consecuencias de la crisis económica sobre la política exterior

Número 3 (2013). Sección monográfica.
CONSECUENCIAS DE LA CRISIS ECONÓMICA SOBRE LA POLÍTICA
EXTERIOR ESPAÑOLA DESDE
2011
ESTHER BARRAJÓN FERNÁNDEZ
Abstract: La crisis económica ha condicionado los recursos disponibles y la imagen de España
en el mundo, lo que ha afectado a su posición internacional, así como a su política exterior.
Este artículo examina las consecuencias de la crisis económica sobre la política exterior de
España desde 2011 y sus repercusiones a corto y a largo plazo en su posición como potencia
media en el mundo.
Palabras clave: Crisis económica, Europa, Reforma del Servicio Exterior, Marca España,
Cooperación al desarrollo, Presencia militar española en el mundo.
INTRODUCCIÓN
La llegada al poder del Partido Popular el 20 de noviembre de 2011 marca un
nuevo período en la política exterior española. Esta nueva fase no es consecuencia de
un cambio ideológico del Gobierno, sino que es producto de la profunda crisis
económica en la que España está inmersa. Si bien la crisis económica ha ido
afectando la política exterior desde 2008, es en 2011 cuándo aquélla pasa a
convertirse en un elemento estructural de la política exterior por los efectos duraderos
que tendrá sobre los medios disponibles, así como sobre el prestigio y la posición de
España en el mundo.
Esta nueva etapa de la política exterior española se caracteriza por la centralidad
de Europa en la agenda exterior española, por una reorganización del servicio exterior,
un renovado impulso a la diplomacia, económica utilizando como principal instrumento
la «Marca España», una reducción de los fondos destinados a la cooperación al
desarrollo así como de la presencia militar española en el mundo.
EUROPA Y MÁS EUROPA
El nombramiento de José Manuel García-Margallo como ministro de Asuntos
Exteriores y de Cooperación —quien fuera eurodiputado y vicepresidente de la
Comisión de Asuntos Económicos del Parlamento Europeo entre 1994 y 2011—,
muestra como para el Ejecutivo de Mariano Rajoy, Europa es el eje principal de la
política exterior del país.
La consolidación de Europa como principal referencia externa de España se
observa en las distintas reorganizaciones departamentales llevadas a cabo por el
Ejecutivo, de esta forma la Secretaría de Estado para la Unión Europea (SEUE) está
formada por dos direcciones generales, una encargada de todo lo relativo al proceso
de integración en la Unión Europea y otra encargada de gestionar las relaciones
bilaterales con los países de la Unión. A su vez, el Gabinete de la Presidencia y la
Oficina Económica del Presidente del Gobierno contarán con la presencia de nuevas
personas especializadas en la Unión Europea.
Lograr la completa integración de España en la Unión Europea ha sido siempre
el gran objetivo de todos los gobiernos de la etapa democrática (exceptuando la última
legislatura del presidente José María Aznar quien se alejó de esta tradición europeísta
y apostó por una política exterior más atlantista). Esta tradición europeísta se vuelve
ahora más intensa por la necesidad de España de reforzar su posición ante las
2
instituciones comunitarias y los países miembros de la Unión Europea, ante un
contexto de profunda crisis económica y social.
La crisis económica que azota Europa y a España con más fuerza por distintos
motivos internos supone el principal problema del país y se ha convertido en la mayor
preocupación del Gobierno por lo que las distintas medidas para terminar con ella y
reducir sus efectos constituyen el núcleo central de la agenda política. De esta forma,
la negociación en Europa de las condiciones para tramitar la salida de la crisis de la
zona euro ha sido y es de vital interés para el país, ya que de la gestión de la crisis de
la eurozona depende en gran parte la salida de la crisis española1.
En este último año, hemos asistido a un solapamiento casi completo de la
política exterior europea con la política nacional, en el que el presidente del Gobierno,
Mariano Rajoy, y el ministro de Economía y Competitividad, Luis de Guindos, han sido
los principales interlocutores con la Unión Europea, mostrando cómo las relaciones
con la Unión suponen en este momento la máxima prioridad y requieren un trabajo
conjunto de todo el Ejecutivo y no sólo del Ministerio de Asuntos Exteriores y de
Cooperación.
El principal objetivo del nuevo Gobierno español ha sido dar credibilidad a las
reformas financieras llevadas a cabo por España para lograr así calmar a los
mercados. De esta forma, hacer creíble que España podía cumplir el objetivo de déficit
y devolver la imagen de un país solvente han sido los principales retos a los que se ha
enfrentado el Gobierno. Sin embargo, también ha debido hacer frente a la
nacionalización y posterior saneamiento de la banca española mediante el rescate
europeo a cuatro entidades financieras para lo cual el Fondo de Reestructuración
Ordenada Bancaria (FROB) puso a disposición de España en junio de 2012, una línea
de crédito de 100.000 millones de euros, de los que el Gobierno español aceptó el
pago de 39.500 millones a mediados de diciembre de 2012 y 1.865 millones de euros
en febrero de este año, considerados suficientes para sanear completamente al sector
financiero español.
La gestión del rescate europeo a la banca española generó una sensación de
improvisación y confusión del Gobierno en su política exterior, la negación rotunda del
presidente del Gobierno acerca de la necesidad de una intervención europea en la
banca española y su posterior aceptación del rescate mostrándolo como un éxito para
España evidenció la completa descoordinación del ejecutivo así como una errónea
1
Declaraciones del ministro García-Margallo en el traspaso de la cartera del Ministerio de Asuntos
Exteriores y de Cooperación: «Mi primera preocupación será la UE porque si no se resuelven los
problemas en Europa, es muy difícil que los países europeos resuelvan sus problemas y los mercados
se logren estabilizar».
