización
macroepolítico, y c)
algunos
través
*
conómica
(cualificación).
De aquí se deduce
la concepción de Musgrave de gasto
a (conexión)
público: actividad
erogatoria (núcleo) destinada
cumplir objetivos/filnciones de tipo económico
—asignación,
distribución, estabilización(cualificación).
LA
XII.
DOCTRINA
NACIONAL
Los dos parágrafos anteriores
ámbito
básico de la controversia
de
dos contendientes,
que se reconocen
como
los únicos. Que entre
las teorías
ve
se
encuentre
un
desfasaje
las
el
Públicas:
a la vez,
contornear
permiten
Finanzas
tales
de Griziotti
como
cronológico
no
y,
y
debe
Musgrainquie-
tarnos.
Griziotti
tiene sus
sucesores
sus
antecey Musgrave
dentes.
El punto en común
de la controversia
(y esto quiere
decir: el punto que es común
a ambas
partes en pugna) es la
{nenciónde lo jurídico —pues nadie, en definitiva, niega su
1ncidenciaen
el curso
de las consy su falta de uso
—pues
trucciones
financieras
se va
diluyendo su importancia—.
La
cierta
mente
en
doctrina
nacional
se
mueve
en
dicho
ámbito,
no
sin
Me detendré
breveambigüedad y cierto eclecticismo.
en
incidencia
algunos textos elementales, los de mayor
jurídico. Y aun cuando en general las posiciones
el medio
DOSSIER
DE DERECHO
73
TR] aummo
a las
de Griziotti
más cercanas
sean
que a las de Musg-rave,
hay peculiaridades, matices, idas y vueltas, inconsecuencias.
me
detuve
en
la obra de Jarach,
En un trabajo anterior
esa
piedra angular y hasta hoy no superada, de las Finanzas
Por ello, me
locales".
límitaré
a
Públicas
señalar
algunas
No hay dudas
relevantes.
de que Jarach
conclusiones
es
uno
de la escuela
de los más lúcidos continuadores
de Griziotti,
de ahí su énfasis en lo político y en el Estado
como
sujeto funAl igual que su maestro,
damental
de la actividad
financiera.
es
bastante
mordaz
cuando
se
refiere
a
sus
ecooponentes
Pero el punto que quiero destacar
nomicistas.
es
el siguiente:
de la actividad
si bien el análisis
financiera
en
cuanto
tal y
del aspecto
está
sostenido
en
la prierogatorio de la misma
macía
de lo político (que decide
fines, necesidades,
bienes), lo
de especificar la actividad
al momento
jurídico reaparece
Al referirse
señala
recaudatoria.
a
los recursos
tributarios,
J arach lo siguiente:
nos
“Este breve
excursus
permite llegar a la conclusión
del poder del Estado,
tributarios
nacen
pero
que los recursos
las limitaciones
les acompañan desde el propio nacimiento
que
la Constitución
crea
al ejercicio de dicho poder y las garantías
del país".
todos los habitantes
que ella establece
para
asimela
tratamiento
Hemos
diferencia
de
llamado
a esta
tría
Por un lado, hay erogaconceptual entre gastos y recursos.
cualificadas
al margen
de lo jurídico. Por otro, hay incualificados
como
eminentemente
jurídicos. De ahí las
constitucioDerecho
consecuencias
ein'stentes:
en
los saberes
nal tributario,
sustantivo
tributario
Derecho
(y no: Derecho
sustantivo).
constitucional
financiero, Derecho financiero
ciones
gresos
Pero veamos
posiciones. Mordeglia,
algunas de las otras
de cualificar
a la hora
término
ejemplo, incluye un nuevo
de la actividad
financiera:
del
la actividad
“La ciencia
la que estudia
es
financiera
Estado
consumos
consistente
en
sus
(gastos y
y productos
por
al núcleo
recursos)
con
arreglo
¡4
a
sus
legítimas necesidades”l5.
Públicas
y Derecho
Jarach, D., Finanzas
Aires, 1983.
¡5
Mordeglia, R. Damarco, J. y otros, Manual
A-Z editora, Buenos Aires, 1986.
Tributario,
Cangallo,
de Finanzas
Públicas,
Buenos
-
LECClONES
74
pero
Estructuralmente
la novedad
creo
es
v ENSAYOS
los tres
mantienen
se
componentes,
a las
necesidades:
de adjetivar
forma
No
en
este
contexto,
legitimidad?
si vinculamos
legitimidad con bien común:
la
¿Qué significa,
legítimas.
el texto
forzar
se
financiera
“La actividad
ejerce para
Este concepto
concierne
los fines del Estado.
final o fin del Estado
a la causa
inseparable
es
el
decir,
lograr
para
proporcionar
plenitud
en
una
medios
para
al bien
financiera
dades
públicas".
vida
a
los
ciudadanos
la satisfacción
por
de
consiguiente
del bien común,
las condiciones
y los
espirituales
aspiraciones
digna. La aplicación de la actividad
sus
común,
se
lleva
a
cabo
satisfaciendo
necesi-
de paisaje: de las
cambiamos
drásticamente
de ésta al bien común.
De esta
la legitimidad,
financiera
la cualificación
de la actividad
manera,
pública se
al contexto
moral
e, incluso,
religioso.
liga indisolublemente
el
donde
en
nota
al pie podeEsto último se ratifica
en
texto,
leer:
mos
Parece
necesidades
“La
fección
que
a
búsqueda del
humana.
especial la Encíclica
Sin embargo,
sombra
bien común
al logro de la perapunta
en
Para
ampliar el concepto puede verse
Mater
et Magistra
de Juan
XXIII”.
y de
manera
casi
tangencial,
reaparece
la
de Griziotti:
“Es fácil advertir
este
último concepto
que en la realidad
refiere
al bien
ser
totalmente
relativo
común) resulta
porque
depende de la concepción política o ideológica del Estano
do, la cual, empero,
podría alejarse de la búsqueda del bien
común.
Así, la determinación
y el modo de satisfacer
aquel tipo
de necesidades
difiere según el modelo
intervencioneutral,
nista o socialista
el análisis y depende aun
de
que se elija para
(se
de tiempo y lugar en que aquél se ubique”.
