boletin juridico nº6

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2016
NUEVO ROL DEL CONGRESO ARGENTINO
FACULTADES PARA AUTOCONVOCARSE
A SESIONES EXTRAORDINARIAS Y PRORROGA DE SESIONES
ROBERTO
JOAQUIN VICENTE
PROFESOR DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y
DE DERECHOS HUMANOS Y GARANTÍAS
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Es importante destacar como cuestión preliminar, la contribución que las asambleas
legislativas han hecho a la división de poderes, y fundamentalmente al límite que se le
impone al Poder Ejecutivo, en virtud de la integración pluralista que estas tienen, que,
desde el constitucionalismo clásico permitieron el ascenso de representantes que surgían
de distintos sectores del tejido social. La irrupción de los partidos políticos y la profundización democrática en el período del constitucionalismo social han sido artífices del
nuevo rol que le toca al Poder Legislativo en la hora actual.
La representación democrática que surge de la composición de la Cámara de Diputados basada en la cuestión demográfica, y la representación territorial federal igualitaria
de la Cámara de Senadores, con el reconocimiento y pertenencia de sus integrantes a los
partidos políticos, en calidad de referentes de los representantes de la mayoría provincial
–generalmente el oficialismo- y a la primera minoría, comienzan a provocar un nuevo
debate sobre los principios de representación política, y el rol de los partidos políticos.
La política agonal, en la búsqueda únicamente del poder, ha provocado confusión en los
roles que deben cumplir las mayorías, independientemente de que pertenezcan circunstancialmente al oficialismo o a la oposición, en virtud de las renovaciones parciales que
se producen cada dos años en las elecciones legislativas, mas precisamente en el turno
intermedio, donde no se encuentran en juego los ejecutivos.
La falta de discusión efectiva de políticas de estado, o estructurales, o arquitectónicas
como manifiesta Gregorio Badeni, producen en muchos casos una confusión de alianzas, en algunos casos simplemente con intenciones meramente electorales, que finalizan
prácticamente terminado el acto eleccionario, y antes de asumir a las responsabilidades
legislativas para las cuales fueron votados.
La reforma constitucional de 19941, tuvo entre sus objetivos la atenuación del presidencialismo y el fortalecimiento del Poder Legislativo. Lejos estuvo en los primeros
tramos de aplicación, ya que, el dictado de las normas reglamentarias en materia de control de la legislación dictada por el Poder Ejecutivo específicamente en el dictado de decretos de necesidad y urgencia, produjeron una desnaturalización de los principios que
la constitución había establecido para ser observados en el control político que debía
realizar el congreso a la facultad de tipo excepcional otorgada al PEN, en virtud de tratarse de una potestad o función que no le correspondía, por ser esta función legislativa
que la Constitución Nacional le atribuye al Congreso. Basta recordar el fallo de la CSJN
1 Ver ley 24309 que declara la
necesidad de la reforma. Criterio
adoptado por el constituyente.
2 Rodriguez Jorge en la causa
“Nieva y otros c/PEN” año 1997
(320:2851)
3 CSJN. Consumidores Argentinos (C923XLIII 19/5/10)
4 CSJN.
322:1726)
Verrochi
(1999.
5 En concordancia con la jurisprudencia citada, no se trata que
el trámite legislativo se encuentre
bloqueado por imposibilidad de
construir mayorías parlamentarias.
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en “Rodríguez”2 conocido como la causa aeropuertos, que
fue disvalioso para la doctrina constitucional por la falta
de control judicial efectivo ante la pasividad de las Cámaras a ejercer sus facultades constitucionales, omitiendo el
dictado de la norma que fijara el procedimiento para efectuar el control de los DNU, de las facultades delegadas ó
de la promulgación parcial de leyes, convirtiendo en letra
muerta el Inc. 3 del Art. 99 de la Constitución Nacional.
Este fallo de la CSJN con la denominada mayoría automática aprovechó la omisión del congreso en el dictado de la
norma que debía crear la comisión bicameral permanente
que debía ejercer el control parlamentario para decir que
al ser una facultad política “exclusiva y excluyente” del legislador los jueces no podían revisar las disputas entre el
Ejecutivo y el Legislativo.
