Tratado de Derecho Administrativo Tratado de
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Tratado de Derecho Administrativo Tomo I Tratado de Derecho Administrativo Tomo I Rubén Flores Dapkevicius Profesor de Derecho Administrativo Ex Jefe de la Asesoría Letrada de O.S.E. Jefe de la División Sumarios de O.S.E. Ex Asesor en la Presidencia de la República Oriental del Uruguay la ley Uruguay Uruguay Primera edición: © Rubén Flores Dapkevicius, 2010 © De esta edición, La Ley Uruguay, 2010 San José 1102, Montevideo, Uruguay Todos los derechos reservados Ninguna parte de esta obra puede ser reproducida o transmitida en cualquier forma o por cualquier medio electrónico o mecánico, incluyendo fotocopiado, grabación o cualquier otro sistema de archivo y recuperación de información, sin el previo permiso por escrito del Editor y del autor. All rights reserved No part of this work may be reproduced or transmitted in any form or by any means, electronic or mechanical, including photocopying and recording or by any information storage or retrieval system, without permission in writing from the publisher and the author. Tirada: 500 ejemplares. I.S.B.N. 978-9974-8235-4-9 (Tomo 1) 978-9974-8235-3-2 (Obra completa) Prólogo El trabajo que se presenta es un desarrollo particular y, más especial, de mi anterior trabajo denominado “Manual de Derecho Público”, dos tomos, constitucional y administrativo, publicado en la República Argentina (1). Entre éste y aquél, sólo existe, y nada menos, que un desarrollo de más de cuatro años, y una experiencia adquirida en mi patria, en diversos Estados hermanos que me han honrado con su convocatoria a los efectos de brindar mi aporte y un extenso trabajo en las aulas. El autor lo escribe por lo que viene y llegará (2). No por lo que fue, aunque, siempre, esté presente. Por ello en esta obra hemos agregado la opinión de diversos doctrinos representativos de la opinión del comienzo, nacimiento, y de todas las etapas del derecho público. Por otra parte observarán que hemos considerado las opiniones de diversos filósofos de distintas épocas como Confucio, Aristóteles, Platón, San Agustín, Maquiavelo, etc. Para finalizar también tuvimos especial atención en los textos más representativos de las religiones más conocidas por nosotros, entre otros, la Biblia, el Corán, etc. (3). Como profesores de derecho público siempre nos agradó el contacto personal con los educandos. Esa actividad la seguimos realizando. Sin embargo, en nuestra concepción, resulta fundamental dejar nuestras ideas por escrito, tarea que lleva su tiempo y trabajo fuera del aula. Ello, tal vez, sea el obstáculo para que existan tan pocas obras generales. La divulgación de nuestro derecho se realiza, en nuestro país y, especialmente en el exterior, con la investigación y publicación. En la vida se debe caminar y comentar, con el mejor ánimo, el desarrollo. Esa actividad se efectúa en esta obra. (1) Flores Dapkevicius, Rubén: Manual de Derecho Público, tomo I y II, constitucional y administrativo respectivamente, Euros Editores, Buenos Aires, 2007. (2) Propiciando la libertad e igualdad. (3) El autor, como todo ser humano, tiene sus creencias que asume en forma total. Sin embargo respeta, en forma absoluta, a aquellos que piensan diferente considerando, especialmente, sus fundamentos. VIII Rubén Flores Dapkevicius El presente Tratado resulta de un análisis profundo y sistemático de más de veinte años en el ejercicio de la docencia, investigación y práctica del derecho público. El Derecho Administrativo, como rama del Derecho Público, es el desarrollo, y la culminación de todo el orden jurídico del Estado. Se caracteriza por el estudio de la Administración y de la función administrativa. En ese sentido observamos el concepto orgánico y funcional de esta rama del Derecho. Es la estructura, y acción, en la realización de los cometidos orientados hacia la satisfacción del interés general y bien común. Desde su estructuración, hasta la formación del Estado en sentido orgánico, todo se ejecuta en esta rama del Derecho. Así trata y estudia, proponiendo mejoras, al Estado de Derecho Social Subsidiario, que es aquel en el que el individuo vive, permite vivir y colabora para que su prójimo viva mejor, de conformidad con la realidad económica y de políticas sociales que medien entre el capitalismo extremo y el socialismo a ultranza. En un sentido general intentamos abarcar al estudio del Estado en forma total. Por ello hemos analizado el concepto de derecho público y de Administración en forma funcional y orgánica, esto es el Estado aparato o en sentido orgánico, y el desarrollo y cumplimiento, por esos órganos, de los cometidos estatales. Para este estudio nos hemos valido del derecho comparado que nos ha servido para agregar, a nuestra formación oriental, una visión más amplia que nos permite sugerir algunas innovaciones que faciliten la convivencia pacífica, y mejor desarrollada, social y económicamente, del pueblo. En ese sentido el estudio de las bases del Derecho Administrativo, en lo social y económico, son desarrolladas especialmente atendiendo a su finalidad estructural general. El estudio del derecho comparado se realiza en cada área temática como de costumbre. En general no se realizan capítulos, o apartados especiales, respecto del tema sino que simplemente se incorpora al análisis general de acuerdo al tema que se está tratando. La Constitución (Verfassung) de 1967, con sus modificaciones y puestas al día, es un ejemplo claro respecto del nuevo constitucionalismo que se ha modernizado de acuerdo a las evoluciones producidas en el derecho comparado. Sin perjuicio de ello se observan, aún, temas que no han sido considerados de acuerdo a la contemporaTratado de Derecho Administrativo IX neidad. Así, por ejemplo, se destaca nuestra regulación respecto del contencioso administrativo (4). Por otra parte ha sido parcialmente superada, también, la concepción de algunos estudiosos y prácticos que no han podido observar el desarrollo del Estado de Derecho en su nueva concepción. Ello es una situación lógica y propia del tiempo. En ese sentido Mayer, uno de los fundadores del Derecho administrativo, con todo lo que ello significa, obviamente, en su época no tenía la menor idea de lo que podría ser el fenómeno de Internet. Ello no lo desmerece. Por el contrario. Lo coloca en su justo lugar si se lo valora de conformidad. Los más jóvenes, sin serlo tanto, debemos adaptar a los clásicos. Cuando podemos. Tal vez, si vale la pena, nosotros seremos, también, interpretados de conformidad con otra época, ideas y tecnología. Ello no nos asusta. Ideológicamente, como programa, nuestra Constitución establece una serie de principios fundamentales, que pueden o no ser compartidos por este autor. Ello determina al Derecho Administrativo. Se reitera, por ejemplo, que se observa que la Carta desarrolla el Estado de Derecho Social subsidiario aunque no lo consagre en forma expresa. El tema es fundamental, por ejemplo, en toda la estructura y funcionamiento del aparato administrativo que en este tomo se realiza. El tratado que se presenta, en determinados capítulos, puede llegar a tener similitudes con otras de nuestras obras, especialmente, el tratado que refiere al derecho Constitucional. No podía ser de otra forma. Las dos ramas son extremadamente próximas. Sin embargo, que la similitud, no confunda al lector. El derecho constitucional estudia el ejercicio predominante del Poder Constituyente, como creador del máximo cuerpo jurídico normativo, la organización de los poderes y el reconocimiento de los Derechos. Para ello tiene especialmente en cuenta un elemento fundamental. Este es el poder, su posesión, desarrollo y legitimación. Sin embargo el Derecho administrativo estudia, fundamentalmente, el ejercicio de la función administrativa y la organización y funcionamiento de la Administración. Es un derecho para técnicos. El derecho constitucional es un derecho para técnicos, políticos y politólogos. Es la presencia de la ciencia política. Las dos ramas necesitan, imperiosamente, de estudiosos que observen la práctica y la realidad. “Pero, dado que mi intención ha sido la de escribir algo útil para quien lo lea, me ha parecido más conveniente ir (4) Flores Dapkevicius, Rubén: La acción de nulidad y responsabilidad del Estado, Carlos Alvarez editor, Montevideo, 2008. X Rubén Flores Dapkevicius directamente a la verdadera realidad de la cosa” (5) (6). La afirmación de Bonaparte no necesita comentarios. La referencia del florentino a la utilidad tampoco. Por tal motivo, si bien pueden existir similitudes, la forma de encarar los temas debe tener presente estas precisiones. En constitucional el autor analiza los temas como mayor preponderancia del análisis del poder. En el derecho administrativo, si bien el poder existe, éste es menos importante, y toma mayor presencia en el desarrollo de las actividades hacia el bien común una ciencia diversa. La ciencia de la Administración. Nuestra obra intenta ser un material valioso, especialmente para los estudiantes de grado y aquellos que se dediquen a la especialización en el Derecho Administrativo. En ese sentido hemos seguido a los clásicos profesores e incorporado material y opiniones, no siempre concordantes, de respetados profesores de Derecho Comparado. También hemos observado, con detenimiento, la joven y profunda doctrina nacional e internacional. Nuestra intención es difundir y consolidar en la opinión pública, a través, de la lectura, una serie de ideas básicas que se expresan en los principios que emanan del pacto celebrado y consagrado en la Constitución (7). Estos son, entre otros, la democracia, la plural participación ciudadana, la no discriminación, el respeto de la vida, intimidad, honor, propiedad, seguridad y todos los derechos humanos y sus garantías, el principio de legalidad y especialidad, la no intervención en los asuntos internos de los Estados, salvo fragante violación de los derechos humanos. En ese sentido se observarán críticas al texto y a su desarrollo por el Derecho Administrativo. Sin embargo destacamos, con especial énfasis, nuestro sentimiento de que la Constitución, la ley y los reglamentos, siempre, deben ser acatados, cumplidos y respetados, aún en sus pequeños errores gramaticales o más profundos, por emanar, todo el orden jurídico, por delegación, del pueblo soberano. Por otra parte con la crítica se desea, desde nuestra óptica, mejorar el desarrollo de esos principios fundamentales. (5) Bonaparte: Hay que ver cómo están realmente las cosas en todas las circunstancias. Consulado. (6) Machiavelli, Niccolò: El Príncipe. Comentado por Napoleón Bonaparte, pág. 83. Ediciones JM, España, 1999. (7) No olvidemos que el Derecho constitucional establece las bases de la convivencia de los hombres. El derecho administrativo lo desarrolla y lleva a la práctica. Tratado de Derecho Administrativo XI Nuestra Constitución establece el Estado de Derecho material, democrático; es nuestro deseo que esta obra contribuya, en lo limitado de su objeto, a su consolidación, ayudando a crear ciudadanos críticos, para su mejor desarrollo, y respetuosos del orden jurídico y de su Constitución. Agradecemos la invitación, para escribir este tratado, realizada por la prestigiosa editorial que publica esta obra. La misma, que también nos ha honrado con la designación para integrar su Consejo Editorial, que integramos, y con la publicación de nuestro más reciente libro (8), abre un nuevo abanico de estudio, agregándose a las demás editoriales nacionales, y de acceso al desarrollo de nuestra ciencia, que debe destacarse con el trabajo realizado por todos los que intentamos difundir el Derecho de manera clara y precisa. En todo caso nuestro objetivo final es el desarrollo y comunicación del Derecho Administrativo para que se difunda una frase antigua: “Prefiero la lentitud de miles tomando una decisión a la rapidez de uno, (o de algunos que se creen iluminados) tomándola por miles”. Por ello, sin perjuicio de los instrumentos que recientemente se han agregado a la actividad legisladora del Poder Ejecutivo, es necesario que se equilibren debidamente con los poderes del órgano más representativo del pueblo soberano (9). Punta del Este, noviembre de 2009. (8) Flores Dapkevicius, Rubén: Funcionarios Públicos, La Ley, Montevideo, 2009. (9) Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional, Tomo I, La Ley, Montevideo, 2010. Indice General Prólogo.................................................................................................... VII Capítulo I El Derecho Administrativo 1. Distinción entre Derecho Público y Derecho Privado................. 1 2. El Estado y su Administración. Administración pública. Concepto de Estado..................................................................................... 6 3. Administración y gobierno............................................................. 16 4. La Administración y el Poder Legislativo...................................... 20 5. La Administración y el Poder Judicial........................................... 22 6. El Derecho Administrativo como derecho.................................... 23 7. Criterio tipificante del Derecho Administrativo........................... 25 8. El Derecho Administrativo Interno e Internacional. Concepto.. 29 9. Contenido del Derecho Administrativo........................................ 32 10. Principios del Derecho Administrativo......................................... 36 11. Derecho Administrativo y valores.................................................. 