Para
veamos
cómo se introduce
complicar más las cosas
jurídico:
“El Derecho
financiero
consiste
en
el conjunto de normas
financiera
del Estado".
principios que ordena la actividad
Más adelante, y haciendo
mención
de Ia escuela
de Pavía,
se
señala lo siguiente:
“La ciencia
financiera
enseña
al legislador
el modo de
al repartir los gastos
conseguir los resultados
que se propone
públicos entre la colectividad, siendo necesario
fijar la naturaleza jurídica de las distintas
instituciones
por utilizar,
para
las circunstancias
lo
y
DOSSlER
DE DERECHO
75
TRIBUTARIO
dentro
de los cuales
señalar los límites
del legislador".
la soberanía
puede decirse
legíti-
ma
esta
Si resumimos
cómo se introduce,
perspectiva vemos
suceprimero, la cuestión de la legitimidad y luego, de manera
se
entiende
en
términos
morales
(bien
siva, la legitimidad
en
lo político (todo depencomún), luego lo moral se relativiza
de de la concepción política o ideológica) y, en fin, la legitimicon
la juridicidad (normas
dad se conecta
y principios).
hacer
notar
el presupuesto
Es interesante
que al tratar
de Griziotti)
los múltiples aspectos
destacan
(a la manera
la actividad
económico, social, político y
presupuestaria:
Al referirse
a este
último tipo de rasgo
la
reaparece
de conceptualización entre
la actividad
asimetría
e'rogatoria
y la recaudatoria.
se
de
jurídico.
“Es una
de Derecho
que los actos
aspiración del Estado
la Administración
sean
regulados por el Derecho, tanto
individuales
cuanto
los derechos
y
que
pueden afectar
tratarse
del manejo de los fondos
públicos. Es sabido que
las decisiones
de gobierno no
se
conceptúan generalmente
idóneas para
una
revisión
promover
judicial. Por ejemplo, si
se
resuelve
la construcción
de una
detenninada
obra, no es
señalada
factible juzgar el mérito y oportunidad de la medida
decisión propia de las atribuciones
guberque constituye una
del presupuesto,
nativas.
Por el contrario,
en
el otro extremo
la previsión de los recursos
refleja la imposición de gravámenes
cuya
aplicación sí puede, en cada caso concreto, al violencomo
la
tar
el juego de diferentes
constitucionales,
garantías
o
del derecho
de propiedad, de trabajar, de ejercer comercio
industrias
la revisión
lícitas, generar
judicial pertinente. Pero
ese
de la circunstancia
de que no pueda existir
control, no se
la administración,
en
sigue que esa actividad, que se traduce
inversión
o consumo
de los fondos
públicos, no deba ser estricde establecer
No se trata
tamente
regulada por el Derecho.
un
sisun
sino de crear
cúmulo de trabas
a la gestión efectiva,
en
tema
qué se invierten
racional, apto para que se conozca
en
las
efectivamente
los fondos y para
controlar
que lo sean
de
más
por
finalidades
La
propuestas”.
situación, entonces,
a) cualificación
es
la siguiente:
financiero
núcleo
del
en
términos
de
legitimidad;
b) ambigüedad
rídica);
de
la
legitimidad
(moral,
política
o
ju-
Y ENSAYOS
LECCIONES
76
erogaciones (discrecionalidad
polí(juridización completa —constitucionalizaacción judicial);
el ejercicio de una
d) juridización del aspecto
ejecutivo de las erogaciones
c) asimetría
tica)
al tratar
recursos
y
ción-
habilita
que
(administración).
de lo expuesto
Como matización
hay que señalar que, al
se
menciona
a la
al marco
referirse
jurídico del presupuesto,
es
decir:
sólo en aspectos
Constitución,
procedimentales,
pero
del Congrede legalidad presupuestaria
(atribución
del Poder
y ejeEjecutivo (hacer recaudar
el presupuesto).
cutar
línea similar,
Damarco
En una
aporta la siguiente definición de gasto público:
principio
so) y atribuciones
toda
al gasto público como
“Definimos
taria
realizada
legítimamente
por el Estado
de sus fines”.
tinada
al cumplimiento
núcleo
erogación
autorizada
mone-
y des-
una
erogación monetaria),
doble
a) y una
cualificación (legítimamente
autorizada
el cumplimiento
de fines estatales).
y para
Aquí, legitimidad se refiere al principio de legalidad pre(no hay gasto sin ley) mientras
supuestaria
que los fines, re-
Tenemos, así,
conexión
(destinada
un
(toda
a una
cuestión
de variable
discrecionalidad
politica. En
contexto
nos
con
reencontramos
Griziotti, es decir: identientre
fines y circunstancialidad
de lo político. Este se consen
la siguiente argumentación: “Ciertamente
pudimos haseñalado
en
la definición que se trataba
de toda erogación
realizada
el
Estado
por
legítimamente autorizada
a
la satisfacción
de necesidades
y destinada
públicas” y
del carácter
de necesidad
“...parececlaro que la determinación
elección de carácter
pública depende, en definitiva, de una
miten
este
dad
tata
ber
monetaria
político”.
fin,
En
tructura
mente
es
son
-
es
ilustrativo
el articulo
comentado
pues
su
privados;
-
-
clasificación
crecimiento
de los gastos públicos;
límite de los gastos públicos, y
de los gastos públicos.
y
efectos económicos
Giuliani
Fonrouge,
terización
de la actividad
—
es-
un
ejemplo del conjunto de elementos
que usualconsignados bajo la rúbrica de gasto público:
de gasto público y su diferencia
con
los gastos
concepto
por
su
parte,
financiera:
da la siguiente
carac-
DOSSIER
DE
DERECHO
77
TRIBUTARIO
“Parecería
innecesario
recordar, por sabido, que el Estado
funciones
de sus
complejas para la realización
lo referente
a la selección
de los objetivos, a las
de los medios
a
la obtención
atenderlas
erogaciones,
para
y a la gestión y manejo de
-—pecuniarios o de otra especiefinanciera”16.
ellos, cuyo conjunto constituye la actividad
debe
cumplir
fines,
tanto
en
el núcleo
(erogación e
podemos encontrar
(fines y fun(para) y la cualificación
Nuevamente,
ingresos),
la conexión
estatales).
ciones
Es interesante
Fonrouge pone
percibir cómo Giuliani
de la misma
manifiesto
la controversia
(un
y las partes
eminentemente
y otro
político), y ante
cepto económico
ecléctica:
una
actitud
directamente
cual toma
de
con-
la
de crítica, por lo
doctrina
está exenta
un
colocarse
en
cual aparece
como
razonable
justo medio y
base
econófinanciera
tiene
afirmar
la actividad
que si bien
de otros
la influencia
elementos,
mica, no puede desconocerse
especialmente del político y del sociológico, que tienen importancia
preponderante".
