es es documento de trabajo

Parlamento Europeo
2014-2019
Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior
26.1.2016
DOCUMENTO DE TRABAJO
sobre el empleo del artículo 2 y la Carta como fundamento para procedimientos
de infracción
Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior
Barbara Spinelli
DT\1084086ES.doc
ES
PE575.320v01-00
Unida en la diversidad
ES
Introducción
La Unión Europea se basa en unos valores comunes a todos los Estados miembros que se
encuentran sintetizados en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE). Con arreglo
al artículo 49 del TUE, esos valores constituyen otros tantos requisitos indispensables para
solicitar la adhesión a la UE.
Al mismo tiempo, el artículo 6 del TUE, establece que la Unión reconoce los derechos,
libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea (en lo sucesivo, la Carta), la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados.
La dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y los
derechos humanos constituyen así la espina dorsal de la UE y su observancia es un requisito
imprescindible para la pertenencia de un Estado al ente supranacional.
El artículo 7 del TUE prevé dos mecanismos diferentes para proteger los principios
fundacionales recogidos en el artículo 2. Es el único instrumento normativo a través del cual
la UE puede actuar contra un Estado miembro si detecta una falta de conformidad con el
artículo 2 del TUE debida a actos o medidas ajenos al ámbito de aplicación del Derecho de la
UE. No obstante, la conciencia de sus límites ha conducido a que en varias ocasiones se haya
alegado la necesidad de elaborar un nuevo instrumento que vaya más allá de lo dispuesto en el
artículo considerado.
En la actual legislatura, el Parlamento Europeo, mediante su Resolución de 10 de junio de
2015 sobre la situación en Hungría, pidió a la Comisión Europea que presentase una
propuesta en este sentido y encargó a su Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos
de Interior que contribuyese al desarrollo y la elaboración de dicha propuesta mediante un
informe de iniciativa legislativa que debía aprobarse antes de finales de año.
Límites a la aplicación del artículo 7 del TUE
El artículo 7 del TUE comprende dos mecanismos independientes, uno preventivo, que se
activa ante un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores
contemplados en el artículo 2, y otro de carácter sancionador, que se activa en caso de que se
constate la existencia de una violación grave y persistente.
Además de las dificultades «técnicas» de uso de los dos mecanismos, debidas a las amplias
mayorías requeridas para la puesta en marcha del procedimiento, la arbitrariedad y la voluntad
política constituyen, sin duda, los dos principales obstáculos a la aplicación real de los
mismos1.
Estos obstáculos tienen que ver tanto con los órganos a los que se confía la responsabilidad
efectiva del procedimiento, con la toma de decisiones centralizada en el Consejo de la UE en
el primer caso y en el Consejo Europeo y el Consejo de la UE en el segundo, como con la
indefinición de los conceptos en que se basan dichos mecanismos, que permite una
interpretación ampliamente discrecional de los distintos requisitos. Destaca, en particular, la
total ausencia de un papel «activo» por parte de los órganos jurisdiccionales de la UE, cuya
función se relega al mero control de la legitimidad del procedimiento con arreglo al artículo
269 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
Además, el requisito de la violación grave y persistente contemplado en el artículo 7, apartado
1
Véase, por ejemplo, el informe 2013/2078(INI), considerando k).
PE575.320v01-00
ES
2/6
DT\1084086ES.doc
2, del TUE presupone en sí mismo el carácter sistemático, lo que excluye, de hecho, la
activación del procedimiento sancionador ante una violación individual o aislada1.
El hecho de que, a día de hoy, los mecanismos contemplados en el artículo 7 del TUE no se
hayan aplicado nunca confirma los límites mencionados.
La «Carta» como Derecho primario imperfecto
A pesar de la inclusión de la Carta en el Derecho primario de la UE en virtud del artículo 6
del TUE, todavía adolece de las limitaciones derivadas del artículo 51 de la misma y
reafirmadas por el Tribunal de Justicia2. A diferencia del artículo 2 del TUE, cuyo ámbito de
aplicación va más allá de los límites del Derecho europeo, presentándose como un auténtico
código de conducta general del Estado derivado de su mera pertenencia a la Unión, la Carta
todavía tropieza con la frontera del «ámbito de aplicación del Derecho de la Unión».
