D-021 REGULACIÓN DE PARTICIPACIÓN EN EL MERCADO DE

Comisión de Regulación
de Energía y Gas
REGULACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN EN EL
MERCADO DE GENERACIÓN DE ENERGÍA
ELÉCTRICA
CREG-021
DOCUMENTO
8 DE MARZO DE 2007
CIRCULACIÓN:
MIEMBROS DE LA COMISIÓN
DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS
REGULACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN EN EL MERCADO DE GENERACIÓN
DE ENERGÍA ELÉCTRICA
1.
Introducción
La Ley 143 de 1994 establece, en relación con el servicio público de electricidad, que al
Estado le corresponde promover la libre competencia en las actividades del sector e
impedir todas aquellas prácticas que constituyan competencia desleal o abuso de posición
dominante en el mercado.
La Comisión de Regulación de Energía y Gas expidió las resoluciones 128 de 1996, 042
de 1999 y 001 de 2006 en donde estableció límites a la participación en las actividades de
generación y comercialización de electricidad.
No obstante, la determinación de estos límites no garantiza un comportamiento
competitivo toda vez que el tamaño de las empresas no es el único elemento para
concluir que las mismas abusan o no de su posición de dominio.
Por otra parte, ante un sector integrado verticalmente desde su origen, la implementación
de medidas complementarias se convierte en una herramienta indispensable para el
funcionam iento de la competencia en el mercado mayorista.
Tras analizar las distintas alternativas regulatorias, la Comisión somete a consideración
de agentes y terceros interesados una propuesta regulatoria que adecúa los límites a la
participación en el mercado y los enmarca en un contexto más amplio, y por lo tanto más
eficaz, en la promoción de la competencia. La experiencia de otros mercados de
electricidad en el mundo corrobora que tal cambio de orientación es oportuno y efectivo
dado el nivel de desarrollo del sector eléctrico en Colombia.
El análisis que se presenta a continuación, y que responde a una solicitud de revisión del
porcentaje máximo de la participación en la actividad de generación vigente, por parte del
Presidente de la República, se fundamenta en el enfoque de la teoría de la organización
industrial y en el desarrollo que ha tenido la regulación del mercado mayorista en otros
países. Adicionalmente, la CREG ha considerado la experiencia en la utilización de
indicadores sobre la competencia en el Mercado de Energía Mayorista que ha tenido el
Comité de Seguimiento del mismo.
En este documento se analizan los distintos elementos que ha considerado la Comisión
para proponer una regulación más adecuada y efectiva en la promoción de la
competencia en el sector eléctrico. En el capítulo 2 se analiza la regulación vigente. En el
tercer capítulo se presentan algunos planteamientos de la teoría económica en cuanto a
la incidencia del tamaño de las empresas en la eficiencia de los mercados. En el capítulo
4 se resume la aproximación que al mismo tema han tenido otros mercados eléctricos del
mundo. En el quinto capítulo se hace un diagnóstico del Mercado de Energía Mayorista
con el objeto de definir la variable relevante para el análisis de la posición dominante en el
mercado mayorista. En el capítulo 6 se analiza la regulación ex-ante versus la regulación
78
ex-post en el tema de competencia. El capítulo 7 contiene en detalle la propuesta
regulatoria de adecuación de los límites de integración en un contexto más amplio de
seguimiento al funcionamiento del mercado, junto con las modificaciones requeridas para
hacer la propuesta no solo viable sino también efectiva para el objetivo de obtener la
mayor eficiencia en el funcionam iento del mercado eléctrico.
2.
Regulación Vigente en materia de concentración del mercado
La Ley 142 de 1994 define la posición dominante de la siguiente forma:
14.13.- Posición dominante. Es la que tiene una empresa de servicios públicos respecto a
sus usuarios; y la que tiene una empresa, respecto al mercado de sus servicios y de los
sustitutos próximos de éste, cuando sirve al 25% o más de los usuarios que conforman el
mercado.
