Rol Nº 183 - Cámara de Diputados

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Fuente: Tribunal Constitucional
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Rol Nº 183
Santiago, diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y cuatro.
VISTOS:
Por el requerimiento de fs. 1, treinta y dos HH. Diputados solicitan de este
Tribunal, en virtud de la atribución 5ª. Del artículo 82, de la Constitución Política de la
república, que declare la inconstitucionalidad del Decreto Supremo Nº 434, de 20 de
diciembre de 1993, publicado en el Diario Oficial de 13 de enero del año en curso,
dictado por orden de S.E. el Presidente de la República, con las firmas de los
Ministros de Obras Públicas, de Economía, Fomento y Reconstrucción y Ministro de
Hacienda subrogante, decreto que modifica tarifas en determinadas plazas de peaje,
tarifas que habían sido fijadas con anterioridad por Decreto Supremo Nº 30, de 1993.
A juicio de los requirentes el Decreto Supremo Nº 434 infringe la Constitución,
pues violenta el principio de la legalidad en materia tributaria estableciendo en los
artículos 19, Nº 20; 60, Nºs. 2 y 14; 62, inciso segundo, y 62, Nº 1, de la Carta
Fundamental.
De manera sustancial el requerimiento objeta el Decreto Supremo de
referencia, en el sentido que la administración sólo puede imponer tributos en virtud
de una norma constitucional expresa o con autorización del legislador para actuar en
tal sentido, como ocurre con las autoridades regionales o comunales, siempre que
se cumplan los supuestos que al efecto previene la Constitución.
Se agrega, que las tasas de peaje constituyen un tributo, ya que este vocablo
fue incorporado al texto constitucional en reemplazo de las expresiones
“contribuciones o impuestos” de la Carta anterior, debiendo entenderse que el
concepto que fija el contenido del Nº 20 del artículo 19 antes citado “comprende,
además, las tasas y los derechos o cargas semejantes”.
Refiriéndose en particular a la inconstitucionalidad que se reprocha, precisan
los requirentes que las disposiciones legales en que se sustenta el decreto Nº 434
se encuentran tácitamente derogadas por la Constitución, desde que entró en
vigencia, por ser inconciliables con ésta; y que, asimismo, no puede asilarse, en
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cuanto su legitimidad, en la “única excepción a la garantía en materia tributaria” que
estableció el constituyente en la disposición séptima transitoria, porque si bien ésta
previene que mantendrán su vigencia las disposiciones legales que hayan
establecido tributos de afectación a un destino determinado mientras no sean
expresamente derogadas, dicha norma no exceptuó de la derogación tácita a las
leyes promulgadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución,
como son los números 14.999 y 15.840 y el DFL Nº 206.
A fs. 15, S.E. el Presidente de la República solicita el rechazo del reclamo
basándose en antecedentes históricos y legales.
Al efecto sostiene, en primer
término, que la Ley Nº 14.999, de 1962, en su artículo 3º, establece por primera vez
la facultad del Presidente de la República “para establecer peajes en los caminos,
puentes y túneles que estime conveniente, fijando su monto” y “para determinar los
vehículos que no pagarán esta contribución”; y que dicho precepto fue incorporado
como artículo 75 al Decreto Supremo del Ministerio de Obras Públicas Nº 294, de
1984, Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas, con ciertas modificaciones
formales; y que a su vez el artículo 30, Nº 5, del va mencionado decreto establece
como facultad del Director de Vialidad proponer al Presidente de la República las
tarifas de peaje a que se refiere el artículo 75 de esa ley y su forma de percepción e
inversión. En virtud de estas facultades se dictó el decreto que se impugna y que es
el décimo quinto desde que entró en vigencia la Constitución, sin que los decretos
anteriores hayan sido cuestionados como inconstitucionales.
Se agrega, que
conforme a lo antes expuesto el legislador ha facultado expresamente a la
administración para fijar el valor de los peajes, facultad que a la fecha se encuentra
totalmente vigente.