Nos encontramos, pues, ante un Derecho primario «cojo», cuya equiparación formal no ha ido
seguida de una equiparación funcional. Y ello a pesar de que el artículo 52 de la Carta asimila
el contenido y el alcance de los derechos y principios enunciados en esta a los,
correspondientes, incluidos en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) o
resultantes de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros –unos y otros
de aplicación directa en los ordenamientos de los Estados miembros individuales.
Tanto el Parlamento como la Comisión, han formulado propuestas dirigidas a abolir el
artículo 51 de la Carta mediante una revisión de los Tratados.
¿Es el procedimiento de infracción con arreglo a los artículos 258 y 260 del TFUE un
instrumento de protección del artículo 2 y de la Carta?
Varias partes consideran el procedimiento de infracción un instrumento alternativo a los
mecanismos previstos por el artículo 7 del TUE. La propia Comisión ha optado por esa
solución en situaciones que pueden encajar en la hipótesis anterior3.
No obstante, a diferencia del artículo 7 del TUE, cuyo alcance trasciende los límites del
Derecho europeo, el artículo 258 del TFUE requiere una violación de las obligaciones que
incumben al Estado miembro en virtud del Tratado, lo que de hecho circunscribe la aplicación
del procedimiento a las violaciones que entren en el ámbito de aplicación del Derecho
europeo y, al mismo tiempo, restringe el campo de acción de los derechos fundamentales
reconocidos por la Carta.
Por lo que respecta en particular al artículo 2 del TUE, se plantean dificultades concretas para
la aplicación directa de los objetivos y principios que recoge, dado el alcance general de los
mismos y, por otro lado, la necesidad de que la violación con arreglo al artículo 258 del
TFUE sea concreta y claramente demostrable.
En este sentido, se plantea el problema de conferir un significado autónomo y bien definido al
propio concepto de «Estado de Derecho», que se entiende más como un conjunto de
1
COM(2003) 606 final, 15.10.2003, p. 7.
Véase, por ejemplo, el asunto C-617/10, Åkerberg Fransson, 26.2.2013, apartados 17-23.
3
Véase, por ejemplo, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-24_es.htm.
2
DT\1084086ES.doc
3/6
PE575.320v01-00
ES
postulados que como un principio autónomo y definido de forma concreta1.
Hay que señalar, no obstante, la propuesta académica de un procedimiento de infracción
sistémico2 dirigido a poner en conocimiento del Tribunal de Justicia múltiples violaciones
individuales, que, en conjunto, puedan dar lugar a una acción con arreglo al artículo 2 del
TUE.
En cualquier caso, la eficacia de las sanciones de carácter financiero, tal como se prevén en el
artículo 260 del TFUE, frente a violaciones sistemáticas de los valores comunes es motivo de
controversia.
Un nuevo instrumento de protección de los valores de la UE
Los valores de la UE y, en concreto, los derechos fundamentales constituyen y deben
representar el esqueleto fundamental del proyecto de integración. Así se desprende con
claridad de la lectura conjunta, entre otros, de los artículos 2, 3, 6, 7 y 13 del TUE.
Por consiguiente, la UE tiene el deber, y no solo la necesidad, de dotarse de instrumentos que
garanticen que todas las acciones y políticas de los órganos de la UE y de los Estados
miembros se ajusten a ese compromiso, independientemente de que actúen en el marco de la
Unión o fuera de él.
Tal como ha destacado en varias ocasiones el propio Parlamento Europeo, a tal fin es
necesario un mecanismo que comprenda un sistema de vigilancia/supervisión ex ante de
posibles violaciones cometidas por entidades que operen en el panorama de la UE, y un
sistema eficaz ex post para poner remedio a tales violaciones. Ello requiere además la plena
participación de entes «infra-considerados» en el actual sistema normativo. Se trata, en primer
lugar, del Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales, como expresión más alta de la
soberanía popular en democracia y, en segundo lugar, de los órganos jurisdiccionales más
idóneos para aplicar el Derecho con la debida competencia y, por propia naturaleza, exentos
de cualquier veleidad de carácter político.