Con base en esta definición, la CREG expidió las resoluciones 128 de 1996, 042 de 1999
y 001 de 2006 en donde estableció para las actividades de generación y com ercialización1
un límite máximo a la participación en el mercado' del 25%, para la primera actividad
medido en términos de Capacidad Efectiva Neta de Generación, y para la segunda el
porcentaje aplica sobre la Demanda Comercial. Como puede observarse, el regulador
optó por impedir la conformación de una posición dominante para evitar el abuso de la
misma.
Adicionalmente, para la actividad de generación se estableció la denominada Franja de
Potencia (Resolución CREG-042 de 1999) con el objeto de impedir que en las horas de
máximo consumo de energía un agente sea indispensable para atender la demanda y por
lo tanto pueda sacar provecho de esta situación.
3.
Análisis desde la Teoría de la Organización Industrial
En el análisis de la incidencia del tamaño de un agente en el mercado y la competencia
en el mismo, la teoría de la organización industrial y la economía industrial han
desarrollado dos corrientes principales claramente diferenciadas.
3.1.
Escuela de Harvard y el Paradigma Estructura-Conducta-Desem peño (E-C-D).
Sección 1.1
La primera de ellas se conoce como el enfoque clásico o la escuela de
Harvard, encabezada fundamentalmente por Joe Bain (Bain, 1951). La escuela de
Harvard cuenta con economistas como Mason y Scherer a quienes, conjuntamente con
Bain, les ha sido otorgada la autoría de lo que posteriormente se ha definido por
Schmalensee (1989) como Hipótesis de Colusión Diferencial o Paradigma E-C-D.
Respecto a la Hipótesis de Colusión Diferencial o Paradigma E-C-D Schamalensee
plantea:
1 El limite del 25% a la participación en la actividad de distribución, inicialmente establecido en la
Resolución CREG-128 de 1996, fue derogado mediante Resolución CREG-001 de 2006.
“Las industrias se diferencian en la efectividad por medio de la cual los vendedores son
capaces de limitar la competencia a través de la colusión tácita o explícita. La colusión es
más probable de ser efectiva y su rentabilidad es más probable de ser superior a la de los
niveles de competencia, mientras mayor sea la concentración entre los vendedores."
De lo anterior se puede concluir que el grado de concentración del mercado, tomado de
manera aislada, no es un indicador adecuado para explicar casos en los cuales las firmas
obtienen beneficios positivos superiores a los normales o casos de restricción de la
capacidad de producción. En este orden de ideas se reconoce la importancia que sobre la
competencia tienen la facilidad de entrada y salida en un mercado, así como la estructura
del mismo. Por lo tanto conocer solo la participación porcentual de un agente en un
mercado no permite establecer de manera unívoca si dicho agente tiene o no la
posibilidad de abusar de la posición dominante con que cuenta, fundam entalmente porque
este enfoque desconoce las restricciones que sobre el abuso de la posición dominante
ejercen las restantes firmas oligopólicas que participan en el mercado, la elasticidad de la
demanda y la existencia de una franja de productores que se pueden considerar
competitivos, entre otras variables.
En resumen, el Paradigma E-C-D plantea que la estructura de un mercado (condiciones
de entrada, concentración, número y tamaño de las firm as) condiciona o explica la
conducta adoptada por los agentes económicos, y finalmente el desempeño del mismo.
Este enfoque se fundamenta en gran medida en la teoría microeconómica y
principalmente en análisis de estática comparativa, considerando como punto de
referencia la competencia pura y perfecta y en el otro extremo el monopolio como la
situación menos deseable debido a la ineficiencia generada por este, que desde un punto
de vista estático se puede medir como la disminución del beneficio social.
3.2.
Escuela de Chicago o Revisionista
En contraposición a la escuela de Harvard y al Paradigma Estructura-ConductaDesempeño se encuentra la escuela de Chicago, la cual hace una critica a lo que hasta la
fecha habia sido la escuela imperante.
