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comercio exterior
VOL. 48. NÚM. 12, DICIEMBRE DE 1998
Banco N ac io na l d e Co m e rc io Ex te ri or
CONSEJO DIRECTIVO
Serie "A"
Propi e tarios
José Ánge l Gurría Trev iño
Hermin io Bl a nco Mendoza
Martín We rn e r Wainfe ld
Ro mári co Arroy o M arroq uín
Ro sario Gree n Macía s
Lu is T é ll ez Kuenz ler
San ti ago Levy A lgazi
Decio de M aría Se rrano
Gui ll e rm o Ortiz Martín ez
S uplellf es
Ca rlo s García More no
Sa nti ago Macías Her rera
Mi gue l Lui s Anaya Mo ra
Fra nc isco Gurría T rev iño
Ju an de Vill afra nca
Lui s Cerda Gonzá lez
Jonath a n Da vis Arzac
José Sadot Ri vera Banuet
G uill ermo Pri eto Treviño
Serie "8"
Pro pie tarios
Arma nd o Araujo Montari o
Ca rlo s Góm ez y Gómez
Jorge Marín Sa ntill án
Ed ua rdo Bours Cas te lo
S up lentes
Jorge Escamez Ferre iro
Vi ce nt e Y á ñez So ll oa
Ju a n Bauti sta Mora les Doria
Ro be rto S . Sonne nberge r
Co 111isarios
Seri e "A"
Propieta rio
Mario López Ara iza Orozco
S uplent e
Ca rl os Arturo Agu irre Is las
Se ri e '' 8''
Sup lenT e
José Lui s Oc hoa Bauti sta
Sec r eta rio
Héc tor Orr ico de la Vega
Pros ecretario
José Anselmo More no Sá nchez
951
Eco\o~tíA ,, ~ Il31E 'l TAL: L'\A APIWX I~I AC I 6:--:
Víctor L. Urquidi
En los años sesenta apareció la preocupación por los efectos del ambiente en la sociedad, en parti ·
cularenl adin ámicade la economía. El aulor reseña la hislori ade las manifestaciones institucionales
de tal inquietud y propone cuatro ni veles para analizar los fenómenos de la economía ambiental.
956
REGL I.ACIÓI\ AMI3 1E NTAL E I NSTR C~IE :\ TO S ECO\Ó~IICOS
David O'Connor
En épocas recientes ha crecido el interés por los instrumentos económicos, basados en el mercado,
para fomentar el cumplimiento de las normas ambientales. En el marco de la severa incertidumbre
que afrontan los encargados de formular la política, en el artículo se examina un a combin ación de
mecanismos con tal propósito: medidas de orden y control , así como instrumentos económicos
basados tan to en la cantidad como en el precio.
960
LA C O'lTA ~II NAC I ÓN y LIS PEQ CE'iAS 1\DL'STRI AS E:\ M ÉXICO
Alfonso Mercado García y Óscar Fernández Constantino
En el art ículo se resumen los resultados de la investigación para conocer, así sea de modo aproximado, la aportación de las pequet1as empresas manufactureras a la emisión de contaminantes.
Asim ismo, se destacan los obstácu los para que tales establecimientos tengan un desempeño respetuoso del ambiente y se plantean incentivos y medidas que permitirían incrementar su cultura
ambiental.
966
G J. Ol3Al.IZAC 16\ Y co\TAM INAC IÓ\ I\ DL'STtH AJ. E\ Mf:x tco Y M AL.ISIA
Rhys Jenltins
El artículo se basa en un a investigación para dete rminar los efectos de un mayo r intercambio
comercial en el desempei'i o ambiental del sector manufacturero. Para tal fin , se examinan los casos
de México y Malasia, países con similitudes económicas, a fin de determinar su posición como
importadores o exportadores de "servicios ambientales" incorporados en bienes comerciables.
976
PoLíTI CAS Pl"13J.JCAS E IWERSIO\ES A~tl3 1 E:\TAJ.ES DE TnA\S\AC IO:\A LES
E:\ MÉXICO
Bryan Husted y Eduardo Rodríguez Oreggia y Román
Los autores indagan sobre las inversiones en materia ambiental de las empresas transnacionales en
México. En particular se describen los incentivos y apoyos gubern amentales para que las efectúen
y los resultados que se han obten ido. Destaca que en muchos casos los lineamientos de la ofi cina
matriz son la guía principal de sus esfuerzos en favor del ambiente.
BANCOIVEXT
Director Genera l
E nriqu e Vilatela Riba
982
Directores generales adjuntos
Ra úl Argüe ll es Díaz Gonzá lez
Ca rlo s E lías Rin có n
Serg io Fadl Kuri
Abe ! Jac into Tn tri ago
Gab ri e l Leyva Lara
Juli o César Méndez Rubi o
Humbe rto de J. Mo lin a Medin a
L A 1\\0VAC IÓ\ DE \ TRO DE L\A ESTRATE GIA DE DESAR IW I. J.O SLSTE \ TAI31.E
Carlos Muñoz Villarreal
Los bienes ambientales (recursos naturales ycondiciones biofísicas) han adquirido paulatinamente
la categoría de vari able económica. Su consideración en el marco del desempeño de la industria
conduce a redise1i ar por completo los procesos que ge neran productos, según lo que se denomina
tecnologías amb ientales integrales. En tal sentido debe encaminarse la innovación industrial , por
lo que el autor describe los factores condicionantes y las características de tal modalidad.
comercio exterior
VOL. 48, NÚM. 12, DICIEMBRE DE 1998
P ub l i c :~ci ó n m~n .. ual
98 7
ed itada por In Di recc ión dl' la Rc\' i ~ ta
Los
S JSTE~ I :IS co~ J I'L"LII1 1 Z:IDOs E\ 1..1 M'I.I CICió\ DE L.l LE\ .1,\ JBIE.\T.IL
Comano E.\il' rior del Ban co Nac i o n ::~l de Co mercio Ex teri or.
COM IT É EDITORI AL
Ju an Pab lo Arroyo Ortiz
Ca rl os Bazcl resc h Parada
Ja vier Beristain lturbicle
Anuro Fe rnáncl ez Pérez
Dav id !barra Muño z
Mario Oj ecla Gó mez
Gu sta vo Romero Kolb ec k
Fra ncisco Suárez Dáv i la
Homero Urías Bra mbil a
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COMERCIO EXTERIOR
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Ho mero Urías Brambila
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Se rgio Hern áncl ez Clark
Reda cc ión e información
Alfredo Cas tro Esc ud ero, Alm a Ro sa Cru z,
Ali cia Loyola Campos, Mi guel Ánge l Ramírez ,
Ag ustín Rui z So ria , Alfredo Sa lomón
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Dani el Cobian, Ma. Es th er Jac qu es
Mecli na, Pil ar Manín ez Neg rete
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Antonia Ca rd ona Rey na, Eli zab eth
García Ti naj ero , Alfred o Gon zál ez ,
Ánge les Marín Anco na
Asesores
Emili o Alanís Patiño'
Jorge Ed uardo Nava rrete
Comerc io Exteriores un a publi cac ión ab iert a al
debate. Admit e, por tant o, un a amplia ga ma de
ideas qu e no co in ciden necesa ri ament e co n las
del Banco mex t. La respo nsabilidad de los tra·
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Exterior. El Banco Nacional ele Co mercio Ex te·
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co ntenid o (núm . 657) ex pedidos por la Co misión
Califi cadora de Pub li caciones y Rev istas Ilustradas el 2 de ju lio el e 198 1. Número de Rese rva de
Título: 248/78. Aparece el último día ele cada mes.
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cia: A.P. 21 258 , 04100 Méx ico, D.F.
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e-nwi/: revcomer @bancomext .gob.mx
]o sé A. Canela Cacho , Héctor Cárdenas Suárez
o
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y Alejandro Guevara Sangin és
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La Dirección Ge neral jurídica de la Proc urad uría Fede ral de Protección al Ambiente, de Méx ico, es
el abogado de esta depende ncia gubernament al enca rgada de velar por el cumplimiento de las leyes
ambientales. Co n el propós ito de crear va lor público e imprimir mayo r calidad a sus actividades, se
elabo ró un sistema co mputari zad o para dar seguim ienlo a la ges ti ón de casos. En el artícul o se
exa minan el desempetio de la Dirección v los beneficios que le ha aportado el nuevo ; istema.
z
(f)
(f)
995
A D ~I I \ I ST HriC J ó\ PESQ L.EHrl Y DESAHRO LLO SLSTE\'T.I BLE E\ Mf:\ Jco
Carlos Israel Vázquez León
La preocup ac ión po r la preservación de l ambiente ha conferido un a nueva dimensión a numerosas
acti vidades humanas, entre ellas la pesca. El aulor reseti a las etapas evo luti vas de una pesquería,
desde que se le desc ubre co mo bien eco nómi co has ta que es imperativo proleger a la especie para
evit ar su ext in ción. En parti cul ar, exa min a el entorn o de la acti vid ad en México y las medid as
ap li cadas por el gobiern o pa ra darl e viabilidad eco lógica, eco nómi ca y social.
1002
PoBHEZ.I Y EX PL O'L\ Ció\ DE nECL Rso s I'E SQ Lmo s E\ EL ALTO Go LFO
DE C..ILIF OR\1.1
María de Lourdes Blanco Orozco
En algunos medi os se ha buscado estab lece r un I'Íncul o in elu ctable entre pobreza y deterioro ambient al. En este se ntido se examin an en un caso conc relo las repercusiones que las prácli cas de los
pescadores han lenido en el ambiente. Se plantean opciones de desar roll o sustent able mediante el
ca mbi o tec nológico Pn IJP nPfi cio de las com uni dades humanas y si lves tres.
101 2
P1wncros SL STE\T.IBLES E\ L:l HESE il\ .1 DE L.l BJOSFEH.I DE L
Au o
GoLFO
DE C..II.IF OH\IA
Noé Aró n Fuentes Flores y Carlos Israel Vázquez León
El establecimienlo de un a rese rva de la biosfera ti ene el ob jeti vo primordial de protege r el ecosistema
en ge neral y salva r de la ex tin ción a especies en peli gro. Ell o. sin embargo, suele lener repercusiones
en las comunidades. En el arJículo se examinan las fa ce tas ambi ental v hum ana de un a zo na en el
Go lfo de Californi a y se desc ribe el procedimi en to para idenlifi ca r y se leccionar los proyectos qu e
pe nnilirán a los habitanles de l área mejo rar sus condi ciones de vida sin amenazar los rec ursos en
las que se sustentan.
10 21
EFECTOS DE L\ J,\JPL ESTO 1 L.I S DESC.\Jl(;\ S lll: lt;L \ S HESIDL \LES
DE J...\ 1\DLST ill.\ E\ 1..1 C ILD ID DE Mf:\ICO
Anabel Martínez Guzmán y Patrick H. Buckley
Con base en un an;íl isis ele insumo- prod ucto. los auto res e1·al úa n los efectos eco nómicos previsibl es
de la ap licac ión de un impu esto ecológico sobre las descargas de aguas res iduales por la indu slria
en la Ciud ad de ¡\léx ico. l. na medida de esa natural eza. co nsideran. enlrmiaría alleraciones 1· ajustes
en el sistema eco nómico. pero co ntribuirá a recluc tr la contaminación v alenlar el cuid ado del
am biente.
Sl'.\1,\ 1IH IES OF .IHT ICI.I :S
Economía ambiental:
.
una aproxzmaczon
/
••••••••••
VÍCTOR L. URQUIDI•
RAzó N DE tiNA ECo Nmlí A A~ IBI EN TAL
a economía ambiental es una disciplina nueva, presente apenas en los últimos 30 años, que se nutre tanto de la economía clásica y neoc lásica como de la c ienci a eco lógica y la
sociología. Hasta lo s años sesenta los economistas ocupados del
Llesarro llo eco nómico y contribuyentes a las teo ría s y el pensamiento sob re esta materia, inclu sive los de la CEPAL y los que
hic ieron aportaciones a la teoría de la dependencia, no se ocuparo n del ambiente. 1 Se siguió en el paradigma del análisis económico neoc lás ico , que soslayaba todo lo «ex terno » a los fenóme nos de mercado , es decir, ex cluía el cambio: e l tecnológico ,
e l de la estru ctura soc ia l y de la propi edad, e n el sistema político y, por s upuesto, e n los siste mas ecológicos y e n ge neral e n el
ambiente. A lo que no cabía en el paradi gma de l mercado se le
ll amaba "factores no eco nómicos ". Todavía e n 1990, dos autore s conc lu ye ro n un libro sobre economía ambiental con la afirmaci ó n de qu e: "Aque lla parte de la economía ambiental que se
refi ere a los problemas de los países en desarrollo es tá apenas
en su infanc ia". 2
Sin embargo , como suele ocurrir, la rea lidad e mpe zaba a superar a la teoría. En los años sesenta s urg ió preocupac ión entre
L
*El Co leg io de México.
l . Doy cuenta de esta situ ac ión y de su posterior modifi cación en
"Economía y medio ambi ente", en Alberto Glender y Víctor Lichtinger
(comps .), Lu diplo111u cia a111biental: Méx ico v la Conferencia de las
Na c ion es Unidas sobre Med io A111b iente r Desarrollo, Secretaría de
Relaciones Exteri ores y Fondo de Cultura Eco nóm ica, Méxi co, 1994.
pp. 47-69.
2. David W. Pearce y R. Kerry Turner, Economics of Natural
R esources and the E nvironm ent, John s Hopkins Press, Baltimore,
1990, p. 358.
biólogos, físicos y otros cie ntífi co s, as í co mo entre personas
destacadas de la sociedad civil , ace rca de los fenómenos económicos, soc iales y políticos y su re lación con el ambiente g lobal
o mundi al. Se prev eían limitac io nes de alg unos recursos natura les y se c ues tionaba la capacidad tec nológ ica y soc ial para
e nfre ntarse a e llos. Se creó conciencia, asimismo , sobre situaciones co ncre tas en diferentes partes del mundo en donde ya
había ev idenc ias de deterioros ambientales importantes . Siempre
había exis tido la contaminación de los s uelos, las aguas y la atmósfera , pero rara vez se advertían señales de peli gro para la especie human a. La co ntaminació n se había ace ntuado a partir de
la Revolu c ión Indu strial, mas has ta mediados del prese nte siglo no se consideró cuáles sería n los umbral es que, una vez rebasados, entrañarían pe ligro grave para la sa lud humana. Había
poca concienc ia de estos proble mas , así como poco conoci mien to. Los elato s re unido s e n los años sese nta, las llamadas de atención, la pres ió n ele la sociedad c ivil en a lgunos países, la ev idencia de algunas crisis y aun de catástrofes, acabaron por inducir
e n un os pocos países, de manera destacada en Estados Unidos
y e l Re ino Unido , la aprobac ió n ele leg islaci ó n para imponer
normas y crear mecani s mos nac iona les y local es de atención a
la problemática ambi e ntal. En mu cho s países ya había habido
una importante influenc ia ele conservac ionistas, no sie mpre atendida por los go biern os, pero que no iba más all á ele la protección
ele especies ele la fauna y la fl ora.
Poco a poco se ini c iaron en las Naciones Unidas, en di stin tas in stanc ias y organismos del sistema , discusiones ele ex pertos so bre la problemática ambiental. Co n e l liderazgo ele Suecia , los Países Bajos, Canad á y Estados Unidos , se determinó la
conveniencia de convocar a un a conferencia intergubernamental
para examinar los principales problemas ambientales y recomendar a los países mi e mbros ele las Naciones Unidas med idas ele
952
cooperac ión e ntre e ll os , inc lu so en esca la reg ional, as í co mo
po líticas nac ionales des tin adas a reconocer y remediar lo s probl emas ambientales. Dicha Co nfere ncia de las Nac iones Uni das sobre el Medio Ambi ente Humano se ll evó a cabo en Es tocolmo e n agos to de 1972.
Al mi s mo tie mpo se orga ni zó e l primero de los grandes fo ros parale los en qu e las organi zaciones no gubern ame ntales , los
sectores acadé mi cos, los grupos de presión y connotados expertos pudi ero n de batir, sin la restricc ión de las de legaciones gubern a menta les , sus id eas sobre la naturaleza de los probl e mas
ambi entales y s u proyección al futuro . Unos años antes, en 1968,
un a o rgani zació n pri vada, el C lub de Ro ma, había sid o creada
por un número redu cido de personalidades de di stintas nac ionalidades para considerar las dime nsiones y la naturaleza de lo
que se bauti zaría co mo la "probl e mática g lobal". Poco antes de
la confere nc ia de Es tocolmo , el C lub de Ro ma di o a co nocer e l
primero de los info rmes técni cos que ha bría de auspi ciar, e n el
cual se hi zo ve r que a largo plazo, si las tende ncias se mante nían,
habría grave ri esgo de ll egar a un a escasez de rec ursos naturales qu e frenaría e l crec imie nto eco nómi co ta l co mo estaba ento nces concebido, tenie ndo en cuenta ade más la ex pansió n mu y
rápid a de la población mundi a l. 3
De la Co nfere ncia de Estoco lmo, a la qu e declinaro n as istir
los países de l bl oqu e sov iético y China, surg ió e l Programa de
las N ac io nes Unidas para el Medio A mbi ente (PN UMA). Este
organi smo promovió , e n especial entre los países en desarro llo ,
la conve ni enc ia de de fini r su propi a probl emática ambi e ntal y
ofrec ió apoyo técnico para es tudi os y fo rm ac ió n de rec ursos
humanos , as í co mo para solu c io nar probl e mas concre to s y de
carác ter general. Empero, el PNU MA contó con mu y pocos recursos finan cieros y tropezó con muchos obstác ulos por la in comprensión de g randes esferas de intereses y aun de go bi ernos
importantes . A pesar de e llo , se le pu eden atribuir vari os res ul tados importantes, por eje mpl o, el apoy o p ara descontamin ar e l
Mar Bá lti co y g ran parte del Mediterráneo, el aprovechami e nto del co noc imi ento c ientífico existente e n Estados Unido s y e l
Re in o U nido para proponer un co nve ni o intern ac io nal (e l Protocolo de Mon trea l de 1990) po r medio del c ual los países firmantes (que superan hoy Jos 156) se comprometerían a suspender
de inmedi ato la p rodu cc ió n de los c loroflu orocarbo nos (CFC) ,
sustanc ias utili zadas en los aero so les, los refri gerantes y otro s
proceso s qu e por sus e mis iones ade lgazan la capa protec to ra de
ozono de l pl aneta que contro la e l paso de los rayos ultrav io leta.
As imis mo , los países se comprometieron a e liminar el uso de los
CFC para el año 2020 , susti tuyé ndo los por sustancias no el oradas .
E l PNUMA fu e tambi é n de los prim ero s en asumir ideas nuevas , por ej e mpl o, la de l ecodesarro ll o, que a l fin ll e varo n a l conce pto del desarro ll o suste nta bl e. Aun así, en 19 84 se a prec ió que
e l ade lanto mundi al en las po lít ica s a mbienta les había sido más
bi en modesto . En a lg un os pa íses, co mo Japó n, se neces it aro n
catás trofes (l a de Min amata) para provocar la fo rmul ac ió n de
una po líti ca ambi e ntal integral; e n otros (Corea de l S ur), la pre3. Denni s Meadow s el al. , Los lím ir es d el crecim ienro, Fondo de
Cultura Eco nómi ca. Méx ico . 1972.
economía ambient al
sió n de la sociedad civ il y la apertura co mercial tu viero n efecto
simil ar; pero en otros, en la mayoría de los países e n desarro llo ,
los pos ibl es ade lantos en materi a de política ambi ental fue ro n
frenados por desconoc imiento de la pro bl e máti ca , por indi ferencia y por la prevale nc ia del ho y falso dilema de qu e el desarro ll o y la po líti ca ambie ntal se co nsidera ban inco mpati b les .
E n 198 7 las N aci o nes Unid as con s titu ye ro n la Co mi s ión
Mundial de l Medio A mbiente y el Des arro ll o, encabezad a por
la primera mini stra de Noruega, Gro Harlem Brundtl and , e integrada por personalid ades de todas las regiones del pl ane ta, para
hace r un nuevo examen general de la probl emáti ca. Des pués de
tres años de es tudios, co n base en cons ultas e n todos los contine ntes, a todos los ni veles, se dio a conocer el in fo rme titul ado
Nuestro f úturo común,4 que fue el fund amento para convoca r la
Conferencia de las Naciones sobre Medio Ambiente y Desarrollo
(l a Cumbre de Río) e n junio de 1992. M ediante los mecani s mos
de las Nac iones Unidas se pre pararon proyec tos de con ve nciones sobre ca mbio climático , protección de la bi odi versidad, protección y revalori zación de lo s bosques y contro l de la eros ió n
y destrucción de los suelos, y un doc umento denominado Agenda
2 1 qu e conti ene recomend aciones negociadas y consensad as
so bre po líti ca ambi enta l y desarroll o suste nta bl e e n esca las
mundi al, regional y local. En todos estos pre parativos parti ciparon numerosas organizaciones no gubernamenta les (ONG) y
académicas. E l concepto de desarrollo sustentabl e propuesto por
la Comi sión Brundtland fu e incorporado a la Declaració n de Río
y adoptad o como nuevo paradigma para enca minar los esfu erzos naciona les, en lo eco nómico y lo soc ial , as í co mo los internacion ales , en pro de aseg urar a las generaciones futuras, por medi o de la protecc ió n a mbi e ntal y la e quidad , e l acceso a los
recursos naturales y a mejores condic iones de vida que has ta ahora só lo ha di sfrutado una pequeña parte de la hum anid ad. E l de sarrollo sustentable supone, entre muchos otros as pectos, e l pl eno respeto al ambiente y economi zar e n el uso de los recursos
natural es, incluidos la energía de ori gen fós il (la más contami nante de las fuentes de energía di spo nibles e n la ac tu alidad), el
ag ua, los s ue los, los océanos y la atmósfera, as í co mo la protec c ió n de la bi odi ve rsid ad . Es de hace r notar que la Agenda 2 1
contiene un capítul o refere nte al empl eo de instrumentos econó mi cos - prec ios rea les , impues tos ecológ icos, ince ntivos fi na nc ie ros y fisca les, mecani s mos d e emi sió n de p ermi so s
co merciabl es y otras medidas-co mo complemento de la reg lamentac ió n e n q ue se ha bían basado des de los años se te nta -y
siguen basá ndose- las po líticas a mbie nta les e n la mayo ría de
los países. 5 E l mode lo imperante se aferra a un supuesto prin c ipi o de q ue "qui en conta min a paga" (QCP), para lo c ual se ha n
impl antado sis te mas admini strati vos de " normas y cas ti gos"
(NYC) qu e fij a n los límites de co ntamin ac ión por em pres a produ cti va que de berán observarse , so pe na de pagar m ultas y so4. Co mi sión Mundi al de l Med io Ambiente y el Des arro ll o (Co mi sión Brundtland ), Nuestrof wuro COIIIIÍII ,Aii anza Edi torial, Madrid, 1987 .
5. Conferencia de las Naciones Unid as sobre Medi o Ambi ente y
Desarroll o, Agenda 2 1, "Integración del medio am bi ente y el des:uroll o en la toma de decisiones", capítulo 8.
comercio exrerior, diciembre de 1998
¡neterse, en su caso, a la clausura de la actividad económica respectiva. Asimismo, en el caso de los vehículos de motor de combustión interna, se establecen límites, se aplican sanciones y, en
su caso, se prohibe su circulación.
Ct iATRO
~1\' EI.ES DE .\PROXI\1 \l"IÓ:-1
\ li:-J .\ ECO'<O\IÍ \ \ \IBIE'\T.\1.
D
a da la configuración de los organismos de cooperación internacional y las modalidades de las administraciones públicas, en 25 años se ha transitado de una desatención total al control de emisiones contaminantes a la adopción de
políticas ambientales. En esta transición se ha procedido sin el
menor asomo de beneficio de una teoría económica sobre la
materia ambiental. A partir de 1992 se ha aceptado la idea del
desarrollo sustentable en escalas mundial y nacional, sin atenerse
a ninguna teoría especial del desarrollo aplicable a estos nuevos procesos.¿ Qué es entonces la "economía ambiental"?
Para definir sus alcances, se puede abordar la economía ambiental a cuatro distintos niveles:
i) el nivel macro, centrado en la relación desarrollo/ambiente;
ii) el nivel de grandes agregados sectoriales, en particular
teniendo en cuenta las interrelaciones económicas, como las
ambientales pertinentes;
iii) el nivel microeconómico, centrado en la actitud y conducta
de la unidad de producción, o sea, la empresa en sus distintas
formas y la unidad doméstica, es decir, el hogar, y
iv) el nivel global o planetario, en que se producen fenómenos derivados de la contaminación en sus distintas formas que
no reconocen fronteras ni territorios específicos.
Los tres primeros niveles están vinculados. El hecho es que
toda actividad productiva y todo uso de vehículos con motor de
combustión interna, así como los servicios domésticos, generan desechos y emisiones que pueden ser contaminantes. Se utilizan materiales y sustancias de origen natural que se transforman en actividad económica, la cual consume energía y se apoya
para hacerlo en diversas tecnologías . Éstas inciden a su vez en
la existencia y oferta de los recursos naturales, casi siempre reduciendo su disponibilidad futura, y dan lugar a cambios en el
hábitat y aun pueden amenazar el equilibrio de los ecosistemas.
En el nivel micro, los actores responsables de las emisiones
y desechos se encuentran, dada una política ambiental vigente
o propuesta, ante la necesidad de llevar a cabo inversiones proambientales. Éstas con frecuencia suponen o requieren cambios de
tecnología a fin de evitar o reducir aquellas emisiones que rebasen los umbrales más allá de los cuales pueden producirse
efectos nocivos para la salud, para el hábitat o para el equilibrio
de l ecosistema involucrado. Dichos efectos pueden o no ser
reversibles . Deberán tenerse siempre en cuenta las interrelaciones con la salud humana, con las condiciones generales en
que la población habita el planeta y con las problemáticas soc iales específicas de cada nación , región o localidad.
No puede evitarse ni omitirse la responsabilidad social del
agente productivo o del usuario de un vehículo que sean emi-
953
sores de sustancias contaminantes. Se desprende de ello la importanc ia de la microeco nomía ambiental, pues en último análi sis el ambiente no podrá mejorar si no se producen acciones
proambientales en la empresa y en el hogar. Este nivel de la economía ambiental no debe desligarse, en consecuencia, de la agregac ión de actividades individuales en sectores de producción o
distribución que afecten a otros sectores o reciban de és tos influencias en determinada dirección. Finalmente, en escala mundial , el de la actividad sumada de todos los sectores, en todas las
regiones y naciones, acaban por afectarse los ecosistemas, con
ex presión en desequilibrios climáticos, de uso de los recursos
en determinados territorios, de perturbación de los mares y los
recursos hídricos y de pérdida de biodiversidad , que pueden llegar a amenazar la existencia futura de la especie humana.
Luego, la economía ambiental tiene que abarcarlo todo . En
otras palabras, el desarrollo sustentable es desarrollo económico
y social integrado con protección y mejoramiento del ambiente en sus aspectos ecológicos, biológicos y físicos , con atención
a la equidad social y con consideración de las consecuencias
globales.
En escala macroeconómica y conceptual, ya no puede haber
conflicto o divorcio e ntre desarrollo y ambiente. Para ello se
precisa redefinir el desarrollo . Deja de verse como un proceso
de inve rsión des tinado únicamente a elevar la productividad
agrícola, industrial y de servicios para poner a disposición de una
población creciente los bienes y servicios que conformen un
niv el de vida ace ptable, en un sistema que además genere excedentes sobre el consumo que puedan destinarse a inversión real.
Desarrollo , en estos términos , es más que crecimiento, pues debe
atender las aspiraciones y necesidades sociales, la formación de
recursos hum anos mediante la educación y la capacitación, el
avance de la ciencia y la tecnología, el sistema distributivo y de
protecc ión y seg uridad soc ial, y la capacidad para "salir del subdesarrollo", en el marco de las características políticas y cultu rales prevalecientes. A principios de los años setenta, el economi sta sueco Gunnar Myrdal, en un estudio sobre la India , dejó
la siguiente definición de su concepción del desarrollo :
"El desarrollo significa un proceso de distanciamiento del
subdesarrollo -salir de la pobreza- [que] se busca lograr, y tal
vez se obtenga en realidad, por medio de la planeación del desarrollo ... [En un país subdesarrollado] existe ... una constelación de numerosas condiciones indeseables para el trabajo y para
la vida: la producción, los ingresos y los niveles de vida son reducidos; muchas modalidades de la producción y las actitudes
y los patrones de conducta son desfavorables ; prevalecen además instituciones de influencia negativa, desde las que operan
al nivel del Estado hasta aquellas que rigen las relaciones sociales
y económicas de la familia y de la comunidad local. .. Se da una
rel ació n caus al entre todas estas condiciones, de manera que
constituyen un sistema social. El desarrollo consiste e n lograr
que se eleve todo ese sistema. " 6
6. Gunnar Myrdal , Asian Drama: Anf11quiry into rh e Pove rty of
Nations, ve rs ión a brev iad a de Seth S. Kin g, Yintage Books , Nueva
York , 197 1, pp. 427-428 .
954
My rda l no fue el úni co que in vest igó y describi ó de manera
analíti ca el proceso de desarro ll o. Pu eden menc ion arse, e ntre
otros, a Rag nar Nurske, Arthur Lew is, Ian Littl e, Dudl ey Seers,
Keith G riffin , y muc hos más - no es de l caso hace r un a larga
li sta e num erativa- en ce nte nares de escritos de los c inc uenta
a los sete nta. E n América Latina destacaron los trabajos de econo mi stas de la CEPAL, encabezados por Raúl Prebi sch, entre ell os
Jorge Ah um ada , Aníba l Pinto y Ce lso Furtado. De es te últim o
to mo la sigui e nte defini c ió n: " [El desarro ll o es] un proceso de
tran sformación ... que eng lo ba e l co njunto de la soc ied ad [y
que] ... está li gado a la introducc ión de métodos produ ctivos más
eficaces y se manifi es ta bajo la fo rm a de un aumento de l flujo
de bie nes y servicios fin ales a di sposic ió n de la co lect i vici ad. " 7
" Ell o permite sati sfacer ple nam ente las neces idades hum anas - s ig ue Furtado- . El punto de partid a es un a determin ada
es tructura , s uj eta a un proceso de cambio , y se asigna e norme
importanc ia a la innovac ión, a los va lo res, a l 'excedente soc ia l'
qu e hace pos ible nu evas fa ses de l desarro ll o ... "
Advié rtase, sin embargo, qu e nin guno de los dos autores c itados alude al amb iente, e n sus in cidencias o e n sus requi sitos
eco nó micos que pudiera n afectar e l desa rrollo. Y así tambi é n
otros a utores de ese período in c urrían en la mi sma omis ió n. Es
más, la propi a CEPAL no inic ió es tudios sobre el ambi ente sino
hasta 1978 , al constituirse una di visión co njunta con e l PNUMA;
sin embargo, se abordó e l ambi e nte desde un punto de vista teóri co- hi stórico y todavía lejano de la realid ad de l deterioro ambienta l de la industri alización mode rna y sus incidencias . En
Méx ico, fu era de los científicos conservac ioni stas de los primeros decenios de l presente siglo, con todo y las advertenc ias sobre la contaminación atmosféri ca derivadas de estudios aus piciados por la UNESCO y la UNAM desde los años ci ncue nta , los
pl anteamientos sobre desarro ll o econó mi co y soc ial carecieron
de co nsideraciones ambi enta les.
En Estoco lmo , en 1972 , los representantes de los países e n
desarrollo , pese a los e lega ntes di sc ursos de los j efes de de legac ió n, no ace ptaron la neces id ad de las políticas ambi e nta les
co mo parte co nstituyente de las políticas de desarro ll o. Antes
bien , veían las medidas e inversiones ambi entales como un estorbo para e l desarrollo , pe nsado este desarrollo como el vo lcar
pl e na me nte ca ntidades crec ie ntes de rec ursos in ternos y externos a crear nuevas in versio nes produ cti vas, sin ate nción al ambi e nte . E l de legado d e l Bras il e n esa co nfere nc ia exc lamó:
" !Queremos contaminació n porque significa indu stri ali zación! ''
El sentir ge neral e ra que la po líti ca ambi e nta l sería un a impos ición de las grandes potencias occidenta les. Ade más, se creía que
e l cos to de las in versione s proa mbi e nta les res ultaría mu y e levado y que e n todo caso los países más ade la ntad os debía n provee r los rec ursos fin ancieros necesa ri os para efec tu ar ta les in versiones . Aunque co n me nor inte nsid ad esas ideas afl o raro n
todavía en Río de Janeiro en 1992 , pero también habían cambiado
de mane ra co nsiderabl e las condi c iones de la economía mundia l,
7. Ce lso Furtado , Bre1•e i111rodu cción al desarrollo: 1111 enj(}(¡ ue
inlerdiscip lin a rio . Fondo de Cultura Eco nómi ca. Méx ico, 1983. tradu cc ión de la ed ic ión bras il ei'ia. ca ps. IV y XI, passi111.
eco nomía ambienta l
se había inici ado la globali zac ión e n serio , y los pa íses e n clesatTo ll o no prese ntaban ya, e n ese momento, un grupo homogéneo (e l de los 77) ni un frente con intereses homol oga ble s. La
co nc lu sió n a que se llegó en 1992, si bi en pu ede haber diferencias, es que la protecc ión y el mej oram ie nto del ambi e nte son
parte de l proceso de desarrollo y que las inve rsiones proambienta les debe n se r además redituables para la soc iedad y para los
actores en los ca mpos de la produ cc ió n de bi enes y servi c ios. Se
co mprendió que en eco nomías abiertas la inversió n ambi e nta l
sería parte del esfuerzo de lograrcompet iti vidad y efic ienc ia intern ac ionales. E n c uanto a los agregados sectoriales de producción , la protecc ión de l ambiente pasa a ser uno de los co mponentes indivi sibl es de la invers ión , sea e n infraestru ctura, en
co nstrucc ión e in sta lac ión de fábri cas con s u tecnología de base,
en in stal ac iones fija s y móv il es e n la ag ricultura y la ganadería ,
en e l desarrollo fore stal s ustentable, e n embarcac io nes pa ra la
pesca, en exploración y explotació n energética, minera, etcétera.
El co njunto de las in vers iones debe comprender todos los as pectos ambiental es con s us costos plenos, incluidos lo s ele re paración del daño y de repos ición del rec urso (por ej e mplo , los bosques) y los de capacitación e mpresarial y obrera, entre otros. Tal
in ve rsión amb iental de be estar suj eta a los mi smos criterios de
rentabi lidad que las de más inversiones, con la modalidad de que
puesto que el amb iente rodea a todo el sector, en di fe rentes loca li zac iones territo ri a les , será necesa ri o incorporar efec tos indirectos y re troalime ntaciones a la e valu ació n costo/bene ficio
de co njunto ele la act ividad sec torial e n c uestión. Es dec ir, el
conjunto sectorial deberá interna!izar costos ambien ta les y as ignarlos de tal manera que el desarrollo del sec tor, sea cua l fuere ,
de berá responder a cri terios eco nó mico-ambi e ntales y no só lo
económi cos . Por ejemplo , si se dec ide impul sar la indu stri a siderúrgica, será prec iso considerare! conjunto de las in stalaciones
de di stintas empresas , e n sus respecti vas loca li zac iones, la infraes tructura necesari a, las re lac iones con e l transporte, los víncul os co n otros sectores , las contamin ac iones es pecíficas y las
loca les, de tal manera que puedan te nerse en c uenta todos los
impactos ambi e ntales, direc tos e indirectos y no só lo los ele un a
e mpresa en parti cular. No puede haber una empresa siderúrgica limpi a en un a parte del país y una suc ia en otra . Ambas deben se r limpi as , es dec ir, carac teri zarse como proambi enta les.
En muchos casos la tecnología necesaria no tendría sentido económico si no fu era a la vez proambi ental. Los impactos ambienta les trasc ienden el lu gar en qu e se sitú a n las unid ades producti vas . Dichos impactos se generan no sólo en la produ cc ión, sino
en la totalidad del proceso de tran sformación, incluidos e l e mbalaj e, e l transporte, e l almace namiento y la di stribu c ión final.
En escala mi cro es donde más ap li cac ión han tenido las ideas
sobre eco no mía ambi ental has ta ahora. Por e mpresa. inde pe ndienteme nte de l sector a l que perte nezca, para sobrev ivir en los
mercados. inc luido e l g loba l izado , la unid ad produc tora te ndrá
qu e interna li zar los cos tos ambienta les tanto de su secto r co mo
ele su propi a acti vidad. Es el ni ve l en qu e podrá ex istir mayo r
com pre nsión de lo que es un a in versión ambi e ntal. La deci sión
e mpresarial, a la lu z de las no rm as ambi ental es. te ndrá qu e tener e n c uenta e n su proyec to un a re forma tec nol óg ica que pe r-
comercio exterior, diciembre de 1998
mita minimizar los costos ambi entales soc ia les y aque llos en que
la propia empresa tendría que incurrir. De ac uerdo con el supuesto principio de qu e " qui en co nta mina paga" , la emp resa se ve
obli gada a minimizar sus costos ambie nta les. S i e n e l ramo al
qu e perte nezca la empresa ex iste una si tu ac ión de co mpete nc ia
inte re mpres a , difícilme nte podrá tras ladarl e a l me rcado y al
co nsumidor final los costos ambien ta les vía prec ios si otra empresa de l mi s mo sec tor, o qu e prod uzca bi e nes cercaname nte
competitivos o suced áneos , se lanza po r e l ca min o de la inve rsión ambiental reditu able, es dec ir, intern ali za los costos ambientales sin daño fin anc iero. Mu chas empresas , aun me dianas y
pequ eñas, han encontrado que la inve rsió n ambie ntal, con el
cambio tecnol ógico necesario, es reditu able. Por costos ambie ntales deberán entenderse no só lo los d irectos, sino los soc iales
y e l costo pleno de o rige n de los rec ursos utili zados.
De cualquier manera muchas e mpresas estarán e n otra situació n, o sea, la de no estar e n capac idad de efectu ar las inve rsiones proa mbie ntal es requ erid as. Al instrume nta rse la po líti ca
ambiental con base sol a me nte en e l sistema de " norm as y casti go s", es inevitable, dada la d ive rsidad de ta maños y de ca lidade s empresari ales de las uni dade s p rodu c ti va s, qu e algun as
empresas, en genera l las med ianas y peq ue ñas, traten de evadir
el cumplimiento de las norm as. A la larga, si no hace n nad a, dichas empresas no podrán sobrev iv ir. Sin embargo, para que sobrev ivan y prospere n será prec iso que las in stituc iones públicas y privadas apoyen su acceso a info rmac ión tec no lógica y a
la capac itación necesari a para e levar la calidad de los rec ursos
humanos con que c uentan. Son éstas in ve rsio nes que co ntribui rán a mejorar e! ambie nte, co n base en incentivos fin ancieros y
fi scales para que en el medi ano plazo las empres as no estén en
desventaj a en el me rcado. Mediante estos instrumentos, que podrán ser temporales y complementarios ele las di sposiciones administrativas sobre normas y su cum plimiento , las empresas pequeñas y medi anas, atrasadas tecno lógica y ambientalme nte ,
po drán competir en condic iones más favo rables , con benefi cio
no sólo para ellas mismas sino tam bién con res ultados sociales.8
Los tres nive les de econo m ía am bie ntal a que se ha hecho
alu sión , además ele estar entrelazados , deben vincularse al cuarto
nivel , el ele la problemática mundial. E n és ta destacan varios
problemas que afectan al planeta en su co njunto, a la especie hum ana, a la fauna y la fl ora y a los ecos istemas, así como a la convivencia internacio nal, y que por ello se categorizan como " mundi ales", e ntre ellos: el posible cambi o clim ático orig inado en e l
efecto invernadero , resultante de l in cremento de la e misión de
carbono a la atmósfera detec tado e n los últimos deceni os; la
pérdida de bioclive rsicl acl ; la contaminación ele los océanos y las
8. Alfonso Mercado, Lili a Domínguez y Ósc ar Fernández, "Co ntaminación indu stri al en la zona metropo litana de la Ciudad de Méx ico", Co mercio Exte rio r, vo l. 45 , nüm. 1O, Méx ico , oc tu bre de 1995 ,
pp . 766-774. Ahí se exponen los res ul tad os de un a encues ta llevada a
cabo en la zona metropolitana de la Ciud ad de Méx ico. El estudi o co mpleto, de próx ima publi cac ión por El Coleg io de Méx ico , se titul a In strum entos f iscales y fina ncie ros para 1111 compo rt amiento emp resaria/favo rable al am biente en Méx ico, Alfo nso Mercado, coordin ado r.
955
vías flu viales, y la erosió n ele lo s sue los y la dese rti zac ió n. So n
fe nó menos físicos y bio lóg icos antropogé ni cos, es dec ir, creados por la es pecie humana por med io de sus mú ltip les actividades y por la fo rm a inco nsc iente en que éstas se han llevado a cabo.
Todos estos fe nómenos causan daño ecológ ico y en consec uenc ia
su control , detención o reversión, tienen un costo eco nóm ico que
las soc iedades de berán a bso rber e n un proceso ele desarro ll o
sustentabl e de la humani dad a largo pl azo. No ha sid o pos ible
po ne r c ifras a estas dimens io nes de l cos to eco nóm ico , pero s í a
los programas pre liminares eles ti nadas a inc idir en 1a re parac ión
de los daños y en la prevenció n de la contaminació n. Estos costos, corres pondientes sobre todo a los ni ve les primero y segundo de la economía ambiental, pero también a l tercero , e l mi cro ,
tendrán que se r as umidos o absorbidos. L as so lu c io nes a estos
problemas podrán ser mundi ales o tambi é n reg ionales o nacionales y, por sus carac terís ticas, ameritarán co nsiderac iones ele
cooperac ión intern ac ional y ele res po nsabil idad co mpartida . A
lo anterior se añaden va ri os hechos import antes de la eco nom ía
y e l ambie nte mundi ales. U no ele e ll os es la grad ual reducc ió n
de la disponibilid ad de algunos recursos natu rales, entre ell os
c iertos minera les . E n el caso de los hidrocarburos dependerá de
la tasa a la qu e se sigan ex pl o tand o y ele las te ndenc ias de l co nsumo. Se supone qu e el carbón ofrecerá ex istenc ias mu cho más
duraderas que , por ej e mplo, el petróleo crudo, pe ro es a la vez
el energéti co de origen fósil más contaminante. La desforestación
generali zada, e n partic ul ar en las se lvas tropicales, al redu cir la
capacidad de los sumideros de carbono, incide di rec tamente en
e l efecto invernadero . E l ago tamiento rápido ele las fu entes de
suministro de ag ua dulce y la concentración urbana y la conu rbación desordenadas de las que se retroalimentan daños ambiental es que re perc uten en o tras áreas y en la salud , son fe nómenos
cuyo efecto podrá sentirse en los próximos 15 a 20 años , de manera di fe renc ial en a lgun as zonas geográficas. La co ntaminac ión
atmosféri ca, de las vías flu via les , de los ma ntos freáti cos y de
las zonas costaneras, ha teni do ya efec tos negati vos en la salud
ele las poblaciones afectadas. L a pérdid a de suelos con efec tos
en la degradació n ele las áreas rurales y la desaparición constante
de la biocliversidad han sido ya ampliamente reconocidas por las
comunidades científicas y a nte la opinió n pública. En todas estas materi as e l d año ambiental no reco noce límites territori ales
ni marítimos; la acción necesaria ele género proambie ntal será
res ponsabilid ad ele la co munidad internacio nal, con costos que
de berán ser compartidos y que afec tarán las posibilidades de l
desarrollo sustentable a largo plazo.
Con lo anterior se espera contribuir a un debate que casi no
se ha dado, o que no se ha dado en términos que inclu yan la perspecti va de los países e n desarroll o . Es tas econo mías di sponen
en general de me nos rec ursos materiales, humanos y financieros para as umir su parte ele responsabilidad e n la correcc ión de l
deterioro ambie ntal mundi al. Hay abund ante li terat ura sobre
economía ambie ntal pe nsada en funció n de la situ ac ió n e in stitu c iones de los países más adelantados; pero, como en otras esferas ele las ciencias soc iales, e l pensa mie nto teórico veni do de l
ex terior requiere ser evalu ado en func ión ele rea lid ades ele otro
tipo ele soc iedades, e n s u econo mía y e n otros as pectos. ~
Regulación ambiental
e instrumentos económicos
••••••••••
DAVID O ' CONNOR '
IN TRODUCC IÓN
L
a política ambie ntal de los países desarroll ados y en desarrollo se ha sujetado a lo que históricamente se conoce como
medidas de orden y control (comman d and control). Al parecer és tas cubren un amplio espec tro de instrumentos: desde
prohibi ciones de ciertos produ c tos y procesos has ta normas
basadas e n la tecnología y en e l dese mpeño (ag uas residu ales ,
e mi siones). Los in strumentos varían confor me al grado de fl exi bili dad y a las opciones que ofrece n a partic ul ares o empresas. Si bi en las pro hibi cio nes e limin a n la po sibilidad de fa bri car e l producto o utili zar e l proces o de que se trate, en las
normas de desempeño no importa de qué manera logre la persona o la empresa el o bj e tivo ambie ntal deseado.
A la luz de lo anterior, gran parte de la hi stori a recie nte de la
políti ca ambie ntal ha sido de cambio, en lo pos ible, hacia instrume ntos más fl ex ibl es que dan mayor discrec ión a los partic ul ares y las empresas para elegir cómo cumplir con las normas
ambie ntales.
Una ex te nsión lóg ica de ese proceso es e l crec ie nte interés
por los instrumentos eco nómi cos (o basados en e l mercado) que
hasta cierto punto amplían el ra ngo de se lecc ión para cumplir
con las normas ambi enta les o no hacerl o. Es ésta la opción, al
margen de qu e el instrumento sea un cargo por contaminar o un
prog rama de permi sos canj eabl es. En cada caso, la dec isión de
contaminar en lugar de abatir la conta min ac ión im plica un precio (o cos to de oportunidad), e l cual se co mpara con los costos
marginales derivados de reduc irl a a fin de de termin ar si va le la
pe na pagarl o. Es natural q ue la po lít ica amb ienta l cons idere el
*Ce ntro de Desarrollo de la OCDE, París . Traducción del in g lés de
Adriana Hi erro.
.
efecto fin al de cualqui er política en la calidad del ambi ente. Ell o
implica que aun con los instrumentos económi cos deben preci sarse obj etivos ambientales expl íc itos o implícitos que guíen las
decis iones sobre, por ej empl o, el nivel de un cargo por contaminación o e l número de licencias de contamin ac ión que se expiden para comercializarse . Este último caso ilu stra con claridad c uán parecidos son algunos instrumentos econó micos a su
antecede nte: las med idas de orden y control. Los permi sos de
contaminac ión son una característica común de muchos enfoques normati vos de la política ambiental. El número de licencias y los volúmenes de contamin ac ión permitidos por unos y
o tros determinan el límite máx imo de los ni ve les de contami nación. Cuando dichas licencias no son comercializables, ex iste
un límite específico para cada fuente de contaminac ió n; cuando sí lo son, c ualquier fu ente puede exceder su límite, siempre
y cuando alguna otra no lo alcance e n la mi sma proporción (e
intercambi en las lice ncias correspo ndientes), de tal fo rma q ue
no se exceda e l nivel máx imo tota l.
En el caso del cargo por contam inar la relació n co n los obj eti vos de calidad ambie ntal es menos directa ya q ue no se predetermina la descarga total de co ntamina ntes. En suma, qui enes
formul an la política se enfrentan, además, a la pres ión de la incerti dumbre. Cuando se trata del progra ma de li ce ncias come rciali zabl es , la mayo r ince rtidum bre ti ene que ver co n el efecto
de los in te rcambios e n la ca li dad de l amb iente , pu es éstos hacen más difíc il predec ir la exac ta distribución geográfica ex post
de las emis iones . Lo anterior no es un prob lema cuando la ubicac ión de l impac to ambi e ntal de las e mi sio nes no es im po rta nte (es e l caso, por ejemplo, de cont am ina ntes mund iales como
el co2y las susta ncias que deterioran la capa de ozo no) , pero sí
lo es e n el caso de muchos co ntamina ntes loca les y reg ionales.
Cuando se trata del ca rgo por contam inac ió n, además de la fuente
colllercio exte rior, di ciembre de 1998
de ince rtidumbre ex iste otra sobre la fo rm a e n que un cargo específico afec tará e l comportami e nto del agente contaminador,
e n particular en qué cantid ad decidirá redu cir las emis iones. Por
tanto, no sólo es incierto el patrón geográfico específico de las
e mi siones, sino también su nivel tota l.
Al rev isar la ex periencia de los países en desarrollo surgen
pocos ejempl os de aplicación de instrumentos económicos puros, co mo los que se menci onan en los libros de texto sobre economía amb iental 1 (uno de e ll os sería e l impuesto Pigovian a la
contaminación). Por e l contrario, dichos instrumentos se inscriben in variable mente en las estructuras normativas . Es frecuente,
por ejemplo, que los cargos por contaminación se relacionen con
las normas de emisiones co mo cuotas por incum plimiento. En
términos más generales, a menudo algunas características de un
instrumento relacionado con e l precio se co mbinan con las de
otro basado e n la ca ntidad . Algunos es tudi os 2 intentan explicar
por qué, a pesar de su bien conocida eficacia, se aplican tan escasamente los instrumentos bas ados en el precio , co mo serían
los impuestos a la contamin ació n. En estos estudi os se seña la
que para los agentes contaminadores dichos impu estos s ig nifican un a carga adi ciona l en compa ración con la med id a basada
en la cantidad , pues és ta fija un prec io para la contaminación que
no rebasa e l límite c uantitativo fijado (e l arg umento de la "doble carga" ). En este artícul o se ado pta una perspectiva más amplia, pues se sostiene que es posible comprender e l nive l de uso
de los instrume ntos mütos (medidas de orden y control, más instrum ento s eco nómicos basados en la cantidad, más instrumentos econó micos basados en el precio) si se hace referencia a un a
caracterís tica común en la for mul ación de la políti ca a mbi ental: la prevalencia de la incertidumbre.
LA TOi\IA DE DECISIONES EN CONDICIONES DE INCERTIDU~IDRE
P
ara lograr el nivel óptimo de abatimiento de la contaminación en el marco de una política ambiental, los libros de texto
refieren al uso de un in strumento basado ya sea en el precio, como el impuesto a la contaminación , o en la cantidad, como
las li cencias comerc ializables. El óptimo seña lado se alcanza
cuando los beneficios y los costo s marginales res ultantes de un
abatimiento de la contaminac ión son exactamente iguales . Para
fijar e l impuesto o decidir el número correcto de licencias que
pu eden expedirse se debe contar con información precisa sobre
las funciones costos y beneficios marginales (o costo por daños
y petjuicios) resultantes de reducir la co ntaminació n. Sin embargo, en condi cio nes reales la formulación de la política encara
incertidumbre en a mbas funciones.
l. David O ' Co nn o r, "App lyin g Eco nom ic Jn strume nt s in Deve lopin g Coun tri e s : From T heory to Im plementation" , Environ m ent and
D e velopm ent Econ o111ics , vo l. 3, Cambrid ge U ni ve rs ity Press , 1997.
2. Fra nk S. Arno ld, "W hy Policy Makers Don 't Use E nviro nm ental
Taxes", pre parado para la Enviro nm e ntal Protectio n A ge ncy (EPA ) de
Estados Unid os , Was hin gto n, 6 de enero de 1994, y David O'Con nor,
op. c it .
957
La incertidumbre puede ser de dos tipos, tanto para la c urva
de los be neficio s marginales como para la de cos tos margi
nales que res ultan de reducir la contaminació n: hay incertidumbre por la posición de la curva y por su pendiente . En e l segundo caso, obv iame nte es importante saber si en e l rango correspondiente la curva es lineal o exponencial. Por ejempl o, en lo
que se refi ere a la curva de los beneficios marginales (o cos tos
por daños y perjuicios), si e l control de la contaminaci ón falla
por fa lta de rigor, ¿cuál es el riesgo de que los daños au menten
en fo rma abrupta, tal vez exponencialmente e inclu so de manera irreversible? En el caso de la curva de los costos marginales,
si e l co ntrol de la contaminación falla por el ri gor, ¿cuál es el
ri esgo de que se incre menten en forma bru sca los cos tos de reducción para los agentes contaminadores? En cualquiera de los
dos casos , los costos sociales podrían ser altos si la función correspondiente no se precisa en forma correcta.
Baumol y Oates abordan el problema de que se calculen mal
las posiciones de las curvas de beneficios y costos .3 Muestran
que si bi en la estimación errónea en la curva de be nefic ios implica costos, és tos se mantienen constantes en la elecció n entre
un cargo por contaminación y un sistema de licencias o permisos canj eabl es: cualquiera de los dos instrumentos dará como
resultado e l mismo nivel de equilibrio de reducción de la contam inació n. Por otro lado, si se calcu la mall a curva de los costos de reducc ión , un cargo por contaminación o un siste ma de
licencias comercializables tendrían di versas implicaciones en
el nivel de equilibrio del control de la contaminación. En suma,
si los costos margi nales son menores que los esperados , con un
sistema de li cencias canj eables será mu y poca la reducción de
la contam in ación, mientras que un cargo por co ntaminac ión
conduciría a una disminución desproporcionada, dando por sentado que e n ambos casos la variable de la opción (ya sea el nú mero de li cencias o la mag nitud del cargo) se fijó ex ante en lo
que parecía ser el nivel óptimo. (Sucede exactamente lo contrario
si los costos marginales son más altos de lo que se esperaba.) Con
cualquiera de los dos instrumentos habrá un daño soc ial, pero
su magnitud depende en forma crítica de las pendientes relativas de las curvas de beneficios y los costos marginales.
En términos más específicos, entre más pronunciada sea la
pendiente de la curva de beneficios marginales , menor será la
distorsión que resulte de un cálculo erróneo de la función de los
costos marginales en un sistema de permisos canj eables y mayor la distorsión en el caso de un cargo por contamin ació n (en
el límite, cuando la pendi e nte es vertical, la cantidad de reducción de la contaminación con las licencias coincide con e l ni ve l
óptimo). De igual manera, entre más pronunciada sea la pendiente de la curva de costos marginales en el nivel de redu cc ión de
la contam in ación correspo ndiente al cargo por contam inación
óptimo calculado equivocadamente, mayo r será la di storsión por
el cálculo eq ui vocado del nivel de costos en un sistema de licencias comerc ializables, y menor la distorsión en el caso de un cargo
por contamin ación (en el límite, cuando la pe ndi ente es verti 3. William J. Baumo l y Wallace E . Oates , The Th eory o./Environ11/ enra/ Policy, 2a ed. , Ca mbrid ge U ni ve rsit y Press, Cam bri dge, 1988.
¡
regulación ambi ental
958
cal, resulta óptima la cantidad de reducción de la contaminac ión
con el cargo por contaminación) .
Con base en esas dos propuestas es posible mostrar que, con
curv as de costos lineales, el daño social (la suma de las redu cciones en los excedentes del consumidor y el productor) e n un
sistema de licencias comercializables será mayor (menor) que
e l daño en un sistema de cargos por contaminación cu ando e l
valor absoluto de la pendiente de la curva de beneficios m arg inales es menor (mayor) que la pendiente de la curva de costos
marg inal es. 4 Por tanto, cuando los valores absolutos de las dos
pe ndi entes son iguales, los daños sociales esperados por un
cálculo equivocado de la curva de costos marginales también será
igual para los dos instrumentos.
Con base en esos resultados, las preguntas prácticas para los
res pon sables de formular la política son : a] ¿qué tan incierta es
la pos ición de la curvade costos marginales de reducción ?, y en
vi sta de que es incierta, b] ¿cuál es la relación entre la pendiente de dicha curva y la correspondiente a los beneficios m arginales? U na de las mayores aportaciones de la economía ambiental es ofrecer una base empírica de comparación de las pendientes
de las dos curvas en instancias específicas. En situaciones en las
cuales se supone que la curva de beneficios marginales es pronunciada (o costo por daños y perjuicios), tal vez sea conveniente
un sistem a de licencias que imponga restricciones cuantitativas
(que las licencias deban ser comercializables o no depende de
una con sideración adicional: si la función de los daños se basa
e n una sola causa o en varias). Cuando se piensa que la curva de
los cos tos marginales es pronunciada, tal vez un cargo por contaminac ión origine una di storsión y daños soci ales menores.
