Contexto Económico de la Adaptación al Cambio

CONTEXTO ECONÓMICO DE LA
ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
EDITA:
Agencia Canaria de Desarrollo Sostenible y Cambio Climático
TEXTOS:
Edificio de Servicios Múltiples I
C/ Profesor Agustín Millares Carló nº 22, pl 8ª
Tfno. 928 306 000 - Fax: 928 455 887
35003 LAS PALMAS DE GRAN CANARIA
NOEMI PADRÓN FUMERO
Departamento de Economía de las Instituciones, Estadística y
Econometría de la Universidad de La Laguna.
Cátedra FEDEA-Iberdrola de Economía del Cambio Climático.
Edificio El Cabo
C/ Leoncio Rodríguez nº 7, planta 4ª
Tfno. 922 476 038 - Fax: 922 476 011
38003 SANTA CRUZ DE TENERIFE
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
ÍNDICE
INFORME EJECUTIVO................................................................ 1
5. EFECTOS DISTRIBUTIVOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO:
REORIENTACIÓN Y PLANIFICACIÓN EN EL SISTEMA DE
BIENESTAR ............................................................................... 20
1. INTRODUCCIÓN ..................................................................... 2
6. VULNERABILIDAD Y ESTRATEGIAS DE ADAPTACIÓN AL
CAMBIO CLIMÁTICO EN CANARIAS ........................................ 21
2. ADAPTACIÓN Y CAPACIDAD DE ADAPTACIÓN DESDE LA
PERSPECTIVA DE LA VULNERABILIDAD .................................. 5
6.1 La economía canaria en el contexto actual ........................... 21
3. ECONOMÍA DE LA ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO ... 7
6.2 Análisis de los sectores clave en los sistemas ambiental, social
y económico ............................................................................... 24
3.1. Modelo económico de la adaptación autónoma y planificada . 8
3.1.1 La adaptación como bien público .................................... 9
3.1.2 Las externalidades y los costes de transacción en la
adaptación ............................................................................... 9
3.1.3 Los mercados incompletos y la información asimétrica .. 10
3.1.4 Redefiniendo el papel de las políticas públicas en
adaptación ............................................................................. 11
6.3 Adaptación al cambio climático del sector turístico ................ 25
3.2 Estimación de los costes y los beneficios de la adaptación ... 11
3.2.1 La adaptación como un problema de decisión temporal . 12
3.2.2 El descuento y la incertidumbre ..................................... 13
3.2.3 Criterios de decisión en presencia de riesgo y de
incertidumbre ......................................................................... 14
3.2.4 Gestión de riesgos de desastres naturales .................... 16
7.1 Barreras y dimensiones de la adaptación .............................. 29
4. EL PAPEL DE LOS INCENTIVOS EN LA ADAPTACIÓN
AUTÓNOMA Y LA FINANCIACIÓN DE LA ADAPTACIÓN ......... 16
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................ 34
6.4 Reflexiones entorno a los horizontes temporales de adaptación
para sectores clave .................................................................... 27
7. LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN PRÁCTICAS DE
ADAPTACIÓN ............................................................................ 28
7.2 Algunas lecciones sobre la experiencia internacional en
adaptación ................................................................................. 30
8. REFLEXIONES FINALES A MODO DE CONCLUSIÓN .......... 32
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
Informe Ejecutivo
El Proyecto CONTEXTO ECONÓMICO DE LA ADAPTACIÓN AL
CAMBIO CLIMÁTICO se concibe como un estudio previo al Plan de
Adaptación de Canarias para establecer unos principios metodológicos
esenciales y describir la experiencia internacional con el objetivo de
valorar y priorizar económicamente las acciones previstas en dicho plan.
En este sentido, se trata de identificar las orientaciones económicas y
sociales que deben guiar el modelo de desarrollo y de elaboración de
políticas públicas, incluyendo los planes específicos de adaptación al
cambio climático. Este documento recoge los resultados en línea con la
motivación de la asistencia técnica.
Si bien las políticas de mitigación se construyen sobre un legado de más
de 40 años de investigación en economía y en política ambiental, el
desarrollo de políticas comparables diseñadas para aumentar la
capacidad de adaptación a los cambios del clima ha recibido muchísima
menos atención. Sólo recientemente ha comenzado a llamar la atención
de organismos internacionales y gobiernos nacionales, y son escasas y
complejas las oportunidades para desarrollar en este campo
instrumentos regulatorios adecuadamente experimentados. En paralelo,
la comunidad científica internacional está realizando enormes esfuerzos
por integrar el conocimiento existente sobre los mecanismos
tradicionales de adaptación de los sistemas sociales, ambientales y
económicos en el contexto de cambio climático.
La experiencia internacional en políticas de adaptación revela cierto
grado de discreción, aunque contingente a dos elementos estratégicos.
En primer lugar, la necesidad de elaborar modelos de cambio climático
regionales que contribuyan a determinar un rango de escenarios futuros
con niveles de incertidumbre aceptables para la toma de decisiones. A
pesar de los avances en el campo de la modelización del clima, lo cierto
1
es que estos escenarios regionales están sujetos a supuestos complejos
sobre el comportamiento del sistema climático global y a las sendas de
mitigación, y su utilidad parece más orientativa que determinante en las
estrategias de adaptación regionales. Y en segundo lugar, la mayoría de
regiones tienden a priorizar actuaciones en relación a riesgos climáticos
recurrentes o ya presentes en el sistema. Es importante señalar, por
tanto, que los criterios de adaptación deben ajustarse a las necesidades
regionales. Tanto la vulnerabilidad al cambio climático como los impactos
potenciales surgen de las condiciones de los sistemas físicos, naturales y
humanos del entorno local y, por tanto, son esos elementos los que
determinan las opciones de acción en el ámbito de las administraciones
locales y de los agentes privados.
En base a estas carencias, hemos optado por realizar un esfuerzo por
integrar dos enfoques sobre la adaptación en la elaboración de este
documento. Por un lado, el enfoque normativo dominante en la literatura,
que pone de relieve la necesidad de formalizar argumentos y criterios de
actuación ciertamente arbitrarios a través del uso del análisis económico.
Por otro, hemos tratado de realizar una aportación desde la economía
positiva con el objetivo de identificar el papel y el potencial de la
adaptación autónoma o privada y el doble papel estratégico de la
adaptación planificada: promover acciones de adaptación con un claro
beneficio colectivo y corregir los fallos de la adaptación autónoma o
privada.
Sin disponer de estudios preliminares que identifiquen las necesidades
de mejorar la resistencia de la adaptación regional, resulta complejo
profundizar en los criterios y en algunos de los argumentos que hemos
introducido en el informe. Sin embargo, este nivel de generalización
permitirá orientar la estrategia de adaptación sin determinar a priori
acciones específicas e identificando los niveles de complejidad de la
toma de decisiones.
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
2
1. Introducción
Las sociedades siempre han tenido que adaptarse a la variabilidad y a
las condiciones climáticas en su contexto histórico y geográfico. La
transformación de sus sistemas de supervivencia frente a las
adversidades y oportunidades del clima – entre otros estímulos – ha
permitido el desarrollo de nuevas actividades económicas, tradiciones
culturales y valores sociales, o desarrollo urbano, limitando en otros
casos las oportunidades disponibles. De hecho, la vulnerabilidad a los
eventos climáticos extremos, como sequías, lluvias torrenciales o
heladas sigue condicionando el desarrollo económico de millones de
personas en las regiones más pobres del planeta. En los países más
desarrollados, la capacidad técnica y financiera para defenderse de dicha
variabilidad, pero también unas condiciones climáticas más estables en
la mayoría de los casos, han permitido potenciar históricamente el nivel
de bienestar de la población.
Sin embargo, la amenaza de cambio climático producida por el aumento
de la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera
como consecuencia de la industrialización y la deforestación a nivel
global no es comparable con las dinámicas de variabilidad del clima
históricas. El cambio climático impone riesgos desconocidos en rangos
temporales y de incertidumbre que no se han experimentado
anteriormente, y en ese contexto, la noción de no-adaptación parece
inconcebible.
La comunidad científica internacional reconoce que la adaptación al
cambio climático es igual de importante y necesariamente
complementaria a las acciones de mitigación de gases de efecto
invernadero en la lucha contra el cambio climático. Mitigación y
adaptación reducen los riesgos asociados al cambio climático. Sin
embargo, la estrategia de adaptación – entendida como el proceso de
ajuste de los sistemas humanos y naturales a los cambios de clima – es
esencial si consideramos que la adaptación total no es posible y que los
impactos residuales pueden ser significativos. En este sentido, el reto de
la adaptación social a las variaciones del clima resulta incluso más
complejo e incierto (riesgos nuevos fuera del rango de la experiencia
histórica) que el de la mitigación. Finalmente, la escasa experiencia en el
uso de instrumentos específicos de planificación y desarrollo dirigidos a
la adaptación en este contexto de incertidumbre climática supone una
clara desventaja con respecto a las políticas de mitigación.
Este monográfico sobre el contexto económico de la adaptación al
cambio climático es un documento innovador en dos sentidos. Por un
lado, constituye un hito en la planificación a nivel regional de una
estrategia de adaptación al cuestionarse el papel, los criterios y las
clasificaciones dominantes en adaptación en el contexto del desarrollo
socioeconómico de la misma y del bienestar de sus ciudadanos. Por otro,
establece los fundamentos de la economía de la adaptación no
abordados hasta ahora en la literatura económica internacional.
Obviamente, ambas contribuciones constituyen una primera
aproximación a la economía de la adaptación y a un esfuerzo de
integración de estas nociones en la planificación de la adaptación a nivel
regional.
La revisión de la literatura teórica y empírica en torno a las estrategias y
acciones de adaptación al cambio climático se desprende que el enfoque
económico dominante es eminentemente normativo. Este enfoque
conlleva la aceptación de dos supuestos fundamentales: que la
adaptación compensa per se – es decir, que los beneficios de adaptarse
son mayores que los costes – y que la adaptación debe ser priorizada y
planificada por los gobiernos. Aunque nuestro objetivo no sea discutir
ambos supuestos, reorientar el conocimiento existente bajo el enfoque
positivo de la teoría económica contribuye a enriquecer las opciones
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
disponibles y, lo que puede ser más importante, fundamentar la toma de
decisiones a pesar de la complejidad del problema. De este ejercicio
surgen cuestiones tremendamente relevantes que deben ser
consideradas en el diseño de la estrategia de adaptación como son: no
toda adaptación tiene por qué ser considerada una mejora – y, por tanto,
es necesario establecer criterios que contribuyan a discriminar las
acciones, - y no toda la adaptación tiene porqué ser planificada – es
decir, las administraciones deben realizar esfuerzos para identificar los
mecanismos, niveles y fallos de mercado presentes en la adaptación
autónoma y colectiva.
Reflexionar sobre las acciones alternativas disponibles para la sociedad
en el ámbito de la adaptación pone de manifiesto la necesidad de
identificar criterios para la toma de decisiones en un contexto de
incertidumbre multidimensional y de competencia de recursos con la
mitigación de emisiones de cambio climático. Por otro lado, es evidente
que subestimar el papel de la diversificación de riesgos de los agentes
en un sistema económico mixto no sólo puede ser un grave error
(ineficiencia de la adaptación), sino que elimina una de las fuentes de
adaptación más potentes en nuestras sociedades: la adaptación
autónoma a través del sector privado. De hecho, tanto si la acción de
adaptación se refiere formalmente a bienes y servicios públicos como
una infraestructura o la planificación territorial, o a bienes y servicios
privados, el análisis económico ofrece herramientas de análisis y criterios
de selección lo suficientemente sólidos para tutelar el carácter
estratégico de las acciones de adaptación.
Es importante resaltar que la adaptación engloba todas las acciones
deliberadas dirigidas a reducir las consecuencias adversas y a potenciar
cualquier oportunidad de beneficio del cambio climático. En un contexto
económico dinámico, la adaptación requiere realizar un balance entre los
costes de las políticas de cambio climático (mitigación y/o adaptación) y
3
los daños residuales – es decir, los impactos derivados del cambio
climático no evitado y no adaptado – que condiciona el diseño de las
estrategias de adaptación. Qué tipo de medidas, cuál es el coste que se
está dispuesto a asumir, y qué beneficios se derivan de los proyectos de
adaptación, a corto y a largo plazo, son algunas de las preguntas más
determinantes en el diseño de una estrategia de adaptación
fundamentada en criterios económicos elementales.
La consideración del coste de oportunidad temporal del capital, la
presencia de múltiples fuentes de riesgo e incertidumbre y la percepción
social de los mismos, establecen el marco de evaluación de las acciones
de adaptación autónoma y planificada (Fankhauser et al., 1999). Sin
embargo, es fundamental comprender que las fronteras y los efectos de
las medidas de adaptación al cambio climático no están claramente
definidas y que, por tanto, la estimación de los costes y de su efectividad
resulta más ambigua que en el caso de las políticas de mitigación. Por
estos motivos, los criterios de evaluación económica de la adaptación
que se destacan a lo largo de este estudio se mantienen en un alto grado
de generalización. Si bien estos criterios pueden contribuir a la
integración de los objetivos de la adaptación en coherencia con los
criterios de planificación regional en otras áreas, algunos de ellos
inducen a una reorientación de algunos criterios de la planificación
económica regional.
Si la pregunta relevante es ¿cuando y cómo debemos comenzar en
Canarias a adaptarnos para paliar o compensar – total o parcialmente –
los impactos del cambio climático?, debemos considerar que se trata
eminentemente de una cuestión empírica. Es decir, las respuestas
dependerán de la localización, del momento, del tipo de impacto y de los
múltiples agentes afectados. De hecho, la adaptación debe plantearse
desde entorno local, contingente y dependiente del contexto. En este
sentido, nos parece relevante resaltar los siguientes procesos de
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
dependencia antes de entrar a valorar la dimensión económica de la
adaptación:


La adaptación a largo plazo en Canarias debe comenzar por
comprender cómo nos adaptamos hoy a la variabilidad climática y a los
extremos climáticos. Las medidas de adaptación que realizamos hoy
pueden dejar de serlo en el futuro por ser más costosas, como es el caso
de la extracción de agua subterránea, o por no ser factibles, como en el
caso del almacenamiento de productos agrarios en respuesta a la
variabilidad de la oferta. En general, los límites a la adaptación son
aplicables siempre que tengamos un “stock o capacidad de adaptación
no renovable o agotable”.
