1 BIENES DE LAS CORPORACIONES LOCALES Enajenación

BIENES DE LAS CORPORACIONES LOCALES
Enajenación directa
Adjudicación directa de un bien patrimonial: alcance de la fiscalización por parte
del Registrador.
Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 23 de septiembre de 2013
(BOE, 22 de octubre de 2013).
Antecedente normativo
Cita:
-Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía.
-Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de
las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.
-Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las
Entidades Locales.
1. Planteamiento
¿Se puede enajenar directamente un bien patrimonial perteneciente a un
Ayuntamiento según el procedimiento de adjudicación directa a sus ocupantes, en
aquellos supuestos en los que existan “razones excepcionales” que justifiquen su
conveniencia tal y como prevé la Ley de Bienes de las Entidades Locales de
Andalucía? ¿Puede el Registrador suspender la inscripción por entender que no se
acreditan tales razones? ¿Cuál es el alcance de la fiscalización de los
Registradores?
La cuestión se plantea con ocasión de la presentación en el Registro de la
Propiedad, de una escritura de compraventa en la que un Ayuntamiento trasmite
una finca a tres personas, dos de ellas adquieren dos terceras partes indivisas
para su sociedad de gananciales y la otra la tercera parte indivisa tercera.
El Registrador califica negativamente la escritura por cuanto no se cumplen
los requisitos de validez de la adjudicación directa realizada por la Corporación
municipal, exigidos en la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las
Entidades Locales de Andalucía, en la redacción dada al mismo por la disposición
final primera de la Ley 5/2010, de 11 de junio, y que son: a) la condición de
ocupante del adjudicatario del inmueble y b) la concurrencia de razones
excepcionales que justifiquen la conveniencia de la adjudicación del mismo
inmueble en favor de aquél.
A juicio del Registrador, la falta de justificación en el expediente de la
concurrencia de las razones excepcionales, relacionadas con el interés público,
que determinan la conveniencia de la venta directa, constituye un elemento
esencial del acto administrativo cuyo cumplimiento ha de comprobar el Registrador.
Así, de conformidad con lo establecido en el artículo 99 del Reglamento
Hipotecario y sin perjuicio de la ejecutividad y las presunciones de validez y
eficacia de que legalmente están investidos los actos administrativos, el
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Registrador puede calificar respecto de los documentos administrativos, entre otros
extremos, la competencia del órgano, la congruencia de la resolución con el
procedimiento seguido, los trámites e incidencias esenciales de éste, así como la
relación del mismo con el título registral y a los obstáculos que surjan con el
Registro.
Contra la nota de calificación, se interpone el correspondiente recurso en el
que se recuerda que el artículo 21 de la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de
Bienes de las Entidades Locales de Andalucía fue modificado por la Ley 5/2010, de
11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, en el sentido de suprimir el
procedimiento negociado y de crear la adjudicación directa; el Ayuntamiento afirma
que se ha tramitado la adjudicación según el apartado k) del referido artículo que
permite la adjudicación a los ocupantes. Para esta actuación, sigue el
Ayuntamiento, se ha tenido en consideración el informe de la trabajadora social en
el que se ha valorado los ingresos de los ocupantes y sus necesidades sociales.
Además, el precio de transmisión se ha fijado en base al informe del arquitecto
municipal. Finalmente, afirma, no se precisa autorización autonómica por cuanto
fue suprimida por la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía local.
2. Consideraciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado
La Dirección General analiza, en primer lugar, el alcance de la actuación de
calificación del Registrador (a); en segundo lugar, se centra en la regulación
prevista en la legislación de régimen local en materia de enajenación de bienes
patrimoniales (b); en tercer lugar, concreta la regulación específica en el ámbito de
la Comunidad Autónoma de Andalucía (c); y, en cuarto lugar, analiza el alcance de
la calificación registral: las causas aducidas para excepcionar la regla general y la
decisión discrecional en la elección de este procedimiento de adjudicación.
a) Alcance de la actuación de calificación del Registrador
La Dirección General recuerda la extensión de la función del Registrador. Así
dice que “no obstante la presunción de legalidad, ejecutividad y eficacia de que
legalmente están investidos los actos administrativos (cfr. arts. 56 y 57 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), el artículo 99 del Reglamento
Hipotecario dispone que “la calificación registral de documentos administrativos se
extenderá, en todo caso, a la competencia del órgano, a la congruencia de la
resolución con la clase de expediente o procedimiento seguido, a las formalidades
extrínsecas del documento presentado, a los trámites e incidencias esenciales del
procedimiento, a la relación de éste con el titular registral y a los obstáculos que
surjan del Registro.”