la especifiAun cuando
no
se
considere
a lo jurídico en
como
tal (pues el Derecho
cación de la actividad
financiera
recién aparece
déspués de la especificación ecléctica en térmibases
nos
políticosy económicos), la posición de Giuliani
tante
receptiva a lo jurídico:
el
estudiar
finalidad
como
“El Derecho
tiene
financiero
en
sus
del Estado
financiera
aspecto jurídico de la actividad
naturaleza
su
diversas
y conmanifestaciones,
y tanto
por
“En
tenido,
del
tos
ninguna
suma:
como
por
su
objeto, constituye
disciplina
integrante
Derecho
público".
elemenlos siguientes
De manera
sintética, cabe señalar
de importancia
de la posición de Giuliani:
al interior
financiera
de la actividad
enfatizar
la unidad
y, por
—
ende, del Derecho
erogatorio,
—
cuanto
1°
Aires,
financiero;
de la incidencia
limitación
jurídico-constitucional, al
sólo del principio de legalidad;
en
constitucionales
de los derechos
mención
incidental
afectarlos.
a la limitación
de la ley de presupuesto
para
—
nivel
Giuliani
1977.
Fonrouge,
C., Derecho
Financiero,
Depalma,
Buenos
Y ENSAYOS
LECClONES
78
recorre
los tópicos
al gasto público, Giuliani
de gobierno de
“un instrumento
Se lo define como
directo
o indirecto
efecto
trascendental
por su
de la colectividad”, se
socioeconómica
la actividad
sobre
a las
destacan las plurales finalidades
que él cony funciones
de los mismos,
en
al crecimiento
tribuye, se hace referencia
fin, se los clasifica.
En
cuanto
usuales.
importancia
exhaustivo
al conjunto
lo podríamos hacer
recorrido
Este
difícil
encontrar
donde
será
de la doctrina
nacional,
algo
En líneas generales,
los aspectos
a lo ya expuesto".
diferente
facilidad:
con
comunes
pueden enumerarse
—
omnipresencia
del
de las
lenguaje
necesidades;
en
cuanto
a la caracterización
eclecticismo
financiera
y del gasto público;
—
dad
-
asimetría
conceptual
al tratar
los ingresos
de la activiy las
eroga-
ciones.
la perspectiva
de la sela cuestión
desde
Si enfocamos
con
es
cuencialidad
anterioridad,
lógica señalada
perceptible
a partir
los ingresos se analizan
del último grado
que mientras
de la secuencia
las erogaciones
(constitucionalización),
ocupan
de acuerdo
a los autores
diferentes
lugares o grados. La actividad erogatoria, o directamente
no
entra
en
la secuencia
(al ser
un
asunto
político-discrecional), o sólo se encuentra
juridizada
o se
una
actividad
(al ser
administrativa)
legapuramente
liza (al ser afectada
de ley). Pero en
por el principio de reserva
ningún caso, se la considera
por completo constitucionalizada
a
de
máximo) y, menos
aún,
(sujeta
reglas y principios
rango
se
la considera
en
cuanto
tal definida
como
jurídica.
XIH.
'
tivo
EL DERECHO
Previo a
referirse
efectuar
a
otro
FINANCIERO
un
balance
DE
SAINZ
crítico
tipo de posición, donde
DE
BUJANDA
de lo visto, es instruclo jurídico tiene una
l7-Ver,entre otros, Villegas, H., Curso de Finanzas, Derecho Financiero. y Tributario, Depalma, Buenos Aires, 1992, para quien “son gastos
el Estado
en
virtud
de ley
públicos las erogaciones dinerarias
que realiza
en
la satisfacción
de necesidades
cumplir sus fines consistentes
púh
glam
icas".
DOSSIER
preeminencia
de Sainz de
terización:
mayor
y,
Bujandala.
DE DERECHO
autor
79
TRIBU'TARlO
quizás, decisiva:
Este
parte
el Derecho
financiero
de la siguiente carac-
“El Derecho financiero
es el Derecho
de la actividad
finandel Estado
entes
y demás
públicos que se dirige a
los gastos
ingresos necesarios
para
poder realizar
al sostenimiento
de los servicios
públicos, entendimás
rama
del Derecho
amplio sentido;
público
constitutivos
de la Hacienda
organiza los recursos
entidades
e
y de las restantes
públicas, territoriales
los procedimientos
de percepción de
institucionales,
y regula
los ingresos y de ordenación
de los gastos
y pagos
que tales
al cumplimiento de sus fines”.
sujetos destinan
Si nos
atenemos
a esto
nada
nuevo
parece
que
agregahabría una
cualificación
mos
a lo dicho, pues
bastante
genérica en términos
de sostenimiento
de los servicios
públicos
"en su más amplio sentido"
o el cumplimiento
de fines indeterminados.
Sin embargo, ello no es así, tal como
lo demuestra el párrafo siguiente:
ciera, acción
obtener
los
que sirven
dos en su
interno
que
del Estado
“La actuación
administrativa
típica se inicia cuando los
fondos públicos son
efectivamente
empleados en la consecueste
ción de los fines asumidos
Sobre
por la Administración.
último punto .—fines cuyo coste
se
cubre con fondos
públicosNo se
la definición
es
omnicomprensiva.
que se ha propuesto
esta
limita
a hacer
referencia
a los servicios
públicos, porque
de los objetivos a cuya
expresión no cubre el amplio campo
financiera.
la
actividad
consecución
estar
orientada
puede
de
Cabe, en efecto, que con ella se aspire al logro de las metas
de la
la política económica
general (v.gr.: la redistribución
la estabilización
económico). En tales
o el desarrollo
renta,
tan
en
nuestro
extendidos
tiempo, los elementos
supuestos,
de la Hacienda
(recursos
y gastos) operan como
Mas esto no significa que
de política económica.
la constitución
puedan
y la gestión de la Hacienda
atemdel Derecho
de las prescripciones
para
de
'medidas’
llamarse
cambio, a las que suelen
que la políticaeconópolítica monetaria,
sino, inversamente,
los
semmo
a su
mica se juridifica en cuanto
poner
que, para
constitutivos
instrumentos
por
esa
vía
desentenderse
en
perarse,
¡a
sidad
Sainz de Budanda, F., Lecciones
Complutense, Madrid, 1991.
de
Derecho
Financiero,
Univer-
LECCIONES
80
Y ENSAYOS
por los cauces
que
ingresos y gastos públicos, ha de discurrir
En vista
establece.
de ello, tanto
la
financiero
el ordenamiento
como
la ordenación
de los gastos y
de los ingresos
obtención
cualeshan de atemperarse
de los pagos
es,
siempre —esto
a
las exigencias
del
los
sean
objetivos perseguidosquiera
ordenamiento
jurídico financiero".
de las nede los fines y la metafísica
La discrecionalidad
a los cauces
subordinadas
del ordenase
encuentran
cesidades
miento
jurídico. En otros términos, el gasto público es algo
contable
entendida
como
una
“medida
una
salida
más
que
de la política
del conjunto instrumental
monetaria"
y parte
Y ese
económica.