La adaptación es contingente al impacto potencial y a la
vulnerabilidad de los sistemas naturales, físicos y sociales. Es necesario,
por tanto, definir, dimensionar y formalizar la función de daño en función
de la vulnerabilidad. De hecho, cualquier enfoque estratégico de la
adaptación en el entorno local está supeditada a los escenarios de
cambio climático y, a falta del desarrollo de modelos regionales y, por
tanto, es fundamental disponer de un modelo indicativo de abajo a arriba
(bottom-up) que identifique las vulnerabilidades de estos sistemas.
Recientemente, organismos económicos internacionales como el Banco
Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo, han comenzado a
integrar las políticas de adaptación al cambio climático en sus objetivos
de desarrollo y programas (Muthukumara et al., 2008; IDS, 2006)). La
atención sobre las denominadas vulnerabilidades recurrentes a las que
se ven sometidas un gran número de acciones pone de relieve la
importancia de mejorar los rangos de tolerancia al clima actual de
aquellos proyectos de desarrollo económico o de protección ambiental
que impulsan o financian parcialmente. De forma individual y colectiva,
los organismos y las administraciones nacionales y transnacionales
deberán realizar lo que se conoce como mainstreaming: integrar las
4
opciones priorizadas coherente y sólidamente en el resto de estrategias
e instrumentos de planificación vigentes o proyectados mediante
procesos participativos.
Aumentar la resiliencia y la resistencia del los sistemas ambientales,
sociales y económicos, y de sus componentes, contribuye a mejorar los
beneficios a corto plazo de los proyectos de desarrollo, de la
planificación, y de los programas de protección social y ambiental, al
tiempo que mejoran la capacidad de adaptación a largo plazo. Quizás
sea este es uno de los ámbitos donde la administración regional debe
realizar mayores esfuerzos en la actualidad: integrar los objetivos de la
adaptación en la planificación con el objetivo de identificar y potenciar los
beneficios secundarios.
Los resultados de este proyecto se presentan en torno a seis grandes
apartados. A continuación, desarrollamos algunos conceptos y
definiciones esenciales para delimitar qué se entiende por adaptación y
capacidad de adaptación ante los estímulos de cambio climático, y qué
enfoques científicos determinan el grado de vulnerabilidad de los
sistemas económicos, ambientales y sociales. En el tercer apartado se
presenta, en grandes líneas, un modelo económico de adaptación
haciendo hincapié en los conceptos de adaptación autónoma y
adaptación planificada en el contexto de la economía del bienestar y del
análisis coste beneficio, incorporando los conceptos de gestión de riesgo
e incertidumbre y la presencia de eventos climáticos extremos. El cuarto
y quinto apartado recogen los criterios y la orientación básica de las
políticas de adaptación al cambio climático en el marco de los incentivos
económicos, de las restricciones financieras básicas (sostenibilidad), y
de efectos redistributivos en el sistema de bienestar que deben guiar la
estrategia regional de adaptación. A continuación, realizamos un análisis
descriptivo de las principales vulnerabilidades de la economía canaria y
de los modelos de gestión de algunos sectores clave en su desarrollo
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
económico, como procesos determinantes de su capacidad de
adaptación. En este apartado se exploran las posibles sinergias entre las
políticas de mitigación y de adaptación del sector turístico en Canarias.
Finalmente, dedicamos un apartado a sintetizar las estrategias, los
procesos de coordinación y las lecciones internacionales más
destacables en materia de adaptación al cambio climático. Dado que se
trata de un campo muy extenso y diverso, aportamos algunas referencias
de trabajos que han realizado dichos esfuerzos, ya que realizar una
revisión extensa supera la capacidad técnica y temporal de este
proyecto. Finalmente, y a modo de conclusión, sintetizamos aquellos
argumentos, criterios y conceptos que delimitan la contribución de este
proyecto al contexto económico de la adaptación al cambio climático.
2. Adaptación y capacidad de adaptación desde la
perspectiva de la vulnerabilidad
El concepto de adaptación hace referencia a los ajustes en los sistemas
ecológico, social y económico en respuesta a cambios en el clima actual
o futuro y a sus efectos o impactos. La adaptación describe cambios en
los procesos, en las prácticas y en las estructuras que contribuyen a
moderar las pérdidas potenciales y a aprovechar las oportunidades del
cambio climático. En esencia, engloba todos los procesos – autónomos o
planificados – que reducen la vulnerabilidad de comunidades, regiones,
sectores y actividades en general al cambio climático y a los cambios en
la variabilidad del clima.
La comprensión de los procesos de adaptación es esencial por dos
motivos fundamentales. En primer lugar, la adaptación contribuye a
determinar los impactos y la vulnerabilidad al cambio climático y, por
tanto, de ella depende la estimación de los riesgos y de los costes del
cambio climático (Fankhauser, 1996; Smit et al 2000). En segundo lugar,
la adaptación puede ser una estrategia u opción de respuesta junto con
5
la mitigación de gases invernadero. De hecho, dado que la mitigación de
gases puede que no sea suficiente para estabilizar la concentración de
estos gases en la atmósfera y, por tanto, el aumento de la temperatura
media y otros cambios en el clima sean inevitables, las políticas de
adaptación juegan un papel fundamental en el desarrollo económico
frente a los escenarios de calentamiento global.
Si bien todo sistema, región o comunidad tiene habilidades para
adaptarse a los efectos o impactos del cambio climático, desarrollar o
potenciar esta capacidad de adaptación representa una formula práctica
de enfrentarse a los cambios y a las incertidumbres del clima, incluyendo
su variabilidad y los extremos climáticos. En definitiva, se puede reducir
la vulnerabilidad potenciando la capacidad de adaptación frente a los
impactos y efectos del cambio climático. Sin embargo, potenciar la
capacidad de adaptación requiere tanto identificar los determinantes
económicos, sociales, institucionales y tecnológicos que condicionan o
facilitan el desarrollo de la las medidas adaptación como determinar los
escenarios climáticos – o más específicamente, los estímulos clave –
que desencadenan los ajustes o procesos de adaptación.
Determinar los estímulos clave de la adaptación requiere profundizar en
qué amenazas impone el cambio climático sobre los sistemas
(¿adaptación a qué?). En muchas ocasiones los estudios de adaptación
limitan los escenarios de cambio a escenarios de clima futuro
especificados en forma de condiciones medias anuales. Sin embargo, el
cambio climático al que deben adaptarse muchos sistemas no se limita a
cambios en las medias: incluye variabilidad y extremos asociados. De
hecho, la variabilidad es una cualidad inherente al clima y es la que
determina – junto a los eventos extremos – las condiciones medias. Por
este motivo, se ha comenzado a utilizar el término “amenazas climáticas”
para capturar aquellos estímulos que no se refieren a la variación de las
medias anuales y que determinan la vulnerabilidad de los sistemas. Por
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
ejemplo, en la gestión de los recursos hídricos es fundamental
considerar como estímulos clave la recurrencia de determinados
fenómenos extremos, aunque estos sean finalmente determinantes de
las medias.
De hecho, muchos ecosistemas son particularmente vulnerables a
variaciones en la frecuencia y la magnitud de fenómenos extremos o a
modificaciones en el rango de tolerancia habitual (damage threshold or
coping range). Por tanto, la capacidad de adaptación de un sistema debe
referirse tanto a la habilidad inherente de adaptación dentro de un rango
de tolerancia como a la habilidad de expandir o modificar dicho rango
con medidas de adaptación. En cualquier caso, cuando hablamos de
mejorar la capacidad de adaptación en los sistemas naturales y sociales,
hablamos esencialmente de ampliar o modificar el rango de tolerancia
(Burton, 2008).
6
En este contexto, una posible clasificación de las medidas de adaptación
hace referencia a su dimensión temporal. La adaptación a los riesgos de
cambio climático puede graduarse en tres niveles:
Cuadro 1
Esta clasificación permite realizar algunas reflexiones. A corto plazo
parece coherente revisar todas aquellas actuaciones de desarrollo
económico que entren en conflicto con los objetivos de protección frente
a los efectos del cambio climático, evitando aquellas que agravan la
vulnerabilidad frente a los dichos efectos.
Medidas que han sido identificadas de forma general como ampliadoras
de la capacidad de adaptación:
1.
Reducir
infraestructuras
la
vulnerabilidad
de
las
personas
y
de
las
2.
Proporcionar información sobre los riesgos a la toma de
decisiones y a los inversores públicos y privados
Fuente: Adaptado de Hunt, A. (2008a) y (2008b).
3.
Proteger bienes públicos tales como hábitats, especies y
recursos culturales valiosos
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
El IV Informe IPCC sintetiza una taxonomía de acciones de adaptación
que contribuyen a clarificar los tipos de respuesta.
 Reactiva o preactiva (anticipatorio)
 Autónomo o planificada
 Sustituta o complementaria
Por otro lado, hay que tener en cuenta que existen diferentes niveles de
acción en la adaptación:
•
Legislativo, promoviendo la internalización de los costes de
adaptación de largo plazo y la planificación estratégica e
indicativa (reformas institucionales)
•
Prácticas de los agentes económicos, de las empresas y de los
hogares
•
Prácticas agropecuarias, en relación al sustento de la población
y de las rentas en el entorno rural
•
Planificación de infraestructuras de amortización a largo plazo,
como por ejemplo en las de transporte de pasajeros y en las
redes de abastecimiento y depuración de aguas
3. Economía de la adaptación al cambio climático
La capacidad de adaptación de los sistemas económico, social y
ambiental determina su grado de vulnerabilidad a los impactos del
cambio climático y, en consecuencia, la evaluación de los impactos o del
daño en sus distintas manifestaciones. Es decir, cuando hablamos de los
impactos del cambio climático debemos tener en cuenta que la
adaptación, ya sea autónoma o planificada, puede modificar
sustancialmente la incidencia de los efectos del cambio climático. A
pesar de ello, la mayoría de estrategias y de estudios sobre adaptación
7
parten de la determinación de los impactos en base a los escenarios
climáticos – es decir, a los riesgos derivados del cambio climático – y de
la selección de acciones que permitirían adaptarnos a dicha variación del
clima. Bajo este enfoque, se presupone que la adaptación es posible y
necesaria y que, por tanto, un mundo adaptado es mejor que un mundo
sin adaptación.
Esta visión eminentemente normativa refleja, por encima de todo, una
visión preventiva de las estrategias de adaptación en un contexto de
incertidumbre climática. Tal y como se refleja en Dessai y van der Sluijs
(2007), es esencialmente la diferencia en la percepción del riesgo y la
incertidumbre la que permitiría agrupar en dos tipos de enfoque la toma
de decisiones y las herramientas de análisis en la adaptación al cambio
climático. Por un lado, los enfoques de arriba a abajo (top-down)
acumulan los niveles de incertidumbre en cada escalón, desde los
escenarios de emisión - pasando por la respuesta del ciclo de carbono hasta los escenarios regionales, para producir un rango posible de
impactos que permitiría cuantificar las necesidades de adaptación. Por
otro, los enfoques de abajo a arriba (bottom-up) permiten explorar la
resiliencia o robustez de los sistemas ante cambios o variaciones en las
variables climáticas y cómo la adaptación puede modificar el rango de
tolerancia ante variaciones hasta cierto punto impredecibles o tendencias
del clima. Este enfoque, que ha determinado por ejemplo el desarrollo
estratégico de adaptación de países como Canadá, se denomina de
vulnerabilidad (Lemmen et al, 2008). Si bien el primer tipo de enfoque ha
recibido más atención en la literatura, dominando la selección de
herramientas y criterios en las estrategias internacionales de adaptación,
su carácter eminentemente preventivo deriva en estrategias, desde el
punto de vista de la teoría económica, claramente normativas.
De hecho, la incertidumbre estadística que se desprende de los distintos
escenarios de calentamiento global, junto al desconocimiento sobre al
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
rango de tolerancia de los sistemas ambientales, por ejemplo, ante
dichos efectos, puede llevarnos a sobreestimar o subestimar la
capacidad de adaptación de los sistemas naturales y sociales. Por otro
lado, en un contexto de competencia de los recursos entre las políticas
alternativas de adaptación, errores en la elección de las políticas pueden
tener un altísimo coste de oportunidad para la sociedad. Por estos
motivos, y realizando una aproximación a las políticas de adaptación
desde la vulnerabilidad de los sistemas sociales, lo que podríamos llamar
un enfoque de resiliencia de abajo a arriba, se explora a continuación un
modelo económico de adaptación que permita reflexionar bajo supuestos
más amplios y en el contexto del análisis económico. Desde el punto de
vista de la toma de decisiones y de las herramientas, la ventaja de este
enfoque positivo es que contribuye a una mejor comprensión de cómo se
adaptan los individuos o los agentes económicos y las instituciones a las
condiciones climáticas y, por tanto, identificar los casos en los que es
necesario fortalecer la acción colectiva a través de políticas públicas y
estrategias de adaptación.
3.1. Modelo económico de la adaptación autónoma y
planificada
En un contexto donde todas las transacciones se realizan en mercados
perfectamente competitivos (sin fallos de mercado) y todos los agentes
responden de forma instantánea (información completa) a los estímulos
económicos, la forma más eficiente de adaptación es que todos los
agentes asumieran sus responsabilidades y actuaran de acuerdo a sus
expectativas. Es decir, los impactos del cambio climático modificarán el
comportamiento de los agentes económicos, que reaccionarán
adaptándose de forma autónoma. Bajo estos supuestos, la adaptación
autónoma no tiene porqué coincidir con la solución óptima, es decir, la
socialmente deseable. Por tanto, los gobiernos y otras formas de acción
8
colectiva tendrían como objetivo diseñar políticas y estrategias de
adaptación que trataran de acercar el resultado de la adaptación privada
a la adaptación socialmente deseable.
Esta reflexión es fundamental porque pone de manifiesto, en definitiva,
que la adaptación autónoma es inherente al análisis económico
tradicional del comportamiento de los mercados. Existe y existirá
adaptación al cambio climático, independientemente de la interferencia
de los gobiernos a través de políticas de adaptación, y los impactos del
cambio climático modifican las preferencias de los consumidores y
afectan la tecnología y los procesos productivos de las empresas.