A la escuela de Chicago se le conoce como la Escuela Revisionista, dado que cuestiona
el Paradigma E-C-D y particularmente el argumento según el cual la concentración del
mercado resulta ser el determinante de la conducta que despliegan los agentes
económicos. Por todo esto y en contraposición a lo que se ha definido como la Hipótesis
de Colusión Diferencial, la escuela revisionista plantea la Hipótesis de Eficiencia
Diferencial. El principal economista a quien se le asigna la autoría de este enfoque es
Harold Demsetz (1973), quien plantea:
“La colusión efectiva resulta extraña o incluso inexistente. En algunas industrias, diferencias
permanentes en la eficiencia no son importantes, y tanto la concentración como el beneficio
contable son generalmente bajos. En las industrias donde la diferencia de eficiencia resulta
importante, las empresas eficientes obtienen mayores participaciones de mercado, asimismo
80
extraen rentas y de esta manera tanto la concentración como el nivel de beneficio contable en
la industria son altos”.
Esta hipótesis intenta desvirtuar la hipótesis estructuralista, que como se dijo
anteriormente plantea que; el grado de concentración del mercado, es la principal variable
explicativa de los beneficios positivos superiores a los normales que obtienen algunas
firmas dentro de una industria. Por el contrario, la escuela revisionista considera que la
heterogeneidad en la eficiencia entre las empresas que conforman una industria explica
las ventajas competitivas que permiten a las más eficientes actuar como líderes y por
tanto poder producir más que el resto, alcanzando de esta manera una mayor
participación de mercado y una rentabilidad superior. Según este enfoque, una vez que
las empresas más eficientes logran una mayor participación de mercado producto de su
eficiencia y competitividad, y al calcularse la rentabilidad promedio de la industria, la
ponderación mayor de las empresas más eficientes y con mayor participación de mercado
tiende a sesgar de manera positiva los beneficios promedios obtenidos por las firmas en
el mercado.
De todo lo anterior se desprenden dos enfoques claramente diferenciados: el enfoque ex­
ante o regla de la razón y el enfoque ex-post. La regulación del mercado de energía
mayorista al fijar límites al tamaño de las empresas de generación claramente hace uso
de un criterio ex-ante el cual tiene serias limitaciones como se evidencia en el análisis
realizado en este documento.
Con el enfoque expost, el regulador si bien no determina participaciones máximas de una
empresa en el mercado, la toma en cuenta para observar el comportamiento de los
agentes más grandes y con base en sus análisis efectúa las modificaciones que sean
necesarias en la regulación para preservar la competencia.
Adícíonalmente en este documento se aborda la situación en la cual un agente del
mercado de generación alcanza tamaños determinados mediante un proceso de
crecimiento interno (expansión de nueva capacidad de producción) y no mediante
procesos de fusión o adquisición. En este sentido establecer límites al tamaño de una
empresa, sin considerar si dicho tamaño se debe a un proceso de crecimiento interno,
parece no ser razonable y por el contrario podría ir en contra de la eficiencia económica y
del mismo excedente del consumidor. (Shapiro y Farell, 1990).
4.
Experiencia Internacional
Países como el Reino Unido, Estados Unidos, Nueva Zelanda y Australia, con mercados
en competencia para la generación de energía eléctrica, han implementado una
regulación que por un lado controla las concentraciones accionarias entre empresas del
sector a través de comisiones de competencia o agencias antitrust, y por otro vigila el
comportamiento de sus agentes en el mercado, en particular cuando estos agentes tienen
mayor participación en él.
Para garantizar el comportamiento competitivo de los agentes en el mercado de
generación, y en consecuencia la eficiencia del mismo, estos países han adoptado
mecanismos de seguimiento y monitoreo tendientes a disuadir y detectar posibles abusos
81
de posición dominante e implementar los correctivos del caso. W olak (2004) resume la
experiencia de estos mercados mayoristas en materia de monitoreo. Sus conclusiones se
destacan a continuación.
Se complementa este estudio con información sobre la
estrategia adoptada por cada país en materia de concentraciones accionarias.
4.1.
Estados Unidos
En Estados Unidos, el monitoreo de los mercados mayoristas de energía desde el año
2002 está a cargo de la FERC, a través de la Oficina de Seguimiento e Investigación del
Mercado. Esta oficina supervisa diariamente el funcionam iento de los mercados
mayoristas de electricidad y reporta los resultados y recomendaciones a la FERC.