Debemos rescatar la buena doctrina de la CSJN en la
causa “Consumidores Argentinos”3 de mayo del corriente año, donde siguiendo la doctrina “Verrochi”4, anterior
al dictado de la norma reglamentaria de la comisión bicameral permanente y reglamentaria de los Decretos de Necesidad y Urgencia, facultades delegadas y promulgación
parcial de leyes, pronunciamiento que declara la inconstitucionalidad del decreto del ejecutivo puesto en crisis, con
motivo de no darse las circunstancias de excepcionalidad
que establece la norma constitucional art. 99 inc. 3 CN,
aplica el precedente mencionado y formula elegida por la
Convención Constituyente de 1994 de atenuación del presidencialismo y fortalecimiento del Poder Legislativo.5
Importa, recalcar que la constitución formal requiere
del alcance de consensos políticos y sociales importantes, para que el órgano legislativo de expresión popular
pluralista, logre los objetivos necesarios que permitan la
pacificación social, y evitar, trasladar al Poder Judicial vía
control de constitucionalidad el mal uso de estas potestades que la constitución les ha otorgado a los dos poderes
políticos del Estado.
Distintos tipos de sesiones:
Si bien el tema al cual estamos abocado, se trata de las
facultades de autoconvocatoria que tiene el Poder Legislativo a prorrogar las sus sesiones y a establecer las extraordinarias, no podemos dejar de efectuar un esbozo de los
distintos tipos de sesiones del Congreso en forma sintética
y su importancia en relación al ejercicio de las competencias que la Constitución Nacional les otorga, cuyo ejercicio
lo efectuará en plenitud o con limitaciones.
Las Sesiones preparatorias, las que se encuentran reguladas en los reglamentos de las Cámaras, son aquellas en
las que se incorporan los nuevos legisladores en los turnos
correspondientes, se eligen las autoridades de las cámaras,
de las comisiones cuando correspondan y se fijan los días
y horas de sesiones, que van a regir en el trámite parla-
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mentario del año legislativo. Las mismas no se encuentran
reguladas en la constitución, pero surge del reglamento de
cada cámara que es una atribución independiente de cada
una de las cámaras en su manifestación de independencia.
Las Sesiones ordinarias que fija la Constitución Nacional en su artículo 63, y que tendrán comienzo el primero
de marzo de cada año y hasta el treinta de noviembre, extensión del período efectuado en la constitución histórica
por la reforma de 1994, con el objeto de favorecer un mayor protagonismo y continuidad en la labor parlamentaria
que encontraba su fundamento en atenuar el presidencialismo, cuyo objetivo no ha sido todavía logrado, ya sea por
domesticación de las mayorías o por obstrucciones parlamentarias cuando los oficialismos carecen de mayorías
propias para obtener el quórum, que requiere de mayor
creatividad para alcanzar los consensos. .
Si bien en el art. 99 inc. 8, otorga al Presidente la
facultad anualmente «hacer la apertura de las sesiones del
Congreso», la modificación efectuada al art.55 hoy 63, de
la Constitución, «Ambas Cámaras se reunirán por si mismas en sesiones ordinarias…», ha dado la luz necesaria de
que es esta una atribución propia del Congreso de efectuar su autoconvocatoria, para comenzar el período ordinario de sesiones, con independencia de la concurrencia
del Presidente en uso de sus facultades a la apertura de la
misma y dar lectura del mensaje, «…..dando cuenta en esa
ocasión del estado de la Nación, de las reformas prometidas por la Constitución y recomendando a su consideración las medidas que juzgue necesarias y convenientes.»
Siguiendo en este punto al maestro Bidart Campos, la no
concurrencia a las sesiones de apertura no suspende el comienzo del período ordinario.
Los reglamentos de ambas Cámaras preveen dentro
del período ordinario, la realización de sesiones especiales,
con objeto determinado, en días y horas diferentes a los
fijados para las ordinarias, que puede ser a pedido de un
número no inferior a diez diputados o cinco senadores –
según corresponda y de acuerdo a los reglamentos de las
Cámaras - ó del Poder Ejecutivo.
En relación a las sesiones de prórroga, y entrando en
nuestro tema, no hay dudas, que podemos adelantar que
se trata de una facultad compartida del Poder Ejecutivo y
del Congreso. Si bien en el art. 99.9 otorga la competencia al PEN de extender el periodo ordinario de sesiones
prorrogándolo, es decir permitir el ejercicio pleno de las
facultades de las cámaras. Esta convocatoria debe ser realizada con anticipación a la expiración del tiempo que la
constitución ha establecido para las ordinarias.