Reconocer estos procesos no alimenta una concepción pródiga de los
mercados. Bien al contrario, contribuye a comprender los mecanismos de
adaptación autónoma, y a reconocer en los fallos de mercado un
conjunto de actuaciones esenciales dirigidas a potenciar la capacidad de
adaptación de los individuos y de la acción colectiva.
Podemos identificar al menos tres tipos de causas por las que la
adaptación autónoma no tenderá a ser la solución socialmente deseable.
Es importante señalar que el objetivo no es tanto reproducir una
taxonomía de manual sobre la existencia de fallos de mercado en la
dotación de recursos privados que expanden la capacidad de
adaptación, como identificar aquellos procesos que deben reforzarse
para reducir la vulnerabilidad del sector privado, de sectores económicos
concretos e, incluso, de aquellos sectores de la población con mayor
exposición a los riesgos del cambio climático por su incapacidad para
hacer frente a los mecanismos (financieros o de otro tipo) más
esenciales para mejorar su capacidad adaptación.
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
3.1.1 La adaptación como bien público
Cuando una medida de adaptación puede, potencialmente, beneficiar a
más de un agente económico, es decir, cuando la adaptación es un bien
o servicio no rival, ésta se puede categorizar como bien publico. Un buen
número de medidas de adaptación pueden definirse en este ámbito, y
podemos mencionar las más típicas: diques de contención en la costa o
en los ríos, canalización de barrancos o construcciones dirigidas a
proteger las carreteras o líneas ferroviarias, y la protección de la
biodiversidad. Pero no solamente incluye múltiples infraestructuras, ya
que el conocimiento o la organización administrativa que gestiona desde
la planificación territorial hasta la valoración del riesgo en la comunidad,
son también bienes públicos.
Los problemas relacionados con la gestión de bienes públicos pueden
interpretarse en dos dimensiones en el contexto de la adaptación: por un
lado, y en base a la conocida condición de Samuelson, la estimación de
la demanda de adaptación basándonos en la adaptación autónoma o
privada será menor que la demanda socialmente deseable u óptima; y,
por otro, no existirán suficientes incentivos a la inversión privada en
adaptación ya que la financiación del coste de las medidas de adaptación
por parte de los agentes individuales no tiene relación directa con el
beneficio que obtienen de las mismas. La solución estándar en la
asignación de bienes públicos es reveladora, no tanto por que obliga a la
cooperación a través de la acción colectiva (gobiernos u otras
instituciones) a través de políticas de adaptación, sino porque expresa
una de las dimensiones más complejas de la toma de decisiones: dada la
incertidumbre sobre los impactos del cambio climático, ¿cómo pueden
consensuarse aquellas medidas de adaptación cuyo beneficio marginal
esperado cubra el coste marginal de la adaptación? Dado que los
agentes no perciben de la misma manera los riesgos a los cuales se
exponen unos y otros, podemos esperar que las políticas de adaptación
9
contribuyan a estimular la dotación de bienes públicos realizados por
agentes privados, con beneficios potenciales para otros agentes,
subestimando posibles externalidades negativas como, por ejemplo, que
se traslade la vulnerabilidad a otros agentes u otros sistemas.
3.1.2 Las externalidades y los costes de transacción en la
adaptación
La presencia de externalidades en el contexto de la adaptación se
justifica en la coexistencia de una débil definición de derechos de
propiedad (que determinan la capacidad para externalizar costes y
beneficios sin que exista compensación alguna) y de altos costes de
transacción en los intercambios de bienes y servicios (es decir, los
costes de la provisión de información, ejecución de contratos y
negociación implícitos en toda transacción). Un ejemplo claro de esta
combinación lo encontramos en los esfuerzos que realizan los gobiernos
en la adaptación a las amenazas o inclemencias del clima en diversos
ámbitos como la protección civil o en el entorno agrario. Está claro que el
objetivo de los planes de prevención y de protección civil reflejan muchos
más objetivos (y por tanto, beneficios para la población) que la
consecución de la efectividad en costes. Por este motivo, las
administraciones públicas en muchos países cubren las pérdidas
ocasionadas por desastres naturales, incluyendo bienes y servicios no
públicos. Es decir, las administraciones internalizan en su toma de
decisiones numerosos beneficios privados.
En estos casos, está claro que los agentes individuales que no hacen, o
no esperan hacer, frente a todos los costes derivados del daño, no tienen
suficientes incentivos para llevar a cabo las medidas autónomas o
privadas, en proporción adecuada para su adaptación. Es decir, la
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
valoración de los riesgos en decisiones tan básicas como los materiales
o la localización de las viviendas, digamos en la costa, no es la misma si
los costes esperados del daño están cubiertos por otros, bien por la
compañía de seguros bien por el Estado. Este problema, que puede
categorizarse como un problema de riesgo o azar moral, se tiende a
neutralizar a través de medidas de planificación territorial y de licencias.
De esta forma, algunos gobiernos desacoplan la decisión sobre donde
construir las viviendas del problema de riesgo moral implícito (evitar las
pérdidas sociales por amenazas climáticas derivadas de decisiones
individuales).
Si bien se puede afirmar que no está claro en qué casos estas políticas o
estrategias de adaptación pueden contribuir a limitar los daños y las
pérdidas ocasionadas por el cambio climático, se puede afirmar que
existe un potencial de ahorro considerable en la mejora de la capacidad
de adaptación a eventos climáticos extremos (casos en que las pérdidas
pueden ser considerables). La clarificación de responsabilidades y la
clara definición de incentivos contribuyen a que los agentes privados no
sólo tomen las medidas de adaptación adecuadas sino a incrementar el
apoyo de los ciudadanos a iniciativas legislativas y procedimientos cuyo
objetivo sea evitar la pérdida colectiva.
La presencia de efectos externos positivos determina que las decisiones
individuales resulten en una escasa adaptación autónoma. A veces
ocurre lo contrario, y existe ya evidencia empírica de que la optimización
de los agentes privados puede conducir a decisiones de sobreinversión
(como en el caso de la inversión en máquinas de nieve artificial en las
estaciones esquí). En este caso, el nivel de inversión óptimo debería
considerar un balance entre los costes de capital y los costes variables
frente al beneficio esperado a nivel de todas las estaciones, es decir,
bajo condiciones de acción colectiva. Al mismo tiempo, la sobreinversión
puede resultar en otras externalidades ambientales con implicaciones
10
importantes para el consumo de agua, la calidad del agua o el consumo
de energía (y, en consecuencia, aumentos en las emisiones de gases
invernadero).
3.1.3 Los mercados incompletos y la información asimétrica
La falta de información sobre los efectos del cambio climático puede
evitar el desarrollo de mercados de bienes y servicios básicos
relacionados con la adaptación autónoma. En estos casos, el desarrollo
de soluciones técnicas adecuadas a la adaptación – tales como en el uso
eficiente del agua o de la energía – dependerá de que las
administraciones contribuyan a determinar de forma adecuada las
demandas de estos bienes y servicios en función de expectativas
correctas sobre los efectos del cambio climático.
La presencia de mercados incompletos para bienes y servicios y de
vacíos legislativos importantes en los países menos desarrollados donde
parece estar condicionada en mayor medida su capacidad de adaptación
a los riesgos climáticos. Sin embargo, es en el desarrollo de productos
relacionados con los seguros y los mercados financieros, en definitiva la
gestión de los riesgos derivados de la variabilidad climática, donde nos
encontramos un complejo campo de investigación y de nuevas fórmulas
para incentivar la adaptación de aquellos que soportan y comparten los
riesgos del cambio climático. El importante papel de la selección adversa
y de riesgo moral en el diseño de incentivos a la adaptación se aborda
formalmente en el apartado dedicado a los incentivos a la adaptación.
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
3.1.4 Redefiniendo el papel de las políticas públicas en
adaptación
El concepto de adaptación óptima en el marco de la economía del
bienestar contribuye a determinar el ámbito de acción en dos niveles: la
adaptación autónoma y planificada. Identificar y corregir los fallos de
mercado en el contexto de la adaptación autónoma puede contribuir a
aumentar el rango de tolerancia de la adaptación del sector privado y la
eficiencia privada. Al mismo tiempo, refuerza el papel del sector público
como impulsor de dicha capacidad a través del uso de incentivos y de
fórmulas de financiación adecuadas a la dimensión del problema y a las
necesidades de acción colectiva. Finalmente, el análisis económico
permite identificar la integración de los objetivos de adaptación en la
planificación y provisión de bienes públicos – mainstreaming – como uno
de los elementos estratégicos de la adaptación planificada.
A modo de resumen, la planificación pública debe realizar una provisión
a niveles adecuados de la adaptación como bien público (investigación y
desarrollo o infraestructura resistente a nuevos riesgos y riesgos
climáticos recurrentes), reducir o modificar las barreras existentes a la
adaptación privada (información sobre el clima, imperfecciones en los
mercados de bienes y servicios, restricciones de capacidad) e
implementar incentivos que mejoren la capacidad de adaptación privada
en general a través de regulación o a través de incentivos de mercado. El
papel de la regulación y de los incentivos a la adaptación será abordado
posteriormente en un apartado específico
11
3.2 Estimación de los costes y los beneficios de la
adaptación
Si bien la adaptación requiere la participación de múltiples agentes y
niveles de acción colectiva, y que estos agentes internalicen los riesgos
actuales y anticipados en su toma de decisiones en un contexto de
incertidumbre, la experiencia histórica demuestra que existen dos cuellos
de botella esenciales (Fankhauser et al, 2008). Por un lado, nos
encontramos con aspectos relacionados con el marco institucional
(instrumentos regulatorios e incentivos económicos) que facilitan la
adaptación privada y la planificación que hemos visto en el apartado
anterior, y que han recibido mucha menos atención en la literatura. Por
otro lado, una restricción fundamental en la toma de decisiones sobre
adaptación se basa en las dificultades para estimar los costes y los
beneficios esperados de la adaptación, así como el diseño de
mecanismos que permitan generar los recursos financieros adecuados.
Obtener estimaciones monetarias de los costes y beneficios de las
políticas de adaptación es un proceso complejo en el entorno global y en
local, tanto en el contexto de la adaptación autónoma como de la
planificada. Sin embargo, la dificultad para esclarecer qué beneficios
debe atribuirse a la adaptación y como estimar los costes evitados en un
entorno de riesgo e incertidumbre no puede ser una excusa para evitar
cierto grado de racionalidad en la selección de acciones o la
sistematización de la información que las justifique. De hecho, la
aproximación desde la economía del bienestar a los planes de
adaptación permite establecer diferentes criterios de racionalidad
económica a la hora de priorizarlas y de establecer su efectividad.
Por otro lado, identificar las dificultades que surgen en los procesos de
estimación de la valoración monetaria de los beneficios y de los costes
de adaptación puede contribuir a establecer algunas guías en la
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
valoración en las estrategias o planes específicos previstos. Identificar,
en todo caso, los distintos niveles de adaptación en el entorno local,
tanto desde el punto de vista del sector privado como del sector público,
favorece el diseño de planes de acción más efectivos a medio y largo
plazo.
Cualquier enfoque metodológico dirigido a valorar los costes y de los
beneficios de las políticas de adaptación se enfrenta a un conjunto de
dificultades singulares. En primer lugar, la mayoría de las medidas de
adaptación requiere respuestas de numerosos actores del ámbito público
y privado en un contexto de incentivos y de estímulos bastante amplio,
por lo que resulta complejo valorar de forma concreta el coste de la
componente climática. De hecho, pocas actuaciones en el ámbito de los
impactos de aumento en el nivel del mar son tan concretas como la
construcción de un dique de protección por parte de las autoridades
locales. Por otro lado, la mayoría de medidas de adaptación en este
ámbito requiere modificar el diseño de proyectos públicos o privados
desarrollados en la costa para que internalicen los riesgos de un
aumento en el nivel del mar. En este sentido, todas las medidas dirigidas
a mejorar la capacidad de adaptación se enfrentan a esta dificultad a la
hora de identificar los costes directos de la adaptación: identificar qué
componentes del diseño o de la actuación están dirigidos
específicamente a potenciar la capacidad de adaptación de una
infraestructura o sistema.
En segundo lugar, debemos tener en cuenta que la adaptación a las
condiciones climáticas forma parte de nuestras vidas y de la toma de
decisiones colectiva en cualquier región del planeta. La existencia de
límites económicos, biofísicos y sociales en el nivel y en el ritmo de
adaptación nos hace aceptar de daños de tipo residual en el contexto
actual. Por tanto, la evaluación de los costes de adaptación debe
considerar el coste de las medidas de adaptación que realizamos en la
12
actualidad y debe considerar, adicionalmente, los beneficios secundarios
a pesar de que precisarlos conlleve numerosas dificultades.
3.2.1 La adaptación como un problema de decisión temporal
La adaptación al cambio climático es, en gran medida y desde el punto
de vista económico, un problema de decisión temporal. Las medidas de
adaptación estratégica responden esencialmente a la capacidad de
reducir los daños asociados a los impactos del cambio climático a largo
plazo realizando acciones a corto plazo. De hecho, tanto el nivel de
adaptación como el momento en el que se desarrolla la acción
determinan en gran medida los costes y beneficios relativos de la
adaptación.
El valor presente de desarrollar una acción de adaptación hoy está
determinado por el coste de la acción más el flujo de daños residuales,
dado que la adaptación no evitará todo el daño. El valor presente de
actuar dentro de diez años incluye el flujo de daños ocurridos durante los
diez años de inacción más el valor presente del coste de adaptación en
diez años y los costes del daño residual a partir de entonces. Por tanto,
el momento de la actuación depende entonces de tres factores: la tasa
social de descuento, la percepción del riesgo y la incertidumbre, y el
tratamiento singular de los fenómenos naturales extremos.
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
13
3.2.2 El descuento y la incertidumbre
y la incertidumbre favorecen la elección de proyectos cuya ejecución se
encuentre más alejada del momento de la evaluación.