Se sostiene, también en la respuesta del Presidente de la República y desde
otro ángulo, que el peaje no es un tributo sin que es un ingreso de derecho privado,
una prestación pecuniaria realizada en carácter de contraprestación por el consumo
o uso de bienes y servicios de naturaleza económica o de cualquier otro carácter
proporcionados por el Estado; y este concepto se armoniza con el hecho de que los
peajes no constituyen valores que ingresen al tesoro Público en calidad de tributos
con intervención del Servicio de Tesorerías, pues dichos fondos se recaudan y
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depositan por la Dirección General de Obras Públicas en las cuentas corrientes
propias del Ministerio de Obras Públicas.
Se continúa argumentando que es improcedente lo sostenido por lo requirentes
en orden a la derogación tácita de las disposiciones legales que no se concilian con
la Constitución, pues la única vía para atacar una norma legal expresa incide en el
recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de las leyes de competencia de la
Excma.. Corte Suprema.
Por último se manifiesta en la respuesta del Presidente de la República, que no
existe la inconstitucionalidad del Decreto Nº 434 o más bien del artículo 75 del
Decreto Supremo del Ministerio de Obras Públicas Nº 294, de 1984, porque los
ingresos de los peajes se encuentran afectos a un destino determinado, la
construcción y conservación de la red caminera del país; supuesto que al respecto,
en el caso de que el peaje sea en verdad un tributo, la Constitución en su disposición
séptima transitoria, establece la excepción al artículo 19, Nº 20, inciso tercero,
cuando previene que “mantendrán su vigencia las disposiciones legales que hayan
establecido tributos de afectación a un destino determinado, mientras no sean
expresamente derogadas.”
A fs. 31 el señor Controlador General de la República subrogante, da respuesta
al requerimiento en términos similares a la contestación de S.E. el Presidente de la
República, y en algunos aspectos lo complementa, al manifestar que es el propio
Poder Legislativo, quien de manera contraria a lo sostenido por los requirentes, en
cuanto a la derogación tácita del artículo 3º de la Ley Nº 14.999, y artículos 30, Nº 5,
y 75, del Decreto Supremo Nº 294 de 1984, quien ha dado por vigente ambas
normas a través de la Ley Nº 18.482, de diciembre de 1985, que amplió las
facultades de Director de Vialidad en materia de peajes al encargar a particulares, a
través de propuestas públicas su administración y recaudación, y al efectuar un
agregado al inciso segundo del artículo 75 del Decreto Nº 294 en cuanto a las
destinaciones de parte de los ingresos provenientes de los peajes.
Concluye sosteniendo que las disposiciones legales antes citadas se
encuentran plenamente vigentes, ya que no sólo no han sido derogadas por leyes
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posteriores al 11 de marzo de 1981, sino que, por el contrario, modificadas por el
legislador, que les ha introducido modalidades que confirman su existencia jurídica.
Se trajeron los autos en relación; y
CONSIDERANDO:
Primero.-
Que mediante el libelo de fs. 1, treinta y dos
Honorables Diputados han formulado requerimiento a este Tribunal para que se
declare la inconstitucionalidad del Decreto Supremo Nº 434, de 20 de diciembre de
1993, que modifica tarifas de peaje en determinadas Plazas, tarifas que habían sido
fijadas con anterioridad por Decreto Nº 30 del mismo año; se sostiene al respecto
que el Decreto en referencia quebranta el principio de legalidad en materia tributaria
estableciendo en los artículos 19, Nº 20; 60, Nºs. 2 y 14; 62, inciso segundo, y 62, Nº
1, de la Ley Fundamental;
Segundo.-
Que contrariamente a lo sostenido en el reclamo el
Decreto Supremo objetado se sustenta precisamente en el principio cuya ausencia
se reprocha, toda vez que la administración ha procedido a su dictación en la
facultad que confiere a S.E. el Presidente de la República el artículo 3º de la Ley Nº
14.999. de 1962, en cuanto a “establecer peajes en los caminos, puentes y túneles
que estime conveniente, fijando su monto” y “para determinar los vehículos que no
pagarán esta contribución”, precepto que fue incorporado como artículo 75 al
decreto Supremo Nº 294, de 1984, Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas,
con la adición que “Los ingresos provenientes de este tributo deberán destinarse
anualmente a la construcción y conservación de la red caminara del país.