Tal vez exista un sinnúmero de situaciones en las cuales las
decisiones sobre la posición de la curva de costos marginal es de
reducc ión y su pendiente relativa a la curva de beneficios marg in ales estén sujetas a un margen de error amplio. ¿ Qué pueden
hacer las personas que formulan la política? Es posible, como
lo han mostrado Roberts y Spence,5 formular instrumentos mi xtos que combinen restricciones cuantitativas con incentivo s al
prec io. El programa funciona como sigue : la autoridad reg ul adora expide licencias de contaminación a cada fuente de tal forma
qu e el total de las emisiones corresponda a la cantidad óptim a
es timada. Suponie ndo que las licencias sean comercializables,
se es tabl ecerá un precio de equilibrio por licencia, p . Una e mpresa puede exceder el nivel de emisiones permitido en las li ce ncias que posee, pero se le cobra una cuota,/, por una de emi siones excedentes. De igual manera, si las emi siones son menores
qu e e l ni vel estipulado en la licencia recibe un subsidio , s, por
unidad. Por con siguiente, el precio de la licenc ia debe e ncontrarse e n e l rango e ntres y f; si p e xced e af ning un a e mpresa
co mpraría licencias y preferiría pagar la cuota, por lo que tend ría que baj ar el prec io de la licencia. Asimi smo , si p fuese me4. Ma rtin L. Weitzman, " Pri ces vs. Qu ant iti es", Revieu· of Econo mic Stud ies, XLI , octubre de 1974, pp . 477-49 1.
5. M are J. Roberts y Michael Spence, "Efflu ent Charges and Lice nses unde r Uncertaint y", Jau m al of Publi c Eco nomics. abril -mayo de
1976, pp . 193-2 08.
nor qu e s, todas las e mpresas tendrían un ince nti vo para co mprar li cencias y obtener una ganancia de s-p , pero no habría vendedores, por lo que p tendría que subir. La ventaj a de este programa es aparente si se recuerd an los dos posibles probl emas que
pu ede n surg ir de un a res tricc ió n cuantitativa. Por un a parte, si
los costos margina les que res ultan de reducir la co ntaminac ión
son me nores que lo anti cipado, la restricción cuantitativ a se traduc iría en mu y poco contro l de la contaminac ió n; por otra parte, s i di chos cos tos son más a ltos que lo esperado, la res tricc ión
cuantitati va conduc iría a una disminuci ón des proporcionada. Si
e l error en e l cálcul o es pequ eño, la di storsión y e l daño soc ia l
resultantes también serán menores. Por la misma razó n, si el error
es grande, la di storsió n y e l daño soci al que res ultan serán mayores tambié n. Con este programa, la cuota establ ece un límite
a la di storsión que res ulta de subes timar los costo s margina les
de redu cc ión, mi entras que e l subsidio es tabl ece un límite a la
di storsión qu e res ulta de sobreestimar dichos costos . En pocas
palabras , un progra ma mi xto limita las pérdidas que pudi esen
res ultar de un cá lcul o equi vocado de los costos de redu cción ya
sea en se ntido desce ndente o ascendente.
EL
CASO DE LA CUOTA POR INCUI\ IPLI:\IIE NTO
uede n distinguirse ciertas carac terísticas del programa de
Roberts- Spencé en un gran número de aplicac iones reales
de la políti ca ambiental. Una variante es la cuota por incumplimi ento que combin a un límite cuantitativo de emisiones provenientes de una so la fuente (una norma) con una cuota por emi siones excedentes. La dife renc ia princ ipal con e l programa de
Roberts-S pe nce es la ausenc ia de un subsidio para las reducc iones e n las e mi sio nes por debaj o de la norma. En c uanto a los
as pectos económicos, podría justi ficarse esta asimetría si hubiera
mayores probabi 1idades de qu e la autoridad reg ul adora subes timara, no sobreestim ara, los costos marginal es de reducc ió n.
No existe una razó n a prio ri para suponer que uno u otro cálculo equivocado sea más común. Sin embargo, existen motivos para
supo ner que es más frecue nte qu e quie nes formul an la política
se interesen más en aseg urarse de que no se subestimen los costos
de reducc ión. Lo ante ri or se debe a qu e una subes tim ación podría res ultar en costos innecesari amente elevados para las industri as contamin adoras, lo qu e podría generar una fuerte reacc ión
po líti ca; un a sobrees tim ac ión podría prese ntarse co mo un daño
ambiental excesivo cuyos e fec tos, si se di seminaran ampliamente, qui zá produc irían un a reacc ió n políti ca menor. Ex isten moti vos para suponer que puede haber un a sobreestimac ión o un a
subestim ac ió n e n los cos tos de reducc ión. La razón es se nc ill a
y ti ene mu cho qu e ver co n e l punto ante ri or; es dec ir, las indu strias contamin adoras c uent an con ince nti vos para exagera r los
costos es pe rados por c umplimi ento c ua nd o se di sc ute la po líti ca normati va co n la es peranza de que e l gobie rno ''sea to le ra nte'' . Debi do al carác ter pri vado de di cha in fo rmació n, tal vez sea
limitada la ca pac idad de l go bi erno para ve rifi car e n fo rm a in -
P
6. /bid.
co111ercio exterior, di cie mbre el e 1998
959
dependi e nte lo que afirm a la indu stria. En c ualqui er caso, qui zá ésta no cuente co n informac ión detallada sobre lo s costos de
redu cir la contam in ac ión, lo c ual dependería de la eficacia de
un esfue rzo inn ovador aún por rea li zarse . Una vez que se pone
e n marc ha un regla mento, co n frec uencia los gobiernos (y la
indu stri a) se e ncuentran co n qu e los cos to s por cumplimi e nto
son "sorprende ntemente" bajos.
Si se considera que ex iste n las mi smas probabilidades de que
se subesti men o sobrees tim e n los cos tos de reducc ión , la cuota
por in cumplimi ento debería condu c ir a un in strumento que se
asemeje más al programa Roberts-Spence, con un precio mínimo y otro máx im o para las emi sio nes . Si bien en ese programa
se es tab lece e l precio mínimo mediante un subsidio sobre las
redu cc io nes e n las e mi s io nes por debajo de l nivel permitido,
te ndría e l mi smo e fe cto un cargo gradual (con una tasa de cargos me nor para las em is io nes qu e se encuentran dentro de la
norm a y una cuota por in c umplimi e nto má s elevada para las
emi siones que la exceden). En sum a, mientras los costos marginales de reducc ión sean menores al cargo por las emisiones que
se enc ue ntren dentro de la norma, e l agente contaminador tendrá un incenti vo para red ucir las emi sio nes y en esa forma evita r e l pago del cargo y ahorrarse la diferencia. Por consiguiente , la adopción del cargo po r las em isio nes que se encuentran
dentro de la norma representa un in centivo continuo para que
los age ntes contaminantes encue ntren métodos de reducc ión de
bajo costo que ofrezcan un re ndimie nto mejor que la norma en
una manera qu e no lo hace la cuota por incumplimiento.
La gráfica muestra un programa e n e l cual la norma para las
emi siones está di señada para lograr un nive l A* de reducción de
la contaminació n, que co inc ide con el nivel óptimo de reducción
de la contamin ac ión (es to no es necesario para el análisis). Una
empresa con costos marg inal es de reducción MC, sólo cumpliría con la norma , como lo harían las empresas con costos de reducci ó n un poco más elevados o un poco más bajos. Sin embargo, si ex iste una empresa con costos marginales de reducción tan
e levados como MC 11 , dicha empresa sólo podría reducir la contaminac ión al nivel A' y pagaría la cuota por inc umplimie nto en
No 10 1 , DE D II S I O~Es
••••••••••••••••••••••••••••••••
Es tándar
MB
Cuot a por
incu mplimmi ento
MC,
MC ,
Em isione s cl enlro
de la norma
A A"
A
Redu cc ión de la co nt amin ació n
••••••••••••••••••••••••••••••••
el caso de las emi siones excede ntes, ya qu e dicha cuota es menor que MC 11 e ntre A' y A*. Por otra parte, si ex iste un a e mpresa
con costos marginal es de reducción tan bajos co mo MC 1 dicha
empresa sólo redu ciría la contamin ac ió n a A* co n base só lo en
la norma y una cuota por inc umplimie nto. S i ade más esta empresa tuviera que pagar un cargo por las emi siones que se encuentran dentro de la norma , optaría por di sminuir a A", ya qu e entre A* y A" sus costos margina les de reducción so n menores que
e l cargo. Sin embargo, no habría incenti vo para que reduj e ra la
contaminación más allá de A" . Entre algunos eje mplos de pro gramas de cargos formul ados co mo c uotas por incumplimiento se encuentran lo s que se utilizan e n Chin a (co ntamin a ntes
múltiples de aire y ag ua), Malasia (residuos de acei te de palma)
y Corea (programa ori ginal ele cargos por co nta minación de aire
y agua) .7 Recientemente, Co rea introdujo un a tasa me nor de
cargos por conta minació n un a vez que el ni vel no exceda 30% ;
más allá de ese porcentaj e se aplica la c uota por inc umplimie nto . Así, en la actualidad ya ex iste un incenti vo económico para
reducir la contaminación a un ni vel mu y por debajo de la norma , si bien no a ce ro. 8
C<>:'>ICLl'SIO"iES
E
n este trabajo se ofrece una expli cación sobre la frecuenc ia
del uso de lo s instrume ntos de po lítica ambiental qu e combinan restricc iones cuantitativas co n señales de precio e n
cuanto a la prevalencia de la incertidumbre sobre las funcione s
de los costos de reducción. Si bien no ex isten motivos para suponer que las person as encargadas ele formular la política te ngan
mayor inclinación por subestimar que por sobreestim ar dichos
costos, han mostrado una preferencia por las cuotas por incumplimiento, las que establecen un precio máx imo pero no uno
mínimo para la contaminación. Esta preferencia se debe en gran
parte a consideraciones de políti ca económica y a la prioridad
de la competitividad sobre e l control subóptimo de la contam inación. El carácter privado de la informaci ón sobre lo s costos
que requiere formular un a política acertada sugiere que hay las
mismas posibilidades de qu e exista un a tendenc ia a sobreesti mar ex ante los cos tos de reducción que a subestimarlos, y que
por consiguiente un instrumento mixto debe establecer tanto un
precio mínimo como uno máx imo para la contaminació n, según
la reforma reciente ele Corea a su programa ele cuotas por incumplimiento para incluir un cargo por descargas de ntro ele la norma más allá de un nivel mínimo. ~
7. H.S. Rhea , "The Use ofEconomic lnstruments in Environmental
Protection in Korea", enApplyin g Econo1nic Jn stnon ents to Environm ental Policies in OECD and Dynamic No n-Member Economies, Documentos
de la OCDE, París, 1994; J .R. Vincent , Redu cing Effluent Whil e Raising
Ajjluen.ce: Wat er Polluti on Abatement in Mala ysia , Harva rd lnstitute for
lnternati onal Deve lopment , Cambridge, Mass., 18 de marzo de 1993, y
H. Wang y D. Whee ler, Pricing In dust rial Po/lution in China: An Econo metric Analysis ofth e Levy Svs tem, Banco Mundial , Washin gton , julio
de 1996.
8. OCDE , Environmenta/ Pe1j'o rm ance Reviews: Korea, París, 1977 .
La contaminación y las pequeñas
industrias en México
••••••••••
ALFONSO MERCADO GARCÍA
ÓSCAR FERNÁNDEZ CONSTANTINO .
E
n e l último dece nio e l análi sis de los problemas ambientales se ha enriquecido con valiosas contribuciones e n los
campos teórico y empírico. El empleo de instrumentos económicos con fines ambientales, los efectos de la globalización
y la transferenc ia de tecnología en la actitud ambiental de las corporac iones transnac iona les , la eficaci a de los marcos leg islativos ambientales , y muchos otros temas están en el centro del interés de la literatura económica reciente de lo s países desarrollados y en desarro llo , así como de organismos como la OCDE, las
Naciones Unidas y el Banco Mundial. Sin embargo, hasta ahora no se ha dado gran atenc ión a l estudi o de la probl e mática ambiental de la pequeña empresa. Los análisis so bre la contaminación industrial ti ende n a concentrarse e n los enfoques generales , globali zadores, o e n las empresas grandes , por lo que a las
empresas pequeñas prácticamente se le desco noce.
En es te trabajo se examina el pape l de estas últimas en la contamin ació n indu stri al en México a fin de co ntribuir al conoc imiento más preciso de su racionalidad eco nómico-ambi ental.
Aquí se cons id era peq ue ña a la empresa productora de bienes y
servic ios que oc upa de un a a 100 personas. En prim er término
se rev isan a lgu nos cálculos de las intensid ades de co ntaminación por ra ma indu stri al, e n las que se toma en cuenta la participación de los establ ec imi entos pequeños en las ramas altamente contaminantes, para prec isar un perfil am biental de este sector.
Posteriorme nte se profundiza en la co nducta amb iental de las
empresas pequeñas en comparac ión con las grandes y medianas.
Los datos se recabaron en un proyecto de in vesti gac ión realizado
en El Co leg io de México. 1
* El Co leg io d e M éxi co·'· El Co leg io d e /u Fmnt era No rt e. resp ecti\'aln ellf e.
l. A lfo nso M e rc ad o (coo rd .) .lnstrwn ellf os fi scnles rfinan c ieros
Es TI\I AC IÓN DE LA C O NTA~ II NAC I ÓN INDUSTRIAL
L
a metodología para ca lc ul ar e l volumen y la intensidad
de la contaminación produ cida por la indu stria manufacturera en Méx ico se basa en índices sectoriales de emisiones anuales, aplicados a los valores sectoriales de la producción
indu strial de l país. Esos índi ces mu es tran la cantidad anual de
contaminantes emitidos por unidad monetaria de valor de la producción de los sec tores de la indu stria. La ventaja de los índices es que caracterizan con una sola cifra la contaminación por
un sec tor dado. 2
Al no di spo nerse de índices de es te tipo que se hayan medi do directamente en México, las es tim aciones de este trabajo se
basaron en los que Wheeler e laboró en 1987 para Estados Uni dos y que Ten Ka te ada ptó para el Sistema de Cuentas Naciona les
de México. 3 Wheeler emp leó la información del Toxic Chemical
Release Inve ntory, de la United S tates Environmental Protection
Agency (USEPA) , e l cual inc lu ye informes detall ados sobre las
para un comportamiento empresaria/favorable ni amb iente en México, El Coleg io de M é xi c o , 1994- 1996 , proyecto de investi g ació n a uspi c iado por e l Conac y t y e l Int ernat io nal Development Re searc h Ce ntre ( IDRC) , de Canad á .
2 . Debe ten e rse prese nte que e l e mpleo de es to s índi ces implica
rie sg o s ob vio s s i no se interpre tan aprop iadament e ; por ejemp lo , in c u rrir en s impli fi c ac io nes e xces iva s a l anal izar un fenóme no tan complejo c omo la co ntamina c ió n o bi e n hac er gen e rali 7.ac iones ap res urada s a l no dife re nc iar e ntre los co mportamientos c on tamina nt es de
las empre sas de un sec tor indu s tri a l.
3 . A. Ten Kat e , In d ustrial DePe lopm ent and th e EnPiro1un ent in
Mexico. Wo rkin g Pa pe r WPS 11 25. an exo 3. Banco Mund ia l. Wa shing to n, 199 3, y D . W hee le r, In du stry Pollution Projections , Technica l
Pape r. 19 9 1, c itad o po r A. Ten Kat e . op. cit.
com e rc io exte rio r, d ic ie mbre de 1998
961
emi sio nes de 328 sustanc ias químicas tóx icas que alrededor de
20 000 plantas industriales estado unidenses produj eron en el año
de 1987. Esos infor mes abarcan las emi sio nes tóx icas al aire, al
agua y al suelo, incluyendo las rutinari as y las acc idental es, así
como las transfere nc ias de sustanc ias tóxicas para su almacenamie nto en depós itos es pecíficos . Las cantidades anu a les de
contaminantes de todos estos tipos, agrupadas por sectores industrial es de origen, seg ún la C las ifi cación Indu strial Intern acional Uniforme (C II U), so n ag regadas por Wheeler en forma
ponderada de acuerdo con su grado de toxicidad. Para e llo toma
como base los índices de toxi c idad y ca ncerígenos de la Human
Health and Ecotoxicity Database, elaborada por la USEPA.
Los agregados sectoriales obtenidos co nstituye n indicadores
de los riesgos tota les de la co nta min ació n y, a su vez, se dividen
entre e l valor de la producción de los establec imientos indu striales considerados. Ello da lugar a los índi ces sectoriales de intensidad de la contaminación, que Wheeler ex presa e n kilogramos
de contaminantes por millón de dólares de produ c t o . ~ Ten Kate
presenta siete índices de inten sidad de la co ntam inació n proveniente de la industria manufac turera, ca lcul ados co n la metodología de Wheeler. Cada uno des taca alg ún efecto tóx ico particular, pero como su comportamiento globa l es semej ante en todos
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1994
••••••••••••••••••••••••••••••••
Ramas
Intensid a d
de la contaminación'
l. Abonos y ferti liza ntes
2. Petroq uím ica básica
3. Quími ca bási ca
4. Res inas si nté ti cas y fibras a rti ficia les
5. Otros productos quími cos
6. Artículos de plá stico
7. Papel y cartón
8. Impre nt as y e ditori a les
9. Ind us tri as básicas de metale s no fer rosos
1O. In d us tria s bás icas de hierro y ace ro
11 . Otros produ c to s me táli cos , exce pto maquin a ria
12. Otros productos de made ra y co rc ho
13. Ase rraderos , triplay y tab leros
14 . Cue ro y ca lzado
15. Producto s farma cé uti cos
To tal
105.3
54.9
54.9
26.4
19 .2
17.3
15.8
14.9
13.2
12.9
10 .9
9 .9
9. 1
8.9
7.4
9.0
l . Kil ogra mos a nu a les de co nt am in antes prod uc idos por mill ón de dó lares
de producto indu stri a l.
Fuente: Elaborado co n datos de A. Te n K ate, In dust rial Deve lop 111 ent allll
the En viron111 en t in Mexica , Workin g Paper WPS 1125, Banco M undi al,
Wa shin gto n , 1993 , a nexo 3.
••••••••••••••••••••••••••••••••
4. Co mo la agregación de los co ntamin antes se efectúa de manera ponderada segú n su toxicidad, los kilogramos de contaminantes que
aparecen como unid ades en los índices no deben tomarse de manera
literal, sino co mo kilogramos po nde rados de co ntaminantes.
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1994
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••••••••••••••••••••••••••••••••
Ramas
Par ticip ac ión
en el volumen d e
la contaminación'
l. Pe troq uími ca bás ica
2. Quím ica bá s ica
3. Indu strias básicas
de hi e rro y acero
4. Petróleo y derivados
5. Abo nos y fertilizant es
Su bto tal
6. Pap e l y ca rtó n
7. Art íc ul os de plá s ti co
8. O tros producto s quími cos
9. Res in as s int éti c as
y fibras artific iales
10 . Impre nta s y editoriales
11 . Ot ros produc tos me táli cos ,
excep to maquinaria
12. In dus tria s bás icas de me ta les
no ferro sos
13. Prod uc tos fa rm acé uti cos
14 . Producto s a base de min e rales
no metáli cos
15 . Otros produ ctos de madera
y corc ho
S ubtotal
Resto de la in d ustri a ma nu facturera
Total
Participación
en el valor d e
la producción '
24.3
10 .3
4.0
1. 7
6.4
5.8
5.0
5 1.8
4. 7
4.5
4.5
4.4
7. 1
0 .4
17.7
2.7
2.4
2. 1
4.4
3 .9
1.5
2.3
3.0
2 .5
2.6
2.0
1.8
2.4
1.6
2 .2
1. 5
84.6
15.4
1.4
39. 1
60.9
100.0
100.0
l . E l vo lumen de la con tamin ac ión se mide e n tonelada s anu a les de co ntami na ntes, aunque aq uí se ex pres a e n porcentaje s re s pecto del tota l.
2. Va lo r de los prod uc to s e laborados , seg ún la c las ifi cac ión del tNEG I.
Fuent es: A. Te n Kate, In dust rial Development and the En vironm ent in
M exico, Workin g Paper WPS 1 125 , Banco Mundial , Was hin gto n, 1993 ,
a nexo 3 , e INEG I, XIV Ce n so Indu strial. Indu strias IIW nr t{actureras, extra cti vas y elec tric idad. M éx ic o, 1995.
••••••••••••••••••••••••••••••••
los sectores industri ales, Ten Ka te utili za uno, que considera represe ntativo : e l índice linea l de ecotox ic idad ag uda para la salud hum ana y e l medi o terrestre. Adapta la in fo rmac ió n sectorial de Whee ler para adec uarl a a la c las ificac ió n del Sistema de
Cuentas Nacionales de Méx ico, desg losada a tres díg itos.
Co n base en esa informac ió n se ca lc uló la inten sid ad de la
co nta minac ió n de las 49 ramas de la indu stri a manu fac turera
conforme a la clasificación de dos dígitos del Sistema de Cuentas
Nacionales del INEG I. En e l cuadro 1 se presentan los resultados para la intensidad de la contamin ac ión de las 15 ramas que ,
segú n es te criterio, aparece n como las más con tamin antes de l
sector manufac turero de 1994 . Se ap recia que las ramas con
mayo r intensidad de contam inac ión son, co n mucho , las de abonos y fertilizante s, co n un índice de 105.3 kg/DI ; petroquími ca
básica y qu ím ica bás ica, co n 54.9 kg /DI, cada un a; resi nas y fibras sintét icas y otros productos quími cos, co n índi ces de 26.4
y 19.2 kg/01. Estos va lo res res ultan particularmente e levados
en co mparac ión co n la estim ac ión del índice de contamin ación
para la indu stri a manufac turera e n su conjunto, de 9 kg/D I.
co nt a min ac ió n e ind ustri as peq ue i'i as e n méx ico
962
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3
1
•••••••••••••••••••••••• ••••••••••••••••••• •••••••••••••••••••••• •
Ra m as
M icro
Pequ eña
Me di a n a
Gra nd e
Tot a l
1 Pe troquími c a bás ica
2. Q uími ca bás ica
3. Ind ustrias bás ica s de hie rro y ace ro
4. Pe tró leo y derivados
5 . A bo nos y fe rtili zan tes
S ub w ral
6. Pa pe l y ca rt ó n
7. A rtíc u los de plás tico
8. O tros prod uc tos q uími cos
9. Res in as s int é tica s y fi bras art ifi c ia les
10 . Imp re ntas y edi to ria les
11 . Otro s produ ctos me tá li cos.
exce pto maquin a ri a
12 . Indu s tri a s bás icas de me ta les no fe rro sos
13. Produ c tos farmacé uti cos
14. P rod uc to s a base de m in e rales no me tá li cos
15. Ot ros prod uc tos de m ad e ra y co rc ho
S ub rora l
Res to de la indu s tri a ma nufac ture ra
To ra l
3
147
35
88
53
326
986
1 932
73 4
33
12 38 1
11 3
76
92
31
3 12
33 1
1 05 1
339
51
965
36
40
14
10
100
111
153
69
28
149
15
27
35
17
5
99
63
113
49
23
63
18
323
186
2 11
99
837
1 49 1
3 24 9
1 19 1
135
13 558
3 97 5
42
161
22 428
29 414
72 4 12
170 695
858
49
135
937
1 037
6 06 5
10 766
125
10
52
90
140
1 0 27
2 177
86
29
46
66
32
669
1 6 16
5 044
130
394
23 52 1
30 623
80 173
185 25 4
243 107
16 83 1
3 204
2 285
265 427
a. M ic ro: 1 a 15 pe rso nas e m pl e ad a s. Pequ e fia: J 6 a 100 pe rson as e mpl eadas. Median a: 1O1 a 250 pe rso nas emp lea das . G rand e: 25 1 o más .
Fue nte : INEGI, X IV Censo In du strial. In du strias man ufa c turera s, exrra cri vas y elecrricidad. Méx ico , 199 5 .
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
A l multiplicar el va lor de la producción de cada ram a por el
índi ce de contami nac ión correspondi ente se obtiene el volume n
de co ntaminantes prod ucid os por esa rama . Las 15 ramas que
de ac uerdo con este cá lc ulo contribuían más a la contaminación
en 1994 se prese ntan en e l cuadro 2; destacan petroquímica básica (que da cue nta de 24. 3% del total de la indu stria manufacturera) , química bás ica (10. 3%), indu stri as bás icas de hi erro y
acero (6.4 % ), petró leo y deri vados (5 .8 %) y abonos y fertilizan tes (5 % ). La ge neració n ele co nta min antes aparece mu y concentrada, ya qu e las 15 ramas co ns ignadas co ntribuían con 84.6 %
del vo lumen de los produ cidos por el sector manu fac turero; más
aú n, las primeras c inco ramas a portaba n en conjunto 51 .8 %.
Para aprec iar la importancia eco nó mi ca de es tas 15 ramas,
en el c uadro 2 se inclu ye s u partic ipac ión en e l valor de la producción del sector manufacturero en 1994. Las 15 ramas que más
co ntribuían al vo lumen de la co nta min ació n en ese sector parti c ipaban co n 39. 1% de l valor de la prod ucc ión, en tanto que las
pr imeras c inco ramas res po nd ía n po r 17 .7 % de ese valor.
T \\1\ '\()
IH. l. \S 1'\lll STRI.\ S \ 1'\llTif ' ll'\( ' i ()\'
des 5 (0 .9 % del total) y daban cuenta de 63.6% del va lor de la producci ó n del sec tor. E n e l o tro ex tre mo , 24 3 107 e mpres as
eran mi cro (91. 6 % J e l total ) y co ntri buía n co n 9.4 9é de l va lor
de la produ cc ión. E n un a situ ac ión in termedia , 20 0 35 e m presas pequeñas y medi anas (7 .5% de l to ta l) a portaban de manera
conjunta 27 % de l va lor de la producc ió n (véa nse los cuadros
3, 4 y5) .
No sorpre nde que las e mpresas grandes , que so n las qu e más
participan en el va lor de la prod ucc ión indu s tri al, res ulten ser
tambi é n las que más co nta min an. E l c uadro 6 mues tra que e n
l994 esas e mpresas, que re prese ntan 0 .9 % del total ele la industri a
manufacturera, ge neraban6 59. 7o/c de l vo lumen de contamin antes produ c ido s por e l sec tor e n s u co njunto , mi e ntras qu e las
e mpresas mi cro (9 1.6 % de l to tal) só lo daba n cue nta ele 14 .2 %
de ese vo lume n y las peq ue ñas y med ia nas (7 .5 % de l tota l) de l
res tante 26 .2 por cie nto .
La prod ucc ión de co nt a mina ntes es tá mu y co nce ntrada e n
c iertas ramas indu stri ales . Las 15 qu e más co ntribu ía n al vo lu me n de la co ntamin ació n e n e l secto r manu fac ture ro e n 1994
ge neraban 84.6% de és te y tan só lo las primeras c inco aportaban 5 1. 8% (véase e l c uadro 2) . En té rm inos de l tamaño de las
1·. '\ l.\ ('()'\ 1'\ \11'\ \('!()\'
E
n la mayoría de las ramas ind ustri a les de la eco nom ía, sobre todo e n los sectores más mod ern os, las e mpresas líderes so n gra ndes uni dad es que aportan la ma yor parte de l produ cto in dustri a l. E n 1994. de un tota l de 265 427 co mpañías
pert e nec ie ntes a la indu s tr ia ma nu fac ture ra . 2 285 eran g ran-
S. Mi c ro : 1 a 1S pe rs o n a s e mp le a d as : pe q ue ñ a: 16 a 100 pe rs o na <;
e m p lea d a s : m e dia n a : 1O1 a 250 pe rso n a s e m p lea d a s : g ra nd e: :!S 1 o
m ás .
6. S e s up o ne qu e e n ca da ra m a e l ín d ice d e int e n s id a d d e la co n ta min a c ió n es e l mi s m o p a r a toda s las e mpre sas . in d e p e n d ie n te m e n te d e s u t a m a ño .
com ercio exterio r, di ciembre de 1998
e
u
p \ RT i t"I I' ·\C I Ú'\
963
D
A
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R
4
1> 1· 1 '\l \IERO IH . l :'\ ID \IH.:o, El ()'\(l\ ll l \~ L.'\ l.\ 1'\IH"S JIU \
\IA~lTi l" Tli< E ill S I·: Cl"'i EL Tll l 1 '\ 0 1>1 : LI S Elll'llESIS,
1994
M icro
l . Pe troq uím ica básica 0 .00
2. Quím ica bá sica
0.06
3. Indu stria s bá sicas
0.0 1
de hi erro y acero
4 . Petró leo y derivado s 0.03
S. Abonos y ferti li zantes 0.02
0. 12
Subtoral
0.37
6. Pape l y cartón
7. Artíc ulo s de plás ti co 0. 73
8. Otros productos
0. 28
quími cos
9. Resi na s sint éti cas
0.01
y fibra s artifi ciales
1O. Im pre ntas
4.66
y edi tori ales
11. O tro s productos
me tá li cos, excep to
I.SO
maq uinaria
12. In du stri as básicas
de metale s no fe rrosos 0 .02
13 . Prod uctos
farmacéuti cos
0.06
14. Prod uctos a ba se
de minera les
no me táli cos
8.4S
1S. Otros productos
de madera y corc ho 11 .08
27.3 0
Sub tota l
Res to de la indu stria
64.3 0
manufacture ra
91.60
To ral
Pequeña Media na Gra nd e
u
P\HIItll'\l"!() '\ lll
(I'Oil C DTI.II·: S)
•••••••••••••••••••••••••• ••••••
Ramas
e
Tota l
0.04
0.0 1
0.01
0.0 1
0.0 1
0. 12
0.03
0.03
0 .0 1
0. 12
0. 12
0.40
0.02
0.0 1
0.00
0.04
0.04
0 .06
0.0 1
0.0 1
0.00
0.04
0.02
0.04
0.07
0.08
0.04
0. 32
O.S6
1. 22
0.1 3
0 .03
0.02
0.4S
0.0 2
0.0 1
0.01
O.OS
0.36
0.06
0.02
S. ll
0. 32
O.OS
0.0 3
1.90
0.0 2
0 .00
0.01
O.OS
o.os
0.02
0.02
O. IS
0. 3S
0.0 3
0.0 2
8.86
0.39
2.3 0
O.OS
0 .40
0.01
0. 30
li .S4
30. 20
4 .1 0
6.30
0. 80
1.20
0.60
0.90
69 .80
100.00
••••••••••••••••••••••••••••••••
empresas , las 669 gra ndes (0 .3% del total) perte necientes a las
15 ramas más conta minantes de la indu stria manufacturera produ cían 51 .1 % de los con taminantes de l sector, mientra s que
72 4 12 emp resas micro (27 .3% del total) generaron 12.6%, y
7 092 pequeñ as y medianas (2 .7% ), 20.9 % (véan se los cuadros
3, 4 y 6). Las cinco primeras ramas que más contam inaban en
e l sector manufacturero incluían a 837 empresas (0 .32% del total), causantes de 51.8 % de l vo lumen corres po ndi e nte a la indu stri a manufacturera; de ese número de empresas, 99 grandes
(0 .04% del total) gene raban 35.6% del total de contam in antes,
mientras que 326 mi cro (0.1 2%) daban cue nta de 9.4 %, y 4 12
pequeñas y med ianas (0. 16% ), de 6.8 por cie nto.
La ev idencia estadíst ica indica que e n promedio la co ntri bució n de las e mpresas pequeñas no es tan notabl e como la de los
es tab lec imientos mayores (medianos y grandes), au nque no es
despreciable. Además , los datos oc ultan muchísima información
re lativa al vo lume n y a la intensidad de la contam in ac ió n. Por
eje mplo, nada se sabe acerca de e n qué tramos de l proceso qu ímico o petroquímico se desempeñan los establ ec imientos pequeños, si en los más o en los menos contami nantes. Tampoco se sabe
la tec nología en uso: si es de las menos co ntam in antes o de las
más "s ucias". Para ll enar estos vacíos de inform ac ión habrá que
A
1..\ S
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o
R
1:\ I I'HI: ~ \ S . S I : Cl '\ SL T\\l\ '\ 0.1 '\ 11 \
l'llOilUT IÓ'i IH 11 l'll lS .II<II 111\Lr\ CrlllE il \,
1994
5
\I CII{ ll l
1\
(1'01«1 ~ 11.11 ' )
••••••••••••••••••••••••••••••••
Ramas
Micro
l . Petroquím ica bás ica
2. Química básica
3 . In dus trias bás icas
de hierro y ace ro
4. Pe tró leo y de ri vados
S. Abo nos y fer tili za ntes
Sub rota l
6. Papel y cartón
7. Artíc ul os de plástico
8. Otros productos
químico s
9. Re sinas si nté ti cas
y fibras artificia les
10. Im pre nt as y edi tori ales
11. Otros produc tos
me táli cos, excepto
maq uin a ri a
12 . In dus tri as bá sicas
de metales no ferrosos
13. Productos
farmacéut icos
14. Produc tos a base de
mine rale s no me tálicos
1S. Otros prod uctos
de madera y corc ho
Subtota l
Re sto de la indu stria
manu fact urera
Tot al
P equeña Mediana Grande
Total
l. S
0.1
0.2
0.3
2 .6
1.0
4 .0
1.7
0.0
0.0
0 .0
1.6
0.1
0 .2
0.2
0 .3
0 .0
0.7
0.4
0.8
0 .9
0.2
0. 1
l. S
0 .7
0.4
3.4
6.6
0.3
13.9
1.6
0 .9
4.4
7. 1
0.4
17.7
2.7
2.4
0.1
0.6
0.6
0 .8
2. 1
0.0
0.6
0.1
0.6
0.4
0.4
l. O
0.7
l. S
2.3
0.3
0 .6
O.S
1.1
2.S
0. 1
0.1
0.3
1.4
1. 8
0 .0
0 .2
O.S
1. 6
2.4
O.S
0.8
0.3
0 .7
2.2
O.S
4.0
O.S
s.s
0.3
S.9
0.1
23 .7
1.4
39. 1
S.S
9.4
8.3
13.8
7.3
13 .2
39.9
63.6
60 .9
100.0
Fue ntes : A . Te n Kate, in dust rial Deve lopm ent and th e Environment in
Mexi co, Working Paper WPS 112S, Banco Mund ial, Was hin gton , 199 3,
a nexo 3, e INEGI , XIV Censo Industrial . industrias manufactu reras, extraeti vas y elec tri cidad, Méx ico, 199S.
•••••••••••• •••••••••••••• ••••••
hacer la comparación de los establecimientos pequeños con los
grandes.
EL
CO~li'ORTA\IIEi\TO ,.\\IBIE:\T.\L
DE LAS E~li'RESAS PEQLIE:\ .\S
n una investi gación reciente de El Colegio de Méx ico, 7 en
la que se basa este trabajo, se realizó una encuesta (además
de un modelo de equilibrio general aplicado y varios estu dios de caso por planta industrial y unidad de servicios) a 11 6
e mpresas de los sectores manufacturero y de servicios en la zona
metropolitana de la Ciudad de México (90 en nueve ramas ma-
E
7. A. Mercado , L. Domínguez-Villalobos y Ó. Fernández, "Co ntaminació n indu stri al e n la Zona Metropolitana de la C iudad de México", Comerc io Exte rior, vol. 45, núm . 1O, Méxi co , octubre de 1995,
pp .766-774, y A . Mercado (coo rd. ), In strum entos económ icos para
un comportamiento empresa rial.favorable al ambiente, Fondo de C ul tura Eco nó mi ca y E l Co legio de Méxi co (de pró xim a publi cac ión).
co nt a min ac ió n e indu stri as peq ueñas e n méx ico
964
nufac tureras y 26 e n tres de servicios) . Se encontró qu e un a a lta
proporció n de las empresas encuestadas tiene poca co nc iencia
ambi enta l y no pre vé adoptar procesos menos contamin antes ni
inco rporar nu evas tec nol ogías. Tampoco han considerado las
consec ue ncias competitivas de no atender s u problemáti ca ambienta l, a la qu e as ignan una baja prioridad .
Las empresas e ntrevi stadas afrontan tres obstáculos importa ntes para la in versión en tecnologías menos co ntamin antes: e l
fin anc iero, el de la fa lta de in centi vos y e l de l in sufi c ie nte acceso a inform ac ió n sobre tec no logías limpias. El primero es e l
más importante , pues restringe severamente la inversión en la
ma yo ría de las e mpresas, más aún si se considera que la enc uesta
co mprende estableci mie ntos pequeños y medi anos qu e representan dos terc ios de l total. Cabe señalar que tres cuartas partes de las empresas encuestadas tiene n problemas de capacidad
oc iosa. En estos casos, la in suficiencia fi nanciera es fundamen ta l. Por otro lado , casi la mitad de los establecimientos declaró
no tener acceso a info rmación sobre tec nologías menos contaminantes.
En e l marco eco nó mico ac tual de Méx ico es difícil pre ver
camb ios de condu cta ambiental a corto plazo. La gran mayo ría
de las e mpresas posee un a escasa cultura ambi ental y el efecto
de los nuevos in strumentos de política ambiental puede ser poco
perce ptibl e.
Ad mitie ndo las limitac iones de la encue sta, basada e n un a
muestra pequeña y dirigida, las respuestas de las empresas manufacturera s y las prestadoras de servi c ios permite n identificar
probl emas a mbientales específicos y diversas ac titudes de los
establ ec imi e ntos al respecto. Resulta claro que las deci siones
de las e mpresas es tablecidas e n Méx ico con re lac ión al c uid ado de l ag ua y la e nergía, así como en lo concern ie nte a l tratami ento de res iduos conta minantes, se toman más en fun c ión
de la ex ige ncia de l c umplimi ento de las normas y de l tamaño y
la es tructura del mercado en el que se dese mpeñan que sobre la
base de los poco s in strume nto s eco nó mico s co n propós itos
a mbientales que has ta la fecha han operado. La respuesta de las
e mpresas a todos es tos factore s es muy diversa y, por tanto, la
p rob le máti ca de la co ntamin ac ió n indu stri a l es mu y he te ro gé nea. Las principales co nc lu siones al res pecto se res ume n enseg uid a.
Los pro ble mas ambienta les ocupan un seg un do pl ano para
la ma yo r parte de las empresas, las cuales enfre nta n probl e mas
fin ancieros y de in sufic ienci a de mercado. Es to ex plica en parte que los obstác ul os más importantes para invertir en el ambi ente
son los fin anci eros, ade más de que la situ ación de deteri oro econó mi co de los últimos años ha afectado la actitud pri vada para
e nca rar problem as ambi entales. Los apre mios fin anc ieros y de
rentabilid ad tienden a se r más importantes entre las unid ades de
menor tamaño de la e ncuesta.
Ex iste, sin e mbargo, un pequ eño grupo ue empresas qu e trata n a los pro bl emas a mbie nta les co mo parte de s u quehace r y
manti enen po líti cas ex plíc itas orie ntadas al cui dado de la ima ge n de la e mpresa ante la co munidad .
La ex iste nc ia de un marco normati vo c laro y de autoridades
ambienta les firme s es un in gred iente favo rable para propiciar
e
u
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A
P\R II ( II '\( 10\IJ I· I. \S I \ I PH E"\\ ... ~" ' C.l\ ... l
I \\ I \'\O,L\ 1 1 \O I. l \ 11 \
Cf l \ r \\ IJ \ \ (1 0\ I' IH )I Jl (ll>\ I' (J I{ 1 \ 1\ IH :.., I IU \ \ 1 \'\ lF H
11' <11<( 1 "
6
IIIUH \ ,
IH. I.\
1994
, ,~~- , )
• •••••••••••••••••••••••••••••••
Ramas
M icro
l . Pet roq u ím ica bás ica
2. Q uími ca bás ica
3. Indu s tri as bá s icas
de hi e rro y ace ro
4 . Pet ró leo y derivados
5. Abonos y fertili za ntes
Sub towl
Pequeña Med ian a G r a nd e
To ta l
8.8
0.4
1.5
2. 1
15.5
6.4
24 .3
10 .3
0 .0
0 .0
0 .2
9.4
0.1
0.4
0 .3
0 .2
0. 3
2.3
0 .7
1.5
1.2
0. 2
1. 0
4.5
1.2
0.8
4.9
5.4
3.5
35.6
2.7
1.7
6.4
5.8
5.0
5 1. 8
4.7
4.5
1.3
1.2
1.6
4.5
0 .3
1. 1
1.2
0.6
2 .9
1.2
4.4
3.9
0 .7
0 .6
1.2
3.9
0.1
0.4
2. 1
2.6
0. 2
0 .4
1.3
2. 0
0.6
0.2
0.5
1.6
0. 5
9. 3
0 .4
11 .6
0.1
5 1. 1
1.5
84.6
3.0
12.3
2.3
13.9
8.6
59.7
15.4
100.0
6. Pape l y ca rtón
7. Artíc ul os de pl ás tico
8. Otro s produ ctos
quími cos
0 .3
9 . Res in as s inté ti cas
y fibra s art ifi c ia les
0 .0
10 . Impre ntas y editori a les 1.0
11 . O tros prod uc tos
metá li cos, exce pt o
maquinari a
0.4
12. In du str ias bás icas de
meta les no fe rro sos
0.1
13. Produ c tos
fa rm acé uti cos
0.0
14. Produ c tos a base de
min era les no metá li cos 0.3
15. Otros prod uc to s
de made ra y corc ho
0. 5
Subrotal
12. 6
Re sto in d ustri a
1.5
man ufactu rera
Total
14. 2
Fuen tes: A. Ten Kate , In du strial De•·elop111e111 and th e Environ111 ent in
Mexico. Work in g Pape r WPS 1 125. Ba nco M un dia l, Was hing ton , 1993 ,
anexo 3, e INEG I, X 1V Censo In du st rial. In dustria s 11/0IIII/'act urems. extra eri vas v electricidad, Méx ico, 1995.
••••••••••••••••••••••••••••••••
un camb io. Así, la mayoría de las empresas co nsidera efi c ie nte
e l contro l de la política amb ie ntal por parte de las autorid ades ,
aunque ex isten opiniones ace rca de proble mas de coordin ac ión
e ntre autoridades, así co mo de falta de c larid ad en las normas,
lo que sugiere la neces idad de e mpre nder medidas correcti vas.
La inversión pri vada para preservación puede co ncili arse co n
la competitividad a l permitir ahorros de manejo a mbi enta l, efi c ienc ia y ca lidad. S in e mbargo, los bene ficios no so n inm ediatos . Las e mpresas grandes co n rec ursos eco nó mi cos y cult ura
indu stri a l moderna tie nen mayor capac id ad que las de me nor
tamaño para emprender programas ele preservac ión del ambie nte
y es perar a qu e rindan frutos. Así, los in strumentos económicos
de ben incidir so bre todo e n las e mpresas de menores rec ursos,
para ale ntar su gasto de invers ió n.
Si para un grupo se lec to de e mpresas e l gasto ambie nta l no
es tá reñido con la com petiti viciad _e ll o no ocurre para las e mp resas qu e ca rece n el e siste mati zac ió n admini strati va . Po r ta nto
podrían tener incidenc ia importa nte los programas gubern amentales te ndi e ntes a ge nerar informac ión , capacitar y propi c iar la
co111ercio exterior, diciembre de 1998
E
n el marco económico de
M éxico es difícil prever
cambios de conducta
ambiental. La mayoría de
las empresas posee una
escasa cultura ambiental
y el efecto de los nuevos
instrumentos de política
ambien tal puede ser poco
perceptible
965
general de los establ ec imi entos encu estados . La industri a quími ca y la de pinturas , lacas y barni ces se ubican e n segund o lu gar, con res ultados todavía superiores al pro medi o. El res to de
los sectores reg istra res ultados inferi ores al pro medio en cas i
todos los rubros ana li zados.
El comportami ento ambi ental de las empresas según su tamaño difi ere de manera considerable . Por ejemplo, la evalu ación cualitativa a las micro es significativ amente más baj a que
el pro medi o general, e n tanto que el co mportami ento de las pequeñ as es li geramente superi or al de aqué ll as, pero infe ri or al
promedi o de la encuesta. El co mportamiento ambi ental de las
muy grandes tiene una calidad superior al promedio de la encuesta y a la evaluación de todos los estratos. Sin e mbargo, la re lación entre la calidad del co mportamiento ambi ental de la empre sa y su ta maño no es lin ea l, debid o a qu e las medi anas
muestran uno mu y superi or a las grandes, qu e presentan un a
mayo r inte nsidad pro medio de contaminac ión. Las medi anas se
ubi ca n en e l segund o lu gar de importancia e n la escala de empresas, logrado a partir de las medidas ambi entali stas e mprendidas por ellas.
Los resultados por tamaño son importantes, dado que la mayo ría de las empresas indu striales y de servicios ubicadas en la
zo na me tropolitana de la C iud ad de Méx ico so n pequ e ñas o
puede n ser mic roempresas . Com o esas unidades operan co n
grandes desventaj as de toda índole, su ac titud social hac ia la
contaminación po r residuos contamin antes suele ser negati va
y, por ta nto, los resultados conjuntos son re levantes.
CoMENTARios FINALES
vincul ac ió n co n uni versid ades , ce ntros tec nológ icos y otras
fu e ntes de tecnología ambie ntal.
Tan só lo una parte pequeña de las empresas incluidas en la
encuesta ha utilizado los instrume ntos fi scales y financieros con
fin es ambientales de bido principalmente a desco nocimiento. La
mayoría de las e mpresas cuestio nó las tasas efecti vas de interés de Nacional Financiera, as í co mo el comportami ento de la
banca co mercial y las exces ivas garantías y trámites burocráticos. Las e mpresas sugiere n que se haga una mayo r di fu sión de
lo s mencio nados in strumentos , qu e aque l organi smo supervise mej or a la banca de primer pi so y qu e se concedan mejores
condiciones para el acceso al crédito.
La encues ta no mostró un a re lac ión clara e ntre e l uso de los
instrum entos fi scales y fin ancieros di sponibl es y la cultura ambie ntal, lo que no quiere decir qu e los instrume ntos eco nómicos no sean útiles, sino qu e tal vez sean in adec uados para las
empresas que más los neces itan.
Hay gra ndes diferencias de co mportami ento ambi ental entre las empresas por sectores y por tamaños. Para definirl o se utili za ro n los términos alto, med io y baj o a fin de distin guir la im po rt anc ia q ue la unidad prod uc ti va co ncede a las medida s
proa mbie ntali stas, indepe ndi e nte mente de las razo nes que tuvieran para hacerl o. Destaca e l com portami ento a mbiental de
las e mpresas pape le ras, c ualitat iva me nte superi or al pro medio
E
n este trabaj o se prese ntan algunos avances respecto al conocimiento de la participación de las empresas pequeñas en
la contaminació n indu stri al y su actitud hacia ese fenómeno . Pese a que e l apo rte de esos establec imie ntos en e l valor
agregado es, en pro medi o, reducido , pueden representar un proble ma ambiental severo, dado que sus intensid ades de contaminac ión (por unid ad de produ cción) son mayores que las de las
pl antas industri ales grandes. Esto se debe principalme nte a tres
factores: la crisi s fin anciera (que reprime la inversión y desvía
la ate nción pri oritari a al ambiente), la falta de incenti vos y el
in suficiente acceso a tecnologías me nos contaminantes. En ese
marco, las empresas peque ñas concede n poca importancia a las
medidas en favor de l ambi ente y pu eden llegar a ser responsables de una proporció n considerable de la contaminación industri al e n Méx ico. Por es ta razó n no parece sufi cie nte la exigenci a oficial y social de qu e se cumpl a e l marco leg isl ati vo, las
norm as específicas. Los es tándares a mbi e ntal es voluntarios
(co mo el ISO 14000 , qu e cada vez requie re n más e n la
globali zación de los negoc ios) tampoco tendrían una repercusión importante e n este seg mento de empresas . Es imprescin dible, así, concebir y aplicar nuevos incentiv os económi cos de
manera explícita para las empresas pequeñas, así como otorgarles
asesoría técnica adecuada para inducir un cambio en su conducta
ambi e ntal. 9
Globalización y contaminación
industrial en México y Malasia
••••••••••
RHVS JENKINS'
GLOBA LIZACIÓN Y CONTAMINAC IÓN INDUSTR IAL
L
a OCDE defin e a la g lo bali zac ió n co mo " un proceso por el
c ua l los mercados eco nóm icos, las tecnologías y los sistemas de comunicació n g rad ualm e nte adquieren más caracte rísticas 'globa les' e n detrim e nto de las ' nac ionales' o ' locales " .1 A lg unos indicadores signi ficati vos de este proceso so n:
e l rápido c rec imi e nto del inte rca mbio co me rc ial mundial (a un
ritmo m ayor que el de la producción) ; la crec iente movilidad internacional del capital ; la veloc idad de la difusión internacional
de la tecnología; la inte ns if icac ió n de la co mpe tencia generali zada e ntre las corporaci o nes tra ns nac io nales, y la desaparición
paulatina de barreras in s titu ciona les a l fluj o internaciona l de
bien es y capital.
Este proceso ha co incid ido co n un a c rec ie nte preoc upación ,
e n partic ula r e n los países ava nzados. por las c uesti o nes a mbie nta les, c uyo reflejo ha s id o la amp li ac ión de los movimientos
eco log istas y la prolife raci ó n de partidos po líticos v in c ulad os
al a mbi e nte. E n e l último c uarto de siglo han surgido c ue rpo s
norm ativos y se ha n adoptado regul acio nes y no rm as a mbi e nta les cada vez más es tri ctas, c uya a utoridad a ún res ide en prime r té rmin o e n e l Es tado nac io na l. a un c ua nd o se han dado ya
pa sos hac ia un a autoridad reg io na l, e n particular e n la Uni ó n
Europea. Es as í qu e preva lece la prim acía de las reg ul ac io nes
naciona les e n los as untos amb ie ntal es , excepto e n alg unos ej e mplos notabl es de tratados inte rnac io na les. como e l Pro toco lo de
Mo ntrea l sob re la s s us ta ncias que agota n el ozo no.
Si bie n las cuestiones ambienta les se encaran principalmente
e n e l pla no nacional , ex iste n diferenc ia s notable s e n cuanto al
l . OCDE. Economic Global isation and the Environment, París.
1997.
ri go r de las medida s e n los dive rsos países. Incluso ahí donde
en el papel se aplican normas similares, en la práctica la exigencia
de su observa ncia varía a mplia mente . En general, en los países
cuyo ing reso per cápita es m ás alto, las regulaciones tienden a
ser más estrictas que e n las economías pobres. 2 Estas profundas diferenci as se ha n ma nifestado en el surgimiento de muchas
inqui etudes e n torn o de l efec to de la g lobalizaci ó n e n la ecología. Esto último se pu so de re lieve durante las negociaciones del
Tratado de Libre Comerc io de América del Norte (TLCAN) cuyo
res ultado fue la a nex ió n de un tratado sobre ambiente.
En general, los vínculos e ntre los problemas ambientales y
la globalización se han analizado de manera extensa en la OCDE 3
y e n la actualidad e n la Organización Mundi al de Comercio
(OMC) y la UNCTAD. Los am bi e ntali stas temen que la globalizac ió n e rosion e la protecc ió n a mbi e ntal en el Norte y conduzca a una m ayo r degradación eco lógica en e l Sur, sobre todo
porque la firmeza de las reg ulacio nes ambie ntales de un país ocasio nará una "estampida industrial" hac ia jurisdicciones me nos
reglamentadas. Las corporac io nes consideran que las regulaciones es tric tas afecta rá n la com petitividad por los costos adic ionales que ell o e ntraña.
2. S. Dasg upta, A. Mocly, S. Roy y D. Wh ee ler, Environm ental
R eg ulat ion and D eve lop111en r: A Cross-Co untry E111pirica l A na lys is,
Poli cy Research Wo rkin g Paper 1448, Banco Mundia l, 1995.
3. OCDE. Report on Trade and Environment to the OECD Co un cil
a l Mini sterial Le1·el , OCDE. Env ironmelll Directorate, Trade Directorat e, COM/ENV/TD(95)48/Fina l, 1995. y OCDE, Econo111ic G loba li sat ion ... , op. cit.
* Escuela de Estudios sobre el Desarrollo, Unive rsiry ojEas! A nglia,
Nonv ich, Reino Unido <R. O. Jenkins @uea .ac. uk>. Tradu cción de l
in glés de Josefina Anaya.
co111ercio e.r/erior, diciembre de 1998
Hay quienes seña la n que los efectos am bi e ntales y económ icos de la g lobali zac ió n pueden ser be néficos. Porte r afirma que
las re g ulac iones ambientales promueven innovac iones tec nológ icas que re duce n e l uso de recursos y permiten incre me ntos
de la competitividad. 4 Al aumentar las dimensiones de l me rcado , la g loba li zación a lie nta a las empresas a innovar. E n e l m a rco Norte-S ur, la g lo bali zac ión también puede promover la difusión de tecnologías más limpias y de prácticas ambie nta les
sana s e ntre los países del Sur.
Este artíc ulo form a parte de un proyecto que in ves ti ga algunas de esas c ues tiones. Ahí se examinan los vínculos e ntre e l
desarrollo de una economía mundia l cada vez m ás integrada y
e l impac to de la indu stri a e n el ambiente de los países de ind ustriali zación reciente (PIR). Se cuestiona si los flujo s comerciale s y de in ve rs io nes d e Méx ico y Malas ia han contribuido a miti ga r te nde nc ialmente los daños a la ecología que acompañan al
desarrollo industria l. 5
967
trias a l va lo r agregado total. Es ev idente que c uando a um enta
la participación ele las indu stri as más co nta mina ntes, como la
petroquímica y la ce men te ra , la co ntaminación to ta l tamb ié n
tie nde a inc reme ntarse. A esto último se le ll a ma efecto "co mpues to". La co nta minación reg istrará cambios con c ua lqui e r
descenso de las e mi siones por unidad de producto que se a lcance
e n un a indu stri a. Este efecto " de proceso" o efec to " técnico"
ocu rre a la par de c ua lqui e r ca mbio en la intens idad de contamin ac ió n de cada indu stri a. S i bien lo ante ri or permite ide nti ficar los factores que contribuye n a l índi ce ge neral de co ntam inación industrial, también constitu ye un marco útil para ponderar
e l efec to de la glo ba li zac ió n e n la co nta min ac ió n. Este punto de
vista, sin e mbargo , se limita a las e mi sio nes indu strial es y por
co ns ig ui e nte no capta los efectos cada vez ma yo res de las e mis iones ocas io nadas por la tran sportación de los productos en una
escala mu c ho mayor, lo qu e s in duda es un o de los efectos de la
globalización. Con e llo e n me nte es posible prever las formas
e n que aqué ll a puede afectar a cada un o de los e lementos determin a ntes de las e mi sio nes indu striales .
MARCO DE ANÁLISIS
A
1a na l izar cómo repe rc ute la globalización en la co ntami nac ió n es útil di sting uir tres efectos diferentes .6 Las e misiones indu striales totales de cualquier co ntamin a nte (E)
pueden representarse de la sig uiente m anera:
donde:
e; so n las emis iones ele un c onta minante) por unidad ele va1
lor ag regado e n la indu stria i;
w; es la porción del valor agregado de la indu stri a i en e l valo r ag regado industrial tota l;
Y es e l va lor agregado indu strial tota l.
E l índice de e mi s iones cambia en el tie mpo com o res ultado
de mod ificaciones e n la ac ti v idad indu stri a l (Y), a lo que se le
de nom ina efec to " en escala", y por la co ntribución de las indu s-
4. M. Porter y C. va n der Linde , "Green and Co mpetiti ve : Ending
the Stal emate", en R. Welford y R. Starkey (co mps.), Bu siness and th e
Environlll ent, Ea rth scan, Londres, 1996.
5. La elección de México y Malasiacomo objeto de estudi o se debe
a ciertas cons iderac io nes: ambos países ti enen lazos estrec hos con la
eco nomía mundial, gracias a lo cua l sus exportac ion es de productos
manufacture ros se han desarroll ado de manera notabl e en años recientes; se encuentran entre los países en desarroll o que atraen más inversió n extra nj era directa , y han alcanzado un alto grado de indu striali zación. qu e ha traído consigo importantes probl emas ambi en tales . En
el caso ele Méx ico, ha tenido lu gar, desde med iados ele los años oc henta,
una liberalización del intercambio comercia l ele gra n magnitud que
culmin ó co n la creación del TLCAN en 1994, mientras qu e Malasia
sie mpre ha tenido una eco nomía re lativamente abierta , aun cuando
algunos sectores de sum anu factura gozan de considerable protección.
6. G. Grossman y A. Krueger, Env ironmental lmpacts ofa North
American Free Trade Agreement, National Bureau of Econom ic Researc h, Worki ng Pape r 39 14, 1992.
Efecto en escala
S i la compos ic ió n de l prod ucto y de la tecnología permanece
in a lterada, la re lac ión entre la conta minació n y la esca la de producción indu stri a l será pos itiva . Aquí lo principal es si un vínculo
más estrecho e ntre e l intercambi o comerc ia l y la inversión ti e nde
a des plazar los recursos de la ma nufact ura (esto es, s i con duce
a la desind ustrial izació n). Mi e ntras que a lg un os países pueden
desi ndu str ia li za rse a causa de la g loba l izac ió n, es probable que
e n economías com o la mexicana y la malaya , que ya han alca nzado un g rado ace ptabl e de desarrollo indu s tri a l, aqu é ll a se
acom pañe de un mayor c recimien to indu stri a l.