36 12. La teoría de los actos propios......................................................... 37 13. Caracteres del Derecho Administrativo........................................ 40 14. Relaciones del Derecho Administrativo con otras disciplinas.... 41 15. La Ciencia de la Administración.................................................... 49 16. La ciencia del Derecho Administrativo. El Derecho Comparado...................................................................................................... 51 17. El estudio del Derecho Administrativo.......................................... 55 A. El método de casos.................................................................. 55 XIV Rubén Flores Dapkevicius Pág. B. Evaluación, concepto e instrumentos.................................... 57 18. Las prerrogativas públicas.............................................................. 62 19. Las garantías públicas..................................................................... 65 • Conceptos preliminares.............................................................. 65 • Garantías respecto al poder administrativo............................... 67 • Interpretación de las garantías................................................... 68 • Principiología de las garantías.................................................... 70 20. Los deberes administrativos........................................................... 71 21. Conclusiones................................................................................... 73 Capítulo II Fuentes del Derecho Administrativo 1. Concepto.......................................................................................... 83 2. Derecho positivo uruguayo y funciones del Estado..................... 87 3. El principio de jerarquía formal de las fuentes............................. 88 4. La Constitución............................................................................... 90 – Concepto...................................................................................... 90 – Contenido..................................................................................... 94 – La Constitución de la economía................................................. 98 – Constitución en sentido formal y en sentido material............. 99 5. Los principios generales del Derecho........................................... 101 6. Derecho comunitario...................................................................... 107 7. Los tratados..................................................................................... 108 8. La ley................................................................................................ 110 – Conceptos previos....................................................................... 110 – La ley ordinaria............................................................................ 112 – Los proyectos de ley con declaratoria de urgente consideración.............................................................................................. 113 – El presupuesto nacional.............................................................. 114 – Las leyes electorales.................................................................... 117 – Leyes interpretativas................................................................... 117 Tratado de Derecho Administrativo XV Pág. 9. Los decretos-leyes........................................................................... 117 10. Decretos de las Juntas Departamentales con fuerza de ley......... 122 11. El reglamento. Remisión................................................................. 122 12. El acto administrativo. Remisión................................................... 124 13. La jurisprudencia............................................................................ 124 14. La doctrina....................................................................................... 126 15. El precedente administrativo y la costumbre............................... 127 16. Prescripciones administrativas de orden interno........................ 131 17. Las resoluciones.............................................................................. 132 18. Los contratos................................................................................... 132 19. Eficacia de las normas administrativas......................................... 133 20. Conclusiones................................................................................... 134 Capítulo III El Estado de Derecho y los Poderes de Emergencia 1. El estado de policía......................................................................... 141 2. El Estado de derecho....................................................................... 144 A. Definición................................................................................. 144 B. Caracterización........................................................................ 146 C. Evolución.................................................................................. 149 a. Estado liberal de derecho.................................................... 149 b. Estado social de derecho..................................................... 150 c. Estado social de derecho subsidiario................................. 154 D. El principio de legalidad.......................................................... 156 E. El principio de especialidad.................................................... 157 F. Estado de derecho formal y material...................................... 158 G. Estado de derecho legal, administrativo y judicial................ 159 3. Concepto de poderes de emergencia............................................ 160 4. Derecho comparado....................................................................... 163 5. Los poderes de emergencia en la práctica.................................... 165 XVI Rubén Flores Dapkevicius Pág. a. Excepcionalidad, taxatividad y brevedad.............................. 165 b. No son regla de derecho.......................................................... 165 c. Control...................................................................................... 166 6. Principios......................................................................................... 166 7. Los poderes de emergencia en Uruguay. La suspensión de la seguridad individual....................................................................... 167 a. Seguridad individual............................................................... 167 b. Causales: traición y conspiración contra la patria................ 168 c. Anuencia de la Asamblea General o de la Comisión Permanente......................................................................................... 168 d. Autoriza sólo a la aprehensión de los delincuentes.............. 168 8. Las medidas prontas de seguridad................................................ 169 a. Causales.................................................................................... 169 b. Comunicación a la Asamblea General o Comisión Permanente dentro de las veinticuatro horas................................... 170 c. El órgano legislativo es el que decide..................................... 170 d. Autoriza sólo a la aprehensión o traslado.............................. 171 9. Control de los poderes de emergencia.......................................... 171 10. Conclusiones................................................................................... 173 Capítulo IV Función Administrativa 1. Noción de funciones jurídicas....................................................... 181 2. Clasificación.................................................................................... 184 3. Función constituyente.................................................................... 188 4. Función legislativa.......................................................................... 190 5. Función administrativa.................................................................. 191 6. Función ejecutiva............................................................................ 197 7. Función jurisdiccional.................................................................... 198 8. Función de gobierno....................................................................... 200 9. Conclusiones................................................................................... 206 Tratado de Derecho Administrativo XVII Pág. Capítulo V Los cometidos y fines del Estado 1. Definición........................................................................................ 211 2. Clasificación de los cometidos....................................................... 211 3. Los cometidos sustantivos.............................................................. 212 4. Los cometidos de apoyo................................................................. 213 5. Los cometidos no sustantivos........................................................ 213 6. Los cometidos esenciales............................................................... 213 7. Los servicios públicos..................................................................... 216 8. Servicios sociales............................................................................. 223 9. Actuación del Estado en la actividad privada............................... 227 10. La regulación de la actividad privada............................................ 229 11. El Poder Judicial y el desarrollo de la función jurisdiccional...... 229 12. Cometidos necesarios y subsidiarios............................................ 230 13. Conclusiones................................................................................... 231 Capítulo VI Los Cometidos Esenciales 1. Concepto.......................................................................................... 235 2. Defensa............................................................................................ 236 3. Policía............................................................................................... 237 4. Relaciones exteriores...................................................................... 239 5. La conducción de la economía y la actividad financiera............. 242 6. Obras públicas................................................................................. 243 7. Aspectos administrativos de la regulación de la actividad privada...................................................................................................... 243 8. La función jurisdiccional................................................................ 244 9. Conclusiones................................................................................... 244 Capítulo VII Los Organos del Estado 1. Definición........................................................................................ 251 XVIII Rubén Flores Dapkevicius Pág. 2. Clasificaciones................................................................................. 254 3. Componentes del órgano............................................................... 256 4. La competencia............................................................................... 256 5. Elementos de la competencia........................................................ 258 6. La forma........................................................................................... 260 7. La voluntad humana....................................................................... 261 8. Los principios de especialidad y especialización......................... 263 9. Conclusiones................................................................................... 264 Capítulo VIII Sistemas Orgánicos en Uruguay 1. Definición........................................................................................ 267 2. Centralización................................................................................. 269 3. La jerarquía...................................................................................... 270 4. Poderes del jerarca.......................................................................... 274 5. Modalidades de la centralización.................................................. 278 a. Desconcentración.................................................................... 278 b. Delegación................................................................................ 280 c. Autonomía técnica................................................................... 283 d. Asignación de tareas................................................................ 287 6. Descentralización........................................................................... 287 7. Acentralización................................................................................ 293 8. Recentralización.............................................................................. 294 9. Conclusiones................................................................................... 294 Capítulo IX Poder Ejecutivo 1. Historia constitucional................................................................... 301 2. Introducción.................................................................................... 304 3. Estatuto funcional de la Presidencia de la República.................. 305 Tratado de Derecho Administrativo XIX Pág. 4. Administración Central.................................................................. 311 5. El Poder Ejecutivo Jerarca.............................................................. 