¿Conviene además preguntarse, si existe plazo para la
prorroga de sesiones ordinarias? Es menester afirmar, que,
si el objeto es ampliar, extender el plazo ordinario para que
el poder legislativo actué en ejercicio de la totalidad de las
atribuciones constitucionales, hay que distinguir, quien es
el que convoca siguiendo nuestra posición de facultad concurrente. Si es el Poder Ejecutivo quien realiza solicita la
prorroga debe fijar plazo, en virtud de la diferencia en relación a las convocatorias a extraordinarias, si no se hubiere
fijado plazo, este finaliza con el agotamiento del temario.
Si es el Congreso quien ejerce la facultad de prorroga
–potestad que no ha ejercido hasta la fecha el poder legislativo, salvo la decisión del senado en los acontecimientos
de diciembre de 2001- este podría efectuar la autoconvocatoria, siempre antes de la finalización del período y podría
hacerlo sin plazo, teniendo en cuenta que quiere mantener
la plenitud de las competencias, y si ha logrado el consenso
o acuerdo entre la mayoría de los legisladores que integran
las distintas fuerzas políticas que componen las cámaras
garantiza un mejor control (una de las atribuciones del
Congreso) y equilibrio entre los poderes. La doctrina no ha
sido pacífica en cuanto a esta facultad de autoconvocatoria,
estando por la tesis negativa Montes de Oca, Joaquin V.
Gonzalez y a favor Vanossi, Bidegain, Sagües, Quiroga Lavié, Gelli, según señala Jorge Gentile6. Además,
la modificación involuntaria a la redacción del art. 63, que
proviene del art. 55 de la constitución histórica, omite la
coma en el texto ordenado aprobado por los constituyentes
en la reforma de 1994, ello, no impide seguir sosteniendo
que la convocatoria puede ser realizada en forma indistinta
que fuera el Poder Ejecutivo o las propias Cámaras las encargadas de extender el periodo ordinario. No cabe duda
de la importancia de quien posee esta atribución conlleva a
la extensión del trabajo parlamentario con agenda abierta,
en virtud de el mantenimiento de la totalidad de las competencias. En este orden de ideas, sobre las potestades de
las cámaras para prorrogar sus sesiones, «la exclusividad
de la convocatoria presidencial parece afectar solo a las
extraordinarias» – señala Bidart Campos (tesis negativa)-,
sobre las sesiones de prorroga, «la facultad del presidente
no surge del art. 55 hoy 63, sino del art. 86 inc. 12 (hoy
99.9) - seguía este autor- existe, pero no parece exclusiva,
porque el art. 55 no lo dice.» Pero no sostiene la misma
tesis para las sesiones extraordinarias, a las que entiende
que se trata de una facultad inexorablemente del ejecutivo
motivado según el texto constitucional la convocatoria por
un «grave interés de orden o de progreso».
Por último, las Sesiones extraordinarias en el texto
constitucional interpretado literalmente en su art. 63 y 99.9,
pareciera que se trata de una potestad exclusiva del poder
ejecutivo, en virtud de que en forma expresa pone en cabeza de este órgano la convocatoria, el motivo y el temario.
Si nos remitimos al derecho público provincial, veremos, que la facultad de autoconvocatoria, tanto para la
prorroga de sesiones ordinarias, como para extraordina-
rias, se trata de una competencia compartida con el ejecutivo, basado fundamentalmente en el ejercicio de control
que además de la función legisferante es una de las más
importantes del Poder Legislativo.7
No podemos dejar de señalar la reforma de facto del
año 1972:
Artículo 55.- Ambas Cámaras se reunirán por propia
convocatoria en sesiones ordinarias todos los años
desde el 19 de abril hasta el 30 de noviembre. Pueden disponer su prórroga por un plazo no mayor de
treinta días corridos. También pueden ser convocadas
extraordinariamente por el presidente de la Nación o
a solicitud de la cuarta parte de los miembros de cada
Cámara. En esta última alternativa el presidente de
cualesquiera de ellas deberá citarlos, correspondiendo
a los cuerpos decidir si su realización está justificada.