“plus” se deriva de las exigencias del ordetales ein'gencias? Sainz de
namiento
jurídico. ¿Y cómo entender
Bujanda es claro al respecto: en términos constitucionales.
ficonstitucional
“Puede afirmarse, pues,
que el Derecho
dividido
en
dos partes
encuentra
fundamentales.
nanciero
se
del poLa primera, de tipo orgánico, se refiere a la estructura
Se trata,
en
acaba de
der financiero
ella, como
y su extensión.
de facultades
de fijar el deslinde
financieras
entre
advertirse,
La segunda comprende lo que pudiéralos órganos estatales.
la materia
financiera
es
mos
llamar
constitucionalizada,
decir,
el núcleo de cuestiones,
asociadas
al fenómeno
financiero, que
encuentra
una
regulación
básica,
primaria,
en
principios
y
de rango
En cierto
constitucional.
sentido, la primera
constitucional
rationae
en
materiae,
ya que de lo que
es
de constituir
de
y configurar el poder en una
la financiera.
La segunda, en cambio, es
financiera por razón de objeto, ya que se ocupa de la regulación de ciertos
financieras
aspectos de las instituciones
y su
carácter
constitucional
sólo deriva
del puesto preemínente que
los preceptos
en
cuestión
dentro
de
la
normaocupan
jerarquía
tiva: se trata,
en
de normas
financieras
de rango
conssuma,
titucional”.
normas
parte
es
ella
se
trata
manifestaciones:
sus
Sainz de Bujanda
liSis: materia
financiera
al menos,
dos cosas:
I
_
—_
lo
la expresión
constitucionalizada.
aporta
incide
jurídico-constitucional
clave
para
Esto
directamente
nos
el aná-
indica,
en
espec1ficac1ón de la actividad
financiera, y
no
hay diferencia
alguna entre ingresos y erogaciones.
Lo
jurídicono es un aspecto secundario, que sobreviene
sino que es la cualificación
algo ya definido de antemano,
la
—
a
DOSSIER
alguno
tento
DE DERECHO
para
un
81
TRIBUTARIO
financiera.
de la actividad
central
Por otra parte,
asimétrico
entre
tratamiento
no
hay susingresos
y
están
Ambos elementos
sujetos al mismo proceso
de constitucionalización
y ambos,
por ende, se encuentran
a principios
constitucionales
comunes.
vinculados
y normas
cualificar
al núcleo de la actividad
financiera
no
Para
caa
discrecionalidades
be remitirse
políticas o elucubraciones
sino a los impetécnicas sobre tipos de bienes
y necesidades,
constitucionales:
rativos
y criterios
erogaciones.
sito
las
financiera
“La materia
de infundirle
mayor
jurídicas de
principios
normas
terar
ciertos
figurador del
sistema.
el mismo
se
constitucionaliza
con
el propóestabilidad
a que
y fijeza. Se aspira
no
constitucional
no
rango
puedan alse
cona los que
atribuye un carácter
sólo podrá producirse, en
Su alteración
caso,
poder que lo estableció, el poder constipor
la norma
del ordenamiento,
del que emana
tuyente,
suprema
situada
en
el primer rango
de la jerarquía. De ahí resulta
que
de la
materia
la constitucionalización
de una
tanto,
y, por
de líse
traduce
técnicamente
en
el señalamiento
financiera,
mites
materiales
de la normativa
al resto
jurídica y, consise
Cuando
al ejercicio del poder que lo elabore.
guientemente,
se
habla de límites materiales
del poder financiero
alude, por
a los criterios
tanto,
impuestos por la Constitución, a los que
ha de amoldarse
ordinaria”.
la legislación financiera
de
Y en materia
de gasto público la posición de Sainz
Bujanda es clara:
la realización
en
“No hay, pues,
absoluta
una
libertad
del proceso
éste
del gasto,
sino
jurídicamente
aparece
que
condicionado".
¿Dónde está el concepto de “necesidad”? ¿Qué queda de
la finalidad
contingente?
fide actividad
Si intentáramos
definición
una
delinear
nanciera
del gasto público- coherente
—y, por consiguiente,
con
lo anterior
la ambigua
(delimitando
expresión de servicio
o fin o interés
público) habría que decir lo siguiente:
su
Ingresos
y
erogaciones
nexión) al cumplimiento
los
criterios
—normas
Constitución
Aun
mente
con
(núcleo)
de los
y
se
que
definidos
fines
destinan
(coa
de acuerdo
la
por
impuestos
principios-
(cualificación).
cuando
la que
esta
hemos
caracterización
propuesto,
exactacoincide
de lejos la que más
no
sí
es
LECCIONES
82
Y ENSAYOS
En cierta
a
la misma.
forma, la podemos indicar
de mayor
el antecedente
aquel que sobrepasó los
peso,
ecoentre
controversia
de la clásica
términos
optimismo
nomicista
(Musgrave) y pesimismo político (Griziotti).
se
acerca
como
CRÍTICO
BALANCE
XIV.
el
Enumeremos
financiera
la actividad
pos
a
LAS
la que
PERSPECTIVAS
FINANCIERAS
de cualificaciones
hemos
pasado
necesidades
del Estado
del núcleo
revista:
de
(hipótesis de este trabajo);
y fines
fijados por los gru(Griziotti);
poder
necesidades
bienes
públicos (para satisfacer
del mercado
la ineficiencia
hacerlo, redispara
la economía
(Musgrave), y
y estabilizar
c) proveer
públicas)
ante
la renta
tribuir
las
el
tienen
que
DE
conjunto
la Constitución
a) efectivizar
b) satisfacer
d) lograr fines de acuerdo
(Sainz de Bujanda).
a
criterios
fijados
por
la Cons-
titución
una
mirada
a
los diferentes
Si lanzamos
retrospectiva
de vista
cierto
ánimo de desasosiego,
surge
expuestos
si toda la problemática estuviera
atravesada
una
por
confusión.
gran
¿Se está hablando
siempre de lo mismo? En
cierta
forma
señaladas
se
sí, pues todas las investigaciones
refieren
a la actividad
financiera
y al gasto público. Ninguna,
además, se limita a identificar
gasto público con simple salida o erogación, se habla
de fines, funciones,
necesidades,
Sin embargo, se tiene la sensación
de que se
bienes, etcétera.
está teorizando
sobre cosas
diferentes
entre
sí.
muy
puntos
como
Por
poniendo
consistente
de
en
pronto
un
no
molde
afirmar, de
hay
lugar
de síntesis
manera
un
para
poco
simultánea,
salidas
de cada
una
eclécticas,
cosa.