312 6. Modos de actuación del Consejo de Ministros............................. 318 7. El Poder Ejecutivo sistema orgánico.............................................. 322 8. Jefatura de Estado y Jefatura de Gobierno.................................... 323 9. Competencias del Poder Ejecutivo Jerarca................................... 327 10. Competencias de administración activa. Remisión..................... 334 11. Competencias de control................................................................ 334 A. Control del Poder Ejecutivo sobre el Parlamento................. 335 B. Control sobre la descentralización......................................... 336 12. Competencias de colegislación..................................................... 337 13. Competencias de ejecución y reglamentación de las leyes......... 337 14. Los Ministerios................................................................................ 338 15. Los Subsecretarios de Estado......................................................... 345 16. La Oficina de Planeamiento y Presupuesto.................................. 347 17. La Oficina Nacional del Servicio Civil........................................... 348 18. Relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Remisión.............................................................................................. 352 19. La descentralización....................................................................... 352 20. Conclusiones................................................................................... 352 Capítulo X Gobiernos Departamentales 1. Historia constitucional................................................................... 363 2. Conceptos previos........................................................................... 366 3. Materia departamental, municipal y local.................................... 371 4. El Congreso de Intendentes........................................................... 373 5. Las intendencias municipales........................................................ 373 A. Estatuto de los intendentes municipales............................... 373 B. Elección de los intendentes municipales............................... 381 C. Competencias de las intendencias municipales................... 384 XX Rubén Flores Dapkevicius Pág. 6. Las Juntas Locales y los Municipios............................................... 387 7. Las Juntas Departamentales........................................................... 388 8. Presupuesto y fuentes de recursos departamentales................... 393 9. Juicio político................................................................................... 401 10. Estatuto de los Funcionarios Departamentales............................ 402 11. Control del Poder Ejecutivo........................................................... 403 12. Otros controles departamentales................................................... 404 13. Acción por lesión de autonomía.................................................... 406 14. Conclusiones................................................................................... 412 Capítulo XI Entes Autónomos y Servicios Descentralizados 1. Historia constitucional................................................................... 419 2. Introducción.................................................................................... 420 3. Designación de los jerarcas............................................................ 423 4. Presupuesto económico y financiero............................................ 425 5. Controles del Poder Ejecutivo........................................................ 428 6. Estatuto de los funcionarios........................................................... 431 7. Tipos o especies............................................................................... 432 8. Entes autónomos de enseñanza.................................................... 432 9. Entes autónomos comunes............................................................ 433 10. Servicios descentralizados............................................................. 434 11. Las empresas públicas.................................................................... 435 12. Conclusiones................................................................................... 439 Capítulo XII Sociedades de Economía Mixta 1. Conceptos previos........................................................................... 447 2. Sociedades de economía mixta de Derecho Público................... 450 3. Sociedades de economía mixta de Derecho Privado................... 451 Tratado de Derecho Administrativo XXI Pág. 4. Conclusiones................................................................................... 453 Capítulo XIII Sistema General del Control en el Régimen Uruguayo 1. Concepto.......................................................................................... 457 2. Caracteres y reglas del control....................................................... 460 3. Clasificaciones................................................................................. 461 4. Control intrínseco y extrínseco...................................................... 461 5. Control de constitucionalidad de las leyes................................... 464 6. Control de los habitantes en el sistema uruguayo........................ 464 7. Control jurisdiccional, administrativo y parlamentario.............. 465 8. Control de oficio o a instancia de parte......................................... 466 9. Control preventivo, concomitante y a posteriori.......................... 466 10. Control de legalidad o conveniencia............................................. 467 11. Control sobre materia financiera................................................... 467 12. El ombudsman................................................................................ 467 13. Control del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo............... 467 14. Control del Poder Ejecutivo sobre el Parlamento......................... 468 15. Control por requerimiento de mayorías especiales..................... 469 16. Control político del Poder Judicial................................................. 469 17. Control del Poder Ejecutivo sobre la descentralización.............. 472 18. Conclusiones................................................................................... 472 Capítulo XIV Reglamento 1. Concepto.......................................................................................... 477 2. Importancia en nuestra materia.................................................... 479 3. Relación con la ley........................................................................... 480 4. Relación entre el reglamento y la sentencia.................................. 483 5. Relación entre el reglamento y la resolución................................ 486 XXII Rubén Flores Dapkevicius Pág. 6. La potestad reglamentaria.............................................................. 489 7. Materia del reglamento................................................................... 493 8. Clasificaciones................................................................................. 493 Reglamentos de integración........................................................... 497 9. Régimen jurídico............................................................................. 499 Elementos........................................................................................ 499 A) Sujeto........................................................................................ 500 B) Objeto....................................................................................... 501 C) Causa o motivo. La motivación............................................... 501 D) Fin.............................................................................................. 502 E) Formalidades y forma.............................................................. 503 F) Voluntad................................................................................... 504 G) Principios de los reglamentos................................................. 504 10. Reglamentos irregulares................................................................. 509 A) Reglamento inexistente........................................................... 510 B) Reglamento inválido................................................................ 510 C) Saneamiento o convalidación del reglamento irregular....... 510 11. Vicios de los actos reglamentarios................................................. 511 A) Vicios en la competencia......................................................... 511 B) Vicios en el objeto.................................................................... 513 C) Vicios en las formalidades....................................................... 513 D) Vicios en el elemento teleológico........................................... 514 E) Vicios en la causa..................................................................... 514 12. Abrogación....................................................................................... 514 13. Conclusiones................................................................................... 518 Capítulo XV Bienes y Recursos de la Administración Pública 1. Conceptos preliminares................................................................. 523 2. El dominio público. Concepto....................................................... 524 Tratado de Derecho Administrativo XXIII Pág. 3. Régimen jurídico............................................................................. 528 4. Origen y extinción de la dominialidad.......................................... 530 5. Mutaciones dominiales.................................................................. 532 6. El dominio privado. Concepto....................................................... 532 7. Régimen jurídico............................................................................. 533 8. Conclusiones................................................................................... 534 Capítulo XVI El Derecho Público Expropiatorio 1. Concepto.......................................................................................... 539 2. Consecuencias de la aplicación de normas de derecho interno. 540 A. Intervención del T.C.A. y del Poder Judicial.......................... 540 B. Aplicación de determinados reglamentos............................. 540 C. Aplicación subsidiaria del Derecho Civil............................... 541 3. Aplicación de Derecho Internacional............................................ 541 4. Conclusiones................................................................................... 543 Capítulo XVII Bases Constitucionales y Principios de la Expropiación 1. Normas constitucionales nacionales............................................. 545 2. Normas de Derecho Comparado................................................... 548 3. Principios del Derecho Público Expropiatorio............................. 554 4. Conclusiones................................................................................... 556 Capítulo XVIII Los Derechos Humanos y el Derecho de Propiedad 1. Definición de derechos humanos.................................................. 561 2. Evolución......................................................................................... 561 3. Clasificaciones................................................................................. 562 XXIV Rubén Flores Dapkevicius Pág. 4. Garantías de los derechos humanos.............................................. 563 5. Tipos de garantías........................................................................... 564 6. Concepto de propiedad y herencia................................................ 564 7. Limitaciones administrativas a la propiedad................................ 568 A) Restricciones............................................................................ 569 B) Servidumbre............................................................................. 571 C) Ocupación temporaria............................................................ 574 D) Requisa..................................................................................... 575 E) Decomiso.................................................................................. 576 F) Confiscación............................................................................. 577 G) Secuestro.................................................................................. 577 H) Nacionalización....................................................................... 578 8. Conclusiones................................................................................... 578 Capítulo XIX La Expropiación por Causa de Necesidad o Utilidad Pública 1. Definición y fundamento................................................................... 583 2. Elementos............................................................................................ 585 A) Garantía de Derecho Público.................................................. 586 B) Potestad expropiatoria............................................................ 586 C) Adquisición coactiva................................................................ 587 D) Objeto....................................................................................... 