El Registrador ha de calificar la congruencia de la resolución con el
procedimiento administrativo seguido y los trámites e incidencias esenciales de
éste. Así, cuando los documentos administrativos se encuentren desligados del
procedimiento seguido, se han de calificar negativamente.
Es preciso, a juicio de la Dirección General, que la omisión del procedimiento
legalmente establecido o de un trámite esencial sea ostensible y, a estos efectos,
es necesario que la ausencia de procedimiento sea manifiesta y evidente, sin
necesidad de una particular interpretación jurídica. Así, el Registrador ha de
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analizar si el procedimiento seguido es el legalmente establecido para el caso de
que se trate, salvo que la Ley prevea la posibilidad de que la Administración opte
por varios procedimientos; en este supuesto, en que la elección de uno u otro es
cuestión de oportunidad o conveniencia, el Registrador no puede revisar.
También ha de calificar si en el marco del procedimiento seguido la
resolución es congruente con el mismo y se han dado los trámites esenciales del
mismo. En el caso planteado, si se ha seguido el procedimiento correcto en la
enajenación del bien inmueble.
b) Regulación de la enajenación de bienes patrimoniales
La Dirección General afirma que la normativa reguladora de la enajenación
de los bienes patrimoniales establece la subasta pública como regla general. Así
recuerda cómo el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se
aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de
Régimen Local, establece, en su artículo 80, que la enajenación de bienes
patrimoniales sólo podrá realizarse por subasta o permuta.
El artículo 80 es claramente imperativo; establece una regla general, la
subasta pública, y una excepción, la permuta.
El artículo 112.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales señala
que no será necesaria la subasta en los casos de enajenación de bienes
patrimoniales mediante permuta en determinadas condiciones (acreditación de la
necesidad de efectuarla y que la diferencia del valor entre los bienes objeto de
permuta no sea superior al 40 por ciento del que tenga mayor valor).
De esta regulación se deduce que la subasta pública es la regla general y
que la circunstancia de que ésta quede desierta no está contemplada en las
normas como excepción a esta regla general.
El mismo texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de
régimen local, al regular la contratación, recogía, en su artículo 120, como
supuesto excepcional la contratación directa; este artículo está derogado pero se
refería a supuestos de contratación de obras y servicios, no al de enajenación de
bienes, cuya regulación específica se encuentra en el citado artículo 80, que como
se ha indicado no contempla la excepción que haya quedado desierta la subasta.
Esta regla general, sigue la Dirección General, obedece a la necesidad de
“salvaguardar la publicidad, competencia y libre concurrencia que debe regir en la
contratación con las Administraciones públicas en cuanto al contratante, lograr el
mejor postor en la adquisición de unos bienes que por su especial carácter de
pertenecientes al municipio deben servir al interés general, así como evitar la
desvalorización de los bienes de los entes públicos.”
Respecto a la excepcionalidad de la permuta, como vía elusiva de la
subasta, recoge la interpretación del Tribunal Supremo (sala de lo ContenciosoAdministrativo) en sentencias de 15 de junio de 2002 y 5 de enero de 2007, en
donde se insiste en la idea de la subasta como regla general en la enajenación de
bienes inmuebles de los entes locales y se afirma que “el significado de esa regla
va más allá de ser una mera formalidad secundaria o escasamente relevante, pues
tiene una estrecha relación con los principios constitucionales de igualdad y
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eficacia de las Administraciones públicas que proclaman los artículos 14 y 103 de
la Constitución. Y la razón de ello es que, a través de la libre concurrencia que es
inherente a la subasta, se coloca en igual situación a todos los posibles
interesados en la adquisición de los bienes locales, y, al mismo tiempo, se amplía
el abanico de las opciones posibles del Ente Local frente a los intereses públicos
que motivan la enajenación de sus bienes.”
c) Regulación de la enajenación de bienes patrimoniales en la Comunidad
Autónoma de Andalucía
En el caso planteado, la conclusión es diferente dado que en el ámbito de la
Comunidad Autónoma de Andalucía existe una legislación sobre patrimonio de las
Entidades locales y sobre autonomía municipal, de aplicación preferente en este
ámbito concreto, que establece un régimen jurídico más flexible en cuya virtud las
excepciones a la regla de la enajenación mediante subasta o concurrencia son
más amplias; el Ayuntamiento se ha acogido a uno de estos supuestos de
excepcionalidad, el relativo a la enajenación a favor de los ocupantes del inmueble
cuando concurran razones excepcionales que lo aconsejen.