La FERC también se encarga de evaluar las concentraciones accionarias entre empresas
del sector, y permitirlas solamente cuando las mismas sean consecuentes con el
bienestar general. De esta forma, la FERC analiza el efecto que las fusiones y
concentraciones tienen sobre la competencia, las tarifas, la regulación y el potencial de
subsidios cruzados.
4.2.
Reino Unido
En el Reino Unido el regulador de los sectores de energía eléctrica y gas (Ofgem) es el
encargado del monitoreo del mercado mayorista. A partir de la entrada en vigencia de los
Nuevos Acuerdos de Negociación Eléctrica (NETA), en marzo de 2001, Ofgem es el
encargado de supervisar el mercado e intervenir en él para corregir las fallas de diseño.
El análisis de concentraciones accionarias está a cargo de la Comisión de Competencia
quien estudia y aprueba las fusiones en todos los sectores de la economía.
4 .3 .
Nueva Zelanda
En Nueva Zelanda, la Comisión de Electricidad se encarga de analizar de manera
prospectiva el mercado mayorista de electricidad, y cuenta con la facultad de intervenir
para impedir períodos de precios altos en el mercado de corto plazo.
Por su parte la Comisión de Comercio es la encargada de estudiar las fusiones y
adquisiciones, incluyendo las del sector de energía eléctrica, aprobando aquellas que no
lesionen la competencia y las que a pesar de lesionarla producen beneficios públicos que
superan los costos ocasionados por la concentración del mercado.
En estos países, la tarea del monitoreo del mercado mayorista se ha implementado con
un enfoque prospectivo. Esto significa que más que probar el abuso de posición
dominante por parte de un agente, el seguimiento tiene por objeto im pedir que el ejercicio
de poder de mercado produzca daños significativos sobre la eficiencia.
En el estudio adelantado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en
el año 2004 (Brugman, Wolak, Mejía, Mercado y Archila, 2004), titulado Diseño y
Estructuración de una Metodología para el Monitoreo y Control del Mercado de Energía
Mayorista, se concluye lo siguiente:
82
•
•
•
•
•
Todos los mercados de electricidad basados en ofertas que existen en el mundo han
experimentado un período sostenido de ejercicio de poder unilateral de mercado
significativo. Aquellos mercados que sufrieron consecuencias más graves fueron
aquellos que no tenían implementado un proceso de supervisión del mercado.
La integración del proceso de supervisón del mercado con el proceso regulador es
indispensable para que el monitoreo sea efectivo.
El principal desafío del proceso de supervisión es decidir en qué momento intervenir
con el fin de solucionar los defectos del diseño del mercado, para lo cual la selección
de un conjunto de indicadores de desempeño del mercado es fundamental.
La publicación de todos los datos enviados y producidos para el operador del sistema
aumenta la transparencia del mercado mayorista, particularmente para los
participantes más pequeños.
Incrementar el número de observadores del
comportamiento de un agente en el mercado hace más posible la detección de
violaciones a las reglas del mercado.
Los procesos más eficaces de supervisión de los mercados son aquellos que se
perciben por los participantes del mercado como independientes de los operadores y
del sistema, de sus reguladores y del proceso político.
Como puede verse, en los países mencionados la protección y promoción de la
competencia en el mercado mayorista emplea dos herramientas fundam entalmente: el
seguimiento del mercado mayorista y el control ex-ante a las fusiones y adquisiciones por
parte de las comisiones de competencia o de los mismos reguladores del sector eléctrico.
5.
Diagnóstico del Mercado de Energía Mayorista
5.1.
Energía vs. Potencia
Dentro del análisis adelantado en este documento, y con el fin de poder valorar las
posibles conductas que podrían adoptar los agentes generadores, es fundamental
establecer cuál es el contexto competitivo al que se enfrentan los agentes generadores en
un sistema hidrotérmico como el prevaleciente en el mercado de generación colombiano.