En el marco de decisiones temporales, el descuento refleja
esencialmente el coste de oportunidad temporal del capital o el tipo de
interés. La elección de una tasa de descuento es, sin duda, uno de los
procedimientos que más controversia ha generado en la modelización de
los impactos del cambio climático. Siguiendo la tradición anglosajona de
no descontar el futuro, el Informe Stern estima pérdidas anuales del 5%
del PIB global, ahora y para siempre, asociadas a los costes y riesgos de
calentamiento global. Asumir este supuesto de análisis implica ignorar el
tipo de interés y la tasa de ahorro en el sector privado y, por tanto,
subestimar el coste de oportunidad temporal del capital. El problema, sin
embargo, es que incluso con tasas de descuento de entorno al 3-4% (tal
y como recomienda el IPCC), en los horizontes temporales de
permanencia de los gases invernadero, el valor monetario de los
impactos se disipa en el presente. En este contexto, la tasa de descuento
– sea como reflejo de una tasa social de preferencia intertemporal o
como el tipo de interés de mercado – conlleva realizar de forma implícita
valoraciones subjetivas de equidad intergeneracional y, en última
instancia, de la aversión social a los riesgos que conlleva el impacto del
calentamiento global.
Esto no es cierto para algunos tipos de medidas de adaptación,
especialmente aquellas medidas integradas en la planificación del
desarrollo y las inversiones en infraestructuras duraderas: sistemas de
abastecimiento y saneamiento de aguas, infraestructuras de transporte
(energía y movilidad) puertos y diques, y todos los relacionados la
planificación a largo plazo de usos del suelo. Es decir, las acciones de
adaptación que se integren en el desarrollo de proyectos cuyos
beneficios directos se pueden percibir a corto plazo o que generen
beneficios secundarios a largo plazo, se ven favorecidas frente a otras en
presencia de incertidumbre y del factor de descuento.
Sin embargo, la literatura sobre adaptación no parece otorgar tanta
importancia a esta controversia, a pesar de los marcos temporales de
evaluación de las políticas pueden ser igual de amplios que en la
mitigación. Intuitivamente, la tasa de descuento favorece retrasar la toma
de decisiones y el desarrollo de medidas de adaptación hacia el futuro. Al
mismo tiempo, la perspectiva de disponibilidad de técnicas más efectivas
o más baratas en el futuro y el incremento de información disponible
sobre la naturaleza de los riesgos asociados a los impactos del cambio
climático reduce el valor presente de este retraso. Es decir, el descuento
(a) Los beneficios a corto plazo de la adaptación
La anticipación en la adaptación se ve justificada en el caso de que las
medidas favorezcan de forma inmediata a reducir los daños derivados de
la variabilidad climática existente (adaptación temprana al riesgo de
eventos climáticos extremos) o que contribuyan a generar beneficios
secundarios significativos. Una categoría importante de acciones
estratégicamente anticipables incluye todas aquellas medidas que
contribuyen a fortalecer y preservar la resistencia de los ecosistemas
más vulnerables. Otra categoría fundamental estaría compuesta por
aquellas medidas dirigidas a aliviar la pobreza y a reforzar los sistemas
de salud, es decir, políticas sociales que generan beneficios secundarios
a corto plazo al tiempo que se potencia la capacidad de adaptación de
los sistemas sociales a los impactos del cambio climático.
(b) Los efectos a largo plazo de la adaptación temprana
En esta categoría entrarían todas aquellas acciones que contribuyen a
evitar impactos irreversibles a largo plazo, tanto en la conservación de
los ecosistemas naturales y de la biodiversidad como en aquellos
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
impactos de gran magnitud en los sistemas sociales. En este caso, los
riesgos potenciales y la incertidumbre sobre los daños juegan un papel
fundamental en la toma de decisiones. De hecho, tal y como afirma
(Hanemann, 2008) la percepción social de los beneficios y de los costes
derivados de estas acciones puede alterar la efectividad de la
adaptación, dado que los errores en la toma de decisiones – demasiado
temprana o tardía – tendrían implicaciones en los efectos de la
adaptación.
14
[2]
Evitar pérdidas de corto plazo. Es decir, tratar de maximizar los
beneficios a corto plazo de los proyectos a realizar y de la protección de
ecosistemas asumiendo las condiciones de vulnerabilidad actuales. Con
este objetivo es necesario considerar o asumir la variabilidad climática
actual y proteger los ecosistemas naturales para incrementar su
resistencia a la variabilidad climática, es decir, aumentar el rango de
tolerancia
En el contexto de la adaptación temprana, la planificación de la
adaptación debe favorecer aquellos proyectos que se ajusten a los
siguientes tres criterios:
[3]
Evitar daños irreversibles. Considerar qué riesgos o cambios
pueden resultar en impactos irreversibles. Es fundamental considerar la
Tabla 1
irreversibilidad, tanto de los ecosistemas terrestres y marinos como de
Criterios de selección en el contexto de la adaptación temprana a
los efectos del cambio climático
[1]
los sistemas socioeconómicos (eventos extremos que dañen la imagen
de un destino turístico, por ejemplo)
Evitar retroalimentaciones costosas. Es el caso del diseño de
infraestructuras necesarias asumiendo los riesgos asociados al cambio
3.2.3 Criterios de decisión en presencia de riesgo y de
climático futuro: puertos, aeropuertos, carreteras, y saneamiento; y del
incertidumbre
planeamiento del territorio, ajustando las proyecciones de tal modo que
consideren las condiciones y los impactos de largo plazo. En este punto
es fundamental considerar la naturaleza de los riesgos. Por ejemplo, una
mayor probabilidad de inundación no significa que las infraestructuras
deban considerar mayor capacidad de recogida de aguas pluviales y por
tanto, un “exceso de capacidad” mayor, sino que la infraestructura debe
diseñarse considerando la inundación (dada la mayor probabilidad de
ocurrencia)
Definir procesos de adaptación en un contexto de incertidumbre sobre la
naturaleza de los impactos del cambio climático a nivel local y global es,
sin duda, una de las dimensiones más complejas de la toma de
decisiones sobre adaptación a corto plazo. Hay que tener en cuenta que,
la mayoría de los beneficios de la adaptación (impacto evitado) serán
beneficios esperados – es decir, la probabilidad media ponderada sobre
un rango de acontecimientos posibles.
Ante una doble fuente de riesgo e incertidumbre – la probabilidad de
ocurrencia – y el valor de la pérdida o daño, resulta complejo
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
fundamentar la toma de decisiones temporal en criterios de rentabilidad.
Hemos seleccionado tres criterios que pueden guiar la toma de
decisiones en este contexto de incertidumbre:
Tabla 2
Criterios alternativos en la valoración de efectos o proyectos en
presencia de riesgo e incertidumbre
[1] Si los costes de la inacción son significativos, entonces la toma
de decisiones debe usar el principio de precaución
[2] En un contexto de aversión al riesgo, la toma de decisiones
tratará de prestar atención a los acontecimientos negativos
[3] Win-win measures, es decir, medidas justificadas incluso en
ausencia de cambio climático, como son: sistemas de predicción
a largo plazo, sistemas de detección y de aviso y desarrollo
sostenible. Por ejemplo, tanto en los países menos desarrollados
como en los más desarrollados, mejorar las condiciones de
acceso de la población más pobre a los sistemas de salud y
mejores condiciones sanitarias son estrategias que aportan un
doble dividendo social
Fankhauser et al (1999) argumenta que en el contexto de incertidumbre
actual la mejor manera de considerar el potencial de cambio climático en
las decisiones de inversión es incrementar la flexibilidad y hacer más
15
robustos los sistemas y las infraestructuras, permitiendo su
funcionamiento en condiciones climáticas variadas y capaces de soportar
impactos climáticos más severos. Este argumento es fácilmente aplicable
a todos los sistemas: naturales, físicos y sociales. Este argumento puede
interpretarse de la siguiente manera:

En los sistemas naturales: fortalecer los marcos de protección
ambiental frente a las amenazas y las presiones actuales

En los sistemas físicos: mejorar la capacidad de las
infraestructuras de producción y de depósito de agua de
abastecimiento humano

En los sistemas sociales: mejorar los marcos regulatorios que
incentiven la adaptación individual: seguros, responsabilidad,
diversificación sectorial, fortalecimiento del capital humano.
Por otro lado, y aunque a veces sea interpretado como un principio
limitador del progreso, el Principio de Precaución ante procesos de gran
irreversibilidad como los que puede desencadenar el calentamiento
global puede contribuir en el ámbito de las decisiones temporales a
mejorar la toma de decisiones y la elección de los proyectos.
Si bien el Principio de “quien contamina paga” caracterizó las primeras
etapas de la política ambiental, la política nacional e internacional en
torno a los riesgos ambientales puede ser caracterizada hoy en día por
su función preventiva (no curativa): afrontar los costes la contaminación
ex ante para limitar los daños reparables o compensables sobre el
medioambiente. La idea de que la ciencia puede evaluar y cuantificar los
riesgos y la incertidumbre que caracterizan los impactos ambientales ha
hecho que este Principio de Prevención haya sido el principio más
utilizado en la eliminación y reducción de los daños ambientales.
Sin embargo, la sociedad se enfrenta a un número cada vez mayor de
riesgos impredecibles y no cuantificables de diversa índole, con
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
capacidad para desencadenar daños catastróficos. En este contexto, el
Principio de Precaución es una herramienta estratégica que permite
integrar en la evaluación y gestión de riesgos aquellas incertidumbres
más profundas. La precaución hace referencia al objetivo de proteger la
salud humana y el medio natural de aquellos daños potencialmente
peligrosos incluso en aquellos casos en los que la evidencia científica del
daño es incierta o inconclusa. Por este motivo, la mayoría de acuerdos
internacionales sobre seguridad alimentaria, salud y medioambiente –
incluyendo la Convención Marco de Cambio Climático de Naciones
Unidas – recomiendan su inclusión en la toma de decisiones.
16
De acuerdo al IPCC, el cambio climático está alterando los patrones de
riesgo de desastres naturales en tres formas:
[1]
Incremento de la frecuencia e intensidad de eventos extremos,
tales como temperaturas extremas y fuertes precipitaciones, ciclones
más intensos y áreas más extensas afectadas por sequías e
inundaciones.
[2]
Cambios en la distribución geográfica de las áreas afectadas por
las amenazas climáticas.
[3]
Mayor vulnerabilidad de algunos grupos sociales y sectores
económicos debido al aumento del nivel del mar y fusión de glaciares.
3.2.4 Gestión de riesgos de desastres naturales
4. El papel de los incentivos en la adaptación
La necesidad de invertir en la reducción de riesgos de desastres está
asociada a los cambios en los patrones de variabilidad climática, que
ocasionan desastres más extensivos y frecuentes y que suponen una
amenaza a la seguridad alimentaria y aquellas poblaciones más
dependientes del sector primario.
La Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de Naciones
Unidas (ISDR, 2008) define la gestión de riesgos de desastres como “el
proceso sistemático de utilizar las decisiones administrativas y las
habilidades y capacidades organizacionales y operativas, para
implementar políticas y estrategias que contribuyen a reducir los
impactos de desastres naturales y de los desastres ambientales y
tecnológicos en la sociedad”. En el contexto de cambio climático, la
gestión de riesgos de desastre se refiere a toda acción sistemática de
prevención y mitigación de los efectos de las amenazas climáticas
(Baker, 2008).
autónoma y la financiación de la adaptación
La adaptación autónoma se refiere a todas aquellas iniciativas del sector
privado, en respuesta a cambios en los precios relativos o cambios en
las funciones de bienestar inducidos por el cambio climático actual o
anticipado. Algunos autores (Smit et al., 1996) describen la adaptación
autónoma como aquella que se produce de forma “natural,” sin
intervención del sector público, restringiendo el ámbito de este tipo de
acciones al sector privado y al interés privado. Sin embargo, tal y como
hemos apuntado en el apartado anterior, restringir la adaptación
autónoma a la adaptación “sin intervención” de los agentes privados
subestima el papel estratégico que el sector público y la planificación
pueden desarrollar para fortalecer de la acción privada en materia de
adaptación. En cualquier caso, la presencia de riesgo e incertidumbre, la
diferente percepción de ambos por parte de los agentes sociales y
económicos, así como la posible interdependencia de los impactos,
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
hacen de la adaptación al cambio climático un contexto donde diferenciar
el interés privado del interés colectivo puede resultar tremendamente
complejo. Por estos motivos, en este apartado identificamos el concepto
de adaptación autónoma a las acciones individuales y colectivas que
desarrolla el sector privado en respuesta a los escenarios de cambio
climático en el contexto de un marco institucional que determina los
incentivos a la adaptación, sea o no impulsada por la acción pública.
La adaptación implica la realización de acciones múltiples y costosas en
distintos niveles, por lo que requerirá la implicación de todos los agentes
económicos (hogares, empresas y administración) y de la sociedad civil
en el interés público y privado. Si bien la promoción de medidas de
adaptación efectivas requiere la internalización de los riesgos climáticos
actuales y futuros en la toma de decisiones de los agentes privados y
públicos, uno de los problemas fundamentales en la adaptación
autónoma será la débil definición de derechos de propiedad en relación a
los riesgos climáticos. Es decir, la capacidad de los agentes privados
para externalizar los riesgos (y los daños) a terceros o las
administraciones, tiende a reducir en gran medida los incentivos a la
adaptación autónoma. En este ámbito, nos movemos entre los límites de
la adaptación privada (internalizada por el sector público) y la adaptación
planificada. En ambos casos, la redistribución de adaptación se
enfrentan a numeras barreras.
Las sociedades han realizado siempre acciones de adaptación a las
condiciones climáticas y de su entorno. Podríamos decir que, incluso
hoy, muchas comunidades y sectores sociales permanecen vulnerables
o pobremente adaptados a las condiciones climáticas. En muchas
ocasiones, la adaptación permanece en los procesos de planificación,
mientras que se retrasa o no se realizan las actuaciones planteadas. En
este sentido, puede ser interesante destacar que, tradicionalmente, las
principales dificultades para la adaptación autónoma efectiva tienen que
17
ver con la financiación de dichas actuaciones y el acceso a la
información relevante sobre el clima o el contexto climático.
Este desfase entre planificación y recursos financieros es crítico si
tenemos en cuenta que la dimensión de la adaptación al cambio
climático excede en muchos casos la disponibilidad de fondos públicos
por parte de la administración más cercana y requerirá de la participación
de los agentes privados. Por este motivo, será extremadamente
relevante reforzar el papel de la regulación, de la información y de los
incentivos en la escala y en la eficiencia necesaria para los esfuerzos de
adaptación autónoma.