588 E) Sujetos....................................................................................... 588 1. Autoridad expropiante..................................................... 588 2. El beneficiario................................................................... 590 3. El expropiado.................................................................... 591 F) Fin público................................................................................ 592 G) Motivo....................................................................................... 595 H) Compensación justa y generalmente previa......................... 596 I) Procedimiento.......................................................................... 600 Tratado de Derecho Administrativo XXV Pág. 3. Derecho aplicable........................................................................... 602 4. Conclusiones................................................................................... 602 Capítulo XX El Procedimiento Administrativo Expropiatorio 1. Designación..................................................................................... 605 2. Formación del expediente.............................................................. 607 3. Notificación..................................................................................... 608 4. Período de manifiesto..................................................................... 608 5. Período de impugnación................................................................ 608 6. Tasación y eventual finalización del procedimiento.................... 610 7. Conclusiones................................................................................... 612 Capítulo XXI El Proceso Judicial Expropiatorio 1. El juicio expropiatorio.................................................................... 617 2. La toma urgente de posesión......................................................... 622 3. Ejecución de la sentencia............................................................... 625 4. Expropiación de hecho................................................................... 628 5. Expropiación irregular.................................................................... 628 6. Expropiación indirecta................................................................... 629 7. Conclusiones................................................................................... 629 Capítulo XXII El Derecho Administrativo Económico 1. Conceptos previos........................................................................... 635 2. El orden jurídico económico de Derecho Público....................... 638 3. La conducción de la economía nacional....................................... 642 4. El Derecho Comunitario, de la integración y la economía.......... 644 5. El Ministerio de Economía y Finanzas y sus dependencias........ 645 XXVI Rubén Flores Dapkevicius Pág. 6. La Oficina de Planeamiento y Presupuesto.................................. 649 7. El Banco Central.............................................................................. 650 8. Los ministerios vinculados al desarrollo....................................... 652 9. El Consejo de Economía Nacional................................................. 652 10. El Tribunal de Cuentas................................................................... 655 11. Los presupuestos del Estado.......................................................... 657 12. Las obras públicas y la concesión de obras................................... 658 13. Actuación estatal en el campo de la actividad privada................ 659 14. Los servicios públicos y sociales. Su importancia en la economía nacional........................................................................................... 660 15. Sociedades de economía mixta...................................................... 661 16. Las empresas públicas.................................................................... 663 17. La ciencia de la administración..................................................... 666 18. Conclusiones................................................................................... 666 Bibliografía.............................................................................................. 673 Tratado de Derecho Administrativo Tomo II Tratado de Derecho Administrativo Tomo II Rubén Flores Dapkevicius Profesor de Derecho Administrativo Ex Jefe de la Asesoría Letrada de O.S.E. Jefe de la División Sumarios de O.S.E. Ex Asesor en la Presidencia de la República Oriental del Uruguay la ley Uruguay Uruguay Primera edición: © Rubén Flores Dapkevicius, 2010 © De esta edición, La Ley Uruguay, 2010 San José 1102, Montevideo, Uruguay Todos los derechos reservados Ninguna parte de esta obra puede ser reproducida o transmitida en cualquier forma o por cualquier medio electrónico o mecánico, incluyendo fotocopiado, grabación o cualquier otro sistema de archivo y recuperación de información, sin el previo permiso por escrito del Editor y del autor. All rights reserved No part of this work may be reproduced or transmitted in any form or by any means, electronic or mechanical, including photocopying and recording or by any information storage or retrieval system, without permission in writing from the publisher and the author. Tirada: 500 ejemplares. I.S.B.N. 978-9974-8235-5-6 (Tomo 2) 978-9974-8235-3-2 (Obra completa) Prólogo He querido presentar el segundo tomo de esta obra que lleva el título de “Tratado de Derecho Administrativo”. Es, en definitiva, un desarrollo particular y, más especial, de mi anterior trabajo denominado “Manual de Derecho Público”, dos tomos, constitucional y administrativo, publicado en la República Argentina (1). Entre éste y aquél, sólo existe, y nada menos, que un desarrollo de cuatro años, y una experiencia adquirida en mi patria, en diversos Estados hermanos que me han honrado con su convocatoria a los efectos de brindar mi aporte, y un extenso trabajo en las aulas. En esta obra, adhiriendo al método jurídico político realista, hemos agregado la opinión de diversos doctrinos representativos de la opinión del comienzo, nacimiento, y de todas las etapas del derecho público. Por otra parte observarán que hemos considerado las opiniones de diversos filósofos de distintas épocas como Confucio, Aristóteles, Platón, San Agustín, Maquiavelo, etc. (2). Para finalizar también tuvimos especial atención en los textos más representativos de las religiones e ideologías más conocidas por nosotros, entre otros, la Biblia, el Corán, etc. Lo hecho, pensando en el futuro, es para no olvidar los orígenes respetando y considerando al ser humano en su conjunto. Asimismo intentamos llegar a todos, especialmente, a los inteligentes, abiertos de mente, y tolerantes. En esta obra no existe espacio para el fanatismo, porque el Derecho es argumento y varía con la realidad. El Tratado que se presenta resulta de un análisis profundo y sistemático de más de veinte años en el ejercicio de la docencia, investigación y práctica del derecho público. El Derecho Administrativo es el desarrollo del Derecho Público creado por el pueblo en su constitución, y la culminación de todo el orden jurídico. Posee su base en el Derecho Constitucional. (1) Flores Dapkevicius, Rubén: Manual de Derecho Público, tomos I y II, constitucional y administrativo, Euros Editores, Buenos Aires, 2007. (2) Ello no significa que los comparta, en todo, o en parte. VIII Rubén Flores Dapkevicius Desde la estructuración del Estado, hasta la formación del Estado en sentido político, todo nace y muere en el Derecho Constitucional. El Derecho Administrativo ejecuta ese derecho político, en forma técnica y, también, de alguna manera política. Por ello se diferencia del derecho procesal adjetivo o del derecho penal cuyos fines son diversos. Dogmáticamente, entonces, el Derecho Administrativo intenta llevar a la práctica los derechos humanos objetivos y subjetivos. Así trata y estudia, proponiendo mejoras, al Estado de Derecho Social Subsidiario, que es aquel en el que el individuo vive, permite vivir y colabora para que su prójimo viva mejor, de conformidad con la realidad económica y de políticas sociales que medien entre el capitalismo extremo y el socialismo a ultranza. En un sentido general intentamos abarcar el estudio del Estado, en la ejecución de los cometidos y fines públicos, en forma total. Por ello hemos analizado la estructura del Estado, con una visión administrativista que es, por cierto, diversa a la concepción política orgánica de los cultores del derecho constitucional. El derecho comparado nos ha servido para agregar, a nuestra formación oriental, una visión más amplia que nos permite sugerir algunas innovaciones que faciliten la convivencia pacífica, y mejor desarrollada, social y económicamente, del pueblo. En ese sentido el estudio de la ejecución administrativa en lo social y económico es desarrollado, especialmente, atendiendo a su finalidad estructural general. El estudio del derecho comparado se realiza en cada área temática como de costumbre. En general no se realizan capítulos o apartados especiales respecto del tema sino que, simplemente, se incorpora al análisis de acuerdo al tema que se está tratando. En la referida consideración, como en todas nuestras obras, seremos exactos, porque tenemos presente que “La brevedad no debe comprarse al precio de la exactitud” (3), teniendo presente que cuando se arriba a la convicción, y su ética, ésta se observa cuidadosa y firmemente. La Constitución de 1967, con sus modificaciones y puestas al día, es un ejemplo claro respecto del nuevo derecho público que se ha modernizado de acuerdo a las evoluciones producidas en el derecho comparado. Sin perjuicio de ello se observan, aún, temas que no han sido considerados de acuerdo a la contemporaneidad. Así, por ejemplo, se destaca nuestra imperfecta regulación respecto del Contencioso Ad(3) Cooper, Duff: Talleyrand, pág. 206, Claridad, Buenos Aires, 2007. Tratado de Derecho Administrativo IX ministrativo (4). En ese sentido se hace imprescindible una reforma constitucional que contemple la posibilidad de que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo pueda ejecutar sus sentencias. Lo mismo sucede con la posible incorporación, a nuestro orden jurídico, de determinados institutos del Derecho Procesal Administrativo. Se observa que la Constitución de la República desarrolla el Estado de Derecho Social subsidiario aunque no lo consagre en forma expresa. Sin embargo ese es el camino definitivo tomado por la Administración, entendida en su concepto técnico, actual. Respecto al régimen de participación ciudadana la Constitución no establece la posibilidad de la iniciativa en lo que respecta a temas que pueden ser regulados por reglamento. Tampoco lo prohíbe. Por ello parece necesario establecer esa capacidad de iniciativa, regulada en beneficio de la libertad, y atribuírsela al pueblo soberano. Se han observado diversos intentos de desregulación de determinados temas. Por ejemplo en sede de funcionarios y contratos administrativos. Esos temas deben observarse con extremo cuidado y cautela. La obra intenta ser un material valioso, especialmente para los estudiantes de grado, y aquellos que se dediquen a la especialización en el Derecho Administrativo. En ese sentido hemos seguido a los clásicos profesores, incorporado material y opiniones, no siempre concordantes, de respetados profesores de Derecho Comparado. También hemos observado, con detenimiento, la joven y profunda doctrina nacional y comparada. Nuestra intención es difundir y consolidar en la opinión pública, a través, de la lectura, una serie de ideas que se expresan en los principios que emanan del pacto celebrado y consagrado en la Constitución, y en las normas de inferior jerarquía que la ejecutan, por intermedio de la Administración pública. Punta del Este, noviembre de 2009. (4) Flores Dapkevicius, Rubén: Constitución de 1967, actualizada, anotada y concordada. Amalio Fernández Editores, Montevideo, 2004. Nota al art. 310. Indice General Prólogo.................................................................................................... VII Capítulo I Los Funcionarios Públicos 1. Concepto.......................................................................................... 1 2. Relación funcional. Concepto y naturaleza.................................. 5 3. Principios de la función pública.................................................... 6 A) Principio de servicio al público................................................. 6 B) Dedicación exclusiva.................................................................. 8 C) Eficiencia y eficacia.................................................................... 8 D) Imparcialidad............................................................................. 8 E) Igualdad....................................................................................... 9 F) Ciudadanía.................................................................................. 10 G) Debido proceso.......................................................................... 10 H) Tutela administrativa y judicial efectiva.................................. 10 I) No autoincriminación coactiva.................................................. 11 4. El estatuto del funcionario. Concepto y clases............................. 12 5. El texto ordenado de normas sobre funcionarios públicos: T.O.FU.P............................................................................................ 17 6. El ingreso a la función pública....................................................... 