3
política de comunicación en la que falta una única voz clara y sobran múltiples
interlocutores.
Esta sensación de improvisación y falta de rumbo de la política exterior española
en Europa ha venido acompañada de una pérdida de peso de España en el seno de la
Unión. La vulnerabilidad española resulta evidente si comparamos la actual presencia
española en las instituciones europeas con la de las anteriores legislaturas2, mientras
que ahora, sólo están presentes miembros del anterior gobierno —en la Comisión con
la vicepresidencia de Joaquín Almunia y en una de las ocho vicepresidencias del
Banco Europeo de Inversiones con la presencia de Magdalena Álvarez—.
La falta de cargos españoles en puestos relevantes de las instituciones europeas
viene acompañada de varios fracasos diplomáticos, como lo es la pérdida española de
su sillón de máxima dirección en el Banco Central Europeo. España pensaba contar
con el apoyo de Francia en su rechazo al nuevo candidato a consejero del Banco
Central Europeo, el luxemburgués Yves Mersch, sin embargo se quedó sola y no logró
el apoyo de los tres miembros del Consejo.
La negativa a la candidatura al nuevo presidente del Eurogrupo, el holandés
Jeroen Dijsselbloem, que contaba con el agrado de Alemania, supuso un gesto de
protesta y de insatisfacción del Gobierno español ante lo que considera una
infrarrepresentación de España en el seno de la Unión y una injusticia3, sin embargo,
una vez más el Gobierno se quedó solo y no logró paralizar su nombramiento.
El Gobierno tampoco logró que la candidata española Belén Romano se hiciera
con la dirección del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE).
Esta serie de fracasos muestran cómo los problemas económicos de España
están minando su imagen y su importancia dentro de la Unión y cómo carece de una
estrategia coordinada en su política exterior en Europa. El discurso de tranquilidad y
confianza que España ha tratado de dar sobre la situación económica del país, así
como de obediencia a las líneas de austeridad marcadas fundamentalmente por
Alemania, han venido de la mano de un discurso de impulso del crecimiento apoyado
por Francia y dirigido a los países con una mejor posición económica para que sirvan
2
Destacándose especialmente Javier Solana como alto representante de la UE para Asuntos Exteriores
(1999–2009), Enrique Barón Crespo (1989–1992), José María Gil-Robles y Gil-Delgado (1997–1999) y
Josep Borrell (2004–2007) como presidentes del Parlamento Europeo, Manuel Marín (1986–1999),
Abel Matutes (1988–1993), Marcelino Oreja (1994–1999), Loyola de Palacio (1999–2004) y Pedro
Solbes (1999–20004) como comisarios europeos, Gil Carlos Rodríguez Iglesias al frente del Tribunal
de Justicia, (19994–2009), Pasqual Maragall como presidente del Comité de las Regiones (19996–
1988) y Juan Manuel Fabra como presidente del Tribunal de Cuentas (2002–2005).
3
Declaración del ministro de Economía y Competitividad, Luis de Guindos, el 22 de enero de 2012:
«España está infrarrepresentada. La situación no es justa».
4
de estímulo y refuercen el crecimiento de otros países de la Unión cuya situación
económica es más delicada.
Se ha visto acompañado también de las llamadas del presidente del Gobierno y
del ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación de lograr una verdadera unidad
bancaria europea y una mayor integración económica mediante la emisión de
eurobonos y la creación de un fondo monetario europeo.
Por el momento no hay muestras que señalen que esta serie de propuestas
vayan a cristalizar ya que actualmente el reparto de fuerzas en el seno de la Unión es
favorable al Norte, aunque algunos países del Sur como Portugal e Italia han sabido
mover sus intereses y colocarse en puestos claves de la Unión4.
Pese a esta situación de declive del poder español en Europa producto de la
crisis económica y de una mala estrategia política, España ha conseguido aliviar la
presión sobre la deuda y alejar momentáneamente el fantasma del rescate, además
de lograr una victoria relativa en cuanto al mantenimiento de los fondos de cohesión,
en las llamadas regiones de transición5.
REFORMA DEL SERVICIO EXTERIOR
El 22 de febrero de 2012, José Manuel García-Margallo anunció su voluntad de
reformar el servicio exterior español mediante el Anteproyecto de Ley de Acción
Exterior y Servicio Exterior del Estado cuyo principal objetivo es modernizar toda la
acción exterior española. El anteproyecto fue aprobado por el Consejo de Ministros el
1 de marzo tras numerosos borradores y está previsto que sea debatido en las Cortes
antes del verano.
La reforma está caracterizada por su austeridad, en un momento de crisis
económica y de disminución de los fondos dedicados a la acción exterior —que han
sufrido una reducción de un 65,7% desde 20126—, y pretende maximizar la influencia
de España en el extranjero reduciendo los recursos invertidos.
Uno de los propósitos principales de la reforma es evitar duplicidades y mejorar
la gestión del servicio exterior. Para ello se prevé el cierre de algunas unidades del
servicio exterior y la posterior incorporación de la diplomacia española afectada, en las
4
José Manuel Durão Barroso es el presidente de la Comisión Europea desde 2004, Antonio Tajani es el
vicepresidente y comisario de Industria y Emprendimiento.