Efecto compuesto
Hay argumentos o pues tos e n c ua nto a l efecto del intercambi o
co mercial y la in versión e n la compos ic ió n del producto. Uno
es que, co mo los países e n desarrollo di sfrutan de una ve ntaja
comparati va e n sus indu stri as "s uc ias" debido a que sus regulac io nes ambie nta les son me nos estrictas, así co mo a sus bajos
ni veles de ingresos, la liberali zac ió n del mercado te nderá a afectar de mane ra negati va su ambiente loca l. 7 E ll o se reforzaría a llí
donde hay movilidad internac io na l de cap ita l, puesto que la "estampida indu stri a l" te ndría lu ga r e ntonces e n las eco no mías desarrolladas co n una ma yo r no rmati vidad 8
E n contra de esa tesis se ha dicho que, por lo ge neral, los costos
de l contro l ambie ntal e n la in dust ria manufacturera so n bajos y
7. B. Cope land y S. Taylor, "North -So uth Trade ancl th e Environment", Q11ar1e rly Jou mal ofEconollli cs, vo l. C IX, núm. 3, 1994.
8. B. Cope land, "Internatio nal Trade ancl the Env ironment: Policy
Reform in a Polluted Sma ll Open Economy", Journal of Environlll enlal Econo111ics and Manage111en1 , vo l. XXV I, 1994 .
globali zac ión y contaminac ión industr ial
968
os ambientalistas temen que la globalización erosione la protección
ambiental en el Norte y conduzca a una mayor degradación ecológica
en el Su r, sobre todo porque la firme za de las regulaciones
ambientales de un país ocasionará una "estampida industrial" hacia
jurisdicciones menos reglamentadas
que otros fac tores que no ti e nen que ver con el ambie nte pesan más e n la decisi ó n de ubi car un a indu stria. 9 En este caso
es pos ibl e qu e un país e n desarroll o qu e c uente co n un s istema de co nt ro l a mbi e nta l me nos es tri cto posea ventaj as co mparati vas en indu strias menos co ntamin antes. Por c ierto, cuando hay un a corre laci ón e ntre inte nsidad de capital e inte nsid ad
de contamin ac ió n e n la s eco no m ías con ventajas comparati vas por contar con indu strias intensivas e n mano de obra, el ambiente se be nefi c iará si és tas se es pec ializa n seg ún sus ventaj as co mpa rati vas . 10
Efectos t ecnológicos
A todos los fac tores que inc ide n e n la contamin ació n en una in d ustri a se les de nomin a efectos tec no lógicos. 11 Por tanto, aquí
se incl uye n una admini strac ió n más efi c iente y mej oras organizacio nales vinculadas a la co ntamin ac ió n, as í como modifi cac iones en las téc nicas y e l equi po de producción. Los argumentos
qu e sug ie re n que los fluj os de inte rca mbio come rc ia l e in vers io nes ti e nde n a di sminuir la co nta min ac ió n se prese nta n enseg ui da.
1 ) La producc ió n para exportar puede alentar e l uso de tecno logías limpias ex ig idas en los mercados intern ac io nales (por
ej empl o, e n la indu stri a de pulpa y papel es necesario e liminar
la d iox in a y e n la indu stri a del te ñid o tiene qu e elimin arse e l
cromo) . Se di ce qu e en Chile hay e mpresas que han redu c id o sus
emi siones para c umplir co n normas extranj eras para c iertos pro9. J. Dean, "Trade and th e Envi ronme nt: A Sur vey of th e Li terature'', en P. Low (co mp.) , l ntemationa l Trae/e and th e Env ironm ent,
Wo rl cl Bank Di sc uss ion Paper 159 , 1992, y J. Leo nard , Po l/ut iu n and
the Stmgg /efo r the World Produ ct. Camb ri dge Univers it y Press. 1988.
1O. N. Bircl sa ll y D. Wheeler, 'Trade Poli cy and Ind ustri al Po ll utio n
in La tin Ameri ca : Where are the Po llut ion Havens'l", en P. Low (co mp.).
op. cit.
1 l . Se ha pre ferido el términ o "e fec to tec no lóg ico" a "e fec to procesal" o "'e fecto técnico·· , pues se aju sta mejo r al se ntid o en que aq uí
se e mp lea .
duetos, como en e l caso de la indu stri a de pulpa y papel. 12 Ello
se reforzará en un futuro no mu y distante con la introducc ión de
la serie de normas ambientales ISO 14000, si se convierte n en
requi sito para los expo rtadores.
2) Las econ omías más abiertas tienen mayo r acceso a los
últimos av ances tec nológicos extranjeros, de manera que es tarán en una mejor posici ón para incorporarlos y reduc ir al míni mo las emi siones o desechos. En un trabajo sobre la pul pa y el
papel se e ncontró qu e e l proceso termomecá ni co para hace r
pulpa, que es más limpio, se adoptó más rápidame nte e n las economías más abiertas . 13 No es del todo claro hasta qué punto pueda
difundirse, ya que la tecno log ía para lle varlo a cabo es a la vez
más barata y m ás amigable con e l ambiente.
3) Las operac iones de las compañías transnac io na les perm anecen fi eles a sus propias no rmas ambientales corporati vas, más
estrictas que las de los países en des arrollo e n los que o peran. 14
As í, el mayor fluj o de capital extranjero tie nde a ir de la mano
con normas ambientales más co mpl ejas. No se conoce co n prec isión en qué medida las transnac ionales ex igen efec ti vamente
a sus filiales la observancia más estricta de las medi das ambi entales (en dos estudi os se ll egó a co nclusiones di stintas) . 15
4) Ni siqui era las empresas transnacionales tie ne n po líti cas
co rporati vas ex plícitas en materi a ambi e nt al; la te nde nc ia a
12. N. Birdsa ll y D. Wheeler, op. c it .
13. D. Whee ler y P. Martin, " Pri ces, Po li cies and th e Intern ati onal
Di ffusion of Clean Tec hnology : The Case ofWood Pu lp Produ cti on" ,
en P. Low (co mp .), op. cit.
14. T. G ladwin , " Environment , Deve lopment ancl Multin ati onal
Enterpri se", en C. Pea rso n (co mp. ), M ultin a tio na l Corporat io ns,
Env iro nm ent, and th e Third Wor /d. Busin ess Ma ll ers , Durh am. N .C ..
Duke Uni ve rsit y Press , 1987.
15. La mayo ría de las corporac iones tra nsnac ionales exa mi nadas
po r la Be nchma rk Corp orate Environme nt al Survey man ifes taron
te ner po líticas ambientales corp orat ivas mucho má s avanzadas que
las qu e req uería la leg islac ión de l país anfitri ón. Co n todo, un es tu d io de las tr ansnaciona les j apo nesas ar roj ó que lo co ntra ri o era la
ve rd ad: la mayo ría ele las emp resas se limitaban a tomar las med idas
necesari as para cumplir co n las norm as ambi entales loca les.
comercio exterior, di ciembre de 1998
emplear tec nologías de compañías emparentadas, erigidas para
hacer frente a exigencias regulatorias más estrictas en sus países de origen , tiene como resultado que su producción sea menos contaminante que la de las empresas nacionales en los países en desarrollo. 16 Una vez más, las escasas pruebas empíricas
sobre esta cuestión se suman a un estudio de la ONU que apoya
esta tesis , 17 en tanto que un estudio del Banco Mundial no encontró ninguna diferencia entre el desempeño de empresas privadas nacionales y extranjeras respecto a sus esfuerzos por abatir
la contaminación. 18
En oposición a esos efectos se ha afirmado que los países en
desarrollo mantienen reglamentaciones ambientales poco estrictas para atraer la inversión: la tesis del "paraíso fiscal ". De igual
modo , mientras que en casos específicos el aumento de la producción para exportar puede requerir una producción limpia, la
creciente competencia que obliga a bajar los costos al mínimo,
ya sea para competir en mercados de exportación o contra importaciones dentro del mercado local, puede dificultar aún más
la adopción de medidas para proteger el ambiente.
Transferencias internacionales de servicios
ambientales
Hay una cortapisa más para el análisis de cómo influye la globalización en la contaminación industrial en un país . Éste sólo puede
dar un panorama parcial de su efecto, pues no puede distinguir
claramente entre las situaciones en las que la reducción de emisiones fue el resultado de sacar la contaminación -que ahora
soportan otros países- y las situaciones en las que ha contribuído a disminuir la del mundo . De modo más general, no distingue
los casos en que se ha reducido el nivel total de contaminación
y aquellos en que sólo se ha redistribuido geográficamente.
Al respecto es necesario tener en cuenta la correlación entre
flujos de intercambio comercial y contaminación . Al hacerlo
resulta provechoso considerar las emisiones como un insumo
para el proceso productivo. Aunque éstas con frecuencia se consideran como un producto del proceso productivo , reflejan el
hecho de que se han utilizado en él recursos ambientales . "Cada
unidad de emisión indica que una unidad de recursos ambientales se ha agotado en el proceso productivo.'' 19 Así que es posib le pensar que los bienes comerciables incorporan cierta can tidad de servicios ambientales. Un enfoque similar adoptan Lee
16. M. Ferrantino, InternationalTrade, Environmental Qualityand
Public Policy, U.S . lnternational Trade Commission, Office ofEconomics Working Paper, 1995.
17. ESCAP/UNCTC, Transnational Corporations and Enviranm ental Mana ge m ent in Asian and Pa c ij!c Developing Countries,
Bangkok , ESCA P/UNCTC Publication Series B , núm. 13, Bangkok ,
1988 .
18. H. He ttige , M. Huq, S. Pargal y D. Wheeler, Determinants of
Pollution Abatement in Developing Countries: Evidencejimn South
and South-East Asia, mi meo., Banco Mundial , Washington 1995.
19. M. Rau sc he r, Intemational Trade, Factor Mov ements, and th e
Environmen t, Clarendon Press , Oxford, 1997
969
y Roland-Holst / 0 quienes acuñaron e l término "comercio hacia
afuera incorporado" (embodied effluent trade); con ello quiere n
decir que los flujos de intercambio comercial se acompañan transferencias internacionales de servicios ambientales. 2 1
Un país con alto contenido de "flujo hacia dentro incorporado" en términos de importaciones relativas a sus exportaciones,
utiliza servicios ambientales de otros países . Un ejemplo claro
es Japón, cuyas exportaciones tiene n un contenido más bajo de
contaminantes que sus importaciones , y donde durante los setenta se presentó una notable reducción de la proporción de emisiones en ambas. 22 Esto indica 4ue , cuando menos en parte, Japón fue capaz de tras ladar al exterior sus costos ambientales.
Proyecto de investigación
El proyecto gira alrededor del efecto de la globalización en la
contaminación industrial en México y en Malasia en dos niveles : el del sector manufacturero en su totalidad, con el fin de
captar los efectos compuestos en las emisiones, y el de industrias seleccionadas, para analizar los efectos tecnológicos. En
el caso de México las tres industrias fueron la textil , la de hierro y acero y la de fibras sintéticas; en el caso de Malasia, las dos
primeras más la de productos de hule.
Este trabajo se ocupa del sector manufacturero en su totalidad .
En lo que sigue se examina la evolución de algunos indicadores
de la contaminación generados por la industria manufacturera a partir de 1970 y más adelante se analizan con detalle los
flujos de intercambio comercial en la manufactura para establecer si México es importador o ex portador neto de servicios
ambientales. Posteriormente se efectúan algunas comparaciones con los resultados de un estudio paralelo sobre Malasia. En
el trabajo se emplean los coeficientes de contaminación del
Sistema de Proyección de Contaminación Industrial (Industrial
Pollution Projection System, IPPS) , desarrollados por el Banco Mundial.
IN DUSTRIALIZACIÓN Y CONTAMINACIÓN,
1970-1995
n un estudio de Adriaan Ten Kate 23 se encontró que la inten sidad de la contaminación de la industria manufacturera en México aumentó en forma notable de 1950 a fines de
los años ochenta. Este artículo amplía dicho estudio de diversas maneras. En primer lugar, el trabajo de Ten Kate se ocupó
E
20. H. Lee y D. Roland-Holst, International Trade and th e Tran5fer
o.f Environm ental Cos ts and Beneflts, Tec hni ca l Papers 9 1, OECD
Development Centre, 1993
21. Esto se podría aplicar más ampliamente y no só lo a los flujo s,
pero como de lo que aquí se trata es de la co ntaminac ió n indu strial ,
no se desa rroll ó ese punto .
22. H. Lee y D . Roland-H o1st, op. cit .
23. A. Ten Kat e, Indu strial Deve lopm ent and th e Environm ent in
Mexico, Working Paper WPS 11 25, Banco Mundial , 1993.
g loba li zac ió n y co ntaminac ió n indu s trial
970
en particular de las e mj siones tóxi cas, mientras que aq uí se considera un espectro más amp li o de contam in antes, para in cl uir los
qu e corrientemente se descargan en e l ag ua (BOD y só lidos suspendidos totales) y algunas emisiones al aire (N 0 2, S0 2, CO, partículas s uspendidas total es , partícul as finas o PM 1O, y compuestos orgá ni cos volátil es). En segundo lugar, el estudi o de Ten K ate
termin a en 1989, c uando se di sponía de pocos datos para analizar e l efecto de los grandes camb ios de política eco nó mi ca de
med iados de los oc he nta. Al extender la información a 1995 es
pos ible ponderar los procesos asoc iados al período de liberalizac ión de la eco no mía mex ica na. En el estudi o de Ten K ate, por
último, se recurrió a un so lo indi cador de inte nsidad de contam inación pro veni ente de datos para Estados Unidos. Recientemente,
sin emb argo, se han es tablec ido nuevos coefi c ientes ba sados en
la situ ac ió n de México en e l grupo de dos y tres dígitos de la C lasifi cac ión Indu strial Intern acio na l Estándar ( !SI C, por s us sig las
e n ing lés), que se utili zaron parcialmente en este trabajo.
Para México sólo ex isten cálcul os para las emisiones de c inco
contaminantes del a ire: partículas, óx idos sulfurosos, monóxido
de carbono, óx id os nitrosos e hidrocarb uros; e l coeficie nte
em pl eado es en ton eladas de con taminante por trabajador. Por
tanto, para estimar e l ni ve! total de e mi siones es prec iso multip 1icar estos coeficientes por el número de trabaj adores e m p 1eados . Para e ll o, los datos del INEG I sobre e l índi ce de e mpl eo
-e n e l grupo de dos díg itos en la c lasificación de las ac ti vidades económi cas- se reclas ificaron e n la categoría correspo ndiente de la IS IC. 24 Así se obtuvi eron estimaciones de tres dígitos
de las e mi s iones de cada con tam in ante para cada indu stri a en e l
período 1990-1995. Como ex is tía n dos li stas diferentes para e l
empleo, un a de 1970 a 1992 y la otra de 1988 a 1995, que arrojaban diferentes índices de empleo en los años que se traslapaban,
se e laboraron dos se ries de estim ac io nes.
Al sum arse las estimac io nes desagregadas de tres dígito s se
obtuvie ron las emi sio nes totales para cada contaminante. Ese
tota l se dividió entre e l índice de empl eo para obtener los indi cado res de inte nsidad de contam in ac ión (esto es, co ntamin ac ión
por perso na emp leada) durante e l período (véase el cuadro 1).
En co nt raste co n e l es tudi o de Te n Kate, en los sete nta y los
oc henta la intens idad de contaminación no mostró una tende ncia general a aumen tar. De los c inco contamin antes cons id erados, sólo los óxidos sul furosos y ni trosas arrojaron un incremento
considerable entre 1980 y 1988. Esto pudo obedecer a que se
midieron diferentes contam in antes o a que los coefic ie ntes uti li zados se derivan específicamente de las condi c io nes preval ec ientes en México y no de Estados Unid os.
U na seg un da observaci ó n es q ue la intens id ad de co ntami nac ió n ha di s minuido desde fines de los años oc henta. Co n base
24. En la mayoría de los casos este proceso i m pi icaba tan só lo agre gar varias ramas mexicanas a l grup o ele tres dígitos de la !SIC. En los
pocos casos e n q ue la e las i ficac ión de la ISIC e ra má s porme no ri zada ,
una rama me x icana tu vo que ~e r colocada en tre el os c lases de la !SIC.
Cuando fue e l caso se u ti !i za ron elatos ele\ ce nso industrial ele 1993 para
determ inar la proporción de la ram a mex ica na que debería atribuirse
a cada c lase ele la !SIC.
e
u
o
A
E\I I SI O\ES POit PE it SO\ \ E\II' I. E.\D A
1970-1995 (en"
R
o
~' L\ \1\'\l' F-\CTlH.\ \ JEX IL \\ .\ '
UI SE E" l'O FF I CIE~TES E L\11111!.\D OS E~ Mr'. ~ I CO , TO'iEI.Ail.I S )
••••••••••••••••••••••••••••••••
Partículas
1970
1975
1980
1985
1988A'
19888'
1995
0.064
0.064
0.061
0.065
0.065
0 .055
0.052
sox
0.095
0.093
0.090
0.098
0.099
0.083
0.071
co
NOX
HC
0.058
0.058
0.058
0.058
0.058
0.059
0.059
0 .067
0.067
0.065
0.065
0.072
0.065
0.059
0.050
0.049
0 .050
0.050
0 .049
0 .050
0.048
l . Hay dos se ri es de elato s para e l em pl eo; los de 1970- 1988A se est im aro n
co n ba se e n la prim e ra , y los ele 19888- 1995 , e n la seg unda.
Fu e nt e: Elaborac ión de l aut o r a pa rtir ele dato s del INEG I y ele coe fi c ie ntes
de l Sis te ma ele Proyecc ió n ele Co nt a min ac ió n Indu s tri al de l Banco Mundial
( IPPS. por s us sig las en inglés).
••••••••••••••••••••••••••••••••
e n la segund a li sta, aqué ll a se reduj o en cuatro de los cinco co ntaminantes de 1988 a 1995 y pe rm anec ió ig ual e n e l quinto
(mo nóx ido de carbono). Esto sugiere que en los últimos años la
estru ctura de la manufactura mex icana ha dado un giro hac ia
indu s trias menos contaminantes .
Para saber si ésta era una situ ació n deri vada del e mpl eo de
coeficientes mexi canos y no estadounidenses , se calc ul aro n las
emi siones con base e n la proporción emi siones/emp leo e n Estados Un idos para lo s mi s mos contaminantes. Co mo e n el trabajo de Ten Ka te, éstos arroj aron un 1igero incremento en la intensidad de contanünac ión has ta fines de los ochenta. Sin embargo,
el descenso a partir de los últimos años de los ochenta fue mucho más marcado al aplicar los coefic ientes estadounidenses. Así,
es ev ide nte que, en la compos ición de la manufac tura, la inte nsidad de con taminación ha mostrado un a tendencia a di sminuir
en e l período exa minado .
Hasta aqu í sólo se ha abordado la contaminación del ai re, pues
só lo se di spone de los coeficientes de e mi siones de un os cuantos contam in antes con datos elaborado s en México. Con todo,
el lPPS aba rca coeficientes estadounidenses de un número muc ho mayo r de contaminantes . Co n e l fin de obte ner más información sob re las tendenc ias de la contaminación en la indu stri a
mexicana, los coefic ientes IPPS que corre lac ionan las e mi siones con e l va lor ag regado se aplicaron a l va lor ag regado e n
México.
Los datos en dos dígitos en la c las ificac ió n de las ac ti v idades eco nó mi cas mex icanas se aj usta ro n a las categorías !SIC de
tres díg itos. Co mo los datos estadounid enses son para 1987, e l
va lor ag regado mexica no a precios co ns tantes de 1980 (para el
período 1970- 1992) se aj ustó a precios de 1987 co n e l factor
deflac ionario de precios de la manufactura local y posteriormente
se co nvirti ó a dólares de Estados Unidos a l tipo de cambi o de
1987 . Parae l conjuntodedatosde 1988a 1995.aprecios de 1993,
los va lores se co nvi rti ero n a un a base de 1987 en dó lares estadounide nses.
comercio exterior, diciembre de 1998
e
u
971
D
A
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V \IU \ C IÓ'
1· '
\ I EX I CA~ ,\,
1970-1980, 1980- 1988, 1988- 1995
o
2
1 ., I'TF ,S I Il \ll ll E CO'T \\JI' \CIÓ' E' LA \ 1,\"U' .\CTCRA
(E~ II S I ONES I'OH ~ I I LLONES
IJE I>OL \HE S IH, \ ALOI! AG I!E(; \DO, POH C E:-i T \J ES)
••••••••••••••••••••••••••••••••
ToxAire
ToxTierra
ToxTotal
ToxAgua
MetAire
Mettierra
MetTotal
Me tagua
BOD
TSS 1
N0 2
PMlO
S0 2
co
PT
voc
1970-1980
1980-1988
1988-1995
14.4
17.1
16.5
23.4
6.1
5.5
5.6
14.4
-4. 0
6 .3
5.7
-3.0
4.7
9.1
- 1.6
11.3
16. 3
23.2
21.5
34.3
5.1
7.3
7.3
15.8
15 .9
-4 .0
-4 . 1
-4.0
-1.5
-5.2
-9.1
-8.9
2.2
1.2
6.7
-2.6
-3.2
-7.1
- 1.4
-4.5
-4.1
1.7
10.8
3.9
9.5
7.1
6.0
10. 8
1. Sólidos suspendidos tota les.
Fuente: elaboraciones del autor a partir de dato s deli NEO! y de coeficien tes
del Sistema de Proyecc ion es de Co nt aminación Industri al del Banco Mundial
(IPPS).
••••••••••••••••••••••••••••••••
Se estimó la intensidad de contaminación por año y por contaminante. El cuadro 2 muestra la tasa de cambio en la intensidad de contaminación para cada contaminante en tres períodos
y apoya la afirmación de Ten Ka te de que la inten sidad de contaminación en México aumentó en los setenta y ochenta. También muestra que esta tendencia se revirtió desde fines de los años
ochenta en la mayor parte de los contaminantes, salvo los afluentes al agua: BOD, sólidos suspendidos totales (Total Suspended
Solids, TSS) y metales tóxicos.
Los datos indican cambios considerables e n la composición
de la manufactura mexicana a partir de fines de los ochenta, lo
cual se reflejó en una reducción de las emisiones de muchos
contaminantes por trabajador empleado y del valor agregado de
la manufactura. Dado que México adoptó políticas de intercambio comercial más liberales a partir de 1985, ello quizá se deba
a que la transición de una economía orientada al interior hacia
una orientada al exterior pudo haber contribuido al descenso de
la intensidad de la contaminación. Dicho de otro modo, si la
ventaja comparativa de Méx ico estriba en las indu strias cuyas
emisiones son relativamente bajas, pero el proteccionismo había alentado la proliferación de indu stri as más contaminantes,
entonces la liberalización tendería a co nducir a la composición
de la producción manufacturera hacia industrias co n bajas emisiones.
Para confirmar esa hipótesi s se obtuvieron datos para el ni vel de protección efectiva (ERP) en la industria mexicana en 1979,
antes de que se iniciara la libera li zación de l interc ambio co mer-
cial. 25 Los datos de dos dígitos de la clas ificac ión mexi cana de
las actividades económicas se reajustaron a la de tres dígitos de l
!SIC. Luego se dividió a las indu stri as altamente protegidas o con
un ERP de más de 50% y con mediana o baj a protección (menor
de 50%) . Tras ello , se calculó la proporción de intensidad de
contaminación entre las primeras y las dos restantes para cada
contaminante. Los resultados fueron mi xtos: aun cuando la in ten sidad de co ntam inación de las industrias más proteg idas era
relativamente alta e n términos de emi siones tóxi cas totales y
metales, BOD y tres de los seis contaminantes de l aire, ocurri ó
lo contrario en lo que respecta a los só lidos suspendidos totales, dióxido nitroso y partículas suspendidas totales y finas (véase
el cuadro 3). 26
Esto indica que el proteccio ni smo e n M éx ico a fines de los
setenta no produjo necesariamente nive les más altos en todas las
emisiones, aunque sí en algunas. Ello no exp li ca que cuando e l
proteccioni smo perdió fu erza en los años oc henta también hay a
bajado la intens idad de la contaminación. De hec ho, es desconcertante que el índi ce de BOD, que era e levado e n las industri as
protegidas , continu ara aumentando mientras que las emisiones
de otros contaminantes , como las partículas, que eran relativamente bajas en las indu strias altamente protegidas, cayeron en
términos relativo s.
El cuadro 3 también muestra la proporción de intensidad de
contaminaci ón entre las indu strias principalme nte orientadas a
las exportaciones y las que prod ucen para e l me rcado interno .
Al igual que para el protecc ioni smo , los datos acerca de las exportaciones se reaj ustaro n al s istema !SIC de tres dígito s. Se
consideró que las industrias se orientaron a la exportación cuando
la tasa de exportaciones/va lor agregado es taba por encim a de
40% y que se dirigieron al mercado interno cuando se ubicaba
por debajo de 40 por ciento.
Las industrias se clasificaron según su desempeño durante
1990, luego de que e ntraran en vigor los cambios en el intercambio comercial. Ello tuvo el propósito de demostrar la hipótes is
de que la intensid ad de contam inación tendería a disminuir e n
las industrias en las qu e México tu vo un eficaz desem peño
exportador.
La expectativa de que las indu strias orientadas a las exportaciones se caracterizarían por emisiones relativamente bajas fue
sólo verdadera en un número limitado de casos, en partic ular en
lo que respecta a sólidos suspendidos totales, partículas y monóxido de carbono . Para todos los demás co ntaminantes las emisiones fueron más altas en las indu strias orientadas a la exportación que en aquellas cuya producción se destin aba bás icamente
al mercado interno.
25. A. Te n Kate y F. de M ateo Ve nturini , "Ape rtura co mercial y
es tru ct ura de la pro tec c ión e n M éx ico", Co111 ercio Exlerior, vo l. 39,
núm. 4, M éx ico , abri l d e 1989.
26. Cuando las indu stria s se c las ifica ron por la inte ns id ad de co ntamin ac ión o por e l niv e l de protecc ió n efec ti va , se e nco ntró un coefici e nte de co rre lac ión po s iti va de Spe arman para só lo dos d e los
conta minantes identificados en e l c uadro 3 , las e mi s ion es tó x icas a l
a ire y las e mi s ion es tó x ic as to tal es .
globali zación y contam in ac ión industrial
972
e
u
A
D
o
R
3
TAS ,\ DE I.~TE~SI IJAD DE CO"TA III :'<AC IÓ;\ E:'T I!E INDUSTHIAS ALTA~ I ENTE y
I' OCO I' IWTEG I IJ \S ( 1979)
\'
EI' TI!E I;\ I)L'STI! IAS ,\LTA~ J E:-;TE Y PO CO
OI! I E''rlll AS \ 1, ,\ f:XI'OI<TACIO"
(1990)
••••••••••••••••••••••••••••••••
Nivel de protección efectiva,
Toxa ire
Toxtierra
Toxtotal
Toxagua
Metaire
Me ti erra
Totm eta les
Metales agua
BOD
TSS'
N02
PMIO
S02
co
PT
voc
Ex portaciones,
1979
1990
1. 39
0.92
1.04
0.55
1.27
1.69
1.66
0.39
1. 3 1
0.43
0.93
0. 10
1.87
1.13
0.55
1. 32
4.26
5.96
5.47
9.05
2.6 1
3.62
3.57
2.75
1.22
0.49
1.34
0.10
1.65
0. 85
0.54
2. 05
l. Só lidos suspendidos totales.
Fuente: Elaborac iones del autor a partir de datos del JNEG I y coefi cientes
del Si stema de Proyecciones de Contaminac ión Industri al del Banco Mundial
( IPPS) , y A. Ten Kate y F. de Mateo Yenturini , "Ape rtura comerc ial y
estructura de la protección en México". Comercio Exteri or, vo l. 39, núm .
4, Méx ico, abril de 1989 , cuadro 4.
••••••••••••••••••••••••••••••••
Ning una de las dos tesis acerca del efecto de la globalización
en la composición de la producción explica de manera adecuada el caso mex icano. Aunque la caída de algunos indi cadores de
intensidad de contaminación para los años oche nta coincide co n
quienes sostiene n que e l a umento del inte rc a mbio co mercial
como res ultado de una mayor integrac ión a la economía mundial be ne ficiaría al ambiente en lo que respecta a los efectos de
la composición, los demás datos considerados ponen en duda ese
juicio. Por otra parte, tampoco hay nada que apoye e l punto de
vista de que de bido a que las reglamentac io nes ambientales son
me nos estrictas en el Sur, la g lobali zac ión contribuirá a una "esta mpida de las industrias" de los sectores más contaminantes e n
los países ava nzados.
l"iTERC\~IBIO CO ~I E RCIAL Y E~ II S IO NES
H
asta aquí só lo se han abo rd ado las e mi s io nes asoc iadas a
la produ cc ió n ma nufac turera e n México y e l efec to de la
g lo ba li zac ión. És ta, e mpero, ta mbié n tiene impli cacio nes
e n la transfere ncia intern acio nal de servic ios ambientales incorporados a los bi e nes co merc ia l izados . Co n o bj e to de seg uir explo ra ndo estas cues ti o nes, se a na li zó más e n detalle el inte rcambi o co me rcial de bi e nes manufacturados e n México desde fine s
de los años oc he nta.
La teoría ortodoxa del co mercio diría qu e un país bi e n dotado de servi cios ambientales sería un ex po rtador neto de tales
servi cios. Más es pecífi came nte, diría que los países cuyas reg ul ac iones a mbi en tales son re la ti vame nte laxas te nderían a ser
exportadores de servi c ios ambientales. Esto es lo que se afirm a
en un es tudio so bre e l inte rca mbio co m e rc ial e ntre J apó n e
Indonesi a que e ncontró qu e las ex portac iones de este último país
tenía n un co nte nido ambiental mucho ma yo r que s us impo rtaciones Y Como una gra n parte del inte rcambio co me rcial de
M éx ico es co n Estados Unidos que, al ig ual qu e Japó n, tie ne con
troles ambientales muy es tric tos, podría suponerse que Méx ico sería un ex portador ne to de servi c ios ambiental es.
La cuestión es si M éx ico es un exportador o un importador
neto de servicios ambientales, por lo cual se compara la contamin ac ió n asoc iada a una u otra de las corrientes de co mercio. Se e mplean índices de ex portaciones e importac ione s
mexican as cl as ifi cadas co n tres díg ito s en la !SIC a fin de ca lcular las e misiones asociadas al comercio e n la m a nufac tura .
Lo s coeficientes IPPS de e mi s io nes por 1 000 dó la res de producción se a pli ca ron a los d a tos m ex icano s para dedu c ir e l
volumen to tal de e mi s io nes asoc iadas al co merc io. E ste método es s imil ar a l que se utili zó para estimar lo s efec to s del
intercambio co me rcial e n e l e mpleo .
Empero, a nali zar únicame nte la balanza e n términos de servicios ambie ntales ne tos año con a ño puede ser engañoso, puesto
que ello depende ría de la balan za comercial total en manufacturas. Así, e n año s de dé ficit comercial es más probabl e que
México sea importador de servic ios ambientales, mie ntras que
si hay un excedente entonces será ex portador neto . Pa ra ide nti ficar el efecto de la compos ici ó n del inte rcambio co me rc ial e n
las tra nsfe re nc ias netas de servicios ambientales es má s útil
considerar la tasa de inten sidad de contaminación e ntre ex portaciones e importaciones qu e e l nive l general de e mi siones, lo
que evita incluir el efecto de las variaciones e n la bal anza comerci al gene ral.
Cabe aquí hace r una salvedad. En vi sta de que lo que se utiliza
so n los coeficientes IPPS basados e n medida s es tadounide nses,
lo que en rea lid ad se mid e es la inten s idad de contaminación
de exportaciones e impo rtac io nes e n las condiciones tecnol ógicas de Estados Unidos. De ma ne ra que s i las e mi sion es por uni dad de produ c to so n m ás altas e n M éx ico que e n aquel país ,
co mo es mu y pro ba ble, e llo no re fl ej a e l uso de servi cios a m bienta les mex ica nos al ge nerar estas ex portac ion es , s ino más
bi e n la cantidad de conta min ac ió n que se ev itó e n aq ue ll a economía al importar de M éx ico e n vez de e laborar los mi smos produc tos int e rnam e nt e. 2 ~
El c uadro 4 mues tra la tasa de inte ns idad de conta minac ió n
e ntre exportac io nes e importac io nes e n 1988 y 1995. Un va lo r
ma yo r que un o indi ca qu e e n promedi o y para el co ntamin ante
de que se tra te las ex portacione s ge nera n un ni ve l más a lto de
e mi s io nes qu e las importac iones. En 1988 , po r ej e mp lo, las ex27. H. Lee y D. Roland -Holst, op. c it.
28. U ti !i za r coeficient es internacionales de es te mod o co nstitu ye
un procedimi ent o normal en estudios sobre el intercambi o co mercial.
comercio ex/erior, di ciembre de 1998
e
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973
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4
)\"TI: ,S I Il\IJ llt: CO,T\\11\" .\C I O' DF E:\I'OHT\C"IO,FS \ PHOI H ( "( "l(l'\
\
\ 1\1 1'01< 1 \l' IO'I.S,
1988 \ 1995
••••••••••••••••••••••••••••••••
Ex portaciones/
producción
Toxaire
Toxtierra
T ox tota l
Toxagua
Me taire
Me ti er ra
MetTotales
Me tag ua
BOD
TSS 1
N0 2
PMIO
S02
co
PT
voc
Ex portaciones/
importaciones
/ 988
1995
1988
/ 995
1. 26
145
1.37
1. 26
2 .0 3
2 . 12
2 .11
1.4 3
0 .92
1.73
1.09
0 .83
1.50
1.5 1
0.96
1.15
1. 26
147
1.38
1. 26
2.2 1
2.29
2.28
1. 59
0.68
2.0 1
0.97
0.82
1. 40
1. 52
0.85
1. 11
0 .94
1.03
0 .99
0.79
1.72
1.79
1.79
1.03
1.07
1. 49
l. 18
l. 9 1
1. 60
1.35
1.65
1.03
0.95
1.1 2
1.04
0.85
1.96
2.00
2.00
1. 27
0.80
1. 90
1.05
1. 80
1.43
1.30
1. 37
0.99
l . Só lid os s uspendido s to ta les.
Fue nte : E labo rac ió n del aut o r a partir ele datos de l INEG I y de coe fi c ie nt es
de l Si ste ma de Proyecc ió n de Co nt am in ac ión In d ustrial de l Banco Mundi a l
( IPPS, po r sus s ig las e n in g lés) .
••••••••••••••••••••••••••••••••
portac ion es incorporaron más e mi siones que las importaciones
en todos los co ntamin antes cons iderados, apa rte de las emi siones tóx icas a l aire, al ag ua y a todo s lo s e leme ntos en tota l. Dicho de otra manera, aque l año Méx ico fue claramente un ex portador de servi c ios ambientales al resto del mundo. En 1995 la
inte nsidad de co ntaminación de las ex portac iones tambi én fue
mayor, salvo en tres casos . Este dato indica que -lejos de que
la intensidad de contaminació n de la indu stria mex icana se haya
reducido al tras ladar al exterior sus probl emas de co ntamin ac ión
med iante e l interca mbio comerc ial- aquélla es más e levada en
sus ex portac io nes que e n las importaciones.
El cuadro 4 también compara la intensidad de co ntaminac ión
de las ex portac iones co n la corres pondiente a la produ cc ió n total y una vez más arroj a que , exce pto los BOD y las partícul as ,
las ex portacio nes ti enen una inten sidad de contaminación relativ a. Ello confirma qu e las exportac iones mexicanas tendían a
co nce ntrarse e n indu strias de co ntaminaci ó n relativa , lo que
re fu erza la paradoja me nc ion ad a. Se retorna, así, a la pregunta
de por qué la co mposició n de la producción indu strial e n México se vo lvi ó me nos co ntaminado ra al abrirse la economía.
Es posibl e o frecer tres exp li cac io nes de la me nor intensidad
de con tamin ac ió n de la indu stri a mex icana en ge neral.
1) La liberali zac ión del interca mbi o comerc ia l provocó un
g iro hac ia la verdadera ventaja co mp ara ti va de México, que
es triba en las indu stri as de emi sio nes re lativa me nte baj as. Este
giro trae ría co nsigo una redu cc ió n e n la inte nsidad ele co ntami -
nac ión de las ex portac iones, un aumento e n la ele las impo rtac iones y nin gú n cambio en general en la de la de manda interna .
2) Los cambios e n la ventaja comparativa por reglamentaciones ambiental es más estrictas que provocarían un incremento
en los costos relativos en las industrias más contaminadoras. Ello
se reflej aría e n una di sm inución de la intensidad de contamin ació n ele las ex portaciones y en un aumento en la de las impo rtac iones , como en el caso anterior, pero esta vez acompañados por
un descenso en la de la demanda interna resultante del incremento
ele los costos de los productos de las indu strias a ltamente co ntaminadoras.
3) La evolución normal de la estructura de la indu stri a e n e l
tiempo inten sifica ciertos contaminantes y redu ce otros e n di fere ntes etapa s. Auty y Tribe 29 observan un cierto " ciclo del
producto" en e l que las e misiones en principio están dominadas
por contaminantes orgánicos , seguidos de un rápido aumento de
lo s co ntaminantes de l aire y finalmente por un incre mento en
materi as peli grosas . No es claro qué implicaciones podría tener
este c ic lo en la inten sidad de co ntaminación ele ex portac iones
e impo rtac iones , aunque es posible qu e sigan las mi smas pautas genera les. Lo que sí queda claro es que las tendenc ias ele la
contaminación son más el resultado de la evolución ele la es tructura de la indu stria debido a mayo res ingresos qu e de po lític as
comerc iales o ambientales.
4) Co n base en el cuadro 5 es pos ible inferir qu e esta última
expli cac ión es la más congruente con los datos ele México en los
últim os años. Para e mpezar, la intensidad de contaminación de
las importac iones ha bajado en vez de aumentar, lo qu e co ntradi ce las dos primeras ex plicaciones. También se ha reg istrado
un a caída notable de la intensidad de contaminación de l co nsumo apare nte (es to es, de la demanda interna) , que para algun os
conta minantes ha sido mucho mayor que la de la produ cc ión. El
princ ipal fac tor qu e ha provocado modificaciones en la co mposic ión ele la producción proviene de los cambios en la demanda
más que el intercambio comercial.
Co:\tPARACtóN coN MALASIA
E
1proyecto ele investigación en que se apoya este artícul o también se ha efectuado en Malasia. Aunque hay diferenc ias notables entre ambos países (la pobl ación, por ejemplo), tambi én ha y se mej anzas que justifican la comparación: sus índi ces
ele ingreso per cápita son parecidos y ocupan un rango más o menos simil ar e n el índice de desarrollo humano de la ONU. La participación de la fuer za laboral e mpleada en la industri a es tambi én prácticamente idéntica.
Aun cu ando e n el pasado am bos países emprendieron estrategias econó mi cas difere ntes (en M éx ico la sustitu ció n ele im portac iones), en años recientes han pues to en marcha acc ion es
ele fome nto ele las exportacio nes manu fac tureras . Las do s eco29. R. Auty y M. Tri be, Th e Product Cycle and Pollurion Pauern s
Durin g rh e In d ustrial Transirion, trabaj o presentado ant e la Co nfere ncia de la Deve lopment Studi es Associat io n, Dubl ín , 1995.
globali zac ión y contamin ación industrial
974
D
R
o
5
e
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A
nomías se encuentran entre las principales exportadoras en desarrollo, sexto y
J\JJ': XJCO: C 1\IIIIOS E' l. 1 i ' l'F,S]l) lll ll E CO' r 1\11' ICIO\ llE l. A l' l((J])l CC IO,, EX POI! 1 ·IC IO\ES r
1\ ll' Ol!TAC IO\f S \' CO\'il \lll Al'll!l 'T I, 1988-1995 ( i• O J!(l.\TAJIS)
séptimo lugares, inmediatamente después
de los tigres del Este de Asia y China. 30
También son importantes receptores de in••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
versiones extranjeras directas : México
Consumo
ocupa el cuarto lugar y Malasia el sexto en
Producción
Exportaciones
Importaciones
aparente
términos de capital total de inversión ex-5 .9
-6.9
-6.3
Toxaire
-5.6
tranjeraentre los países en vías de desarro-8.3
-7.1
-14.3
- 11.1
Toxtierra
llo.3 1 Así, en términos de estructura eco-7.5
-6.8
-12.0
-9.5
Toxtota1es
-9. 1
-8.8
-15 .5
- 11.0
nómica y de estrategias ambos países son
Toxagua
-11.9
- 15.6
Metaire
-7.8
0.4
comparables en muchos sentidos.
- 11.1
-4.2
-14.2
- 18.6
Metierra
A principios de los noventa las dos na-10.9
-4.0
-14 . 1
-18.4
Metota1es
ciones encaraban problemas similares de
-4.0
- 13 .4
-9.8
Me tagua
6.8
contaminación. Las estimaciones interna-6.5
-31.0
-7.3
-3.0
BOD
cionales de emisiones de dióxido de car17.1
-7.9
-9 .0
TSS 1
0.5
bono per cápita colocaban a México y a
- 18.2
-6.5
N02
-8.0
-7.6
-9.3
-9.7
-4 .2
-9. 1
Malasia casi exactamente en el mismo niPM10
- 17 .8
-7.7
-11.3
- 11.6
S0 2
velen 1992 (véase el cuadro 6). Las cifras
-6.1
-5.0
- 1.5
-7 .2
co
de dióxido de azufre y óxidos nitrosos ,
- 10.4
-20 .9
-5.0
-8.6
PT
otros contaminantes del aire, también se
-7.2
voc
-7 .6
-10.9
-6 .7
encontraban más o menos en el mismo
l . Sólidos suspend id os totales .
niveP 2 y los desechos de la Ciudad de MéFuente: Elaboración del autor a pa rtir de datos del! NEG I y de coeficientes del Sistema de Proyección
xico y Kuala Lumpur arrojan ciertas simide Contaminación Indust rial del Banco Mundial (IPPS, por sus siglas en inglés).
litudes .
•
La intensidad de contaminación de la
composición de la manufactura mexicana
1) Se basa en el supu esto de que los coeficientes de emis ioen los años noventa es más alta que la de la industria malaya
nes de la indu stria son semejantes en México y Malasia, aun (véase el cuadro 7). En los dos casos se utilizó la misma metoque es muy probable que haya diferencias considerab les en este
dología: se multiplicó el producto bruto en cuatro dígitos del ISIC,
aspecto. El gobierno mexicano ha sido mucho más estricto que
en valores en dólares estadounidenses de 1987, por el coeficiente
el malayo en la aplicación de las reglamentaciones ambientaIPPS respectivo . La intensidad de contaminación en México es
les en los últimos años y es probable que las indu stri as meximucho más alta en todos Jos contaminantes menos las partícucanas hayan avanzado en el com bate de la contaminación . Así,
las suspendidas totales, marginalmente mayores en Malasia.
aunqu e la composición de la indu stria en Malasia sea más "limDicho de otro modo, la manufactura en México hacia 1990 se
pia", lo s proc esos de producción son tal vez más con taminan conformaba por una proporción más alta de industri as altamente
tes que en México.
contaminantes que en Malasia.
Un segundo aspecto que se debe comparar son las tendencias
de la intensidad de contaminación. Ésta aumentó constantemente
e
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A
D
R
o
6
en México hasta fines de Jos ochenta y a partir de ahí empezó a
bajar. En Malasia la tendencia a aumentar fue semejante durante
J,DIL \ 1> 0/{L~ DI. 1-~ \li...; I O"\FS \ 1 \ 1/U " \e;¡" /{\(."10"\ Dr 1) ¡:..; ¡ CIIO" I' F.It C\ i'IT\
Jos setenta y principios de los ochenta, pero se revirtió un poco
\ I'HI'tii'IOS lll LOS '\O\ F'T\ (h.(;/ -\'\;o)
antes que en México.
En términos de la tasa emisiones/producto, la industrializa••••••••••••••••••••••••••••••••
ción en Malasia fue menos dañina para el ambiente que en el caso
México
Malas ia
mexicano , con dos salvedades:
•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
30. OMC, lnternational Trade / 995, Trends and Statistics, Gine·
bra, 1995.
3 1. UNCTAD, World lnvestment Report , Naciones Unidas, Ginebra , 1995.
32. En es te caso, la falta de datos para el país en su co njunt o ob li gó a reali za r un a com parac ión e ntre e l área metropolitana de la C iu dad de Méx ico y Malasia. Esto podría sob restima r las e mi siones per
cá pita pa ra México , debido a la fuerte co ncentración de la industria
e n dicha área.
Dióxido de carbo no
Dióx ido de azufre
Óx idos nitrosos
Pe so (kg/día)
3.77
10 .6"
9. 1"
0.90
3.74
14 .7
9.9
1.29'
a. Sólo la Ciudad de México.
b. Sólo Kuala Lumpur.
Fuente: Banco Mundial , Ma/arsia: Hang in g 1he CaSI oj1he Urba n Pollulion ,
Washington. 1993 , y Pode r Ejecutivo Federa l, Prog rama del M edio Ambiellle
1995-2000. In stitut o Naciona l de Eco logía , México. 1996.
• •••••••••••••••••••••••••••••••
comercio exterior. di cie mbre ele 1998
975
l gobierno mexicano ha sido más estricto que el malayo en [... ] las
reglamentaciones ambientales [.. .]aunque la composición de la
industria en Malasia sea más "limpia", los procesos de producción
son tal vez más contaminantes que en México
Se debe cons iderar que e l efecto de la indu strialización en
e l ambiente no só lo depende de la compos ición de la industria
sino también de su tasa de crec imiento. Malasia ha experimentado tasas ex tremadamente altas de crecimiento industrial desde fines de los se tenta , de manera que el nivel general de emisiones para casi todos lo s co ntaminantes más que se decuplicó
de 1973 a 1994. En México , durante un período similar, las emisiones industrial es sólo se duplicaron o triplicaron .
Otro aspecto que es interesante comparar es la correlación
entre e l intercamb io comercial y el ambiente, en especial laposición en términos comerciales de los servicios ambientales, tal
como se reflejan en la inte nsidad de contaminación de las importac iones y las exportaciones. Como se señaló, la intensidad
de contaminación es mayor en las exportaciones que en las importacio nes mex ica nas para todos los indicadores . Un cálculo
similar para Malasia en 1994 arroja lo contrario, debido en gran
medida a que el grueso de las exportaciones de este país consiste
en productos eléctricos y electrónicos. Así, mientras que México
ha sid o un exportador importante de servicios ambientales,
Malasia ha sido un importador neto.
2)
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1993
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••••••••••••••••••••••••••••••••
so,
N62
co
voc
PMlO
TSP
BOD (a la baja)
TSS (a la baja)
Aire (a la baja)
Tierra (a la baja)
Agua (a la baja)
Total(a la baja)
LAHTI
México
Malasia
Tasa
6 34 1
3 31
3 789
1 889
2 245
2 029
799
10 579
1 012
2 225
225
3 460
9.2
4 234
2 323
2 677
1 513
1 725
2 080
335
8 577
85 2
1 413
11 3
2 379
7.4
1.50
1.43
1.42
1.25
1. 30
0.98
2.39
1. 23
1.19
1.57
1.99
1.45
1. 24
o
Fuente: Elaboración del autor a partir el e datos deli NEG I y de coeficientes
del Sistema de proyección de Contaminación Industri al del Banco Mundial
(IPPS, por sus siglas e n inglés) .
CoNCLUSióN
••••••••••••••••••••••••••••••••
on respecto a las formas en que la globalización puede alterar el ambiente , só lo se co nsideran los efectos de la composición, esto es, de indagar si la distribución de las actividades económicas en los países en desarrollo tiende a contribuir
a la co ntaminación en mayor medida debido a una integración
más estrecha a la economía global. La conc lu sión, para los dos
países, es que prob abl e mente no . Tampoco se pudo corroborar
que , en iguald ad de circunstancias , intercambio comercial y
apertura mayores benefician al ambiente.
Es posible sugerir, empero , que los efectos compuestos no son
lo s principal es factore s determinantes del efecto de la globali zac ión e n el ambiente y sí lo sean lo s efectos en escala y tecnológicos. Como se muestra e n e l c uadro 2, la reducción de las
emisiones resultado de lo s cambios e n la composición de la
manufactura ha sido menor que 10% para todos los contaminantes en el período 1988-1995 , es decir, menos de un punto porcentual por año. Cambios tan mínimos corren e l riesgo de perderse en el efecto total de las emisiones debido al crecimiento
del sector manufacturero en su totalidad. Aun en un período de
crecimiento relativamente lento las emi siones totales de todos
los contaminantes continúan aumentando debido al crecimiento
de la producción .
Los cambios tecnológicos, mediante el uso de equipo para
abatir la contaminación o el establ ecimi e nto de una administración ambiental, pueden conducir a mayores reducciones en las
emisiones modificando la com posición del producto . G
e
Políticas públicas e inversiones
ambientales de transnacionales
en México
••••••••••
BRYAN HUSTED
EDUARDO RODRÍGUEZ OREGGIA Y ROMÁN'
E
n prác ti came nte tod o e l mundo hay un a te ndenc ia a tra nsfe rir las res po nsabilidades econó mi cas de l sec to r público
al pri vado. Los fluj os inte rn acio na les de ca pi tal pri vado , en
es pec ial la inve rsión extra nj e ra directa (IED), ac tú a n co m o una
g ran fu e rza m o tora d e l crec imi e nto de las eco no m ías e me rge ntes e inte rv ie ne n e n parte import a nte d e las ac ti v idades e mpresaria les. E mpe ro , las co mpa ñías tra nsnac io na les no siempre se
han preoc upad o po r los pro bl e mas ambie nta les de los países anfitrion es. 1
L as negoc iac io nes de l T ra tado d e Libre Co me rc io de A mé ri ca de l No rte (TLCAN) co locaron e n prim e r pl a no la di scusió n
del pos ibl e impac to a mbi e nta l de las trans nac io na les e n M éx ico. Preoc upa q ue la conce ntrac ió n de las in ve rs io nes e n áreas
qu e sufre n de pres ió n a mbi e nta l, junto co n la escasez de recursos para subsanar la pro ble má ti ca ac tu a l, pro fundi ce n la degradac ió n de l ambi e nte d e l país . ~ A lg unos investigado res considera n pos ibl e qu e la IED mej o re c ua litat iva me nte e l a mbi e nte e n
los países e n desarro ll o medi a nte la introd ucc ió n de tec no log ía
a mbi e nta l de punta y equipos de co nt ro l a mbi e nta l 3 E n ta l c irc unsta nc ia co rres ponde a los go bie rn os nac io na les e mpre nd er
po líticas p úbli cas que pro muevan la in ve rs ió n de cap ita l ex tra nl . C le m Ti sde ll , "Co nserva ti on, Protec tecl Areas, ancl the G lobal
Eco nomi c Syste m: How De bt . Tracle, Exc hange Rates. 1nfl ati on, and
Mac roeco nomi c Po li cy Affec t Biolog ica l Diversity .. . en M. Mun asing he y J. McNee ly (ecls.), Prot ec ted Area Econu111 ics and Po licy,
Ba nco Mun dia l y Wor ld Conservat ion Union. Washi ngto n. 1992, pp.
5 1-68.
2. Dav id Ba rkin , ·• Environmental Deg racla tio n in Mex ico··. Mon thlr Reviett•, j uli o-agos to ele 1993 , pp. 58-76.
3. M. R. Reich y B. Bowoncler... En vironmenta l Po licy in In dia:
Strateg ies for Bet ter Impl e mentatio n ... Po /i n· Studies Joumal. vol.
20 . núm. 4, 1992, pp . 643-66 1.
j e ro y a lie nte n mej o ras a mbi e nt a l es.~ Con to do, las econo mías
e merge ntes han logrado ava nces importantes e n la formul ac ió n
de po líti cas pro mo toras d e la inve rs ió n ambi e nta l. 5
E l go biern o mex ic an o ha s id o mu y c riti cado de bido a la falta d e po líti cas a mbie nta les es tri c tas, 6 aunque la presión inte rnac io na l, e n g ra n parte de bid a a l TLCAN, ha d ado lu gar a acciones g ubern a me nta les más e fi caces pa ra mej o rar los reg istros
ambie ntales . A lg un os c ríti cos ve n es tos esfue rzos con bue nos
oj os, mi e ntras qu e pa ra otros son mo ti v o de preoc upación. 7 E n
es te tra baj o se exa min a n las po líti cas a mbi e nta les e n M é xico y
se eva lú a e l efecto de los in strume ntos e n las dec isio nes de las
tra nsnacio na les pa ra in ve rtir e n tecno logía y p rocesos limpi os.
Al parecer ha a um e ntado la in versió n a mbi e nta l to tal de l secto r pri vado. E n 1994 la corres po ndi e nte a bi e nes y se rvi c ios
a mbi e nta les e n e l me rcado mex ica no f ue de cerca de 2 000 mi ll o nes de d ó lares: 59% a sis te mas de co ntro l de co nta minac ión
de ag uas; 22% a co ntro les de e m is io nes a l a ire, y 17 % as istem as de ma nej o de res idu os tóx icos y só li dos 8
4. Clem Ti scle ll , op. cit.
5. M. R. Reic h y B. Bowo ncler, op . cit.
6. Anne Row ley, " Mexico ·s Legal System of Environment al Protec ti on'', En Firon111 en tal La11· R eporter , nú m. 24 , 1994 , pp. 1043 110448.
7. Dav id Ba rki n. op. cit.
8. ''Programa el e medio ambie nte . 1995-2000", Diario O.flcial de
la F ed e ración , 3 de ab ril ele 1996. p. 92.
*El p ri111 e ro es Direc tor de Cátedra de Ética. Instituto de E111presas
de la Universidad Co111plutense d e Mad rid.\' profeso r asoc iado de l
In stituto Tecnológ ico_,. de Estudios Superiores de Monterrey : el seg undo, es tudiant e de doctorado en la London School o/' Eco no 111ics
and Politica l Sciences <bluwed @culllfJIIS.iniY. ites/1/ .IIIX >. <e. oreggia
@lse.ac. uk >.
comercio exterior, dic iembre de 1998
E n la ac tu alidad , la in ve rs ió n e n servic ios a mbie nta les e in fr aes truc tura represe nta 0.5 % de todo e l capi tal inve rtido. A pesar de la contracció n de la econo mía, se prevé que e l mercado ambiental mex ica no crezca a una tasa de 20% por año has ta alcanzar
4 500 mill o nes de d ó lares e n e l 2000 9 Es ta cifra, e mpe ro, no
refl ej a las in ve rsio nes e n equ ipo im po rt ado ni distin gue e ntre las
qu e efectú an las co mpañ ías trans nacio nales y las in tern as.
E l pro bl e m a de las po líti cas es dete rmin a r la eficac ia de los
instrume ntos para pro mover la inve rs ió n a mbie ntal de las tra nsnac io nales. No es un pro bl e m a senc ill o , dado el co mp lej o co njunto de fac to res e n juego, co mo la loca li zac ió n de pl a ntas, las
condic io nes cli máticas y la v igenc ia rea l de las po lít icas.
M éx ico es un ca mpo fér til para in ves ti gar la efi cac ia de los
in strume ntos de las legis lac io nes a mbie ntales. En la ac tu a lid ad
se presenta e l desafío de cerra r la brec ha e ntre legis lac ió n y ejec uc ió n. E n un estudi o de E l Coleg io de Méx ico qu e examina los
in s trum e ntos f isca les y fin a nc ie ros o ri e nt ad os a protege r el
a mbi e nte, 10 se señala que los obstác ul os a que se e nfrenta n las
e mpresas para realizar in ve rs io nes ambie ntales se relac io nan con
pro bl e m as técni cos y de fina nc ia mie nto, así co mo con la fa lta
de incenti vos y de re ndimi e ntos de esas in ve rs io nes. Los autores des taca n la neces idad de es tabl ece r estímul os para la invers ió n e n bi e nes y servic ios a mbi e nta les que afec te n de m a ne ra
favo rable la producti vidad de la com pañía y permita n abatir costos y do tar de mayo r efic ie nc ia a los procesos product ivos. A unqu e ex is te un a mpli o co njunto de i nstrume ntos de po líti cas
ambi e nta les para pro move r las in vers io nes, e l es tu dio referido
no anali za e l efecto de in stru me ntos específicos e n las dec isiones de las co mpa ñías trans nac io na les e n Méx ico y só lo inc lu ye
al sec tor servic ios d e la capi ta l de l pa ís.
E n este artícul o se es tudi a n va ri os in strum e ntos q ue pueden
re pe rcutir e n las decis io nes de invers ió n ambi en tal de las tran snac io na les ma nufac ture ras. En prime r té rm in o se rev isan los
in strume ntos re levantes e n po líti cas amb ie ntales y e nsegui da se
describe e l cam po de es tudi o para de te rmin a r los efec to de esos
instrume ntos e n la to m a de dec is io nes .
INSTRUMENTOS DE POLÍTICAS AI\-IBIENTALES
1a nteceden te in med iato de la leg is lac ió n es la Ley Ge neral Ecológica, 11 la q ue delega auto ri dad a la oficina ambiental -e n la ac tu a lidad la Semarn ap- pa ra el desarro ll o de
está nda res a mbi enta les específicos, los c uales se e m ite n como
no rm as oficia les mex ica nas (NOM) po r parte de l In stituto Nacional de Eco logía (IN E). Las norm as no estab lece n los med ios específicos para a lcanzar los o bj e ti vos , dec is io nes que qu edan a
E
9 . ! bid , p. 95.