Esta norma que tuvo una vigencia temporaria escasa,
pero hay una cita de Pellet Lastra8 en la que refleja en la voluntad del Poder Ejecutivo en febrero de 1976 de clausurar
el periodo de sesiones extraordinarias a las que había sido
convocadas con anterioridad, que evidenciaba el cierre del
debate y del control al Poder Ejecutivo en momentos de una
situación de debilidad del sistema democrático, allí, en la
comisión de labor parlamentaria los presidentes de bloques
incluidos los oficialistas reclamaron para si esta facultad de
autoconvocarse. Ello no alcanzó a salvar la República y sus
instituciones, porque días más tarde se realizó el golpe de
estado mas cruento que le toco vivir a nuestro país.
Señala Gentile9, que el profesor Quiroga Lavié propuso
en la convención constituyente de 1994 que el Congreso
tuviera facultades expresas para convocar a extraordinarias
o prorrogar sus sesiones por resolución conjunta de ambas
cámaras. Postura que se encontraba en consonancia con la
atenuación del presidencialismo buscada por la reforma.
Tanto la Constitución española, como la francesa
preveen la posibilidad de auto-convocatorias a sesiones
extraordinarias, claro que se trata de sistemas parlamentarios o semi-parlamentarios, que tienen una gravitación
diferente en virtud de que el gobierno descansa en las mayorías de sus propios partidos o coaliciones de gobierno.
Los poderes implícitos
Creemos que, debemos detenernos en lo dispuesto
por la Constitución Nacional en el art. 75 inc. 32 «Hacer
todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para
poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los
otros concedidos por la presente Constitución al Gobierno
de la Nación Argentina».
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6 Jorge H. Gentile. Derecho
Parlamentario Editorial Ciudad
Argentina 2008. Pg. 267.
7 Constitución de Santa Fe art.
40. Constitución de Córdoba art.
96 y 97.
8 Pellet Lastra, Arturo. El Poder
Parlamentario pag 215 Abeledo
Perrot .1995
9 Gentile op.cit. pag. 265
10 DNU fondos del bicentenario (año 2010) Vanossi, Jorge. La
Nación 14/01/10 Facultades del
congreso para convocar a extraordinarias.
11 Peter Häberle. El Estado
Constitucional. Pág 322 Ed. Astrea. Edición 2007
12 Op.cit. pág. 324
13 Op.cit. pág. 325
14 Constitución Nacional art.
99 inc. 16, 18, 19 y 20
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El constituyente en la constitución histórica al único poder que le ha otorgado poderes implícitos con una clara cláusula es al Congreso, y lo ha hecho como consecuencia
de fortalecer la representación soberana que significa la asamblea, que fue el origen del
constitucionalismo clásico que protegía en este órgano al pueblo sus intereses y el control
del ejecutivo, para evitar los abusos y/o desvíos de poder.
En consecuencia, entendemos, que la facultad de autoconvocarse a sesiones extraordinarias tan claramente sostenido en el derecho público provincial, abonado, con los poderes implícitos que surge del 75-32, a pesar de no haber reivindicado el Congreso en forma
efectiva. Pero siguiendo manifestaciones de la oposición a comienzos del año 201010 han
puesto en la agenda constitucional el tema en debate. Siguiendo en este orden de ideas,
la República se encuentra hoy en discusiones importantes donde la representación parlamentaria tiene una fragmentación partidaria que ha dejado sin mayorías al oficialismo y
a la oposición que requiere de reflexividad de la clase política, en donde el escenario adecuado para ese debate reflexivo y constructivo es el parlamento. Reivindicar las facultades
propias de control que el constituyente ha pretendido inclusive dando una herramienta
de permanencia con una comisión bicameral a explicitado que el marco de actuación y la
celeridad que establece en la elaboración de los dictámenes abona la tesis de la facultad de
auto-convocatoria a extraordinarias por el poder legislativo. Creemos en consecuencia
que debe darse por vía de una reglamentación legislativa que prevea las distintas situaciones en las que puede ejercerse esta facultad a los efectos de no menoscabar los poderes
que la constitución concede al órgano legislativo, sobre todo en situaciones donde la República necesita superar además de las crisis que en surgido de las emergencias económicas las políticas que empañan la temperatura de la calidad institucional.