Sin
embargo, parte de estos ingresos podrán destinarse a financiar la contratación a que
se refiere el Nº 6 del artículo 30 de esta ley.”. Como consecuencia de la norma
transcrita, el artículo 30, Nº 5, del Decreto Supremo Nº 294, establece como facultad
del Director de Vialidad: “Proponer al Presidente de la República las tarifas de peaje
a que se refiere el artículo 75 de esta ley y su forma de percepción e inversión”;
Tercero.-
Que las disposiciones legales a que se alude en el fundamento
anterior son las que han servido de sustento a quince decretos sobre la materia de
peajes, incluyendo obviamente al reprochado, preceptos legales que se encuentran
actualmente vigentes por no haber sido derogados expresamente;
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Cuarto.- Que si bien el tributo en materia de peaje es de afectación a un fin
determinado, como lo es la construcción y conservación de la red caminera del país,
lo que no se encuentra comprendido dentro de las excepciones del inciso cuarto del
Nº 20 del artículo 19 de la Carta Fundamental, no es menos cierto que rige con
respecto al Decreto Nº 434 la excepción contenida en la disposición séptima
transitoria de la Constitución en cuanto previene que sin perjuicio de lo dispuesto en
el inciso tercero del Nº 20 del artículo 19, mantendrán su vigencia las disposiciones
legales que hayan establecido tributos de afectación a un destino determinado,
mientras no sean expresamente derogadas. Como se advierte, la norma transitoria
transcrita implica actual y pleno efecto jurídico del tributo de afectación de que se
trata intentarlo las leyes que les sirven de base no hayan sido abrogadas de un
modo expreso;
Quinto.- Que de lo razonado con anterioridad surge en evidencia que el tributo
cuestionado en el Decreto Nº 434 ha sido concebido dentro de la esfera de la
legalidad y que, por ende, no es inconstitucional;
Y, VISTO, además lo prescrito en los artículos 82, Nº 5 y 83 de la Constitución
Política de la República, y artículo 48, incisos primero y segundo de la Ley Nº
17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,
SE DECLARA:
Que se rechaza el requerimiento de fs. 1
Se previene que el Ministro don Osvaldo Faúndez concurre al rechazo del
reclamo teniendo en consideración sólo los razonamientos que pasa a exponer:
1º)
Que para decidir sobre materia propuesta, es decir, sobre la
inconstitucionalidad del decreto impugnado, no es necesario resolver previamente
que el peaje a que se refiere constituya o no un tributo, porque cualquiera que sea la
naturaleza jurídica de éste, o sea, se le considere efectivamente como tal, como lo
sostienen los requirentes, o se le estime un ingreso de derecho privado del Fisco
como lo afirma el Presidente de la República, lo cierto es que en ambos casos,
únicos posibles en la especie, no es dable concluir que el mencionado decreto
adolezca de vicio que se le imputa;
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2º)
Que, en efecto, si el peaje es un tributo lo sería de afectación y
mantendría actualmente su vigencia porque no ha sido expresamente derogado,
conforme se establece en las fundamentaciones básicas del fallo; y si no es un
tributo, al Presidente de la República perfectamente podría establecerlo o madificarlo
mediante decreto debidamente fundado en los artículos 3º de la ley Nº 14.999 y 75
del decreto Nº 294, de 1984 del Ministerio de Obras Públicas, que fijó el texto
refundido de la ley Nº 15.840, que lo facultan para establecer peajes en los caminos,
puentes y túneles que estime conveniente y fijar su monto, atribución esta última que
es precisamente la que ha usado en el que motiva este requerimiento, y
3º) Que, de consiguiente, y como fluye de todo lo expresado, el Decreto
Supremo Nº 434 del Ministerio de Obras Públicas publicado en el Diario Oficial del
Día 13 de enero último, contemple o no un tributo, no es violatorio de los preceptos
constitucionales que los reclamantes dan por infringidos.