Fanhauser et al. (2008) proporciona una clasificación convencional de los
instrumentos disponibles para facilitar la adaptación en los distintos
sectores económicos de forma ilustrativa. Esta clasificación se encuentra
extensamente desarrollada y permite profundizar en el diseño de
incentivos e instrumentos regulatorios precursores de una mayor
fortaleza del rango de adaptación en los distintos sectores económicos:
•
Esquemas aseguradores de riesgo
•
Señales de precio/mercados
•
Convenios público-privados
•
Esquemas de micro-financiación
•
Incentivos de I+D
Sin embargo, para comprender la importancia de los incentivos es
necesario reflexionar sobre el papel de las empresas y de otros agentes
privados como canalizadores y catalizadores de la inversión en todos los
sectores de la economía. En este sentido, la mayoría de acciones de
adaptación deberían estar guiadas por el interés particular, es decir,
debe existir un incentivo de potencia suficiente que lleve a los agentes
privados a acometer medidas que puedan reducir su vulnerabilidad a los
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
riesgos del cambio climático o contribuyan a explotar las potenciales
oportunidades de negocio.
o El sector de la construcción y de la ingeniería es clave en el diseño
de infraestructuras y de viviendas resistentes al cambio climático.
o El sector de las telecomunicaciones y de las tecnologías de la
información juega un papel fundamental en la comunicación de
riesgos y en la monitorización de las amenazas.
o La industria agropecuaria en el entorno local es garante del
suministro de alimentos y del sostenimiento de la renta y de los
recursos de los que depende el ámbito rural.
o El sector bancario debe garantizar el acceso a los recursos
financieros para hacer frente a la acciones de adaptación.
o El sector de los seguros debe proveer la cobertura de riesgos que
garantiza la adopción de responsabilidades en nuestro sistema
económico.
o El sector turístico debe afrontar medidas de adaptación en sus
infraestructuras, aumentar la capacidad de adaptación frente a la
variabilidad climática y eventos extremos, así como desarrollar
instrumentos de comercialización que flexibilicen la demanda.
o De forma transversal, el suministro de bienes y servicios en
nuestros sistemas económicos puede verse amenazado por los
impactos del cambio climático y deberá planificar el desarrollo de
su actividad teniendo en cuenta estos riesgos.
o Sabemos que la elección sobre materiales, diseño y localización
de viviendas, debe realizarse bajo condiciones de rentabilidad
privada y social. Para ello es fundamental que la legislación
contribuya a alinear incentivos entre los agentes
18
Si bien la correcta señalización de riesgos en el sector privado es, sin
duda, uno de los elementos clave a la hora de propiciar la adaptación
autónoma privada y socialmente óptima. Sin embargo, esto no es
suficiente. La necesidad de establecer una metodología que sirva de
apoyo plan de adaptación no puede desvincularse de la complejidad de
nuestro sistema económico y de sus órganos de decisión. Por tanto, el
diseño de medidas de adaptación en un marco temporal de condiciones
variables debe estar subordinado a la participación de los agentes y uso
de la gobernabilidad, haciendo uso de instrumentos que permitan
corregir fallos de mercado existentes y del diseño de incentivos. En este
apartado incorporamos algunas reflexiones que deben incorporarse al
debate social en el contexto de la financiación de las acciones de
adaptación, la necesidad de realizar reformas fiscales que mejoren la
asignación de recursos en la región, de forma que se busque no sólo
cierta efectividad en las acciones sino identificar posibles fuentes de
financiación necesarias para su puesta en marcha.
La literatura económica refleja grandes avances en el desarrollo a nivel
internacional de mecanismos de financiación para acciones de
adaptación al cambio climático que vayan asociadas a los objetivos de
desarrollo económico de los organismos internacionales. Es el caso de
los objetivos de seguridad alimentaria, de protección frente a catástrofes
climáticas, de prevención de enfermedades vectoriales, y de condiciones
sanitarias básicas para la población. En todo caso, la financiación de la
adaptación – principalmente asociada a los mercados de carbono, los
mecanismos de flexibilización y la difusión tecnológica – está vinculada a
la búsqueda compromisos globales en las políticas de mitigación.
En el contexto nacional, sin embargo, el debate entorno a los incentivos
económicos y financiación de las medidas de adaptación ha quedado
relegada a un segundo plano. El Plan Nacional de Adaptación no incluye
ninguna referencia a este respecto, limitándose a expresar que “los
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
recursos financieros que se puedan requerir podrán ser aportados por
aquellos organismos, instituciones y asociaciones con responsabilidad e
intereses en los sectores y sistemas a evaluar”. Si bien se trata de una
clara referencia a la distribución de competencias y de financiación de las
mismas en el contexto nacional y autonómico, no deja de ser una
evasiva sobre uno de los elementos clave en la estrategia de adaptación.
La definición de incentivos económicos en el diseño de una estrategia de
adaptación está estrechamente vinculada al marco institucional que
define los derechos y las obligaciones del sector privado y de los bienes
públicos. Por un lado, la mayoría de las acciones de adaptación
“privadas” deberían de suceder de forma autónoma y eficiente. Sin
embargo, la existencia de fallos de mercado – tanto los relacionados con
la tecnología de producción como los derivados de una débil definición
de los derechos de propiedad o fallos de información – obstaculizan la
consecución de objetivos socialmente óptimos.
En un contexto de efectos externos, en el que los agentes privados no
asumen todos los costes y beneficios de sus decisiones sobre la
adaptación, el nivel de adaptación privado tenderá a ser menor que el
socialmente deseable. Al mismo tiempo, existen numerosos bienes y
servicios para los que no existen mercados o mercados que están
sujetos a asimetrías informacionales que no están aun suficientemente
desarrollados o no permiten el acceso en condiciones de igualdad. Esto
es especialmente relevante en el caso de los servicios derivados de la
incertidumbre y el riesgo de cambio climático (seguros).
19
directas que determinen e impongan los niveles de adaptación
adecuados.
Por tanto, los gobiernos deberán apoyar la mayoría de las acciones de
adaptación, incluso aquellas que pudiéramos denominar como privadas.
Hemos identificado los siguientes núcleos de la intervención en las
estrategias de adaptación:
Núcleos de intervención de la estrategia de adaptación (Adaptación
autónoma o privada)
[1] Provisión de información climática fiable
[2] Regulación e incentivos al I+D
[3] Creación y corrección de mercados que permitan la asignación
de recursos sensibles al clima
[4] Corrección de fallos de mercado en los mercados de seguros
(los seguros pueden incentivar la adaptación, pero cuidado, no
son la panacea)
[5] Desarrollo de iniciativas público-privadas
Si la toma de decisiones privada (optimización de los agentes) no
garantiza unos niveles de adaptación socialmente óptimos, los gobiernos
deben contribuir a mejorar la asignación de recursos. Bien a través de
opciones regulatorias que internalicen vía incentivos o vía reformas en
los mercados los daños esperados, bien a través de intervenciones
En el ámbito de la acción colectiva y de las acciones de adaptación
concebidas como bienes públicos la financiación necesaria debe estar
vinculada a la disposición de fondos públicos que permitan su
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
implementación. Al margen de la acción colectiva en el ámbito de la
adaptación como bien público, existen dos áreas especialmente
sensibles en las que los fallos de mercado pueden incidir en pérdidas de
eficiencia importantes: los grupos marginales de población (incluso
sectores económicos) que tienen un acceso deficiente a la información y
a los recursos necesarios para realizar acciones de adaptación; y la
pérdida de eficiencia derivada de no considerar opciones de adaptación
(neglected adaptation measures), es decir, la investigación y el desarrollo
de opciones de adaptación.
La dimensión económica de la adaptación traspasa las fronteras de la
estimación de costes y beneficios de las acciones, incluso de la
necesidad de formular fuentes de financiación para las mismas. En este
sentido, si se desea promover una estrategia de adaptación equilibrada y
efectiva, los instrumentos y las acciones deben estar condicionados al
marco de la intervención en su contexto social y económico.
Estudios sectoriales recientes proporcionan resultados intuitivos muy
interesantes. Muchas acciones de adaptación pueden proporcionar una
altísima rentabilidad social y pueden ser implementadas a un coste
considerablemente bajo. Es el caso de las prácticas agrarias y de
adaptaciones en las conductas de los individuos o de las empresas, que
logran adicionalmente mayores niveles de eficiencia en el consumo de
recursos. A pesar de que la mayoría de la literatura sobre los costes de
adaptación se centra en la valoración de los costes de medidas “fuertes”
– quizás porque metodológicamente suele resultar más simple – lo cierto
es que este enfoque no sólo se puede producir un sesgo hacia la
elección de medidas estructurales, en perjuicio de las medidas “suaves”
potencialmente críticas en la adaptación, sino que estas valoraciones
están sistemáticamente sobre o infravaloradas (según consideren una
variación climática o evento extremo). Por ello, los esfuerzos dirigidos a
20
un desarrollo económico sostenible pueden jugar un papel fundamental
en el aumento de la resiliencia de los sistemas físicos y sociales.
5. Efectos distributivos del cambio climático:
reorientación y planificación en el sistema de
bienestar
Tanto los impactos del cambio climático como las acciones específicas
del plan de adaptación pueden tener efectos redistributivos importantes
en cualquier región. Estos efectos pueden concentrarse en sectores
económicos específicos pero también en sectores sociales más
vulnerables a dichos impactos. Puede ser el caso de los sectores
agropecuarios y del entorno rural, así como – en el caso de impactos
sobre la salud de las personas – de grupos de riesgo como niños y
mayores. En este sentido, una de las aportaciones esenciales de
cualquier estrategia de adaptación es el reforzar el sistema sanitario y de
asistencia social para hacer frente a los nuevos riesgos y enfermedades
asociadas al cambio climático.
El cambio climático impactará de forma más severa, con mayor
probabilidad, en los pobres del planeta porque es el grupo de población
más expuesto a las condiciones climáticas, está más cerca de los
sistemas naturales y a sufrir los límites del clima, y por que su capacidad
para adaptarse será menor. Esta evidencia no se limita al contexto de la
desigualdad global sino que es extensible a la desigualdad de la
distribución de la renta y de la riqueza en los países más industrializados.
Esta mayor vulnerabilidad debe hacernos reflexionar sobre el papel de
los gobiernos en la adaptación de los grupos marginales de población y
en la presión adicional que los impactos del cambio climático pueden
generar en la provisión de bienes y servicios públicos. La
universalización de bienes preferentes como la atención sanitaria, la
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
educación y las pensiones (y seguro de desempleo) o la dependencia en
los estados de bienestar fortalecen la cohesión social pero introducen
una presión creciente en el sistema de financiación del gasto público. El
cambio climático supone añadir nuevas necesidades de gasto público a
la acción de las administraciones y el encarecimiento, en muchas
ocasiones de los servicios que ya se prestan a los ciudadanos. En la
medida en que los fallos de mercado impidan acciones de adaptación del
sector privado en cantidad y en calidad adecuadas, la presión sobre el
sistema de bienestar resultaría insostenible.
Los fallos de la intervención pública en este contexto pueden ser también
determinantes. La internalización de beneficios privados y las relaciones
de agencia en las administraciones modifican el comportamiento de los
agentes privados. Este es el caso de la atención sanitaria, en la que los
mecanismos de “prevención” tienden a eliminarse por parte de la
población a favor del coste cero de la atención sanitaria.
La presión sobre las administraciones crece también en función de los
nuevos riesgos. A pesar de que las compañías de seguros tienden a
cubrir parte de los daños ocasionados en el sistema productivo por
variabilidad climática, el Estado suele ser el responsable último en
procesos catastróficos.
Sin embargo, no todos los sectores de población más vulnerables son
pobres. Tal y como afirma Fordham (1999), la pobreza es una dimensión
clave de la vulnerabilidad. Pero la vulnerabilidad es un concepto más
dinámico que la pobreza al capturar el distinto grado de susceptibilidad a
una pérdida causada por la exposición a un desastre o a un riesgo
diferente por parte de los individuos, de la comunidad o de los sistemas.
Cuando se contextualiza el cambio climático en la vida diaria, se
identifica el papel de las conexiones sociales o elementos estructurantes
de la vulnerabilidad: la localización, el acceso a infraestructuras físicas, a
la información, y a los sistemas de comunicación, patrones de gestión del
21
capital social y natural, y la habilidad de los distintos grupos o individuos
para asegurarse una fuente de supervivencia y fórmulas de seguridad.
6. Vulnerabilidad y estrategias de adaptación al
cambio climático en Canarias
El conocimiento científico en torno a los posibles impactos del cambio
climático en Canarias es aun limitado. Teniendo en cuenta que los
proyectos de regionalización de impactos en España se encuentran en
fase de modelización (dependientes a su vez de los escenarios
globales), y que es necesario desarrollar modelos climáticos a escala
regional capaces de reflejar su contexto geográfico e insular en
dependencia del sistema climático global, la determinación de
vulnerabilidades a través de un modelo de abajo-arriba (bottom-up)
resulta viable y menos costosa a corto plazo.
Si bien es cierto que esa compleja tarea va más allá de los objetivos de
este proyecto, nos hemos planteado un ejercicio de reflexión sobre la
vulnerabilidad de los sistemas económicos, sociales y ambientales de
Canarias atendiendo a dos aspectos fundamentales. Por un lado,
identificar aquellos elementos y procesos considerados clave en una
estrategia regional de adaptación autónoma y planificada y, por otro,
tratar de identificar las principales barreras u obstáculos en la mejora de
la adaptación de acuerdo a los conceptos desarrollados en los apartados
anteriores.
6.1 La economía canaria en el contexto actual
La literatura sobre adaptación reconoce el papel clave de las
instituciones, de la diversificación sectorial y de las políticas de bienestar
social como fuente de resistencia y de resiliencia frente a los impactos
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
económicos del cambio climático. Es decir, una economía fuerte y sin
desequilibrios de equidad significativos es, en si misma, una economía
con una capacidad de adaptación alta.