19 7. Requisitos para el ingreso a la función pública............................ 22 8. Funcionarios presupuestados........................................................ 23 9. Funcionarios contratados............................................................... 25 10. Cometidos sustantivos, de apoyo y no sustantivos...................... 30 XII Rubén Flores Dapkevicius Pág. 11. Funcionarios de alta gerencia........................................................ 31 12. Toma de posesión del cargo........................................................... 32 13. Los funcionarios de hecho............................................................. 32 14. Extinción de la relación funcional................................................. 36 15. El Servicio Civil de la Presidencia de la República....................... 41 16. Reformulación de estructuras organizativas................................ 44 17. Régimen de reinserción laboral y empresarial............................. 45 18. Conclusiones................................................................................... 46 Capítulo II Funcionarios Públicos. Derechos y Garantías 1. Conceptos preliminares................................................................. 53 2. Derecho a la remuneración............................................................ 56 3. Derechos a remuneraciones especiales........................................ 60 4. Derecho a la carrera administrativa.............................................. 61 5. Calificación de los funcionarios..................................................... 64 6. El ascenso........................................................................................ 65 7. Limitación de la jornada laboral y descanso semanal................. 69 8. Derecho de licencia y otras licencias especiales.......................... 70 9. Derecho de asociación................................................................... 70 10. Derecho de sindicalización............................................................ 71 11. La libertad de expresión del pensamiento.................................... 72 12. Derecho de huelga.......................................................................... 73 13. Derecho al cargo y al desempeño de sus funciones..................... 76 14. Derecho a no ser discriminado...................................................... 76 15. Pases en comisión........................................................................... 78 16. Redistribución................................................................................. 81 17. Derecho a la intimidad................................................................... 82 18. Derecho a la libertad de conciencia moral y cívica...................... 83 19. Conclusiones................................................................................... 84 Tratado de Derecho Administrativo XIII Pág. Capítulo III Funcionarios Públicos. Obligaciones, prohibiciones. e incompatibilidades 1. Conceptos preliminares................................................................. 89 2. El deber de desempeñar el cargo en forma personal................... 97 3. El funcionario debe desempeñar su función en forma permanente y continua.............................................................................. 98 4. Subrogación..................................................................................... 99 5. El deber de diligencia...................................................................... 100 6. El deber de lealtad o de fidelidad................................................... 101 7. El deber de secreto, reserva o discreción...................................... 102 8. Ley de acceso a la información pública........................................ 104 I. Regulación jurídica específica de la información pública.... 107 II. Procedimiento administrativo para acceder a la información pública...................................................................................... 110 III. Acción jurisdiccional de acceso a la información................. 113 A. Introducción........................................................................ 113 B. El Proceso............................................................................. 114 IV. Organo de control.................................................................... 116 9. Deber de observar buena conducta civil y moral......................... 117 10. Deber de denunciar........................................................................ 118 11. Deber de eficiencia......................................................................... 119 12. Deber de obediencia y derecho a desobedecer............................ 119 13. El deber de respeto y el acoso moral y sexual............................... 121 14. Deber de colaboración con los poderes públicos, incluido el judicial.............................................................................................. 124 15. Deberes de los funcionarios públicos ante el Poder Legislativo. Comisiones parlamentarias de investigación............................... 126 16. Deber de los legisladores de legislar y del Poder Ejecutivo de reglamentar las leyes....................................................................... 127 17. Deberes establecidos en la ley 17.060............................................ 127 18. Los deberes funcionales y el decreto 30/03.................................. 129 XIV Rubén Flores Dapkevicius Pág. 19. Los arts. 3, 6, 123, 140, etc. del decreto 500/91.............................. 131 20. Deberes consagrados en el TOCAF............................................... 133 21. Deberes de la ley de habeas data................................................... 140 A) Concepto general..................................................................... 140 B) Ámbito de aplicación............................................................... 140 C) Definiciones............................................................................. 141 D) Principios generales................................................................. 142 E) Derechos de los titulares de los datos.................................... 144 a) Derecho de información..................................................... 144 b) Derecho de acceso............................................................... 144 c) Derecho de inclusión, actualización y supresión.............. 145 d) Valoración personal............................................................ 146 e) Transferencia de datos........................................................ 146 f) Datos comerciales................................................................ 147 g) Bases de datos de titularidad privada................................ 147 h) Servicios de tratamiento tercerizados............................... 147 i) Bases de datos de titularidad pública................................. 148 j) Unidad reguladora de datos personales............................. 148 k) Acción de protección de datos personales........................ 150 l) La primacía del derecho de intimidad................................ 151 22. Prohibiciones................................................................................... 152 23. Incompatibilidades......................................................................... 154 24. Conclusiones................................................................................... 155 Capítulo IV Acto Administrativo 1. Concepto. Hechos jurídicos........................................................... 161 2. Elementos........................................................................................ 164 A) Sujeto........................................................................................ 166 B) Objeto....................................................................................... 167 Tratado de Derecho Administrativo XV Pág. C) Motivo. La motivación............................................................. 168 D) Fin.............................................................................................. 172 E) Formalidades y forma.............................................................. 173 F) Voluntad................................................................................... 175 G) Elementos eventuales o accidentales..................................... 176 H) Elementos meritorios.............................................................. 176 3. Principios de los actos administrativos......................................... 177 A) Presunción de legitimidad...................................................... 178 B) Estabilidad................................................................................ 180 C) Ejecutividad.............................................................................. 183 D) Ejecutoriedad........................................................................... 184 E) Tutela administrativa efectiva................................................. 186 F) Irretroactividad........................................................................ 186 G) Impugnabilidad....................................................................... 187 H) Suspensión de la ejecución del acto administrativo............. 188 4. Diferencias entre los reglamentos y los actos administrativos singulares......................................................................................... 191 5. Clasificaciones................................................................................. 193 6. Acto principal.................................................................................. 193 7. Actos preparatorios y de ejecución................................................ 194 8. Actos definitivos.............................................................................. 195 9. Actos firmes..................................................................................... 196 10. Dictámenes...................................................................................... 196 11. Actos simples y complejos.............................................................. 203 12. Actos de gobierno y de administración......................................... 204 13. Actos discrecionales y reglados...................................................... 210 14. Actos de autorización..................................................................... 213 15. Actos de aprobación....................................................................... 213 16. Actos de concesión.......................................................................... 216 17. Los actos de dispensa y de renuncia.............................................. 217 XVI Rubén Flores Dapkevicius Pág. 18. Las sanciones administrativas....................................................... 217 19. Actos tácitos o implícitos. Actos presuntos................................... 218 20. Actos de directiva............................................................................ 221 21. Los actos administrativos irregulares............................................ 223 A) Acto inexistente........................................................................ 225 B) Acto inválido............................................................................. 225 C) Saneamiento o convalidación del acto irregular................... 225 22. Vicios de los actos administrativos................................................ 227 A) Vicios en la competencia......................................................... 227 B) Vicios en el objeto.................................................................... 230 C) Vicios en las formalidades....................................................... 230 D) Vicios en el elemento teleológico........................................... 232 E) Vicios en la causa..................................................................... 234 23. Extinción de los actos administrativos.......................................... 234 A) Cumplimiento.......................................................................... 235 B) Decaimiento............................................................................. 235 C) Caducidad................................................................................ 235 D) Revocación............................................................................... 235 E) Anulación................................................................................. 236 F) Renuncia................................................................................... 237 24. Interpretación e integración de los actos administrativos........... 237 25. Conclusiones................................................................................... 240 Capítulo V El Procedimiento Administrativo Común 1. Definición........................................................................................ 253 2. Principios......................................................................................... 256 A) Imparcialidad del órgano que conoce y resuelve el asunto. 256 B) Legalidad objetiva.................................................................... 257 C) Impulsión de oficio.................................................................. 258 Tratado de Derecho Administrativo XVII Pág. D) Verdad material........................................................................ 