0561/2016 - Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

MINISTERIO
DE HACIENDA
Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL
DE RECURSOS CONTRACTUALES
Recurso nº 418/2016 C.A. Cantabria 20/2016
Resolución nº 561/2016
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL
DE RECURSOS CONTRACTUALES
En Madrid, a 15 de julio de 2015.
VISTO el recurso interpuesto por D. ª B. S. P., en nombre y representación de CLECE, S.A.,
contra el acuerdo de adjudicación adoptado por parte del órgano de contratación, en relación
a la adjudicación del contrato denominado "Servicio de Atención Domiciliaria en el Municipio
de Laredo", convocado por el Ayuntamiento de Laredo, bajo el número de Expediente
51/2016, el Tribunal, en sesión del día de la fecha, ha adoptado la siguiente Resolución:
ANTECEDENTES DE HECHO.
Primero. Por acuerdo de la Junta de Gobierno Local, en sesión ordinaria, celebrada el 15 de
febrero de 2016, se aprobó el expediente de contratación 51/2016 de servicio de atención
domiciliaria, a adjudicar por procedimiento abierto con pluralidad de criterios, aprobando la
autorización del gasto. Se trata de un contrato de servicios de asistencia sanitaria y de salud,
incardinado en la categoría 25 del anexo II del Texto Refundido de la Ley de Contratos del
Sector Público aprobada por Real Decreto Legislativo 3/2011 (TRLCSP en adelante), con un
valor estimado de 1.192.320,00 euros.
Tras la pertinente tramitación del procedimiento de adjudicación, por acuerdo de la Junta de
Gobierno Local, en sesión extraordinaria celebrada el 29 de abril de 2016 se adjudicó el
contrato a favor de la empresa CARFLOR S.L quedando la recurrente en tercera posición en
la puntuación final de entre los licitadores.
En fecha 3 de mayo de 2016 se notifica a la interesada el acuerdo de adjudicación citado,
procediéndose con posterioridad a su publicación.
AVDA. GENERAL PERÓN 38, 8ª PLTA
28071 - MADRID
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Segundo. En fecha 23 de mayo de 2016 se procede por la recurrente la presentación del
escrito de recurso en el que solicita la nulidad de la adjudicación y el procedimiento sobre la
base de los siguientes argumentos
−
En la valoración de la "Memoria de contenido y gestión del servicio" de la empresa
ARQUISOCIAL S.L. no se ha tenido en cuenta que su extensión era contraria al PCAP
habiendo procedido la exclusión de la misma
−
La proposición a cuyo favor se ha dictado la adjudicación resulta incompleta de
acuerdo al objeto del servicio
−
Subsidiariamente, porque la valoración técnica resulta arbitraria toda vez que la oferta
presentada por la recurrente no ha sido valorada correctamente a la vista de las
consideraciones efectuadas por la Mesa.
−
Ni el PCAP ni el informe de valoración especifican los coeficientes de puntuación
correspondientes a cada uno de aspectos de valoración que, sin base concreta en el
PCAP, se ha decidido tomar en consideración tras la presentación de las ofertas, lo
que incrementa la inseguridad jurídica, por quedar a la entera liberalidad de la
Administración contratante la asignación de puntuaciones. Es por tanto indudable, que
la valoración de los criterios no evaluables mediante fórmulas aritméticas (SOBRE
2.A.), produce un efecto discriminatorio en perjuicio de algunos licitadores, y
concretamente a favor de la sociedad recurrente, beneficiándose en consecuencia la
adjudicataria del servicio y la segunda clasificada. Solicita sobre la base de lo
expuesto la nulidad de la valoración del criterio B.I contenido en el apartado 8 de la
cláusula 1 del PCAP relativo a la memoria de contenido.
Termina su escrito solicitando resolución estimatoria de este Tribunal, que declare nula y no
conforme a Derecho la clasificación efectuada, así como la adjudicación recurrida, decretando
la nulidad de todo el expediente de contratación, con el resto de pronunciamientos a que haya
lugar en Derecho. Subsidiariamente y para el caso de que no aprecie la nulidad del
procedimiento solicitamos se proceda a anular la adjudicación dictada, retrotrayendo el
expediente de contratación al momento de la valoración de los criterios de adjudicación no
evaluables mediante fórmulas, ordenando la exclusión de la proposición presentada por
ARQUISOCIAL S.L. por incumplir los requisitos establecidos por los pliegos y la verificación
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de la valoración conforme a los criterios establecidos en los pliegos rectores de la licitación, a
fin de que se atribuya puntuación a las concretas propuestas de CLECE, S.A., y la revisión de
las propuestas presentadas por ARQUISOCIAL S.L
Tercero. Remitido el expediente de contratación, junto al mismo, y en cumplimiento de las
previsiones normativas en este sentido se acompaña informe del órgano de contratación de
26 de mayo de 2016, en el que se interesa por un lado la desestimación del recurso
presentado por a licitadora, y por otro lado, la inadmisión del mismo.