El Ministro señor García disiente de la sentencia utsupra en razón de las
siguientes consideraciones:
1.-
Que el artículo 82 de la Constitución Política encomienda al Tribunal
Constitucional ejercer la atribución de “resolver los reclamos en caso de que el
Presidente de la República… dicte un decreto inconstitucional” cuando tal cuestión
sea promovida dentro del plazo y por quienes ese mismo artículo señala, situación
que se da en el caso de autos, al haberse reclamado por un cuarta parte de los
miembros en ejercicio de la Cámara de Diputados la inconstitucionalidad del Decreto
Supremo Nº 434 publicado en el Diario Oficial del 13 de enero de 1994, que modifica
las tarifas que deben pagar los vehículos que cruzan determinados puntos de la red
caminera nacional, discriminando según su tipo, día y horario en que lo hagan.
2.- Que para ejercer debidamente la atribución antedicha, debe el Tribunal
Constitucional confrontar el decreto reclamado con las normas pertinentes de la
Carta Fundamental, a fi de verificar si las disposiciones de aquél están en armonía
con los preceptos y exigencias constitucionales o si los vulneran por ignorarlos o
contradecirlos.
3.- Que lo esencial de esa verificación reside en tener ante sí las normas de
la Constitución Política, adentrándose, si es el caso, en su historia fidedigna y en los
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principios y valores que en ellas se quisieron consagrar, con el objeto de asegurarse
que el decreto impugnado responde correctamente a esas normas fundamentales o
se aparta de ellas, y de juzgar consiguientemente su constitucionalidad o
Constitución Política, cuya primicia es por la que el Tribunal Constitucional debe
velar para dar cumplimiento al mandato que le impone la misma Constitución.
4.- Que en el caso sometido al examen del Tribunal Constitucional se trata de
imponer a quienes crucen en vehículos los puntos de la red caminera nacional que el
decreto señala, el pago de una nueva tarifa, sin que exista en más de uno de
aquellos puntos otra opción que no sea ese pago para poder desplazarse de un
lugar a otro, configurando así una exacción pecuniaria y obligatoria para las
personas que precisen de ese desplazamiento.
5.- Que, siguiendo la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, en causa
Rol 16.293, sentencia de 28 de enero de 1992, tan exacción queda comprendida
dentro del vocablo tributo, que, como en dicha sentencia se consigna, “fue
incorporado en nuestra actual Constitución en reemplazo de la voz contribuciones o
impuestos, de modo que ha de entenderse que comprende, además, las tasas y los
demás derechos y cargas semejantes”, agregando dicho fallo que, “así se dejó
constancia también en la discusión respectiva en el seno de la Comisión
Constituyente, sesión 398, en el sentido de que el vocablo tributo significaba
obligaciones pecuniarias que la ley impone a las personas para el cumplimiento de
los fines de Bien Común propios del Estado.”
6.- Que la Constitución Política en el numeral 20 de su artículo 19, consagra,
entre las seguridades que da a todas las personas, “la igual repartición de los
tributos en proporción a las rentas o en la progresión o forma que fije la ley, y la igual
repartición de las demás cargas públicas. En ningún caso la ley podrá establecer
tributos manifiestamente desproporcionados o injustos”.