5
Las regiones de transición son aquellas que no forman parte de las regiones con menos recursos pero
que todavía necesitan apoyo económico, en concreto, cuyo PIB per cápita está comprendido entre el
75% y el 90% de la media de la renta comunitaria. De esta forma, Galicia, Castilla-La Mancha,
Andalucía y Murcia seguirán contando con los fondos de cohesión.
6
http://www.boe.es/boe/dias/2012/06/30/pdfs/BOE-A-2012-8745.pdf,
http://www.congreso.es/docu/pge2013/PGE-ROM/MnSerieRoja.htm
5
delegaciones de la Unión Europea, que integran el Servicio Europeo de Acción
Exterior. Por el momento, España ha incorporado a sus funcionarios en las
delegaciones de la Unión Europea en Yemen y Zimbabue, permitiendo el ahorro de
mantener las embajadas en estos países pero, a su vez, asegurando la presencia y la
representación de España en ellos.
Otro de los ejes principales de la reforma es aumentar la unidad de la acción
exterior española, el anteproyecto señala «la necesidad de una política exterior de
Estado» y que los principios de «unidad de acción» y «lealtad institucional y
coordinación»7 serán los que rijan la acción exterior. Para ello dispone la integración
de las oficinas de las Comunidades Autónomas en el extranjero en las embajadas
españolas, lo que permitiría un mayor ahorro de recursos y evitará el solapamiento de
distintos proyectos. Esta iniciativa ha sido aceptada por todas las Comunidades
Autónomas salvo por el País Vasco y Cataluña donde se ha levantado una gran
polémica por lo que han considerado una tutela por parte del Estado en sus
actividades en el exterior. Además, se ha visto incrementada por la imposición de la
obligación a los presidentes autonómicos de informar de sus visitas, viajes y
actividades en el extranjero al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, que
aconsejará o desaconsejará el viaje, y, si éste se realiza contraviniendo la
recomendación emitida, podrá retirar el apoyo prestado por las embajadas a los
presidentes autonómicos en el extranjero. También se someterá a informe del
Gobierno los acuerdos que lleven a cabo las Comunidades Autónomas y los Entes
locales con organismos internacionales o extranjeros.
Otro de los instrumentos de los que se dota el anteproyecto para lograr la
unificación de la acción exterior es el de aumentar el peso del Ministerio de Asuntos
Exteriores y de Cooperación. Para ello, las agregadurías, consejerías, oficinas y
centros de los distintos ministerios en el extranjero dependerán jerárquicamente del
embajador aunque orgánicamente seguirán dependiendo de sus respectivos
departamentos ministeriales8.
Una gran novedad que incluye la reforma es la creación de un Consejo Ejecutivo
de Política Exterior que será el órgano de trabajo del Consejo de Política Exterior y
cuyas funciones será debatir sobre la apertura o cierre de embajadas o consulados.
7
Informe sobre el Anteproyecto de la Ley de Acción Exterior y del Servicio Exterior del Estado:
http://www.lamoncloa.gob.es/ConsejodeMinistros/Enlaces/010313enlaceexteriores.htm
8
En la penúltima versión del proyecto se disponía la dependencia orgánica del Ministerio de Asuntos
Exteriores y de Cooperación de todos los departamentos que afectaran a la acción española en el
extranjero. Sin embargo, la reticencia del Ministerio de Economía y Competitividad imposibilitó que se
llevase a cabo.
6
Estará presidido por la vicepresidenta del Gobierno y podrá contar con la presencia de
uno o varios secretarios de Estado y subsecretarios, dependiendo del tema a tratar.
Por otra parte, se prevé la creación de una Estrategia de Acción Exterior que
incluirá las prioridades y objetivos de la política exterior española durante cuatro años
y en la que el Parlamento tendrá un papel importante en su formulación, al recogerse
la obligación de los embajadores de comparecer ante la Comisión de Asuntos
Exteriores del Congreso para informar de los objetivos de su misión antes de
incorporarse a su puesto.
Otra de las novedades del anteproyecto es la exigencia a las personas que
hayan sido secuestradas en el extranjero por haberse expuesto deliberadamente a
una situación de peligro, del desembolso de las cantidades que el Gobierno haya
utilizado para darles asistencia.
La reforma es producto de una necesidad de modernización del sistema exterior
español para lograr un mejor rendimiento, pero se ve fuertemente marcada por una
necesidad de reducir los recursos invertidos en la política exterior así como por una
vocación centralizadora en detrimento de las competencias autonómicas adquiridas en
materia de acción exterior.
DIPLOMACIA ECONÓMICA
La diplomacia económica se convierte en un eje fundamental de la política
exterior española en esta nueva legislatura, cuyo principal objetivo es mejorar la
presencia económica española en el mundo. La principal herramienta de esta
diplomacia económica y comercial es la Marca España.
El proyecto Marca España nació en 2002 y se paralizó en 2009, para cobrar un
renovado impulso en 2012 con el nuevo Gobierno, quien lo consideró como uno de los
proyectos de mayor calado nacional e internacional del país.
Su objetivo fundamental es mejorar la imagen del país mediante la promoción
económica de España9 (las marcas españolas, las energías, las infraestructuras, la
logística, el sector financiero, el transporte, la biotecnología…) pero también las
actividades culturales españolas y la difusión lingüística del español.