258 E) Economía, celeridad y eficacia............................................... 258 F) Informalismo en favor del administrado............................... 259 G) Flexibilidad, materialidad y ausencia de ritualismos........... 260 H) Delegación material................................................................. 261 I) Debido procedimiento............................................................ 261 J) Contradicción........................................................................... 262 K) Buena fe, lealtad y presunción de verdad.............................. 262 L) Motivación de la decisión....................................................... 264 M) Gratuidad.................................................................................. 264 N) Libre flujo de información...................................................... 265 O) Publicidad................................................................................. 265 P) Transparencia, art. 22 ley 17.296............................................. 266 Q) Probidad, art. 21 ley 17.060..................................................... 266 R) Equilibrio de la eficacia y el control: eficiencia..................... 266 S) Obligación de decidir.............................................................. 266 T) No autoincriminación............................................................. 267 U) Idoneidad de la forma............................................................. 267 V) Principio de duración razonable............................................ 271 W) In dubio pro actione................................................................ 271 3. La teoría de los actos propios......................................................... 271 4. Elementos de las peticiones........................................................... 274 A) Contenido o materia................................................................ 275 B) Capacidad................................................................................. 275 C) Forma........................................................................................ 275 D) Petición reiterativa................................................................... 276 5. Secuencia......................................................................................... 276 A) Iniciación.................................................................................. 276 B) Forma de documentación....................................................... 279 C) Sustanciacion........................................................................... 280 XVIII Rubén Flores Dapkevicius Pág. D) Plazos........................................................................................ 280 E) Notificaciones........................................................................... 280 F) Prueba....................................................................................... 283 G) Vista........................................................................................... 283 H) Resolución................................................................................ 284 I) Eventuales recursos administrativos...................................... 285 J) Eventual acción de nulidad o reparatoria patrimonial......... 285 6. Esquema del procedimiento administrativo común................... 286 7. Conclusiones................................................................................... 287 Capítulo VI El Poder Disciplinario 1. El derecho penal administrativo. El derecho disciplinario administrativo.......................................................................................... 295 2. El poder disciplinario...................................................................... 297 A) Concepto.................................................................................. 297 B) Elementos................................................................................. 298 a) Sujeto.................................................................................... 298 b) Objeto................................................................................... 301 b.1) Concepto...................................................................... 301 b.2) Tipos............................................................................. 302 b.3) Nulla poena sine lege.................................................. 304 b.4) Proporcionalidad entre la sanción y la falta.............. 305 b.5) Repetición contra el funcionario................................ 305 b.6) Non bis in ídem........................................................... 305 b.7) Extinción de las sanciones.......................................... 307 c) Motivo................................................................................... 307 c.1) Concepto...................................................................... 307 c.2) Nullum crimen sine lege............................................. 309 c.3) Prescripción................................................................. 310 c.4) Fin................................................................................. 310 Tratado de Derecho Administrativo XIX Pág. C) La relación con el derecho penal, otros aspectos.................. 311 D) Principios del poder disciplinario.......................................... 315 a) Protección del honor y de la dignidad del funcionario. 315 b) Presunción de inocencia.................................................. 316 c) Necesidad de resolución firme y fundada que establezca la culpabilidad.................................................................. 316 d) Non bis in ídem................................................................. 316 e) Debido procedimiento..................................................... 317 f ) Proporcionalidad entre la sanción y la falta................. 317 g) Principio de congruencia................................................. 318 h) Non reformatio in pejus................................................... 319 i) Principio de la ley más benigna....................................... 319 j) Inmediatez........................................................................ 320 k) Gradualidad...................................................................... 320 l) Igualdad............................................................................. 320 m) Principio de no autoincriminación................................. 320 n) Tutela administrativa efectiva.......................................... 322 3. Conclusiones................................................................................... 322 Capítulo VII El Procedimiento Disciplinario 1. Concepto.......................................................................................... 329 2. Tipos................................................................................................. 329 3. Denuncias e informaciones de urgencia....................................... 330 4. Investigación administrativa.......................................................... 331 A) Concepto.................................................................................. 331 B) Procedimiento.......................................................................... 331 C) Iniciación.................................................................................. 331 D) Notificaciones........................................................................... 332 E) Instrucción............................................................................... 332 F) Pruebas..................................................................................... 334 XX Rubén Flores Dapkevicius Pág. G) Informe final: art. 215.............................................................. 338 H) Informe letrado........................................................................ 339 I) Resolución................................................................................ 339 J) Ampliación o revisión de la investigación............................. 339 5. Sumario administrativo.................................................................. 340 A) Concepto.................................................................................. 340 B) Procedimiento.......................................................................... 341 a) Iniciación........................................................................... 341 b) Notificaciones................................................................... 344 c) Instrucción........................................................................ 345 d) Prueba................................................................................ 346 e) Informe final arts. 215 y 216............................................. 348 f ) Vista................................................................................... 349 g) Informe letrado................................................................. 351 h) Ampliación y revisión sumarial: art. 220......................... 352 i) Intervención de la fiscalía de gobierno y de la Comisión Nacional del Servicio Civil............................................... 352 j) Venia del senado o de la comisión permanente............ 354 k) Etapa decisoria.................................................................. 356 l) Notificación....................................................................... 358 m) Recursos administrativos y acción de nulidad............... 358 n) Inadecuación de la sanción a la falta: causal de nulidad..................................................................................... 359 ñ) Non bis in ídem................................................................. 360 6. Funcionarios sometidos al Poder Judicial Penal.......................... 361 A) Concepto.................................................................................. 361 B) Desarrollo................................................................................. 362 C) Delitos contra la administración o sus funcionarios............ 363 D) Delitos ajenos a la administración......................................... 364 7. Funcionarios condenados por el fuero penal............................... 364 Tratado de Derecho Administrativo XXI Pág. 8. Aplicación de sanciones sin necesidad de instruir sumario administrativo...................................................................................... 365 9. Esquema de sumario administrativo general............................... 366 10. Conclusiones................................................................................... 367 Capítulo VIII Recursos Administrativos 1. Concepto y fundamento................................................................. 377 2. Principios......................................................................................... 381 3. Clases............................................................................................... 381 4. Elementos........................................................................................ 384 A) Contenido o materia................................................................ 385 B) Fin.............................................................................................. 386 C) Capacidad................................................................................. 386 D) Forma........................................................................................ 386 E) Elemento eventual. La fundamentación................................ 390 5. Actos impugnables.......................................................................... 391 6. Efectos de la impugnación............................................................. 392 A) Iniciación del procedimiento.................................................. 392 B) Cómputo del plazo................................................................... 392 C) Efecto suspensivo..................................................................... 393 D) Agotamiento de la vía administrativa..................................... 396 E) Obligación de decidir.............................................................. 397 7. El agotamiento de la vía administrativa........................................ 397 8. Secuencia o instrucción del procedimiento recursivo................. 400 A) Iniciación.................................................................................. 400 B) Notificaciones........................................................................... 404 C) Sustanciación........................................................................... 406 D) Prueba....................................................................................... 407 E) Vista........................................................................................... 408 F) Resolución................................................................................ 409 XXII Rubén Flores Dapkevicius Pág. 9. Conclusiones................................................................................... 410 Capítulo IX Los Contratos de la Administración 1. Concepto.......................................................................................... 421 2. Criterios de distinción con los contratos de derecho privado..... 425 A) Criterio subjetivo..................................................................... 425 B) Criterio de la jurisdicción........................................................ 426 C) Criterio: calificación legislativa............................................... 