1O. Alfonso Mercado , Lili a Domínguez y Ósca r Fernánclez , "Contamin ac ión in dustri al en la zo na metropo litana ele la Ciu dad ele México", Com e rcio Exte rior, vo l. 45 , núm. 1O, Méxi co, oc tu bre ele 1995 ,
pp. 766-774.
!l . "Ley Ge neral de l Equ ili bri o Eco lógico y la Pro tecc ión al Ambiente", D ia rio Oficial de la Federa ción , Méxi co, 28 de enero de 1988 ,
pp. 23-57.
977
cargo de las e mpresas. En 1995 se e mi tiero n 8 1 NOMe n áreas que
compre nde n ag ua, aire , mo nitoreo , desec hos tóx icos y rec ursos
naturales , 12 19 más que e n 1994 . 13 Una rev isió n rec ie nte de las
leyes y regul ac io nes a mbie ntales muestra que e ran " difíc ilmente
comparabl es a los req ue rimi e ntos lega les de Estados U nidos" . 1•
E l pro bl e ma, así, parece estar po r el lado de la vige ncia.
Aplicación de req uerimi entos ambientales
Los re4u erimi e ntos a mbie ntales se apli can e n va ri os ni veles. La
respo nsabili dad fede ral correspo nde a la Se marn ap , incl uid a la
Proc uraduría Federal de Protecció n a l A mbi e nte (Profe pa), que
se e ncarga de la vigil anc ia y vigencia de las leyes a mbi e ntales.
E n la ac tu ali dad , es ta úl tima y su orga ni smo he rma no e l INE
e mplea n e n co njunto cerca de 4 000 pe rso nas; 15 e n 199 1 sólo
ex istían 109 in specto res ambie ntales e n todo el país. 16 El número
de inspecc io nes a e mpresas se incre me nt ó de 1 034 e n 1984 a
13 993 e n 1995. 17 La cobe rtura de inspeccio nes es mu y desi gual
a lo largo de l país . Según la Sedesol, 18 durante 1993 y 1994 no
se efectuó inspecc ió n alg un a en Hidalgo , O axaca, Q uintana Roo,
S inaloa y Veracruz. Los 3 1 estados y e l Di strito Federal, e inclu so
alg unos muni cipi os, c ue ntan co n in specto res ambie ntales. Po r
ejemplo, e n N uevo León existe la Subsecretaría de Ecología, respo nsa ble de in specc io nar in sta lacio nes y pl antas f ís icas. Po r lo
genera l los funcionarios es tata les tie ne n a su cargo la in specc ió n
de los automotores y de las pl antas. En 1995 las oficinas ambie ntales estatales e mpl earo n a 2 932 perso nas , 35 % m ás qu e e n
1994. 19 Es probab le que las auto ridades de la C iudad de México, Mo nterrey y otras g randes metrópolis as uma n va ri as respo nsa bilidades, e ntre ell as la de e mitir pe rmi sos de co nstrucc ión . Se
desconoce e l nú mero de e mpl eados muni c ipales.
Modelos de res ponsab ilid ad po1· daño ambiental
Las leyes mex icanas no prevén de ma nera explíc ita m odelos de
res po nsabili dad po r da ños am b ie nta les; de hecho , so n obj eto de
fue rtes c ríti cas po r no establecer con claridad la "res po nsabili dad civ il po r daño a mb ie ntal durade ro" .20
12. "Pro grama de Medio Ambiente .. . ", o p. c it.
13. INEG I, Estadís ticas de l Med io A m b iente, Méx ico 1994, Aguasca lientes, México , 1995.
14. Anne Row ley, op. cit.
15. "Programa de Medio Ambiente .. ." , op. c it.
16. lnteragency Task Fo rce, Review ofU.S. -Mexico Environm enta l
Iss ues, Representant e Comercia l de Estados Unidos, Washi ngton, 1992 .
17. JNEG J,An ua rio Estadís tico d e los Estados Unidos M exica nos
1995 , Ag uasc ali entes, Mé xico , 1996.
1g, Sedesol, Info rm e d e la situación g en e ral en ma re ria de equilib rio ecológ ico y protección a l a mb iente, 1993- / 994 , Méx ico , 1994.
19. "Programa de Medio Ambiente ... " , op. cit .
20. H . Steven son, "Cieani ng Up the Law: Experts Chall enge Mexico 's Environmenta l Leg islatio n" , Bus in ess Mex ico, vo l. V, 7 de j uli o de 1995 , pp. 48-49.
978
Denuncia popula1·
La de nuncia p op ul ar o qu ej a ciud ada na permite a los ciud adanos co munes q uej arse de ma ne ra fo rm al e n contra de una compañía conta mi nado ra ante la Profe pa. Las quejas ciudadanas se
incrementaron de46 1 en 1987a3860 en 1995. 21 Este instrumento
co ncede al públi co un papel limi tado e n la aplicació n a mbie ntal.
Cargos por uso de agua y aire y por emisiones
a estos medios
La Co mi sió n Nacio nal de l Ag ua (CNA) impo ne multas por descargas indu stri ales contaminadas e n c uerpos abiertos de agua,
co mo lagos, ríos y arroyos. Ade más, alg unos muni cipios cobran
a las e mpresas por las descargas en el siste m a municipal de alcantari !lado. Esos gravá me nes se basan e n las cantidades de descarga, m ás qu e e n las cantid ades de contaminantes contenidos
e n el ag ua descargada. Uno de los pro blem as de las descargas de
ag ua residu al co nsiste e n que las medidas de descarga no cons idera n la cali dad o rigin al del ag ua, por lo cual a menudo se e xige
a las co mpañías qu e libere n ag ua residual de mayor calidad que
la que te nía c ua ndo la recibie ro n. A pesar de esos problemas, la
evide ncia pre limin ar ind ica que las cargas por uso y descarga de
ag ua contribu yen a crear un mercado para el tratamie nto de aguas
residuales Y Existe n pl anes para aplicar cargos por emisiones atmosféricas, a unque aún no se desarroll an plena mente. En la actualidad la Sem arn ap ex ige a las e mpresas presentar un inve ntario de e mi sio nes libe radas al a mbie nte e n fe brero de cada año .
Es tas e mis io nes se co ntras ta n con los estánda res fij ados e n las
reg ul ac io nes del !NE y e n caso de que aquéll as sean superiores,
se o bliga a las compañías a redu cir sus e misiones e n un plazo de
45 a 60 días hasta alcanzar los ni ve les permitidos po r las normas.
Si ello no se c umple, la Profepa impone multas.
Reducción de sub sidios
Se ha n reduc ido los subsidios para e l ag ua, la electric idad y e l
gas natural, aunq ue ello no sie mpre se ve como un esfu erzo orientado a pro m over la co nservac ió n de rec ursos naturales. Empero , el Pl a n Ambi ental 1995-2000 advie rte qu e la reducción de
subs idios al gas natura l es un a medida de conservació n Y
Criterios ambienta les para aprobación extra nj era
La Ley de In ve rs ión Ex tra nje ra pub li cada e n 1993 req uiere q ue
los proyec tos de inve rs ió n extra nj e ra se aj uste n a las leyes a m2 1. INEGI,An uario Estadíst ico ... , op. cit.
22 . K. Sheehy, "Put Yo ur Mo ney He re : U.S. Gove rnment Sizes Up
Mex ica n Water Market " . Bu sin ess Me.rico. vo l. IV, 12 de diciembre
de 1994 , pp. l4- 17.
23. '"Prog ra ma de Medio Ambi e nte .. " . op. cit.
po líti cas públi cas ambienta les y tra nsnac ionales
bie n tales nac ionales. 24 Las e mpresas deben presentar la declaració n de impac to ambi e ntal y e m pre nde r las med idas necesarias para efectuar las in vers io nes respecti vas como c ualq ui er otra
e mpresa mexicana.
Trata miento impositivo
La Ley de l Impuesto sobre la Re nta prevé la dep rec iac ió n acele rada de in ve rs ion es e n pl a nta y eq uipo co n o bj eto de preve nir
o controlar la conta minac ión ambien ta l o b ie n q ue la pl a nta se
reco nvie rta pa ra uso de gas nat ura l. La ley perm ite un a de preciació n has ta de 95 % del va lo r de la in vers ió n e n e l prime r año
o bie n de 50% por a ño durante dos ej e rcic ios. 25 La de prec iac ión
puede acele rarse a 100% e n ciertos casos, co mo el de las pequeñas y medianas em presas establecidas e n las á reas urba nas de
la Ciudad de M éxico, Gu adal aj ara y Mo nte rrey. 26
Torres Ri vero 27 critica la fa lta de claridad ele la deprec iació n
acelerada. Por ej empl o, no se prec isa si e l entubado y las conex iones re lac ion adas con e l equipo so n ded ucibles o s i la deducc ió n
se aplica al equipo que se usa para alg ún otro propós ito, ade más
ele la pre ve nció n y e l contro l de la co nta min ac ió n o ele la reco nversió n al gas na tural.
Facilidad d e requ erimi entos de importaci ón
para "tecnologías limpias"
E xiste un p rog ra ma es pec ia l pa ra la im portac ió n te mpora l ele
equipo (Pitex). 28 La secció n V del artíc ul o 5 de l decreto que establece el program a Pitex in el u ye ele manera específica e l equi po
ele prevención y co ntrol de la contaminació n. Entre otros aspec tos
la ley señal a qu e, para proyectos a utorizados , las exportacio nes
de ben co mpe nsar las importacio nes de nt ro de los dos años poste riores a la rea li zac ió n el e es tas úl tim as.
E l TLCAN prevé la e limin ac ió n ele ara nce les para la im po rtació n ele equipo de control a mbi ental. 29 El ac uerdo increme ntará
la co mpe titi vidad ele los eq ui pos canadienses y estado uni de nses res pec to a los produ ctos el e otras nac io nes 30 S in e m ba rgo,
no se prevé la prom oc ió n de tec no log ía li mp ia, p ues no se res24. "Ley que es tablece las reducc iones impositivas acordadas en
el Pac to para la Estabi li clacl , la Competi tiviciad , y el Empl eo", Dia rio
Ofi c ial de la Fede ración, Méx ico , 3 ele diciemb re ele 1993 .
25. !bid.
26. "Ley que refo rma, de roga y ad iciona di ve rsas di sposicio nes
fisca les", Diario Oficial de la Federación , Méx ico, 28 el e dicie mbre
de 1994 .
27 . A. To rres Rivero , ""Tax Brea ks for the Ene rgy-co nsc ious".
Bus in ess Me.rico, vo l. V, 3 ele ma rzo ele 1995. p. 40.
28. " Dec reto que es tab lece prog ram as de importaci ón te mpo ral
para prod ucir artícul os de ex portación"". Diario Oficial de la Federación. Méx ico , 3 ele mayo ele 1990.
29. Secofi, Tratado de Libre Co m e rcio d e Américu del None ,
Méx ico, 1994.
30. K. Sheehy, op. ci1.
comercio exterior, dici embre de 1998
tringe la importación de tecnologías sucias. Es posible importar equipo obsoleto aunque contamine el ambiente.
Auditorías ambientales voluntarias
El programa voluntario de auditorías ambientales constituye una
respuesta directa al capítulo ambiental del TLCAN. Las compañías pueden solicitar de manera voluntaria su inclusión en este
programa. Por lo general, los auditores del sector privado trabajan bajo la supervisión de la Profepa y realizan una evaluación completa del desempeño ambiental de la compañía y desarrollan junto con esta última un plan de acción para el cumplimiento de las normas ambientales . Durante la auditoría y el
ejercicio del plan la empresa está exenta de inspecciones . En un
principio el programa se dirigió a las grandes compañías y empresas paraestatales con altos riesgos ambientales. Aunque la
Profepa originalmente pagó por las auditorías, en la actualidad
cada compañía privada paga alrededor de 100 000 dólares. 3 1 La
Profepa pretende hacer obligatorias esas auditorías Y A fines de
1995 se habían completado o estaban en proceso 541 auditorías .
El plan de acción derivado de ellas requirió de una inversión de
cerca de 6 000 millones de pesos. 33
Simplificación administrativa
Se han formulado dos programas de simplificación administrativa en materia de ambiente . Primero, la " ventanilla única",
concebida para concentrar todos los procedimientos relativos
a la importación y exportación de sustancias tóxicas en un solo
lugar en vez de acudir a diversas dependencias gubernamentales . Segundo, en octubre de 1995 se publicó el Acuerdo de Simplificación de Procedimientos para la Presentación del Estado
de Impacto Ambiental. Este acuerdo reduce la discrecional idad
de los funcionarios en la revisión de las declaraciones, así como
la burocracia relacionada con ese proceso. El acuerdo exime del
requerimiento de declaración de impacto ambiental a las pequeñas y medianas empresas que no presenten un alto riesgo ambiental y no se ubiquen en zonas naturales protegidas. Lo mismo se aplica a compañías que se localicen en parques industriales
siempre que no se vinculen a procesos de alto riesgo ambiental. 34
979
co de Financiamiento a la Modernización Industrial (Promin). 35
En la encuesta realizada por A. Mercado, L. Domínguez y Ó.
Fernández 36 a empresas de servicios en el área de la Ciudad de
México, 21 de 25 no estaban al tanto del programa y sólo una se
había adherido a él.
EL
ESTUDIO
ara evaluar los efectos de esos instrumentos en las decisiones de las transnacionales en materia ambiental, en 1996 se
realizó un estudio de campo basado en un cuestionario de
preguntas abiertas. En total participaron 44 empresas distribuidas
de la siguiente forma: 17 en Guadalajara, 12 en la Ciudad de México, 11 en Monterrey, 3 en Sal tillo y 1 en Matamoros. Del total 9
operan en el programa de maquila. Las empresas se seleccionaron con base en el directorio de la Cámara Americana de Comercio
de México de 1996; se eligieron las que específicamente declararon contar con un gerente ambiental o puesto similar. Las preguntas incluían el tipo de inversión ambiental realizada en el
último año, el papel de los diferentes instrumentos de políticas
ambientales al momento de evaluar la inversión y recomendaciones y sugerencias para modificar o instrumentar políticas para
alentar inversiones ambientales en el futuro. Cada entrevista
promedió 90 minutos. Las empresas se clasificaron con base en
el número de empleados: grandes, con al menos 250 empleados;
medianas, de 100 a 249, y pequeñas, menos de 100 empleados.
Así, la muestra de empresas incluyó 31 empresas grandes (13 de
ellas con más de 1 000 empleados), 12 medianas y sólo una pequeña . Por la nacionalidad del capital, 28 eran estadounidenses
(63.6%) y el resto de países como el Reino Unido, los Países
Bajos, Japón, Alemania, Suiza, Francia y Canadá. Los giros de
actividad incluían automotores, farmacéutica, química, petraquímica, electrónica y cuidado personal, entre otras.
El muestreo presentó varias limitaciones. Una es que en el citado directorio las compañías no estadounidenses están subrepresentadas, aunque históricamente la inversión en IED ha provenido en 60.7% de Estados Unidos. 37 En segundo lugar, el trabajo
de campo debe considerarse un estudio piloto y la base de posibles proyectos futuros que incluyan muestras mucho más grandes y distribuidas en más centros industriales del país.
P
Las actuales inversiones ambientales
Préstamos preferenciales
En la actualidad existe un programa para adquirir equipos de control de contaminantes mediante préstamos del Programa Úni31. G. Newman , " In Theory and Practice : Mexi co 's Environmental
Regulation and Enforcement Trend s" , Bus in ess M exico , vol. V, 1995 ,
edición especial 1, pp. 40-43.
32. !bid.
33. "Programa de Medio Ambi ente . .. ", o p. c it.
34. !bid.
La inversión ambiental atempera los efectos en el ambiente que
ocasionan las actividades de una empresa. Las inversiones pue35. Semarnap, "Orientaciones generales de políticas de medio
ambiente, recursos naturales y pesca", página de Internet de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, 1996, disponible en http://semarnap .conabio .gob.mx/orienta/orienta .htm
36. Alfonso Mercado, Lilia Domínguez y Óscar Fernández, o p. cit.
37. El Mercado de Valores, "La evolución de la inversión extranjera en México en 1994", vol. 4, México, abril de 1995, pp. 64-68.
980
de n ser e n eq uipo ele co ntro l fina l ele contaminac ión o des tin arse a mej orar los procesos proclucti vos redu ciendo los despe rdi c ios. Los filtros ele aire y las pl antas de tratamie nto de ag uas so n
ej empl os de lo prime ro, mi entras que e l ca mbi o el e un sis te ma
de produ cc ió n basado en pinturas so lve ntes a uno fund ado en
ag ua ej em p li fica lo seg und o. La in ve rsió n ambi ental efectuada e n 1995 presenta va ri ac iones notabl es en las e mpresas e ntrevistadas, desde lo marg inal has ta mo ntos superiores a un m ill ón
de dó la res.
En la ac tu a lid ad es tá e n proceso un importante núm ero de
in ve rsiones ambie ntales ele di fe rente tipo. La inve rsió n más frecue nte corres pond e a las pl antas de tratami e nto ele ag ua : 16 de
las 44 pl antas e ntrevi stadas. E sas in stalac iones ti e nen un cos to
ele 40 000 a 800 000 dó lares. Cinco empresas co nstru ían pue ntes muestra!es para monitorear las emi siones ele aire directamente
de las chime neas ele las fá bri cas; oc ho invertían e n ex tractores
de hum os para las chime neas, y cuatro desarroll aban áreas de
alm ace nami e nto de res idu os pe li grosos. Otras in ve rsio nes correspond ía n a cuesti ones de seguridad para tanques de amo niaco,
co nstrucc ió n ele laboratori os, sistemas ele rec ic laj e y la puesta
e n marcha de modifi caciones de los procesos manufac tureros
para e l uso de tec nologías limpi as. Seis e mpresas dec lararo n no
haber rea li zado in ve rsiones ambi entales e n 1995 .
La ex istenc ia de leyes ambi ental es es tri ctas se co nside ró un
fac tor importante en las dec isiones de 19 compañías a l eva lu a r
las in versiones ambie ntales . Ocho empresas opin aron qu e sus
no rm as corporativas eran más estri ctas que las nac io nal es y éstas no in flu yeron e n sus dec isio nes. A la preg unta de có mo dec idían sus in versiones ambientales, 22 señalaro n e l cumpli mie nto ele las leyes naciona les, 6 e l c umplimi e nto de las leyes ele s us
países de o rigen y 15 aplicaban sus propi as normas corporativas ,
de las cuales 4 indicaron aplicar las leyes o norm as mex icanas
por ser más es tri c tas qu e las pro pi as. Un a de las e m presas, incl uso, co mpara ba las normas estadounidenses y las mex ica nas
y apli caba las más es tri ctas.
La aplicac ió n de requerimientos ambientales fu e considerada
un fac tor importante de motivac ión de in ve rsión ambi enta l: 18
en trev istados afirm aro n que la acción de la Profe pa y los organi smos estatales desempeñaban un papel mu y importante en sus
deci s io nes sob re inversión ambie nta l; 4 seña laro n qu e estos o rgani smos no afectaban sus decisiones porque ell os cum plía n co n
los está nd ares indepe ndi enteme nte de la a p i icació n ex ig ida por
las autoridades. A l preg untárse les ace rca de la frec ue nc ia con
q ue la Pro fe pa in specc io naba s us in stalac iones, las res pu estas
va ri aro n de cero a cuatro o c inco veces a l año. C in co e mp re sas,
cuat ro loca li zadas e n G uada laj ara, in fo rm aron j amás haber rec ibido un a visita de in specc ió n por a lgún o rgani s mo federa l o
esta tal. La princ ipal deb ili dad obse rvada e n las in specc iones fu e
la fa lta de co ns iste ncia .
1.as e mpresas ex tern aro n s u opini ón en e l senti do ele q ue las
co mpaiiías peq ueñas se negaban muc has veces a rec ibir vis it as
y qu e la Profepa ac udía a las grandes co m pañías con gran presupues to y pos ibilidades de paga r multas. Tal como seña ló e l
direc tor a mb ie nta l de un a e m presa gra nde : '' las peq ueiias y
med ianas em pre sas se están sa li endo co n la suya''.
po líti cas públicas amb ientales y transnacio nales
Los entrev istados parecían percibir que los pl anes de res ponsa bi 1idad por daños no es ta ban aún lo suficienteme nte desa rroll ados en Méx ico co mo para ince nti var mejoras am bienta les; 17
co ntestaron que los pl anes de res po nsabi 1id a el no eran eficaces,
mi e ntras q ue 7 res pond ie ron qu e la res po nsabilid ad po te nc ia l
a lentó la pu es ta e n ma rcha ele mej oras am bienta les; 6 co ntes taro n haber adquirid o seg uros de res po nsabilid ad c ivil ; 4 dec lararo n haber in strume ntado planes de e mergenc ia para reduc ir e l
da ño ambiental que pud iera produ cirse, a pesar de la vag uedad
de las leyes e n c uanto a las defini c iones de respo nsabilidad civil po r claiio am bie nta l d uradero .38
La denun c ia pop ul ar no se co nsidera como fue nte de in centiv os para la in ve rsió n ambi e nta l; 9 de los 29 res pondi eron que
las quej as ciud ada nas no eran útil es; c ita ban el hecho de qu e no
tenían vec inos o que és tos eran otras indu stri as. E l res to dec laró que la denun cia popul ar te nía un carác te r secundari o res pecto a l cumplimiento de la ley.
E n c uanto a los g ravá me nes so bre descargas de ag ua, 12
empresas reconoc ieron su importancia en sus decisiones ambie nta les, mientras que 27 no lo consideraro n as í, aunq ue e llo de pe nd ía de l muni c ipi o do nde se loca li za ban las e mpresas y de l hecho de que alg unas no soporta ban esas cargas.
El recorte de subsi d ios al ag ua, gas y elec tri c idad se co nside ró un incenti vo importa nte para e mpre nder prog ramas de redu cción de s u uso. Entre los qu e res po ndi eron que el recorte de
subsidi os no res ultaba im portante señalaron que ell o era así pues
e l proceso produ cti vo e ra ine lás ti co al uso ele e nergía. S in e mbargo, muchos e ntrev istados expresaro n que es te programa respo nd ía más a l saneami ento de las fin anzas públi cas q ue a la promoc ión ele mej oras ambi entales.
Las previs io nes ambi e nta les de la Ley de In vers ión Ex tranj era a ún no desempeñan un pape l impo rtante . Só lo un e ntrev istado consideró re levante la revisión de la Comi sión Nac io nal de
In ve rsió n Ex tranj era en sus dec isiones a mbi e ntales. Los res ul tados refl ejan que e l requerimiento de un a eva lu ac ió n de impac to
ambi e nta l de ntro ele la nueva ley só lo tu vo efectos d urante 1993
pa ra las e m presas e ntrev is tad as. La úni ca q ue res po nd ió de
manera afirm at iva lo hi zo po r un a in ve rs ión reali zad a e n 1994.
Siete entrev istados afirma ro n no estar enterados de la deprec iac ión ace lerada . Só lo ci nco la conside raron im portan te al momento ele evalu ar sus in ve rsio nes ambi e nta les. Estos res ul tados
di fiere n de los e ncontrados en o tro estu d io de 25 e mp resas de
la C iu dad de Méx ico , de las cua les 7 es ta ban a l tanto de es ta pos ibilid ad (só lo un a de e ll as hacía uso de l incenti vo) y 18 no esta ban enteracl as 3 9 Al parecer, las empresas manu fac tureras co n
inve rsió n extranj e ra ponde ran en mayor med ida la deprec iac ión
a l mo me nto de adquirir eq uipo de co ntro l ele co ntamin antes q ue
s us con tra partes nac iona les del sector se rvicios.
A un que e l go b ierno fede ra l tien e un programa es pec ífico el e
s imp lificació n ele proced imie nt os para las aprobacio nes y rev isiones ambienta les . la mayoría de los entrevistados res pondi ó
que e ll o no ha afec tado s us inve rs io nes amb ie nta les . Cinco res3R. H. Stevenson . op. ci1.
39. Al f'onso Me rcado. Lili a Domínguez y Ósca r Fern ;í nd ez. o p. c i1.
comercio exterior, diciembre de 1998
981
E1l l ' \ l' l \ IH. LO S 1'\S 'IIH \IE :'\' TO S EN LAS DE C I SI ONES DE I N VERSIONES
pondieron que no tienen protratamiento de aguas o extrac\\ IIIIF \ 1 \ 1 FS ( l ' OIHT~ T ·\ .I I·: S )
blemas con los procedimientos
tores de humo. Aunque se emprendieron algunos procesos
administrativos y uno comende inversión en tecnología limtó haber trabajado 30 años sin
Instrumentos
Eficacia percibida 1
pia, éste no fue el principal obpermiso. El programa de simplificación facilitó la obtenjetivo de la mayoría de las inReducc ión de subsidios
68.2
ción de los permisos, así como
43.2
versiones de las transnacionaLeyes ambientales
Inspecciones ambientales
40.9
las inversiones necesarias para
les en México. Parece existir
Queja ciudadana
34.1
una relación entre los métodos
obtenerlos.
27.3
Cargos por descargas
Res pecto a los programas
tradicionales de regulación y
Simplificación administrativa
25.0
la inversión en equipo de conde auditorías voluntarias, 15
Auditorías voluntarias
20.5
compañías revelaron su desintrol final de la contaminación.
Responsabilidad por daños
15 .9
Depreciación acelerada
11.4
terés por encontrarse ya en proDe hecho, la reducción de subPitex
9.1
gramas similares ofrecidos por
sidios al agua afecta a todas las
Préstamos de Nafin
2.3
compañías y parece ser un inel corporativo o la matriz a la
Revisión de CNIE
2.3
centivo real a la conservación
que perte necen; 9 afirmaron
l. Porcentaje de entrevistados (44) que indi ca n que lo s in strumento s desemestar involu cradas en este prodel vital líquido. Este incentipeñan un papel importante e n sus deci sio nes de invers ione s a mbi entale s.
grama o que planeaban hacervo es especialmente importanlo. Las empresas consideran
te donde existen gravámenes a
las descargas de aguas. No sorese mecanismo como un medio
para mejorar de manera significativa su desempeño ambiental.
prende, entonces, que la inversión ambiental más común se
Sólo cuatro compañías manifestaron haber aprovechado los
ubique en el área de tratamiento de aguas.
Las entrevistas revelan varios factores que afectan la eficabeneficios del programa Pitex, que facilita la importación temporal de equipo ambiental, y nueve señalaron que ese progracia de tales instrumentos. La ubicación geográfica desempeña
un papel importante en la eficiencia de las quejas ciudadanas y
ma no era necesario al estar abiertas las fronteras. La mayoría,
sin embargo, no tenía idea del programa o de su aplicación en
en la imposición de gravámenes a las descargas en cuerpos de
agua. La denuncia popular no se considera importante para las
equipo ambiental.
plantas que no cuentan con vecinos y los cargos se aplican de
Respecto a los préstamos de bajo interés para inversiones
acuerdo con el municipio donde se localice la planta. Así, vaambientales, 15 empresas informaron no haber participado en
rias compañías no han tenido que pagar tales cargos, aunque en
Lales programas y además no los encontraban de utilidad. En 11
casos el financiamiento de proyectos provino directa o indireclos lugares donde existen fomentan las inversiones ambientales . Los diferentes matices jurisdiccionales son determinantes
tamente de la casa matriz o del corporativo, más barato que el
disponible en México. Una empresa informó que le negaron el
en la percepción de la eficacia de las inspecciones ambientales
crédito al no existir líneas disponibles. Otra señaló que los proen las diferentes zonas del país. También la confianza en los
estándares establecidas por el corporativo o la matriz reduce la
gramas financieros del gobierno nunca llegan cuando se necesitan . Finalmente, 9 entrevistados no conocían ese tipo de propercepción de eficacia de las normas mexicanas para fomentar
la inversión ambiental. Finalmente, la falta de experiencia de la
gramas gubernamentales. Aunque 15 de las empresas declararon
que esos programas de Nafin son útiles, sólo una había recurriComisión Nacional de Inversión Extranjera redujo la percepción
de la eficacia de esta innovación legal.
do a este último, lo que le ayudó a cumplir con el Protocolo de
Los comentarios de los entrevistados reflejan una gran carenMontreal. Un resumen de las respuestas respecto a la eficacia
cia de información acerca de los diferentes instrumentos de
de los instrumentos al momento de evaluar las inversiones ampolíticas ambientales. Los menos conocidos son la depreciación
bientales puede verse en el cuadro .
acelerada y los préstamos a bajas tasas de interés, los cuales
podrían ser muy eficaces en la práctica. Una solución podría ser
la difusión de información o la elaboración de leyes ambientaCoNC LUS IO NES
les con base en las opiniones de las empresas y en la toma de conos instrumentos con mayor efecto en las decisiones ambienciencia de sus clientes.
tales de las transnacionales son la reducción de subsidios,
A pesar de los problemas, algunos instrumentos tienen un
desempeño eficaz, lo cual es alentador, dada la débil aplicación
la exis tencia de una legislación estricta y las inspecc iones
de las leyes ambientales . Contrario a lo que señala la literatura,
ambientales, los tres mecanismos tradicionales para incentivar
o for zar las inversiones ambientales. La depreciación acelehay prueba del avance en la aplicación de las leyes ambientales
rada no ti ene una gran influencia en las inversiones ambienpor parte de las transnacionales asentadas en México, lo cual puetales, y si bien los préstamos laxos se consideran eficaces, rara
de constituir un ejemplo para otras economías emergentes que
buscan poner en práctica programas de aplicación de leyes amvez se emp lean. Las inversiones se han orientado principalmente
a equipo de con trol final de contaminación como las plantas de
bientales . $
••••••••••••••••••••••••••••••••
••••••••••••••••••••••••••••••••
L
La innovación dentro de una
estrategia de desarrollo sustentable
••••••••••
CARLOS MUÑOZ VILLARREAL'
DESAFÍO DE LA SUSTENTABILIDAD .-\:'IIBIENTAL
PARA LA INDUSTRIA
tu·ante mucho tiempo la lóg ica del desarrollo económico
se g ui ó por la idea básica de un a indu stri ali zac ión sin más
lím ites que los impues tos por la propia dinámica económica; a lo sumo algunas comliciones soc iales y políticas, con frecue ncia menospreciadas. Se trataba, por así deci rl o, de un sistema abierto de producción e intercambio económico e n que la
disponibilid ad de recursos naturales, así como las condiciones
física s de l a mbiente, se manejaban como variables exógenas e
irre lev antes .
La gravedad del deterioro ambi ental ac umulad o y sus efectos visi bl es han co ndu cid o a repl antea r ese fal so supu esto y a
co nsiderar, tanto e n la teoría eco nó mica co mo en la esfera política, la va ri abl e ecológica co mo un facto r económico de primera
importancia. Desde hace algun os años el ambiente dej ó de ser
de interés exclu sivo de bi ólogos , ecó logos y grupos ambientali stas. En la eco nomía , por ej e mpl o . reviste cada vez mayor
importa ncia no só lo por la ge nuin a subo rdinación de es ta disciplin a a las neces id ades conjuntas de los grupos hum anos y al
ambie nte natural qu e les da suste nto. sino tambi én por la cada
vez más ev ide nte categoría de variab le económic a de los ll amados " bien es ambi entales " , es dec ir, los rec ursos naturales y condiciones bi ofísicas que hacen pos ible las acti vidades económi cas
y, más ampli ame nte, la salud hum a na y e l equilibrio ecológ ico
terrest re.
En ese marco. se ha vuelto casi un consenso -al menos como
orie ntac ió n del "deber ser"- la necesidad de adoptar modelos
de desarro ll o económico y de ges ti ón e mpresarial sustentables,
só lidos , duraderos. En términ os a mbi entales la sustentabilidad
supon e e l cump lim iento de los s ig ui e ntes criterios:
D
1) la ex plotación de recursos naturales renovables sólo en
tasas iguales o menores a sus tasas de regeneración ;
2) el empleo de recursos naturales renovables antes que de los
no re nov ables; utilizar estos últimos só lo en la medida que se
increme nte su dispo nibilidad, mediante un consumo menor que
la regeneración o vía la mej ora tecnológica de los primeros, y
3) la observancia de la capacidad máxima y los ritmos de la
naturaleza para asimil ar los efectos causados por el ser humano . 1
En rea lidad, el reconocimiento de las restricciones ambientales es, de sde el punto de vista de la teoría económica, sólo el
redescubrimiento de principios abandonados con el surgimiento
del mito de la indu stria li zac ión, sobre todo en el presente siglo.
En términos econó micos se puede decir que se trata con ello de
imputar un va lor al cap ital natural di sponible (o potencial) y
co nsumido, ente ndido éste en un sentido amplio , es decir, considerando todo tipo de " bienes ambientales" y valorando tambi én como deprec iación del cap ital natural las pérdidas asociadas con desequilibrios ecológicos , desperdicio energético y todo
tipo de efecto s amb iental es adversos . En sentido estricto debe
co nsiderarse el va lor de l ambiente e n su calidad de sustento de
todas las funcion es bi ofísicas e incl uso su valor es tético , si bien
en muc hos casos es tarea co mplicada y en ocas iones imprac ti cabl e as ig nar a es te tipo de bi enes ambi entales un valor eco nómi co me nsurable en los términos co nvencional es (precio) .
l . Véase, por ejempl o, R. Kribich, " Wirtschaften in Kreislaufen:
Yorau ssetzun g fü r ein e zukunftsfahige Wi rtsc haft", en R. Krebich et al. ,
Wirtschajie n in Kreis/aufen, Zuk tlllf tsstudi en, tomo 18, Beltz Yerl ag ,
Weinh eim y Base!, 1996.
* D irecto r d e Economía Amb iental. In stituto Nac ional de Eco logía,
Semamap <c mtln o ~@ in e . go b. Jnx > .
co111 ercio exterior, di ciembre de 1998
983
E n términ os gene rales, un
desarrollo ambientalmente sustentable exige la consideración
de las actividades económi cas
en un marco más amplio que el
del simpl e crec imie nto o descenso de l valor ag regado de la
pro du cc ió n (me did o és te e n
indicado res co mo el PIB ) , as í
como e l abando no de la concepc ió n lin ea l de la s ac tivi dades eco nó micas . E n lo s ucesivo deberá pri v i leg iarse e l
concepto de un macrosistema
de interre lac io nes d e índ ole
biofís ico, geográfi c o , soc iopolítico y económico , en donde es tas últim as inte rac tú an
con el resto ejerciendo efectos
de a mplio alca nce más all á de
sus lím ites y rec ibie ndo res tricc iones extraeconómicas de
di stinta natura leza.
Ni los recursos naturales ni
la capacidad de as imil ación de
los ecos iste mas son infinitos,
ni la di stribución del ingreso es
ambie ntal y económicamente
ne utral, ni se satisfacen los requi sitos de l desarro ll o de un país
exclu sivamente con tasas crecientes de l PIB .
Emprender un mode lo que reúna o se acerque al cumplimiento
de los criteri os de sustentabilidad mencionados requiere una restru ctu rac ió n significati va del sistema produ cti vo. En re lac ión
co n la ind ustria -obj eto de l prese nte trabaj o-, son c laras las
limitac io nes de su ac tu al es tructura, los patro nes de ind ustri alizac ión dominantes y, visto en la esfera microeconómi ca, la oferta y la ges ti ó n e mpresari a les, fre nte a es tas " nu evas" co ndiciones de sustentabilid ad ambi ental. 2
Por una parte, se rec lama mayo r integrac ión e ntre las di versas ramas eco nómicas, otorgando mayo r peso a la va lorac ión
co njun ta ele las cade nas produ ctiva s; la inte rrelac ió n ele las e mpresas con su ento rno debe ser más abierta y pro ac ti va y la partic ipac ión de lo s usuari os y los con sumidores en la fij ac ión de
las carac terísticas de la oferta desempe ña tambié n un papel más
re levante.
Por otra, se prec isa un marco instituc ional adec uado que permita, por ej empl o, la creac ión de mercados para tec no log ías y
bie nes am bie ntalme nte más fav orabl es, certidumbre y es tabi lidad en las in versio nes, mayor di spo ni bi lidad de in fo rm ac ión
de los fluj os físicos y las ac ti vidades de ri esgo ambi enta l de los
a adopción de
tecnologías
ambientales integrales
genera ahorros,
mayores mgresos o
produ c tores , as í co mo la fij ac ió n d e no r mas a mbi e nt a les
c laras y prog res ivamente más
exigentes.
As pecto ese ncial en la definición de estrategias ambientalmente sustentables relac io nadas con la industri a es encontrar
puntos ele intersección entre la
dinámica impuesta por vari ables ecológicas y la que corresponde a requ erimi entos eco nómicos.
una mejor posición
Innovación y ambiente
competitiva, si bien en
La adopción de innovac io nes
ambi entalm ente benévolas, de
ac uerdo con cri terios de sustentabilidad , requi ere mucho más
que la instalac ión de filt ros en
chi me neas y el confin ami ento
co ntrol ado de desechos. E n la
actu alidad se reconoce que tecnolog ías de este tipo , co múnme nte llamadas de contro l "al
final del proceso", sólo consti tu ye n pali ati vos o la postergac ión de l pro ble ma. Por otro lado,
la relación costo- beneficio que este tipo de soluciones representa
para las empresas, con frec uenc ia atracti va e n e l corto plazo, en
e l mediano y largo pl azos es inconveniente.
La reorientac ión indu strial tiene que centrarse, tecnológicame nte habl and o, en la adopc ión de las llamadas tecnologías ambi entales integrales. Atendiendo a criteri os ambientales, és tas
supo nen un redi seño de orige n ele los procesos de producc ió n o
ele los bi enes que se elaboran considerando e l c icl o completo de
vida ele los mi smos, desde la extracción de sus componentes primarios has ta e l uso y di sposición f in al de l producto . M ás aún ,
en algunos casos se requeriría innovar el tipo mismo de productos
o servicios que cubren una mi sma funci ón (por ej emplo , desarrollar nuevos pi gmentos que permitan aplicar lacas so lubles al
ag ua, menos tóx icas que las que hoy se sue le n utili zar) y has ta
e n el tipo ele func iones que sati sface una neces idad (por eje mplo retirar de l me rcado un co lor ele pintura q ue sólo es posible
producir co n materiales tóx icos), si bi en e n es te último caso se
requi ere por lo general un mayo r grado de concie ncia eco lóg ica
de los consumido res.
Las e mpresas que ado ptan tec no log ías de es te tipo se ve n
obli gadas a readec uar su lóg ica prod ucti va a un a reas ignac ió n
de a lg un os ele los factores ele la pro du cc ió n qu e empl ea, co n
frec uenc ia un a nu eva es tru ctura de mercadotecni a y un nu evo pos icionamiento en el mercado y, en algunos casos, esfu erzos para inc idir e n la m odi ficac ió n de l marco in stitu c ional e n
e l q ue opera o para o bte ne r benefic ios med ia nte ac uerdos o
el media no o largo
plazos
2. Una reo ri ent ac ión indu strial deb id a a ex igencias amb ientales
ti ene, entre otras consecuencias prev isibles en el med iano plazo, la
mod ifi cac ión de l peso relati vo de las diversas ramas in dustriales , así
co mo la apa ri ción o desaparición de otra s.
inn ovación y desa rroll o suste nt ab le
984
co nces io nes. 3 Al margen de estos beneficios, en la mayoría de
los casos la adopción de tecnologías am bi entales integra les genera ahorros, mayores ingresos o un a mejor posición competitiva, si bien e ll o sue le presentarse en el mediano o largo plazos.
El monto de la in vers ió n que se requiriere para este tipo de innovaciones es normalmente alto ; por tal motivo , los problemas
de fin anciamie nto y del ri esgo de retorno de la in versión constituyen serios impedime ntos para adoptar innovaciones, en particular en las empresas pequeñas y medianas.
Al mi smo tiempo, bu ena parte de las readecuacio nes qu e
precisa la industria en términos de sustentabilidad ambiental no
radi ca en cambios puramente tecnológ icos, al menos e n e l sentido res tringido , convencional de la tecnología. 4 Las experiencias ac umul adas en diversos países de diez años a la fecha y la
valoración amplia de los problemas ambie ntales a partir de sus
causas (l as formas de ex plotac ión económica, una de las bás icas), han ll evado a que las políticas ambientales se orienten cada
vez más a bu scar soluciones de amplio espectro y largo alcance
te mporal, cuyos principios relevantes se describen enseguida.
1) Aplicación de un criterio previsor antes que reparador de
daños. Ello se deriv a del mayor cos to asociado a la cura que a la
prevención, además de la severidad de muchos de los problemas
ambientales ac tu ale s y de factores co mo e l riesgo de daños
irreve rsibles (efecto invern adero , pérd id a de biodiversi dad) , el
comportamiento no homogéneo y e n ciertos casos difícilmente prev isible de muchos de los fenómenos ecológicos (como en
el caso de daños a la salud por exposición a gases tóxicos en zonas
como la C iudad de México), la incertidumbre sobre el efecto
ambiental de di versas actividades humanas (compuestos químicos destrw.:tores de la capa de ozono hasta hace algunos años) y
la magnitud del riesgo qu e en algunos casos se asocia con actividades específicas (accide ntes nucleares, por ejemplo) .
2) Disminución de la tasa de uso de recursos naturales empleados por cada unid ad de beneficio económi co que se obtiene de
ellos (incremento de la "intensidad materi al" de la actividad económi ca) , al margen de considerac iones sobre algunos de esos
recursos e n particular y sobre las condiciones específicas de los
ecosistemas. Es decir, una tendencia a la "desmateriali zac ión"
de la economía seguid a de un uso más racional de los recursos y
del principio de que en la medida en que el volumen de rec ursos
naturales mov ilizados sea menor es posible esperar que tambi én
3. U n caso el e es te tipo se rían los co mpro mi sos libreme nte adquirido s por un productor co n la a utoridad a mbi e ntal para redu cir sus e mi siones a l aire por e ncim a el e las normas vi ge ntes , co n e l propós it o ele
indu c ir un a no rm a m ás ex ige nt e y co n e ll o to ma r ve ntaja de s us co mpetidores.
4. E l té rmino tec no logía, e n su ace pció n má s res trin g ida y co nve nc io nal, se asoc ia fundamen ta lme nte co n aspec tos ins trum e ntales el e
la produ cc ió n o come rc ia li zac ió n de bienes y se rvic ios (maq uinari a,
compone ntes e lec tróni cos, e tc.). En un senti do más a mplio que imbu ye
a la li te ra tura rec iente sobre camb io tec no lóg ico se in c lu ye n , c ie rt amen te , va ri ab les de índ o le o rga ni zativo e in stitu c io na l de ntro de l co ncep to de tec no log ía. Aun así, e l uso cotidia no de l té rmin o s ue le es ta r
más re lacio nado co n lo prime ro q ue co n lo seg und o.
sean me nores los efec tos adversos sobre e l ambi ente; por eje mpl o, que exista un a menor alteración del paisaje, menor carga
co ntaminante a cuerpos de ag ua, ai re y suelo, etcétera.
3) Diferenciac ión cualitativa de los recursos empleados y de
la forma e n que se utili zan con base en su re levancia am bien tal
(fin del prin cipi o económi co de la neutral susti tuibilidad de los
recursos naturales e mpleados). De aq uí se desprende un a restricción adi cional en la co nsideración de los fac tores económ icos de la producción: el sig ni ficado ambi e ntal de los recursos
empl eados. Esta res tricción debería reflejarse, de una manera
ideal, en los precios de los bienes o servicios corres pondi e ntes;
en la realidad es to ocurre só lo en algunos casos, por la ex istencia de ex tern alidades. 5 Esta limitante hace necesario introducir criterios norm ativos en relación con e l uso de rec ursos , por
ejemplo capacidades máx imas de explotación permitidas sobre
los recursos minerales o fore stales de un a región.
4) Búsqueda de efectos sinérgicos y so luciones compartidas
entre varios agentes eco nó mi cos o grupos soc iales. De l carácter sistémico de muchos de los problemas económi cos y ambientales, del sig nifi cado es tructural que muchos de los probl emas
ti enen más all á de los productores (por ej em plo, e ntre los habi tantes de la localid ad) y de las limitaciones de cos to impuestas
por las innovac io nes requeridas, se deri va la conve nie ncia de
so luciones en las que participe n distintos agen tes y se bu squ e
concatenar esfuerzos. Se trata de analizar estructuras económicas
e ncadenadas y de es timul ar la interacción a lo largo de cadenas
producti vas (d iga mos , la cadena productora de bi enes textiles),
indu strias conexas, empresas co n un a ubicación co mún , etc. Al
mi smo tiempo se ha venido reforzando la idea de considerar las
implicacion es a mbientales del uso de los productos , sus posibilidades de reúso y la form a de su di sposición final , es decir,
la considerac ió n de l cicl o de vida co mpleto de los produ ctos.
CRITEHIOS DE SL'STENTABILIIHD A~IBIENTAL
Y TENDENCIAS ECONÓ\IICAS REC IENTES
U
no de los puntos medulares de un a reorie ntac ión indu stri al
con fines de sustentabilidad ambi en tal radi ca en su vinc ulac ión con criterios eco nómi cos , particul arme nte co n las
características de la dinámica indu strial.
Al margen de adecuaciones en el marco institucional te ndi entes a interna li zar los efectos ambie ntales e n los cos tos de los
productores qu e los ca usan y de restricc iones a la acti vidad eco-
5. Sob re e l te ma de las exte rn a lid ades se ha esc rito mu c ho y desde mu y d i versos e nfoq ues e n e l marco de la econo mía a mbi e nt a l. Las
ex te rn alidades so n da ños o beneficios económicos q ue recae n e n te rce ros (es deci r, e n s uj e tos aj e nos a l hec ho eco nó mi co qu e las ca usa)
y q ue se prese ntan co mo res ult ado de di s tors io nes e n es tru c turas de
los precios re la ti vos, as im e trías y limitac io nes e n la in fo rm ac ió n el ispo nibl e, in adec uada asig nac ió n de de rec hos el e pro pi edad o uso, di fi c ultad es e n la c ua ntifi cac ió n y adj udi cac ió n de cos tos a mbi e nt a les,
ins ufi c ie nt e co noc imi e nto sob re los e fec tos a mbi e nt a les asoc iados y
o tros fac to res má s.
comercio e.rrerior, di cie mbre de 1998
nóm ica de ri vadas de cri ter ios de sa lud, estado crítico de los
ecos istemas o riesgo a mbiental, se prec isa ava nzar en la incorporac ió n de criteri os a m bien ta les dentro de la d inámi ca innovati va
de las empresas.
A fin de va lorar desde un a perspecti va econó mica las pos ibilidades de innovació n ambi entalmente benévol a, cabe destacar
a lgun os de los rasgos qu e caracteri za n los ca mbi os estructurales y la d in ámica indu stri al de los últim os años:
1) Flex ibili zac ión de la producción y descentrali zac ión de las
acti vidades, incorporando tec no logías de info rm ac ión para in teg rar los nodos de la estructura organi zac iona l y para programar las ac tiv id ades (inclui dos los procesos de producc ión) de
modo más fl ex ibl e.
2) C rec ie nte s ig nifi cado de la inn ovac ió n co mo fac tor de
co mpetiti vidad, e nte ndida aqué lla no en un sentido exc lu s iv ame nte tecnológ ico, sino de la func ionalidad toda de una empresa
y co mo un proceso de desarroll o de capac id ades ac um uladas.
3) Mode los de integrac ión eco nó mi ca recurri e ndo cada vez
me nos al e nsanchami ento de las ac ti vidades propi as y cada vez
más a mode los de cooperac ió n (coparti cipac ió n en pro yec tos
co nju ntos, com pro mi sos de co mp ra duraderos, etc.).
4) Mayo r especia li zac ión en los productos o etapas de la produ cc ión e n donde las empresas tiene n más ventaj as competiti vas, aum entando la di fe renciac ió n de las característi cas de los
prod uctos de ntro de l ni cho de mercado en que se opera.
5) Mercados más co mpetidos y más d iferenc iados, co n un
papel crec iente de la cal id ael co mo ex ige nc ia co mpetiti va .
6) Desarro llo de inn ovac iones a parti r de esfuerzos comparti dos entre empresas (con frec uencia proveedores y clie ntes) e incluso mediante la interacc ión co n e l consumidor final.
7) Conformació n de estructuras regionales y conglomerados
ele e mp resas que aprovec han efectos sinérg icos, la vinc ul ac ión
co n su medi o, conoc imientos y habilidades ac umul ados en e l
co nglo merado o reg ión y las pos ibilidades que res ultan de la hete rogene idad ele las ventaj as co mpetitiv as ele sus mie mbros.
Con base en las a nteri ores característi cas, con frec uenc ia estudi adas en textos sobre innovación, po líti ca industri al, desarroll o
regional y áreas afin es, se desprende una serie de elementos úti les en re lación con e l caso específico de las innovacio nes ambi entalmente be névo las. El acento se pondría, sin emb argo, en
modificac iones de la estructura prod uctiva, en la que los cambi os tec no lógicos son parte de innovacio nes más ampli as y e l
componente tecnológico- instrumental (introducción ele desarroll os "ele laboratorio" , nuevas pos ibilidades técni cas) menos relevante que innovac iones que podrían ser ll amad as organizativas,
po r res umirl o en un a palabra.
UNA SÍNTESIS DE CONSIDERACIONES ECONÓMICAS
Y .\:'IIBIENT.\I.ES
e
on los elementos ele análisis hasta ahora mencionados es posibl e integrar una serie ele criteri os q ue correspo nden al desan·o ll o futuro deseabl e y en a lguna medida prev is ible ele
las inn ovac io nes a mbie nta lme nte favora bl es:
965
1) Desarro llo de condicio nes ele largo plazo por parte de la
indu stria y de quie nes definen e l marco de su actu ac ió n en las
que se co nsidere la importanc ia de los procesos ac umul ati vos
de aprendi zaj e tec no lóg ico y de pos ic io nami e nto e n el mercado . Para las empresas esto supone esfu erzos ele innovac ió n pe rmanentes que se ajusten -o que se orienten específicame ntea cumplir con normas crec ie ntes de índole ambie nta l. Por parte
de autoridades y otros organi smos que intervenga n e n la definició n de l m arco de acción de las e mpresas, es impo rtante la
existe ncia de criterios claros, transparentes y estables de requerimientos progres ivos pero razo nablemente más ex igentes y con
horizontes temporales di fe re nc iados .
2 ) Desarro ll o de es trateg ias e mpres ari a les proac ti vas, e n
do nde las e mpresas as uman un papel acti vo e n términos de in no vac ión de su form a ele operar toda , de manera que bu squen
hacer de los requerimientos ambie ntales ve ntaj as competiti vas
q ue se mani fiesten, por ej emplo, en captura ele mercados de bienes eco lógicame nte benévolos, ahorros de costos de in sumos
empleados, posibilidades de acceso a "tecnolog ías lim pias" q ue
sean a la vez más producti vas, ventaj as financ ieras y de pl aneación asociadas co n mayores márgenes de ti e mpo para cum plir
co n requi sitos legales que ve ndrán en e l futuro, mejor re lación
con e l e ntorno e n e l que participan, etc. En general, se trata de
adoptar form as de gestión mucho más sensibl es e i nteractu antes
co n su entorno .
3) Desarroll o de mode los de cooperación entre empresas y
entre éstas y otro tipo de agentes (con sumidores, gobierno, in stituc io nes c ie ntíficas, organi zaciones ambie ntalistas). La pos ibilidad de ac uerdos, asociaciones informales o semiinfor males,
proyectos compartidos, puede ser en muchos casos un camino
económicamente más efi c ie nte para desarro llar innovacio nes
con efectos ambie ntalme nte favo rables o la posibilidad de canali zar mej oras ambie ntales a partir de estrategias innovati vas
surgidas con propós itos estrictamente econó micos. Es deseabl e
que ambos propós itos se vue lv an cada vez más uno so lo .
4) Estímul o a la espec iali zac ió n producti va con efec tos ambientalmente benévolos, al desarrollo de co mplementariedades
entre di stintos agentes económicos y a la coexi stencia de di stintas
esca las rentables de producción. Esto impli ca la posibilidad de
beneficios econó micos, sociales y eco lógicos deriv ados de la
heterogene idad y de la creciente división de l tra baj o e ntre productores, de tal forma que la articulac ió n entre di stintos tipos y
tamaños de empresas , e l invo lucramiento de usuari os, o rganizaciones regionales e instituciones de investi gación, etc., aumenten las pos ibilidades de un mej or uso de los recursos y un mayor cuidado de l ambie nte físico. El des arroll o de pos ibilidades
de reúso o rec ic laj e de in sumos, por eje mpl o, se ve altamente
favorec ido por esta vía. Lo mi smo sucede en algunos casos en
donde los efectos a ltame nte contamin antes se co ncentran en
ciertos procesos parciales de producc ión y do nde e l desa rroll o
o adopc ión de tec no log ías limpi as alternati vas , por se r cos toso,
só lo está a l alcance de e mpresas grandes , pero e n do nde para
otros de los procesos parc ia les de fabricac ió n las e mpresas peque ñas y medi anas presentan caracte rísticas que las hace n tanto o más competiti vas que las g randes (por mayor fl ex ibilidad,
inno vac ión y desarro ll o sustentable
986
l margen de adecuaciones en el marco institucional tendien tes a
interna lizar los efectos ambientales en los costos de los productores
que los causan y de restricciones a la actividad económica
derivadas de criterios de salud, estado crítico de los ecosistemas
o riesgo ambiental, se precisa avanzar en la incorporación
de criterios ambientales den tro de la dinámica innovativa
de las empresas
por ejemplo); en estos casos una espec ialización articulada puede
traer ventajas am bienta les a la par que beneficio s económicos
y soc iales.
5) Conform ac ió n de estructuras de producción y de esfuerzos de innovación en escala reg ion al. Co n e llo se favorece e l desarrollo de ri esgos compa rtidos, efec tos sinérgicos (l a sum a de
los beneficios col ectivos es mayo r de lo que sería la sum a de los
be neficios indi vidu ales) y efec tos multipli cadores sobre otras
empresas, cadenas producti vas, empleo en la región, etc., al mi smo tiempo que a umenta e l inte rés de los agentes económicos en
las condi ciones ambi entales de la reg ió n. Esto último co mo resultado del valor qu e la regió n adqui ere como susten to de los
age ntes económico s que en e ll a parti c ipan (no só lo en cuanto a
prov isió n de rec ursos natura les sin o tamb ié n de otro tip o de
ventaj as competiti vas y no sólo como abastecedora sino también
co mo determin ante de las adec uadas condi c iones de operac ión
de los age ntes). La viabili dad de un mejor cuidado ecológico ele
la reg ió n tambié n aumenta al crearse condi ciones más favo rabl es para la di stribu ció n de los costos y ri esgos asoc iados con
la prevención de un cierto tipo de daños (in sta lac ión de plantas
de tratamie nto compartidas qu e se adec ue n más al tipo de e mi siones de un c ierto g iro de e mpresas, por eje mpl o).
Cü\IE;\T.\RJOS J' J'\ .\I.ES
a so la introd ucc ión de inn ovac ion es en la ac ti vid ad económi ca no ge nerará so lu c iones capaces de revertir los severo s d años ambi e nta les, q ue hoy día se prese nt an prác ti -
L
camente e n cada país, y de marca r un rumbo que ev ite esos daño s en el futuro. Meno s aún bastan soluciones puramente técni cas para satisfacer los criterios de un desa rrollo a mbi entalme nte sustentable. Es c laro el papel en contra qu e desempeña n
facto res co mo la in adec uada di stribuc ión de l ingreso en escalas mundia l y nacion al, la escasa educación ambie nta l, los actu a les patrones ele cons umo -es pec ialme nte en e l caso de los
países industrializados- y los exp losivos índices decrec imie nto
de la pobl ac ión , e ntre otros. En la propia esfera económica ex isten otros aspectos muy relevantes que atender, e ntre ell os la ex iste ncia de un marco institucional qu e pe rmita, por ej e mpl o, una
más adecuada incorporación de los costos ambien ta les en las
tran sacciones económi cas.
En c ualqui er caso, e l desa rrollo de innovac iones am bi entalmente be névo las en la reori e ntac ió n de la indu stri a dese mpeña un papel ele prim er orden . En es te reng ló n, la din ám ica que
logre establecerse entre di stintos agentes econó mi cos (produc to res, co merc ia li zadores, asoc iac io nes de produ c tores, a utorid ades fi sc al es e indu stri ales, e tc.) y e ntre és tos y o tros g ru pos de la soc iedad (autorid ades ambi e nta les , orga ni zac iones
ambi entali stas y soc iales, grupos ele vecinos in vo lucrados, etc.)
puede marca r difere nc ias s ig nifi ca ti vas e n e l log ro de mej ores res ultados. Ig ualm e nte re levante es la c rec ie nte vin c ul ac ión e ntre criteri os económ icos y eco lógicos en la indu stri a q ue
pe rmita fundir dinám icas de ca mbi os eco nó mi ca me nte de seables. De esto último se deriva también la co nve ni e ncia de reali zar es tudi os q ue incorpo re n y vin cul e n criteri os eco nóm icos
y eco lógicos e n e l análi sis de las po s ibili dades de innovac ió n
el e e nto rno s es pec ífi cos. (9
Los sistemas computarizados
en la aplicación de la Ley Ambiental
JOSE A. CANELA CACHO
••••••••••
HECTOR CÁRDENAS SUÁREZ
ALEJANDRO GUEVARA SANGINES'
or varias razones la protección del ambiente se ha convertido en los últimos años en una de las áreas prioritarias de
la acción pública. Primero, los accidentes indu striales catastróficos como los de San Juanico e n 1985 y de Guadalajara
en 1992 evidenciaron fallas serias en la supervisión que las autoridades efectúan a los procesos productivos, con graves riesgos
para la salud humana y el medio ambiente. Segundo, los costos
acumulados de la degradación del aire, las aguas, los bosques y
otros recursos naturales comenzaron a aflorar en toda su dimensión en los años ochenta y a afectar la vida cotidiana de muchos
mexicanos, en particular los habitantes de los grandes centros
urbanos.