Esto implica identificar claramente, para cada mercado en competencia o con potencial de
desarrollarla, el producto o conjunto de productos que rivalizan entre si a la hora de
atender la demanda de energía eléctrica, así como las empresas que en un tiempo
relativamente corto pueden ofrecer dicho producto. De igual manera, se debe realizar un
análisis del área geográfica en la cual estos pueden ser ofrecidos, condición de particular
importancia en los mercados de energía que presentan limitaciones en la capacidad de
transmisión o características de integración vertical (para el caso colombiano generacióndistribución-comercialización).
5.2.
Definición del producto
Tradicionalmente la regulación colombiana ha enfocado los análisis de concentración del
mercado considerando como producto la potencia instalada. Esta situación no parece
corresponder a las características de un sistema hidrotérmico.
: TRICA
83
La característica fundamental de un generador hidráulico consiste en la determinación del
patrón de tiempo en el cual se debe hacer uso del agua almacenada en el embalse, en la
medida en que el agua que se usa hoy se puede usar alternativamente el período
siguiente. El caso contrario sucede en sistema térmico en el cual el problema se reduce a
la decisión óptima de uso de la capacidad instalada en cada uno de los períodos. Lo
anterior convierte a un sistema hidrotérmico en un problema claramente dinámico, por lo
que es más adecuado considerar como producto en el estudio de la posición dominante la
energía y no la potencia (capacidad instalada). Esto es consistente con el análisis de las
características de las ventas netas de energía en bolsa definidas como la generación ideal
menos la cantidad comprometida en contratos para cada uno de los generadores.
P articipación en ventas netas-B olsa
A gente 1
60%
50%
¡6
I
40%
30%
20%
10%
0%
Ni
I
CJ
O S
o
o
o
m es
Gráfica 1. Participación en las ventas netas en Bolsa agente 1.
Fuente: Datos XM S.A. E.S.P. (Neón). Cálculos CREG.
En la gráfica anterior se observa que la posición relativa del Agente 1 en las ventas netas
en Bolsa cambia continuamente, alcanzando valores en algunos meses superiores al
50%. Esta situación contrasta dramáticamente con su capacidad instalada,
aproxim adamente 7% de la capacidad instalada total. Por lo tanto, si consideramos como
producto la potencia dicho agente podría calificarse como pequeño, y por el contrario si el
producto es la energía, este alcanza participaciones significativamente altas que no
permitirían clasificarlo de manera general como pequeño.
Como se analiza en este documento, la posición relativa de un agente generador en el
mercado definida únicamente como su participación en la capacidad instalada total
desconoce claramente estas situaciones. En consecuencia, si mediante el uso de este
Indicador se busca mantener un grado aceptable de competencia en el mercado
mayorista, se debería ser mucho más restrictivo ya que como se evidencia aquí un agente
con una baja participación en potencia puede tener una participación importante en las
ventas netas de energía en la Bolsa.
84
En cuanto a la dimensión geográfica del mercado relevante, dado el esquema de nodo
único bajo el que opera el MEM, se puede concluir que el mercado es de carácter
nacional.
De todo lo anterior se puede concluir que la dimensión geográfica el mercado relevante
corresponde al territorio nacional interconectado al sistema de transmisión y la dimensión
del producto es la capacidad de producción de energía.
6.
Alternativas regulatorias: Regulación ex-ante vs. Regulación ex-post
6.1.
Límites a la participación en el mercado
La prohibición de superar una determinada participación en el mercado, bajo el supuesto
de que permitirlo induce al abuso de la posición dominante, es una manera sencilla
aunque poco efectiva de impedir este abuso.
Concluir que una empresa “pequeña”, con baja participación en el mercado, no tiene
incentivos ni poder suficiente para determinar el comportamiento del mercado, o que una
empresa “grande” por el solo hecho de tener una participación mayor puede abusar de él
supone que:
•
•
•
La estructura de la oferta es la única variable que determina la posibilidad de
ejercer poder de mercado
La situación actual del mercado es un buen indicador de la situación futura.
La definición de mercado relevante, sobre el que se mide la participación, tanto
en su dimensión geográfica como de producto, incluyendo el componente
temporal, es correcta.