426 D) Criterio: procedimiento........................................................... 426 E) Criterio: servicio público......................................................... 426 F) Criterio: fin............................................................................... 427 G) Criterio: material...................................................................... 427 3. Elementos esenciales...................................................................... 428 A) Los sujetos................................................................................ 429 B) Objeto....................................................................................... 430 C) Causa o motivo. La motivación............................................... 431 D) Fin.............................................................................................. 431 E) Formalidades y forma.............................................................. 432 F) Voluntad................................................................................... 432 4. Principios de la contratación administrativa................................ 433 A) Flexibilidad............................................................................... 433 B) Delegación................................................................................ 434 C) Ausencia de ritualismos.......................................................... 434 D) Materialidad............................................................................. 434 E) Principio de verdad salvo prueba en contrario..................... 435 F) Publicidad................................................................................. 435 G) Igualdad de oferentes.............................................................. 436 H) Concurrencia............................................................................ 436 I) Transparencia.......................................................................... 437 J) Información financiera............................................................ 437 Tratado de Derecho Administrativo XXIII Pág. K) Probidad................................................................................... 437 L) Equilibrio de la eficacia y el control........................................ 438 5. Responsabilidad precontractual.................................................... 438 6. Los vicios de los contratos administrativos................................... 440 A) Vicios en el sujeto: la administración..................................... 440 B) Vicios en el sujeto: el licitante................................................. 441 C) Vicios en el objeto.................................................................... 441 D) Vicios en las formalidades....................................................... 441 E) Vicios en el elemento teleológico........................................... 442 F) Vicios en la causa..................................................................... 443 7. Ejecución de los contratos.............................................................. 443 8. Tesis tradicional............................................................................... 444 A) Las prerrogativas en el supuesto de ejecución normal......... 445 B) Las prerrogativas en el supuesto de ejecución anormal....... 446 9. Tesis contemporánea...................................................................... 446 10. Los derechos del licitante............................................................... 449 11. El principio de equilibrio financiero del contrato........................ 449 12. El acto de la autoridad. El hecho del príncipe.............................. 450 13. La teoría de la imprevisión............................................................. 451 14. Las sujeciones imprevistas............................................................. 453 15. Extinción de los contratos administrativos................................... 453 16. Formas normales............................................................................ 454 17. Formas extraordinarias de extinción............................................. 454 A) Ilegitimidad del contrato......................................................... 454 B) Por fallecimiento del particular cocontratante...................... 454 C) Por supresión de la administración contratante................... 454 D) Incumplimiento....................................................................... 455 E) Por rescisión unilateral de la administración........................ 455 F) Por rescisión jurisdiccional..................................................... 456 G) Fuerza mayor............................................................................ 457 H) Por acuerdo de partes.............................................................. 457 XXIV Rubén Flores Dapkevicius Pág. 18. Los cuasicontratos administrativos............................................... 457 19. Conclusiones................................................................................... 458 Capítulo X La Licitación Pública 1. Ventajas e inconvenientes.............................................................. 469 2. Concepto.......................................................................................... 470 3. Principios de la licitación pública.................................................. 471 A) Igualdad de los oferentes, art. 131 TOCAF............................. 472 B) Cumplimiento estricto de los pliegos..................................... 472 C) Principio de equilibrio financiero del contrato..................... 474 D) Principio de la oferta más ventajosa....................................... 474 E) El principio de publicidad....................................................... 474 4. El principio es la licitación pública................................................ 474 5. Excepciones al principio................................................................ 475 A) Excepciones generales............................................................. 476 a) Cuando la contraparte sea el Estado en sentido amplio o una persona pública no estatal, art. 33 lit. A................ 476 b) Cuando exista un procedimiento frustrado.................... 477 c) Para adquirir bienes o contratar servicios exclusivos.... 477 d) Obras de arte, científicas o históricas.............................. 477 e) Adquisición de bienes, que no se produzcan o suministren en el país, a través de organismos internacionales a los que esté adherida la nación..................................... 478 f ) Reparación de equipos cuyo desarme, traslado o examen previo resulte oneroso si se llama a licitación....... 478 g) Contratos que necesariamente deben celebrarse en otros países........................................................................ 478 h) Contratación secreta........................................................ 478 i) Urgencia no previsible; imposibilidad de licitación o remate con resultado satisfactorio.................................. 478 j) Contratación de bienes o servicios escasos.................... 479 Tratado de Derecho Administrativo XXV Pág. k) Adquisición de bienes en remate.................................... 479 l) Adquisición de semovientes de raza............................... 479 m) Venta de fomento o que satisfaga necesidades sanitarias siempre que se evite a los intermediarios....................... 479 n) Adquisición de material docente en el exterior............. 479 ñ) Adquisición de víveres frescos......................................... 480 o) Adquisición en el exterior de petróleo crudo y sus derivados y sus respectivos fletes........................................... 480 p) Adquisiciones cuando existan acuerdos intergubernamentales o con entidades extranjeras............................. 480 q) Adquisiciones de la Universidad de la República.......... 480 r) Sistema Nacional de Emergencias.................................. 480 s) Contrataciones de ANTEL................................................ 480 B) Excepciones en razón de cuantía........................................... 481 a) La compra directa............................................................. 481 b) La licitación abreviada..................................................... 482 C) Otras excepciones a la licitación pública............................... 482 a) Excepción de acuerdo al organismo contratante........... 482 b) Excepción de acuerdo al origen de los fondos............... 482 c) Excepción derivada de las características del contrato. 483 D) Contratación de profesionales................................................ 483 E) Preferencias.............................................................................. 483 6. Los sujetos de la licitación pública................................................ 484 A) Organismo licitante................................................................. 484 B) Los licitantes............................................................................. 485 a) Concepto........................................................................... 485 b) Requisitos.......................................................................... 485 7. El procedimiento licitatorio........................................................... 489 A) Etapa interna previa................................................................. 489 a) Reserva provisoria del rubro............................................ 489 b) Los pliegos de condiciones.............................................. 490 XXVI Rubén Flores Dapkevicius Pág. 1) Concepto........................................................................... 490 2) Importancia....................................................................... 490 3) Clasificaciones.................................................................. 491 4) Publicidad de los pliegos.................................................. 493 B) Etapa esencial........................................................................... 493 a) El llamado a licitación pública........................................ 493 b) La presentación de ofertas............................................... 494 c) Apertura de las ofertas y análisis formal......................... 495 d) Selección de la oferta ventajosa....................................... 496 1) Concepto....................................................................... 496 2) La comisión asesora de adjudicaciones..................... 496 e) Criterios de selección de la oferta más ventajosa.......... 496 f ) Eventual negociación....................................................... 498 g) Eventual invitación a mejorar la oferta........................... 499 h) El dictamen de la comisión asesora................................ 500 i) Eventual vista.................................................................... 501 8. Adjudicación................................................................................... 502 1. Concepto.................................................................................. 502 2. Efectos....................................................................................... 502 3. Vicios......................................................................................... 503 a) Vicios en el acto................................................................ 504 b) Vicios en la competencia................................................. 504 c) Vicios en el objeto............................................................. 504 d) Vicios en las formalidades............................................... 504 e) Vicios en la voluntad........................................................ 505 f ) Vicios en la persona del adjudicatario............................ 505 9. Recursos administrativos............................................................... 505 10. Actos separables y coligados.......................................................... 506 11. Perfeccionamiento del contrato..................................................... 508 12. Control............................................................................................... 510 Tratado de Derecho Administrativo XXVII Pág. 13. Esquema del procedimiento licitatorio......................................... 510 14. Conclusiones................................................................................... 511 Capítulo XI Contratos Administrativos en Particular 1. Conceptos previos........................................................................... 523 2. Concesión de servicios públicos.................................................... 526 A) Régimen jurídico...................................................................... 526 B) Concepto.................................................................................. 529 C) Elementos................................................................................. 531 a) Sujetos............................................................................... 531 b) Contenido.......................................................................... 532 c) Causa................................................................................. 533 d) Fin...................................................................................... 533 e) Forma................................................................................. 533 D) Procedimiento.......................................................................... 