La crisis económica actual pone de manifiesto la debilidad del modelo de
crecimiento económico en el archipiélago, los límites existentes en la
expansión de actividades productivas intensivas en consumo de territorio
y de recursos naturales, y la persistencia de tasas de pobreza y de
marginalidad altas en relación al resto del territorio nacional. En cierto
modo, el paradigma actual sobre el modelo de desarrollo económico en
el archipiélago puede caracterizarse en términos de la baja capacidad de
adaptación a los estímulos que recibe de su contexto nacional e
internacional. Ya sea por su alta dependencia de recursos naturales
clave, ya sea por sus condiciones geopolíticas, lo cierto es que su baja
capacidad de adaptación puede situar a la región como un sistema
económico vulnerable a los impactos del cambio climático.
La diversificación actual de actividades productivas dificulta el logro de
aumentos en el bienestar de la población al tiempo que se absorbe una
tasa creciente de población activa. El nivel de pobreza de la región,
medido en términos de pobreza relativa como el número de personas
con renta por debajo del 60% de la mediana de los ingresos por unidad
de consumo [Encuesta de Condiciones de Vida, 2007, INE]. Este dato
sitúa a Canarias como la cuarta región más pobre del territorio nacional.
Al mismo tiempo, la tasa de paro regional mantiene un diferencial
considerable (un 21,17% frente al 13.91% en 2008, INE) con la media
nacional. Al mismo tiempo, la renta media regional, en torno al 87,9% de
la media nacional en 2008 (INE), mantiene su posición divergente.
Por otro lado, la expansión del PIB regional desde el punto de vista de
una mayor diversificación o del aumento del valor de la producción se
enfrenta a rigideces propias de economías altamente dependientes de
sus recursos naturales y de sectores primarios. La región presenta
22
también problemas estructurales básicos: baja tasa de productividad en
sectores clave y poco competitivos, déficits formativos importantes,
excesiva burocratización y multiplicidad administrativa, así como marcos
competenciales no alineados entre administraciones y un creciente déficit
de financiación. Al mismo tiempo, la presión sobre servicios públicos
básicos relacionados con la salud y la calidad de vida de la población
tiende a ser insostenible bajo el modelo competencial y de financiación
actual.
Por tanto, el sistema económico regional presenta debilidades
importantes en comparación con otras comunidades autónomas. A pesar
de ello, y de la dependencia del sistema económico regional de recursos
naturales como el clima, asociar a este diagnóstico una mayor
vulnerabilidad frente a los impactos del cambio climático en relación a
otras regiones no puede hacerse sin disponer de unos escenarios
diferenciales sobre los efectos locales del cambio climático. De hecho,
procede afirmar que la capacidad de adaptación autónoma y planificada
ante los efectos del cambio climático – en grandes líneas – puede ser
relativamente menor a la que presentan otras regiones.
La madurez del sistema productivo actual se enfrenta al reto de
revalorizar el capital natural y el capital humano de la región para lograr
mantener el empleo y los niveles de bienestar social. El papel de
innovación en la revalorización de las actividades productivas y en el
desarrollo de nuevos mercados parece fundamental para concebir “un
nuevo modelo de economía canaria”. Este reto en el contexto de cambio
climático nos lleva a realizar las siguientes reflexiones. En primer lugar,
las políticas de mitigación y de adaptación al cambio climático pueden –
en línea con la concepción del desarrollo sostenible – potenciar el
desarrollo clusters de conocimiento que permitan potenciar la creación y
desarrollo de nuevos sectores productivos. En el caso de la mitigación es
evidente que el desarrollo de las energías renovables y la implantación
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
de estrategias dirigidas a mejorar la eficiencia energética en el contexto
local podrían potenciar nuevas fuentes de conocimiento y de
oportunidades empresariales. Estas reflexiones son extensibles al
desarrollo de sectores y nuevas tecnologías relacionadas con la gestión
hidráulica y de otros recursos naturales, incluyendo la protección de la
biodiversidad marina y terrestre. Si bien resulta complejo aventurar
sinergias viables desde la adaptación, es evidente que - en la medida en
los agentes privados internalicen los riesgos potenciales al calentamiento
global – nuevos retos tecnológicos pueden resultar en nuevas
oportunidades antes inalcanzables. Teniendo en cuenta además que las
acciones de adaptación inducen a un mayor aprovechamiento de las
condiciones naturales y de las infraestructuras (actuales y futuras), la
reconsideración de actividades tradicionales y técnicas sostenibles en el
entorno local pueden ser un foco de innovación.
En segundo lugar, la incertidumbre frente a los impactos del cambio
climático en un contexto de diversas fuentes de aversión al riesgo
(económica y climática) por parte de los agentes privados puede limitar a
corto plazo la consideración y ejecución de proyectos de inversión en
sectores o en regiones vulnerables al cambio climático. Es importante,
por tanto, aportar datos precisos a corto plazo sobre los escenarios de
clima para la región y contribuir a mantener el atractivo de inversión en
sectores productivos concretos. Las reflexiones realizadas sobre la
necesidad de alinear los incentivos y de que los agentes privados
dispongan de información relevante sobre los riesgos de impacto y
asuman los costes y beneficios de las acciones de adaptación son
relevantes en este contexto.
Finalmente, una mayor debilidad financiera de adaptación autónoma y
privada a los impactos del cambio climático debe compensarse
incorporando nuevos criterios y actuaciones en la toma de decisiones.
Por un lado, integrar los objetivos de adaptación en la toma de
23
decisiones y en los modelos de gestión [mainstreaming]. Por otro,
favorecer la adaptación temprana mejorando el diseño de proyectos de
planificación y de infraestructuras que reduzcan los daños de la
variabilidad climática existente y seleccionar acciones de adaptación que
contribuyen a evitar impactos irreversibles a largo plazo.
Por tanto, y en líneas generales, se puede establecer el siguiente orden
de prioridades:
Prioridades macroeconómicas en la estrategia de adaptación
[1] Reducir las bolsas de pobreza y de marginalidad, e identificar
específicamente los elementos de integración [mainstreaming] de
objetivos de mejora de la capacidad de adaptación en el resto de
políticas de lucha contra la pobreza y la marginalidad, en el
entorno rural y urbano
[2] Fortalecer el acceso a los recursos, a fuentes de financiación, y a
la información en sectores económicos (i.e. agricultura y
ganadería) y en las administraciones cercanas a los ciudadanos,
especialmente en zonas geográficas más deprimidas
[3] Reducir las tasas de desigualdad en la distribución de la renta y
de la riqueza
[4] Promover estudios científicos que aporten un mayor
conocimiento de la variabilidad climática actual y futura y, al
mismo tiempo, de la vulnerabilidad climática de los sistemas
económico, social y ambiental
[5] Fortalecimiento de las instituciones que mejore la toma de
decisiones en el contexto de la adaptación autónoma y
planificada
[6] Mejoras en los sistemas de gestión y de explotación de recursos
naturales, que reduzcan la presión sobre recursos esenciales
para las actividades productivas y para la población
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
[7] Identificar sinergias en las políticas de mitigación y la adaptación
planificada. Reforzar elementos de la adaptación autónoma
(incentivos) que activen la innovación y el desarrollo de nuevos
sectores tecnológicos
6.2 Análisis de los sectores clave en los sistemas ambiental,
social y económico
Una sectorización puede contribuir a formalizar algunas sobre el papel de
la estrategia de adaptación regional, los horizontes de la planificación, y
la integración de forma coherente con la planificación vigente y futura.
Una de las funciones primordiales del plan de adaptación será diseñar
acciones específicas para aquellos sectores de la economía regional
más vulnerables a los impactos del cambio climático. Tanto por su peso
en la economía regional como por su función social o ambiental, algunos
de estos sectores pueden revelarse como muy sensibles a los cambios
asociados al calentamiento global. Por ello, será necesario profundizar
en su vulnerabilidad a través de estudios específicos y revisar a fondo la
planificación, los niveles de protección y los criterios de explotación.
Estas reflexiones pretenden relacionar las líneas de adaptación con los
planes de acción en el marco del desarrollo sostenible, y destacar
aquellas oportunidades asociadas a las distintas acciones o líneas
prioritarias.
El Plan Nacional de Adaptación (2008) otorga una especial relevancia a
la vulnerabilidad a nivel nacional de los cuatro capítulos que engloba la
biodiversidad: ecosistemas terrestres y acuáticos continentales, y la
biodiversidad vegetal y animal. A nivel regional, la presencia de
numerosos endemismos animales y vegetales, el reducido tamaño y el
aislamiento de los ecosistemas en el territorio insular, junto a la creciente
24
presión del desarrollo urbano, sitúan a la biodiversidad como uno de los
sectores más vulnerables al cambio climático.
En este contexto, deben priorizarse las medidas de conservación ex situ
como respuesta a impactos potenciales y la incorporación de los efectos
del cambio climático como variables a considerar en los proyectos de
restauración y de evaluación de impacto ambiental (incluso en la
evaluación estratégica de planes y programas) para determinar los
rangos de tolerancia y la capacidad de defensa ante la invasión de
especies y la respuesta a estímulos climáticos: eventos climáticos
extremos y modificación del rango de variabilidad.
Especial atención requiere la gestión de los recursos hídricos en el
archipiélago, no sólo por la vulnerabilidad en sí misma de este recurso a
las variaciones del clima sino por la escasa capacidad de adaptación que
caracteriza el modelo de planificación y gestión del ciclo hidrológico en el
contexto actual. Este modelo tiene dos características diferenciales: por
un lado, un complejo marco institucional que combina la propiedad
privada de las aguas subterráneas con un sistema de planificación a
nivel insular que determina una realidad considerablemente distinta en
cada una de las islas; y, por otro, el objetivo de satisfacer una demanda
social creciente del recurso, a costa de subestimar el resto de sus
funciones sociales y ambientales.
La sobreexplotación de los acuíferos en la provincia más oriental se ha
superado gracias al desarrollo de un extenso sistema de desalación y
desalinización cuyos impactos energéticos y ambientales hacen
cuestionar su sostenibilidad. Los problemas de calidad de agua de
suministro y las necesidades de depuración, la salinización de suelos en
el contexto rural, etc. constituyen una presión adicional en el sistema de
gestión que, bajo la Directiva Marco del Agua (DMA, 2000), deben
atenderse en un contexto de extrema escasez. Si bien la situación de los
acuíferos en el resto del archipiélago presentan estados de
sobreexplotación menor, a las presiones económicas y a la
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
consideración de otras funciones debe añadirse objetivos de
conservación en coherencia con los efectos del cambio climático. Estos
efectos a largo plazo reflejan una tendencia de reducción de
aportaciones hídricas por precipitación y el aumento de las temperaturas
en las últimas décadas, de acuerdo a los datos históricos y a los
escenarios de cambio climático reflejados por ejemplo por el Consejo
Insular de Aguas de Tenerife [Braojos y otros, 2006].
Sin duda, una de las áreas menos exploradas en el archipiélago tiene
que ver con el potencial de sumideros de carbono de la masa forestal,
suelo y océanos y su impacto sobre la conservación de la biodiversidad.
Aproximadamente el 80% de la superficie forestal de Canarias forma
parte de la Red de Espacios Naturales protegidos. La combinación de la
titularidad pública y privada de la superficie forestal determina un
complejo marco regulatorio y dificulta las labores de conservación de
estos espacios y de sus funciones. Su vulnerabilidad ante los incendios y
las técnicas de gestión forestal tradicionales aumenta con los riesgos
asociados al cambio climático.
La valorización de las funciones de los bosques canarios frente al cambio
climático resulta fundamental. Si bien su contribución a nivel global como
sumidero de carbono puede resultar marginal, el bosque canario puede
jugar un papel significativo como amortiguador de los impactos del
calentamiento global: protege, sostiene y enriquece la biodiversidad,
evita la erosión de suelos (reduciendo el riesgo de desertización),
contribuye a la recarga de los acuíferos y protege contra el riesgo de
avenidas y de inundaciones de los núcleos rurales y urbanos.
Finalmente, la mejora de los sistemas de protección (mayor eficacia) y de
los sistemas de vigilancia y de alerta temprana, la mejora de los sistemas
de uso y gestión, la integración con la planificación, y la evaluación de los
balances de carbono, son objetivos prioritarios de acuerdo al PNACC.
25
6.3 Adaptación al cambio climático del sector turístico
El cambio climático puede incidir de forma muy directa en la actividad
turística de la región. Por su conexión directa al medio natural y al clima,
el turismo es considerado – junto a otros sectores económicos como
agricultura, seguros, energía y transporte – uno de los sectores más
sensibles a los cambios en el clima. Numerosos estudios indican que esa
masiva migración anual turística cambiará progresivamente a lo largo de
este siglo debido al aumento de las temperaturas que se registrarán en
verano en el Mediterráneo y las posibles dificultades de disponibilidad de
agua. El turismo de playa, durante períodos progresivamente más largos
de tiempo, se desplazará hacia el norte, hasta el Mar del Norte o incluso
el Mar Báltico, lo que podría generar pérdidas millonarias para los
sectores turísticos de países como España. Si bien la contrapartida
positiva para el sector turístico de la zona mediterránea es que las
condiciones climáticas mejorarán en primavera y otoño, esta ventaja
puede tener un impacto limitado en función de las preferencias por otros
destinos más cómodos climáticamente. A corto plazo debe prestarse
atención a posibles cambios en los condicionantes de la demanda
turística en origen y a los impactos de las políticas de mitigación de
gases invernadero.
La evidencia que podemos extraer de los estudios realizados sobre el
impacto del cambio climático en los patrones de la demanda turística a
nivel global es la siguiente. En las próximas décadas se producirá una
redistribución geográfica y temporal de la demanda turística. Se anticipa
un aumento de la demanda de los destinos situados en las latitudes del
norte y zonas elevadas y de montaña. Los turistas del norte de Europa
pasarán mayores temporadas de vacaciones en su propio país. Sin
embargo, es posible también que amplíen sus estancias durante el
invierno en zonas más templadas en la medida en que se extremen las
temperaturas durante esta temporada.
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
En definitiva, parece probable que la demanda turística reaccione más
ante el impacto global del cambio climático en un destino que ante
cambios específicos de las condiciones climáticas. En este sentido, el
aumento de los riesgos asociados a eventos climáticos extremos que
puedan dañar la infraestructura turística y complementaria y de aquellos
que puedan afectar a la salud del destino y su entorno, debe inducir a los
agentes implicados en el sector a desarrollar planes integrales de
emergencia y de evacuación adecuados a dichos niveles de riesgo.