En paralelo con estos fenómenos, y en parte como consecuencia de ellos, en México se han constituido numerosos grupos con
intereses ambientalistas y con capacidad para influir en la opinión pública y la acción gubernamental. La apertura económica del país a partir de 1994, en el marco de la entrada en vigor
del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)
y de la incorporación de México a la OCDE acentuaron la relevancia del tema ambiental, al hacer posible el escrutinio y la presión política de poderosos grupos ambientalistas transnacionales
sobre el país . Así, no sorprende que México haya emprendido
un gran esfuerzo por elaborar un mejor marco jurídico ambiental y que se hayan creado instituciones (de competencias federal , estatal y municipal) para aplicar ese cuerpo normativo.
P
* Goldamn School of Public Policy. Univers idad de Cal ifornia en
Berkeley. Los autores agradecen a los titulares de la Procuraduría
Federal de Protección al Ambiente, Antonio Azuela, y de la Dirección General Jurídi ca de esa dependencia , Miguel Ángel Cancino,
la oportunidad de trabajar en el proyecto materia de este artículo.
Los puntos de vista presentados reflejan la s opiniones de los mi.lores y no la posición oficial de la Profepa o de susfun cion arios.
En cierta forma, en el ámbito ambienta l se está in staurando
un Estado de derecho avanzado. Según este concepto, la autoridad debe realizar sus funciones co n apego al derecho formal
y, sobre todo en las áreas en que tenga discrecionalidad , ejercer
su poder de manera razonable y sin arbitrariedad. A menudo tal
concepto también trae a colación el objetivo de suprimir la impunidad; esto es, que la transgres ión de la ley provoque la acción correctiva o sancionadora de la autoridad, sin que importe
la identidad o el poder del transgresor.
Las leyes se c rean con objetivos específicos y es la consecución de lo s mismos lo que debe alentar a la autoridad al aplicar la ley. Por otra parte, la manera de lograrlo es de importancia
crucial. Por tanto, en un Estado de derecho avanzado el ideal
es aplicar la ley, co nseguir los objet ivo s intrín secos en ella y
hacerlo mediante el uso eficiente de los recursos públicos y privados.
Un Estado de derecho avanzado requiere de capacidad institucional avanzada, en términos de que un organismo gubernamental sea capaz de cumplir con su misión a partir del empleo
eficiente de sus recursos humanos, materiales y tecnológicos.
En el ámbito de la protecció n ambiental , asegurar que un nuevo proyecto industrial o de servicios es compatible con el principio del desarrollo sustentable, es una labor muy compleja.
Ésta involucra intereses y puntos de vista diverge ntes que el
administrador público tratará de conci liar o de optar por alguno,
de manera que con la decisión se avance e n el desarrollo sus tentable.
En este artículo se bu sca destacar el papel de lo s sistemas
de informac ión computarizados como herramientas para generar la capacidad in stitucional necesaria para que las dependencias gubernamentales generen va lor público al ejecutar sus
mandato s. Con ese obj etivo se analiza la experiencia de la
sistemas comp ut arizados y ley ambiental
988
Direcc ión General Jurídi ca (DG J ), de la Procuradu ría Federal
de Protección al Ambie nte (Profepa), con la in stalac ión de un
sistema de información co mputari zado para crear un a me mori a in stitu cional, auxili ar en la ges ti ón de los cas os res ponsabilidad de la dirección, coadyuvar a la adopción de un e nfoque
de gestión de casos y, so bre todo, fome ntar un "co noc imiento
profun do" de la organi zación y de su fun cionamiento.
En la primera secc ión se describe en for ma sucinta a la DGJ .
En la segunda se anali za, en términos generales, el papel de las
herra mientas tec nológ icas en la creación de capacid ad in stitucional y en el mejorami ento continuo de la calid ad de la gesti ón públi ca; e n parti cul ar se apli ca es te marco conceptu al al
caso del Si stema de Gestión de Liti gio s de Medi o Ambi ente
(S IG MA). E n la tercera sección se ide ntifican los principales
retos q ue e nfre nta la D GJ a raíz de los cambios, tanto en su entorn o admini strati vo e in stitu cional , como en las demandas de
ac tu ac ión que le hace la soc iedad , y se expone una evaluación
pre liminar del desempeño en el período 1993-1997 , a la luz de
la info rm ac ión procesada con el SIGMA.
LA DIRECC IÓN GENERAL Ju RíDI CA :
~IISIÓN Y fUNCIONAl\ II ENTO
E
n el sector públi co la misión es a la vez fu ente de legitimidad ante la ciudadanía y propósito central de la institución. 1
En un sentido administrativo, la misión de la DGJ es tá definid a en el Regla mento Interno de la Semarnap (artículo 76,
capítulo XII) : representar y asesorar legalmente al Procurador
y a las unidades administrativas de la Profepa en los procedimientos judiciales y admini strativos en materi a ambiental, así como
aseg urar que se sigan las fo rm alidades de procedimiento en todas las activi dades de ins pección de la Proc uraduría.
El personal de la DGJ dedica la mayor parte de su tiempo a
liti gar. La DGJ es el abogado de la Proc uraduría, es dec ir, la instancia e ncargada de defender la ac tu ación de las áreas de la
Profepa ante los tribunales federales . Cuando un inspector im pone una sanción a una empresa , ésta tie ne la pre rrogativa de
impugnar el ac to de autoridad .
En México, la ley provee tanto un rec urso de rev isión admi ni strati va, por la mi sma dependencia que lo emiti ó, cuanto mecani smos de control judicial, como los juicios de nulidad (que
se interponen ante el Tribunal Fiscal de la Fede rac ión), de amparo directo y de amparo indirecto.
La DGJ es responsable de determinar la validez del ac to admi ni strati vo impugnado por medio de l rec urso admini strati vo
(función de auditor interno) y de representar a la Profepa ante
los tri bunales federa les e n los juicios de nulidad y de amparo
(función de abogado liti gante).
La DG J es un a de pende ncia pú blica co n la mi sión de coadyuvar a la impartición de justicia y a la apli cac ión de la po líti ca
l . Ma rk H . Moo re, Creatin g Pub /ic Val ue: Strategic Manageme nt
in Gove rnm ent, Harvard Univer s ity P ress, Camb rid ge , 1995 , 402
pág in as.
ambie ntal. En ese carác ter, debe serv ir a varios clientes , además del Proc urador y la Profepa en general, es dec ir, al públi co y a los promove ntes de los casos jurídicos qu e ll egan a sus
ma nos. Es te último grupo no sólo incluye a las perso nas morales o físicas que ac uden a de nunciar transgres iones a la ley ambiental, sino también a quienes impu gnan resolu ciones sancionatorias.
Se calcul a que aprox imadamente 40 % de los casos qu e se
presentan inicialmente como rec ursos de revisión, y que la DGJ
confirma o desec ha, se liti gan ante tribun ales. En el período
1993- 1997, el Tribunal Fiscal de la Federac ión dictó sentencia
definiti va favo rable a la DGJ en aproximadamente 27% de los
casos . Empero, sería erróneo medir la eficacia de la DGJ simplemente en función de los res ultados de los liti gios. El produ cto
de interés no es una victoria o una derrota para la DGJ, si no más
bien la concrec ión de un acto de justicia; esto es, que la DG J prevalezca sólo e n casos e n qu e le as iste la razó n a la autorid ad
impugnada.
La DGJ también cu enta con un programa de capac itación del
personal adscrito a las delegac iones reg ion ales, inspec tores,
abogado s y otros. Des de un enfoque modern o de gesti ón pú blica, se podría defi nir la mi sión de la DG J de la siguie nte manera : " llevar a cabo las acciones necesari as para incrementar
la calidad de los ac tos de autoridad en materi a de proc urac ión
ambiental."
Esta co ncepción a mpli ada de la mi sión de la DGJ pl antea el
as unto de la asignac ión de recursos . Por eje mpl o, parecería
apropi ado des tin arlos a las áreas que más in cre me nta n la calidad de la proc uración de justicia ambie ntal. Ell o podría llevar a expandir la pl antill a de la DG J, o bie n a dedi car rec ursos
adicionales a las delegaciones para capacitac ión. Qui zá habría
qu e e nfoca rl os a corregir las vio lac iones de los in frac tores
graves y reincide ntes, así como a anular los ac tos de autorid ad
con ev identes y graves vicios de procedimi e nto o e rrores de
form a.
Con estos eje mpl os se ilu stra cómo la conceptu ali zación del
mandato de un a dependencia afecta la manera en que se conduce la organización. Una vez delimitada la mi sión es absolutamente indi spensable contar con las herrami entas analíti cas que permitan a la cabeza del organi smo identificar las opciones, sopesar
las ventaj as e inconvenientes de las di stintas vías de acción y
tomar dec isiones acertadas. Para ell o, un e nfo qu e qu e co mbine
los conceptos de "creac ión de valor público" y de "calidad total" es pro mi sorio .
LA CREACIÓ'II DE C..\l'.·H 'llHD Y El. PAPEl. DE LA TECNOLOGÍA
C r eación de va lo r público y calid ad total en el sector
gu bernamental
E
1nuevo enfoq ue de ges ti ón des taca la ca lidad como el pri ncipal criterio de referencia para evalu ar el funcionami ento
del sector público. El co ncepto de ca li dad depende del entorno, pero e n ge neral se puede dec ir que la "ca li dad es la satis-
comercio exterior, di ciembre de 1998
facción de los requerimientos del cliente". 2 En el sector público el concepto de calidad está estrechamente ligado al concepto de "valor público". Según éste la tarea de la dependencia pública es crear valor soc ial. El valor público de un programa o
acción del gobierno se mide en lo esencial en términos del valor social neto generado por esa práctica gubernamental y se
calcula como la diferencia entre los beneficios y los costos
-monetarios y no monetarios- asociados con ella.
En general , el sector público crea valor social de dos formas:
al atender las necesidades y los deseos legítimos de sus clientes (ciudadanos, comunidades, grupos de la sociedad civil, empresas, etc.) y al fortalecer la convicción de la ciudadanía de que
las instituciones públicas funcionan de forma que garantizan los
valores y objetivos de la sociedad. 3
La DGJ creará valor público en la medida en que lleva a cabo
sus tareas con la calidad que sus clientes reclaman. Sin embargo, la Dirección se enfrenta a una tarea difícil , ya que sirve a
numerosos clientes con intereses y preferencias no necesariamente compatibles y a veces contrapuestas. Por esto es difícil
identificar las distintas maneras en que la DGJ contribuye a crear
valor público . Por ejemplo, en el recurso administrativo es fácil perder de vista que los particulares que presentan un recurso de rev isión ante la DGJ son al tiempo sus adversarios y clientes. Ésta añade valor cuando revoca un acto de autoridad viciado
como cuando ratifica un acto de autoridad correctamente ejercido . En el primer caso, porque evita un liti gio costoso y tardado y desalienta abusos de los funcionarios de la Profepa. En el
segundo, al garantizar la aplicación de la ley ambiental. En ambos
casos la DGJ está creando valor público, en la medida en que
fortalece la legitimidad de la institución e incrementa el grado
de predicibilidad de la procuración ambiental.
Asegurar el control de calidad en el entorno de una misión
compleja como la de la DGJ requiere instrumentos de análisis
especializados y procesos de formulación de políticas a la vez
flexible s y razonables . Se requiere medir de manera constante
y analizar las medidas obtenidas para inferir en qué grado la
instituci ón está creando valor para el público.
S ISTEMAS DE INFOR!\IACIÓN, i\IEDICIÓN y CALIDAD
a medición es un elemento clave en cualquier esfuerzo de
control de calidad. En el influyente libro Reinventing
Government, Os borne y Gaebler caracterizan la práctica de
medir, como la manera más eficaz de lograr la excelencia en la
actividad gubernamental. 4 En este sentido, destacan, lo que se
mide, se hace. "Si no se miden los resultados, no se puede distinguir entre el éxito y el fracaso. Si no se puede observar el
éxito, no se puede recompensar. Si no se puede recompen sar
L
2. Michael Barze lay, Breaking Through Bureaucracy, University
of Cali fo rni a Press, Berkeley, 1992 , 237 páginas.
3. Mark H. Moore , op. cit.
4. Ted Gaebler, y Osborne, Reinventin g Gove rnment, AddisonWes ley Publishing Company, Readin g, 1992, 405 págin as .
989
el éx ito , entonces probablemente se esté recompen sa ndo el
fracaso. Si no se puede medir el éxito, no se puede aprender de
él. Si no se pueden identificar los fracasos, no se podrán corregir. Si se pueden demostrar resultados , se puede ganar el
apoyo del público".
La medición permite el mejoramiento continuo de la ges ti ón
pública. W. Edwards Deming introdujo el concepto de mejora
continua, uno de los elementos centrales del movimiento de calidad total (TQM). Si bien ésta abarca muchos y muy variados
aspectos, en el fondo se basa en una sencilla idea sobre la dinámica de los procesos de producción. Según Deming, el secreto
de la calidad consiste en la reiterada adecuación de los procesos productivos a efecto de reducir la varianza en torno al objetivo de producción. 5 Este proceso se toma en un círculo virtuoso
de mejora de los procesos de producción, tanto de la organización
cuanto de sus proveedores, a partir de la retroalimentación con
información de clientes y la consecuente reformul ación de los
procesos productivos .
Se pueden aplicar estas ideas a una de las actividades típi cas
de la DGJ: el procesamiento de recursos de revi sión de sanciones impuestas a empresas por violaciones a la reg lamentac ión
ambiental. En el caso de los recursos de revisión, los "proveedores" de la DGJ son los particulares que los someten a consideración de ésta (promoventes ). El proceso productivo tiene que
ver con las etapas para la resolución del recurso, los lineamientos
generales para procesar los casos, la organización de la oficina,
la capacitación y profesionalización del personal , etc . La li sta
de clientes incluye, además de los "proveedores" que propicia
el proceso productivo, al Procurador mismo y a la sociedad en
su conjunto, quienes en el marco de cada caso específico tienen
interés en que se aplique de modo adecuado la reglamentación
ambiental y el derecho en su conjunto.
La DGJ puede medir la calidad por medio de Jos sistemas internos de información y de la retroalimentación de los clientes.
La información necesaria para medir la calidad se puede obtener mediante sondeos de opinión, indicadores como el porcentaje de resoluciones sancionatorias que se impugnan o que la DGJ
identifica con defectos, así como medidas de flujo de producción (número de casos resueltos por año, por abogado, etc.).
Con la información obtenida se ajustan los procesos productivos , tanto de la DGJ como de sus proveedores. Ésta, por ejemplo, podría fortalecer sus actividades de capacitación jurídica
de los inspectores, ampliar su planta de personal , etc. Sin embargo, para aplicar el control de calidad y la mejora continua es
preciso acrecentar la capacidad institucional de la dependencia
para generar la información necesaria.
El Sistema de Gestión de Litigios de Medio Ambiente
Uno de los avances más importantes de los últimos años ha sido
la "democratización" de la tecnología de información. Si bien
5. William W. Scherkenbach, The Demin g Route to Quality and
Productivity, CEE Press Books, Washington, 199 1, 145 páginas.
990
sistemas co mputari zados y ley ambiental
ésta apareció en los años cincuenta, con las supercomputadoras
Cray, ha sido en el último decenio que los costos de utilización
se han reducido de manera drástica, tanto en términos del prec io
de las máquin as y de los programas, como de las barreras técnicas para el acceso del usuario promedio . La "democrati zac ión"
de la tecnología tiene dos dimensiones. Por una parte, se ha incrementado la capacidad de procesamiento de datos de las computadoras personales y elaborado programas complejos para venta
al menudeo. Ello ha reducido el costo promedio para instalar y
operar sistemas de información. Hoy en día, una red local con diez
computadoras y un servidor puede costar menos de 165 000 pesos, y lo s programas para operarlos apenas 1O 000 pesos más .
La otra dimensión se relaciona con la facilidad para utilizar
las nuevas máquinas y sus programas. El sis tema Windows 95 ,
la plataforma Mac y las herramientas básicas que constituyen
un sistema de información completo (procesador de textos, hoja
de cálculo y base de datos relacional) están elaborados para que
la mayoría de la gente pueda utilizarlos con apenas unas pocas
ses iones de entrenamiento. Más aún, una persona con un mí nim o conocimiento en computación puede realizar funciones de
programación intermedia o avanzada con relativ a facilidad.
La DGJ decidió aprovechar este fenómeno de democratización de la tecnología y comisionó la preparación de un siste ma
prog ra mado e n Micro soft Access para la gestión de liti gios
ambientales. El nuevo programa, SIGMA, es un instrumento que
permite almacenar, procesar y transform ar información, generar análi sis de datos y agilizar las funciones de la institución.
El SIGMA es una base de datos relacional6 que permite procesar los altos volúmenes de información que se generan en la
DGJ y mantenerlos siempre en orden y al alcance del personal.
Más aún , permite analizar datos para evaluar la actuación de la
institución con criterios de calidad predeterminados.
Como herramienta de análisis y de apoyo a la gestión, es te
sistema aumenta la productividad de la DGJ en la medida en que
reduce los costos de procesamiento de datos y que proporciona
herramie ntas que apoyan las labores diarias del person al. 7
Una base de datos como el SIGMA es, empero, mucho más que
un instrumento para fac ilitar la admini stración eficiente. Constitu ye una pieza central en la creación de me moria institucional,
req uis ito indi spensable para asegurar la continui dad de las funciones gubernamentales ante cambios de personal o de estru ctura in stitucional. Cabe resa ltar los costos ocas ionados en la
admini strac ión públi ca mex icana por las frec uentes res tru cturac iones de personal o institucionales . Por ejemplo, desde 197 1
la responsabilid ad de la po líti ca de vigil a ncia a mbie nt al ha
recaído en cuatro secretarías de Estado di stintas (Salubridad y
As istencia, 197 1- 19!S5 ; Desarrollo Urbano y Ecología, 19881992; Desarroll o Social, 1992 -1 994; Medio Ambiente, Rec ursos Naturales y Pesca, desde 1995) . E l res ultado de esto es que
no hay un depositari o de las activ idades efec tu adas desde ento nces, de los éx itos y los fracasos , co n lo que se pierde el acervo
de conoc imiento hi stórico útil para fo rmul ar políti cas efi caces .
Una me moria in stituci onal es tambi én c ríti ca cuando hay
relevos en los altos mandos. El SIGM A es un instrume nto ágil
medi ante el c ual el nuevo ad mini strador conoce las cargas pendientes de la in stitución y se fa miliariza co n las experiencias de
tra baj o de los años previos. Asimi smo permite elaborar el di agnóstico ini cial necesario para plantear la estrategia de trabajo de
la administración entra nte.
Más allá de su utilidad como auxili ar en las labores normales de la organi zación, los siste mas de in fo rm ac ión co mo el
SIGMA fac ilitan el proceso de adaptac ión institucional a los cambios legislativos o reglamentari os que modifican la misión y los
obj etivos de una dependencia. Por ejemplo, el proyecto en marcha de descentrali zar la ejec ución de la política ambiental al final implicará que muchos de los litigios res ponsabilidad de la
DGJ en la actualidad se transferirán a los es tados y municipios.
Cuando eso suceda se liberarán rec ursos qu e la DGJ tendrá qu e
reasignar a las nu evas funciones pri orit ari as. El SIGMA pu ede
proveer a los altos mandos de la Dirección la información necesaria para calcul ar los recursos que se liberarán a raíz de la
descentralización.
6 . U na base de dato s re lac io nal es un co njunt o de cuad ros co n info rm ac ió n arreg lada en fo rma matrici al; es to es, co n renglo nes y column as de in fo rm aci ó n . Lo re lac ional estrib a e n qu e es pos ibl e vin cul ar datos de dos o m ás c uadro s distintos co n base e n los va lo res
co nte nid os e n una variable común . Esto permite crear nu evos cuad ros
qu e co nt e nga n informaci ó n proveni e nte de dos o más fu e nt es. Po r
ejempl o , se pu ede ge ne rar un c uadro co n d atos so bre los recu rsos
ad ministrati vos originados en dos es tados, o rd enados por em presa.
Pa ra es ta co nsult a se utili za ría info rm ac ió n de l cuad ro de rec ursos ,
de l cuadro de e mpresas y de l cuadro de es tados . La ve nt aj a de la e stru ctu ra re lac io nal es qu e puede n almace narse grandes can tidades de
in for mac ió n, para man ej arla de m odo efic ie nte e n una co m put adora
perso na l, mi entras qu e las pos ibilidades para com bin ar in for mac ió n
de di fe rentes cuadros so n prác ti ca m e nte ilimitadas . Po r últim o , la
es tru ctura re lac io na l propo rc io na un a g ran flex ibilidad para camb iar
la estru ctura y e l ta maño de l siste ma, lo cual se hace añadi e ndo nu e vos cuad ros y variables . as í co m o m odifi ca ndo re lac io nes e nt re e ll as .
7. Po r eje mplo, el SIGMA co nti ene un a herram ient a qu e ge nera las
fec has de ve nc imie nt o de los pl azos pere nt o rios e n un proceso jud i-
E l uso de los sistemas d e info rmació n
E l imperati vo de creación de valor públi co ya destacado impli ca un grado de disc rec ionalidad relati vamente alto en la actu ació n admini strativa. Es te obj eti vo , empero, parece co ntradeci r
el otro subrayado para la ad mini strac ión pública en México : reducir la arbi trariedad e incre me ntar la transpare ncia y prev isibili dad de la ges ti ón públ ica. La di sy unti va puede resolve rse
en parte mediante refin ados sistemas de control de ges tión qu e
permita fiscali za r a pos terio ri, la actu ac ión de los servidores
públicos. Los sistemas de in fo rmac ión computarizados co mo el
SIGMA pueden desempeñar este papel. En el caso de la DGJ el
ori ge n de lo s procedimientos de rec urso y liti gio es por lo genec i al: o tra e la bo ra un info rm e q ue ide ntifi ca todos los casos qu e en fre nta n u na fec ha de ve nc imi ento c ríti ca dur ante los s iete días hábi les s ig uie nte s a l mo ment o de la co nsu lt a.
cvm erciu exterior, diciembre de 1998
ral un acto de inspecció n efectuado por una de legación de la
Profepa. En e l S IGMA se registra el nombre y la adscripción del
inspector que origi na e l acto admü1i strativo . El programa permite,
entre otras muchas cosas, ana li zar las decisiones sujetas a recurso
e n cualqui er grado de agregación (por inspector, por estado, por
tipo de empresa, etc.). A la in for mació n generada se pueden aplicar téc ni cas estadísticas de fác il manejo, co mo la de análisis de
varian za, para detectar grup os de casos co n res ultados significativam ente mejores o peores que el promedio del sistema. Por
ejemplo , la DGJ podría identificar áreas del país donde los inspec tores incurren con alta frecuencia e n violaciones de procedimiento al rea li zar sus visitas , lo cual " vicia" la reso lución
sa ncionatori a, independientemente de su mérito sustantivo. La
DG J puede entonces ave ri guar la causa de la violación sistemática e instaurar un programa correctivo , como la capacitación de
los in spectores o su remoción , si aq ué ll a no es factible .
El mi smo análi sis se puede efectuar para delegaciones o para
abogados de la propia DGJ . La base de datos permite recurrir a
otras herram ientas de control de gestión, como modelos de acervos y fluj os , para diagno sticar cuell os de botella, problemas de
produ ctiv idad y necesidades de personal. Este tipo de análisis
debe ser sistemático y dirigido a identificar en especial las fallas de los sistemas y del personal que tienen la mayor posibilidad de minar la confianza de la sociedad en la institución, su
eficiencia y su capacidad para agregar valor social.
La base de datos también puede utili zarse para incrementar
la transparencia de los procesos administrativos. Por ejemplo,
la Profepa podría poner a disposición de otras dependencias
gubern amentales , o de grupos de la sociedad civil, datos sobre
su gestión , como de hecho ya lo está haciendo de manera creciente en su página Web <http://profepa.semarnap.gob.mx>. Si
bi e n tiene q ue proteger los datos co nfidenciales , es posible difundir cifras agregadas de los casos ventilados ante la DGJ o los
tribun ales . En la medida e n que la instituc ión acreciente sus capacidades para un c uidadoso y siste mático análisis de sus operaciones será más fact ibl e delegar decisiones a los mandos en
e l terreno , s in qu e e ll o me no scabe el imperio de la ley. Con
modernos sistemas de gestión y de fiscalización, una institución
como la DGJ puede aplicar la ley en forma transparente y responsable, pero al mismo tie mpo flexible y razonable.
EL
E
ENFOQUE DE GESTIÓN DE CASOS
l carácter innovador de los siste mas de información como
el S IGMA no sólo radica en aspectos de manejo de datos, sino
e n e l e nfoqu e q ue introduce al trabajo de la Dirección. La
DGJ , al igual que muchas ofici nas de gobierno, tiene una organi zac ión fun ciona l; es dec ir, las etapa s por las que puede transitar un caso corresponden a una división espec ializada. Esta estructura se justifica po r las ven taj as de productividad derivadas
de la espec ializació n del persona l; sin embargo, con ésta se tiende
a que cada parte del caso se cons idere, admini strativ amente,
como un ca so independ iente, con lo que se pierde la visión de
co njunto que conv iene mantener.
991
Obviamente, hay una relació n funcional entre las etapas de
un caso. El juicio de nulidad es , en parte, un instrumento de control de calidad externo del procedimiento de revisión ad mini strativo de la DGJ. Cuando el Tribunal Fiscal an ul a, correctamente,
una resolu ción que aquéll a había co nfirmado en la fase de revi sión administrativa, se concluye que el acto de au toridad fue il egal y que la DGJ no ejerció de modo apropiado su control de calidad interno. En este sentido , el juicio de nulidad puede ofrecer
a la Dirección una base de aprendi zaje para mejorar la calid ad
del proceso de revisión administrativo. Por tanto, es necesari o
contar con un instrumento que preserve la unidad del caso a lo
largo de sus distintas e tapas, obj e tivo qu e se pe rsigue con el
SIGMA. La unidad de análisis es e l caso, entendido como un asunto que entra a consideración de la DGJ y qu e puede requ erir vari as etapas de " producción jurídica". El siste ma permite recuperar la información de un caso por etapas o e n conjunto y en
cualquier orden que convenga a los objetivos del análisis que se
quiera llevar a cabo .
El "conocimiento profundo" constitu ye una de las ideas centrales del movimiento de calid ad total iniciado por Deming. En
esencia se argumenta que para mejorar la calidad en forma continua es necesario tener un conocimiento de tallado , cuantitativo y cualitativo, del proceso productivo. Este co nocimiento se
adquiere medi ante la medición, la observación de éxitos y fracasos, así como la retroalime ntac ión proveniente de clientes y
proveedore s. El SIGMA es un a herrami enta que el encargado de
las decisiones puede adaptar para diagnosticar e l rendimiento
de su organi zación , identific ando cuellos de botella y puntos
críticos en las labores que afectan la calidad total, así como oportunidades estratégicas para crear más valor público. Di cho sistema, por tanto , no es sólo un instrume nto para el registro eficiente de los datos y su recuperación y procesamiento rápidos;
abre la posibilidad de utili zar datos para generar información ,
que eventualmente puede convertirse en conocimiento profundo
de la organización.
La labor de la
DGJ
en 1993 -1996 y sus retos
Al igual que en casi todos los países, en México los aparatos gubernamentales han experime ntado cambios drásticos en los úl timos diez años. La presión para cambiar surge de tres fuentes
distintas . Primero, en virtud de las crisis eco nó micas recurrentes desde 1982, se ha optado por red ucir e l peso económico del
Estado (ya sea el provenie nte del gasto público o de la regulación sobre el sector privado), al tiempo que siguen en crecimiento
las demandas sobre la actividad gubernamental. En segundo término, como resultado de tendencias sociales y económicas seculares (elevación del nivel de vida, expansión de la clase media y mejoramie nto de la calid ad de los productos del sector privado) , las sociedades ex ige n mayor ca lidad en la acc ión gubernamental. En tercer lu gar, se adv ierte que esas demandas han
cambiado de manera sig ni ficativa: por ejemplo el saneamiento
y preservación de l ambiente. Estas tres tendencias se pueden resumir en la frase " hacer más co n menos, hacer las cosas mejor
sistemas comput ari zados y ley amb ienta l
992
y hacer cosas nuevas" . La DGJ de la Profepa no ha es tado aislada de estas tendencias.
Hacer más con menos
La DGJ ha te nido que hacer más co n me nos. A partir de 1992 ha
aumentado su carga de trabajo, en términos de casos atendidos.
De 1993 a 1996 se triplicó el número de nuevos casos por año
relacionados con juicios de nulidad y juic ios de amparo directos, mie ntras que se duplicaron los recursos de rev isió n (antes
recurso de inconformidad) en e l período de referencia . Sólo los
amparos indirectos se han mantenido constantes. 8
No obstante el vertiginoso aumento de recursos,juicios de nulidad y amparos directos, es interesante observar que las in specciones industriales y las multas que se deri van de ellas no sólo
no se han incrementado sino que han dec recido un poco. Ello
implica que la tasa de liti giosidad ha aumentado, en la medida
en que la fuente de posibles recursos y juicios -en este caso las
sanciones impuestas- a tendido a disminuir, en tanto que el
número de casos de la DGJ ha aumentado de modo considerable.
Tal incremento de la litigiosidad es más sorprendente cuando
se analiza la evolución del monto promedio de las multas recurridas, que en términos reales fue de 50 000 pesos en 1993,33 000
en 1994 y tan sólo 18 000 en 1995 y 1996. No tenemos forma de
explicar esta aparente paradoja, pues en la medida e n que las
multas baj an uno esperaría menos recursos en vez de más. Una
conjetura po sible sería que la situación eco nómica de muchas
empresas se ha deteriorado al punto de que aun las multas pequeñas les so n tan onerosas que las impugnan. Otra conjetura sería
que el aumento de la liti giosidad revela una mayo r confianza de
las empresas en las instituciones encargadas de tramitar y resolver sus casos, esto es, la DGJ y lo s tribunales. En sentido estri cto ,
la mejora en la calidad del serv icio gubernamental pres tado por
la DGJ y los tribunales se traduce en un aumento de los beneficios
netos es perados por el promovente al interponer su caso.
En m arcado contraste con el aumento de recursos y liti gios
manejados por la DGJ , la plantilla de abogados de ésta aume ntó
12% (de 35 a 39) en el período de referencia. La di sparid ad e ntre e l crecimiento de la demanda de servic ios lega les de la DGJ
y el de los e le mentos para satisfacerla se ha traducido en un incremento acelerado de l trabajo promed io por abogado. No es
posible determinar si co mo resultado de e ll o ha habido un deterioro e n la ce leridad o atingencia con la qu e la DGJ procesa los
casos. Un indicador preoc upante es que el porce ntaje de juicios
de nulidad en que se ha dec retado la validez de la reso lu c ió n
impugnada ha tendido a disminuir. En 1992 y 1993 se co nced ió
declarato ri a de validez a alrededor de 39 % de los juic ios de nu1idad co n se ntenci a definiti va , e n ta nto que e n 1994- 1997 e l
porcentaje baj ó a 24. 9
8. La base para los amparos direct os es 1994 = 1O, mi e ntras que
para e l res to la base es 199 3 = 1OO .
9. Estos porce nt ajes es tán basados exc lu siva men te e n los casos e n
qu e e l tri bu na l dictó se nt enc ia definiti va . Se exc lu ye ro n los casos
Muchas razones pudieran exp li car es ta apare nte tendenc ia
desce ndente de la eficacia de la DGJ e n juic ios de nulidad no
imputables al crecim iento de la carta de trabaj o promedio por
abogado. Por ej emplo , puede ser res ultado de que los casos de
1994-1997 fu e ron en general más difíciles de liti gar que los de
1992- 1994. No se di spone de deta ll es para considerar esa hipótes is. Lo que no debe perderse de vista es el eq uilibrio adec uado entre la carga de trabajo y el personal, a fin de que no di sminuya la eficiencia de la in stitución. De ahí la neces idad de la DGJ
de mantener un inventario preciso de la carga qu e enfrenta y de
docume ntar con detalle el res ultado de los casos que liti ga.
Hacer las cosas mejor
No sólo el número de litigios en materi a ambiental ha aumentado ; en general también lo han hecho la actividad ambiental y
la relevanci a de este te ma en la agenda naciona l como resultado de factore s intern os y externos . La crec ie nte re levancia de la
tarea de protección de l medio ambi ente se deriva en una presión
constante sobre la Profepa e n genera l y la DGJ en particular para
que se increme nte n los está ndares de calidad e n las funcion es
de vigilancia ambie ntal.
Con la entrada en vigor de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo en 1995 se sustituyó e l recurso de inconformidad por el de revisión ad mini strati va . La ley fija como máximo
cuatro meses para que la autoridad res ue lva e l recurso de rev isión , plazo que no ex istía con el recurso de inconfo rmidad . Además, la ley otorga la posibilid ad a l particular afectado por una
resolución admini strativa de ll evar su caso directame nte ante e l
Tribunal Fiscal de la Federación , obvi ando la etapa de revi sión
administrativa. Esto s cam bi os re fl ejan la preocupación por
mejorar la calidad de los procesos contenciosos e n por lo menos dos sentidos.
Por una parte, la nu eva ley crea incentivos para qu e la DGJ
resuelva pronto los rec ursos interpuestos . Por la otra, al ofrecer
al particul ar la opción de no agotar el recurso ad mini strati vo ,
alienta qu e se mej ore la ca lidad del proceso rev isorio , e n la
med ida e n que e l particular só lo optará por la vía del recurso si
lo co nsidera una in stancia valiosa.
Contrario a lo que se pudi era esperar, los rec ursos administrati vos han aumen tado tras la e ntrada e n vigo r de la ley; es dec ir, un número crec iente de usuari os sigue prefirie nd o agotar tal
exped iente . A partir de que se in stitu yó e l recurso de rev isión,
de las 99 1 sanc io nes impuestas que se impu g na ron só lo 5 % se
prese ntó directamente a l juicio de nulid ad. Es tadística mente no
se detectó una co rre lac ión e ntre e l monto de la multa y la vía
pre ferida para impug nar la sa nci ón ( 15 000 pesos promedio en
ambos casos) .
sob rese ídos y desechados ya qu e no hay form a ele es tabl ece r s i la reso lución admini stra!i va i mpu gnacla se hubi e ra anul ado o co nfirm ado.
En di c hos casos la reso luc ió n admi ni strati va se co nfirm a ele man era aut o mát ica, por lo qu e. si se in c lu ye ran estos casos e n e l co nt eo,
e l porce nt aje el e éx ito ele la Profepa aum e nt aría.
comercio exterior, diciembre de 1998
993
Obviamente, hay un a relació n funcional entre las etapas de
un caso . El juicio de nulidad es, en parte, un instrumento de control
de calidad ex terno del proced imie nto de rev isión ad ministrativo de la DGJ. Cuando e l Tribunal Fiscal an ula , correctamente, una
resolución que la DGJ había confirmado en la fase de rev isión
admini strativa, se co ncluye que el acto de autoridad fue ilegal y
que la DGJ no ejerció de modo apropi ado su co ntrol de calidad
interno . En este se ntido , el juicio de nulidad puede ofrecer a la
DGJ una base de apre ndi zaje para mej orar la ca lidad de l proceso
de revisión administrativo. Por tanto, es necesario contar con un
instrumento que preserve la unid ad de l caso a lo largo de sus di stintas etapas, objetivo que se persigue co n e l S IGM A. La unidad
de análi sis es el caso, entendido como un as unto que entra a consideración de la DGJ y que puede requerir varias etapas de "producción jurídica". El sistema permite recuperar la información
de un caso por e tapas o en conjunto y e n cualquier orden que
conve nga a los objetivos del análi sis que se quiera ll evar a cabo .
El "conocimiento profundo"
El concepto de "conoci mi ento profundo" co nstituye una de las
ideas ce ntrales del movimiento de ca lid ad to ta l iniciado por
De ming. En esencia se argume nta que para mejorar la calidad
en forma con tinu a es necesario tener un conocimie nto detallado, cuantitativo y cualitativo, del proceso productivo. Este conocimiento se adq uiere mediante la med ición, la observación de
éx itos y fracasos, así co mo la retroalimentación proveniente de
clientes y proveedores. El SIGMA es un a herrami e nta que el encargado de las decisiones puede adaptar para di ag no sticar el
rendimie nto de su o rga nizac ión, identificando cuellos de botell a y puntos críticos en las labo res que afectan la calid ad total,
así como oportunidades estratégicas para crear más valor público . Dicho sistema, por tanto, no es sólo un in strumento para el
registro eficiente de los datos y su recuperación y procesamiento
rápidos ; abre la posibilidad de utili zar datos para generar informac ión, que eventu alm ente puede convertirse e n co nocimiento profundo de la organi zació n.
LA LABOR DE LA OGJ EN
E
1993-1996 y sus
RETOS
n México, al igual que en cas i todos los países, los aparatos gubernamentales han experimentado cambios drásticos
en los últimos di ez años. La presión para esa mudanza surge de tres fuentes d istintas. Primero, e n virtud de las crisis económicas recurrentes desde 1982, se ha optado por reducir el peso
económico del Estado (ya sea el proveniente de l gasto público
o de la regulación del sector privado) , al tie mpo que siguen en
creci miento las demandas sobre la actividad gubernamental. En
segundo término, co mo resultado de te ndencias sociales y econó micas secul ares (elevac ión de l nivel de vid a, expansió n de la
clase media y mejoramiento de la ca lid ad ele los productos de l
sector pri vado), las soc iedades ex igen mayor ca lid ad en la acción gubern amenta l. En tercer lu gar, se adv ierte que esas deman-
das han ca mbi ado ele manera significativa: por ejemplo, el saneamiento y la preservación del ambiente. Estas tres tendencias
se puede n resumir en la frase " hacer más con menos, hacer las
cosas mej or y hacer cosas nu evas". La DGJ ele la Profepa no ha
estado aislada de es tas te ndencias.
La evidenci a empírica revela que, en efecto, la DGJ utiliza el
recurso de revi sión como mecanismo de control de calidad. La
tasa de éxito de la DGJ e n los juicios de nulidad con recurso
administrativo previo es casi tres veces mayor que la correspondie nte a los juicios a lo s que no ha antecedido recurso administrativo (diferencia estadísticamente significativa a nivel a= 0.01 ).
Es as í qu e la DGJ revoca casos que , de haberse presentado directamente en el Tribunal Fiscal de la Federación, hubiese n sido
anulados en su gran mayoría . A pesar de este control , otros casos
con fall as procedimentales no son revocados por la DGJ durante
el recurso administrativo; esto lo demuestra la alta proporción
de casos en qu e el Tribunal Fiscal decreta la anulabilidad para
efectos o la nulid ad. En el supuesto de que tales decisiones del
Tribunal Fiscal estén en lo correcto , podría decirse que la fase
de la revi sión administrativa constituye un área de mejora qu e,
de aprove_charse, redundaría en ganancias de eficiencia tanto para
sí misma cuanto para los tribunales y los promoventes. En efecto,
toqo mundo gana cuando la DGJ detiene en dicha etapa una reso luci ó n que con certeza, por defectos de fondo o de for ma, el
Tribun al Fiscal ha de anular.
Hacer nuevas cosas
En Méx ico se están gestando cambios significativos en la naturaleza de lo s servicios del gobierno. El área de protección del
ambiente es una de ellas , como consecuencia de la necesidad de
cumplir con numerosos objetivos, a veces contrapuestos y que,
por lo mi smo, requieren respuestas finamente moduladas. Por
ej e mplo, la sociedad mexicana demanda simultáneamente más
y mejor protección ambie ntal, mayor participación de l gobierno local en la tarea ambiental, pero también la eliminación de
la regul ación ineficiente que inhibe la creación expedita de fuentes de e mpleo .
En los últimos años , las reformas en la legi slación federal e n
materi a ambi ental y procesal han afectado las actividades de la
DGJ. Las enmiendas de diciembre de 1996 (D. O. , delll de diciembre de 1996) a la Ley General del Equilibrio Ecológico y
Protecc ión al Ambiente es tipulan una expansión del á mbito de
actuación de la DGJ, para abarcar la preservació n de los recu rsos naturales y de las es pecies protegidas. Dich as reformas implican tam bién cambios en los ingresos de la Profepa, pues el cobro de sanciones económic as a los infractores de la legislación
ambiental nutre el presupuesto de la institución para programas
de inspección y vigil anci a. 10
10. Es ta di sposi ción de la ley (a rtícul o 175 bi s) aún no es tá en vigo r. El esp íritu de la med id a es dar in ce nti vos a los cuerpos de vi gilancia para ex ig ir e l c umplimi e nto de la ley y sa nc ionar a sus infractore s. Si n emba rgo, debe proc urarse que no introd uzca ince nti vos
sistemas computari zaclos y ley ambiental
994
Por otra parte, la delegación a los estados de la ejecución de la
política ambie ntal federal también repercute en la misión de
la DGJ, ya que eventualmente la actividad litigante se descentralizará, manten iendo la federación la responsabilidad de definir las políticas gene rales. Todos estos cambios entrañan nuevos desafíos para la DGJ.
El e ntorno de instrumentación de políticas nuevas es por Jo
general poco estable, al menos en un inicio. En materia ambiental
hay muchos participantes en la definición de los modelos , las
prioridades y Jos procesos para instrumentar la política: la Profepa, sus delegac iones, los gobiernos estatales, las empresas, los
grupos am bientalistas nacionales y locales.
Por otro lado , la descentralización de la ejecución de lapolítica ambiental es en sí misma compleja. Cabe esperar tropiezos y aciertos e, inevitablemente, controversias. Finalmente, la
calidad de la in strumentación de la política de descentralización
es una dimensión crítica. Di stintas prácticas de inspección o de
liti gio pueden imponer altos costos a las empresas. ¿Qué pasaría si inspectores de dos estados interpretan de manera diametralmente distinta las disposiciones de una misma ley? Una
empresa con filiales en dos estados tendría que cumplir con requisitos y procedimientos di stintos en cada uno, con la consecuente pérdida en economías de escala en los costos de la observanci a de la ley ambiental.
Además de efectuar la descentralización de modo adecuado,
la DGJ debe coadyuvar en la elaboración de un sistema que permita obtener los beneficios que se espera de aquélla -a saber,
una mayor adaptación de las prácticas administrativa y jurídica a las condiciones locales- sin perder las ventajas de una
homogeneidad mínima e n la interpretac ión de las disposiciones
jurídicas .
El mayor reto para la DGJ estriba en que la administración
pública tiene poca experiencia en la aplicación de programas que
req uieren estrategias múltiples, productos y servicios diferenciados, alta calidad, un alto grado de legitimidad ante la población y es trategias flexibles de instrumentación. Éstos son, empero , Jos programas que la soc iedad demanda. Un instrumento
de ges ti ón como e l SIGMA , utili zado continua y acertadamente
por la in stitución en su conjunto , puede contribuir de modo importante al progreso de una organizac ión en cada una de sus dimensiones.
Cm>cu·siOr\ES
E
n este ensayo se ha tratado el tema de los sistemas de información computari zados como herramien tas que coadyuvan
a que las dependencias gubernamentales generen valor público . Ello se logra c uando co n efici enci a el gob ierno cumple y
hace cumplir la ley y co nsigue los objetivos que la animan. En
es te sentido, es indi spensable que las dependencias cuenten con
capacidad institucional para ll evar a cabo sus funciones. Los sispe rversos. Por ejemp lo , un a a pi icac ió n de fi cien te podría aume ntar e l
número ele sa ncio nes inde bidamente impues ta s.
temas de informac ión computari zado s, po r sus fac ultades, su
fácil manejo y su abaratamiento , constituyen una herram ienta
promisoria para adquirir con rapidez dicha ca pac idad.
En este ensayo se explora la experiencia de la DGJ de la Profepa en la elaboración y puesta en marcha de un sistema de in formación computarizado adecuado a s us nec es idad es . E l
SIGMA es una base de datos relac ional qu e permite crear una
memoria institucion al, facilita la ges ti ó n de lo s casos as ig nados a Jos abogados de la DGJ , coady uva a que se adopte un enfoque de gestión de casos y, sobre todo, permite desarrollar un
"co nocimiento profundo " de la organ ización y su funcionamiento gracias a la sistematización y e l análi s is de los datos contenidos en el sistema.
Se insistió en que las tareas de cumplir y hacer cu mplir la ley
deben verse desde la perspectiva de la calid ad total, es decir, el
desempeño de la Dirección se mide y se eva lúa de manera constante con miras a mejorar su calidad . Ésta se define como lasatisfacción de Jos requerimientos de los clientes, e ntre lo s qu e la
DGJ cuenta a los funcionari os de Profepa , los parti c ul ares que
impugnan las resolucione s y e l público e n general , en tanto que
la misión de esta dependenc ia es in crementar la ca lidad de los
actos de autoridad en materia de procuración ambiental. Sólo
teniendo en cuenta esta variedad de clientes y su mi sión la DGJ
podrá acrecentar su contribución a la generación de va lor público.
Como ilustración de los posibles usos de l sistema en aras de
mejorar la calidad, se analizó el dese mpeño de la DGJ. La información ofrece lecciones inte resantes so bre la capacidad de la
institución para responder a las nuev as demandas de la soc iedad, a saber: hacer más con menos , hacer las cosas mejor y ha cer nuevas cosas. También se ha destacado e l notorio desequilibrio entre el crecimiento de la carga de trabajo y el del personal
de la institución , lo que provocó un a pé rdida en la eficac ia ele la
DGJ.
A pesar de que el recurso de revisión se convirtió desde 1995
en un mecani smo optativo, la demanda se ha incrementado. Los
datos revelan que tal expedi ente está c umpli endo un a función
de control de calidad interno. Sin embargo , una proporción muy
elevada de los casos que avan zan al juicio de nulidad despué s
de qu e la DGJ los confirma, so n parc ial o totalmente ai1Lllaclos
por el Tribunal Fiscal. Esto impli ca una oport unid ad para hacer
las cosas mejor, al identificarse lo s errores qu e oc urren con más
frecuencia y elaborar estrateg ias para su preve nción. Esto pone
de manifiesto la importanci a de incorporar en e l S IGMA los elatos completos de cada caso.
Para finalizar, no sobra se ña lar qu e la tec nolog ía inform ática sólo introduce la posibilidad de mejora ; su rea li zac ión co ncreta dependerá de que la organ izac ió n la adopte como he rramienta y difunda su uso en todo s sus es trato s. Esto es po sibl e
sólo cuando la adopción de la tecnolog ía co mie nza desde arriba.
Los altos mandos de la depe nde ncia debe n internali zar las ve ntajas que ofrece un siste ma de informac ión co mputari zada, familiarizarse con su uso, impul sa r la capac itac ión de l perso nal
y ex igir que las deci sion es se ba se n e n e l aná li s is de info rm ación oportuna y confiabl e que fa c ilita un s is te ma co m o e l
SIGM A. (D
Administración pesquera
y desarrollo sustentable en México
••••••••••
CARLOS ISRAEL VÁZQUEZ LEÓN'
n diferentes foros se ha planteado la necesidad de emprender nuevos derroteros de desarrollo que privilegien formas
de producción congruentes con el entorno ecológico y favorezcan el desarrollo socioeconómico integral humano . El
Informe Brundtland 1 propone un modelo de desarrollo mundial
sustentable con respeto a la base natural de la vida del planeta
que incorpore hechos ecológicos, sociales y económicos de los
pueblos .
Se parte de que la amenaza al equilibrio ecológico proviene,
entre otras causas, de los efectos de las disparidades de los modelos de desarrollo, en que la riqueza y la pobreza de los pueblos e individuos se transforman en di versas formas de demanda
y uso del medio biofísico y grupos de pobreza extrema emplean
los recursos naturales como único medio de subsistencia, aunque los estratos con mayor desarrollo económico también ejercen igual o incluso mayor presión en esos recursos . Así, el poder de consumo se traduce en una demanda cada vez mayor de
satisfactore s que propicia grados diferenciados de presión en la
base de recursos naturales y el entorno biofísico .
Según Mármora, 2 el informe Brundtland plantea tres postulados: a] la ecología ha dejado de ser una tarea nacional o regional
para convertirse en un problema mundial ; b] es preciso evitar
los efectos y peligros ecológicos, lo que exige interc ambiar
opiniones con los países menos avan zados y revi sar a fondo la
correlación ambiente-desarrollo , y e] el desarrollo ha dejado de
ser un problema exclusivo de los países que aún no lo alcanzan .
E
l. Comi sión Mundial sobre e l Medi o Ambi ente y e l Desarrollo, Our
Common Future , Oxford Universit y Press, Nueva Yo rk , 1987 .
2. Leopoldo M á rmora, "La ecología e n las re laci o nes Norte-Sur:
e l debate sobre e l desarrollo suste ntabl e", Comercio Exterior, vo l. 42 ,
núm . 3, Méx ico , marzo de 1992, pp . 206-2 19.
Esos pronunciamientos destacan la internacionalización de
la problemática ambiental, en la que se conjuntan los factores
derivados de los grados de desarrollo de los pueblos y los procesos de la toma de decisiones. Asimismo, revelan la necesidad de integrar los factores biofísicos a las políticas regionales o nacionales de desarrollo, así como los efectos de la toma
de decisiones.
La idea de integrar los factores biofísicos a las políticas de
desarrollo surge de la incidencia en el ambiente de cualquier
actividad humana de extracción y procesamiento. La modificación del entorno ecológico presenta grandes diferencias entre
países, regiones o comunidades, 3 por lo que el concepto de
sustentabilidad como forma de desarrollo no se puede concebir
de manera mundial. Uno de los pilares conceptuales del desarrollo sustentable es la protección de la biodiversidad, en la cual
se deberá buscar el equilibrio entre la naturaleza y las necesidades y actividades humanas. Por ello es preciso examinar las
políticas nacionales de manejo de los recursos e instituir marcos legales que normen la conservación de la biodiversidad.4
Desde el final de la segunda guerra mundial, los recursos
pesqueros se han sometido a una creciente explotación, lo cual
ha generado sobrepesca en gran parte de los sitios que se aprovechan y conflictos entre naciones. Además, los contaminantes
3. C. Daily Gretchen, H. Anne y Paul R. Ehrilch, "Socioeconomic
Equity: A Critica! Element in Sustainability", Ambio, vol. 24 , núm.
1, febrero de 1995, Royal Swedish Academy of Sciences.
4. PNUD y PNUMA, Recursos Mundiales 1992 -1993, Instituto Panamericano de Geografía e Historia, México, 1992.
* Profesor investigador del Departamento de Estudios Urbano s y
Medio Ambiente de El Colegio de la Frontera Norte <cvazquez @cole.f
mx>.
administración pesquera en méx ico
996
han acrecentado sus efectos debido al uso intensivo del mar· como
depósito de desechos .
SliSTENTABILIDAD E 1:-llll'STRIA !'ESQUERA
ecientemente, la actividad pesq uera ha sido objeto de debate en diversos foros internacionales donde se ha discutido su futuro y su contribución a la economía de los países,
así como los factores de riesgo y peligro de exti nción de ciertas
espec ies . El desarrollo de técnicas complejas de captura y comercializació n dirigidas a muy pocas pesquerías con alto valor comercial se ha traducido en una sobreexplotación en que las ac tividades pesqueras superan la tasa de regeneración de las especies.
Según la FAO, existe sobrepesca en una tercera parte del total de las pesquerías que ha revisado. Se calcula que la captura
de productos del mar difícilmente cubrirá la demanda actual y
futura, inclu so aunque se impongan restricciones. 5 La indu stria
pesq ue ra registra volúmenes decrecientes de captura pese al
incremento de los insumas (capital, tecnología y recursos humanos), lo cual ha dado lugar a una intensa competencia por los
recursos entre las di versas modalidades de explotación, diferenciadas principalmente por el grado de tecnología (artesanal o
industrial) y su desarrollo capitalista. Así, cualquier propuesta
de manejo de los recursos pesqueros cuyo propósito sea la sustentabilidad entraña una gran complejidad, en particular en los estados costeros con altos índices de dese mpleo y de pobreza,
indefiniciones de los derechos de propiedad y acceso abierto a
los recursos .
La sustentabi lidad deberá basarse en la definición de niveles de captura óptimos en términos ecológicos y económicos
para, a partir de ahí, obtener beneficios sociales y económicos,
teniendo siempre presentes los valores ecológicos que permitan la preservación del recurso base. Así, la actividad pesquera
no só lo deberá basarse en la obtención de un máximo físico de
capturas, ya que esto puede entrañar ciertos riesgos para la reproducción y la estabilidad del recurso y ocasionar una relación
costo -beneficio desfavorable.
En la ciencia pesquera existen modelos que plantean grados
de captura sostenibles y han dado lugar a conceptos como captura máxima sostenible con bases principalmente ecológicas en
las que destacan niveles de biomasa, coeficientes de capturabilidad, mortandad natural y por pesca, así como el excedente
poblacional factible de ser capturado si n comprometer la base
del recurso. Sin embargo, las presiones sociales, políticas y económicas han incidido en la definición de las cuotas permisibles
por países y regiones. En un marco de acceso ab ierto y de alto
grado de desarrollo tecnológico, ello ha propiciado un esfuerzo de captura superior a los niveles óptimos y generado niveles
de ineficiencia económica que los gobiernos han absorbido
mediante subsidios.
R
S. Pe ter Weber, "Facing Limits in Oceanic Fisheries. Part 1: Extent
of the Problem and Policy Responses", Natural Resources Forum , vol.
18. núm. 4. no viembre de 1994.
CARACTERÍSTICAS DE LA INDUSTRIA PESQUERA
A
diferencia de otras activid ades primarias, la industria
pesquera se enfrenta a problemas oceanográficos impredecibles, un medio biológico poco conocido, un acervo
tecnológico en muchos casos inadecuado, inconsistencias administrativas, deficiente distribución de los derechos de propiedad y de ingresos y en general escasez de recursos.
En términos generales, el proceso de explotación de un recurso pesquero consta de di versas e tapas. Cuando és te tiene
aceptación en el mercado se dice que posee potencial de explotación, lo cual conduce a un incremento del esfuerzo de pesca
para cubrir la demanda. Esta etapa se denomina "descubrimiento
del recurso con valor económico", del cual con frecuencia se desconoce su dinámica poblacional y por tanto no se regula su explotación . En esa etapa el gobierno promueve e l desarrollo
pesquero mediante subsidios y apoyos a comunidades a fin de
favorecer capacidades de captura y consecuenteme nte la generación de ingresos .
La siguiente etapa se denomina "desarrollo de la pesquería",
en la que se incrementan los volúmenes capturados y el esfuerzo pesquero : número de embarcaciones, aumento de las artes de
pesca y tiempo dedicado a la captura del recurso. En esta etapa
se registran incrementos en los volúmenes de captura iguales o
menores que la captura máxima sostenible (CMS) por un período de tiempo.
Mientras no se regule la explotación y el recurso tenga demanda, siempre existirá oferta. Por ello, la etapa subsecuente del
proceso pesquero se caracterizará por una mayor competencia
que se refleja en mayores niveles de esfuerzo y de costos de
operación. Si el mercado responde de manera positiva con incrementos de precios (elasticidad precio de la oferta positiva),
persistirá la tendencia a la sobreexp lotación , esto es, la captura
superará la CMS y se abatirá la biomasa del recurso . En una pesquería con síntomas de colapso, la incertidumbre de la tasa real
de retorno de la inversión desalienta la actividad y se registra una
deserción de agentes productivos. Sin embargo, puede ocurrir
que se presenten procesos ecológicos o innovaciones tecnológicas que restablezcan el recurso y den lu gar una vez más niveles atractivos de captura que aumenten el esfuerzo pesquero,
repitiéndose el ciclo.
La nueva etapa de "sobreexplotación" se caracteriza por un
incremento del esfuerzo (m uchos barcos para poco pescado) y
por inversiones e n tecnología para dotar de mayor eficiencia a
las embarcaciones que registran índices de captura inferiores a
los óptimos; ello da lu gar a la sobreexplotación biológica y económica y a la presencia de problemas de índole soc ial derivados de factores económicos y ecológ icos: lu chas de poder entre grupos de pescadores y conflictos por derechos de pesca por
antigüedad. El gobierno interviene como mediador y agente promotor de acciones de orde namiento y regu lación pesquera, en
contraste con la función que dese mpeñaba cuando la exp lotación del recurso se encontraba en desarrollo.
Debido a los conflictos, la situación del rec urso y la ineficiencia económica del sec tor, el gobierno impone lím ites al es-
comercio exterior, di ciembre de 1998
fuerzo pesquero, ya sea reg ulando el número de pescadores o
establecie nd o controles a la tec nología y a las artes de pesca.