Como pudo verse en el capítulo anterior, estos supuestos no son del todo ciertos. En
consecuencia, la determinación de un tamaño máximo de participación puede no resolver
el problema de poder de mercado al desconocer que agentes que no excedan este límite
y que incluso serían calificados como pequeños pueden, bajo determinadas
circunstancias abusar de él; o introducir ineficlencias al mercado derivadas de impedir el
crecimiento de agentes más competitivos y eficientes.
Pese a lo anterior, el tamaño de un agente en el mercado proporciona información sobre
sus posibilidades de afectarlo. Desconocer esta situación implica suponer que: i) la oferta
es suficientemente atomizada como para que el crecimiento de algún agente no amenace
la competencia, ii) la entrada de potenciales competidores es factible ante la presencia de
rentas que excedan los niveles normales en el negocio, o ¡ii) que la demanda es
suficientemente elástica, de tal forma que no es posible increm entar los precios de
manera sostenida sin esperar una disminución en los ingresos.
6.2.
Regulación por Amenaza
Para el mercado mayorista de electricidad, como alternativa a una regulación ex-ante que
fija límites a la participación en el mercado, o en el extremo opuesto la desregulación total,
el regulador puede optar por lo que se ha denominado Regulación por Amenaza
(Threated-based regulation) (Klevorick, 1973; Bawa and Sibley, 1980).
La Regulación por Amenaza plantea la utilidad de disuadir al agente de abusar de su
posición dominante en un mercado, ya que de hacerlo la intervención regulatoria hace
que el costo del abuso sea m ayor a la ganancia que se espera obtener de él. Esta
aproximación es sim ilar a la teoría de mercados desafiadles (Baumol y Willig, 1986) en
tanto la amenaza de la regulación induce al agente con posición dom inante a m antener un
comportamiento competitivo, tal y como lo haría la potencial entrada de competidores en
el caso de actividades sin costos hundidos.
La ventaja de este tipo de regulación, según Acutt, Elliott y Robinson (2001) radica en
que su costo es relativamente bajo, y si bien no conduce a resultados óptimos en términos
de eficiencia, si permite que a un bajo costo las firmas dirijan sus decisiones hacia los
niveles óptimos. Indican los autores que “mientras que la sola am enaza de regulación
puede no conducir a los resultados de equilibrio sugeridos p o r la teoría de los mercados
perfectam ente desafiadles, los precios pueden se r menores y el nivel de producto más
altos, que en ausencia de amenazas de regulación creíbles".
Como es de esperarse, la eficacia de esta aproximación regulatoria depende de tres
elementos:
•
•
•
7.
La capacidad de detectar abusos de posición dominante
El castigo, o la regulación esperada, deben ser mayores que la utilidad de
abusar del poder de mercado
En el largo plazo, las autoridades deberán adquirir reputación de castigar
adecuadamente las firmas que abusan de su poder de mercado.
Propuesta regulatoria
El mercado mayorista de energía en Colombia está compuesto por tres mercados: el
mercado de corto plazo (Bolsa de Energía), el de contratos bilaterales, y el de energía
firme. Cada uno de ellos tiene características propias tanto en su estructura como en su
funcionamiento, y por ello la promoción de la competencia debe efectuarse con
instrumentos distintos para cada caso.
7.1.
Estrategias de crecimiento de una firma
En los tres mercados el crecimiento de una firma puede efectuarse a través de la
inversión en nuevos activos o mediante la adquisición de competidores, y los efectos
sobre la competencia de uno u otro mecanismo de crecimiento son distintos. Una firma
que invierte en nueva capacidad de producción amplía la oferta al mercado, mientras que
una que se fusiona o adquiere a otra firma ocasiona, en todos los casos, una
concentración de la oferta al elim inar a un competidor.
Por las razones expuestas hasta este punto, esta propuesta regulatoria remplaza los
límites al tamaño de las firmas cuando éste se debe a crecimiento propio (inversiones) por
medidas más efectivas para cada mercado. El crecimiento debido a la adquisición de
:: G ; Á E l EC",T R I C A
86
competidores continúa limitado al 25%, esta vez medido en términos de energía firme
como se analizará a continuación, hasta tanto se impíamente el esquema de Control
Previo contenido en la Ley 155 de 1959 para el sector de energía eléctrica.