Pero no todos los impactos tienen porqué ser negativos. Identificar las
vulnerabilidades y la capacidad de adaptación al cambio climático
permitiría aprovechar nuevas oportunidades de negocio y nuevos
potenciales de inversión en el sector. El sector turístico debe comenzar a
integrar en su planificación y en el desarrollo de sus actividades distintos
retos relacionados con los nuevos escenarios climáticos. Uno de ellos es
la posibilidad de cambiar progresivamente el atractivo de Canarias desde
la temperatura hacia la luz en invierno.
El sector turístico es un claro ejemplo de cómo mitigación y adaptación
son objetivos interdependientes. La incidencia de las políticas de
mitigación como la inclusión del transporte aéreo en el Esquema de
Comercio de Emisiones de Carbono de la UE a partir del 2012 puede
derivar en un aumento de los precios relativos del transporte aéreo en
Europa y, por tanto, en la competitividad de destinos turísticos de media
distancia (4-5 horas) como los de Canarias. Estas políticas pueden
afectar a la competitividad de algunos destinos turísticos: es decir, la
capacidad de adaptación de la oferta a estos nuevos escenarios –
alojamientos y tour operadores, principalmente – puede lograr redefinir
los productos turísticos. Un ejemplo de tendencia en la adaptación del
sector puede ser el aumento del periodo de estancia de los turistas en un
destino que, inevitablemente, sufre un incremento del coste de la
movilidad aérea. Considerar estos estímulos económicos en paralelo a
26
aquellos relacionados con los efectos del cambio climático en las islas (y
en los países de origen) debe ser un objetivo prioritario en la
planificación.
La pérdida de competitividad en los últimos años del sector turístico en
Canarias está relacionada con su grado de madurez, la obsolescencia y
la congestión de algunas infraestructuras, y con un exceso de oferta en
planta alojativa provocada por la estabilización del número de visitantes.
En este sentido, los esfuerzos actuales para la redefinición del producto
turístico en base a la rehabilitación de la planta alojativa, al incremento
de la oferta complementaria y a la conservación del paisaje y de los
recursos naturales (conservación del atractivo natural de los destinos)
deben tratar de integrar los nuevos retos que impone el cambio climático
y los cambios en las preferencias de los turistas. Por tanto, toda iniciativa
de adaptación de los destinos turísticos de Canarias a los impactos del
cambio climático debe ir acompañada de dos soportes fundamentales: la
sosteniblidad y la autofinanciación.
Finalmente, las estrategias de adaptación y de sosteniblidad de los
destinos turísticos deben ir acompañadas de estrategias de
comercialización y de marketing que permitan diferenciar el producto
turístico en un mercado cada vez más exigente con los estándares
ambientales del destino al tiempo que se rentabilizan las inversiones
públicas y privadas que contribuyen a disminuir los impactos ambientales
y aumenta la capacidad de adaptación a los efectos físicos del cambio
climático.
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
6.4 Reflexiones entorno a los horizontes temporales de
adaptación para sectores clave
Si bien el rango de tiempo es una variable clave en la concepción de la
estrategia de adaptación, y se han realizado algunos esfuerzos por
determinar los rangos temporales sobre los que planificar las medidas de
actuación correspondientes a los distintos sectores, estas estimaciones
se basan en criterios racionales aunque subjetivos sobre la permanencia,
reversibilidad y plazos de planificación tradicionales. Por tanto, cada
región debe determinar de acuerdo a su nivel de vulnerabilidad y de
acuerdo a las presiones existentes, qué plazos considera más
razonables en la planificación de medidas de adaptación de los distintos
sectores. No existe ninguna justificación previa – ni siquiera en relación a
los modelos de comportamiento del clima – para aceptar o adoptar de
forma automática esquemas tan orientativos como el que se refleja en la
tabla siguiente, reproducida del PNACC. En todo caso, tal y como refleja
la tabla, los plazos definen una amplitud de rangos tan amplios que
habría que cuestionarse su utilidad.
27
Estimación de plazos para la adaptación tanto autónoma como
planificada
Sector / Sistema
Horizonte de planificación para
la adaptación (años)
Biodiversidad
10-100
Recursos hídricos
10-100
Bosques
10-100
Sector agrícola
1-20
Zonas costeras
10-100
Caza y pesca continental
5-25
Zonas de montaña
10-100
Suelo
5-100
Pesca y ecosistemas marinos
Transporte
5-20
5-50
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
Sector / Sistema
Horizonte de planificación para
la adaptación (años)
Salud humana
1-20
Industria y Energía
10-50
Turismo
5-20
Finanzas – Seguros
1-10
Urbanismo
10-100
Construcción
5-50
Fuente: Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC, 2008), A Prelymirary
Examination of Adaptation to Climate Change in Finland, 2003 y Adaptation Policy
Frameworks for Climate Change, UNDP 2004
En este sentido, proponemos utilizar de forma orientativa los plazos que
ya se utilizan en la planificación de inversiones y de actuaciones que
determinan los agentes privados y los distintos niveles de administración
de acuerdo al tipo de actuación y de inversión (amortización de las
inversiones y de las infraestructuras ya existentes). En todo caso, todas
las inversiones de adaptación deben desarrollarse en un contexto de
sostenibilidad temporal.
28
Es patente a estas alturas que cualquier estrategia de adaptación
compromete tanto actuaciones o prácticas de adaptación físicas en los
sistemas sociales y ambientales como cambios y reformas en los
núcleos de toma de decisiones y del marco institucional. Ambas permiten
aumentar la resiliencia (fortaleza) o reducir el grado de vulnerabilidad de
todos los sistemas ante los cambios actuales y esperados del clima. En
este contexto, el criterio de previsión debe interpretarse como la
necesidad de desarrollar y activar metodologías de diagnóstico que
identifiquen la presión relativa a la que están sometidos ejes sociales y
ambientales clave a nivel regional, teniendo en cuenta los modelos de
gestión y de planificación actual ante los escenarios de cambio climático
actual y futuro. Identificar áreas de actuación prioritarias haciendo
hincapié en las oportunidades que genera la adaptación temprana e
integrar el concepto de “doble exposición” al cambio climático avanzando los efectos de las políticas de mitigación sectoriales,
contribuyen a delimitar rangos temporales de adaptación adecuados al
contexto local.
7. La experiencia internacional en prácticas de
adaptación
Actualmente son tan numerosas las redes de proyectos regionales e
internacionales dedicadas a promover y evaluar las experiencias en
materia de adaptación al cambio climático, y tal la diversidad de
proyectos, enfoques y clasificaciones relacionados con las prácticas de
adaptación, que realizar una revisión exhaustiva de cómo poner en
práctica la teoría de la adaptación excede la capacidad técnica de este
proyecto. Adger et al. (2007) ofrece una taxonomía de experiencias y de
criterios en distintas dimensiones o perspectivas, y bajo diferentes
escenarios de cambio climático. En paralelo, organismos internacionales
como Naciones Unidas, la OECD, el Banco Mundial, Pew Climate
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
Center, o Resources for the Future (Vajjhala, 2009) han comenzado ha
desarrollar programas específicos cuyo objetivo es comenzar a coordinar
iniciativas internacionales en materia de financiación y de publicación de
experiencias regionales. De estas iniciativas se desprende una de las
lecciones más sensibilizadoras y abrumadoras: la interdependencia de la
adaptación. De ella se desprende la necesidad de coordinar prácticas,
estrategias y acciones regionales a nivel internacional para asegurar no
sólo la efectividad de la adaptación sino evitar procesos de
sobreinversión en esta materia. Pero no es la única: las sinergias entre
mitigación y adaptación, y la necesidad de sostenibilizar ambos
esfuerzos potenciando los beneficios integrales – frente a los sectoriales
– del desarrollo económico son algunas de las lecciones tempranas de
la adaptación.
Dado que la heterogeneidad de realidades y la – relativamente –
naciente experiencia en política de adaptación a cambios abruptos en el
clima no permite realizar evaluaciones precisas sobre la bondad o los
beneficios de dichas estrategias, esta sección trata de identificar aquellas
nociones y aportaciones de la literatura que mantienen cierta coherencia
con los criterios propuestos en las secciones anteriores.
7.1 Barreras y dimensiones de la adaptación
En general, se considera que aquellos países que cuentan con
instituciones sociales bien desarrolladas y con elevados niveles de
capital físico y humano tienen mayor capacidad de adaptación. Al mismo
tiempo, estos países tienen no sólo posibilidades de desarrollar un mayor
número de alternativas sino que disponen de mayor capacidad financiera
para desarrollarlas en tiempo y forma, que el resto de economías en
desarrollo y en transición. De hecho, los países en desarrollo y con
economías de transición se enfrentan a barreras importantes a la hora de
29
incrementar su capacidad de adaptación. Estas barreras están
relacionadas con lo que se denominan determinantes de la adaptación:
debilidades en los mercados financieros y de bienes y servicios, marcos
institucionales caracterizados por una débil definición de derechos de
propiedad, conflictos sociales y sobre los usos del suelo, debilidad
tecnológica y falta de formación.
Una de las perspectivas clave en las prácticas de adaptación es la
sectorial. De hecho, los países en desarrollo sufrirán las mayores
pérdidas asociadas al cambio climático en los sistemas agrarios y de
subsistencia.
Las
distintas
investigaciones
concluyen
que,
comparativamente a los países industrializados, los países en desarrollo
presentan una menor capacidad de adaptación como consecuencia de
su mayor dependencia de los recursos climáticos. A pesar de ello,
algunos estudios sugieren también que la complejidad y la menor
intensidad de los sistemas agrarios de los países en desarrollo pueden
proporcionar mayor capacidad de adaptación ante las condiciones de
cambio climático que los monocultivos y prácticas agrarias extensivas de
los sistemas occidentales. Por estos motivos, los científicos alertan de la
importancia de preservar prácticas tradicionales y de reforzar el acervo
cultural de estas regiones frente a políticas de desarrollo que imitan los
estilos de vida del mundo occidental, ya que contribuyen directamente a
aumentar su capacidad de adaptación frente a los impactos del cambio
climático.
A pesar de todo ello, no existe consenso alguno a nivel científico que
permita identificar un conjunto de variables que midan la capacidad de
adaptación y, menos aún, que permita comparar entre países o incluso
entre regiones del planeta. Por tanto, podemos hablar también de
distintos niveles de vulnerabilidad ante los impactos del cambio climático.
En definitiva, la vulnerabilidad es un concepto compuesto: los cambios
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
sociales tienen capacidad para modificar la vulnerabilidad de individuos y
las actividades que realizan en distintos sentidos.
Podríamos definir el proceso de expandir la capacidad de adaptación de
una región como la realización de un gran esfuerzo de crecimiento
multidireccional que combina periodos de consolidación, reenfoque y
redireccionamiento. En muchos aspectos, este esfuerzo requiere
esfuerzos similares a los que se desencadena en el desarrollo
sostenible. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que muchos
riesgos relacionados con el cambio climático tienen capacidad para
minar muchos esfuerzos realizados a favor del desarrollo sostenible y de
la equidad.
7.2 Algunas lecciones sobre la experiencia internacional en
adaptación
Tradicionalmente, la toma de decisiones se enfrenta a más de una
opción disponible y raramente la elección realizada está entre las
mejores respuestas – aquellas que reducen las pérdidas de manera más
efectiva. Las razones varían entre un buen número de aspectos
singulares o comunes en la acción colectiva: preferencias hacia un tipo
de soluciones, conocimiento limitado de los riesgos o de las distintas
alternativas, otras prioridades, recursos limitados y otras barreras
económicas o institucionales. La experiencia en este ámbito es muy
enriquecedora cuando se analizamos lo que podríamos denominar
“adaptación imperfecta” de algunas regiones o sectores a riesgos
climáticos repetidos.
Si bien existe evidencia de un aumento de los costes de adaptación y de
un elevado incremento de los daños derivados de los riesgos climáticos,
ambos procesos reflejan también un aumento de la población, de la renta
disponible y de la mejora de sus condiciones de vida (confort, salud y
30
seguridad) en el corto plazo. En este contexto, es posible que los
esfuerzos para expandir la capacidad de adaptación sean inefectivos e
insostenibles. En todo caso, nada parece asegurar que los esfuerzos de
adaptación al cambio climático sean necesariamente efectivos o sin
costes considerables.
A nivel internacional, las estrategias de adaptación insisten en reforzar
los sistemas de gestión y de protección de los sistemas con modelos
“Win-win, es decir, priorizar la adaptación que contribuye a reducir la
vulnerabilidad a los riesgos del cambio climático y también reducen la
vulnerabilidad a la variabilidad climática actual. La literatura comienza a
recoger numerosos ejemplos de acciones de adaptación en el sector
agrario que mejoran también la gestión del agua.
Las respuestas sociales a grandes retos ambientales pueden ser
caracterizadas como incrementales y ad hoc en vez de fundamentales, a
pesar de que esto puede resultar más costoso en el largo plazo que
definir estrategias de largo plazo. Esto es cierto especialmente en el
ámbito de la adaptación autónoma. Por tanto, es importante asegurar
mejor los incentivos para elegir acciones de adaptación eficiente y
efectiva por parte del sector privado.
Una de las reflexiones fundamentales más comunes en la literatura hace
referencia a la importancia de considerar el clima como amenaza pero
también como recurso. La mayoría de consecuencias derivadas de
cambios en la variabilidad del clima no son calculables desde el punto de
vista físico solamente. Su análisis, por tanto, requiere atender la
dimensión humana a través de la cual se experimenta el clima.
Finalmente, algunos estudios muestran una gran confianza en la
capacidad humana de adaptación de forma autónoma (Mendelsohn y
Neumann, 1999; Mendelsohn 1998). Otros destacan la presencia de
numerosas restricciones en la adaptación autónoma óptima como la
información limitada y la desigualdad en el acceso a los recursos, los
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
costes de la adaptación y los daños residuales. Estos autores inciden por
tanto en la necesidad de realizar o facilitar la adaptación de forma
planificada.
Existe información abundante sobre modelos de adaptación en el
entorno local, principalmente en el entorno rural y como respuesta a
extremos climáticos, en los países en vías de desarrollo y más pobres
del planeta. Al mismo tiempo, los países más industrializados están
desarrollando estrategias y acciones específicas de adaptación que no
siempre revelan – de forma automática – los principios económicos que
las sostienen o como se alinean con los objetivos de desarrollo
económico – sostenible o convencionales – de dichas regiones. En
muchos casos, la falta de perspectiva histórica impide además realizar
análisis retrospectivo o sintético de dichos principios.