Ade más, el gobierno interviene en cada una de las activ idades
de la industri a pesquera, desde la pesca hasta la comercialización
por medio de empresas paraestatales. La intervención mitiga las
imperfecc iones de las pesquerías como: 6 a] sobrecapitalización
y sobreexplotaci ón; b] inelasti cidad de prec ios; e] insumos de
capital y trabaj o estáticos; d] flu ctuaciones de los prec ios, y e]
prácti cas proteccioni stas de las industrias pesqueras de otros
países . Cabe destacar que esa proble máti ca es e n gran parte resultado de las diferentes políticas de comercialización y admini strac ión de los recursos que influyen directamente e n e l proceso de form ación del precio del producto .
La intervención gubername ntal en los procesos admini strati vo y de regulació n de las acti vidades pesqueras influ ye tanto
en el des arrollo tec nológico del ciclo captura- procesami e nto
co mo en la di sponibilidad fin al de productos marinos al consumidor. Esto se refl ej ará en los precios que el pescador espera de
su producto y el precio que el consumidor esté dispues to a pagar. Seg ún Fro nt , 7 la oferta de pescado es indepe ndiente del
prec io, dadas las características del proceso de captura y la fa lta de control sobre la producción, la incertidumbre, res tricciones institucionales, productos sustitutos, etc. E mpero, la demanda ali enta al pescador a in vertir e n el esfuerzo de captura, aun
en un régime n de acceso abierto. Así, es pos ible señalar qu e el
demandante incenti va al pescador a diri gir su esfuerzo hac ia un
recurso, es decir, ex iste la disponibilidad para pagar por el recurso, aunque éste presente capturas decrecientes .
997
a actividad pesquera
mexicana no hace una
aportación
sign ificativa al PIB ,
de bido en parte a la
especialización en sólo
dos pesquerías con alto
nivel de rendimien to
económico (at ún y
camarón) y orientadas
al mercado exterior
Rf.: G I ~IEN DE ACCESO ABIERTO Y EXTINCIÓN DE ES PECIES
E
1régimen de acceso abierto a un recurso determina que a todos pertenece y es propiedad de nadie. Este régimen se presenta cuando no hay una regulación o estrategias efi cientes
para ev itar la explotación adicional del recurso a partir de la cual
se genera un benefi cio directo para el pescador. Ese benefi cio
alie nta a otros pescadores o a la comunidad en general a participar en la explotación, degradando el rendimiento hasta el punto
en que la pesquería se torna económicame nte sobreexpl otada
(tasa decrec iente de captu ra por unidad de esfue rzo) y en peli gro de extinción. Esta etapa se caracteriza por el in cremento de
los costos de producción y la caída de la disponibilidad del recurso y del beneficio neto del pescador, produciendo por lo tanto
un costo social. 8 Lo anterior se expli ca por la tende ncia a incrementar el esfuerzo efectivo pesquero, es decir, por cada aumento
marginal e n el ingreso obte nido de la actividad, existe la tendencia a elevar el esfuerzo efectivo para incrementar el beneficio,
6. Frederick W. Bell , Foodfrom th e Sea , Westv iew Specia l Stu dies
in Na tura l Reso urces and Ene rgy Manage ment , 1978.
7. H. Front y Richard S . Johnso n, "Eco nom ic and Bi o log ica l Da ta
Needs in Fisheri es Resea rc h", Ma rine Po licy, e nero de 1995 .
8. F. T. Chr isty, "Terri torial Use Ri ghts in Ma rine F isherie s: De fi ni ti o ns and Co nd itio ns", FA O Fish. Tech. Pap ., núm. 2 27, 1982.
lo cual no siempre muestra un a relación di recta, sobre todo cuando la pesquería ya ha pasado por la etapa de desarrollo .
Los principales probl emas del rég imen de acceso abierto de
un a pesq uería son la tende ncia de sobrecapitalización y el riesgo de ex tinción de las es pec ies . La prime ra con siste e n el exceso de inversión en tecnolog ía y esfuerzo efectivo que se emplean
en el proceso de captura de un volumen me nor que el correspondi ente a la CMS o al ni ve l en que se max imi zan los be neficios.
La causa principal de ello son los índices de re ntabilidad que una
pesquería puede presentar en las primeras etapas de desarrollo,
que es un factor de atracc ión para nuevos pescadores y por ende
in cre me nta e l esfuerzo pesqu e ro y la inv ers ió n. La sobrecapi ta lización está mu y infl uida por el efecto de la demand a mayor que la oferta de recursos disponibles.
En el rég imen de acceso ab ierto puede ocurrir que el vo lu men de captura no se vea afectado por la sobreex pl otac ión, pero
sí la calidad de aquéll a; es dec ir, es posible mantener durante cierto período un vo lumen económicamente rentabl e, pero compuesto de organi smos ele menor talla que, incl uso, no hay an llegado
a la madurez. Ell o afec ta ele modo direc to el rec lutam iento de
nuevos organi smos a la pesquería, lo que condu ce a la te ndencia ele ex tinc ión ele la espec ie . Sin e mbargo, la ex tinc ión de una
administración pesquera en méxico
998
a ad ministraci ón pesquera es un proceso de decisiones que
abarca una gran vari edad de co nsiderac iones de carácter
ecológico , político, soc ia l y eco nó mi co relacionadas con los
co nfli ctos e n la exp lo tació n y co mpetencia por los recursos
pesqu eros.
El crite rio bá sico para la ex plotac ión ele un a población es proporcionar un rendimiento sos tenido, pu es de los contrario las
poblacion es sobreex plotaclas y mu y abatidas tienden a un pobre
reclutami e nto qu e co n e l ti e mpo reduce la capacidad de regeneración . En principio, la admini stración de recursos pesqueros promue ve su protección co n base en s u importancia económica prese nte y futura. Sin e mbargo, ex isten dificultades para formular
una políti c a que ev ite e l ri esgo ele ex tin ción de los recursos . Una
de esas trabas se refiere a la inhabilidad para determinar con respec to a cad a es pec ie lo qu e la humanidad perderá en caso de que
se ex tin ga. 9 As imi smo. se desconoce n las es pecies que se ex tinguen en un a área e n parti cul ar. sea por la acc ión ele la naturaleza
o la interve nció n human a.
Gran parte de los problemas de las actividades pesqueras se
refieren a modificaciones ele los hábitat, alteraciones en las tasas de renovación y reclutamiento ele los recursos, que en parte
responden por la pérdida ele especies . Ello se explica con base
en las externa lid ades propias de la exp lotación , además del
estatus de propiedad común y acceso abierto.
Las condiciones sociales y económicas que se derivan del uso
ineficiente de los recursos pesqueros justifican las medidas de
control y administración. Además, la sobreexplotación de los
recursos pesqueros obedece principalmente a motivos económicos , tendencia implícita en el acceso abierto al recurso, por
lo que se requiere la participación regulatoria gubernamental.
Esa intervención deberá llevarse a cabo en un entorno de sustentabilidad, esto es, los objetivos de administración de los recursos pesqueros deben incluir aspectos económicos, sociales
y ecológicos.
El proceso de administración pesquera debe contener un conjunto de normas de operatividad que garanticen un beneficio neto
para la comunidad, donde los participantes sean los responsables
y los favorecidos de los costos y beneficios derivados del proceso de explotación y administración de los recursos pesqueros.
Así, es conveniente identificar y hacer de los objetivos un asunto ele decisión pública ele consenso, libre y no sujeta a presión
política y tendenciosa de grupos con intereses particulares.
En la explotación de los recursos pesqueros existen diversos
niveles tecnológicos y tipos de propiedad de los instrumentos de
producción que definen la cuantía del producto y los grados de
desarrollo capitalista de la industria pesquera. 10 La propiedad de
los medios de producción es crucial para determinar el involucramiento en la industria, donde compiten permisionarios , cooperativistas, asalariados y productores independientes . Ello dificulta la administración de lo s recursos pesqueros y obliga a
actuar de manera imparcial para evitar favorecer a grupos con mayor poder económico o político. En México, por ejemp lo, la derogación de la Ley de Pesca de 1986 y su sustituc ión por la de
1992, actualmente vigente, retiró a las cooperativas el estatus de
sector protegido y favorecido con la exclusiv idad de las especies
de mayor valor en el mercado, como camarón, langosta y abulón,
entre otras. Este tratamiento preferencial que databa del decenio de los treinta indujo a grupos de campesinos y ejidatarios a
organizarse en cooperativas pesqueras y contribuyó a que en la
estructura social de muchas comunidades ribereñas prevalecieran grupos organizados en cooperativas manteniendo al margen
de los beneficios económicos y políticos a los productores inde pendientes y asalariados. Cabe señalarqueclesde los sesenta hasta
mediados de los ochenta las cooperativas se vieron favorecidas
con acceso a créditos y financiamientos, así como con la exclusi viciad en áreas de pesca y especies con gran valor y demanda
en el mercado internacional. Desde fines de los ochenta las cooperativas afro ntan un endeudamiento creciente, sobreexplotación
de los recursos pesqueros, actos de corrupción, conflictos entre
9. W. Harrin gton y Anth ony C. Fisher, "Endangered Species", en
Paul R. Portn ey (ed.) . C t~rre nrlss tl es in Na rt~ra! Resources Policy,
Re s o ur ce~ for the Future. ln c .. Washin gton. 1982 .
10. M.A. Avilés y R.L. Figueroa, Pesquerías rib ereñas en Baja
California , Estudios Fronterizos, Universidad Autónoma de Baja
Ca lifornia, año V, vol. V , 1987.
es pec ie c uya ex plotac ión parte de l rég imen de acceso abierto no
es inh ere nte a esta modalid ad de ex plotación . Para que esto ocurra, e l es fu erzo pesquero deberá repre se ntar un costo ínfimo o
nul o para e l pescador, de manera qu e la acción de pescar no represe nte un a res tricción e n c uan to a los costos de operación y
pueda mantenerse e n la co mpete ncia por el recurso. Esto se expli ca e n función ele los prec ios de mercado y los costos totales ;
es dec ir, cuando la proporc ión de costos es menor que la de precios , e ntonces ex iste un a tenden c ia a la captura inten siva del
rec urso e incremento en la inversión de captura en condiciones
de libre acceso . Por tanto , e l tamaño de la población capturada
tenderá a di sminuir hasta e l nive l en e l que los costos totales se
igua len a los bene fi c ios totales y la re nta se disipe . Puede suceder que los pescadores co n mayor costo ele oportunidad se a lej en de la pesqu e ría y se dediquen a exp lotar otro recurso o a otra
act ividad. Los pescadores co n costos de oportunidad bajos perma necerán pescando hasta e l punto e n que los costos rebasen el
nivel ele re ndimiento y se incurra e n un proceso de deterioro
amb ienta l, social y económico.
El estatu s de acceso abi e rto de los rec ursos pesqueros exige
e l estab lec imiento el e medidas de reg ul ació n y co ntrol, unas en
fo rma direc ta en c uanto a las ca racterísticas del esfuerzo pesquero y otras e ntorno ele los aspec tos soc iales del sector. Las
med ida s de control y re gulac ió n deberán atemperar los problemas provenientes del deso rde n y la carencia de políticas y control sobre el manejo de los recu rsos pesqueros . Para esto, se precisa que los objetivos de adm ini st ración pesquera sean c laros y
conci sos; deberán considera rse el va lor presente y futuro de los
rec ursos pesqueros para la soc iedad en su conjunto.
EL
I' ROl'ESO \ 01\.J ETI\' OS DE L \ \D\II :'o/ IST RAC IÓI\ PESQ l ' EIL\
L
co111ercio exterior, diciembre de 1998
999
ellas y anim os idad contra ese tipo de orga ni zac io ne s por parte
de o tros agentes produ cti vos.
E l proceso admini strativo de la pesca de be co nside rar los
intereses de todos los agentes que participan e n la ex plotac ión
de los recursos íctico s. Aunque los obj etivos es pecífi cos pu eden ser mu y di versos, los de carácte r general so n los siguientes:
conservac ión, rendimiento econó mico, valores soc ia les (específica me nte equi dad), viabilidad admini strati va y aceptabilidad
políti ca. '' Cualqui er acción que se deri ve del proceso de admini strac ión pesqu e ra deberá suj etarse a los precedentes leg islativ os, así co mo a un análisis de vi abilid ad en cuanto a o portunidad, vigil ancia y control.
La administració n pesqu era entraña la sufi c ienc ia de recursos fin ancieros para hacer fre nte a los gastos que represe nta la
reg lamentación y las necesidades de informació n, in vestigac ión
y ej ec uc ió n de l proceso admini strativo, a fin de que la pesca
con stitu ya un valor real para la economía de una reg ió n y no un
problema de deteri oro socioeconómico y ambiental. La relac ión
costo- beneficio de un sistem a regul atori o pesqu ero deberá some terse a un a co nstante revisió n para eva lu ar las repe rcusio nes
en los res ultados de la indu stria pesquera y valorar e l efecto socia l en la región de qu e se trate .
El proceso admini strativo de los recursos pesqueros cuenta
con un a serie de controles que en su momento pu ede restrin gir
e l acces o al recurso, e vitando o por lo menos re tard ando el pro ceso de sobreex plot ac ión ec on ó mic a. E mpe ro, la pu esta en
marcha de es os contro les puede e ncarar seri as trabas de índole
políti ca al e ntrañar probables despl azamientos de grupos sociales, cierre de pl antas o pu ertos vacíos y afectar a una regió n con
inc re me ntos en e l desempl eo, caída de los in gresos y alterac iones e n la de manda de l recurso. E llo expli ca, e n muchos casos ,
la absorc ión redundante de capital y trabajo e n un a pesquería
medi ante sub sidio s, créditos bl ando s y prefere ncias a grupos
organi zados .
La gesti ó n gubern amental en cuanto a sus decisio nes de in ve rsión e n la indu stri a pesquera, di stribució n de las fl otas y reg lamentos de operac ión, deberán considerar sus pos ibl es efectos en las ex iste ncias y en las capturas futuras . És tas de berán
inscribirse en un marco regula torio pesquero con objeti vos claros
e n cuanto al benefici o socia l y económi co de la expl otac ió n de
recursos propiedad de una nac ió n. Así, e l proceso de ex plotación sostenible de un recurso suj eto a regul ac ió n gubern amenta l debe procurar e l máximo benefici o a la soc iedad medi ante
la captura óptima sostenibl e.
EL
\IOJ>ELO PESQUERO
~ I EXICANO
e
om o en mu chos países costeros, la acti vidad pesque ra en
Méx ico se caracteri za por la coex iste nc ia de dos secto res:
a] e l artesanal o ribereño, grupo empobrec ido que enl a mayo ría de los casos carece de siste mas de organi zac ión definidos ,
11 . J.R. Beddin gton y R.B. Rettin g, Criterios para la reg ulación
del esjúerzo de pesca , FAO , Doc. Tec. Pesca , 1984 .
con empl eo inte nsivo de mano de obra, y que se conc ibe co mo
una acti vidad de subsistencia, y b] e l sector industria l con montos
importantes de inversión, uso intensivo de tecnolog ía, alto grado
de organi zació n y co n poder de interve nc ión y pres ió n en el proceso de to ma de decisiones e n materia de reg ul ació n y admini strac ión de los recursos . Las grandes d ife renc ias de los age ntes
producti vos dificultan e l proceso admini strativo ; esto último es
determin ante en el proceso de desarro ll o reg iona l tan to e n fo rma hori zontal como verti cal.
La c reaci ón de infraestructura e incenti vos para e l desarroll o de la pesca en México durante lo s sese nta y setenta (antes y
después de la declaración de la zona eco nó mi ca exclu siva, ZEE)
prov ino de un inten so fluj o de capital y equipo que se ex presó,
princ ipalme nte, en subsid ios para la compra de equipo, redes y
e mbarcac iones me nore s con motores fu era de borda para los
grupos y cooperativas pesqueras del sector artesanal. Tambi én
se otorgó fin anciamiento y crédito barato a los grupos y cooperati vas de pesca indu strial , sobre todo las dedi cadas a la captu ra de camaró n y atún. En esa época e l gobi erno participaba en
todas las fases de la actividad: des de la pesca has ta la com erc ializac ión mediante empresas paraes tatal es de fri goríficos y
e mpacadoras. Durante el deceni o de los oc henta esa industri a
mexicana se ubicó entre las ve inte pesquerías más importantes
de l mundo e n términos de volumen, aunqu e la acti vidad acentu ó su du alidad.
La acti vidad pesquera mex icana no hace una aportac ió n signifi cativ a al PIB , debido en parte a la espec iali zac ió n en só lo dos
pesqu e rías co n alto ni ve l de re ndimi e nto econ ó mi co (atún y
camaró n) y orientadas al mercado ex terior, as í co mo a la me nor
rentabil idad de esa acti vidad co n respecto a otros sectores. Otras
razones se refiere n a la incertidumbre ocea nográfic a, e l acceso
abierto al recurso y la intensa compete nc ia por e l recurso entre
flot as de embarcaciones tanto mayores y como menores. El surgimiento de las cooperativas en 193 8 (Ley General de Sociedade s Cooperativ as), cuy a exclu sivid ad en la expl otac ió n de recursos pesqueros con alto val or económico estu vo vigente has ta
la e mi sión de la Ley Federal de Pesca de 1992, tambi é n afectó
e l desarrollo de l sector. Si bien ese tipo de organizac ión en cierta
fo rm a limitó e l acce so a las pesqu erías y ev itó la so brecapi ta lizac ión, tambi én ge ne ró inefici e nc ia. E llo dio ori ge n a un
sec tor cooperativi sta defici e nte y des organi zado, corrupto y
fin anc ierame nte in sol vente . En la actu alid ad las cooperativas
se enfre ntan a la co mpetencia de grupos bi en organi zados co n
sol ve nc ia financiera y capacid ad crediti c ia. La pesca mex icana capta di visas por la exportac ió n de productos con de manda
y alto valo r en el mercado externo (camarón, atún , abul ón y langosta); además genera empleos qu e en mu chos casos no requi eren un a alta califi cación y que en alg unos lu gares co nstitu ye n
la úni ca posibilidad de ocupac ión. La pesca artesanal es la qu e
con mayor facilid ad incorpora nu evos pescadores, lo que incrementa el es fu erzo de captura y la parti c ipac ión de l sector en la
econo mía region al. La pesca artesanal no es un a fase de transición hacia la pesca industria l; más bien, e n muchos casos , significa competir por los mismos recursos, lo que se prevé aumentará dada la escasez de e mpl eo en otras acti vidades.
ad ministrac ión pesquera en méx ico
1000
Co n respec to a la capac idad operati va excede nte, los responsabl es de la toma de dec is io nes y de la reg ulació n y admini strac ió n de los rec ursos pesqueros, encaran e l dilema de a qué subsec tor favorece r o afectar me no s. Si bi e n todo s lo s age ntes
cuenta n co n capac idades y derec hos de pesca , e l nivel de e mpl eo y otras implicac iones socia les so n diferentes al momento
de imp oner medida s de reg ul ac ió n orientadas a obtener los
máx imos benefic ios soc ia les. Esto es, la ex plotac ión de rec ursos beneficiará a los age ntes de esa actividad, los cuales, a su vez,
deberán de transmitir a la soc iedad parte de estos benefic ios en
for ma de impu es tos, pago por acceso a los recursos, etc. Así se
pre tende refl ej ar e l valor e importancia q ue la soc iedad concede a los rec ursos.
El proceso de planeación y tom a de dec ision es en la actividad pesquera debe estar descentra! izado y adecu arse a las característi cas naturales y regionales . Debe vinc ul arse de man era
verti ca l co n todos los age ntes qu e interv ie nen en la econo mía
pes quera, desde e l pescador artesanal e indu strial has ta los ce ntros de comerc iali zaci ón de los productos. Tambi én debe vincul arse en forma hori zonta l, para lo cual de berá considerar las
industri as y activ idad es que se relac ionan di recta e indirectamente con la indu stria pesquera y detectar los flujos económicos que
se generan y los niveles de di spersión. E ll o permitirá des tacar
los puntos se nsible s de una reg ió n qu e puedan ser afectados o
pote nc ia lmente benefic iados por cualqui er dec isión del proceso de admini strac ión pesque ra.
AD\IINISTR.\('IÚ~ PES(,}l Elt.\ E' MÉXICO
1Pl an Nacional de Desarrollo 1989- 1994 12 destaca ba la mode rni zació n de la pesca e n apo yo de la s uficiencia
alime ntari a, e l mejoramie nto de las condiciones de vida de
los pescadores, la captación de divi sas y e l des arrollo reg io nal
del país. Se proponía la ex plotac ió n racion al de los recursos marinase incrementar las capturas y la oferta de produ ctos pesqueros
mediante la incorporac ión de nuevas pesq uerías y mercados, tecno logías y zonas de captura , todo e ll o sobre la base de estrateg ias viabl es de recuperació n de in versio nes.
Para tales objetivos, se pl anteaba impul sar la reposición , el
mante nimi e nto y la amp li ac ión de los equipos y la infraestructura de las pesqu erías ex iste ntes con base en criterios de prod ucti vidad y e fi ciencia.
E l Pl an Nac ional de Desarro ll o 1995-2000 13 no difiere de
manera sustan cial del anterior. En sus líneas es tratég icas, aq ué l
de staca promov er e l uso e fi c ie nte de los recursos para el crec imi ento y despl ega r una política ambi e nta l que permita un crec imi ento económi co suste ntabl e. Plantea la neces id ad de qu e
soc iedad y gobi erno as um an las res po nsa bilidades y los cos tos
E
12. Po de r Ejecut ivo Fede ra l, " Pla n Nac io na l ele Desa rro ll o 19891994'', D iario O.fl cial d e la Fede ra c ió11 , 3 1 el e mayo el e 1989.
13. Secreta ría ele Hacienda y Créd ito Púb li co. " Decre to po r e l cua l
se ap ru eba E l Pla n Nac io nal de Desa rro ll o 1995-2 000". Diario Ofic ial d e la F edera c ió11 . Méx ico , 3 1 el e mayo el e 1995.
del aprovec hami ento de los rec ursos re nova bles y de l medi o
ambi ente y de qu e e n e l fo mento de la pesca se cons id ere n es tu dios de investi gac ión y evaluación de los recursos, de la demanda
de in fraes tructura bás ica, flota pesquera, procesa mi e nto, transporte y co merciali zac ión, desarrollo de nu evas pesquerías y de
recursos no aprovec hados . As imi smo , propon e que se in staure
un nu evo orden en las pesqu erías medi ante la transparenc ia en
las concesiones, las renovacio nes y los permi sos de pesca. Todo
ello a fin de ge nerar más e mpl eos, incre mentar la di sponibili dad de proteín a anim a l para los grupos mayo ri ta ri os de la pobl ación y captar más divi sas .
El nuevo pl an des taca la neces idad de induci r una e xpl otación
responsable de los recursos naturales, pues señala qu e los daños
acumulado s durante años difícilmente serán so lventados e n el
corto plazo. Así, es prec iso fre nar las prácti cas noc ivas al entorno ecológico y sentar las bases para un desarroll o sustentabl e.
Lu;tsL.\CH>r-. PES(.}llci!A \IEXICANA
e
o n base en los prece ptos del Pl an Naciona l de Desarro ll o
para el pe ríodo 1989- 1994 y la Ley Genera l de Eq uilibrio
Ecológico y Protección al Ambiente, en 1992 se pub licó Ley
Federal de Pesca con los objetivos de fortalece r la admini stración racional de los recursos pesqueros , ale ntar un a pesca responsabl e, promover la moderni zac ión del sector so bre la base
de criterios de equidad y eleva r la parti c ipac ió n de l producto
pesquero en la economía del país. 14
En escala nac iona l, los principi os de la admini strac ió n y regulaci ó n de los recursos pesqueros se enc ue ntran en la Ley de
Pesca. El artícul o 4 del capítul o 11 señala qu e las act ivid ades de
captura, extracción y culti vo de los recursos requi ere n de co nces ión , permi so o autori zación, cuyas carac terísti cas se desc ri ben en los artícul os 6 y JI . Las conces iones, permi so y autori zac ión constituyen e n princ ipio derec hos para ex pl otar e l rec urso,
pero no la excl usividad; se trata de un s istema de reg istro de
es fuerzo y co ntro l de los usuarios de los rec ursos (Reg istro Nacional Pesquero). La leg is lac ión mencion ada seña la q ue e l! nstituto Nacion al de la Pesca emitirá op ini ón de ca rác ter téc ni co
y científico que propo rc ione e le me ntos de juic io a la autoridad
pesqu era para la ad mini strac ión y la co nservac ión de los rec ursos. La Ley ta mbi é n hace re fere nc ia a las vedas, prec isa nd o su
ca rác ter temporal o permane nte, as í co mo la deno minac ió n común y c ie ntífi ca de las espec ies vedadas.
El s iste ma reg ul ato ri o mex ica no prese nt a g raves defic ie nc ias e n la apli cac ió n, vi g il anc ia y evalu ac ió n de los i nstrum e nto s utili zado s. E ll o obedece a q ue no ex iste un a ac tu a li zac ió n
co ntinu a del ce nso de los usuar ios de las es pec ies de va lor come rcia l. No se co noce co n exac titud e l núm e ro de los pescadores artesa na les e indu stri a les ni de aqu e ll os qu e no se reg istran e n e l único in strume nto de co ntrol , e l Reg istro Nacio na l
Pesqu e ro.
14 . Sec re taría el e Pesca. Ley de Pescar su Re¡.: lalll ellto 1992. Q.
Ed it o res, Méx ico, 1992.
com ercio e.rl erior. di ciembre de 1998
Los in strumentos regulatorios como las vedas, cuotas y restricc iones en e l equipo o artes de pesca no limitan e l acceso a la
ex pl otac ió n de lo s rec ursos . S u empleo tiende a disipar la rentabilidad eco nó mi ca debido a la so brecapitali zación por el uso
in te n si vo de tecnología como factor de eficiencia en el tiempo
que e l rec urso pu ede ser ex plotado.
Las vedas, cuyo propós ito es reducir o por lo menos controlar la captura , alientan la sobrecapitali zación de la actividad; al
imprimir mayo r efici encia a los métodos de captura la flota se
torn a más espec ializada y se presenta, consecuentemente, una
flu c tuac ió n es tac ional del empleo (como sucede en las pesquerías de pene idos e n la reg ión del océano Pacífi co).
Entre las razo nes que justifican ese instrumento regulatorio
destaca la cues ti ón de l acceso abierto al recurso, en el cual el
pescador sie mpre pu ede pescar independientemente de la calidad del producto. Desde e l punto de vista del pescador, ello se
ex plica debido a que por lo menos obtiene recursos para solventar
sus costos mínimos de operación y mantenerse en la actividad.
De sde el punto de vista social , el mayor beneficio provendrá
del hec ho de esperar qu e los recursos mejoren su estado físico
para su captura . Pero en el rég im en de acceso abierto, en el que
no ex iste moti vac ión para esperar (va lor futuro) ni la seguridad
de que e l rec urso será protegido para beneficio del pescador, el
va lor prese nte de l recurso es más importante que el valor futuro . Así, las vedas no res u el ven la problemática vinculada al acceso abierto.
E l sistema de c uo tas limita directamente la captura total, al
marge n de las artes e mpleadas para la extracción, y una veda
acota el períod o de captura. La s vedas no son el método regulatorio más efic ie nte en la admini stración de una pe squería,
aunque son de gran utilidad en el proceso administrativo por su
facilidad para imponerl as y ejercer vigilancia durante ciclos. Las
vedas tambi é n pueden tener efectos perturbadores en la comerc ializació n, al ori ginar interrupciones en el suministro.
Dota r cada vez más de mayor eficiencia al equipo de pesca
hace qu e la cuota de captura se realice en períodos cada vez más
cortos. Ante e llo , las indu strializadoras incrementan su capacidad de procesa miento con base en las capturas parciales de una
cuota, aunque en períodos de no captura y ante la ausencia de
usos alternativos, se incurre en elevados índices de capacidad
ociosa. Cabe señalar que las cuotas tambié n tienen efectos en
lo s consumidores. Dado que los productos con mayor calidad
son los que se obtienen al injcio de la temporada, los subsecuentes
volúmenes se so mete n a procesos de conservación, lo que incrementa lo s costos y di sminuye la satisfacción del consumidor.
Las restricciones en las artes de pesca modifican la eficienc ia física del equipo (coeficiente de captura) y pueden referirse
al tamañ o de es lora, e l núm ero máximo de anzuelos por línea,
la capacidad de carga , la lu z de mall a, etcétera. Este tipo de reg ulac iones es e fici e nte desde la perspectiva téc nica cuando por
a lguna razó n e l esfuerzo de pesca está fuera de control y la li mitación o prohibi c ión del uso ele ciertos equipos o artes de pesca
puede proteger e l recurso. Su in convenie nci a es qu e incrementa
e l costo pro medio de captura, de manera similar a lo que sucede co n la reg ul ac ió n por c uotas.
1001
REFI . EXIO'.:ES Fl'\ \LES
L
a racionalidad de la ex plotaci ón de los recursos de l mar e ntraña un proceso de educ ación y co nc ienti zac ión de todos
los agentes productivos que aliente la e fi c ienc ia económica y los niveles de captura máxima soc ialmente óptimos. Rosenberg et a/. 15 mencionan que los objetivos y valores en conflicto
y los factore s variab les en el ambiente natural dificultan el e mpleo sostenible de los rec ursos. Por su parte, Charles 16 señala
que la su stentabilidad de la explotación de los recursos pesqueros
se integra por la sustentabilidad eco lóg ica , soc ioeconómica, comunitaria e institucional. La interacción ele estos cuatro componentes la explica con base en un diagrama ele trián gulo en
donde en cada vértice se encuentran los tres primeros componentes, puntos fundamentales, mientras que el cuarto, la sustentabilidad institucional, interactúa con cada uno de los componentes mediante acciones de regulación , toma de decisiones , etc.,
que afectan o modifican los objetivos de aquéllos. Es dec ir, la
bú squeda del esta tus de sustentabilidad se dará mediante el equilibrio ele los tres primeros componentes .
En una región o país se propic ia, en primer término , el desarrollo pesquero y posteriorme nte se impone un proceso ordenador de la actividad. En muchos casos se prese ntan de manera
inevitable contradicciones entre los objetivos de crecimiento y
de control. Ello se torna en extremo conflictivo cuando el recurso
se encuentra en etapas críticas de sobreexplotación y dos sectores con grado de desarrollo desigual se rehúsan a dejar de pescar
-aun cuando sus ingresos só lo cubran los costos operativos-,
lo cual incrementa la presión en el recurso base.
La entidad responsable de imponer medidas de control, a riesgo de deponer los objetivos de crecimiento y desarrollo inicialmente propuestos, desempeña un papel de moderador entre los
participantes de la pesca mediante acciones que, si bien mitigan
la problemática en el corto plazo, generan efectos contraproducentes en el largo plazo.
Esas acciones pueden ser princ ipalmente económicas, como
subsidios, créditos blandos y absorción de deudas, que distorsionan el valor real de los recursos. El empleo de esas medidas
impide la reconversión de capitales y promueve la perm anencia de pescadores , creando así mayores intereses sociales y económicos que obstruyen la aplicación de medidas de ordenamiento eficientes . Ello da lugar a un deterioro considerable en la
ca lidad de vida de los pe sc adores y acentl'ta las di storsiones
socioeconómicas regionales en los órdenes hori zo ntal y vertica l. El estatus de acceso abierto y la toma de deci siones en un
medio incierto generan conflictos que alejan el cumplimiento
de los objetivos de sustentabilidad eco lógica, socioeco nómica
y comunitaria. ~
15 . A .A. Rosenb erg, M.J. Fogarty , M.P. S isscnwine, J.R . Bedd in gto n y J .G. Shepherd, " Achi ev in g Sustainable Use of Re newa ble Re so urces" , Policy Forum Sc ience , vol. 262 , 5 de noviemb re de 1993 .
16. Anthony T. C harl es , "Towards Su stain abilit y: The Fisheries
Experience" , Ecological Economics , vol. JI , núm. 13, Elsevier Science, 1994.
Pobreza y explotación
de recursos pesqueros en el Alto
Golfo de California
••••••••••
MARÍA DE LOURDES BLANCO OROZCO '
E
n este trabajo se expl o ra la relac ión entre los grupos pobres
de la po bl ac ión pesquera , la explotac ión de rec ursos pesqu eros y el proceso de extinc ión ele especies en el Alto Golfo
ele Cali forni a. E n parti c ul ar, se indaga sobre los factores soci oeconó micos y de mográficos ele la pobl ació n pesqu era que eletermin an la expl o tac ión de es tos rec ursos y se proponen opciones y meca ni smos para que al ti empo que disminuya la pres ión
socioeconómica sobre el recurso se ele ve el bienestar de la pobl ación pesquera . En general, la ex tinción de espec ies se trata
como un problema eco lóg ico con impli cac iones económi cas para
la pobl ación pesquera de la zona.
Uno de los conceptos tradi cionales ele la degradac ión ambienta l considera a la pobreza como "causa principal y efecto de los
problemas ambientales del mundo" . 1 En este estudio se descarta
la hipótesis de qu e los pescadores más pobres hay an provocado el ag udo aumento ele la pres ión econó mica y soci al so bre los
rec ursos pesqueros de la reg ión y so bre especies dec laradas en
pe li gro de ex tin ción, no obs tante que sus ingresos procedan de
las espec ies comerciales más vinc ul adas a la captura in c idental de algun as en extin ción.
Por las características ele la zona de estudio (en la que predomin a la acti vidad pesqu era para ex portació n, pero hay res tri cc iones para proteger la fa un a marin a), se de be n identificar los
fac tores soc ioeconó mi cos que han influido en la expl otac ión ele
* Jefa del D eparta111 ento de Instmlll entos Fisca les, Dire cción Gene·
ral de R egulación A 111 bienta l, D irecc ión de Eco no111ía A 111 b ien tal.
Inst ituto Nac iona l de Ecología <lllblan co@ in e.go b.lllx>.
l . Wo rl d Co mmi ss ion on Enviro nment and Deve lopme nt. 1987,
p. 3, citado por Robin Broad y John Cava nag h, " Beyo nd the Myt hs
of Rio'·, Wo rld Po /i ce Jo umal, vo l. 1O, núm. l . primavera de 1993,
pp. 65-72
~.
algunas es pecies y en e l proceso de ex tin c ión ele otras. En partic ul ar es prec iso saber por qu é, si e l bie nestar que pro porcionan las ac ti vidades pesqu eras del Alto Go lfo ele Californi a no
so n adecuadas (respecto ele otras ac tividades), los pescadores
pers isten en esa actividad y no cambi a n a otra e n el mi smo lu gar o e migran.
EL
DEBATE SOBRE LA RELACJÓ:-. POBREZA Y .\\llllE<"TE
La relación economía -ambiente
e
on el tiempo ha quedado claro qu e la orientación de l sistema producti vo y la as ignación de rec ursos medi ante mecanismos de mercado han redundado en graves costos ambientales por contamin ac ión y por sobreex plotación y agotami e nto
ele rec ursos; es dec ir, e l mercado ha fa ll ado en prevenir y corregir es tos trasto rnos. El aire, los paisajes, los ríos, la fa una y la
naturaleza e n general no se compran ni se venden e n e l mercado, y parece que no es pos ible valuar! os mo netari ame nte. Todos
estos bie nes son recursos escasos, en relac ió n con su demanda ;
por es ta razó n se les de ben asignar prec ios. El problema es qu e,
co mo no es tán exp ues tos en e l mercado, intuiti vame nte se pe nsaría qu e su prec io es nul o, cuando para los eco nomi stas y los
bi ó logos su prec io es pos itivo 2
El acervo de rec ursos natura les renovab les (a l que se e nfoca
este es tu dio) no es fij o. Se puede incre mentar si se le permite regenerarse. Un ej e mplo obv io es un a espec ie ele peces o un bosq ue. Hay un acervo máx imo, pues los rec ursos re novables no se
2. Dav id Pea rce, Econo111ía ambielllal, Fondo de Cult ura Eco nómi ca. Méx ico . 1985.
comercio exterior, diciembre de 1998
pueden regenerar por encima de la capacidad de su ecosistema.
Por ejemplo, la población de la ballena azul puede incrementarse,
pero no al infinito. El aumento de este potencial es importante
porque el hombre puede explotarlo sin evitar que siga creciendo; es decir, pueden establecerse un período de captura y otro
de crecimiento.
Considerando las condiciones del ecosistema relevante, hay
razones para suponer que el primero será más largo. Sin embargo,
la sobrecaptura de un recurso renovable puede tener repercusiones; es muy fácil llevarlo a la extinción . Esto ocurre si la tasa
de captura excede de modo persistente el crecimiento natural del
recurso, o si su población cae por debajo de una cantidad crítica. Ello podía deberse a la sobrecaptura o alguna otra causa ajena
al uso que se hace del recurso (por ejemplo, destrucción del
hábitat). 3
En la explotación óptima de los recursos de propiedad común
influyen diversos factores del mercado, como el precio y la propiedad común. El libre acceso no conduce por sí mismo a la extinción de las especies: se debe, sobre todo, a que la captura es
menos costosa o a que se efectúa en volúmenes que sobrepasan
la tasa natural de regeneración .
Según Pearce y Turner la extinción de especies es resultado principalmente del estado de explotación variable y de la
destrucción o modificación del hábitat. De estas dos causas,
la segunda es la más importante e incluye el desagüe de humedales, la destrucción de bosques tropicales , la inundación de
áreas desérticas, los efectos de la contaminación en la vida
silvestre y la introducción de especies "exóticas" en un ecosistema.
Algunos planteamientos de Pe arce y Turner respecto de los
factores que inducen la extinción de las especies a un ritmo muy
alto son: a] muchas especies se pueden capturar a un costo muy
bajo; b] la tasa de descuento de los cazadores legales e ilegales
tiende a ser alta; e] las condiciones de propiedad común y de
acceso abierto incrementan la probabilidad de extinción . De todo
esto se derivan las siguientes consecuencias:
i) La "captura" de una especie puede conducir a la extinción
de otra que se constituiría en la víctima incidental de la deliberada política de captura.
ii) Para un número muy grande de especies, el mercado o el
precio "percibido" es cero o, sobre las bases de las reglas derivadas antes, cercano a cero.
iii) Como algunas "especies son eliminadas", también se
elimina a los depredadores que requieren de esa presa como alimento .
En otras palabras, hay varios factores tanto económicos como
ambientales que se conjuntan e influyen en la extinción de las
especies. Es complejo establecer el efecto que tendrían en lo
individual. Aún así, es necesario identificar los principales factores económicos que de manera directa o indirecta inducen el
proceso de extinción de algunas especies.
3. David Pearce y R . Kerry Turner, Economics ofNatural Reso urcesand Enviromental, TheJohns Hopkins University Press, Baltimore,
Maryland, 1990, p. 241 .
1003
La relación entre pobreza y ambiente
Según el enfoque tradicional de la relac ión e ntre pobreza y
ambiente (expuesto en obras de Alan Durnin g, la Comis ión
Mundial sobre Ambiente y Desarrollo , el Fondo Monetario In ternacional y el Banco Mundial) , la ca usa principal de degradación de los bosques, la biomasa y el suelo no es el rápido crec imiento económico, sino la pobreza . Qui enes la padecen tienden
a ser más dependientes del medio natural para su sub sistencia.
De acuerdo con esta hipótes is, los pobres del ámbito rural (más
de dos tercios de los que hay en el mundo , según el Banco Mundial)4 no tienen otra opción que consumir los rec ursos amb ientales para sobrevivir (reali zan la "tumba y quema", cortan árboles
para leña, practican la agricultura in suste ntable) . Conforme a
esta apreciación , los países e n desarrollo más atrasados sufren
ambos problemas en gran escala: destru cc ión ambiental y pobreza, que se refuerzan mutuamente. 5
Pueden distinguirse dos fuentes importantes de la degradación ambiental : las pautas de creci mi e nto económico e n soc iedades afluentes (y los sectores afluentes e n los países pobres) y
la pobreza. Las situaciones deriva das - desarrollo insustentable
y empobrecimiento intolerable- so n diferentes, pero no están
desvinculadas . Según Gallopín la pobreza es un efecto y una
causa de la degradac ión ambi enta l. "La ge nte pobre está forzada a sobreutilizar los recursos ambiental es para so brev ivir día
a día, y el empobrecimiento del ambiente además los depaupera,
haciendo su subsistencia más difícil e incierta. " 6
Hay diversos model os concept uales que plasman los vínculos entre la pobreza y el ambiente . El de H.J . Leonard , por ejemplo, ilustra el problem a de la pobreza rural co n acceso limitado
a tierras productivas y factores de contrib uci ón diferenciados,
en los que incluye las presiones al ambiente; también identifica las consecuencias ecológicas pote nciales adversas y pronostica el bienestar de los pobres. En la figura l están los princi pales factores que inciden en el empobrecimi ento y que fi nalmente
resultan en la utilización de tec nologías in apropiadas para el
ambiente.
Tal vez éste sea el caso del Alto Golfo de California. En este
trabajo se pretende demostrar que la pobreza cond uce al uso de
tecnologías ambientalmente poco adec uad as y que esto incide
en el deterioro del medio.
La degradación ambiental y su efecto en el menoscabo de las
condiciones de vida de la població n rural so n re sultado de
las formas de propiedad , asenta mi ento y tenencia de la tierra ,
así como de la falta de correspondencia entre de los modelos tec-
4. Banco Mundial , c itado por Ram ó n Lópe z, " E nvi ronmen ta l
Degradation and Economic Ope nness in LCD's: The Poverty Linkage" ,
American Jo umal ofAgricultural Eco no111ics, vo l. 75, núm. 5 , 1992 ,
pp. 1138-1143.
5. CE PAL, El desarrollo sustenwble: transforllla ción productiva,
eq uidad y medio a111bient e, Santiago, Chil e, 1991 , pp. 49 -7 6.
6. Gilberto Gallopín , lmp ove rislun ent and St tstainab le De velopm ent. A Systems Approach, lnternationa l ln s titute for S us tainable
Development (IISD ), Winnipeg, Manitoba, Canadá , 1994 .
rec ursos pesqueros e n e l go lfo de ca liforni a
1004
Co'l
\lfl'I·S 1 , .11< 1 1'011 1<1-. Z I 1 1\III I I·: Yn : , I> E ACL' ER IHl co~
H.J ,
LEO\II<Il ,
1989
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
Co ntribu ció n de los
factores:
Rápido c reci mi e nto
poblacional
Modernización agrícola
en áreas de a lt o potencia l
Distribución des igua l
de la ti erra
P OBLAC IÓN RURAL CON ACCESO
1
.1 _
LIMIT ADO
A TIERRAS
PRODUCTIVAS
le___
_
_
__
Prob lema: fu nd amenta l
Ejemp lo de pres io nes
so bre e l a mbi e nte
Consecuencias eco lóg icas
pote ncial es ad ve rsas
Mi gración urb ana
• Ciudad de México
• Lagos
• Bombay
• Estableci mientas
hum anos e n áreas
eco lóg ica me nt e
peli grosas
• Carencia de
hi g ie ne, sa lu bridad
• Condic iones
de seq uía
exace rbada
• Desertificación y
degradación de ti e rra
cubie rt a vegeta l
Amenazas para e l bienestar
de los pobres
• Enfermedades
asoc iadas a la
co nt a min ac ión feca l
y quími ca
• Vu ln e rab ilidad
desastre s natural es
aJ
La gran ex plotación
de laderas esca rpada s
• Reg ión Himal aya
• Montañas de América
Central
Es ta nc a mi ento rura l
e n á reas á ridas
• Región de Sa he l
• Nore s te de Brasil
• Escasez de le ña
• Declinación de la
produ c tividad
de la ti er ra
• Des tru cción
de la c ubi erta
vegetal en
ve rti e ntes de ag ua
• Eros ión de l s uelo
· -u eslrucciónde ra
1
• De c linación de la
produ c ti vi dad
• Escasez de leña
• Inundaci ó n
y sed im entaci ó n
Pre sión para las áreas
de frontera forestal a bi e rt a
• Reg ió n ama zó ni ca
• Is las ex ternas en Ind ones ia
• Oeste de África
---------
• Deforestación e n gran
esca la
• Pérdida de la fe rtilid ad
del s uelo
• Amenaza de la
biodi versidad
• Contribución a l
ca le ntami e nto g loba l
• Dec lin ac ió n de la
produc tivid ad de la ti e rra
• Pérdid a de la produ cció n
potencia l basada
en bosques
• Enfermedades tropi ca les
Fuente: Tomado de G il berto Ga ll opin , lm proveri sh ment and Su.rtainable Development. A Systems Approach, lnt ernationa l In stitut e for Sustainable Deve lop ment
(II SD) , Winnipeg , Ca nadá, 1994, p. 47 .
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
nol ógicos, las condiciones eco lógicas y la vocación de los sue los qu e los sustentan 7
La pobreza y las pesq uerías
La zo na costera de un a nac ió n es uno de los rec ursos natu rales más importantes para el desarro ll o eco nó mi co. Es un espac io finito de trans ic ió n e ntre tierra y mar, donde co nverge
un a variedad de act ivida des eco nó mi cas como la pesca, e l
7. E nriqu e Leff, "C ultura eco lóg ic a y racionalidad a mbi e nt a l", e n
Mar go ! Ag uiJ ar y Gu nth e r Maih o ld (comp s .). Hac ia una cultum
turi smo , e l comercio, la actividad portuaria y, a veces , la mi nería.8
La poblaci ón del mundo que depende de la act ividad pesquera se pu ede c lasifi car en tres escalas: g rande, med ia na y pequ eña. Los ubi cados en esta última, de 8 a JO millones de pesca dores artesa nal es en e l mundo , captura n 24 mi ll ones de
tone ladas métricas de mari scos y pescados a l año para consuecológ ica , vo l. XI , núm . 3 , F und ac ión Frieder ich E be rt , M éx ico. 1990 .
8. Ju a n Car los C hávez Campa rá n, ''Co nfli c tos co s te ro s en M éx ico fre nte a los nu evos retos del de sa rro ll o eco n ó mi co". en Memoria:
El mar y sus recursos en/a Cuenca del Pa cífico, U ni vers id ad de Co li m a. Ma n za nill o, M éx ico. 1 1 a 13 de nov ie mbre de 199 1, pp. 5 1-55.
comercio exrerior, diciembre de 1998
1005
mo local. 9 Asimismo, se calcula que cada pescador da trabajo a
dos o tres personas en la costa, lo cual incrementa la población
ocupada en la pesca ribereña a 25 millones . Considerando a las
familias de todos ellos, se cree que la cifra puede superar los 100
millones de personas. Los pescadores de pequeña escala obtienen ingresos considerablemente menores que los de las escalas
mediana y grande, que por lo general cuentan con técnicas más
mecanizadas. La FAO calcula que la tripulación de los barcos más
grandes gana alrededor de 15 000 dólares anuales por persona,
mientras que los de pequeña escala pueden percibir menos de
500 dólares al año.
La mayoría de los pescadores artesanales (quienes constituyen la mayor parte de la población mundial dedicada a la pesca) son pobres. No obtienen lo s ingresos suficientes para modernizar sus equipos de pesca (en algunos casos se utilizan redes
no autorizadas para la pesca porque la luz de la malla es pequeña)10 y sólo obtienen lo necesario para su subsistencia. En estas condiciones ellos contribuyen, desafortunadamente , alagotamiento de los recursos pesqueros de los cuales dependen . Al
capturarse ejemplares de tallas pequeñas y juveniles con redes
que no cumplen los requerimientos legales o son de tecnología
atrasada, se contribuye, primero, a que el recurso se agote y,
después, al no haber ejemplares adultos que se reproduzcan , a
que las especies se extingan.
En México, la pobreza en el sector pesquero está relati vamente extendida. Los pescadores que recibían un salario mínimo
(considerados extremadamente pobres) representaban cerca de
26.2 % de la población pesquera total cotizan te allMSS en 1994;
los que obtenían entre uno y dos salarios mínimos (consideradas pobres) constituían 36.6% y el resto (37 .2%) recibía más
de dos salarios mínimos . Así, la población pesquera pobre puede establecerse en 62.8% de los pescadores totales cotizantes
al IMSS.
La perturbación del ecosistema del Alto Golfo de California
se relaciona con la problemática de dos especies endémicas en
peligro de extinción de la región: la totoaba (Totoaba macdonaldi) y la vaquita marina ( Phocoena sinus) 12 que utilizan como
área fundamental de reproducción y crianza la parte norte del
Golfo de California. De hecho, la idea de crear una zona de protección en el Alto Golfo de California provino de la preocupación de preservar y recuperar estas dos especies. 13
La investigación de Bernardo Villa es una referencia obligada
para estudiar la problemática de la vaquita. 14 El área de distribución de la vaquita se limita al Alto Golfo de California. Éste
puede delimitarse en términos oceanográficos desde la desembocadura del delta del río Colorado hasta la parte norte de la isla
Ángel de la Guarda, aunque casi la totalidad de los avistamientos
se han presentado frente a las costas de San Felipe, Baja California, y Puerto Peñasco, Sonora. Su población calculada no rebasa
el ciento de ejemplares, y las principales amenazas son la actividad humana asociada a la captura incidental en redes agalleras
y la degradación del hábitat. Se considera que sólo la pesca contribuye a di sminuir de 5 a 10 por ciento de la población al año y
que el crecimiento poblacional es menor a 10% anual. Así, de
continuar tal tendencia, esta especie se extinguirá, como concluye Villa.
A pesar de que la captura de totoaba está prohibida en forma
total, se ha seguido practicando de manera ilegal por los altos
precios que se pagan en el mercado asiático por la carne y la
vejiga. De hecho, la explotación en gran escala de los recursos
pesqueros del Alto Golfo de California se inicia con la captura
comercial de la totoaba a principios del siglo XX, que fomentó
un emporio económico y generó el crecimiento demográfico de
la región. Sin embargo, su excesiva explotación propició el agotamiento del recurso, al grado de dejar de ser la base económica de la región en el decenio de los cuarenta y ser declarada especie en veda en 1958 y protegida por peligro de extinción en
PtWBLE\LÍ.T I CA SOCIOEC'ONÓ;\ II CA y t\i\IB I E:-.ITAL
EN EL ALTO GoLFO DE
CA u ronNt.\
Problemática ambiental
1área comprendida por el delta del río Colorado y la parte
E
alta del Golfo de California es una reserva de la biosfera.
Esta región posee una gran riqueza de especies terrestres y
marinas y ostenta un alto grado de endemismo. Es una región
privilegiada para el hábitat, la reproducción y la crianza de especies de interés bioló gico y comercial. 11
9. Roberto Rodríguez, "Actividad pesq ue ra , medio ambiente y
rec ursos marinos ", en ibid. , pp. 137- 143.
1O. En las redes co n lu z de malla pequeña se atrapan ej e mplares de talla pequeña y juveniles , qu e por su tamaño no tienen de manda en e l mercado. Co nsec uentemente se tiran a l agua ; se desperdician.
11 . J. Alberto Godínez Plascencia , "Consideraciones para evaluar e l impacto soc ioeco nó mic o de la Reserva de la Biosfera del Al-
to Golfo de California", en Primer Congreso sobre Parqu es Na cionales y Áreas Naturales Protegidas de México: Pasado, Presente y
Futuro, U niversidadAutónoma de Tlaxcala, México, 8 a 12 de noviembre de 1993.
12. Ambas especies están consideradas en peligro de extinción por
la U.S. Endangered Species Act. Ellas están incluidas e n e l apéndice
1 de la Convención en Comercio Internacional en Especies Amenazadas de Fauna y Flora Sil vestes (CITES). La vaquita es co nsiderada
especie rara y e n peligro de extinción por el gobierno de Méx ico y la
IU CN The World Conservation Un ion la clasifica en el libro rojo (Red
Data Book) co mo especie en peligro de extinción. J. Alberto Godínez
Plasce nc ia y Carlos l. Vázquez León, Propuesta de invest iga ció n:
pobreza, deterioro de los recursos pesqueros y especies en peligro de
extinción en el Alto Golfo de California, El Colegio de la Frontera
Norte, Tijuana, México, mayo de 1994.
13. Comi té Técnico para la Preservación de la Vaquita y la Totoaba
en e l Alto Golfo de California, Reporte de Investigación preli111inar:
Situación Económica del Sector Pesque ro en el Alto Golfo de California, diciembre de 1992.
14. Bernardo Villa, Plan de recuperación de la vaquita (Phocoena
s inu s), UNA M , México , marzo de 1993 .
rec ursos pesqueros en e l go lfo de ca li fornia
1006
1975. La pesca ilegal de la totoaba se practica de enero a mayo,
durante la época de su reproducción . Su propensión a formar
cardúmenes y el área tan restringida de desove (desembocadura del río Colorado) agudizan el efecto de esta actividad.
Puede haber otras causas de la reducción poblacional , tanto
de la vaquita y la totoaba como de otras especies menos estudi adas . Por ej e mplo , la drástica di sminución de los desfogues de
ag ua dulce del río Colorado al Alto Golfo de California ocasionada por la actividad económica de la región. En 1935 , e l flujo
an ual del río Colorado era de casi 500m 3 y contribuía con 59%
del total de agua dulce que ingresaba al Golfo de Cali fo rni a.
Actualmente este flujo se ha reducido . En los últimos decenios
e l destino prioritario del agua dulce ha sido atender la demanda
doméstica, indu strial y agrícola de la pobl ación asentada en la
cuenca internacional. Sin embargo, no hay información suficiente para conocer el grado en que esto ha contribuido al descenso
de las pobl aciones de la totoaba y la vaquita. Son innegables los
cambios en las condiciones originales de este ecosistema. Desde la perspectiva de los pescadores, la reducción del aporte de
ag ua del río Colorado al mar ha redundado en menores volúmenes de producción pesquera; en particular se ha demostrado la
relación entre las poblaciones de camarón y los aportes de ag ua
dulce .
Además del efecto de la actividad económica de la pobl ación,
se presume que los cambios ecológicos de dimen sión mundial
ta mbi én han contribuido a la virtual extinción de es tas dos
espec ies. Sin embargo, aunque no se ha determinado en término s precisos la contribución de los factores humanos y naturales al proceso de extinción, urge tomar medidas sobre las vari ables exógenas del ecosistema sobre las cuales hay capacidad de
manejo.
P R Ofl L E~ I AT I CA SOC IOECONÓ W C \
egún datos del XI Censo General de Població n y Vivi enda
de 1990, las tres principales comunidades de la región del
Alto Golfo de California (Puerto Peñasco y Santa Clara en
Sonora y San Felipe en Baj a Califo rnia) tienen un a poblac ión
total de 36 91 Opersonas. Santa Clara se localiza dentro de la reserva y contaba con 1 506 habitantes . Puerto Peñasco y San Felipe se ubican en la periferia de dicha área ("zona de influencia");
e l primero registra una población de 26 141 habitantes y el segundo cuenta 9 263 habitantes.
La PEA ocupada totaliza 1O926 perso nas; el sector primario
participa con 24.94 % en las tres localidades . Considerando qu e
e n és tas no ex iste actividad agropecuaria ni minera, las pesquerías so n e l soporte de la población ocupada e n e l sector primario. El sec tor de servicios emplea 55.58 % de la PEA ocupada de
la región; el rubro principal es el turismo en pequeñ a esca la. Las
activid ades industriales están estrechamente ligadas al desarrollo
pesquero y abarcan cerca de 17 % de la PEA ocup ada; consiste n
en labores de maquila y procesamiento de productos de l mar,
repa rac ió n de embarcac iones, fabricación de hielo y procesos
de co nge lamiento.
S
La relevancia de las act ividades pesqueras es cualitativ amente mayor cua nto más peq ueña es la loca lid ad . La pa rticipación de las pesquerías en la PEA ocupada de Santa C lara,
la población más peq ue ña de la reg ión, es de 74 %, mientras
que en Puerto Peñasco es de 22 % y en Sa n Fe lipe, de 23 por
ciento.
El mayor problema económico de la región es la ag uda cri sis, con tende ncia de largo plazo. En Baja Cali fornia las capturas de camaró n han desce ndid o de modo pa ul atino de 1989 a
1993; la causa más reco noc ida es e l alto grado de ex plotación .
No sólo aumentó el núme ro de barcos en el área sino también la
cantidad de horas de perm anencia y la dimensión de las artes
de pesca.
Pese a una leve mejoría e n 1994 , no se alcanzaron los montos de 1989. En té rminos generales, e n este período la tasa de disminución promedio anual para el ca marón ha sido de 2.5 1% en
Sonora y de 4 .58 % e n Baj a Californ ia.
Como la pesq uería de camarón es la más importante de l Alto
Golfo, su c urso es de te rmin ante para e l resto de las activ idades
pesqueras de la zona. En efecto, cas i tod a la flota , de altura y
menor, de Sa n Fel ipe, Pu erto Pe ñasco y e l Golfo de Santa C lara
se orien ta a la captura de es te cru stáceo. En general, la pesca de l
camarón en Puerto Peñasco creció a una tasa promedio anu al de
32.38 % en el período 1991-1995.