Para llevar a cabo los objetivos del proyecto Marca España se le ha dotado de
una estructura propia, de esta forma cuenta con un Comisionado para la Marca
España que depende directamente del ministro de Asuntos Exteriores y de
9
Declaraciones del ministro García-Margallo el 22/03/12: «La imagen de España ha empeorado
notablemente en los últimos años a tenor de la actual situación de la economía española. Es
absolutamente capital recuperar la Marca de España».
7
Cooperación. Hubo tres posposiciones de la fecha de lanzamiento del Comisionado
pero finalmente el 12 de julio de 2012 tomó el cargo Carlos Espinosa de Monteros,
técnico comercial y economista del Estado, cuyas principales funciones serán la
planificación y la gestión de todos los actores implicados en la proyección de la imagen
de España en el exterior.
Además el proyecto cuenta con un Consejo Marca España presidido por el Alto
Comisionado que reúne a los principales actores del proyecto para reflexionar sobre
sus líneas de actuación.
Para conseguir un seguimiento de la evolución del proyecto se realizará un Plan
Anual de Acción Exterior para la promoción de la Marca España que realizará informes
periódicos de sus actividades y resultados.
El proyecto Marca España estaba anteriormente muy focalizado en el sector del
turismo y de la construcción, ahora el gobierno quiere que el proyecto abarque
prácticamente todos los sectores de la economía y por ello se ha producido una
abertura del proyecto a las empresas españolas que suministran servicios básicos y
productos manufacturados de alta gama. Una de las grandes herramientas del
proyecto es el Foro de Marcas Renombradas que ha pasado a constituir el socio
preferente de la Marca España y que constituye una alianza entre marcas líderes y
administración
y organismos
públicos responsables
de
la
competitividad
e
internacionalización de las empresas y la economía españolas, de la proyección de la
imagen internacional de España, de la protección de marcas y de la propiedad
intelectual10.
El vuelco del gobierno con el proyecto es evidente, en el último año se ha
movilizado a todos los Ministerios y a la Casa Real para la promoción de la Marca
España en el mundo, se ha llevado a cabo una campaña de incentivación de la
inversión extranjera en España y se ha utilizado la Marca España para incrementar y
diversificar las exportaciones.
En palabras del Alto Comisionado, la proyección de la Marca España es la de un
«proyecto nación» cuyos objetivos son a largo plazo, para restablecer la imagen
deteriorada de España por la crisis económica y lograr cambiar los paradigmas
históricos, sociales y culturales del país mediante el uso de una potente diplomacia
pública.
10
Conforme a la presentación del proyecto Marca España y del Foro de Marcas Renombradas de la
página web del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación: http://marcaespana.es/es/quienessomos/foro-de-las-marcas-renombradas.php
8
Pese a que en teoría el proyecto Marca España se centra en la promoción de las
actividades económicas, culturales y lingüísticas del país, el enfoque en la diplomacia
económica ha sido muy superior en comparación con la diplomacia cultural y
lingüística. Mientras el Instituto Cervantes prevé para este año el cierre de sus sedes
en Sofía (Bulgaria), Damasco (Siria), Recife y Curitiba (Brasil), la diplomacia
económica se ha visto directamente sustentada por un incremento de los viajes
oficiales con presencia empresarial española11, se ha dotado de un «mandato
específicamente económico»12 a las embajadas y consulados que no cuentan con una
oficina comercial y se han abierto nuevos ejes de acción en la política exterior
española.
Uno de estos nuevos ejes se encuentra en la región de Asia-Pacífico13, que
había sido ignorada históricamente por España desde la pérdida de Filipinas en 1898.
Las relaciones con esta parte del mundo se retomarían un siglo después pero nunca
contarían con la importancia que Europa, América Latina y el Magreb suponen para la
política exterior española.
El plan de acción Asia-Pacífico 2009–2012, tenía como objetivo principal el de
aumentar la presencia española en la región y potenciar los intercambios comerciales
con los países asiáticos. Estos objetivos se han visto incrementados mediante la
diplomacia económica que ha centrado en estos países todo su interés, por el gran
auge económico que están viviendo y por los beneficios que conlleva para la inversión
económica, el comercio y las exportaciones españolas el potenciar las relaciones
comerciales con esta región.
Los países del golfo Pérsico han sido otros de los destinos preferentes para la
diplomacia económica española, habiéndose incrementado los contactos políticos y
económicos con ellos, llegando a acuerdos comerciales muy beneficiosos para
España como el tren de alta velocidad a Medina.
América Latina, prioridad histórica para la política exterior española, ha sido otro
de los escenarios predilectos de acción del nuevo Gobierno que ha buscado renovar la
relación con el continente potenciando las actividades económicas españolas en la
11
Gira del secretario de Estado de Asuntos Exteriores por los países del Golfo en junio de 2012, gira del
rey junto al ministro García-Margallo y una delegación empresarial por Brasil y Chile en junio, Rusia en
julio, India en octubre de 2012, presencia del ministro García-Margallo en la cumbre Asia-Europa en
noviembre de 2012…
12
Comparecencia del ministro García-Margallo el 22/02/2012 ante la Comisión de Asuntos Exteriores del
Congreso de Diputados.
13
Declaraciones del ministro García-Margallo en la cumbre Asia-Europa el 5 de noviembre de 2012:
«Estamos desarrollando un nuevo eje de la política exterior española en Asia-Pacífico».