La desestimación se solicita sobre la base de los siguientes argumentos:
1. No es procedente excluir a la empresa ARQUISOCIAL S.L puesto que respeta, al igual
que el resto de las empresas presentadas a la licitación, el aspecto formal y material
de presentar 15 folios a una sola cara en la memoria técnica. Teniendo en cuenta, que
el exceso de folios presentados por todas las empresas (hoja 0, carátulas, índices,
etc.) no se ha valorado en ninguno de los casos. En definitiva, la valoración de este
apartado no vulnera los principios de igualdad de trato y no discriminación.
2. Queda suficientemente acreditada las puntuaciones ya que se han recogido todos y
cada uno de los apartados a valorar y se han motivado de manera clara y concisa por
lo que no cabe entender arbitrariedad alguna en las valoraciones efectuadas por el
equipo técnico de los servicios sociales.
3. Que las concretas mejoras propuestas tanto por CLECE S.A, como por
ARQUISOCIAL S.L, y grupo CARFLOR S.L no se han tenido en cuenta en ninguno de
los casos porque no aportan ningún valor añadido a la prestación del servicio, que no
es otro que atender, en su domicilio, a personas en una especial situación de
vulnerabilidad y fragilidad personal.
Por otro lado, en informe del técnico de contratación, al margen de incidir en el concepto de
discrecionalidad técnica de la administración, interesa la inadmisión del recurso por falta de
legitimación del recurrente, en tanto que habiendo quedado el tercero en la clasificación no
puede resultar beneficiario de una eventual estimación del recurso.
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Cuarto. En fecha 2 de junio de 2016, la Secretaria del Tribunal, por delegación de éste,
procede a dictar resolución por la que se mantiene la suspensión del procedimiento de
adjudicación hasta la resolución definitiva del procedimiento, en atención a la existencia de
perjuicios de imposible o dificil reparación.
Quinto. Comunicada la existencia del recurso a cuantos interesados aparecían en el
procedimiento, en fecha 9 de junio de 2016 se presenta por la adjudicataria del contrato
CARFLOR S.L escrito de alegaciones en forma telemática en el que vienen a solicitar la
desestimación del recurso sobre la base de que la impugnación de la valoración entra dentro
de la discreccionalidad técnica que está vedada al conocimiento de este Tribunal, y en
cualquier caso de exsitir error en la valoración, éste debería venir sostenido por una labor
probatoria pericial de la que carece el escrito de recurso.
FUNDAMENTOS DE DERECHO.
Primero. El presente recurso se interpone ante este Tribunal, que es competente para
resolverlo de conformidad con lo dispuesto en los artículos 41.4 del TRLCSP y 22.1.1º del
Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia
contractual y de organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales,
aprobado por Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre (RPERMC), en aplicación de la
cláusula tercera, apartado 2, del Convenio de colaboración, suscrito el 28 de noviembre de
2012, entre el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y la Comunidad Autónoma
de Cantabria sobre atribución de competencia de recursos contractuales, publicado en el BOE
de 13 de diciembre de 2012, al tratarse de una entidad local del territorio de la Comunidad
Autónoma.
Segundo. Prima facie, y sin perjuicio de lo que después se dirá el recurrente estaría
legitimado para la interposición del presente recurso al haber sido licitador en el
procedimiento en cuyo seno se ha adoptado el acuerdo de ejecución impugnado.
No obstante, procede estudiar la oportuna excepción formulada por el órgano de contratación
en tanto que si una hipotética estimación del recurso no hubiera de alterar la situación jurídica
del recurrente, carecería de interés legítimo para interponer el presente recurso, como es
doctrina reiterada por este Tribunal, lo que habrá de estudiarse en fundamentos posteriores.
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Tercero. El contrato es susceptible de recurso especial en materia de contratación al tratarse
de un contrato de servicios de naturaleza administrativa, de conformidad con lo establecido en
la categoría 25) del Anexo II, en relación con el artículo 19 del TRLCSP, cuyo valor estimado
es de 1.192.320,00 euros al entrar dentro de los establecidos en el artículo 40.1.b) del
TRLCSP.