No
cualificación
es
teoría
de las necesidades
jurídico-constitucional, una
públicas
de esas
y privadas
y, además, una
fijación discrecional
necesidades.
Es decir, que no son
admisibles
todas
las perscualificadoras
del núcleo
pectivas a la vez, entendidascomo
de la actividad
financiera.
No obstante,
que
podría sostenerse
cada teoría
las otras,
en
pretende hacer algo diferente
que
caso
de diferentes
niveles
de análisis.
cuyo
podría hablarse
esto?
¿Cómo podría sostenerse
DOSSIER
DE DERECHO
83
TRIBUTARIO
En primer lugar, hay que destacar
de
que en el contexto
sólo es admisible
orden
la cualificación
un
constitucional,
indicada
como
d) es un valioso
a), para lo cual la cualificación
nuestra
posición que hace
prolegómeno. Es decir, ratificamos
institución
del gasto público una
jurídico-constitucional.
Esto
del concepto
de
significa que para la construcción
financiera
actividad
(y de gasto público) hay una preeminencia
Tal como
del contexto
jurídico por sobre los otros contextos.
al inicio, los rasgos
a
la
señalamos
jurídicos acompañarán
el itinerario
que recorra
por los más
De tal forma, los rasgos
contextos.
diversos
jurídicos (y constial momento
de hacer
no
otro
tucionales)
podrán eludirse
tipo
lo
de eludirse
tales rasgos,
de análisis. O mejor dicho: en caso
demosmínimo
justificación, una
que puede exigirse es una
de lo jurídico y constitucional.
tración
de la impertinencia
fiTal como
vimos, este carácter
jurídico de la actividad
fundamentalmente
el
carácter
nanciera
(o, lo que es similar,
financiedel núcleo de la actividad
jurídico de la cualificación
histórico
de positivización
de un proceso
ra) es consecuencia
del núcleo
Guridización, legalización y constitucionalización)
a los rasgos
de esa actividad.
De ahí que no considerar
jurídicrítica implícita a ese
cos
como
centrales
una
implica efectuar
cabe requerir aquí
Y si esto es lo que hace, también
proceso.
sin más o
una
justificación de dicha crítica, y no desecharla
dicha historia.
hacer como
si no existiera
ni a intuiciorecurrido
Todo esto implica que no hemos
de un fenómeno.
nes
ni a la evidencia
para
captar la esencia
Es más, discutiNo es en ese
plano en el que nos movimos.
de una
lo errado
n'_-os
de manifiesto
perspectiva
y pusimos
preciso (el
semejante. Si partimos, en cambio, de un contexto
entramado
y de un proconceptual jurídico y constitucional)
financeso
histórico
en
curso
(la positivización del núcleo
caracteriesta
ciero). Y aquí repetimos lo dicho:
impugnar
contexto
de ese
zación exige impugnar
la preeminencia
y de
índole se le exige que
ese
Pero a una
crítica de esa
proceso.
de su
análisis;
sea
las derivaciones
consecuente
con
todas
tendrá que explicar, por ejemplo, por qué tal contexto
y proal
irrelevante
e
los ingresos
ceso
sería
evidente
al tratar
la señalada
tratar
las erogaciones
interpretación
(conforme
se
basa
en
la asimetría
conceptual de ambos aspectos,
que
expresión gasto público en
ingresos
zas
y
erogaciones).
En resumen:
Públicas
la base
no
es
otra
de
que
una
la
teoría
actual
de las
Finan-
dogmática jurídico-financiera
LECCIONES
84
Y ENSAYOS
Teen
particular, la dogmática constitucional-financiera.
consideraciones
a
estas
cuenta
en
niendo
podemos retornar
las otras
perspectivas.
la misma
deviene
la posición de Griziotti,
Si repasamos
de la problemática de la
de desligarla
a condición
coherente
de tuerca
así una
vuelta
al análisis
Le damos
cualificación.
y
la base
de Griziotti
de una
investidel proyecto
hacemos
financiera
públigación estratégica del núcleo de la actividad
trataría
de responder
a
lo
ca.
Una
investigación semejante
del núcleo
de la actividad
¿cuáles son los rasgos
siguiente:
conflictivo
de las relaciones
en
el campo
de fuerza?
financiera
y,
la obra de Griziotti
no
haga esto, sí en camde aprehender
coherente
su
proyecto teórianálisis
centrado
en
las relaciones
de pode ejercerse y en las consecuencias
de ese
lo jurídico es una
variable
más
contexto,
o
secundaria—
del análisis
—subordinada
estratégico. El
o una
restricción
al ejerDerecho, así, podrá ser considerado
o justificación
de dicho
cicio del poder, o un enmascaramiento
su
En tal
realización.
ejercicio, o un medio discursivo
para
caso
un
de las erogaestudio, por ejemplo, de los efectos
a las
cuestiones
ciones, trataría
jurídicas o macroeconómicas
como
meros
indicadores.
¿Indicadores de qué? Del estado
efectivo
del conflicto
o clases)
entre
diversos
(sectores
grupos
en
al poder. Aquí surgirían preguntas
tales
pugna
y en torno
como
éstas:
su
a esta
com¿quién aumenta
poder de acuerdo
su
posición de las erogaciones?
¿Quién disminuye
poder?
se han
¿Qué alianzas
producido o se producirán? ¿Cómo justi‘fican
los grupos
de poder el ejercicio del mismo?
¿A qué
rearticulación
de relaciones
de fuerza
se
debe la mutación
en
la composición de las erogaciones?
Aun cuando
la manera
bio
es
co.
Su
der,
objeto
en
ejercicio.