Recomendaciones
Supervisión ex ante
En la línea de la propuesta ya presentada por el Parlamento y partiendo de la experiencia de la
Red de expertos independientes en materia de derechos fundamentales creada por la Comisión
en 2002, la UE debería crear un órgano independiente desde el punto de vista político,
integrado por expertos del sector, que se ocupe de supervisar la situación de los derechos
fundamentales y del Estado de Derecho tanto a escala de la Unión como en los Estados
miembros individuales, superando las limitaciones estatutarias de las que adolece actualmente
la Agencia de los Derechos Fundamentales de la UE (FRA)3. La supervisión podría consistir
en el análisis de situaciones tanto individuales, ya sea con relación a Estados miembros
individuales o derechos concretos, como colectivas, a escala de la Unión.
1
Venice Commission, “Report on the Rule of Law”, 04.04.2011.
K.L. Scheppele «What Can the European Commission Do When Member States Violate Basic Principles of the
European Union? The Case for Systemic Infringement Actions», noviembre de 2013.
3
Artículo 3, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 168/2007.
2
PE575.320v01-00
ES
4/6
DT\1084086ES.doc
Este órgano debería confiar en los conocimientos técnicos de organismos especializados del
Consejo de Europa y de las Naciones Unidas, así como de ONG y asociaciones de la sociedad
civil.
También debería institucionalizarse el intercambio de buenas prácticas entre organismos
jurisdiccionales nacionales en materia de interpretación y aplicación de las disposiciones
relativas a la protección y el fomento de los derechos fundamentales.
A fin de promover un diálogo constante al respecto, podría organizarse asimismo una
«Cumbre anual de la justicia europea», que se celebraría en el Parlamento Europeo, entre
representantes de las Instituciones de la UE, de los Tribunales europeos, del Consejo de
Europa, de la FRA y de los Tribunales Supremos nacionales.
Parlamento Europeo y Parlamentos nacionales
El Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales deberán estar constantemente
informados de la actividad de supervisión y comprobación del órgano independiente.
Las conclusiones de dicha actividad deberán someterse obligatoriamente a debate político en
la comisión competente del Parlamento Europeo, con vistas a la emisión de recomendaciones
específicas al respecto.
Esas recomendaciones deberían representar un impulso vinculante para posteriores acciones
emprendidas por los órganos de la UE, incluida la posible activación de un procedimiento con
arreglo al artículo 258 del TFUE por violación de las disposiciones de la Carta.
Soluciones a las violaciones
Para superar el punto muerto político en que se encuentra el actual sistema de protección de
los valores del artículo 2 del TUE, debería confiarse al Tribunal de Justicia un papel de
control, en su calidad de «supervisor» con arreglo a los artículos 263 y 265 del TFUE de la
actividad (o inactividad) de las instituciones y órganos de la UE.
De forma paralela, podría hacerse extensivo el procedimiento de infracción a las
vulneraciones individuales de los artículos 2 y 6 del TUE. La Carta podría representar el
parámetro jurídico de interpretación de las disposiciones, más generales, del Tratado mediante
la superación definitiva de las limitaciones impuestas por el artículo 51 de la misma, así como
el recurso, in primis, a la jurisprudencia correspondiente del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos y de los Tribunales nacionales, a fin de definir el contenido y el alcance de los
derechos y principios en ella recogidos.
En este último caso, la Comisión Europea debería garantizar la plena transparencia de todas
las fases del procedimiento.
En cualquier caso, la Carta debería elevarse a parámetro principal de análisis de la
transposición del Derecho europeo por parte de los Estados miembros y, al mismo tiempo,
criterio de referencia primario de la conducta de las instituciones y órganos de la UE,
independientemente de que actúen dentro del acervo comunitario o fuera de él, recurriendo al
método intergubernamental.
En todo caso, para la realización efectiva de un sistema de protección reforzada de los
derechos fundamentales, sería indispensable avanzar en el proceso de adhesión de la UE tanto
DT\1084086ES.doc
5/6
PE575.320v01-00
ES
al CEDH como a la Carta Social Europea.
PE575.320v01-00
ES
6/6
DT\1084086ES.doc