El cambio en la aproximación regulatoria al abuso de posición dominante, que se detalla a
continuación, se complementa con otras medidas ya adoptadas por la CREG. En
particular, con la implementación del nuevo esquema de confiabilidad, el Precio de
Escasez es una herramienta que protege a la demanda de precios excesivamente altos
en la bolsa de energía.
7.2.
Bolsa de Energía
El mercado de energía de corto plazo, analizado en numerosos estudios, es más
susceptible de abusos de poder de mercado por varias razones:
•
•
•
La demanda es inelástica y debe ser abastecida en cada momento del tiempo
El bien no puede ser almacenado
En las horas de m ayor consumo uno o un número reducido de agentes pueden ser
pi vota les
Por lo anterior, en la Bolsa de Energía resulta particularmente necesario implementar
mecanismos regúlatenos que impidan el abuso de posición dominante.
Reconociendo entonces que la participación de una empresa en el mercado no determina
que cuente con posición dominante, y menos aún que pueda abusar de ella, es necesario
implementar un esquema regulatorio más efectivo en la detección y penalización de esta
conducta. No obstante, es claro que un agente de m ayor tamaño que opera en un
mercado relativamente concentrado tiene más posibilidades e incentivo de ejercer poder
de mercado que un agente pequeño operando en un mercado atomizado.
Se propone emplear los indicadores de participación y concentración en el mercado para
clasificar qué agentes y bajo qué circunstancias de operación deben monitorearse de
manera especial, dada su mayor propensión a detentar una posición dominante y
eventualmente a abusar de ella.
Mercado Relevante: Energía Firme
La utilización de indicadores de participación y concentración del mercado requiere definir
con claridad: i) cuál es el mercado relevante y ¡i) de qué forma serán calculados estos
indicadores.
Como se demostró en el numeral 5.1, en el caso colombiano actualmente es la energía el
producto cuyo mercado de corto plazo es más susceptible de abusos por parte de
agentes con posición dominante. En cuanto a su dimensión temporal, puede inferirse que,
si bien la bolsa es un mercado horario, en un sistema hidrotérmico los agentes no toman
sus decisiones para horizontes de una hora sino que su decisión considera el impacto
sobre períodos más amplios, especialmente la de aquellos agentes con plantas
hidráulicas con capacidad de regulación.
87
Para medir la participación de un agente en el mercado de energía se seleccionó como
variable la energía firme por cuanto es una medida que en términos relativos proporciona
una buena información sobre el tamaño del agente en el mercado mayorista. Además, es
una medida observable y verificable por parte de todos los agentes del mercado.
Con el objetivo de hacer seguimiento a la competencia en la Bolsa de Energía y
concentrar esta tarea en aquellos agentes con mayor incentivo a utilizar su poder de
mercado, la Comisión propone utilizar los siguientes criterios:
•
•
Una energía firme superior al 25% del total de energía firme de los recursos de
generación.
Un índice Hirschm an-Herfindahl (IHH) mayor o igual a 1800 puntos2.
En cuanto un agente alcance esta participación en el mercado, y la concentración del
mismo medida por el IHH supere los 1800 puntos, la Comisión solicitará a la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios una vigilancia especial a este
agente, con el fin de disuadir abusos de posición dominante y, en caso de que éstos se
presenten, detectarlos a tiempo.
Un segundo nivel de posición dominante se establece cuando el agente tiene una
participación en la actividad de generación que supera el 30% en un mercado de energía
firme cuyo IHH es m ayor a 1800 puntos. En este caso el agente cuenta con una
participación importante en un mercado moderadamente concentrado. Para impedir el
abuso de posición dominante de este agente se propone que quien se encuentre en esta
situación deban poner a disposición de los demás agentes generadores su energía, a
través de un mecanismo que no permita que el agente propietario de la misma ejerza su
posición dominante con ella. La energía que deberá ofertar a través del mecanismo que
diseñe la Comisión para tal efecto sería la necesaria para que los índices de participación
y concentración retornen a un valor Inferior al 30% y a máximo 1800 puntos
respectivamente.