Un
la
es
un
manera
En
análisis
tal
estratégico
de esta
índole, el efecto
de las
ero-
de la renta,
gaciones, por ejemplo, no será la redistribución
sino la redistribución
del poder. Los índices de distribución
de
la renta
de la
(y de su redistribución) serán sólo un indicador
dinámica de las relaciones
de fuerzas, efectivas
o deseables.
De una
teoría
semejante surgirán, es indudable, directivas
posibles. Ellas serán directivas
para
quienes luchan, atacan
o se
defienden en términos
de fuerza
y de poder. Es decir:
nuestra
¿cómoobtener ingresos estatales que no menoscaben
Situación?
nues¿Cómo efectuar
erogaciones que beneficien
tra situación?
.
DOSSIER
Estaríamos,
actividad
nera,
es
en
DE DERECHO
suma,
financiera en
ignorar
dificil
su
su
ella es posible determinar
de fuerza
las relaciones
gambre constitucional.
ante
sentido
'l‘RlBU'l‘ARlO
una
85
teoría
estratégica de la
nuclear.
De la misma
maPues
sólo a partir de
la relación
existente
entre
las
de raiy
pretensiones
importancia.
cuál es
efectivas
La situación
de la teoría
de Musgrave es más compleja.
No hay dudas
de que ella sí se refiere centralmente
a la cualificación
del núcleo de la actividad
financiera.
Pero ¿en base
a qué hace
tal cualificación?
Hemos
notado
un
conjunto de
vagas
expresiones que unificamos
bajo la designación de sende los economistas.
tido común
Tal sentido
común, sin ema un
discurso
valorativo
bargo, remite
muy
peculiar que el
mismo
Musgrave señala:
“La premisa
de las necesidades,
basada
en
las neceside los individuos,
se
en
valores
y preferencias
apoya
occidental”.
ampliamente sostenidos
por la cultura
He ahi el punto de Arquímedes de la Hacienda
Pública:
los valores
es
compartidos. Lo notable
que en ningún momento Musgrave
no
dice cómo surproblematiza dichos valores:
dades
gen,
cómo
se
fundamentan,
cómo
se
organizan,
cómo
se
vin-
culan con lo jurídico, etcétera.
como
Simplemente, se toman
dados y se avanza.
de ese discurso
Es como
si en las sombras
enunciaran
como
éstas:
preguntas
¿quién duda de que la
eficiencia
es
un
va]or?, ¿y la equidad?
se
las discusiones,
Pero Musgrave
de todas
se
desentiende
la moral,
la
a
controversias
relativas
y problematizaciones
evaluativos.
moral
o los juicios
ética, el discurso
¿Qué puede
moral
del
significar todo esto ante la solidez de la intuición
los valores
evidencia
economista
cristalina
que
capta con
comunes
de su cultura?
combinación
Es paradójica, al respecto,
la extraña
que se
morales
fundamentos
entre
endebles
y sofisticados
presenta
la funinstrumentos
matemáticos.
Aquello que media entre
metaotra
cosa
no
es
damentación
que una
y el instrumento
fi'sica de las necesidades,
o del mercado.
de los bienes
Y, a la
se
de los sistemas
efectúa un análisis
vez,
políticos vía una
de mercado
(¡como si ésta fuese la
analogía con el sistema
el análisisl).
única teoría política disponible para
¿Qué puede
quedar de todo esto?
es
la siguiente:
La respuesta
al anterior
interrogante
Pero esto siguna
Ni más ni menos.
serie de reglas técnicas.
86
v ENSAYOS
LECCIONES
de gasto público
se
nifica
aporta al concepto mismo
que nada
es
nula.
pretendida función normativa
por ende, su
que,
su
si propone
En todo caso,
valoraciones,
lugar de enunAllí tendrá
morales.
sus
controserá el de las teorías
ciación
su
deberá
demostrar
fortaleza.
Pero
allí donde
versias
y es
con
todo el conflicto
hisun
carga
semejante
planteamiento
las relaciones
entre
lo jurídico
tórico conceptual que vertebra
teoría
moral
Y es claro
de las
que si se hace una
y lo moral.
Públicas
dice Musgrave,
Finanzas
(como
para
juzgar los
y
“méritos")
cabe exigirle que tome
constitucional
financiera,
estructuran
la actividad
mática
cipios
que
orden
constitucional.
consideración
la dogdecir:
las normas
y prinfinanciera
pública en un
en
es
de dicha
teoría
moral
sea
probledudas en cambio de que aquellas reglas técnicas
sí son
el análisis
valiosas, tanto
para
estratégico como
el jurídico. Pero hay que advertir
dicen sobre
para
que nada
los fines, sobre la cualificación
sobre el concepto
o, en
suma,
mismo
de actividad
financiera.
el status
cuando
mático, no caben
Aun
En cierta
forma, lo que estamos
ámbito
de lo que
cabe designar
ámbito que en principio incluiría:
la construcción
de estadísticas
—
—
métodos
de evaluación
haciendo
es
técnica
como
y de
de proyectos
delimitar
el
financiera,
indicadores;
en
términos
de
cos-
tos, eficiencia, etcétera, y
análisis
de la incidencia
del ciclo ingresos-erogaciones
los agregados macroeconómicos
aho(inversión, consumo,
etc.).
El estratega
acudirá
a la teoría
técnica
para
que le re—
en
.
rro,
suelva
problemas
como
éstos:
el fortalecimiento
requiere
de esta
¿qué estructura
alianza
Desde
ginarán
el punto
otros
de vista
requerimientos,
les son los mecanismos
la Constitución?
impositiva
¿Cómo
el de y?
lograr
de fuerzas?
aumento
el poder de x sin disminuir
excesivamente
¿Cómo diseñar la composición de las erogaciones
un
conjunto (x, y...) de efectos?
para
constitucional-financiero
se
orientre
otros
el siguiente:
¿cuáde
para
lograr la efectividad
técnicos
Demos
un
ejemplo. La técnica financiera aporta
A partir
de ellas es
Junto de estadísticassanitarias.
reconstruir
cuál es el efectivo
ejercicio de los derechos
un
con-
_
posible
consti-
'
DOSSIER
DE DERECHO
87
TRIBUTARIO
Si el sistema
como
es
el
constitucional,
de tal derecho
ejercicio igualitario
(v.gr.
un
tiene
derecho
a
la salud
mayor
que
otro), se exige lograr el ejercicio de tal derecho
por todos (y no
sujetos a dicho orden constitupor algunos) de los habitantes
cional. Tal circunstancia
instrumento
o medio
requiere, como
de erogaciones.
de realización, la efectuación
Estas
erogaciones
serán
propiamente gastos; no están ligadas ni a satisfani dependen
de discrecionalidades
cer
necesidades
coyunturales.