Por otro lado, una síntesis de las dificultades metodológicas en el diseño
de una estrategia de adaptación con fundamentos económicos se
encuentra en el informe “Wise Adaptation to Climate Change” del
ministerio de medioambiente de Japón que está siendo también utilizado
para el diseño de la estrategia a nivel nacional en Australia. Wise
Adaptation hace referencia a la necesidad de desarrollar criterios de
decisión y de implementación que contribuyan a superar las dificultades
metodológicas que nos encontramos de eficiencia y de efectividad en
costes. De forma transversal considera la necesidad de potenciar la
relación entre las políticas de mitigación y las de adaptación, la
necesidad de compartir experiencias y políticas de adaptación, la revisión
continua de los criterios y de las acciones, y la necesidad de identificar
barreras en la implementación de las estrategias.
31
Principios estratégicos de la adaptación WISE
[1] Promoción de estudios de evaluación de la vulnerabilidad
regional
[2] Monitorización y adopción de sistemas de alerta que utilicen la
monitorización
[3] Diversificación de las opciones de acción
[4] Uso de la perspectiva a corto y largo plazo
[5] Evaluación continua de resultados e introducción de medidas
de adaptación que contribuyan a clarificar
[6] Adaptación mainstreaming (con transversalidad)
[7] Realización efectiva y eficiente de acciones de respuesta
flexibles y de baja vulnerabilidad
[8] Promoción de la adaptación con beneficios secundarios
[9] Mejora de la capacidad de adaptación social utilizando los
seguros y otros sistemas sociales
[10] Promoción de la cooperación y la alianza entre organizaciones
relevantes para incrementar la efectividad de los esfuerzos
[11] Promoción de las iniciativas voluntarias
[12] Desarrollo de recursos humanos
Fuente: Adaptado de WISE
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
8. Reflexiones finales a modo de conclusión
La comunidad científica internacional coincide en que las políticas de
adaptación son tan importantes y necesariamente complementarias a las
acciones de mitigación de gases invernadero. A pesar de que la
adaptación contribuye igualmente a reducir los riesgos asociados al
cambio climático, la naturaleza compleja del concepto de adaptación en
los sistemas sociales y ambientales, la diversidad de fuentes de riesgo e
incertidumbre para múltiples agentes, y el reciente interés científico y
político ante la posibilidad de cambios abruptos del clima, convierte la
concepción y planificación de una estrategia de adaptación en una tarea
notoriamente más complicada.
La adaptación hace referencia a ajustes autónomos o planificados en los
sistemas sociales y ambientales en respuesta a cambios en el clima
actual y futuro. Requiere, por tanto, identificar los estímulos clave que
constituyen una amenaza o una oportunidad en el contexto de cambio
climático. Si bien hasta ahora se han realizado esfuerzos considerables
en la determinación de los escenarios climáticos globales y regionales
futuros con el objetivo de dimensionar la amenaza que supone la
interferencia en el ciclo de carbono, el reverso prioritario consiste en
comprender como nos adaptamos hoy y cual es el rango de tolerancia
habitual de los ecosistemas naturales y de los sistemas sociales a la
variabilidad inherente del clima. De hecho, el concepto de capacidad
adaptación hace referencia a la capacidad de ampliar o de modificar el
rango de tolerancia de dichos sistemas a las amenazas o estímulos
climáticos que determinan, en definitiva, el nivel de vulnerabilidad de una
región.
Sin embargo, la adaptación total al cambio climático - incluso bajo los
escenarios de mitigación más exigentes - no es posible y los impactos
residuales pueden ser significativos. En un contexto de competencia de
los recursos en la lucha contra el cambio climático, la literatura teórica y
32
empírica sobre adaptación está dominada por un enfoque económico
eminentemente normativo, del que se desprende que la adaptación
compensa per se y que ésta debe ser planificada y priorizada por los
gobiernos.
De este monográfico sobre el contexto económico de la adaptación se
desprenden dos conclusiones fundamentales. En primer lugar, una
estrategia de adaptación debe comenzar por comprender el papel de los
agentes económicos – sector público y sector privado – y de las
instituciones o marco de toma de decisiones en la gestión de riesgos e
incertidumbres relacionados con el clima y la gestión de los recursos
climáticos en el contexto local. La adaptación puede ser planificada ex
ante por los gobiernos, pero existe, y es fundamental considerarla,
acción individual y colectiva a través de la adaptación autónoma y ésta
no tiene porqué proporcionar un resultado socialmente deseable. Tanto
en el contexto de la adaptación de sectores de mercado como aquellos
considerados de no mercado (ecosistemas naturales), la identificación de
externalidades e internalidades, la adaptación como bien público o la
existencia de asimetrías informacionales permite identificar fallos en la
adaptación autónoma. Reconciliar los esfuerzos regulatorios y
financieros de la adaptación planificada con los incentivos económicos y
no económicos que guían la toma de decisiones o la percepción del
riesgo de los agentes sociales en la actualidad es condición
indispensable en la adaptación efectiva.
En segundo lugar, la adaptación debe plantearse desde entorno local,
contingente y dependiente del contexto. La necesidad de adaptación en
Canarias dependerá esencialmente de la magnitud de los impactos del
cambio climático. Sin embargo, aquellos sectores más sensibles y
aquellos recursos naturales que soportan mayor presión o modelos de
gestión menos adaptados al clima y a la variabilidad climática actual,
requerirán mayor atención o esfuerzos de adaptación en el entorno local.
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
Esta reflexión es aun más pertinente cuando se analizan los efectos
redistributivos del cambio climático y de las políticas de adaptación. En
este sentido, la vulnerabilidad de grupos de población más expuestos a
condiciones climáticas extremas, con mayor dependencia de las
variables climáticas o con menor capacidad de adaptación no es una
reflexión que se limite al contexto de los países más pobres o menos
desarrollados. La presión, por tanto, sobre el sistema de bienestar y
sobre las administraciones ante nuevos riesgos está en función de los
rangos de marginalidad y de exclusión social y de elementos
estructurantes de la vulnerabilidad, tales como el acceso a las
infraestructuras, la información y de la habilidad de los distintos grupos
de asegurarse la supervivencia y la seguridad.
La estrategia de adaptación debe considerar, por tanto, que la
priorización de las prácticas de adaptación va más allá de la compleja
evaluación de costes y de beneficios de las prácticas de adaptación. La
necesidad de establecer criterios de racionalidad económica en un
contexto de incertidumbre debe compatibilizarse con la integración de
objetivos sociales paralelos a corto plazo, la potenciación de beneficios
secundarios de una adaptación temprana que eviten retroalimentaciones
costosas, y la consideración de riesgos que puedan resultar en impactos
irreversibles para los ecosistemas y sistemas sociales.
La práctica de la adaptación en el contexto internacional, entendida como
todos aquellos ajustes y cambios en los contextos de toma de decisiones
que inducen en última instancia una mejora de la resiliencia (fortaleza) o
una reducción de la vulnerabilidad a los cambios observados o
esperados del clima, demuestra que existen barreras informativa,
financieras e institucionales que sólo pueden superarse a través de
procesos de planificación y de sensibilización de los agentes sociales
que permitan mejorar los flujos de conocimiento y de decisiones técnicas
relevantes.
33
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
Referencias Bibliográficas
Adger, W.N., S. Agrawala, M.M.Q. Mirza, C. Conde, K. O’Brien, J. Pulhin, R. Pulwarty, B.
Smit y K. Takahashi, 2007: Assessment of adaptation practices, options, constraints and
capacity. Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of
Working Group II to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on
Climate Change, M.L. Parry, O.F. Canziani, J.P. Palutikof, P.J. van der Linden and C.E.
Hanson, Eds., Cambridge University Press, Cambridge, UK, 717-743.
Barker, T. (2008) “The Economics of Avoiding Dangerous Climate Change” Tyndall
Centre for Climate Change Research Working Paper 117.
Braojos, J., Farrujia, I. y Fernández, J. (2006) “Los recursos hídricos en Tenerife frente al
cambio climático” `ponencia presentada en el III Congreso de ingeniería civil, territorio y
medio ambiente. "Agua, Biodiversidad e Ingeniería". Zaragoza, 25-27 de octubre de
2006.
Burton, I. (2008): Moving Forward on Adaptation; in From Impacts to Adaptation: Canada
in a Changing Climate 2007, edited by D.S. Lemmen, F.J.Warren, J. Lacroix and E. Bush;
Government of Canada, Ottawa, ON.
Directiva Marco del Agua (2000) Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of
the Council of 23 October 2000 establishing a framework for Community action in the field
of water policy.
Dessai, S. y J. van der Sluijs Uncertainty and Climate Change Adaptation – A scoping
study »
Copernicus
Institute,
Utrech
University.
(http://www.nusap.net/downloads/reports/ucca_scoping_study.pdf)
34
Evaluación preliminar general de los impactos del cambio climático en España por efecto
del cambio climático, MIMAM 2005 (http://www.mma.es(oecc/impactos2.htm)
Fankhauser, S. (1996) The potential costs of climate change adaptation, en Adapting to
Climate Change: An International Perspective, Springer-Verlag, NY.
Fankhauser, S., J. B. Smith y R.S. Tol (1999) “Weathering climate change: some simple
rules to guide adaptation decisions,” Ecological Economics, 30: 67-78.
Fankhauser, S. S. Agrawala, D. Hanrahan, G. Pope, j. Skees, C. Stephens y S. Yasmine
(2008) “Economic and policy instruments to promote adaptation,” en Economic Aspects of
Adaptation to Climate Change: costs, benefits and policy instruments, editado por Shardul
Agrawala y Samuel Fankhauser. OECD
Fordham, M. (1999) “The intersection of gender and social class in disaster: balancing
resilience and vulnerability,” International Journal of Mass Emergencies and Disasters,
17(1), pp. 15-36.
Haneman, M. (2008). “Effects of Uncertainty and Timing” presentation at thet Expert
Workshop on the Economic Aspects of Adaptation to Climate Change, OCDE.
http://www.oecd.org/dataoecd/22/31/40897430.pdf
Hunt, A. (2008a) “Climate Change Impacts and Adaptation in the UK: An Economic
Analysis,” artículo presentado en el International Center for the Environment (Bath
University). (http://www.bath.ac.uk/ice/seminars/seminar150408.htm).
----------- (2008b) “Informing Adaptation to Climate Change in the UK: Some Sectoral
Impact Costs”, The Integrated Assessment Journal, Vol. 8, Iss. 1 (2008), Pp. 41–71.
Klein, R.J.T., S. Huq, F. Denton, T.E. Downing, R.G. Richels, J.B. Robinson, F.L. Toth,
2007: Inter-relationships between adaptation and mitigation. Climate Change 2007:
Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Fourth
Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, M.L. Parry, O.F.
Contexto económico de la adaptación al cambio climático
35
Canziani, J.P. Palutikof, P.J. van der Linden and C.E. Hanson, Eds., Cambridge
University Press, Cambridge, UK, 745-777
IDS, (2006) “Overcoming the barriers: Mainstreaming climate change adaptation in
developing countries” Tearfund Climate Change Briefing Paper 1, Climate Change and
Disasters
Group
Institute
of
Development
Studies.
http://www.tearfund.org/webdocs/website/Campaigning/Policy%20and%20research/Over
coming%20the%20barriers%20briefing%20paper.pdf)
INE,
2008.
Encuesta
de
Condiciones
de
Vida,
http://www.ine.es/jaxi/menu.do?type=pcaxis&path=/t25/p453&file=inebase
Muthukumara, M. Markandya, A. and viju, I. (2008) “Climate change: adaptation and
mitigation in development programs - a practical guide” The World Bank Working Paper,
47653.
Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC) 2008. Oficina Española de
Cambio Climático. S. G. para la prevención de la contaminación y del Cambio Climático,
MMA
http://www.mma.es/secciones/cambio_climatico/areas_tematicas/impactos_cc/pdf/pna_v
3.pdf
2007.
International Strategy for Disaster Reduction, ISDR (2008). Resolution adopted by the
General Assembly [on the report of the Second Committee (A/62/419/Add.3)] 62/192.
International
Strategy
for
Disaster
Reduction.
http://www.unisdr.org/eng/about_isdr/basic_docs/GA-resolution/a-res-62-192-eng.pdf
Lemmen, D.S., Warren, F.J. and J. Lacroix (2008) “Synthsis: in From Impacts to
Adaptation: Canada in a Changing Climate 2007), edited by Government of Canada,
Ottawa, ON, pp1-20.
Mendelsohn, R. (1998) “Climate-change damages” en Economics and Policy Issues in
Climate Change [Nordhaus, W.D. (ed.)]. Resources for the Future, Washington, DC, USA,
pp. 219–236.
Smit, J.B., N. Bhatti, G. Menzhulin, R. Benioff, M.I. Budyko, M. Campos, B. Jallow, and F.
Rijsberman (eds.), 1996: Adapting to Climate Change: An International Perspective.
Springer- Verlag, New York, NY, USA.
The World Bank (2008). Climate Change: adaptation and mitigation in development
programs.
A
practical
guide.
The
World
Bank
(2008)
(http://siteresources.worldbank.org/EXTEEI/Resources/DCCToolkitCRAlores.pdf)
Vajjhala, S. P. (2009) “The Global Adaptation Atlas: Linking Science, Policy, and Practice
to Build Resilience to Climate Change”, Resources for the Future, Washington D.C.
Yohe, G.W., R.D. Lasco, Q.K. Ahmad, N.W. Arnell, S.J. Cohen, C. Hope, A.C. Janetos y
R.T. Perez, 2007: Perspectives on climate change and sustainability. Climate Change
2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the
Mendelsohn, R. y J. Neumann (1999) The Impact of Climate Change on the United States
Economy. Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY,
USA.
Munasinghe, M. (2002), Analysing the Nexus of Sustainable Development and Climate
Change: An Overview, COM/ENV/EPOC/DCD/DAC(2002)2/FINAL, OECD, Paris.
Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, M.L.
Parry, O.F. Canziani, J.P. Palutikof, P.J. van der Linden y C.E. Hanson, Eds., Cambridge
University Press, Cambridge, UK, 811-841.