Es importante aclarar que la participación de un agente en el mercado incluye la
participación de agentes que pertenezcan a su mismo grupo empresarial o con quienes
detente una relación de control, ya sea como controlante o controlado, en los términos
establecidos en la legislación comercial.
La anterior aproximación reconoce las ventajas de permitir el crecimiento propio de los
agentes y por ello no establece límites al tamaño que se obtenga a través de este
mecanismo. No obstante, también reconoce la dificultad del esquema de vigilancia y
control vigente, así como de los mecanismos de monitoreo del MEM para detectar a
tiempo y probar que un agente ha abusado de su posición dominante. En este sentido se
propone una regulación que sin impedir el crecimiento cuente con mecanismos para
preservar la competencia.
Seguimiento a los agentes con posición dominante en el mercado
2 Este índice se calcula como la suma del cuadrado de las participaciones en el mercado de cada
uno de los agentes. (Tiróle, 1998)
88
Como puede verse, los Indicadores de participación en el mercado y concentración bajo
este esquema operan de manera indicativa y sólo cuando se excede el 30% y los 1800
puntos se toman medidas más drásticas para preservar la competencia.
El seguimiento de los agentes en el mercado tiene una doble finalidad: por un lado
disuadir el abuso de posición dominante y las prácticas anticompetitivas por parte de
algunos agentes, y principalmente aportar información de manera prospectiva al regulador
para que ajuste la regulación en la medida en que la misma esté induciendo al agente o al
mercado a funcionar de manera ineficiente.
El primer paso que debe efectuarse para aprovechar los beneficios derivados de
monitorear al mercado mayorista, es dar estabilidad al actual Comité de Seguimiento al
Mercado de Energía Mayorista.
7.3.
Contratos Bilaterales
Como se mencionó anteriormente, el principal obstáculo para la competencia en el
mercado de contratos bilaterales proviene de la posición dominante derivada de la
integración vertical entre el distribuidor y el com ercializador o el distribuidor y el
generador. El mecanismo más adecuado para preservar la com petencia en el mercado de
contratos no es la limitación al tamaño de las empresas. Por el contrario, una medida
como la planteada por la CREG en el diseño del Mercado Organizado Regulado (MOR)
es un camino más adecuado (Documento CREG-065 de 2006).
7.4.
Energía Firme para el Cargo por Confiabilidad
La eficiencia en el mercado de Energía Firme para el Cargo por Confiabilidad depende
fundam entalmente del grado de competencia en la Subasta. Las disposiciones
regulatorias para alcanzar este propósito estarán contenidas en el Protocolo de la
Subasta de Obligaciones de Energía Firme.
7.5.
Resumen de la Propuesta:
En resumen, la propuesta regulatoria consiste en:
•
•
•
Eliminar el 25% de la capacidad efectiva neta como tam año máximo de una
empresa en el mercado.
Conservar el 25% de la energía firme como tamaño máximo adquirido a través de
fusiones y adquisiciones, hasta tanto se impíamente el esquema de control previo
contemplado en la Ley 155 de 1959.
Permitir el crecimiento de una empresa a través de la construcción de nuevos
activos de generación bajo las siguientes condiciones:
o Cuando la empresa alcance el 25% del total de energía firme y el IHH de
este mercado supere los 1800 puntos, la empresa es objeto de monitoreo
especial
89
Cuando la empresa alcance el 30% del total de energía firme y el IHH
supere los 1800 puntos, la empresa deberá ofertar parte de su energía a
través del mecanismo que diseñe la Comisión para tal efecto. Esta porción
de energía debe ser la suficiente para que la participación efectiva de la
empresa en el mercado sea menor a 30% y el IHH inferior a 1800 puntos.
O torgar la estabilidad necesaria para que el Comité de Seguimiento al Mercado de
Energía Mayorista pueda apoyar las labores de regulación y vigilancia y control
relacionadas con el desempeño y la eficiencia en el MEM.
Implementar el Mercado Organizado Regulado para preservar la competencia en
el mercado de contratos bilaterales.
o
•
•
8.
Referencias Bibliográficas
ACUTT, Melinda, ELLIOTT, Caroline, ROBINSON, Terry. (2001) “Credible Regulatory
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