7.- Que la Carta Fundamental ha consagrado de esta manera inequívocamente
el principio de la “legalidad tributaria”, dando la seguridad a todas las personas que
no podrán estar afectas a un tributo si no existe una ley que establezca, agregando,
además y como limitación expresa al legislador, que esa
tributos manifiestamente desproporcionados o injustos”.
ley podrá establecer
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8.- Que la indicada legalidad tributaria exige, como es obvio y como no podría
dejar de entenderse, que sea la propia ley la que singularice el tributo respectivo,
precisando su forma, proporcionalidad o progresión, no siendo por lo tanto suficiente
que la ley se limite a una expresión genérica, vaga o indeterminada o a dejar en
manos de terceros tal singualrización, ya que, con ello no se estaría atendiendo la
perentoria exigencia constitucional que demanda que sea la ley la que “establezca”
la imposición. Una indeterminación sería contraria a tal requerimiento y debería
asimilarse a una ausencia del fundamento legal indispensable.
9.- Que, no obstante lo anterior, cabría tener en cuenta la posibilidad de que la
ley proporcionara los elementos que hicieran que el tributo, si no absolutamente
determinado, fuere, sin embargo y a lo menos, determinable.
Para ello, tales
elementos debieran hacer factible que, por medio de simples cálculos reglados por la
misma ley, se llegare a una precisa determinación, respetándose de esta manera el
requerimiento constitucional de que sea la voluntad del legislador y no la de otros, la
que conduzca a establecer la exacción de que se trate.
10.- Que, en armonía con el precedente considerado, la anteriormente citada
sentencia de la Corte Suprema de Justicia, aludiendo a estas mismas exigencias
constitucionales, pone de relieve la necesidad de que el tributo o gabela se
determine “sobre la base de pautas permanentes e inequívocas, como una forma de
respetar el principio básico de igualdad ante la ley e igual repartición de los tributos,
tal como este principio básico de igualdad ante la ley e igual repartición de los
tributos, tal como este principio aparece concebido en el artículo 19 Nº 20 inciso
primero” de la Constitución Política.
11.-
Que, confirmando la Constitución Política al mismo requisito de
fundamento legal para todo tributo, en su artículo 62, inciso segundo, dispone que
“las leyes sobre tributos de cualquiera naturaleza que sean “, “sólo pueden tener
origen en la Cámara de Diputados”, y en el numeral 1º de su inciso cuarto que
agrega que corresponderá al Presidente de la República “la iniciativa exclusiva para
imponer, suprimir, reducir o condonar tributos de cualquier clase o naturaleza,
establecer exenciones o modificar las existentes y determinar su forma,
proporcionalidad o progresión”, todo lo cual guarda armonía así también con lo
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preceptuado en el segundo numeral del artículo 60 de la misma Constitución al
precisar que “sólo don materia de ley las que la Constitución exige que sea regulada
por una ley”.
12.-
Que resulta de lo expresado ineludible concluir que en la Constitución
Política se consagró con absoluta claridad que las cargas tributarias, de cualquier
naturaleza o índole que sean, sólo pueden ser impuestas y establecidas por medio
de una norma legal; originada en al Cámara de Diputados, por iniciativa del
Presidente de la República y en la cual no se incurra en una manifiesta
desproporción o injusticia.
13.- Que, adicionalmente, debe tenerse en consideración que el inciso segundo
del numeral 20 del artículo 19 de Constitución Política, puntualiza un responsabilidad
que entrega, asimismo, al legislador, al disponer que “en ningún caso la ley podrá
establecer tributos manifiestamente desproporcionados o injustos”. Es así, la ley
misma la que no debe incurrir en tales desproporciones o injusticias, lo que el
legislador sólo puede estar en condiciones de apreciar, cautelar y respetar si es él
mismo y no otro quien establece las precisas determinaciones o los elementos
caracterizantes de la significación del tributo que impone.
14.- Que lo anterior debe, asimismo, entenderse en armonía con los preceptos
constitucionales de los artículos 6º y 7º de la Carta Fundamental. Que obligan a los
órganos del Estado a “someter su acción a la Constitución y a las norma s dictadas
conforme a ella” y precisan que actúan válidamente cuando lo hacen “dentro de su
competencia”, no pudiendo atribuirse otra autoridad o derechos que los que
expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución a las leyes.