El Golfo de Santa Clara presenta, al ig ual que Puerto Pe ñasco , una tendencia al alza en las capturas , de 30.27 % en promedio anual (véase el cuadro 2), pero si se compara con las de 1989,
se entiende qu e no hay un a rec uperac ión plena y que, a pesar de
la mejoría en los últimos tiempos , todavía no se alca nzan los
montos de dicho año.
Las mayores capturas de ca marón en San Felipe se lograro n
en 1963 , 1967 , 1970 y 1980, con un promedio de 700 tone ladas
anuales , mie ntras qu e las más pequeñas oc urri eron e n 1965,
1969 , 1974, 1975 y 1979 , y hasta fin ales de los oc he nta y principi os de los noventa con un promedio de 270 tone ladas. En 199 1
la cap tura fu e de 246 tone ladas, y a partir de e nto nces se ha
incrementado de modo pau latino hasta alcanzar e n 1995 un volumen cercano a 34 7 tone ladas; es dec ir, de 1991 a 1995 se tuvo
una tasa promed io de increme nto anual de 7 por ciento .
En ge neral, en los últimos años ha hab ido señales más favo rab les e n la captura del camaró n, ocasion adas sobre todo por e l
incremento de barcos e n operac ión y el número de días dedicado s a la pesca de l rec urso, además de la renovac ión de las artes
de pesca en 1995.
De 1991 a 1996 la pesc a de l ca maró n en el Alto Go lfo de
Cali fornia aume ntó a un a tasa pro med io an ual de 23 .92% . Es ta
tendencia crec iente ha sido mayo r en las co munidades de Sonora
q ue e n la de Baja Ca liforni a: San Fe li pe só lo mu es tra un crec imie nto de 7. 1 1% de 1992 a 1995. e n tan to q ue Pu erto Pe ñasco y
Santa Clara, un a tasa anua l de 30.60 y 32 .17 por ciento, respecti va mente.
Des pués de un desp lome de las capturas de camaró n, ape nas
com ie nza a habe r indi cios de rec uperac ió n. Se es pe ra que con
el aumento e n las capturas mej oren e l bienestar y sobre todo los
in gresos de los pescadores.
comercio exterior, dici e mbre de 1998
e
1007
u
(_', 1' 11 1<' 111
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A
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1· 1 A 1.10 Go LFO llE CA LIFII I"
I A,
o
R
1991-1996
(To\EL .\IIA S \
I' OII l ' E' 'L\.IE S )
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
Año
Puerto Peñasco
Ca ptura
Variaci ón
1991
1992
1993
1994
1995
1996'
39 1.58
567 .24
468.80
1 066.14
j 487.9 1
149.83
Ta sa prom edio anual
44.86
- 17. 35
127.42
39.56
30 .60
Santa Clara
Captu ra
Variac ión
35.4 1
28.06
73. 18
173.72
142.81
34.42
- 19.16
155.66
137.39
- 17 .79
Caplllra
San Felipe
Varia ción
253.2 1
2 12.47
257.41
300.39
357.04
35.67
32.17
- 16.09
2 1.15
16.69
18.86
7.11
Alto Golfo d e California
Captura
Varia ción
680. 19
808.34
799 .39
1 540.25
1 987.76
219.92
18.84
- 1.11
92.68
29 .05
23 .92
a. La ca ptura para es te año co rres pond e só lo de enero a marzo, por lo cual no se integra al cá lcul o de las tasas de crec imi ento .
Fuente: Elab oració n pro pi a co n base en los informes mensuales de la Secretaría Federal de Pesca en En se nad a, B.C. , y de los informes se mes trales de
la Secretaría de Pesca en Hermo sillo , Sonora. Sistema el e Informaci ón Desce ntralizada ele la Indu stria Pesqu era, 1993 , anexo 3 .
• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •• • • • • ••• • •• • • • •• • ••• • • • • • • • • • • • • • • • • ••••
LAS CONDIC IONES DE P O BR EZA EN L A R EG IÓ N
Aspectos metodológicos
n vista de qu e casi la mitad de la población pesquera de la
región se ubica por debajo de la línea de pobreza, según un
método relativo , y que dich a línea variaba entre una y otra
co munid ad, se optó por usar un método absoluto, en el cual sólo
se co nsiderarán pobres a las perso nas que no cumplen con las
cond ici ones minima s señaladas, sin importar la localidad. Uno
de los métodos aplicados e n México para medir la pobreza que
sigue esta vía es el de la canasta básica alimentaria, calculada y
aplicada por el!NEG I en 1993. 15
Para el estudio de la pobreza e n el Golfo de California no se
di spo ne de información suficientemente detallada para calcular la canasta alim e ntaria para la zona, por lo que se adoptó la
calculada por el INEGI en 1992 para el área rural , con modificaciones e n algunos criterios específicos para las necesidades del
es tudio:
a] El presupuesto mínimo mensual por persona se tomó como
si fuera un presupu es to por adulto equivalente.
b] Para poder efectu ar la comparac ión entre hogares se supu so a los mie mbros de éstos co mo equivalentes a adultos .
e] Para cuantificar el ingreso de los hogares, al ingreso corriente se incorporó el valor del ingreso recibido en especie o
producto , con el propósi to de superar una de las deficiencias del
método de ingreso.
d] Se aplicó el e fecto infl ac ionario a la línea de pobreza calc ul ada en 1992, sob re todo porque el poder de compra de 1992
fue muy diferente del de 1994.
E
15. Para in form ac ió n más de ta ll ada de la me todo log ía véase INEGI,
Ma gnitud y evo l11 c ió n de la p obreza en M éxico, 1984- 1992 (informe
m etodo lóg ico), INEG I-CE PAL, M éx ico , 1993.
Conforme a los valores calculados, se definen los siguientes
estratos en la población pesqu era: a] pobres ex tremos , cuando
el ingreso total de los individuos es menor que el valor de la canasta alimentaria; b] pobres , cuando es superior a éste, pero inferior a dos veces dicha cantidad, y e] con bienestar superior o
no pobres, cuando es mayor que dos veces el valor de la canasta alimentaria. t 6
Definido el valor de la línea de pobreza extrema se compara
con el ingreso per cápita de los hogares a fin de determinar la
incidencia de la pobreza.
La clasificac ión de la población y la de nominac ión de los
grupos que se forman al comparar los ingresos por adulto equivalente con los valores de la línea de pobreza extrema definirán los grupos poblacionales con condiciones heterogéneas respecto de las características de su perfil soCiodemográfico y
económico.
De acuerdo con los criterios adoptados, al clasificar a un individuo en alguno de los estratos , todos los de más residentes de
su hogar se consideran en la mism a situación .
La línea de pobreza rural que propu siero n ellNEGI y la CEPAL
se basa en una canasta normativa de sati sfactores esenciales que
representa el presupuesto mínimo para la alimentación mensual
por persona de 152.00 pesos en 1994 (equivalente a 1 824.90
pesos anuales). t 7 Las familias cuyos ingresos no alcanzan este
presupuesto mínimo promedio por persona para alimentación
se consideran en estado de extrema pobreza. Sin embargo, si el
ingreso por persona es menor qu e 1 824.90 pesos , la persona se
considera pobre y si es mayor a esta cantidad se considera no
pobre. Para este estudio cada persona o pescador representa a
una familia , por lo cual se toma como suj eto de clasificación a
los adultos equivalentes.
16 . /bid.
17 . /bid.
rec ursos pesq uero s e n el go lfo de Ca lifo rn ia
1008
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Total
Localidad
Alt o Go lfo de Ca lifo rni a
Pu e rt o Peñasco. So nora
Sa nt a C la ra, So nora
San Fe li pe, Baj a Ca li forn ia
Abso l11to
Re la tit•o
!57
82
22
53
100
100
100
100
Pobres extremos
Rela ti vo
Absolu to
22
JO
3
9
14.0
12. 2
13.6
17.0
Pobres
Absoluto
30
24
2
4
Relat it•o
19.1
29. 3
9. 1
7.5
No pobr es
A lno lllfo
Relati vo
105
48
17
40
66.9
58 .5
77.3
75 .5
Fue nt e: e labo rac ió n pro pi a, co n da tos de l proy ecto Eva lu ac ió n Soc ioeco nó mi ca del Alto Go lfo de Ca lifo rnia , Co ndi cio nes de Bi e nesta r, De part ame nt o de
Es tudi os Eco nó mi cos , El Co leg io de la Fro nt e ra Nort e, Méx ico, 1994 .
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
Co "inJCio;.~Es DE J>OBREZ.\ EN EL ALTo GoLFO
DE C ALIFOHNI A I X
D
e 157 j efe s de fa mili a e nc ues tad os ( 10 .7 3 % de l m arco
muestra! para e l A lto Go lfo de Californi a) , 14 % (22 j e fes
de famili a) está en condi c io nes de pobreza extrema y casi
la mitad de és te (1 O j efes de fa mi 1ia) vi ve e n Pu erto Peñasco ,
So nora; la otra mitad (9 j efe s de fa mili a) se locali za principalmente e n San Felipe, Baja Cali fo rni a (véase e l c uadro 2). Estos
22 jefes de fam ilia represe ntan a 10 8.5 adultos equival entes que
padecen pobreza extre ma.
En e l Alto Golfo , 30 familias ( 19 .1 % de los e ncues tados) vive n e n condiciones de po breza, y la mayo ría (24 fa mi lias) se
locali za en Pu erto Peñasco. Ese núm ero de fa mili as re presenta
aprox im adamente 132 .5 adu ltos equi valentes e n condi ciones de
pobreza.
Por ú ltim o , 66.9 % ( 105 fami li as) de l tota l corres ponde a l
estrato de no pobres; Pu erto Peñasco contribu ye con 45 .7 % (4 8
familia s), San Fe lipe con 38. 1% (40 famili as) y Santa C lara con
16.2 % ( 17 familias). En té rmin os de adultos equi va lentes , 341
so n no pobres .
Así, la mayor parte de la po bl ac ión de l Alto Go lfo de Ca li forni a es tá en condic iones de no pobres , a l igual qu e la de cada
co munid ad .
E l es trato de pobl ac ión qu e vive e n la po bre za ex tre ma de
qui enes tra baj an en la flot a menor es de 15.38 % . As í, e l es trato
de la poblac ió n en pobreza (8.97 %) es me nor qu e el de pobreza
ex tre ma . El g rupo más num eroso es e l de los no pobres , qui enes re prese nta ban 7 5. 64 % de los pescado res de la fl ota meno r
e n 1994 . En la flot a mayo r e l núm e ro de pobres ex tre mos es
me nor qu e e l de pobres ( 12.66 y 29. 11 por c ie nto , res pecti vame nte). E l es trato más nume roso es e l ele no po bres (58.23 % ),
18. E s ta secc ió n se bas a e n la s e ncu es ta s el e lo s p ro ye c tos "Evalua c ió n soc ioeco nó mi c a d e l A lto G o lfo de Ca li fo r n ia" y ·' Pobrez a.
d e te ri o ro de los rec ursos pesq ue ros y es pec ies e n pe 1i g ro de ex tin c ió n
e n e l A lto G o lfo el e Ca li fo rni a". a m bos coo rd in ad os po r J osé A lbe rt o
G o dí nez P la sce nc ia . e n E l C o leg io el e la F ron te ra N o rt e .
aunque en un a proporc ión inferi or a la de la fl ota me nor. En genera l, hay menos gente en co ndi c iones ele pobreza e n es ta fl ota
que en la mayor, acaso porque los pescadores qu e laboran en ell a
son capitanes ele la embarcac ió n y pocas personas constitu ye n
la tripulación (dos) ; mi entras qu e en la ma yo r laboran seis person as en cada nave (véase el cuadro 3).
Por otro lado , la edad pro medio ele lo s pescad ores e n e l Alto
Golfo ele California es de 37 años . Los pobres y pobres ex tremos están por enc ima de es ta medi a, y los no pobres están por
debajo. De esto se infi ere qu e los pescadores en situ ac ió n ele
pobreza están en la edad adulta y por consigui ente ti e ne n menos oport unidades de e mpl eo en otros sec to res di s tintos de l
pesquero.
La escolaridad de los pobres es mu cho menor que la ele los
no pobres . En es tas c ircun stanc ias , si los pobres dec iden a banclonar la activid ad pesqu era obte ndrían pues tos ma l remunerados en otra, tanto por carecer de es pecializació n (la mitad de los
pescadores en cada es trato ele pobreza ti ene otro oficio, pero m u y
pocos obtie nen ingresos por é l) com o porq ue su edu cación in sufi ciente les impide as pirar a un mej o r sal ari o .
Los pescadores pobres ele la flota me nor están por e ncim a de l
promedio de ti empo ele res ide nc ia (25 año s), lo q ue de mu estra s u gran arrai go e n la co munid ad y e n las ac ti vidades pesqueras.
El número de de pe ndi entes eco nó mi cos es li gera me nte mayor entre los pobres ele la fl ota mayo r y no hay difere nc ia entre
los di stintos estratos ele la pobl ac ión que de pe nde de la fl ota menor. En esta última los pescadores pobres (y los pobres ex tremos)
han dedi cad o más años ele s u vid a a s u ac ti v id ad que los no pobres.
E n la fl ota mayo r só lo los pobres ex tre mos han perm a necido más ti e mpo en la pesca . Los ex tre madamente pobres dedi ca n e n promedi o sie te meses a l año a es ta ac ti vid ad , lo cua l es
simil ar al pro medi o de la zo na. Los pobres y no pobres ded ican
más ti empo (oc ho meses).
Es te res ultado d ifie re de los de la flo ta mayo r, e n la que los
pobres y mu y po bres oc upan e n pro med io se is mese s y los no
pobres, s iete .
comercio exterior, dici e mbre de 1998
e
1009
u
D
A
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R
3
CA ILICTE I!ÍSTI C ,\S SOC I OECONÓ~ II C,\S DE LOS I' ESCA DO HES EN EL ALTo GoLFO DE c .,Lin>H I' J,\ (l'I<O ~ IFJ>JO S )
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
Pob re
extremo
Edad
Años de esco la rid ad
Año s de res id e nc ia
e n la loca lid ad
Depe ndi e nt es eco nó mi cos
Año s dedi ca dos a la pesca
Me ses al año qu e de di ca
a la pesca
In g resos promedio an ua l
Flota mayor
Flota menor
Variables
Pobre
No pobre
Pobre
extremo
Pobre
Alto Golfo de Ca lifornia
No pobre
Pobre
extremo
Pob re
No pobre
Prom edi o
gen eral
42
5
47
5
34
7
41
6
39
5
35
8
41
6
41
5
34
8
37
7
32
3
24
28
3
24
25
3
15
24
4
19
19
4
15
25
3
16
28
4
22
21
4
18
25
3
15
25
3
17
7
1 425
8
2 637
8
12 876
6
102
6
2 432
7
6 927
7
1 278
7
2 480
8
10 270
7
7 52 1
Fuent e: e lab orac ió n propia co n dato s de l proyec to Eva lu ac ión Socioeconómica de l Alto Golfo de C alifornia . Condi c io nes de Bi e nes tar , De partam e nt o de
Es tudio s Eco nó mi cos, E l Coleg io de la Fronte ra Norte , Méx ico, 1994 .
•••••••••• ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
Puede pen sarse que las embarcaciones mayores pasan meno s tiempo en e l ma r que las menores , en virtud de que aquéllas
son esencialme nte camaroneras, por lo cual tienen largos lapsos de ocio en la temporada de veda . Si la flota fuera multiespecie
no tendría este problema. Hay que aclarar que los meses de pesca
en el Alto Golfo corresponden en gran parte a los de la flota menor.
A esto cabe agregar que la mayoría de los pescadores en pobreza extrema tiene n otro oficio no pesquero y a una parte considerable de éstos (41 .67 % en la flota menor y 30% en la mayor)
le reporta remunerac iones. Esta situación es más rara en los otros
dos estrato s.
En el Alto Golfo la mayoría son pescadores libres, en especia l en la flot a menor y e n los es tratos de los pescadores pobres
ex tremos y e n los no pobres; en e l de los pobres hay de todos tipos. En la flota mayor predominan lo s cooperativistas en todos
los estratos. No se pu ede afirmar que los pescadores en pobreza ex tre ma so n pescadores libres o cooperativistas, porque la
mayoría de los no pobres en la flota menor son pescadores libres
y cooperativistas e n la mayor.
En cambio, destaca que casi todos los cooperativistas laboran en la flota mayor y que los pescadores libres se emplean en
ambas flota s.
Los sa larios promedio de los pescadores de la flota mayor son
inferiores a los de la menor en cada estrato . Esta diferencia se
puede atribuir a que los de la flota menor no se dedican única y
exclusivamente a la captura de l camarón , sino tambi én a la de
otras especies con a lto valor co me rcial.
Las vivi endas de los pescado res no pobres difieren en c ierta
forma de las de lo s pobres y pobres ex tremos , pues las de éstos
no disponen de e nerg ía eléctrica ni de ag ua entubada . Sin embargo , e n la reg ió n ha y v ivi end as con care nc ias s imilares entre
los pescadores no pobres y pobres; en otras palabras, los pobres
no neces ariame nte viven e n las viviendas con peores condiciones o carecen de servicios básicos como agua , luz, dren aj e, etc.
Estas carencias tambié n las padecen los no pobres. La peor situación está más extendida e ntre los pe scadores de la flota mayor, pues sus viviendas carecían de ciertos servicios básicos. Esto
se asocia a la especi alizac ión de tales embarcaciones en la captura de l ca marón, que las obliga a permanecer inactiv as en la
temporada de veda.
El grado de depend e nci a de la pesca puede cuantificarse
medi ante la participación de lo s in gresos monetarios derivados
de tal actividad en los totales. El promedio del Alto Golfo de
California es de 61.01 %, con una participación mayo r entre los
pescadores pobres de la flota menor.
El in greso e n especie provi ene del camarón grande que, expresado en su valor monetario, representa 16.1 % en el Alto Golfo.
En e l caso de los pobres ex tre mos de la flota mayor este ingreso
equivale a un tercio de su ingreso total.
La participación de los ingresos no pesqueros es superior entre
los pescadores de la flot a mayo r, por la inactividad de és ta en la
temporada de veda. Entre los de la flota menor tiene mayor peso
la aportación de otros miembros de l hogar al ingreso familiar que
en los de flota mayor. Esto tal vez contribuye a que e l ingreso
promedio de la flota me nor sea más alto que el de las embarcaciones mayo res.
La principal especie para la actividad pesquera en la zona es
el camarón (en especial para la flota mayor) , seguida de la escama (ca pturad a por la flot a menor) . Como cabe esperar, una
causa importante de la muerte de los juveniles de totoaba puede ser el uso de las redes ca maron eras arrastreras de los barcos.
Es dec ir, e llo no depende só lo de las co ndi ciones socioeconómicas o de la pobreza de los pescadores, sino de la especialización de las embarcac iones qu e se dedican a la captura del camarón y de las artes de pesca utilizadas para tal fin .
rec ursos pesqu eros en e l go lfo de california
1010
LA
PESCA INC IIl ENTAL DE ES P EC IES EN P E LI G RO
DE EXT I NCI ÓN
no de los principales objetivos de este estud io es determinar la relación entre la pobreza en la región y la captura incidental de la totoabay la vaquita de marque, como semencionó , son especies raras , amenazadas , endémicas, en peligro
de extinción , sujetas a protección ambiental (Diario Oficial de
fa Federación, 13 de febrero de 1992).
Es muy difícil determinar el grado de captura incidental de
estas especies por tipo de redes . En los permisos de pesca comercial "se fac ulta a los titulares a efectuar la extracción, captura o pesca de la especie expresamente señalada en los mismos,
en la zona autori zada y su aprovechamiento, empleando, precisame nte, la embarcación o embarcaciones y artes o equipos
de pesca autori zados " (artícul o noveno, Diario Oficial de la
Federación , 1 de octubre de 1990). Para que las autoridades
pesq ueras puedan corroborar el uso de las artes de pesca autorizadas se estableció que "los permisionarios deben dar los avisos
de arribo de sus embarcaciones a la Oficina Federal de Pesca del
puerto o localidad señalada como base de sus operaciones; estos avisos deben manifestar la totalidad de las capturas obtenidas por especie, independientemente del destino que pretenda
darse a las mismas" (artículo décimo tercero, Diario Oficial de
la Federación, 1 de octubre de 1990) . Con esta normatividad no
se puede tener información clara y confiable de la captura incidental de las dos especies de interés, porque si se traen al puerto de desembarco dejarían de ser captura incidental y se aplicarían sanciones al pescador por pesca ilegal.
La flota mayor no avisó de capturas de vaquitas en 1995, pero
sí de totoabas (en particular en las redes camaroneras de arrastre) . De los 60 barcos encuestados, 42 informaro n de capturas
incidentales de totoabas . Tomando en cuenta la cantidad de ejemplares capturados, la mayor parte cayó en redes camaroneras de
arrastre con luz de malla de 2.25 pulgadas ( 14 1 182 ejemplares):
otras más en las que tienen 2.50 pulgadas (20 907 ejemplares)
y finalmente , las de 2.75 pulgadas (2 820 totoabas).
En todo e l Alto Golfo se utilizaron 46 redes camaroneras con
lu z de malla de 2 .25 pulgadas, con una incidencia promedio de
3 069 totoabas en cada red . De igual forma, operaron siete redes con lu z de malla de 2.50 pulgadas , con una captura promedio de 2 986 ejemp lares por red. Además , se utili zaron dos redes de 2.75 pulgadas de lu z de malla , con una mortalidad
promedio de 141 O. Así, el tipo de red causante del mayor estrago es la red camaronera co n luz de malla de 2.25 pulgadas. Es
preci so establecer medidas de con servación y preservación de
la especie, para lo cual se neces ita estudiar la factibilidad
de prohibir es te tipo de redes. Habría que evaluar el efecto de
es tas medidas en las capturas del camarón (especie que sostiene las actividades económicas de la flota mayor) y sobre todo
e n e l bi e nestar de la pob lación que depende de la activ id ad
pesque ra . La mayor parte de las capturas ocurre en la zona de
a morti guamie nto, lo cu al es claro indicio de que la pesca en esa
zona de be res trin girse más.
En la flot a menor se capturaron cuatro vaqu itas marinas de
U
forma incidental: dos en redes para tiburón con lu z de ma ll a
de 6 pulgadas; otra se capturó e n red sierrera con 3.25 pul gadas
de lu z de malla y una cuarta e n un a red tiburone ra con lu z de malla de 5 pulgadas. Estas capturas ocurri eron e n los límites de la
zona de amortiguamiento con la zon a " libre" y se consideran meramente incidentales, debido a qu e es tos cetáceos so n muy huidizos y que con el menor ruido ex trai1o bu sca n refu gio o se alejan. No es coincidencia que las embarcaciones mayores, que
causan gran estrépito al arrastrar sus redes , no capturen vaqui tas. En contraste, las pequeñas dejan sus redes tendidas de un día
para otro y por ell o el ejemp lar queda atrapado.
Las capturas de totoabas por la flota me nor han oc urrido e n
la zona denominada de amortiguami ento. No se pu ede asegurar que e n su mayor parte sucedan en los aledaños de la zona
núcleo, aunque hay embarcaciones qu e informan de altas capturas de esta especie en dicho lu gar y otras qu e tuvieron muchas
menos ahí. Los ejemplares capturados incide ntalmente por la
flota menor fueron atrapados sobre todo en redes camaroneras
con luz de malla de 2.75 pulgadas (44 77 5 ejemplares ), con una
mortalidad de 649 totoabas por red. Le s igue e n importancia la
red chanera con lu z de malla de 4 pul gad as (con 2 65 2 ej e mplares y una captura promedio de 91 totoabas por red) , as í como la
cimbra (1296 ejemplares), en laque quedaron atrapados 50 ejemplares en promedio, y la red tiburone ra co n lu z de malla de 5 y 6
pulgadas, con 45 y 940 ejemplares cada una y un a mortalidad
de 6 y 72 totoabas por red , respectivame nte .
El factor más importante en el ex terminio de la totoaba son
las redes camaroneras de arrastre qu e usa la flota mayor, en especial las de luz de malla de 2.25 pulgadas utilizadas por las
embarcaciones mayores, a las cuales siguen en importancia las
de 2. 75 pulgadas (que aunque las e mpl ean ambo s tipos de flota, la mortalidad mayor es en las redes de la mayor) . De ac uerdo co n la apreciación de Vida! al parecer la vaquita marina se
captura en redes sien·eras y tiburon eras. 19 Cabe señ alar que la
flota mayor no informa captura incidental de esta espec ie, tal vez
porque la vaq uita busca refugio al escuchar ruidos i nu sual es en
su hábitat.
Se puede inferir que en 1994 predominó el uso ele las rede s
más dañinas para las totoabas en la flota mayor y qu e, en resumen, las causantes de la extinción el e la totoaba son las grandes
embarcaciones, por el tipo de arte de pesca o red u ti !i zada en la
captura del camarón en el Alto Golfo. No obsta nte, la flota menor no está exenta de responsabi lid ad, pero su perjui cio es menor, sobre todo en el caso de la totoaba.
De 1994 a 1995 di sminuyó el uso de redes do nde se tuvo e videncia empírica de captura incide ntal de vaquitas marinas. Aun que son muy poca s las qu e se atrap a n e n un a te mp o rada
camaronera, es una merm a con siderabl e a su po blaci ón tan reducida. En este caso es prec iso ev itar el te ndid o de redes ele un
día para otro.
Una medida qu e tal vez di sminu ya la captura inc ide ntal ele
totoaba en redes camaron eras es "e l uso o bli gatorio el e di spositivos ex cluidores de tortu gas marin as e n las redes ele arras tre
19. Citado po r J. A lbe rt o Go d ínez y C a rl os l. V á zq ue z. op. cit.
comercio exterior, di ciembre de 1998
E
n este trabajo se refuta
la hipótesis tradicional
de que los pobres son los
causan tes de la
degradación ambiental,
al menos en el caso
1011
de optimar los procesos de captura del camarón, así como de
favorecer la liberación o escape de estos quelonios y simultáneamente reducir las capturas de fauna de acompañamiento . Se
supone que el tamaño mínimo de la malla es de 40 mm (1 .64
pulgadas) . Se espera que esta medida sea benéfica para las poblaciones de totoabas, por lo que se hace necesario darle seguimiento .
Un problema importante ha sido que hasta 1995 las leyes no
exigían el uso de redes más selectivas. En general, las redes que
respetan a las especies son un poco más caras que las utilizadas
hasta la temporada 1995-1996. Además, está el desincentivo de
que capturan menos camarón. Es lógico que los dueños , tanto
de redes como de embarcaciones, no están dispuestos a sacrificar parte de sus capturas por preservar el ambiente si los otros
pescadores no hacen nada por conservarlo. Ello puede llevar a
un resultado adverso, similar al que se plantea en el juego del
dilema del prisionero .
específico del Alto Golfo
Cm i EN TARI OS FINALES
de California. La
sobrexplotación
pesquera más bien es
resultado de la
imposición de modelos
tecnológicos
inadecuados al marco
ambiental
durante las operaciones de pesca de camarón en el Océano Pacífico, incluyendo el Golfo de California" (Diario Oficial de la
Federación, marzo de 1996). La norma oficial me xic ana de
emergencia NOM -EM-00 1- PESC - 1996, publi cada en el Diario
Oficial de la Federación el 18 de marzo de 1996 (párrafo 0.3)
establece que la Semarn ap, por medi o de l In stituto Nacional de
la Pesca, ha realizado estudi os científi cos y tec nol óg icos en e l
Océano Pacífico, incluyendo el Golfo de Califo rni a, sobre la
selectividad del equipo de pesca cuando le so n inc orporados
di spositivos excluidores de tortu gas, con Jos obj etivos expresos
1parecer la pobreza no es factor determinante en la degradación ambiental, ejemplificada por dos especies en peli gro de extinción (la totoaba y la vaquita marina). Más bien
debe atribuirse a un problema tecnológico: el arte de pesca empleado para la captura de camarón en el Alto Golfo de California.
La tecnología es poco selectiva y obsoleta respecto de las utilizadas en países industrializados. La pobreza (según el método
utilizado) no es muy severa en las dos flotas de la zona de estudio , pero en general un pescador, de cualquier estrato, se resistiría a cambiar de oficio o a emigrar a otra localidad, ya sea por
su escasa experiencia en otras labores, su edad, su baja escolaridad, el tiempo que se ha dedicado a actividades pesqueras, etc .
Todos estos factores lo atan a la pesca. Los pescadores de la flota
menor viven en condiciones un poco más favorables que los de
la mayor. Esto puede deberse a que las embarcaciones menores
se dedican a la captura de otras especies diferentes del camarón,
durante la temporada de veda para el crustáceo y fuera de ésta ,
cuyo alto valor comercial les permite obtener ingresos considerables. De acuerdo con esto, convendría estimular el cambio de
la flota mayor camaronera a una multiespecie.
En este trabajo se refuta la hipótesis tradicional de que los
pobres son los causantes de la degradación ambiental , al menos
en el caso específico del Alto Golfo de California. La sobrexplotación pesquera más bien es resultado de la imposición de modelos tecnológicos inadecuados al marco ambiental.
En el caso de las artes utilizadas para la pesca del cam arón
en la zona, es recomendable restringir el uso de redes camaroneras con luz de malla de 2.25 pulgadas, pues al parecer son las más
dañinas para los ejemplares juveniles de totoabas.
Con la finalidad de aplicar medidas de preservación y con servación de estas especies en peligro de extinción, es necesario, asimismo, establecer monitoreos periódicos en las embarcaciones y llevar registros de las capturas incidentales de es tas
A
es pec ie s . ~
Proyectos sustentables
en la reserva de la biosfera
del Alto Golfo de California
NOÉ ARÓN FUENTES FLORES
••••••••••
CARLOS ISRAEL VÁZQUEZ LÉON '
E
1objetivo principal del estudio es identificar. seleccionar
y evaluar -aplicando la metodología del análisis costo/
beneficio social y económico- proyectos de inversió n
sustentable que se conviertan en opciones de empleo e ingreso
para la población del área de influencia de la zona núcleo de la
Reserva de la Biosfera (ZNRB) del Alto Golfo de California y del
delta del río Colorado.
En primer término se analiza la problemática ambie ntal en
el Alto Golfo de California; en segundo, la situación socioeconómica de los habitantes del área de influenci a de la ZNRB; en
' tercero se expone la metodología utilizada para evaluar los proyectos sustentab les propuestos por los pobl adores de las comunidades e n dicha área y por último se examinan algunos resultados del proyecto y se e nuncian recomendaciones .
PROIILE~I.·\TIC.\ .\\IIII EYL\L
Deterioro ambiental
E
de zooplancton y fitop lancton , por lo que el Alto Golfo es uno
de los ecosistemas cos teros con mayo r productividad primaria
en e l mundo. Tambi é n por ello es un área de reproducción, desove, crianza y protección de numerosas especies de la fauna marina de todo el Golfo de Cali fo rni a, en especia l el radio de influ encia del delta del río Colorado.
En la actualidad los ecosistemas del Alto Golfo de Cali forn ia
muestran un gran deterioro ambiental. Dos espec ies endémicas,
la totoaba (Totoaba macdonaldi) y la vaquita marina (Phocoena
sinus), utilizan como área fu ndamental de reproducción y cri anza
la parte más septentrional del Alto Golfo de California. 1 De hecho, la zona de protección en el Alto Golfo de California se creó
para preservar y recuperar esas dos espec ies. 2
La vaquita es un mamífero marino y es la especie más pequeña
de los ce táceos pertenecientes a la familia Pheco enidae . De
ac uerdo con Villa, el área de distribución se restringe al Alto
Golfo de Ca lifornia , que se puede de limit ar en té rm inos
oceanográficos por la desembocadura del delta del río Co lorado hasta la parte norte de la isla Ángel de la Guarda, aunq ue cas i
la totalidad de los av istam ientos se ha prese ntado frente a las
1Alto Golfo de California se ubica frente a las costas de Puerto Peñasco y Santa Clara, en Sonora, y de San Felipe, en Baja
Ca liforni a. Es un mar somero con predominio del clima contin ental del gran desierto sonorense . La combinación particular de condiciones terrestres y marinas favorece la ab undancia
Méxi co, A. C., Gtwyma s, Sono ra . Los autores ag radece n a J. Albe rt o
Godín ez Place ncia sus suge rencias y va liosa refr encias bibliog ráfi cas sob re el tema, a Ja ca randa A cuila por su ef iciente asisten cia y a
Teresa Contre ras po r el apoyo en/a edición del documenrofinal.
* Direcro rde Posgrado de El Colegio de la Frontera Na rre, y coordinado r de la Ma estría en Administración Integral del Ambienre de la
misma in stitu ción. En este trabajo se presentan alg un os resu ltados
f in ales del p royecto de investigación Análisis de Prefa ctibil idad de
Proyectos de Inve rsión Sustentable en el Área de Influ encia de la Zona
N!Ícleo de la Rese rva de la Biosfera del Alto Go!f'o de Califo rnia y
Delta del Río Co lorado,financiado po r Conserva ción/ntem acional
l . Ambas e s peci es se co ns id eran en peli g ro de ex tin c ión, se g ún
la U.S. Endan g crc d Spec ies A c t, y se in c lu yeron e n e l apé ndi ce l de
la Conve nc ión de Come rci o Internac iona l en Es pec ie s Amena zada s
de Fauna y F lo ra Si lves tre (C ITES). Para e l go biern o m ex ic an o y e l
IU CN- The Wor ld Conservat io n Un ion , la vaquita marina e s una es pecie
ra ra e n pe li gro de ex tin c ió n .
2. Com ité T éc ni c o para la Prese rva c ió n de la Vaquita y la Toto a ba ,
111 Re uni ó n Prima ria, H e rm os il lo , Son o ra, di c ie mbre de 1992.
comercio exterior, diciembre de 1998
costas de San Felipe, Baja California, y Puerto Peñasco, Sonora.3 Se calcula que no hay más de 100 ejemplares, los cuales están
amenazados por la mortalidad incidental provocada por la actividad pesquera. Tan sólo a ésta se ha atribuido la disminución
de entre 5 y 1Opor ciento de la población por año. Si se considera que la población crece en no más de 10% anual, esta especie pronto se extinguirá. 4
La totoaba es el pez más largo de la familia Sciaenida e y endémico del Golfo de California. Flanagan y Hendrickson informaron de ejemplares de 100 kg de peso y dos metros de largo,
aunque la talla promedio de adultos es de 1.35 m. Por lo general viven 15 años, aunque a veces llegan a 25. Basándose en estudios de Chávez y Arizú, y Román, se muestra que la problemática de la totoaba es muy similar a la de la vaquita. Según
Barrera, la población de la totoaba ha sido diezmada por cuatro
causas principales: i) la sobreexplotación; ii) la pesca clandestina de adultos y preadultos; iii) la mortalidad incidental de juveniles por las redes de arrastre camaroneras, y iv) el deterioro
fisicoquímico del área de desove y crianza. Según Pedrín, Córdoba y Delgado 5 en 1993 la tasa de mortalidad natural de la
totoaba fue de 0.90 y la de explotación de 0.565, cifras que estos investigadores consideran alarmantes.
Se presume que, además de las actividades humanas en el Alto
Golfo de California, los cambios ecológicos de dimensiones
mundiales también contribuyen al riesgo de extinción de estas
dos especies .
Protección ambiental
La parte norte del Golfo de California y el delta del río Colorado conforman un área con gran diversidad de especies marinas ;
es una zona privilegiada para el hábitat, la reproducción, el desove, la crianza, el crecimiento, la alimentación y la protección
de muchas especies marinas de interés biológico. Por ello, desde 1940 se han emprendido medidas de protección ambiental.
En ese año se estableció la veda anual de ciertas especies marinas (en el caso de la totoaba, es del20 de marzo al1 de mayo) ;
en 1974 se creó una Zona de Refugio en la desembocadura del
río Colorado, donde se prohibió terminantemente la explotación
de algunas especies marinas y otros recursos del área; en 197 5
se decretó la veda permanente para la totoaba, y el 11 de junio
de 1993 se constituyó la Reserva de la Biosfera del Alto Golfo
de California y Delta del Río Colorado, con un área de 934 756
3. B. Villa, Plan de recuperación de la vaq uita (Phocoena sinus),
Departamento de Zoología, Instituto de Biología, UNAM , México,
marzo de 1993.
4. P.A . Godínez, Economía pesquera y especies en p eligro de extin ción en el Alto Golfo de California, mi meo. , De partamento de Estudio s Eco nómicos, El Colegio de la Frontera Norte, marzo de 1995.
5. O.A. Pedrín Osuna, J. H. Córdova Murueta y M. Delgado Marche na, Informe sobre los trabajos del proyecto Evaluación y Mortalidad de Totoaba, mi meo., Instituto Nacional de Pesca, Secretaría de
la Pesca, Ensenada, B.C. , Centro Regional de Investi gaciones Pesqueras, septie mbre de 1993.
1013
ha, fijándo se como límite al sur la línea imaginaria entre San Felipe y Puerto Peñasco. 6 La reserva se divide en una zona de amortiguami ento y otra núcleo . La primera ocupa 82% del área (769
976 ha) y cobij a a la zona núcleo , en la cual se permiten actividades produ ctivas , educativas, recreativas, de investigación
aplicada y de capacitación, pero sujetas a las normas técnicas
ecológicas y de uso del suelo . La reglamentación que rige en esta
zona, sin embargo , es lo suficientemente laxa para permitir que
prosiga el establecimiento de proyectos de producción que constituyen alternativas económicas para las comunidades de San
Felipe, y Puerto Peñasco. La zona núcleo ocupa 18% del área
( 164 629 ha) y aloja ecosistemas o especies de interés especial.
En ella sólo se permiten actividades de preservación, investigación científica y educación tecnológica. El establecimiento de
la zona núcleo ha si do pernicioso para la comunidad del Golfo
de Santa Clara y los ejidos Luis Encinas Johnson, El Doctor,
Mesa Rica y Flor del Desierto, en Sonora; así como Salinas de
Ometepec, Playa Blanca y Pl aya Paraíso, en Baja California,
debido a las numerosas restricciones que impone la reglamentación de esta zona.
PROBLEMÁTICA SOCIOECONÓMICA DEL ÁREA DE LA ZONA
NÚCLEO DE LA REsERVA DE LA BwsFERA
Estructura económica
L
a Reserva de la Biosfera puede considerarse como una respuesta apremiante de mediano y largo plazos para tratar de
solucionar la problemática ambiental, pero en lo inmediato tendrá efectos en el bienestar de las comunidades que dependen de las actividades pesqueras, en particul ar las inef1cionadas
que se localizan en el área de influenci a de la zona núcleo.
Según datos del Censo de Población de 1990, para esta comunidad las actividades primarias so n primordiales. Si se considera que cas i no hay agropecuarias y mineras, entonces la
pesquera es el modus econom.icus de la población ocupada en
el sector primario. En particular, la PEA empleada en las actividades primarias representó 74 %; secundarias, 23%, y en terciarias , 20%. La PEA total es de 434 personas (véase el cuadro 1).
En lo que se refiere a ingresos, 24% de los pescadores obtiene menos de dos salarios mínimos a pesos de marzo de 1990 (línea de pobreza, IN EG I, 1993), 14% de dos a cuatro de esos salarios y 64 % más de cuatro . El ingreso monetario pesquero
representa 46% del total, el que perciben en especie 53% y el
monetario no pesquero representa sólo 1%. Los pescadores tienen una edad promedio de 37 años, 29.2 años de residencia en
la comunidad del Golfo de Santa Clara, 20 dedicados a la pesca
y sólo 6 de escolaridad. El hogar del pescador se compone de casi
5 miembros, con 3.6 dependientes económicos por jefe de ho6. Propuesta para la Declaración de la Reserva de la Biosfera del
Alto Golfo de Ca lifornia y delta del Río Co lorado. Comité Técnico
para la Preserva ció n de la Vaquita y la Totoaba, He rmosillo , Sonora,
marzo de 1993.
proyectos en el golfo de ca liforn ia
101 4
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GoLFO DE
S I~T. I
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C L IHA, IVhx t c o: J>OJJL\ C tó' oCLI' -IU I J> U H SECTO il Es J' IWilL CT Jios,
1990
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Loca lid ad
Pobl ac ión tot a l
San Fe lipe
Puertecitos
Sa n Luis Go nzaga
Ba hía de los Ánge les
Go lfo de Sa nta C lara
Pu erto Peña sc o
Pu ert o Li bertad
PEA
9 263
59
9
443
1 506
26 141
2 459
3 075
15
4
170
434
7 694
740
PEI
To tal
2 94 1
28
3
120
529
9 666
783
3 034
14
4
166
434
7 468
735
Pobl a ción ocupa d a
Sector prima rio
Secto r secunda rio
724
5
3
78
32 1
1 678
228
Secto r te rcia rio
500
3
1
32
13
1 356
369
1 708
6
53
87
4 271
133
Fuent e: JNEG I, Ce nso Genera l de Pob lac ión y Vivienda 1990 .
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Crisis pesquera
gar (prác ti ca me nte un perceptor de in gresos por hogar). Se trabaj a du ra nte 9. 1 meses al año en la pesca, 13% de los pescadores percibe ingresos no pesq ueros durante 6.5 meses y sólo 13%
ha rec ibido capac itació n para un ofi cio no pesquero. 7
En la co munid ad de l Go lfo de Santa C lara hay en promedio
cas i se is oc upantes por vivienda. Ésta ti ene en genera l cuatro
cuartos y tres dormi torios; 12% tiene paredes de cartó n, lámina
y adobe; 9%, pi sos de tierra, y ninguna cuenta con ag ua entubada.
Cas i 85 % de las vivien das son propi as. Estas cifras ev idenci an
un a alta inflex ibilidad en la fuente de empl eo, ingresos y lugar
de res ide nc ia y, por ta nto, una pres ión sobre los recursos marinos de la Reserva de la Biosfera. 8
En Jos últimos 20 años la comunidad del Golfo de Santa Clara
ha dependido de la pesca del camarón. La captura de este crustáceo y el ch ano han sido la base de la industria y las exportaciones del Golfo de Santa Clara y de las comunidades que se
ubican en e l área de influ encia de la zona núcleo. Estas dos pesquerías contribu yen co n casi 90% de la producción y el valor de
ésta. Al arma que en Jos últimos años las capturas han caído de
manera drástica y no hay indicios de recuperación en el corto
pl azo . Las causas más reco nocidas son la sobreexplotació n, la
falta de ag ua dulce y de nutrientes del río Colorado, así como la
carenci a tanto de control como de temporadas y zonas de veda. 9
En 199 1 se capturaron 13.5 toneladas de camarón; en la temporada de 1994, la captura aumentó a 500 toneladas , y en 1996 ésta
di sminuyó a 132 tone ladas, por lo que la tasa media de descenso
fue de 13.3 por ciento.
7. Estas estadíst icas p roceden del pr oyecto Es tu d io Soc ioeco nóm ico de l Sec to r Pesq uero de l A lto Go lfo de Ca li fo rnia , E l Co leg io
de la Fro nte ra No rte y S1MAC, 1994- 1997 .
8. La formac ió n de la Reserva de la Biosfera es una med id a adec uada para e l mejor u so de los recursos y la p rotecc ión a m b ie nta l, pero
no ún ica ni su fic ien te . Lo impo rtante es que lo s obj et ivos y las po líti cas
pesq ue ras se integ re n co n las de protecc ió n, inco rp o ra nd o la parti c ip ac ió n y e l comprom iso de la pob lac ió n loca l.
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F ro ntera Norte , Tijuan a, M éx ico, s. f.
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9. J . A lbe rto God ínez P lasce nc ia, Pobreza y especies en peligro
de extin ción en el Alto Go(fo de California, mi m eo., E l Co leg io de la
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Fuen te de l in greso
1ngreso
Ingreso
In greso
Ingreso
pes quero moneta ri o
pesquero en espec ie
no pesquero monetario
total
Pu er to Peñasco
In greso total '7o Promedio
Sa nta C la r a
Ing reso total % Promedi o
Sa n Fe lip e
lngres·u total % Promedio
84 509
13 950
4 467
82
14
4
1 03 1
164
25 382
29 233
248
46
53
1
985
1 392
50 768
11 903
22 199
102 926
100
1 119
54 863
100
2 613
84 870
Alto Golfo d e Ca liforni a
Ing reso to tal % Promedio
995
253
160 660
55 086
26 9 13
66
23
11
1 096
360
100 1 516
242 659
100
1 478
60
14
26
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comercio exterior, diciembre de 1998
Los principales indicadores de la actividad pesquera en el área
muestran una crisis. El número de cooperativas, de soc ios y de
barcos ha decrecido. En 1996 el total de los 14 barcos camaroneros mayores estaba embargado, mientras que el número de
e mbarcaciones menores decreció de 240 a 180.
La dimensión económica y social es de su ma importancia para
lograr los objetivos ambientales de la Reserva, ya que mientras
no se identifiquen opciones económicas factibles que ge neren
empleo e ingresos, la población propenderá a violar las medidas , antes que cambiar de ocupación o emigrar hacia otra localidad , donde muy probablemente, por el arraigado perfil ocupacional de pescadores, ocuparía los niveles más bajos de la escala
sa larial.
1015
Los proyectos identificados re presentan só lo oportunidades
de mercado , pero pueden contribuir a las metas de crecimiento
económico , al generar in gresos y e mpl eos. S in e mbargo, se deben considerar también los costos asociados con el establec imiento de estos proyectos, en c uanto a su reperc usión en las
costumbres y los estilos de vida de los res identes loca les, e l uso
de los rec ursos pesqueros y naturales y la diversidad biológica
del área. Por este motivo es importante establecer un conjunto
de requi sitos. En general , éstos deberán evidenciar e l compromiso co n la conservación y el uso sustentable de los recursos
marinos y naturales, así como con la preservación de los valores culturales y estilos de vida de los residentes.
Selección de proyectos
PARTICIPACIÓN DE LA CO\IUNIDAD EN EL AREA
DE INFLUENCIA DE LA ZONA NÚCLEO DE LA RESERVA
DE LA BIOSf"ERA
Identificación de los proyectos
a legislación que ampara la Reserva de la Biosfera estipula que en la formulación y la aprobación del Plan de Manejo
deben participar las comunidades . En el caso del Alto Golfo de California, los principales usuarios del suelo y los recursos de la Reserva de la Biosfera son, además de los pescadores
comerciales, los de pesca deportiva, los propietarios de lotes tu rísticos, los agricultores , los organismos no gubernamentales y
la población en general.
Se identifican tres vías de participación de los interesado s:
1) por medio de propuestas escritas y directas de sus organ izaciones a las autoridades federales pertinentes ; 2) la consulta directa del Comité Técnico para la Elaboración y Aprobación del
Plan de Manejo de la Reserva de la Biosfera, mediante asambleas
recurrentes y un represe ntante del Comité T éc nico de cada
localidad , y 3) indirectamente , por medio de las reco mend ac iones emanadas de resultados de es tudios económicos y soc iales
aplicados a la comunidad pesquera.
Del cuestionario sobre participación en proyec to s de inversión aplicado a los pobladores del área de influen cia de la zona
núcleo de la Reserva de la Biosfera se identificaron 2 1 propuestas. Incluyen el establecimiento de una granja acuícola de camarón , una granja polícola de peces de agua dulce, una granja
acuícola de esca lopas y ostras, una congeladora de produ ctos
marinos, un centro de acopio de recursos pesqueros o centro de
transferencia, una indu strializadora/comercializadora de productos pesqueros, e l procesami ento de ensilaje, la pesca deportiva/turi smo eco lógico , un arrecife artificial, un muelle de refugio para embarcaciones menores, reparación y revisión de
éstas, una tortill ería, un c riadero de conejos, hote le ríalres taurantes, curtidos y productos caseros, reciclaje de desechos (basura), una planta hiel era, una estación de gasolina, el cultivo de
eucalipto y plantas medicinales, el equipamiento de la estación
de campo del Golfo de Santa Clara, una planta maquila-dora
textil y proyectos cinegéticos.
L
Para seleccionar los proyectos de inversió n "s uste ntables" hay
que establecer un conjunto de término s que definen la susten tabilidad . El Programa de la Biosfera y el Hombre (PB H) , constituido por la UNESCO e n 1972, puede utilizarse co mo la base
conceptual para instrumentar los criterios que definan una inversión como sustentab le. 10 El programa se basa en la prem isa
de que es posible lograr un equilibrio entre la preservación de
la diversidad biológica, cultural y el desarrollo económico. Para
ello es vital que este último satisfaga las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad para que las
futuras puedan satisfacer sus neces idades. Además, este desarrollo deberá ser en el interés de lo s recursos ex istentes y de los siste mas ecológicos a los que puede rec urrirse para su desarrollo.
Basados en el PBH , los criterios para se leccion ar los proyectos de inversión sustentables en el área de influencia de la ZNRB
incluyen:
1) la operación del proyecto deberá preservar la diversidad
biológica del área y la viabilidad de l proyec to dependerá del
manejo sustentable de los recursos naturales;
2) el es tablec imiento del proyec to de in versió n no deberá
causar cambios bruscos en las cos tumbres y los estilo s de vida
de los residentes del área;
3) los proyectos de inversi ón deberán incluir los principios
de suste ntabilidad y posteriormente actuar sobre éstos;
4) lo s proyectos de inversión deben ser indepe ndientes, es
decir, que los costos o lo s rendimientos de un proyecto no deben ser afectados de modo significativo por la instrumentación
de otro;
5) lo s proyectos debe n ser exc lu yentes ; lo s mutuamente
excluyentes pueden ser el mi smo proyecto e n diferentes localidades del área o en diferentes escalas, y
6) los proyec tos no pueden ser co ntin ge ntes; en otras palabras, que uno tenga sentido sólo si se rea li za otro.
Si bien estos criterios son parcia les, proporcionan un marco
1O. Una definición operativa para la selecc ió n e id e ntifi cació n de
act iv idades económicas s ustentabl es la planteó D.A. Nimkin ,
"S u s tain ab le D eve lopment Opportunitie s in the Arizona-Sonora
Borde rland s", Sonaran In stitute , Tuc so n , junio de 1996 .
1016
para seleccionar Jos proyectos de inversión que se evaluarán en
el área de la ZNRB. Con base en estos criterios, los proyectos seleccionados para su evaluación comercial (factibilidades financiera, económica y social) fueron:
• Granja de poli cultivo de peces de agua dulce .
• Granja acuícola de escalopas (almeja catalina) y ostras.
• Granja acuícola de camarón.
• Planta congeladora de camarón.
• Centro de acopio de productos pesqueros o centros de transferencia .
• Actividades de pesca deportiva/turismo ecológico.
• Actividades cinegéticas.
• Planta maquiladora textil
Cada uno de los proyectos se somete a un examen que incluye una investigación sobre el mercado, así como un análisis de
rentabilidad financiera, económica y social.
Prueba de mercado
La decisión sobre un proyecto no puede tomarse con un enfoque limitado, o analizarse sólo desde un punto de vista. 11 En
seguida se presentan elementos que pretenden constituirse en
una propuesta de evaluación integral mediante el análisis costo/beneficio para medir los rendimientos financieros, económicos y sociales de las propuestas. Para ello es necesario disponer
de información mínima sobre seis aspectos básicos: 1) plazo del
proyecto; 2) ingreso recibido por ventas desde el año cero y hasta
el plazo del proyecto; 3) el monto de inversión del año cero;
4) la recuperación del capital de trabajo; 5) la cantidad del capital de trabajo y el precio del principal producto, y 6) la tasa de
descuento . 12
Enfoqu es para la eva luación de los proyectos
Para realizar el análisis costo/beneficio es necesario que se
definan en términos precisos los siguientes enfoques de evaluación:
11. La eva lu ac ión de los proyectos puede basarse en criterios no
opuestos, pero sí distintos: el privado y el social. De la perspectiva que
se adopte en la evaluación, dependerá la decisión que se tome sobre
la realización física del proyecto.
12. Para simplificar la eva luación de los proyectos de inversión
se utilizó el modelo. Simulación de Análisis de Riesgo de Proyectos,
Banco de México, 1994. Este paq uete computacional elaborado en
lenguaj e Basic se utiliza en la elaboración de proyectos sometidos a
FIRA-Fopesca. Los datos específicos para los proyectos evaluados se
obtuvieron principalmente de otros simi lares evaluados y aprobados
por FIRA-Fopesca. Para cumplir con un mínimo de con fiabilidad con
los indicadores de la eva lu ac ión se recurrió a una encuesta sobre las
expectativas, perspectivas y participación de proyectos en el área de
influencia de la ZNRB. De acuerdo con esto , los res ultados deben
interpretarse como suj etos a que la pertinencia de que la información
con tenida en estos proyectos sea confirmada en el área.
proyectos en el golfo de cali fornia
a] Análisis financiero. Se parte de los precios de mercado, los
cuales por varias razones pueden no reflejar los valores de escasez de los recursos. Estos precios incluyen subsidio s e impuestos, los cuales, en un marco macroeconómi co, son meras
transferencias. Aquí se establecen los benefic ios neto s del proyecto estrictamente desde el punto de vista del inversio nista
privado.
b] Análisis económico. El punto de partida en este caso so n
los precios sombra (precios con ajuste económico) , los cuales
se ajustan para que reflejen el valor tanto de insumas como de
productos de proyecto para la sociedad en su conjunto; es decir, el análisis económico se basa en los precios so mbra que representan de manera más exacta el costo de oportunidad de los
de utilización y producción de bienes o servicios. Los ajustes deben ser pertinentes a los objetivos y la naturaleza del proyecto.
El análisis económico debe centrarse en los ajustes a las cuentas financieras que probablemente cambien las perspectivas de
la decisión de invertir en el proyecto.
e] Análisis social. El punto de partida es la incorporación de
los efectos en la creación de empleo y en la distribución del ingreso. Esta metodología ajusta los sesgos en co ntra de objetivos sociales (empleo e ingreso) no considerados por el análisis
financiero y económico.
Para los análisis económico y social se decidió calcular los
precios sombra con el método de bienes comerciables, 13 pues
para la mayoría de los proyectos se requiere una alta proporción
de insumas, maquinaria y equipo importados. De igual modo ,
gran parte de los proyectos prevé en sus planes de venta penetrar en el mercado internacional.
En cuanto a las medidas del rendimiento de la inversión , que
determinan cuáles proyectos se aceptan, se utilizaron tres indicadores: el VPN, el TIR y el B/C. La forma de cálculo de estas med idas permite comparar los resultados, por lo que es posible jerarquizar y clasificar los proyectos de acuerdo con su importancia.
a] Valor presente neto (VPN): es simplemente e l valor presente
de la corriente de beneficios netos o la diferencia entre lascorrientes de beneficios y la de costos actualizados. Si el VPN resulta negativo, entonces, para el caso en estudio y a la tasa supuesta de descuento , 14 el valor presente de la corriente de
beneficios es menor que el valor actual de la de costos, es decir,
no es suficiente para recuperar la inversión. Sería mejor colocar el dinero en un banco a la tasa supuesta de interés o en un
mejor proyecto que invertirlo en el analizado. Lo contrario ocurre
cuando el VPN es mayor que cero.
b] Tasa interna de retorno (TIR): es la tasa que iguala la sum a
de los flujos descontados de la inversión inicial. El criterio de
aceptación que emplea laTIR es que si és ta es mayor que e l e os13 .. La metodología de los precios sombra proviene de L. Squire
y H. Van derTak, EconomicAnalysis ofProjecrs , Johns Hopkin s Press ,
Baltimore, 1975, e l. Little y J .A. Mirreless, Proje ct Appraisal and
Planningfor Development Countries, Basic Books ln c .. Nueva York,
1974.
14. En proyectos pesqueros la tasa de interés al productor utili zada por los FIRA es libor más 4.63. FIR A-Fopesca utili za libor más
10.63 . Aquí se utilizó 13 por cien to
.,
comercio exterior, dicie mbre de 1998
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1017
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D
3
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Proyecto
Granjas acu íco las de ca marón
Granjas ac uícol as de peces
Granjas acuícolas de molu scos
Congeladora de productos marinos
Centro de acopio o transferencia
Eco turi smo/pesca deportiva
Ecoturi smo: cace ría deportiva
Maquiladora
Tasa interna de retorno'
22
29
31
18
18
37
21
16
Razón B/C
Valor presente neto
Monto de inversión'
1.56
1.69
1.53
1.18
1.23
1.83
1.49
0.94
144 406
23 845
120 000
17 ISO
53 15 2
2 750
1 793
5 782
555 448
199 750
375 000
781 000
583 158
175 000
ISO 000
359 746
l. Se utili zaron una tasa mínim a exigible de 8% y una mínima de referencia de 16%. 2. Porcentajes . 3. Pesos.
Fuentes: inform ac ión directa y proyectos de FIRA-Fopesca, 1997 .
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to del capital, se acepta la inversión; es decir, si el rendimiento
del proyecto es mayor que el mínimo fijado como aceptable, la
inversión es económicamente rentable.
e] Relación beneficio/costo (B/C): se obtiene cuando el valor presente de la corriente de beneficios se divide por el valor
presente de la corriente de costos, donde el valor absoluto de la
relación beneficio/costo variará según la tasa de descuento elegida.15 Cuanto más elevada sea dicha tasa, menor es la relación
beneficio/costo. El criterio formal de selección para la medida
de la razón B/C es aceptar todos los proyectos independientes con
una razón B/C igual o mayor que uno.