El ejercicio de la facultad de control del Congreso, pone de relieve que la veda en el
ejercicio de las atribuciones por un lapso prolongado en cada año legislativo, acrecienta o
permite el uso desmedido de las potestades que el Poder Ejecutivo debe utilizar en forma
excepcional, legislando por vía de decretos de necesidad y urgencia en detrimento de la
calidad institucional. Sabiamente se encuentran incorporados estos poderes implícitos
con el objetivo de evitar el recorte de los poderes conferidos por la Constitución al órgano
legisferante, en virtud de que los poderes antecedentes a los que hace mención la norma,
precisamente apuntan a lograr la protección de la división de funciones. Para ello, vemos
necesario además que debe potenciarse el fortalecimiento de los partidos políticos que
son quienes en definitiva aportan los representantes que componen el pluralismo político
que constituyen las distintas líneas de pensamiento del Poder legislativo, que tienen la
responsabilidad de mantener con la convivencia de los distintos sectores que componen
el tejido social y deben realizar los esfuerzos necesarios que permitan alcanzar consensos
suficientes que permitan la gobernabilidad.
Siguiendo a Peter Häberle el pluralismo «significa diversidad de intereses e ideas»11.
«El pluralismo es expresión y condición de la libertad tanto individual como colectiva de
los ciudadanos y los seres humanos»12. Se detiene en el principio de mayoría, con la protección de las minorías, de forma tal que las constituciones deben en consecuencia tener
mayorías especiales en donde se requiere de consensos indispensables, -reforma de la
constitución mayorías agravadas- pero también debe tener la posibilidad que para ciertas
cuestiones de carácter institucional, como sería la posibilidad de comisiones investigadoras con un cuarto de la mayoría. Este autor se refiere fundamentalmente a la oportunidad
que tienen los perdedores de visualizar una oportunidad futura en la que podrán ser mayorías. «La interacción entre mayoría y minoría presupone un consenso fundamental que
permite a la parte perdedora ad hoc reconocer el voto de la mayoría».13
Receso. La ley 26.122
La constitución habla del receso legislativo14, en la etapa de inactividad del congreso, cuando finaliza el periodo
ordinario de sesiones o la prorroga de las mismas y hasta
el comienzo del nuevo período ordinario, y se interrumpe con la convocatoria a extraordinarias. En ese período
el Poder Ejecutivo dispone de facultades que dará cuenta
en el período ordinario, salvo que decidiera llamar a extraordinarias, por ejemplo, en actos institucionales como
declarar el estado de sitio, nombramientos de vacantes que
requieren de acuerdo senatorial, e intervención federal,
siendo en este último caso convocar simultáneamente al
Congreso.
La reforma de 1994, en el 99.3, estableció la Comisión
Bicameral Permanente, que como su nombre lo indica
deberá encontrarse en funciones durante el receso de las
Cámaras, y así lo ha establecido en la ley 26.122 en el art.
6, norma reglamentaria de los DNU, decretos delegados y
promulgación parcial de leyes, que el Congreso demorara
en forma injustificada hasta 2006, a pesar de los numerosos proyectos que se presentaran sin éxito de tratamiento.
No cabe dudas que la incorporación de esta comisión
permanente, pone de relieve que el constituyente tuvo
presente a pesar que el derecho espontáneo no ha sido
conteste con este mandato constitucional, que las prohibiciones que la Constitución establece los artículos 76 en
relación a las facultad de delegar en el Poder Ejecutivo, o
las excepciones fijadas para la promulgación parcial, o por
último la expresa prohibición de dictar disposiciones de
carácter legislativo fijadas en el art. 99 inc. 3, requerían de
una participación activa y todo el año del poder legislativo, por ser el órgano titular de la función legislativa, y
que como anticipáramos en nuestra introducción al tema
la jurisprudencia ha sido oscilante, y que podemos señalar que la buena doctrina se perfecciona con “Verrocchi” y
“Consumidores Argentinos” para los DNU y “Famyl” para
la promulgación parcial de “leyes y “Camaronera Patagónica” en relación a las facultades delegadas, cuando estas
no eran materia establecida en el artículo 76 de la Constitución Nacional.
La integración de la composición de la Comisión bicameral Permanente, que el constituyente ha diseñado
“deberá respetar la proporción de las representaciones
políticas de cada Cámara, en consecuencia sería quien se
encuentra facultada para solicitar al pleno la convocatoria
a extraordinarias, por lo que se propone una modificación
a la norma, con el objeto de asumir las potestades legislativas desalentando al ejecutivo al uso de las facultades que
solo excepcionalmente puede usar en materia legislativa.
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BISUTTI
SECRETARIA GENERAL CENTRO DE ESTUDIANTES
DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES
PABLO BERTI
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