La legislación autonómica es preferente en virtud de lo establecido en la
disposición transitoria primera de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las
Bases del Régimen Local; así dice: “las disposiciones que ha de refundir el
Gobierno en uso de la autorización que le confiere la disposición final primera de
esta Ley constituyen la legislación del Estado transitoriamente aplicable en los
términos de los diferentes apartados de su artículo 5, teniendo, en consecuencia,
según los diversos supuestos en él contemplados, el carácter de normativa estatal
básica o, en su caso, supletoria de la que puedan ir aprobando las Comunidades
Autónomas.”
En su cumplimiento, se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones
legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto
legislativo 781/1986, de 18 de abril, que en su disposición final séptima concreta
los preceptos de carácter básico; entre ellos, no se cita el artículo 80 antes
referido, por lo que, a juicio de la Dirección General, dado que no se le atribuye
carácter básico, ni se infiere de la legislación estatal tal carácter, y “al admitirse el
régimen de enajenación directa de los bienes públicos en determinados casos por
la Ley 33/2003, de 3 de diciembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas
(que en ausencia de normativa autonómica en contra no resulta aplicable
directamente a las entidades locales ...) … debe entenderse de aplicación
preferente en este concreto ámbito la específica normativa autonómica, integrada
en concreto por la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades
Locales de Andalucía, en particular su artículo 21, en su redacción dada por la Ley
5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía”
En consecuencia, es de aplicación el artículo 21 de la Ley 7/1999, 29 de
septiembre, que permite, en su apartado k) la adjudicación directa para la
enajenación de bienes patrimoniales “cuando por razones excepcionales se
considere conveniente efectuar la venta a favor del ocupante del inmueble”.
d) Alcance de la calificación registral
En el supuesto analizado en esta Resolución, el Registrador no discute la
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aplicación de este procedimiento sino la falta de acreditación de las razones
excepcionales para acogerse a este régimen de excepción.
La Dirección General se manifiesta disconforme con el criterio adoptado por
el Registrador por cuanto la norma atribuye a la Administración un margen de
apreciación discrecional en la elección de uno u otro procedimiento. Para ello, el
Ayuntamiento ha justificado su elección con informes técnicos, por una parte de los
servicios sociales municipales favorables a la adjudicación directa a favor de sus
ocupantes y, por otra parte, del arquitecto municipal en relación al precio.
En consecuencia no se puede considerar la actuación del Ayuntamiento
como arbitraria, sin que pueda el Registrador discutir acerca las concretas
circunstancias socioeconómicas de las familias beneficiarias de la adjudicación ni
tampoco pueden sus consideraciones prevalecer sobre el criterio técnico de los
servicios municipales.
Tampoco pueden prevalecer las consideraciones acerca del interés público
ajeno al interés particular de los adjudicatarios, pues la Administración ha de servir
con objetividad los intereses generales que no deben “entenderse siempre como
intereses ajenos y en contraposición con el interés privado, sino que en muchos
casos son complementarios o concurrentes”, máxime cuando con frecuencia la
actividad administrativa tiene como objetivo el beneficio de los particulares. Así
sucede en la de carácter social donde el criterio de la oportunidad, dentro de los
límites de la legalidad, emerge y se desarrollan potestades administrativas de
carácter discrecional sobre las que no cabe fiscalización salvo se aprecie de forma
clara una desviación de poder. Fuera de estos supuestos excepcionales, “la
decisión discrecional sobre la concurrencia de la conveniencia de la enajenación
directa al ocupante del inmueble no puede ser fiscalizada ni suplida por el
registrador.”
3. Conclusiones de la Dirección General
En consecuencia, la Dirección General considera que la fiscalización del
Registrador ha de alcanzar además de las formalidades extrínsecas, la
competencia del órgano, el tracto sucesivo o los obstáculos del Registro, la
congruencia de la resolución con el procedimiento seguido y los trámites e
incidencias esenciales de éste; ahora bien, cuando la Ley permite a la
Administración optar entre varios procedimientos en los casos en que la elección
sea una cuestión de oportunidad o conveniencia, el registrador no puede revisar.
De este modo, se estima el recurso planteado por el Ayuntamiento y se
revoca la calificación registral.
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