9
región14. Así, el Gobierno ha invertido un gran esfuerzo diplomático para lograr que la
XXII Cumbre Iberoamericana celebrada en Cádiz en noviembre del 2012 fuera un
éxito. Diseñada en clave puramente económica, debido a la situación de crecimiento
económico que viven los países latinoamericanos frente a la situación de crisis
económica de España, se logró renovar la imagen de España deteriorada por la crisis
de YPF en Argentina, se acordaron nuevas medidas de estímulo para la actividad
empresarial, sobre todo en relación a las pymes, y se llegó a un compromiso de
remodelación de las futuras cumbres.
La apertura de España a nuevas regiones geográficas preferentes de acción,
así como el rediseño de su política exterior con otras potencias emergentes y el
énfasis por la diplomacia económica del nuevo Gobierno son consecuencias de la
crisis económica, que ha convertido en un eje clave para la superación de la crisis el
fomento de las actividades económicas españolas en el mundo.
En el año 2012 la única fuente de crecimiento de la economía española han sido
las exportaciones de bienes y servicios, en especial a la zona Asia-Pacífico, lo que
muestra la importancia que estas actividades económicas tienen para la economía del
país15.
COOPERACIÓN AL DESARROLLO
España es un donante de ayuda al desarrollo tardío, ya que fue receptor de
ayuda hasta 1983 y no se incorporó al Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la
OCDE hasta 1991. A partir de ese momento mantuvo un perfil medio de ayuda al
desarrollo que se vio aumentado a partir de 2004 con la legislatura del expresidente
José Luis Rodríguez Zapatero, en la que España se colocó en el puesto siete del CAD
junto a Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Alemania, Japón y Países Bajos.
A partir de 2009, con el comienzo de la crisis económica, la ayuda oficial al
desarrollo ha sufrido una caída acumulada de los fondos dedicados a la misma en un
70%; en 2011 se dedicó únicamente un 0,29% del producto interior bruto a la misma y
en 2012 disminuyó hasta un 0,23%. Los presupuestos generales del Estado para 2013
recortan en unos 1.632 millones la cuantía destinada en 2012 a la ayuda al desarrollo.
14
Declaraciones del ministro García-Margallo en el traspaso de la cartera del Ministerio de Asuntos
Exteriores y de Cooperación: «Mi segunda preocupación será, cómo no podía ser de otra manera,
Latinoamérica. Con Latinoamérica tenemos vínculos comunes, es casi un lugar común de valores, de
principios, de tradiciones, de forma de entender la vida. Compartimos la lengua y somos en
Iberoamérica el segundo inversor del mundo».
15
Conforme al informe de la Agencia Tributaria sobre el comercio exterior español
http://www.agenciatributaria.es/static_files/AEAT/Aduanas/Contenidos_Privados/Estadisticas_Comerci
o_Exterior/comercio_exterior/informes_mensuales_sobre_Comercio_Exterior/2012/Est012012.pdf
10
Esta disminución de los fondos destinados a la cooperación al desarrollo ha
condicionado el diseño del IV Plan Director de Cooperación para 2013–2016 aprobado
el pasado 21 de diciembre, en el cual la situación económica se impone a las
prioridades en materia de cooperación.
De esta forma el nuevo plan responde a la necesidad de rediseñar la ayuda
oficial al desarrollo bajo unas condiciones de gran restricción económica y tendrá
como objetivo la concentración geográfica, sectorial y multilateral de la ayuda. En
cuanto a la concentración geográfica, se retirará la ayuda al desarrollo de 29
programas y se reducirá únicamente a 23 países y a tres áreas geográficas16 para
lograr una mayor gestión y eficacia de la ayuda. Respecto a la concentración sectorial,
ésta se centrará en la agricultura, el agua y la salud en un esfuerzo de racionalización
y eficacia.
En el nuevo plan se constata un cambio hacia una cooperación enfocada hacia
los resultados: no se coopera por cooperar sino para obtener unos resultados
precisos, de esta forma se incide en la rendición de cuentas y en la transparencia de la
ayuda mediante un sistema de seguimiento y evaluación de la misma.
Se dota de una mayor importancia al sector privado dentro del ámbito de la
cooperación a la vez que se intenta un acercamiento en la relación entre las ONGDs y
la Administración.
El plan, sin embargo, carece de una estrategia política de conjunto; es más bien
la enumeración de una serie de objetivos y metas, sin aclarar el cruce entre los
mismos y las áreas geográficas así como de las herramientas para conseguirlos. El
texto adolece de una proyección de la cooperación al desarrollo como una política
pública integral y olvida reflexionar sobre cuál es el papel de España en un mundo en
el que los países emergentes cobran cada vez más fuerza y en el que hasta se ha
llegado hablar de cooperación Sur-Norte17.
El nuevo plan responde a la necesidad de un nuevo diseño institucional de la
cooperación al desarrollo así como de una mejora de la gestión y la eficacia de la
ayuda al desarrollo y de los sistemas de evaluación de la misma. Sin embargo, la
reducción constante en ayuda al desarrollo, la desaparición de 29 programas de ayuda
y la reducción de las áreas geográficas a las que van destinados, así como la
16
Las tres regiones geográficas son Latinoamérica (Caribe, Bolivia, Colombia, Cuba, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú y República Dominicana), el Norte
de África y Oriente Próximo (Mauritania, Marruecos, Población Saharaui y Territorios Palestinos) y
África Subsahariana (Mali, Níger y Senegal, Etiopia, Guinea Ecuatorial y Mozambique) y en Asia,
Filipinas.