Son el medio
para
lograr el ejercicio de un derecho
constitucional
el momento,
nadie
duda
de que
el
(Y, hasta
status
es
diferente
al de una
muy
conceptual de un derecho
necesidad
o al de una
finalidad). El técnico, ahora, puede diseñar
un
alternativas
conjunto de medidas
lograr dicha
para
efectividad.
Podrá evaluar
mostrar
las diferentes
proyectos,
incidencias
La teoría
macroeconómicas, etcétera.
estratégica,
las relaciones
de fuerza
que dan
por su parte, puede mostrar
cómo
lugar a ese desigual ejercicio del derecho constitucional,
alternatiafectan
a esas
relaciones
de fuerza
las diferentes
vas, etcétera.
tucionales
a
Ia salud.
prescribe
caso,
ningún
breve resumen
de manifiesto
Un
dente
un
habitante
de la
Un
primer
—
Un
que
financiera
segundo
de
contexto
plano,
plano,
análisis
un
en
analítica
diferenciación
prece-
planos:
tres
pone
-
de Ia actividad
cional.
caracteriza
el contexto
que
analiza
y
de
a
especifica al núcleo
un
dicho
estratégico de relaciones
orden
constitu-
núcleo
en
de fuerza.
el
un
conjunto de reglas técque aporta
financiera.
la actividad
existentes
cuando
nos
dirigimos a los textos
de todo esto,
mezcla
una
Públicas
encontramos
contexde discursos,
una
ausencia
dramática
de delimitación
tos y conceptos.
técnicas
Las teorías
pretenden captar valores
a
tienden
morales
teorías
ignorar a la
y las
estratégicas
¿Se debe esto a una
especificación jurídica de lo financiero.
Decir que sí
o a la ignorancia?
simple falta de rigor? ¿Al error
no
nos
buenas
aportaría
respuestas.
Aun cuando
inocentes.
Los textos, por cierto, nunca son
los textos
sólo pretendan
o explicar,
describir
siempre están
donde las inen
situaciones
en
relaciones
polémicas, insertos
e irresoconflicto
un
en
se
combaten
perpetuo
terpretaciones
-
nicas
Un
tercer
aplicables
Es claro
de Finanzas
que
plano,
a
LECCIONES
88
Y ENSAYOS
presentada al inicio de este trabajo, de
definiciones
convencionales,
y de plurales
del conflicto.
el toque dramático
Especificar
mera
cuestión
de convención,
es
no
un
entonces,
concepto,
de posición.
de toma
sino de conflicto
interpretativo,
A la
luble.
imagen
contextos
plurales
añadirle
hay
que
XV.
CONCLUSIONES
realizado.
de hacer una
Es momento
sinopsis del recorrido
con
un
trivial
Comenzamos
y
problema, aparentemente
conflictivo:
¿cómo definir al gasto público? Tal interrogana una
serie de problemas concomitantes:
te lo vinculamos
¿a
se
efectúa
la definición?
¿Cuál es la
partir de qué criterios
se
del
contexto
definición
jurídico? ¿En qué
podría
que surge
del contexto
la preeminencia
basar
jurídico?
no
Esto
condujo,
nos
qué entendíamos
noción
laxa
por
un
en
primer
momento,
jurídico.
jurídico, en tanto
contexto
de discurso
niveles:
oraciones
de varios
compuesto
(normas,
principios, etc.), proposiciones
a
especificar
Allí propusimos
una
artefacto
complejo
enunciados
(texto),
(dogmática)
y
exigen-
constitucional
En tal discurso
señalamos
al entramado
decisivo
a
proposiciones, dogmática y exigencias) como
filos efectos
de hacer
una
especificación de la actividad
nanciera.
Es decir, al interrogante
sobre cuáles son los criterios para
definir
al gasto público respondimos
lo siguiente:
criterios
surgidos del entramado
conceptual constitucional.
De tal entramado
de
manifiesto
dos
diconceptual pusimos
mensiones
estructuradoras:
a) postulación de derechos
y gade instituciones
democráticas.
rantías, y b) establecimiento
cias.
(texto,
namos
Paso seguido introducimos
núcleo de la actividad
erogaciones.
Señalamos,
a
la definición
financiera
continuación,
de lo que
denomi-
pública: ingresos
un
de positivización de dicho
proceso
y
histórico
núcleo. A partir de ello bosquejamos
de tres
lógico-histórica compuesta
pasos:
juridización, legalización y, en fin, constitucionalización.
secuencia
una
Teniendo
mulamos
las
en
el contexto
iniciales
cuenta
preguntas
puede significar
en
un
orden
la actividad
constitucional?
Respondimos
con
la
citado
y el proceso
estos
términos:
en
financiera
siguiente
—y
definición:
el gasto
refor-
¿qué
público-
DOSSIER
DE DERECHO
89
TRIBUTARIO
a la obtención
de ingresos y rea“Actividad encaminada
lización de erogaciones
(núcleo) a los efectos
(conexión) de
la Constitución
efectivizar
(cualificación )”.
dos tipos de
De la definición
precedente se desprenden
actividad
básicas
entre
financiera
relaciones
y Constitución:
implicación
y
finalidad.
chos e instituciones
en
dad financiera
actividad
es
dicha
instituciones.
Por un
constitucionales
su
lado,
la existencia
implica efectuar
sentido
nuclear.
Por
la de darle
efectividad
otro,
de
dereactivi-
la finalidad
derechos
esos
luego, que las diferentes
como
diversas
maneras
podían entenderse
la cualificación
sí) de conceptualizar
Consideramos,
existentes
a
de
e
teorizaciones
(no comdel núcleo
patibles
a los
financiera.
Pasamos
de la actividad
revista, brevemente,
a
Pública
de Musgrave,
Principios de Griziotti, a la Hacienda
Finannacional
de la doctrina
y al Derecho
algunos tramos
la
activiúltimo
en
este
de
Salvo
ciero de Sainz
caso,
Bujanda.
a partir
de la
entiende
se
dad financiera
—y el gasto público——
de las necesio técnica
controversia
entre
fijación discrecional
el lugar
detectamos
dades y bienes
públicos. En ambos casos
camen
lo jurídico. Diferente,
secundario
que, de hecho, ocupa
bio, es el enfoque de Sainz de Bujanda, que privilegia la jurielementos
en
todos sus
(infinanciera
dicidad
de la actividad
de
y normas
gresos
y erogaciones) y su sujeción a principios
se
endonde
este
Unico
constitucional.