El acto recurrido es el acuerdo de adjudicación del contrato, acto recurrible a través de este
procedimiento de conformidad con el art. 40.2.c) del TRLCSP.
Cuarto. Se cumplen los requisitos normativos formales en cuanto a la forma electrónica de
presentación del recurso, así como la existencia del anuncio previo.
No obstante debe plantearse la cuestión del cumplimiento del plazo de quince días de
interposición del recurso, puesto que obra en el expediente justificante de entrega del acuerdo
de adjudicación fechado el 3 de mayo de 2016, en tanto que el recurrente en su escrito
sostiene que tuvo conocimiento del acuerdo impugnado por su publicación el 5 de mayo del
mismo 2016.
Esta diferencia resulta sustancial a los efectos de la admisibilidad del recurso. El art. 44
TRLCSP establece que
“2. El procedimiento de recurso se iniciará mediante escrito que deberá presentarse en el
plazo de quince días hábiles contados a partir del siguiente a aquel en que se remita la
notificación del acto impugnado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 151.4.
No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior:
a) Cuando el recurso se interponga contra el contenido de los pliegos y demás documentos
contractuales, el cómputo se iniciará a partir del día siguiente a aquel en que los mismos
hayan sido recibidos o puestos a disposición de los licitadores o candidatos para su
conocimiento conforme se dispone en el artículo 158 de esta Ley.
b) Cuando se interponga contra actos de trámite adoptados en el procedimiento de
adjudicación o contra un acto resultante de la aplicación del procedimiento negociado sin
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publicidad, el cómputo se iniciará a partir del día siguiente a aquel en que se haya tenido
conocimiento de la posible infracción.
c) Cuando se interponga contra el anuncio de licitación, el plazo comenzará a contarse a
partir del día siguiente al de publicación”.
De darse por buena la notificación obrante en el expediente el recurso se hubiera interpuesto
fuera de plazo.
En cuanto al modo en que debe practicarse la notificación, el art. 59.2 párrafo segundo de la
ley 30/1992 vigente hasta el 2 de octubre de 2016 dispone que
“Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente
éste en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse cargo de la misma cualquier
persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera
hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto
con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y
en una hora distinta dentro de los tres días siguientes”.
En el caso que nos ocupa obra en el expediente notificación personal realizada a favor de una
persona que se identifica con el Documento Nacional de identidad número 72.135.197-K, no
consta ni su nombre, ni el concepto en el que recibe la notificación, ni el lugar de la misma.
Ello supone que la notificación que obra en el expediente no reúna las garantías mínimas
necesarias para darla por eficaz a efectos del cómputo del plazo del recurso. Más aún cuando
el número de documento nacional de identidad ni siquiera coincide con el de la representante
de la licitadora a efectos de presentación de la oferta, que según obra en el expediente
dispone del DNI 09.349.796-C.
Por lo tanto, careciendo esta notificación de las garantías mínimas de que el receptor
estuviera legitimado para ello, debe darse por presentando en tiempo y plazo
Quinto. Entrando en la cuestión de la legitimación ad causam, cuya ausencia puede
determinar la inadmisión del procedimiento no puede analizarse sin entrar a valorar los
motivos de impugnación hechos valer por la parte actora, en tanto que solo su desestimación
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puede dar lugar a denegarle la legitimación. El recurrente sostiene que el segundo clasificado
debiera ser excluido, y sostiene asimismo que la valoración de su oferta carece de
motivación, lo que le impediría discutir la valoración del adjudicatario ya que el informe de
valoración no justifica que merezca la máxima puntuación, ni desde luego mejor puntuación
que su propia oferta.
La construcción argumental realizada en el recurso obliga a este Tribunal a entrar al análisis
del fondo de la cuestión, ya que obviamente si la puntuación carece de motivación difícilmente
va a poder saberse si su tercera posición es conforme a derecho o no, por lo tanto solo la
desestimación de sus pretensiones va poder permitirnos determinar si está legitimado o no.
Procede estudiar si el recurso en algo afecta a la posición que ha obtenido la licitadora
ARQUISOCIAL S.L como segunda clasificada.