17
OLIVIÉ, Iliana: «Ya hay IV Plan Director de la Cooperación Española». Madrid: Real Instituto Elcano,
2012.
11
sustitución de la Secretaria de Estado de Cooperación Internacional por la Secretaría
de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica evidencia el bajo perfil
que tiene la cooperación al desarrollo para este gobierno.
POLÍTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA
El Ministerio de Defensa, como el resto de los ministerios españoles, ha sufrido
también los recortes producto de la crisis. El presupuesto de defensa lleva padeciendo
una reducción de un 27% desde los últimos seis años y para el 2013 el ministerio
cuenta con un presupuesto de 5.937 millones de euros, un 6% menos que en 201218.
La mayoría del mismo está destinado al pago de los gastos de personal y del
mantenimiento de las instalaciones, siendo las inversiones las que se llevan la peor
parte con una reducción del 33,6% del dinero destinado a la modernización de las
fuerzas armadas. Por otra parte, cobran gran importancia los programas especiales de
armamento, que recibirán 6,84 millones de euros, un 38,1% más que en 2012.
Los objetivos del Ministerio de Defensa son poco ambiciosos, en palabras del
propio ministro de Defensa, Pedro Morenés: «se trata de mantener las capacidades
operativas mínimas e imprescindibles de las Fuerzas Armadas para cumplimentar las
misiones y ejecutar los compromisos adquiridos».
Con este espíritu de austeridad, se aprobó también el pasado julio, la Directiva
Nacional de Defensa y Seguridad 2012, que renueva la concepción de seguridad
estratégica del país alejándose del papel de la diplomacia en la resolución de
conflictos y de situaciones de riesgo para acercarse a los modelos de gestión
estratégica de Estados Unidos y de la OTAN. Focaliza en la región del Norte de África
y del Sahel la mayoría de los esfuerzos en materia de seguridad y, a su vez, endurece
el discurso hacia Marruecos en especial en referencia a Ceuta y Melilla.
La crisis económica se refleja en la participación de España en distintas misiones
militares en el mundo. Actualmente, España está presente en seis misiones
internacionales19 y se está retirando de dos: de Afganistán y de Líbano.
España lleva participando en Afganistán 10 años, lo que le ha costado 100 vidas
y 3.500 millones de euros. El Gobierno español anunció en octubre de 2012 su
intención de retirar las tropas españolas con el fin de la misión ISAF de la OTAN; la
retirada se organizará en varios tramos, un primer tramo ya llevado a cabo en octubre
18
http://www.boe.es/boe/dias/2012/06/30/pdfs/BOE-A-2012-8745.pdf
19
La misión ISAF en Afganistán, UNIFIL en Líbano,EUFOR-Athenea en Bosnia-Herzegovina, Atalanta
en el Cuerno de África, EUTM en Somalia-Uganda, EUCAP NÉSTOR en el Índico y en el Cuerno de
África y EUTM en Mali.
12
de 2012 con la retirada del 10% de los 1.521 soldados presentes y del material y se
prevé el resto de la retirada hasta el 31 de diciembre de 2013.
El pasado 2012 España gastó 450 millones de euros en Afganistán y prevé
gastar otros 450 millones este año 2013, de los cuales 60 millones de euros se
dedicarían exclusivamente al regreso de las fuerzas armadas allí presentes.
Aunque la retirada ya ha comenzado, Mariano Rajoy se comprometió a finales
del pasado noviembre con el presidente Hamid Karzai a estar presente en Afganistán
después de 2014 aunque no concretó el tipo de misión en la que se embarcaría
España.
Líbano es otro de los países donde España colabora desde 2006 con la misión
de la Fuerza Provisional de las Naciones Unidas (UNIFIL). España ha comenzado la
retirada de 190 efectivos (unidades de apoyo al combate logístico y cambio de
vehículos fundamentalmente) por no considerarlos ya necesarios para el buen
desarrollo de la misión, y se completará en mayo de este año con una reducción de
600 a 700 efectivos del contingente español.
Por otra parte, España se retiró definitivamente de la misión EUFOR-Athenea de
la Unión Europea en Bosnia-Herzegovina el 18 de octubre del 2012 por considerar que
los objetivos de la misión ya habían sido alcanzados y actualmente quedan presentes
11 efectivos españoles.
Donde más presencia militar española hay en estos momentos es en las aguas
somalíes, luchando con la Misión Atalanta contra la piratería del Cuerno de África para
garantizar la seguridad marítima de la zona. La misión comenzó en 2009 y
actualmente hay presentes 300 efectivos hasta finales de 2014.
España también participa en la misión EUTM Somalia-Uganda. Inicialmente, en
2009, tuvo un papel líder en la misión; actualmente este papel se ha visto reducido y
España sólo aporta cinco efectivos de los 66 presentes de 12 países de la Unión
Europea.
De menor entidad es también la participación española en la misión EUCAP
NESTOR en el Índico y en el Cuerno de África, cuyo objetivo es la creación de una
capacidad marítima regional y donde España ha desplegado a tres personas de un
total de 28.
No se puede olvidar mencionar uno de los conflictos de mayor actualidad: la
guerra en Mali. El pasado 11 de enero, Francia decidió intervenir militarmente en el
conflicto de Mali a petición del Gobierno maliense y a su vez se creó una misión
internacional de apoyo a Mali (MISMA) formada por las fuerzas armadas de la
Comunidad de Estados de África Occidental (que cuenta con 3.300 soldados y con
13
una ayuda económica máxima de 250 millones de euros de la Unión Europea) y la
misión europea EUTM Mali de adiestramiento a las fuerzas malienses.