La relación B/C y el VPN son dos medidas actualizadas que
permiten evaluar la importancia económica de cada uno de los
proyectos en la cartera. Estas dos medidas toman en cuenta
explícitamente el valor del dinero en el tiempo, la vida económica del proyecto y el costo del capital para la empresa. LaTIR
tiene la ventaja sobre las anteriores de que puede calcularse sin
considerar de manera explícita el costo del capital de la empresa. Sin embargo, laTIR supone que el dinero que se gana año con
año se reinvierte en su totalidad; es decir, se trata de la tasa de
rendimiento generada en su totalidad en la empresa por medio
de la reinversión .
Evalua ción de los proyectos
Basándose en el grado en que los proyectos para la ZNRB contribuyen a la generación de beneficios privados (financieros),
beneficios netos soc iales (económicos) 16 y la generación de
empleo e ingreso (sociales) es posible detectar las principales
15 . La tasa de d esc uento es el costo del capital. El criterio para
de te rminar la ma g nitud d e la tasa de descuento se expone en la parte
finan c ie ra del do c ume nto principal.
16. El a ná lis is eco nó mi co elimina las transferencias entre factores .
dificultades que en general enfrentarán los proyectos, así como
las que tendrá cada uno.
Los resultados se presentan en dos partes ; en la primera se presentan los correspondientes a cada uno de los proyectos con el
objetivo de detectar diferencias y hacer recomendaciones. En
la segunda, se comparan con el propósito de clasificarlos y
jerarquizarlos.
En primer término todos los proyectos deben aceptarse por
haber obtenido un VPN mayor que cero. Sin embargo, la magnitud de éste permite evaluar la importancia financiera de un
proyecto en términos absolutos y por tanto no permite medir y
clasificar la capacidad potencial de un proyecto para generar
beneficios brutos por unidad de recursos escasos reales utilizados. Un indicador que puede medir tal capacidad es la razón
B/C, la cual muestra qué proyectos devuelven más ingresos a los
inversionistas dado un nivel de recursos . Así por ejemplo, la
planta maquiladora tiene la menor capacidad, ya que por cada
peso que utiliza de recursos (costos) genera 0.94 centavos de
beneficios brutos o 16 centavos de costo neto. En el otro extremo están las actividades de pesca deportiva que por cada peso
utilizado genera 1.83 pesos de beneficio neto; en orden descendente le siguen la acuicultura de especies comerciales como
moluscos (1.53), camarón (1.63) y peces (1.56); el centro de
acopio o transferencia (1.23), y la congeladora ( 1.18).
Acatando estrictamente la regla de decisión, que dice que
deben aceptarse todos los proyectos cuya relación B/C sea mayor que uno, entonces, excepto la planta maquiladora , todos
pasan la prueba de mercado.
LaTIR se calcula por un proceso repetitivo de prueba y error
para encontrar la tasa de descuento que iguala el flujo neto de
efectivo positivo con el negativo, de tal manera que el VPN es
igual a O. Su interpretación es la siguiente: si la tasa obtenida
supera la tasa del costo del capital (13%), el proyecto resulta
viable financieramente . Esta medida considera los flujos de efectivo sin tomar en cuenta el financiamiento en cada proyecto; es
proyec tos e n e l go lfo de ca liforni a
1018
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4
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Tasa interna de rendimiento
Econó111i ca
Finan c ie ra 1
Granja s ac uícola s de cam a ró n
Granjas ac uíco las de peces
Granjas ac uíco las de mo luscos
Co nge ladora de p rod uc tos mar in os
Ce ntro de acop io o tran sfere nc ia
Ecoturi smo : pesca deportiva
Ecoturi s mo: cace ría depo rti va
Maquiladora tex til
21
29
31
18
18
37
21
16
14
35
32
9
15
40
24
13
1. Se u ti 1izó un a tasa mínim a ex ig ible de l 6 %, una ta sa mínima de re ferencia
del 14 %. 2 . Los cá lc ul os de la tasa de re ndimi e nt o de l análi sis fin anciero
se basa n en los fluj os de cos to s y be ne fi c io s e n los que se ha bría in c urrid o
por un proyecto si mil a r d uran te 1997. Sin embargo , lo s cá lc ul os se
e labo raron co n aju s tes por las pec uli aridad es de l área de l A lt o Go lfo de
California y e l delt a de l Río Co lorado.
Fue nt es: informa c ió n di rec ta y a lgun os proyec tos de FIRA-Fopesca , 1997.
•••••••••••• ••••••••••••••••••••
!ación directa qu e g uarda cada proyecto con cada parámetro. En
términ os generales, las in versiones c uantiosas tiene n efec tos
co nsiderab les en el empleo , el ingreso y e l ahorro . Así, la planta maquilado ra textil tiene el mayor efecto social mie ntras que
la pesca deportiva y e l turismo eco lóg ico tienen el menor. En
ambos casos se genera sobre todo e mpleo directo , y una parte
significati va del ingreso bruto va al autoconsumo y sólo una frac ción pequ eña a la rein versión . Esto puede afectar la viabilidad
de largo pl azo del proyecto. En contras te, la planta maqui! adora,
la congeladora de productos marinos, el centro de acopio o transferenc ia y las granjas de escalopas y os tras ge neran una importante repercu sión en el empleo y el ingreso a partir de una inversió n fija media alta.
e
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A
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T .\ SA S
1'\TER'\.\ S DE RET()f{\0 FI'\ -\ '\ C IEH\, ECO\Ó\ 11('-\ y SOCI\1. lll
l'RO\ EC
ros ( l'O](( ' E\ 'LIJ ES)
5
1.0 '
• •••••••••••••••••••••••••••••••
Financiera
Económica
Social
20
29
31
18
18
37
21
16
14
35
32
9
15
40
24
13
19
18
25
28
26
10
8
34
un indicador fundam enta l y sus resultados confirman lo deducido con VPN y el BIC (véase el cuadro 4) . Los valores del TlR
se presentan a prec ios so mbra (con aj uste económico) . 17 El análi sis de la eva lu ac ión económica de la cartera arroja resultados
divergentes so bre los beneficios netos sociales y, por tanto, la
mayo ría de los proyectos no necesariamente deben aceptarse.
Los resultados de la TlR di sminuyen para la congeladora de
camarón (9 %), la maquiladora tex til (13%) , la granj a acuícola
de camarón ( 14 %) y el centro de acopio (15 %). Cabe señalar que
la TIR es la tasa de interés máx ima qu e podría pagar un proyecto por los recursos utili zados; por ello son inaceptables los proyectos con una TIR me nor que e l cos to de oportunidad del capital ( 13 % ). Para los proyecto s anteriores la tasa de rendimiento
de lo s proyectos no es estadísticamente mayor que el co sto del
capital , por lo que, seg ún el análisis económico, es tos proyectos están debajo del " rango de aceptables".
Para el res to de los proyectos , laTIR es mayor que el cos to
del capita l, en orden descendente: a]la pesca deportiva/turi smo
ecológico; b]las granjas acuícolas de peces; c]las granjas acuícolas de escalopas y ostras, y d]l as actividades cinegéticas .
A continu ac ión se obtu vo el indicador TIR de la viabilidad
social de los proyec tos. Los valores de éste se presentan a precios sombra, y ade más están corregidos con obj eto de qu e prefiguren los efectos en el empleo y el ingreso de los grupos in volu crados. Estos parámetros señal an la repercusión de l proyecto en
el empl eo y e l in greso (c rec im ie nto económico), e n el ahorro y
en el consum o .
La viabilidad financ iera de cada proyecto de pe nde de la re-
El análisis de la evaluación social propiamente dicha descansa
en laTIR ajustada por la magnitud de estos parámetros. Una TIR
mayo r que el cos to del capi tal implica que el proyecto es viable
soci almente. En esta situación están con holgura la planta maquiladora (34 % ), la con geladora de productos marinos (28 % ), el
centro de acopio o transferencia (25%) y las granjas de escalopas
y ostras (25 % ). Los proyectos con un "rango de viabi lidad" son
las granjas ac uíco las de camarón ( 19 %) y las de peces de agua
dulce ( 18% ). No viabl es conforme el aná li sis social son la pesca
de porti va/el turi smo ecológico (! 0 %) y las actividade s cinegéti cas (8 %). 18
En e l cuadro 6 se presentan los resultados del análi sis de sensibilidad. Como se mencionó , hay algunos elementos de incertidumbre en las es timac iones utili zadas para evaluar los proyectos de la cartera . En particular esos elementos se refieren a los
supu estos de los criterios de rentabilidad y a los cálcul os basado s e n inform ac ió n sec undaria. En co nsec uencia, es esencial
probar los res ultados de la eva lu ación de los proyec tos propues-
17 . Es pe rtin e nt e ac la ra r que los cos tos de l pro yec to se aju s ta n por
un factor d e co n ve rs ió n , o sea la ca ntidad por la c ua l e l prec io int e rn o
d e un bi e n o se r v icio co m e rc iab le in te rn ac io nalm e nt e ti e n e que
a um e nt a rse o di s minuirse pa ra e quiparar e l prec io nac io nal.
18. Los in g resos e n es ta s ac ti v id a d es so n e s tac io nal es y va riabl es.
Ade m ás. e l núm e ro de pe rso nas óp timo pa ra rea li za r ga nan c ias e n es tas
a c ti v idade s es de 12 por e mb arcación. Este número re pe rc ut e e n la
seg urid a d del v iaj e.
Granja s ac uíco las de ca maró n
Gra nj as ac uíco las de peces
Gra nj as ac uíco las de molu sc os
Co nge ladora de prod uc tos ma rin os
Cen tro de acopio o transferencia
Ecoturi s mo : pe sca depo rti va
Ecoturi s mo: cacería deportiva
Maquil adora tex til
.................................
Fue ntes: inform ac ió n direc ta y a lgunos pro yec to s de FIRA-Fopesca. 1997.
comercio exterior, diciembre de 1998
1019
ara seleccionar los proyectos de inversión "sustentables" hay que
establecer un conjunto de términos que definen la sustentabilidad.
El Programa de la Biosfera y el Hombre
UNESCO
(PBH)
constituido por la
en 1972, puede utilizarse como la base conceptual para
instrumentar los criterios que definan una inversión como
sustentable. El programa se basa en la premisa de que es posible
lograr un equilibrio entre la preservación de la diversidad biológica,
cultural y el desarrollo económico
tos por los pobladores de las zonas aledañas a la ZNRB para ver
cómo cambia el criterio de laTIR ante modificaciones en variables importantes incluidas en la ponderación general. De nuevo, las variables incluidas en ésta son el rendimiento promedio,
el precio y el ingreso del producto principal, los costos de operación, el capital de trabajo , el valor de salvamento del capital
de trabajo y la vida útil del proyecto.
Para este análisis de sensibilidad se planteó 10% de incremento en los costos de los insumes; en los costos de operación y en
el rendimiento o ingreso del producto principal.
En general, los cambios en estos supuestos o parámetros
no modifican las TIR de la cartera de proyectos. Sin embargo, mientras más probabilidad se asigne al cambio en materias primas, mayor será la posibilidad de aceptar todos los proyectos.
En contraste, si se asigna mayor ponderación a cambios en
el ingreso por ventas, ya sea en el precio del producto principal
o en el rendimiento de éste, mayor será la posibilidad derechazar los proyectos.
En particular, la planta congeladora y la granja acuícola de
camarón son muy sensibles al incremento en el costo de los
insumes; la pesca deportiva, las actividades cinegéticas y las
granjas acuícolas de peces y moluscos lo son a cambios en el
rendimiento del producto. Estos resultados destacan la importancia de aumentar la precisión de los parámetros. Sin embargo, la estabilidad de los cálculos de laTIR induce a pensar que
los resultados obtenidos son confiables.
IDENTIFICACIÓN DE PROYECTOS SUSTENTABLES Y FACTIBLES
e
on un enfoque integral y considerando el largo plazo, aparece en primera in stan cia la neces idad de enco ntrar un
modelo de desarrollo regional "sustentable" en el área de
la zona de influencia de la ZNRB. El concepto de desarrollo
sustentable puede entenderse como un proceso de interacción
de las actividades humanas y la naturaleza, en el cual se maximiza
el bienestar socioeconómico de las comunidades del área y, a la
vez, se aprovechan y conservan los rec ursos disponibles con la
preservación del equilibrio ambiental.
El diagnóstico de las oportunidades de mercado del área, las
pruebas de mercado de los proyectos de inversión, la abundancia, calidad y aprovechamiento de los recursos naturale s y humanos , permiten detectar las posibilidades de reanudar el crecimiento en el área de influencia de la ZNRB, basado en una
estructura económica más diversificada y estable, que emplee
de modo eficiente lo s recursos marino s, eleve el bienestar y
conserve mejor el ambiente en la zona.
Como estrategia de corto y mediano plazos, es fundamental
definir una nueva base de funcionami ento y reproducción de las
actividades pesqueras en el área a partir del conjunto de proyectos
evaluados, a fin de qu e se garanticen el crecimiento y el bien estar socioeconómico de lo s pescadores del área. En específico, la relación benefici o neto/inversión o laTIR proporciona el
orden en que los proyectos deben ejecutarse ante la escasez coyuntural de capital: 1) captura de espec ies comerciales emergen-
proyectos e n el go lfo de ca li fo rni a
1020
e
u
D
A
o
R
5
R Es L 1 1 ID OS n E L 1\ ,\ LJ S IS DE SE:-/S IJJILJI >A I> (POR CENTAJ ES)
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
Pruebas de
Tipo de
sensibilidad evaluación
Granja de
camarón
Granja de Granja de
peces
molu scos
Tasa interna de retorno
Centro de
acopio Conge ladora
Pesca deportiva
Cacería deporti va
Maqui/adora textil
Nivel de
operación
norm al
Financiera
Eco nó mi ca
Social
20
18
19
29
35
10
31
15
25
18
10
8
18
25
21
37
60
27
21
24
8
16
13
34
10% de
incremento
en el cos to
de mate rias
primas
Financiera
Económica
Soc ial
4
6
10
20
33
5
10
15
14
7
4
1
13
20
15
19
40
18
4
6
10
20
33
5
Financiera
10% de
Económi ca
incremento
Social
de costos
de operación
8
10
6
24
13
4
19
9
18
4
2
5
4
14
12
5
20
15
8
10
6
24
13
4
10
31
9
18
14
19
7
9
10
5
4
8
5
5
9
2
2
9
10
10
31
9
10% de
Financiera
incrementode Económica
rendimi e ntos Social
promedi o
Fuentes : informac ión direc ta, algunos pro yec tos de FIR A-Fo pe sca, 1997, y otros de Fonseca .
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
tes, y comercializarlas en el centro de acopio o transferencia; 2 )
cultivo de especies comerciales tradicionales, como la acuicultura de camarón y de escalopas; 3) policultivo de especies de
peces herbívoros de agua dulce ; 4) desarrollo de actividades
cinegéticas, de turismo ecológico y pesca deportiva, y 5) establecimiento de plantas maquiladoras y congeladoras . Con esto se
logrará la diversificación y el cambio del patrón de productos
en el área. Desde el punto de vi sta privado , las opciones más
factible s son: a] pesca deportiva/turismo ecológico, b] acuicultura de especies comerciales tradicionales y emergentes (por
ejemplo, moluscos , camarón y peces), y e] actividades cinegéticas. Las opciones menos factibles son el centro de acopio y la
planta congeladora, mientras que la no factible es la planta
maquiladora tex til. Desde este punto de vi sta es importante
reconocer que los beneficios tienen que verse en términos del
tamaño de la inversión, que son proyectos pequeños y además
que la evaluación fin anciera no considera las transfere ncias
directas e indirectas.
Desde el punto de vista económico las opciones más factibles
son: a] la pesca deportiva, y b] las granj as ac uíco las de peces y
molu scos. Las opciones me no s factibles so n las actividades
cinegéticas. Las opciones no factibles son: a] el centro de copio
o tran sferenci a; b] la congeladora de camarón, y e] la maqui ladora textil. Las tasas de rendimiento económico de los proyebtos varían según las cond iciones de mecani zac ión requeridas por
la invers ión ; los que utili zan maquinaria y equipo de operación,
equipo auxiliar, motores y bombas tienen un menor rendimiento
económico que privado, debido a la distorsión de precios en el
área. Desde la perspectiva social las opciones más aconsejables
son la congeladora de productos marinos, el centro de acopio,
la granja de moluscos , y la maquiladora textil. Las menos factibles son las granjas de cultivos comerciales tradicionales y
emergentes.
En cambio, no son factibles las actividades cinegéticas y la
pesca deportiva/turismo ecológico. En este análisis se consideraron los efectos en el crecimiento del empleo, el aumento en el
consumo y la generación del ingreso entre los grupos participantes.
Por otro lado, para acelerar y garantizar la reconversión productiva en el área es indispensable redefinir la política de crédito para que proporcione recursos para los proyectos.
En conjunto con el mejoramiento de las condiciones macro
y microeconómicas de las unidades productivas, es conveniente
instrumentar programas de creación y mejoramie nto de las
infraestructuras física y social del área ; la primera con el fin de
incrementar la productividad de las actividades pesqueras locales
y alentar actividades no pesqueras, como el turi smo y la pesca
de portiva, las industrias de transformación de produ c to s
pesqueros o las plantas maquiladoras textiles que se adapten a
la disponibilidad de mano de obra y a las relati vas carencias de
infraestructura rural. La creación y el mejoramiento de la infraestru ctura social es necesaria para elevar el bienestar de los pescadores al proveerlos de servicios urbanos, educativos , de salud y recreativos. «'3
Efectos de un impuesto a las
descargas de aguas residuales de la
industria en la Ciudad de México
ANABEL MARTÍNEZ GUZMÁN
••••••••••
PATRICK H. BUCKLEY '
1crecimiento de la población en la Ciudad de México ha sido
sorprendente; según datos del INEGI en 1995 había en ella
8 499 007 habitantes. Al igual que otras grandes urbes del
mundo, la capital mexicana tiene serios problemas de contaminación ambiental, y quizá los más notorios son el deterioro de la
calidad del aire y los vinculados con el abastecimiento de agua
potable. La Ciudad de México se encuentra en un valle cerrado , sin desagües naturales. A esta topografía se agrega que algunas colonias de la metrópolis tienden a inundarse con las lluvias de temporada . Para evitar este problema se necesita un
sistema de alcantarillado eficiente que desaloje del valle tanto el agua de las lluvias cuanto el agua residual citadina. 1
E
Normas de calidad del agua en el Distrito Federal
El agua en México tiene múltiples destino s, pero los que involucran criterios de calidad son el abastecimiento de líquido potable, los concernientes a la conservación de la flora y fauna , y
los usos agrícola, industrial y recreativo.
Desde que en 1969 se creó el Departamento de Prevención
de Contaminaciones en la entonces Secretaría de Recursos Hi dráulicos, el gobierno ha tomado una serie de medidas para que
las actividades productivas utilicen el agua con la calidad requerida y, después del uso respectivo, las aguas residuales reciban
l. En mayo de 1997 se anunció la construcción de cuatro plantas
de tratamiento de aguas resid uales , con un ca pacidad co njunta de 74.5
metros cúbicos por segundo , y obras para incrementar el sumini stro
de agua en cinco metros cúbicos por segu nd o. Yeáse Comisión Nacional del Agua, "Programa de agua y bienestar nacional", La Jornada ,
México , 20 de mayo de 1997, pp. 30-3 1.
el tratamiento adecuado que permita reutilizarlas, ya sea en la
misma actividad, ya en otra distinta, o reincorporadas al ciclo
hidráulico.
Las normas de calidad para los diferentes usos de agua incluyen especificaciones respecto al pH ; la temperatura; el oxígeno disuelto; las bacterias coliformes; los aceites y grasas ; los sólidos di sueltos; la turbiedad; el color, olor y sabor; los nutrientes
(nitrógeno y fósforo); la materia sedimentable , y las sustancias
tóxicas . Pero es la demanda bioquímica de oxígeno (DBO),
originada por el exceso de materia orgánica, el indicador más
confiable del grado de contaminación del agua. 2
Según su composición y origen, las aguas residuales se pueden clasificar en domésticas ; municipales ; industriales; agropecuarias; pluviales; superficiales, y de infiltración. 3 La composición de las aguas residuales depende de su origen y tratamiento
antes de descargarlas en los cuerpos receptores, sean ríos, lagos
o alcantarillas.
Las aguas residuales de la zona metropolitana de la Ciudad
de México (ZMCM) se descargan fuera de la cuenca cerrada del
valle de México hacia la parte alta de la cuenca del río Moctezuma, en la región hidrológica 26D, por conducto del Gran Ca2. Fundación Universo XXI, Desarrollo y medio ambiente en México. Diagnóstico I 990, Fundación Friederich Ebert, Méxi co, 1990, capítulo IV.
3. Com isió n Nac ional del Agua, Informe de Labores / 989- 1994 ,
M éx ico , 1995.
* Investigadora de El Colegio de la Frontera Nort e, Dirección Reg ional de Mexicali, e investigador de la Western Washingt on Univ ersity.
Los autores agradecen el apoyo del Departamento de Eco nomía de
la Universidad Autónoma Metropolitana, plantel Azcapotzalco, donde
se realizó la prim era fa se de esta in vestigación.
efec tos de un impuesto a las descargas industriales
1022
nal de Desagüe, el Emisor Poniente y el Emi sor Central. Por lo
de más, las aguas residuales de la ZMCM se utili zan para riego
en el valle del río Tu la. Las aguas residuales del Emisor Poniente
se descargan al río del Salto, afluente del río Tul a, y se almacenan en la pres a Endhó. Una parte de las aguas que conduce el
Emi sor Central se incorpora directamente al riego y a la presa
Endhó, en donde se canalizan al riego o se descargan en el río
Tul a. 4
El agua residual tratada en el Distrito Federal se aprovecha
en actividades de riego para jardines y parques, o bien para la
recirculación de agua y materias primas en la industria. En este
sec tor la reutilización y el tratamiento del agua se orienta principalmente a labores de lavado de maquinaria, enfriamiento u
otros procesos donde el liquido no tenga contacto directo con
el producto y no se requiera una determinada calidad bacteriológ ica o fisicoquímica.
Las diferencias en la cantidad de aguas residuales generadas
por las distintas industrias se sujetan, en cierta medida, a las fluctu aciones diarias y horarias ligadas a las características propias
de la industria, entre ellas el tipo de ésta; las materias primas;
los procesos de fabricación; el modo de operación ; la temporalidad de la producción; el suministro de energía; la di sponi bilidad y recirculación local del agua, y la variación en los volúmenes producidos.5 Entre las industrias con un mayor volumen
de descarga de aguas residuales en la ZMCM figuran las de azúcar; química ; papel y celulosa; petróleo; bebidas ; textil ; sideru rgi a ; eléctrica, y alimentarias.
Aunque es difícil establecer las características de calidad de
las aguas residuales industriales,6 desde finales de los años
ochenta se cuenta en la Ciudad de México con un registro de descargas residuales por parte de la Semarnap. A esta información
se agregan los estudios de certificación y homologación del Laboratorio de Aguas Residuales y Residuos Peligrosos de la Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco y los análisi s
del Departamento del Distrito Federal.
i\ I }·,I'ODOI.OCI 1
IHTOS y ES CE. '. \RIO S
na manera de medir la magnitud de las interrelaciones de
un sistema económico y estimar los efectos en él de los cambios de políticas económicas es con el enfoque multisectorial
de multiplicadores contables, que corresponde a una posición intermedia entre el análisis de equilibrio general y el parcial. Ambos
pueden tener como base el modelo insumo-producto de Leontief
o una matriz de contabilidad social.
U
4. Labora to ri o d e Ag uas Res iduales y Res idu os P e lig rosos de la
U ni ve rs idad Autó no ma Metrop o litan a- Azc apotza lco, Reporte de las
cara cteríst icas fisicoq uímicas de las descarf?as vertidas al sistema
de alcantarillado de l Distrito Federal, manu sc rito , 1997 .
5 . Co nse rva y Uni ve rs id a d Autón o m a M e trop o lit a na-Azca po tza lc o , Cuotas p or desca rgas de aguas residuales del Distrito Federa l, bo rrador prese ntad o a l De part a me nto de l Di strit o Fed era l, 1997.
6. Se co nsi d e ra n las ve rtid as por las ac tivid a des de ser v ic ios y
come rc ia les .
El modelo de multiplicadores, como se denomina aqu í a la
inversa de Leonti ef, funciona por medi o de cambi os en las variables exógenas. Al aplicarse un impuesto sobre la calidad del
agua se supone que el gobiern o recibe íntegramente el dinero pagado por los agentes usuarios / lo cual entrañ a un efec to negativo para aquéllas . Por ejemplo, el otorgamiento de subsidios gubern amentales se puede interpretar como un aumento en los
ingresos de las acti vidades , con el mantenimi ento de la base
gravable.
A partir de la matriz in versa de Leontief y la es timac ión previa de las descargas de ag ua residuales por actividad económica en el Distrito Federal, el cálculo de los costos de tratamiento
del agua residual y la determinación de cinco rangos de impuestos para las acti vidades económi cas locales, se es timaron los
efecto s de dichos impuestos sobre el valor agregado bruto (YAB)
en el Distrito Federal. A continuación se presentan las ecuaciones
que explican el model o utilizado.
Ecuación 1: multiplicadores de efectos del tratami ento de
agua res idu al
(I - A)-1 * T k =TX k
Notación:
(1- A)·' = matriz inversa de Leontief aplicada al Di strito Federal.
T k= vector de efecto inicial de todos los sectores de la economía del Distrito Federal, cos tos en pesos para los k escenarios.
TXk = vector que contiene el efecto fin al del costo de tratamiento de ag ua residu al para los k escenari os en todas las actividades económicas del Distrito Federal.
Ecuac ión 2: efec to s iniciales por el tratami ento de aguas
residu ales por sec tor.
t.lk =w . * r k
1
Notac ión:
tik =escalar que contiene los efectos iniciales del tratamiento de aguas residuales (costos en pesos por el tratamiento de aguas
residu ales para el sector i y para los k escenarios) .
w¡ =esca lar de las descargas directas de las aguas resi du ales
en metros cúbicos de ag ua para el sector i , estimada a partir de
la producción directa de estos sec tores .
rk= tari fa en pesos por metro cúbico en el sector i para los k
escenari os.
Es tas ecuaciones requieren la es timac ión de la matriz inversa de Leo ntief, de las descargas de ag uas residuales ge neradas
por cada sector producti vo y de la demanda final de las mi smas,
así como la estimación de las tari fas para cada sec tor.
E n este estudi o la matriz (I - A)"' para el Distrito Federal es
una estimac ión derivada de la matriz insumo producto (M IP) de
7 . Lo q ue imp li c a la inexiste nc ia de e las ti c idade s prec io s c ru zada s , que perm ite n tran s fe rir un a pa rte de lo s co sto s a o tro s age ntes
ec o nóm icos .
com e rc io e.rre rior, diciembre
de 1998
1023
u
A
D
R
o
la economía mex ica na en 1990. 8 Para e
e li mina r este obstácu lo se tenía n dos
mé todos. El pri me ro y más costoso
era construir un a MIP para e l D istri to Fede ra l y e l segun do co nsistía e n
Costo por ciclo de oper ación de las plantas
Tarifa promedio
reg io na li za r la MIP nac io na l y, por Escena rio
(pesos/m 3)
de tratamiento de a guas r esiduales
m edi o de coefic ie ntes de in te rp o laOperac ión de la pl anta de trata mi ento.
0.38
c ió n, obte ner la MIP loca l. S in embar2
Operac ión de las pl antas de tratam iento y de bombeo.
0.4 1
go, a mbos métodos ex ige n ti e mpo y,
Operación e inversión de la planta de trata mi ento.
0.54
3
para los propósitos de este primer anáOperación e inversión de las pl antas de tratamiento
4
0.60
lisis, se as ume que la matriz de coefi y de bombeo .
Operación e inversión de las pl antas de tratami ento
5
0.70
cientes técnicos (MCT) de la MIP nay de bombeo y costo de finan ciamiento.
c io nal es exactame nte la mi s ma para
e l Di strito Federa l. A l adop tarse la Fuen te: Conserva y Uni versidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco, Cuoras por desca rgas de ag uas
MCT nac io na l co m o instrum e nto de res id ua les de l Dis rriro Fede ral, borrador, 1997.
trabaj o para e l aná li s is de efectos, se
corre e l ri esgo de sob resti ma r o s ubes tim ar los res ultados, por lo q ue se e
u
A
D
R
o
2
hicie ron algunos ajustes en la MCT naDEscluPcló~ nE 1.os sECTOilEs Eco:-;ó~ ll cos DEL D 1sTurro FEDEilAL, 1993
cional utilizada . Por ejemplo, se as umió qu e los procesos tecno lógicos en
las 72 ramas e n que trad ic io nalme nDescargas
V A BS
Descarga anual de
te se di vide a la econo mía mexica na
aguas residuales (m 3)
Porcentaje (miles de pesos) P orcentaje
/ VAB
Sector
son los m ism os q ue en las correspon101 204 .8
5 1.50
36 054.7 1
3 1. 89
2.8 1
die ntes al Di strito Federa l, lo c ual en Indu stri a
18.07
30 768.29
27 .2 1
35 500.0
1.1 5
parte es cierto , pero existe n alg unas Co mercio
46 251 .04
1.29
40.90
30.43
59 800.0
ac tivid ades qu e no son re prese ntati- Servic io
11 3 074. 06
J. 74
100.00
100.00
Tota l
196 504.8
vas de esa enti dad y que en e l resto de l
Instituto
Nacional
de
Estadística,
Geografía
e
Informática,
XIV
Ce11
so
Indu
stria
l,
XI
Ce11
so
Co
me rc ia l
Fuente:
país son rele va ntes , co mo la extracy XI Ce11 so de Servicios, correspo ndientes a los Censos Económicos Nacio nales 1994, Méx ico, 1995.
c ión de petróleo y las agropec uari as.
Para redu cir di cho sesgo, e n a lg un os
casos se agregan algu nos sectores de
do se recupere al menos al g una de las e ta pas de ope ració n de las
la MIP nacio na l y se e limin an de la MCT aqu ell as columnas y renplantas de tratamiento de aguas residuales . En el c uadro 1 se preglo nes que representa n sectores no sig nifi cati vos e n e l Di strito
sentan los precios y los costos de cada c iclo de func io na mie nFedera l, con lo que se obti e ne un a MCT para éste de 42 sectores. 9
to, tanto de las pl antas de tratamie nto co mo de bo mbeo.' '
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
•••••••••••••••••••• • •••••••••••••••••••••••••
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
• •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
DESCRIPCIÓN DE LOS ESCENARIOS
RESULTADOS DE LOS ESCENAR IOS
ara determ inar e l im puesto e n cada secto r, se consideró lo
que costaría e l metro c úbico de ag ua tratada por alguna de
las c uatro plantas en construcc ió n e n la ZMCM. La estimac ió n de los prec ios 10 responde a l hecho de que con lo recauda-
P
8. Ex iste ya un a MIP para 1993 elaborada por Adri aan Ten Kate,
pero todavía no estaba di spon ible en el mercado al momento de elaborar e l presente estudi o.
9. Para más deta ll es al respec to, véa nse Co nserva y Uni ve rsidad
Autónoma Met ro po i itana-Azcapo tza lco, o p. c it., secc ión 4 .4 .2.4
(Eva lu ació n de los impactos de las ta ri fa s típicas sobre las ac ti vidades económicas de l Distrito Federa l), y Anabel Martínez y Patrick Buckley, "ln put-Ou tput lmpact Study ofProposed Was te WaterTreatment
in Mexico City" , pone ncia presentada en la WRSA-98, que se ce lebró
de l 18 al 2 1 de feb rero en Mon terey, Ca li forn ia.
10. Rea li zada en Conserva y Un ivers id ad Autónoma Metropolita na-Azcapo tza lco , op. c it.
Efectos sectoriales
P
a ra mostrar los resultados de las simulac io nes realizadas y
vislumbrar los efectos genera les de la aplicació n de los impues tos ecológic os en e l Di strito Fe de ra l, se dividió a la
economía capitalina en tres sectores : industria, comercio y servícios. t2
11 . Se estima que 58% de los costos de operac ión de esas pl antas
de tratamiento son atri buibles al Di strito fe deral y el otro 42 % a los
municipios colindantes del Estado de México .
12. Aunque en el Distrito Federal se reali zan ac ti vidades correspondientes al sector primario, no se consideró re levante incluirl as por
su poco peso económico en la locali dad y por no tenerse cálcul os de
la calidad de ag ua usada o desechada, lo que no impide estimar el monto
del impuesto que se paga ría en el sector.
efectos de un impuesto a las descargas industri ales
1024
4
A
D
R
o
u
El cuadro 2 refiere las características más e
importantes de los tres sectores. El de los ser- EF I· (TO IH. 1 \S S l \ ll L\C IO\E S I'O il S E C"IOH L.\ l)OS ESCI.\ \R IOS (\ II I.ES DE !'ES OS)
vicios es el que tiene más peso en la economía
capitalina y en 1993 contribuyó con 40.9 %
Efectos relativos
del VAB generado, seguido por el sector indus(costo/VAB por sector)
Costos de los efectos
trial, con 31.9%, y el comercial, con 27.2 %.
Indirecto
Sector
Inicial
Final
Indirecto
Ini cial
Final
Respecto a los 196 504 700 metros cúbicos de
agua desec hados anualmente por las empre- Escenario 1
0.074
41 212
67 135
26 773
0.114
0.186
Indu stri a
sas en el Distrito Federal, el sector indu strial
6 041
0.036
0.056
O.ü20
11 157
17 197
Comercio
co ntribuyó con 51.5%, el de serv icio s con
22 342
36 800
14 458
0.048
0.080
0.031
Servicio
30.4% y el comercial con 18 .1%. Si se analiTotal
74 710 121 132
47 272
0.066
0.107
0.042
za la relación de las descargas de agua residual Escenari o 5
0.343
0. 137
75 916 123 670
49 318
0.211
Industria
y e l VAB por sector, se observa que persiste la
0.067
0.103
0.036
20 552
31 679
11 128
Comercio
misma tendencia, pues el sector industrial tie41 156
0.058
Servicio
0.089
0. 147
67 789
26 633
ne una de 2.81 pesos por metro cúbico por
Total
137 623 223 137
87 079
0.122
0.197
0.077
segundo , superior al total de la relación que
Fuente: Elaboración propia.
tienen las descargas totales del Di strito Federal (1 .74 pesos por metro cúbico por segundo). Esta tendencia puede explicarse por las
características propias de lo s procesos productivos de la indusUna vez previstos los efectos iniciale s y con base en la estil:-Í J., que requieren mayores cantidades de agua para funcionar
mación de la MCT de tres sectores y en el conocimiento de la esque los otros dos sectores analizados.
tructura económica capitalina, se calcularon los efectos que la
Ya conocidos los volúmenes de descarga de agua residual y
aplicación de un impuesto ecológico tendría en la producción
determinados los cinco costos de tratamiento de agua, se obtude los sectores económicos del Distrito Federal. Tales efectos
vieron los impuestos promedio por sector, lo cual se hizo primero
se pueden describir de la siguiente manera : los iniciales, que se
por rama económica y luego se ponderó por sector. Para ello se
definen como los originados por cambios en las variables exógeconsideraron los índices de contaminación por rama, el volumen
nas delmodelq de multiplicadores simples y en este caso es lo
de agua residual descargad a y el precio de cada etapa del ciclo
que cada sector paga al gobierno por los impuestos ambientade operación de las plantas de tratamiento de agua. 13
les conforme a las cinco cuotas establecidas por metro cúbico
Los impuestos promedio por sector productivo para los cinde agua; los efectos final es, que se obtienen a partir del modelo
co escenarios alternativos se muestran en el cuadro 3, donde se
de multiplicadores y se toman como el resultado de las distinobserva que los más altos corresponden al sector indu strial , por
tas interrelaciones de las actividades económicas, lo que comarriba de la media del índice global.
prende tanto a los efectos de la aplicación de dicho impuesto en
el sector cuanto los suscitados en otros sectores, y los efectos inu
A
D
R
directos, que se obtienen de las diferencias entre los dos primee
o
3
ros y se definen como los efectos en otros sectores resultantes
de los eslabonamientos en los procesos de producción.
El cuadro 4 contiene los resultados de las estimaciones realizadas
para los escenarios uno y cinco, al igual que su relación porEscenario
centual. Co~o se ilustra, el sector indu stri al sería el más afectaSector
2
3
4
5
do por la aplicación de un impuesto ecológico diferencial , luego
Indu stria
0.4084 0.5209 0.6815 0.7586 0.8514
el de los servicios y en tercer lugar el comercial. En términos reComercio
0.3143 0.3391 0.4466 0.4962 0.5789
lativos los efectos no llegan a 1% del VAB sectorial generado en
Servicio
0.3736 0.4028 0.53 05 0.5895 0.6882
el Distrito Federal, pero por la situació n de la ciudad los efec tos
Promedio sectorial
0.38
0.41
0.54
0.60
0.70
recesivos del impuesto resultan preoc upantes . En términos esFuente: Conserva y Un iversidad Au tónoma Metropolitana-Azcapotzalco,
trictamente económicos son desfavorables al crecimiento, mi enC11otas por desca rgas de ag 11as res id11a les d el Distrito Federal, borrador,
1997.
tras que en términos ambientales favorecen el abas tec imi ento y
el uso eficiente del agua .
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
••••••••••••••••••••••••••••••••
••••••••••••••••••••••••••••••••
13. El cá lcul o de las tarifas se de termin ó a partir de los índices de
contaminación de las ag uas res idu ales, dato que representa de manera
fe hac iente el índi ce de co nt am in ac ión ca lcul ado por rama ce nsa l.
Véanse más de talles sob re la es tim ac ión en Conserva y Un ivers id ad
Autónoma Metropolitana, op. cit., secc ión 4.4.2.3 (es timación de tarifa s típicas po r los estableci mi entos local izados en el Di strito Federal).
EFECTOS POR R \\1 \ ECO,Ú\I IC \ E'\ FL SECTOR 1'\Dl STRL\L
e
omo el sector indu strial presentó los índi ces de contami nac ión más altos, las mayores descargas de ag ua residual
y, por ende, los efectos más recesivos con las simulaciones
com e rcio exte rio r, diciembre de 1998
e
1025
u
R .\\1\s l 'inr s n!IALES Er-o 1:1. D 1snuTo FFnEil\L,
D
A
o
R
5
199]
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
Ramas
Descargas anuales
de aguas residuales
(ml)
Proporción entre
las descargas de agua
residual/VAB por rama
(m 3/miles de pesos)
902
174
1 376
242
64
115
3 498
37
1 155
794
1 072
492
9
384
2 075
192
603
648
3 514
361
305
3 136
4 258
510
1 085
348
253
48
82
341
304
274
1 367
277
1 457
153
524
2 834
82
709
6 837.66
1 094.98
16 176. 19
4 155.18
546.59
83.76
3812.79
26 1.50
43 .58
828. 10
70.40
807.99
176.37
852 .30
12 779.52
1 140.90
4 613.80
1 086.91
11 573.97
393.87
110.84
925.22
7 914.71
25 1.82
1 296 .76
982.52
682.82
150.1 2
200.88
10.49
733 .93
1 937. 07
5 152.77
766.49
2 900.67
90 .3 1
45.20
2 154.45
25 . 11
7 536.17
36 055
JO/ 204 . 78
Valor
agregado bruto
(miles de pesos)
1. Cárnicos y lácteos
2. Env asado de frutas y leg umbres
3. Molienda de tri go
4 . Molienda de nixtamal
5. Procesamiento del café
6. Aceites y grasas comestibles vegetales
7 . Otros productos alimenticios
8. Beb idas alco hóli cas
9. Cerveza
1O. Refrescos embotellados
11. Tabacos
12. Fibras blandas
13. Fibras duras
14. Otras indu stri as texti les
15. Prendas de vestir
16 . Cueros
17 . Otras industri as de la madera
18. Papel y cartón
19 . Imprentas y editoriales
20. Química básic a
21. Resina , plástico y fibras artificial
22 . Productos medicinales
23. Jabon es y perfumería
24 . Hul es
25 . Plásticos
26. Vidri os
27. Cement o
28. Otros productos minerales no metálicos
29. Siderurgia
30. Indu stria básica de meta les no ferrosos
31. Mueb les y accesorios metáli cos
32. Metáli cos estructurales
33 . Otros productos metálicos
34. Maquinaria y eq uip o no eléctrico
35. Maquinari a y aparatos electrónicos
36 . Aparatos electrodomésticos
37 . Equipo y accesorios electróni cos
38 . Automotores
39. Carrocería y partes
40. Otras manufacturas
Sec tor indu strial
Costo por
escenario
(pesos/m 3)
1
5
7.58
6.29
11.76
17 . 19
8.56
0 .73
1.09
7 .02
0.04
1.04
0.04
1.64
19.73
2.22
6.16
5 .94
7.65
1.68
3.29
1.09
0.36
0.30
1. 86
0.49
l. 19
2.82
2.70
3.14
2.45
0.03
2.42
7.08
3.77
2.76
1.99
0.59
0.09
0.76
0 .3 1
10. 63
0.586
0.576
0.167
1. 251
0 . 13 2
0.229
0.456
0.773
0.877
0 .725
0.545
0 .246
0.545
0.222
0.531
1.036
0.585
0.408
0.478
0.596
0.298
0.210
0 .576
0 .295
0 . 193
0.217
0.161
0.89 5
0.369
0.149
0.295
0 .200
0.265
0.209
0.203
0 .365
0.211
0.180
0.209
0.201
1.079
1.060
0 .307
2.304
0.239
0.422
0.841
1.425
1.61 5
1.335
1.004
0.45 3
1.005
0 .4 10
0 .979
1.909
1.077
0 .751
0.880
1.098
0.549
0.386
1.06 1
0 .544
0.356
0.399
0 .296
1.648
0 .680
0.275
0.544
0 .368
0.489
0 .385
0.375
0 .672
0.388
0.331
0.385
0.371
3.9 1
0.42
0. 77
Fuente: INEGI , XIV Censo In d ustria l, XI Censo Com e rcial y XI Censo de Se rvicios. Correspondientes a los Censos Econó micos Nacionales, México , 1994 ,
y Conserva y Univers idad Autónoma Metropolitana-Atzcapotzalco, Cuotas por descargas d e aguas res idua les del Distrito Federal, borrador, 1997 .
•••• • • ••• •••• ••• • • • •• •• •• ••••• • ••••••••••• •••••••••••••••••••••• • •
de la aplicación de impuestos ecológicos, es menester estimar
dichos efectos para cada rama integrante del sector.
El cuadro 5 presenta las principales características de las ramas industriales, su VAB, su descarga de agua residual y los impuestos correspondientes a las cuotas uno y cinco, respectiva-
mente. 14 Las ramas con mayor YAB en el Distrito Federal son
la 23 (jabones, perfumes y cos méti cos), 19 (imprenta y edito14. Para simplifi car e l aná li si s, no se presentan las estimac iones
de los otros tres rangos de cuotas.
efectos de un impueslO a las descargas indu striales
1026
riales) y 7 (otros productos alimenticios). Las ramas 3 (molienda
de trigo), 15 (prendas de vestir) y 19 (imprenta y editoriales) realizaron juntas 18.8% de las descargas de l sector industrial, es decir, vertieron 19 029 670 metros cúbicos de agua al año; en cambio, las ramas 9 (cerveza), 39 (carrocería y partes) y 30 (industrias
básicas de metales no ferrosos) descargaron en conjunto 79 186
metros cúbicos de ag ua, que representaron apenas 0.078 % de las
descargas an uales de la industri a metropolitana. Por otra parte,
la proporción entre las descargas residu ales y el VAB por rama
es mu y superior a la media del sector industrial en las ramas 3,
4 (moli enda de ni xtamal y fécul a de maíz) y 13 (hil ados y tejidos de fibras duras), en contras te con las ramas 9, 11 (tabaco y
sus productos) y 30, que mo straro n las relaciones más bajas .
Tambi én se mues tra e n el cuadro 5 que las ramas 4, 16 (cuero y deriv ados) y 28 (otros productos minerales no metálicos),
son las que presentan los costos por metro cúbico de agua más
e levados del sector. Para la rama 4, por ejemplo, fue de 1.25 pesos
por metro cúbico con la tarifa uno y de 2.3 0 pesos con la cinco.
e
RESL' L T .-\DOS E¡\ IJ>ÍH I COS DE
u
LOS El· f.('TOS IJE
Res pec to a los efec to s de la ap li cació n de los impu es to s
ecológicos en las ramas del sector indu stri al, el cuadro 6 presenta
los resultados obtenid os a partir de dos simulac iones con las dos
tarifas base. En una se considera que el precio de l agua es de 0.38
pesos por metro cúbi co , y en la otra uno de O. 70 pesos. 15
El cuadro se compone de se is co lumJ1as; las primeras se refieren
a los efectos inicia les , finales e indirec tos en términos abso lutos,
y las tres restantes los miden en términos de porcentaje.
Los resultados de las dos simulaciones presentadas en el cuadro anterior se res umen en e l cuadro 7. Ante el principio de que
quien contamina debe pagar más, conviene rev isar la posición
que ocupan las ramas 4 y 16, que presentaron los impu es tos más
altos . Llama la atención que a la rama 4, sin un VAB signi ficativo en la economía del Distrito Federa l, le toque n tarifas elevadas y, por lo tanto, mayores efectos reces ivos. Es te hecho se pue15 . Se trata de las tarifas un o y cinco de term inadas en el ejercic io
correspo ndiente pre vio.
A
~:-:
J.\ JnEsTo A> IB JE:-oTAL
E<" RA~t .I S
o
R
D
1:-oJJL'STR J,IJ. Es
DEL
6
D1s rJnTo F u>ERAL, 1993:
ESt'E\ARIO' 1 Y 5
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
Miles de pesos
Ramas
Ini cial
Escenar io 1
l. Cá rni cos y lác teos
2. Envasado de frutas y legumbres
3. Molienda de tri go
4. Molienda de ni xtamal
5 . .Procesamiento del café
6. Aceites y grasa comestibl es vegetales
7. Otros productos alimenticios
8. Bebid as alco hóli cas
9. Cerveza
1O. Re frescos e mbotell ados
11. Tabacos
12. Fi bras blandas
13. Fibras duras
14. Otras indu strias textiles
15. Prendas de vest ir
16. Cueros
17. Otras indu stri as de 1a madera
18. Papel y cartón
J 9. Imprentas y editorial es
20. Química básica
2 1. Res in a, pl ás ti co y fibras art ific ial
22. Productos med icin ales
23. Jabon es y perfumería
24. Hul es
25. Plásticos
26 . Vidri os
27 . Ce me nto
28 . Otros productos min erales no metá licos
29 . Siderurgia
30. Indu st ri a bá sica de meta les no ferrosos
4 006
630
2 695
5 198
72
19
1 740
202
38
600
38
199
96
190
6 790
1 182
2 698
443
5 528
235
33
194
4 558
74
250
2 13
110
134
74
2
Final
4 737
687
3 07 3
7 769
82
489
1 977
2 11
48
601
41
1 910
187
335
6 954
1 486
3 316
2 956
6 773
1 70 1
1 493
527
4 713
4 10
848
431
134
403
1 022
568
Indirecto
73 1
57
378
2 571
10
470
238
9
9
2
1 7 12
91
145
164
304
6 18
2 5 13
1 245
1 467
1 460
333
! 55
336
597
2 18
24
268
948
567
Inicial
Porcentajes
Fin al
0.44
0.36
0.20
2. 15
0. 1 J
0.02
0.05
0.54
0.00
0.08
0.00
0.04
1.08
0.05
0.33
0.62
0.45
0.07
0. 16
0.06
0.0 1
0.0 1
0. 11
0.0 1
0.02
0.06
0.04
0.28
0.09
0.00
0.53
0.39
0.22
3.2 1
0.13
0.42
0.06
0.57
0.00
0.08
0.00
0.39
2.09
0.09
0.34
0.77
0.55
0.46
0.19
0.47
0.49
0.02
0.11
0.08
0.08
0. 12
0.05
0.84
1. 25
0. 17
Indirecto
0.0 8
0.03
0.03
1.06
0.02
0.41
0.01
0 .02
0.00
0.00
0.00
0.35
1.02
0.04
0.01
0.1 6
0. 10
0. 39
0.04
0.4 1
0.48
0.02
0.00
0.07
0.06
0.06
0.01
0.56
1. 16
0. 17
comercio exterior, diciembre de 1998
1027
Miles de pesos
Ramas
Inicial
Final
Porcentajes
Indirecto
Ini cial
Final
Indirecto
3 l. Muebles y accesorios metálicos
32. Metá licos est ructurales
33. Otros productos metálicos
34. Maquinaria y eq uipo no e léctrico
35. Maqu inaria y aparatos e lectrónicos
36. Aparatos electrodomésticos
37. Equipo y accesorios electrónicos
38. Automotores
39. Carrocería y partes
40. Otras manufacturas
Sector industrial
217
387
1 367
160
590
33
10
387
5
1 517
42 9 15
221
4 19
2 128
325
715
35
100
451
741
1 784
62 802
5
32
761
165
125
2
90
64
736
267
19 887
0.07
0.14
0.10
0.06
0.04
0.02
0.00
0.01
0.01
0.21
0.20
0.07
0. 15
0.16
0. 12
0.05
0.02
0.02
0.02
0.90
0.25
0.40
0.00
0.01
0.06
0.06
0.0 1
0.00
0.02
0.00
0.90
0.04
0.20
Escenario 5
l. Cárnicos y lácteos
2. Envasado de frutas y leg umbres
3. Molienda de trigo
4. Molienda de nixtamal
5. Procesamiento del café
6. Aceites y grasa comestib les vegetales
7. Otros productos alimenticios
8. Bebidas alcohólicas
9. Cerv eza
1O. Refrescos embote ll ados
11 . Tabacos
12. Fibras blandas
13. Fibras duras
14. Otras industrias textiles
15. Prendas de vest ir
16. Cueros
17 . Otras indu strias de la madera
18. Papel y cartó n
19. Imprentas y editoriales
20. Química básica
21. Resina, plástico y fibras artifi cia l
22. Productos medicinales
23 . Jabones y perfumería
24. Hules
25. Plásticos
26. Vidrios
27 . Cemento
28. Otros productos minerales no metálicos
29 . Siderurgia
30. Industria básica de metales no ferrosos
31. Muebles y accesorios metálicos
32. Metálicos estructurales
33. Otros productos metálicos
34. Maquinaria y equipos e lectrónicos
35. Maquinaria y aparatos electróni cos
36. Aparatos electrodomésticos
37. Equipo y accesorios electróni cos
38. Automotores
39. Carrocería y partes
40. Otras manufactura s
Secto r industrial
7 379
1 161
4 965
9 575
13 1
35
3 205
373
70
1 105
71
366
177
349
12 508
2 178
4 969
8 17
10 184
432
61
357
8 396
137
46 1
392
202
247
137
3
399
7 13
2 519
295
1 086
61
18
7 13
10
2 794
79 051
8 726
1 265
5 661
14 312
149
900
3 643
388
88
1 107
75
3 519
344
617
12 811
2 738
6 108
5 446
12 477
3 134
2 750
970
8 681
756
1 561
794
246
742
1 882
1 047
408
773
3 921
599
1 317
64
184
832
1 365
3 286
11 5 685
1 346
105
696
4 737
18
865
438
16
17
2
4
3 153
167
267
302
560
1 139
4 629
2 294
2 702
2 689
613
285
619
1 100
402
44
495
1 745
1 044
9
59
1 402
304
230
3
166
119
1 355
492
36 634
0.82
0.67
0.36
3.96
0 .20
0.03
0 .09
1.00
0.0 1
0 .1 4
0.01
0.07
1.98
0.09
0.60
1. 13
0.82
0.13
0.29
0. 12
0.02
0.01
0.20
0.03
0.04
0.11
0.08
0.52
0. 17
0.00
0.13
0.26
0.18
0.11
0.07
0.04
0.00
0.03
0.0 1
0.39
0.37
0.97
0.73
0.41
5.92
0.23
0.78
0.10
1.04
0.01
0.14
0.01
0 .71
3.85
0.16
0 .62
1.42
1.01
0.84
0.36
0.87
0.90
0.03
0.20
0.15
0. 14
0.23
0.10
1.55
2.30
0 .31
0.13
0 .28
0.29
0.22
0.09
0.04
0.04
0 .03
1.67
0.46
0 .73
0. 15
0.06
0.05
1.96
0.03
0.75
0.01
0.04
0.00
0.00
0.00
0.64
1.87
0.07
0.01
0.29
0. 19
0.71
0.07
0.75
0.88
0.02
0.01
0.12
0.10
0.12
0.02
1.03
2. 13
. 0.31
0.00
0.02
0.10
0.11
0.02
0.00
0.03
0.00
1. 66
0.07
0.36
Fuente: Elaboración propia .
• • • • • • • • • • • • ••• • • •• • • • • • •• • • •• • • • • • •• • • • • •••• ••••••••••••• •• • • • • • •
efectos de un impuesto a las descargas industriales
1028
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••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
Efectos
Ini c iales
Finales
Indirectos
Ramas más afec tadas
15 Prendas de vestir
19 1mprentas y editoriales
4 Moli enda 'de ni xtamal
23 Jabones y perfumería
1 Cárnicos y lác teos
4 Molienda de nixtamal
19 Imprentas y ed itoriales
15 Prendas de ves tir
l Cárnicos y lácteos
23 Jabones y perfumería
4 Molienda de nixtam al
18 Papel y cartón
12 Fibras blandas
20 Química básica
15 Prendas de vestir
36 Aparatos electrodomésticos
11 Tabacos
9 Cerveza
5 Productos del café
37 Equipo y accesorios electró ni cos
1O Refrescos embote llados
36 Aparatos electrodométicos
1 l Tabaco y productos
31 Muebles y accesorios metálicos
8 Bebidas alcohólicas
Ramas menos afectadas
30 Indu strias básicas de metales no ferrosos
39 Carrocería y partes
37 Equipo y accesorios electrónicos
6 Ace ites y grasas comestibles vegetales
36 Aparatos electrodomésticos
Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados del cuadro 6 .
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de explicar por la calidad del agua residual que desecha esa rama,
pues es más difícil de tratar y ello debe ser más caro.
Es claro que las e mpresas con mayores efectos iniciales prese ntan efectos finales significativos, lo que muestra su grado
de interrelación indu strial con otras ramas económicas de la
localidad. Las ramas con efectos indirecto s más altos reflej an
s u vulnerabilidad ante la interdependencia con otras ramas que
resultarían afectadas de manera directa por la aplicación de l
impuesto.
CoNCLl'SlOI\ES
E
1objetivo central de esta investigación fue evaluar las políticas alternativas que promueven el uso racional y la mejor
calid ad del agua en el Distrito Federal. Si bien es cierto que
la ap li cación de impuestos tiene un carácter normativo, en el estudio se demuestra que tal política suscitaría efectos recesivos
en la econo mía local inferiores a 1% del VAB total generado en
e l Distrito Federal durante 1993, pero muy sign ificativos para
e l tamaño de la eco nomía y su importancia nacional.
Sin duda las decisiones de política económica limitan mucho
la eficac ia de las medidas correctivas en favor del ambiente. En
e l caso de es tudio e l precio del agua está severamente distorsionado, de s uerte que el precio del ag ua de uso agrícola es nulo ,
e l del agua municipal es exiguo y el del agua de uso industrial es
re lativamente elevado. Esta divergencia cond uce a imperfecciones en el sistema y desalienta la creación de mercados privados
para e l tratamiento de aguas residuales de origen indu strial.
Es importante seña lar las limitaciones de l modelo utili zado.
A partir de la calidad de las ag uas residuales de origen industrial ,
por ejemplo, se estimó el monto de pago por sector económico
en caso de aplicarse un impuesto ambiental. De emprenderse tal
política se generarían alteraciones en el sistema económico y la
necesidad de aj ustes, por vía de los precios o de las cantidades,
para alca nzar un nuevo equilibrio ante la presencia del impuesto, 16 pero en el modelo no se incorporan dichos ajustes.
Frente al principio de que quien contamina paga, además,
co ntam in ar se torna un cas ti go para el agente contaminador y
la inexistencia de elasticidades precio cruzadas impide que los
costos por co ntaminar se tran sfieran a otros agentes del sistema. Así, el costo social en que incurre el contaminador se refleja e n el impuesto que se le imputa y es factible internalizar
los cos tos de contaminación . De no existir ese supuesto, la aplicación de un impuesto ambiental reduciría la contaminación
de las ag uas resi du a les y alentaría su mejoramiento, pero los
costos de contaminar podrían transferirse a los consumidores
de los productos y se reduciría e l beneficio soc ial de los mismos.
Asimismo, este modelo simple de multiplicadores contables
resulta limitado al no determinar los efectos intra, ex tra e intergrupales generados por las relaciones entre las industrias, lo que
sí hacen los modelos de multiplicadores aditivos. No obs tante,
se avanza en la determinación de impuestos co n base en un índice de contaminación específico, sin necesidad de recurrir a
indicadores internacionales que también pueden sesgar los resultados obtenidos . ~
16. Es tas limitaciones se pueden superar fácilmente por medio de
la ejecución de modelos de equi libri o general apl icados, objet ivo que
escapa de momento a esta investi gación.