533 E) Derechos de las partes............................................................. 534 F) Extinción................................................................................... 537 3. Obra pública.................................................................................... 539 A) Régimen jurídico...................................................................... 539 B) Concepto.................................................................................. 540 C) Elementos................................................................................. 542 a) Sujetos............................................................................... 542 b) Contenido.......................................................................... 542 c) Causa o motivo.................................................................. 543 d) Fin...................................................................................... 543 e) Procedimiento.................................................................. 544 f ) Forma................................................................................. 544 D) Derechos de las partes............................................................. 544 E) Extinción................................................................................... 547 XXVIII Rubén Flores Dapkevicius Pág. 4. Concesión de obra pública............................................................. 548 A) Régimen jurídico...................................................................... 548 B) Concepto.................................................................................. 549 C) Elementos................................................................................. 551 a) Sujetos............................................................................... 551 b) Contenido.......................................................................... 551 c) Causa o motivo.................................................................. 552 d) Procedimiento.................................................................. 552 e) Fin...................................................................................... 552 f ) Forma................................................................................. 553 D) Derechos de las partes............................................................. 553 E) Extinción................................................................................... 553 5. Contrato de suministro................................................................... 554 A) Régimen jurídico...................................................................... 554 B) Concepto.................................................................................. 555 C) Elementos................................................................................. 558 a) Sujetos............................................................................... 558 b) Contenido.......................................................................... 559 c) Causa................................................................................. 559 d) Fin...................................................................................... 559 e) Procedimiento.................................................................. 560 f ) Forma................................................................................. 560 D) Derechos de las partes............................................................. 560 E) Extinción................................................................................... 561 6. Arrendamiento de obra de personal especializado..................... 561 A) Régimen jurídico...................................................................... 561 B) Concepto.................................................................................. 563 C) Elementos................................................................................. 563 a) Objeto................................................................................ 563 b) Plazo................................................................................... 563 Tratado de Derecho Administrativo XXIX Pág. c) Precio................................................................................. 564 d) Fin...................................................................................... 564 e) Forma................................................................................. 565 f ) Procedimiento.................................................................. 565 g) Causa................................................................................. 565 D) Distinción preliminar con el arrendamiento de servicios.... 566 E) Extinción................................................................................... 570 7. Conclusiones................................................................................... 571 Capítulo XII El Tribunal de Cuentas 1. Introducción.................................................................................... 581 2. Naturaleza jurídica.......................................................................... 586 3. Composición del órgano................................................................ 587 4. Estatuto de sus miembros.............................................................. 590 5. Atribuciones.................................................................................... 590 6. Conclusiones................................................................................... 597 Capítulo XIII Las Personas Públicas no Estatales 1. Introducción.................................................................................... 601 2. Personas públicas no estatales clásicas......................................... 605 3. Personas públicas no estatales contemporáneas......................... 610 4. Ejemplo paradigmático de desdibujamiento de la categoría...... 613 5. Conclusiones................................................................................... 614 Capítulo XIV La Transformación del Estado 1. Concepto.......................................................................................... 619 2. Instrumentos para la reforma........................................................ 621 A) Las privatizaciones y la reestatización................................... 621 XXX Rubén Flores Dapkevicius Pág. B) La desinflación normativa....................................................... 624 C) La desburocratización............................................................. 625 D) La capacitación de los funcionarios públicos........................ 627 E) Incentivos para la renuncia..................................................... 627 F) Las personas públicas no estatales......................................... 629 G) Los cometidos sustantivos, no sustantivos y de apoyo......... 630 H) La centralización de las compras del Estado......................... 631 I) Entes reguladores..................................................................... 632 3. El futuro del estado contemporáneo............................................. 635 4. Conclusiones................................................................................... 639 Capítulo XV La Reforma Constitucional del Servicio Público, Agua Potable y Saneamiento 1. La nueva normativa........................................................................ 643 2. Análisis del marco normativo constitucional y legal reciente..... 645 3. URSEA.............................................................................................. 646 4. Unidad desconcentrada de O.S.E.................................................. 651 5. Política nacional de aguas.............................................................. 654 6. Otras creaciones recientes.............................................................. 658 7. Conclusiones................................................................................... 660 Capítulo XVI El Contencioso Administrativo y la Acción de Nulidad 1. Concepto.......................................................................................... 665 2. El principio de tutela judicial y administrativa efectiva............... 671 3. El contencioso administrativo en Uruguay. Organización.......... 674 4. Designación y estatuto de sus miembros...................................... 675 A) Designación.............................................................................. 675 B) Prohibiciones........................................................................... 676 C) Incompatibilidades.................................................................. 677 Tratado de Derecho Administrativo XXXI Pág. D) Responsabilidad patrimonial.................................................. 678 E) Remuneración.......................................................................... 678 5. Concepto de acción de nulidad..................................................... 679 6. Actos impugnables y no impugnables ante el tribunal................ 680 7. El proceso......................................................................................... 681 8. Presupuestos................................................................................... 682 9. Las medidas cautelares y la suspensión del acto administrativo...................................................................................................... 683 A) Conceptos generales................................................................ 683 B) Procedimiento y tipos de medidas susceptibles de adoptar en Uruguay............................................................................... 685 C) Constitucionalidad de la suspensión del acto....................... 690 D) Caracteres jurisdiccionales de la suspensión de la ejecución del acto...................................................................................... 691 E) Análisis del incidente............................................................... 691 10. Las partes del proceso anulatorio.................................................. 694 11. La demanda..................................................................................... 695 12. Traslado de la demanda................................................................. 695 13. Contestación de la demanda.......................................................... 696 14. La prueba......................................................................................... 697 15. Alegatos............................................................................................ 698 16. Dictamen del Procurador en lo contencioso administrativo...... 698 17. La sentencia..................................................................................... 698 18. Recursos........................................................................................... 699 19. Efectos de la sentencia.................................................................... 701 20. Ejecución de la sentencia............................................................... 701 21. Formas extraordinarias de terminación del proceso................... 703 22. Relación entre la jurisdicción anulatoria y la reparatoria patrimonial.............................................................................................. 703 23. El contencioso interadministrativo............................................... 706 24. Conclusiones................................................................................... 708 XXXII Rubén Flores Dapkevicius Pág. Capítulo XVII La Responsabilidad del Estado 1. Introducción.................................................................................... 717 2. Responsabilidad por acto legislativo............................................. 723 A) Teoría de la irresponsabilidad................................................ 723 B) Responsabilidad por acto legislativo...................................... 726 3. Responsabilidad por acto, hecho u omisión administrativa....... 729 A) Concepto.................................................................................. 729 B) El art. 24 de la Constitución vigente....................................... 729 C) Quién responde........................................................................ 731 D) Cuándo surge responsabilidad............................................... 732 E) Daños indemnizables.............................................................. 733 F) Prescripción.............................................................................. 735 G) Responsabilidad de los funcionarios..................................... 736 H) Responsabilidad en la privatización...................................... 740 I) Las medidas cautelares en el proceso contencioso de reparación........................................................................................ 741 Generalidades.......................................................................... 741 Proceso de las medidas cautelares......................................... 742 Medidas cautelares autónomas.............................................. 744 J) El proceso................................................................................. 746 4. Responsabilidad por acto jurisdiccional....................................... 748 5. Conclusiones................................................................................... 750 Bibliografía.............................................................................................. 755