Francia cuenta únicamente con la MISMA para la operación militar que lleva a
cabo, el resto de los países occidentales sólo han aportado su apoyo moral y
humanitario y un escaso apoyo logístico. En un principio fue Bélgica quién adquirió un
mayor compromiso militar al responsabilizarse del envío de 70 soldados para tareas
de transporte y mantenimiento, que no de combate. Estados Unidos ofreció su ayuda
logística al inicio del conflicto y un mes más tarde anunció el envío de 100 militares a
Níger «para intercambiar información sobre inteligencia» según el presidente Barack
Obama.
Tanto Alemania, como Dinamarca, Reino Unido y Canadá20 se comprometieron
a enviar apoyo logístico y de transporte y España envió lo mismo que Dinamarca: un
avión de transporte Hércules C-130 así como de 40 a 50 instructores de apoyo a la
MISMA.
La mala gestión de la crisis en Mali así como la ausencia de una estrategia de
seguridad en la zona resultan notorias si se analiza la respuesta de España al
conflicto. El ofrecimiento de la ayuda española no fue espontáneo y voluntario sino que
fue fruto de repetitivos requerimientos de Francia que obtuvieron una respuesta tardía
del Gobierno español en la que se concretaba la ayuda prestada en un avión de
transporte. Más tiempo le llevó al Gobierno español el otorgar a su homólogo francés
una autorización genérica de sobrevuelo y de uso de bases y aeropuertos españoles
en caso de emergencia21. La lentitud de la respuesta española así como el escaso
apoyo prestado —menor que el otorgado por Bélgica y similar al de Dinamarca, países
con intereses geoestratégicos en el Sahel mucho menores que los de España—
causaron un malestar en un socio por excelencia de España en temas tan importantes
como la lucha contra el terrorismo de ETA y, aún peor, evidencian un declive del
liderazgo español, al no participar activamente en un conflicto en el que numerosos
intereses españoles están en juego.
La participación española en Mali podría estar siendo replanteada, el propio
ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, durante su gira por el Sahel de
finales de febrero, afirmó que «se habían detectado necesidades que van a requerir
recursos adicionales humanos y financieros», lo que luego se refleja en su aceptación
20
Alemania se comprometió al envío de dos aviones de transporte así como ayuda médica y
humanitaria, Reino Unido al envío de dos aviones C-17, Canadá al envío de un avión C-17 y
Dinamarca al envío de un Hércules C-130.
21
Francia solicitó a España el 11 de enero de 2013 la autorización de sobrevuelo del espacio aéreo
español por aviones militares, la aceptación no llegó hasta el 15 de enero.
14
de enviar 30 soldados para proteger a los formadores europeos en una tarea
compartida con Francia y Bélgica. En todo caso el Congreso únicamente autorizó el
envío de un máximo de 50 personas, si ésta cifra se quiere ampliar deberá someterse
de nuevo a votación en el mismo.
CONCLUSIONES
La política exterior, como el resto de políticas públicas de España, se ha visto
gravemente afectada por la situación de una crisis económica profunda y prolongada.
Los efectos de la misma sobre la acción exterior española no sólo se limitan a los
recortes que ha sufrido el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación sino que
sus repercusiones a nivel nacional influyen de manera directa en la posición
internacional del país. De esta forma, la crisis económica condiciona la política exterior
española no sólo desde la escasez de medios para realizar sus fines sino desde la
transformación del escenario en el que se mueve España y su posición en el mismo.
El ascenso al poder del Partido Popular en noviembre de 2011 coincide con uno
de los momentos de mayor dificultad para España, con la sombra de un rescate
financiero sobrevolando el país, una tasa de paro del 22,8% y una crisis cada vez más
no sólo económica sino también política y social. En este contexto, la crisis económica
deja de considerarse como un elemento coyuntural que afecta a la agenda política y
pasa a convertirse en un elemento estructural más de la misma.
Una de las principales consecuencias de la crisis económica sobre el diseño de
la política exterior del nuevo Gobierno, ha sido la redefinición de los ejes prioritarios de
acción exterior. De esta forma, Europa se convierte en el centro de la política exterior
española, en el motor clave del cual depende la recuperación económica de España y
por ello todos los esfuerzos diplomáticos españoles están orientados, en primer lugar,
hacia el tratamiento de la gestión de la crisis europea y española.
Si bien es cierto que la principal preocupación del Ejecutivo de Mariano Rajoy es
la negociación de la salida de la crisis, también lo es el tratar de recuperar el prestigio
de España en Europa, gravemente dañado por los efectos de la crisis. Sin embargo, la
falta de una estrategia política europea coordinada y de una buena estrategia de
comunicación, ha generado una sensación de improvisación de la política exterior
española tratándose más bien de una política reactiva hacia los desafíos que se le
iban planteando, lo que, evidenciado aún más la situación de vulnerabilidad en la que
se encuentra el país, ha ahondado en su pérdida de liderazgo en Europa.
15
Resulta de vital importancia para los intereses de España como potencia media
de ámbito regional pero con proyección internacional22, el rediseñar su política exterior
europea ya que la salida de la crisis va de la mano de un aumento del liderazgo en
Europa y éste, a su vez, de un aumento de su prestigio internacional.
Dentro de esta redefinición de los ejes prioritarios de la acción exterior española,
la región Asia-Pacífico se convierte en un área de acción preferente para el país, todo
ello ligado a la gran apuesta gubernamental que supone el proyecto Marca España.