15.- Que resulta así incuestionable que el constituyente quiso asegurar a todas
las personas que no podrían ser expuestas a una exacción sino por la voluntad del
legislador, la que debería tener en su expresión el marco singularizador suficiente
para evitar que toda otra autoridad pudiere llegar a imponerla o interferir en ella por
su simple decisión o criterio.
16.- Que es éste el enmarcamiento constitucional que el Tribunal no puede
menos que tener ante sí para examinar la reclamación que se le ha planteado, para
lo cual debe constatar si el tributo que se pretende modificar por el decreto
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impugnado cuenta con respaldo y fundamento suficientes, esto es, si hay una forma
legal que haya establecido el tributo, y fijado sus pautas y forma de manera
proporcionada y justa.
17.-
Que en este proceso de constatación, es claro y manifiesto que tal
disposición legal, con esos imprescindibles elementos, no existe y que las normas
mencionadas en el mismo texto del decreto impugnado, no otorgan eses
indispensable respaldo, ya que, en efecto, de su sola lectura se desprende que se
limitan a consignar una facultad de carácter genérico al Presidente de la República,
sin establecer por sí mismas la singularización tributaria exigida por la Carta
Fundamental ni los elementos para su precisa determinación.
18.- Que la circunstancia de que con anterioridad se hayan dictado decretos
semejantes al que es objeto del reclamo de autos, sin que su declaración de
inconstitucionalidad haya sido en esas ocasiones solicitada, no puede constituir
fundamento para denegar el actual requerimiento, ya que, como es obvio, una
presente vulneración constitucional no puede entenderse que ha dejado de serlo por
el hecho de que una anterior no haya sido oportunamente representada.
19.-
Que la citación prevista en la disposición
séptima transitoria de la
Constitución Política que señala que “sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 3º del
Nº 20 del artículo 19, mantendrán su vigencia las disposiciones legales que hayan
establecido tributos de afectación a un destino determinado, mientras no sean
expresamente derogadas”, no tendría aplicación en el caso de los autos, entre otras
razones, por no existir una norma legal que permita dar por establecido el tributo de
que se trata con las precisiones que para ello resultan indispensables, en virtud de
todo lo anteriormente expresado en esta disidencia.
20.- Que las consideraciones de orden jurídico expuestas son ajenas en todo
sentido a los objetivos perseguidos por el decreto materia de la reclamación
deducida, objetos que no pueden formar parte del análisis de este Tribunal, dada la
responsabilidad que la Constitución Política le ha entregado de velar por la primacía
del orden constitucional y no ello cautelar que las seguridades que la Carta
Fundamental garantiza a las personas y que la forma en que esas seguridades son
reguladas por la misma Carta, se respeten irrestrictamente, empleándose, si de
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afectarlas se trata, los debidos medios que las disposiciones constitucionales para
tal fin establecen, todo ello como base esencial del ordenamiento establecido en la
propia Constitución.
21.- Que, finalmente, no cabría confundir la situación planteada al examen de
Tribunal, con las que podrían originarse en un régimen de concesiones de obras
nuevas, con financiamiento e inversiones privadas, enmarcadas en contratos que se
celebran al respecto y cuyas respectivas obligaciones y derechos corresponderá
convenir al amparo de las normas legales vigentes sobre la materia.
22.- Que de esta manera, por las precedentes consideraciones y en mérito a las
disposiciones constitucionales citadas, el decreto impugnado debe a juicio del
disidente, ser declarado inconstitucional.
Redactó la sentencia el Ministro señor Jordán y la disidencia y la prevención, sus
autores.
Regístrese, comuníquese y archívese.
Rol Nº 183.
Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrada por su Presidente don
Marcos Aburto Ochoa, y los Ministros señora Luz Bulnes Aldunate, señores Ricardo
García Rodríguez, Osvaldo Faúndez Vallejos y Servando Jordán López. Autoriza el
Secretario del Tribunal Constitucional, don Rafael Larraín Cruz.