último,
caso,
rango
entre
juridización o constitucionalizaexpresiones como
fmanciera
pública.
revista
perspectivas, consideraLuego de pasar
por tales
de reconstrucción
una
vía fecunda
podia ser la de
que
de esa
manera,
de análisis
podrían
y que.
distinguir niveles
elementos
aportaaprovecharse ——sin caer en eclecticismosdio lugar a
Esto
dos por cada una
de las interpretaciones.
distinguir entre:
dicha
(inserta
por
una
teoria
financiera propiamente
completo en el contexto
jurídico-constitucional,esto es: teoría
dogmática constitucional-financiera);
una
teoría estratégica de las finanzas (reinterpretación
cuentran
ción de la actividad
mos
-
—
del proyecto
de Griziotti),
y
un
conjunto de reglas técnicas
Pública).
pretación de la Hacienda
-
de las
finanzas
(reinter-
LECCIONES
90
Y ENSAYOS
la cualificación
u obviar
Señalamos, entonces,
que eludir
se jusdel gasto público requiere,
que
por lo menos,
del contexto
conceptual conspor qué cabe apartarse
jurídica
tifique
histórico
y del
proceso
recordando
el recorrido
las teorías
de los textos,
titucional
Concluimos
conflictivo
de
el
y los
constitucionalización.
carácter
polémico y
discursos.
considero
que hay fuertes
Luego de lo expuesto,
Pero
esto
la posición aquí asumida.
que respaldan
Lo importante
vía de investigación.
de una
comienzo
toda
la doctrina
en
consecuencias,
que se derraman
razones
es
sólo
son
el
las
jurídica
teórica
de los gastos públicos. Es decir: ¿cuál es la fecundidad
de una
semejante? Por de pronto, esto implica que
postura
dicha doctricada uno de los items que usualmente
componen
na
jurídica de los gastos públicos (clasificación, efectos, crees
de una
cimiento
y límites)
pasible de ser aprehendido
manera
novedosa.
ejemplo de ello es el tópico usual
precedente
públicos. Del análisis
de los efectos
de los
con
claridad
surge
confimdir
tanto
los efectos
macroe(o asimilar)
a las
los relativos
relaciones
de fuerza
de las
erogaciones, con los efectos jurídicos de los gastos públicos.
Si la cualificación
de la actividad
erogatoria es la obtención de la efectividad
de los derechos
e instituciones
constitucionales, es en relación a dicha efectividad
que
corresponde
analizar
la temática
de los efectos.
Un
gastos
cabe
no
que
conómicos
i
como
Un ejemplo: el efecto
de los gastos no se mensura
en
términos
de pleno empleo o niveles
de desocupación, sino
en
términos
del grado de efectividad
de los derechos
constitucionales
al trabajo. Es con
que
protegen
respecto al ejercicio
pleno de esos derechos que los niveles de ocupación, subocupación o desocupación pueden fimcionar
como
indicadores
de la
distribución
de la efectividad
de los derechos
laborales.
Los derechos
de los trabajadores
estatales
(y éstos a acciones
para
deberes
miento)
cos
no
y
(que
Una
dría que
no
a
se
analítica
tener
en
tribuciónefectiva
ciones
o
ni
a
son
constitucionales
cor-relativos
a
exigir su cumpliambiguos objetivos macroeconómini a acciones
judiciales),
deberes
completa de los efectos de los gastos tencuenta
el conjunto de los derechos
constitu-.
el grado de efectividad
de cada uno
de ellos, la disde su ejercicio en sectores
(completa, media,
nula efectividad), la composición actual
de las erogarelación a dichos derechos
y distribución.
Cionales,
baja
o
vaporosos
vinculan
en
DOSSIER
DE DERECHO
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TRIBUTARlO
resultan
Y es aquí donde
necesarios
los complementos
El análisis
teóricos.
la disestratégico permitirá correlacionar
en
el ejercicio de los derechos, la composición de las
tribución
de relaciones
de fuerza
existentes.
erogaciones y la trama
técnicas
diversas
Las reglas
estructuras
permitirán evaluar
a los
efectos
de lograr un
de las erogaciones
ejercicio de los
a
los imperativos
acorde
derechos
Pero
constitucionales.
la caracterinótese
tipos de análisis
que ambos
presuponen
un
zación jurídica del gasto público y que, por ende, son
comel eje básico de la conceptualización.
plemento y nunca
referiPero es claro que la propia organización temática
de especificarda al gasto público está signada por la manera
una
mutación
en
esa
forma
de especificar
lo. De ahí que
en
las materias
tradimutación
que
implicará de suyo, una
cionalmente
se
englobaban bajo la designación de teoría del
gasto público.
una
teoría
enfrentamos
En tanto
jurídica del
que ahora
una
serie
de problemas específicamente
gasto público, surge
ámbitos
Hay cuatro
jurídicos y, por cierto, constitucionales.
de análisis
—
zan
en
habrá
que
¿cuáles
son
la actividad
que
desarrollar:
constitucionales
los principios
que
financiera
en
cuanto tal y los gastos
organi-
públicos
particular?
¿cuál
conjunto de
cionales
en
general y relativas
¿cuál es la estructura
cieros
en
a
general y relativos
son
las acciones
¿cuáles
—
es
el
normas
financieras
infraconstitu-
al gasto público en particular?
de los derechos
finany deberes
los gastos públicos en particular?
deberes
a dichos
vinculadas
y
de su garantización
sustento
derechos
el ineludible
y que son
inconstitucionales?
ante
las omisiones
y acciones
Se trata,
por hacer, pero fundapor cierto, de un camino
la
financiera
(a
a la teoría
mental
si se pretende ubicar
dogde
histórico
del proceso
mática jurídico-financiera) a la altura
-
-
secuenciales:
los pasos
juridjzapositivización (recordemos
fide la actividad
ción, legalización y constitucionalización)
los ingresos
a
(donde ya
lo que respecta
tanto
en
nanciera,
a
las
de estudios
tradición
dogmáticos) como
hay toda una
de la dogmática, por lo que
el retardo
donde
erogaciones,
vimos,
es
notorio
y grave.