Este proyecto está íntimamente conectado a la situación de crisis económica y
pretende aumentar el prestigio de España mediante una nueva proyección
internacional del país que resalte todas las cualidades y capacidades españolas de
una forma integral, incluyendo las actividades empresariales, culturales, deportivas,
lingüísticas, científicas…
Pese a la formulación integradora del proyecto Marca España, el dominio de la
diplomacia económica frente a la cultural y lingüística es muy evidente, conduciéndose
la mayoría de los esfuerzos económicos y diplomáticos hacia la promoción de las
actividades empresariales españolas en el mundo. Sin embargo, si la meta que se
persigue a largo plazo es diseñar una nueva imagen de España que supere la actual
imagen marcada por los escándalos de corrupción, la amenaza independentista de
Cataluña, el paro y la conflictividad social, el Gobierno debe centrar sus esfuerzos en
resolver primero sus problemas internos y en no olvidar la faceta cultural, científica y
lingüística de España, ya que son elementos esenciales de un país moderno y
desarrollado.
Una de las políticas públicas que más ha sufrido los recortes del Ministerio de
Asuntos Exteriores y de Cooperación, ha sido la política de cooperación al desarrollo,
que ha absorbido la mayoría de los recortes del mismo, con una reducción acumulada
de un 70% desde 2009 y que disminuye en un 45% unos fondos ya escasos para el
2013.
Esta distribución de los fondos revela cómo para el actual Gobierno la política de
cooperación no es una prioridad en comparación con otros ámbitos de la acción
exterior. Así, en el año 2012, se dotó de un crédito extraordinario de 1.782 millones de
euros al Ministerio de Defensa para el pago de armamento, cantidad ligeramente
superior a la recortada para este año 2013 en ayuda al desarrollo.
El Gobierno actual olvida los beneficios que conlleva la presencia de España en
el mundo a través de la cooperación internacional, la imagen del país como promotor y
22
MOLINA, Ignacio: «La reorganización de la acción exterior española por el nuevo gobierno del Partido
Popular», en Real Instituto Elcano,2012.
16
defensor de valores universales como los derechos humanos y el desarrollo, así como
los beneficios económicos que se derivan de una presencia prolongada en un país, al
reforzarse las relaciones bilaterales y los vínculos comerciales.
Las consecuencias de esta infravaloración por parte del Ejecutivo del poder
blando repercutirán en la proyección internacional del país así como en su credibilidad.
La política de seguridad y defensa también ha sufrido el impacto de la crisis pero
en menor medida que otras políticas y Ministerios. El Ministerio de Defensa se sitúa en
el quinto puesto de los ministerios con menores recortes sufridos, por detrás los
Ministerios de Economía y Competitividad, Presidencia, Interior, y Justicia: mientras la
reducción del conjunto de estos ministerios para 2013 se sitúa en un 8,9%, el de
Defensa lo hace en un 6%. Esto implica que, para el Gobierno, mantener una política
de seguridad y defensa constituye una prioridad estratégica por delante de otras
políticas. Pese a este carácter prioritario, la presencia militar de España en el mundo
se ha visto reducida a unas pocas misiones con escasos efectivos. La voluntad de
replegar las tropas de Afganistán y de Líbano y la destinación de la mayor parte de su
presupuesto a los gastos del personal reflejan una gran disminución del papel de las
fuerzas armadas en la acción exterior española.
La ausencia de voluntad por parte del Gobierno, condicionada por la situación
económica del país, de mantener un bajo perfil militar en el mundo se ha evidenciado
también con la gestión de la intervención de Mali. La lentitud y la escasa respuesta a
los requerimientos de ayuda de Francia muestran una vez más la decisión de
mantenerse en un segundo plano en la escena mundial. Sin embargo, esto puede
tener consecuencias para España: desde un punto de vista estratégico o de seguridad,
puede generar riesgos difíciles de solventar una vez se materialicen. España no quiso
intervenir en un conflicto en el que, por su proximidad geográfica, tiene importantes
intereses: evitar que el terrorismo yihadista se extienda y desestabilice todo el Magreb,
con los consiguientes problemas de atentados terroristas, así como los derivados de
las mafias de inmigrantes, de drogas y de armas que aflorarían con esta situación.
Además de las consecuencias desde un punto de vista de la seguridad, la casi
desaparición de España en el plano militar internacional puede dañar su papel de
potencia media así como su prestigio a largo plazo.
Por último, otra de las grandes consecuencias de la crisis ha sido la necesidad
de acelerar una reforma del servicio exterior que había sido la tarea pendiente de
muchos Gobiernos en el pasado. Las repercusiones principales son una mayor unidad
y centralización de la acción exterior que ayudarán a evitar duplicidades y ahorrar
17
costes pero que también han aumentado las tensiones con Cataluña en un momento
de especial delicadeza entre las relaciones del Gobierno central con el autonómico.
Para concluir, la política exterior española ha sufrido más intensamente las
consecuencias de la crisis que muchas otras políticas y no habría que olvidar que, en
este mundo globalizado en proceso de cambio —con el auge de las potencias
emergentes y la decadencia de Occidente—, la política exterior se convierte en una
herramienta fundamental para lograr alcanzar una salida a la crisis y mantener una
posición de España en el mundo que garantice su supervivencia a largo plazo como
país desarrollado con proyección e influencia internacional.
18
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