En este sentido, lo primero que ha de ser objeto de desestimación es la pretensión de nulidad
de los pliegos formulada en cuanto al criterio B.I contenido en el apartado 8 de la cláusula 1
del mencionado pliego. Esta cláusula manifiesta de forma expresa lo siguiente
“B. VALORACIÓN TÉCNICA.- Hasta 45 puntos
B.1. Memoria de contenido y gestión del servicio. Hasta 5 puntos
La asignación de la puntuación en la memoria del contenido y gestión del servicio se realizará
de acuerdo con los aspectos que se señalan a continuación, sin que en la valoración sea
necesario que ninguno de los licitadores llegue a la puntuación máxima.
El licitador presentará una memoria pormenorizada de cómo realizaría la empresa
adjudicataria la gestión del servicio en la que se comprometerá al cumplimiento del pliego en
todas sus especificaciones y, además, deberá detallar, como mínimo: metodología, recursos,
organización, sistemas de coordinación a utilizar, formación continua del personal, sistemas
para la mejora de la calidad de la prestación en todos los aspectos que la empresa considere
y definirá cuales son los estándares de calidad que se compromete a mantener a lo largo de
la vigencia del contrato, así como el método de evaluación de la calidad.
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La memoria tendrá una extensión máxima de 15 folios por una sola cara. La memoria estará
debidamente firmada en todas sus páginas por el representante legal de la empresa. No se
valorarán los folios excedentes, ni las memorias que no dispongan de firma.”
Se sostiene por la parte actora que una redacción tan amplía supone una violación del
principio de igualdad y no discriminación. Sin embargo este Tribunal no comparte este
planteamiento, en tanto considera que no existe vicio de nulidad en esta redacción. Téngase
en cuenta que la forma de valoración es idéntica para todos los licitadores por lo que en
principio una hipotética utilización abusiva de esta cláusula residenciaría el vicio en el acto de
su aplicación, pero nada en la cláusula permite entender que la misma es contraria a los
principios aducidos. Asimismo el recurrente pudo y no recurrió la redacción que hoy considera
nula cuando tuvo conocimiento de los pliegos y no lo hizo. Y aun cuando siempre es deseable
la mayor concreción posible en la fijación de los criterios de valoración, la redacción de la
cláusula controvertida no infringe principio básico alguno que ampare o permita per se y en
base a la redacción misma, la violación de los principios de igualdad y no discriminación, con
independencia de que el órgano de valoración pudiera hacer un uso abusivo del mismo, lo
que tampoco se produce en el presente caso.
En consecuencia, no se aprecia la existencia de nulidad de pleno derecho alguna, por lo que
no procedería anulación alguna del procedimiento de contratación pretendida.
Sexto. Mayor severidad si cabe merece el análisis del resto de alegaciones formuladas por la
parte actora.
En cuanto al exceso de páginas de la memoria aportada por la licitadora ARQUISOCIAL S.L,
amén de que poco aporta a la litis, este Tribunal ha revisado la misma con absoluta atención y
no ha sido capaz de encontrar ese doble de páginas que el recurrente afirma que adolece la
memoria. Ciertamente solo puede referirse al reverso en blanco de las páginas de la propia
memoria, que responde a un estricto cumplimiento del propio pliego de que ésta se redactara
por una sola cara. Irrelevante es a todos los efectos que se incorpore una carátula o un
índice, pues nada aportan al contenido de la memoria, y aun cuando lo hicieran sería
absolutamente irrelevante a efectos anulatorios de la valoración.
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Tampoco es capaz este Tribunal de apreciar la inexistencia de motivación en el informe. Más
al contrario se aprecia una perfecta coherencia y continuidad entre el texto del criterio de
valoración aplicado y la motivación consagrada en el informe. En este sentido, el concepto de
motivación viene definido por este Tribunal en recientes resoluciones como la 508/2016 de 1
de julio, en cuyo fundamento quinto se establece lo siguiente:
“Respecto a lo que se entiende por motivación suficiente en nuestra Resolución 1170/2015 se
pone de manifiesto que la motivación es un elemento esencial de los actos administrativos
porque permite a los interesados conocer las razones por las que la Administración ha
tomado determinada decisión y, con ello, poder impugnarlos, si lo consideran pertinente. Para
que un licitador pueda proceder a la impugnación de la adjudicación de un contrato que no le
favorece ha de conocer las puntuaciones atribuidas en cada uno de los criterios establecidos
en el pliego, así como una información sucinta de la causa de la atribución de tal puntuación.
En nuestra Resolución 1116/2015 se dice que: “la motivación no precisa ser un razonamiento
exhaustivo y pormenorizado en todos los aspectos y perspectivas, bastando con que sea
racional y suficiente, así como su extensión de suficiente amplitud para que los interesados
tengan el debido conocimiento de los motivos del acto para poder defender sus derechos e
intereses, pudiendo ser los motivos de hecho y de derecho sucintos siempre que sean
suficientes, como declara la jurisprudencia tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal
Supremo (por todas STC 37/1982 de 16 de junio, SSTS de 9 de junio de 1986, 31 de octubre
de 1995, 20 de enero1998, 11 y 13 de febrero, 9 de marzo 1998, 25 de mayo 1998, 15 de
junio de 1998, 19 de febrero 1999, 5 de mayo 1999 y 13 de enero de 2000)”.
(...)
Por lo demás, este Tribunal ha anulado la adjudicación en aquellos supuestos en que el
informe técnico en el que se valoran los criterios sujetos a un juicio de valor se limita a asignar
una serie de puntos para cada apartado por licitador, entendiendo que esta valoración no
cumple con las exigencias de motivación antes apuntadas.
Pero no es éste, a juicio del Tribunal, el presente caso porque hemos reconocido en multitud
de ocasiones la virtualidad del informe de valoración al que ha tenido acceso el licitador como
elemento que enmarca y fundamenta las puntuaciones recogidas en el acto de adjudicación
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del contrato, de modo que si dicho informe es completo y explica suficientemente la atribución
de puntos a cada licitador no existe razón alguna, si el recurrente ha tenido acceso al mismo,
para entender que exista la denunciada falta de motivación del acto recurrido. Y así ocurre
efectivamente en el presente caso, donde el recurrente ha podido acceder a la información
contenida en el informe, el cual es suficientemente descriptivo de cada una de las razones
que cualitativamente diferencian, tras la debida comparación, cada una de las ofertas de los
licitadores.”
Así pues, entendemos que la motivación es suficiente, teniendo en cuenta el peso que el
criterio tiene en el conjunto de la valoración, y la complejidad y diversidad de los elementos a
tener en cuenta.
La conclusión es clara. No hay vicio alguno en la valoración. Ello hace que no exista
indefensión alguna que permita impugnar las puntuaciones obtenidas. Existen elementos de
juicio suficientes que permitan impugnar la pertinencia técnica de la puntuación otorgada, lo
que, con independencia de que este Tribunal tenga vedado su análisis, tampoco se prueba,
más allá de una legítima defensa de las bondades de su oferta pero sin justificación alguna de
que la puntuación otorgada a los competidores no sea igualmente merecida.
En definitiva, ni ARQUISOCIAL S.L merece ser excluida, ni el informe de valoración carece de
motivación. Cualquiera de estas dos consideraciones nos lleva a idéntica conclusión, la
inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación ya que su situación jurídica no ha de
poder verse alterada por la estimación del recurso, en tanto que la puntuación de la segunda
clasificada ARQUISOCIAL S.L en ningún caso se ve perjudicada ni afectada, y si
hipotéticamente hubiera de estimarse falta de motivación de la puntuación otorgada a la
adjudicataria sería aquella y no la recurrente la beneficiaria de la adjudicación.
En cualquier caso y con independencia de que procede la inadmisibilidad del recurso por falta
de interés legítimo, lógicamente los mismos argumentos que defienden la legalidad de la
motivación de la valoración efectuada de la oferta de la licitadora ARQUISOCIAL S.L, cabe
sostener igualmente de la valoración de la adjudicataria que en modo alguno podría
entenderse viciada o carente de motivación.
Por todo lo anterior,
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VISTOS los preceptos legales de aplicación,
ESTE TRIBUNAL, en sesión celebrada en el día de la fecha ACUERDA:
Primero. Inadmitir por falta de legitimación el recurso interpuesto contra el acuerdo de
adjudicación del contrato denominado “Servicio de Atención Domiciliaria en el Municipio de
Laredo", convocado por el Ayuntamiento de Laredo, bajo el número de Expediente 51/2016.
Segundo. Levantar la medida provisional de suspensión del procedimiento de contratación,
acordada de conformidad con lo establecido en los artículos 43 y 46 del TRLCSP.
Tercero. Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe o temeridad en la
interposición del recurso por lo que no procede la imposición de la sanción prevista en el
artículo 47.5 de TRLCSP.
Esta resolución es definitiva en la vía administrativa y contra la misma cabe interponer recurso
contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior
de Justicia de Cantabria, en el plazo dos meses, a contar desde el día siguiente a la
recepción de esta notificación, de conformidad con lo dispuesto en los 10.1 k) y 46.1 de la Ley
29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
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