Los principios constitucionales del gasto público y la estabilidad

Crónica
Presupuestaria
3/2015
ESTUDIOS Y NOTAS
LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL GASTO PÚBLICO Y LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario
Universidad de Granada
SUMARIO
1. Introducción.—2. El principio de legalidad financiera. La legalidad en la aprobación
del gasto público.—3. Principios de justicia material en el gasto público. 3.1. La asignación equitativa del gasto público. 3.2. El principio de racionalidad. La eficiencia y
economía en el gasto público.—4. La efectividad de los principios de justicia material
en el gasto público. Técnicas presupuestarias y de control.—5. Los principios de justicia material en el gasto público y la estabilidad presupuestaria.—6. A modo de conclusión.
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INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES - MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
JOSé ANTONIO SáNCHEz GALIANA
ReSUMen. Este trabajo analiza los principios constitucionales del gasto público, considerando necesaria una interpretación acorde con el principio de estabilidad presupuestaria. Además del principio de legalidad, se examinan el principio de asignación equitativa de los
recursos públicos y los criterios de eficiencia y economía. Estos principios constituyen un límite a la actuación de los poderes públicos, pero al mismo tiempo van a estar condicionados en
su aplicación por la estabilidad presupuestaria. Su necesaria efectividad, a través de las oportunas técnicas presupuestarias y de control, deberá compatibilizarse con las exigencias de la
estabilidad presupuestaria, de forma que se evite cualquier conficto interpretativo.
Palabras clave: Gasto público. Principios. Estabilidad presupuestaria.
AbstrAct. This paper analyses the constitucional principles of public spending, considering it necessary to have an interpretation consistent with the principle of budgetary stability. In addition to the principle of legality, the principle of equitable allocation of public
resources and the criteria of efficiency and economy are examined. These principles constitute a limit on the actions of public authorities, but at the same time their application is
conditioned by budgetary stability. Their requisite effectiveness, through the appropriate
budgetary and control techniques, must be reconciled with the requirements of budgetary
stability, in such manner as to avoid any interpretive dispute.
Keywords: Public spending. Principles. Budgetary stability.
1. InTRODUCCIÓn
Los principios constitucionales que han de presidir el gasto público, en general, han
sido objeto de importantes pronunciamientos doctrinales y jurisprudenciales a que
nos vamos a referir en este trabajo, y dada la incorporación del principio de estabilidad presupuestaria, resulta necesario, a nuestro entender, un replanteamiento, o
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mejor, una mayor concreción en su interpretación y aplicación, con la finalidad de
que los mismos adquieran la efectividad que precisan. Y ello es especialmente
necesario en relación con los principios relativos a la justicia en el gasto público,
por lo que debemos, ante todo, delimitar el ámbito de nuestro estudio.
No van a ser objeto de nuestra atención, en este trabajo, determinados principios
que, aun estando contemplados en el texto constitucional, tan solo indirectamente
afectan al gasto público, siendo más amplios en su configuración. Nos referimos,
en concreto, a principios como el de suficiencia financiera, condicionada por los
ingresos; el de autonomía financiera, que supondrá, en principio, la libertad de
gasto; el de coordinación financiera, que implica salvaguardar la autonomía financiera y establecer cierta uniformidad en la actuación financiera de las Comunidades Autónomas -artículo 156.1 Constitución Española-; o el de solidaridad
financiera, que se complementa con el de responsabilidad -artículo 158 CE-.
Por otra parte, tampoco nos vamos a referir a determinados límites del gasto público en la actividad financiera autonómica como los relativos al control general de
la actividad económico-financiera -artículo 153.d) CE y artículo 22 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas-, el control sobre las normas
autonómicas de carácter económico-financiero, o el control contable y económico
del gasto público autonómico -artículo 13 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre del
Proceso Autonómico o el artículo 45.2 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por
la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas
normas tributarias, sobre el control estatal sobre el modo y eficacia con que son
gestionados los tributos cedidos-.
Así pues, este estudio va a tratar, además de sobre la necesaria legalidad en la aprobación del gasto público, sobre el bloque central de los principios constitucionales
del gasto público, o más en concreto, el principio de justicia material del gasto
público, que se concreta en el artículo 31.2 CE, al referirse a la asignación equitativa de los recursos públicos y a los criterios de eficiencia y economía. Los principios de legalidad y de justicia material del gasto público conformarán un límite a
la actuación de los poderes públicos, y como principios de carácter positivo,
habrán de ser respetados en la toma de decisiones de gasto público1. No serán
objeto de nuestra atención, aunque hagamos puntuales alusiones a ellos, los principios rectores de la institución presupuestaria, contenidos en el artículo 134 CE, ni
el principio de control, incorporado con la regulación del Tribunal de Cuentas –artículo 136 CE–, ni tampoco, como ya hemos indicado, los principios a que se refiere el artículo 158, relativos a la consideración del gasto público como instrumento
para la realización de los principios de solidaridad –artículo 2 CE– y de «equilibrio
económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español» –artículo 138.1 CE–.
1
Cfr. CALATRAvA ESCOBAR, M. J. (1999), pág. 24.
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Se trata, en concreto, de partir del examen del principio de legalidad financiera, y
más en particular, la legalidad en la aprobación del gasto público, así como de los
principios de justicia material a que se refiere el artículo 31.2, principios aplicables
a todas las Administraciones Públicas -estatal, autonómica y local- para, a su vez,
determinar la repercusión que, en relación con estos principios, ha tenido la consagración constitucional del principio de estabilidad presupuestaria -teniendo en
cuenta que el equilibrio presupuestario sólo era recogido, con anterioridad, en el
Estatuto de Castilla-León-, y la necesidad o no de avanzar en una nueva o más precisa formulación de los principios constitucionales del gasto público. Debemos
considerar que estos principios, en los términos expresados por SáNCHEz SERRANO
(1997)2, no agotan su virtualidad en constituir un mandato del legislador, sino que
vinculan, asimismo, al intérprete, en virtud de la exigencia de interpretación de la
legalidad ordinaria conforme a la Constitución, tal y como reiteradamente ha puesto de manifiesto la jurisprudencia constitucional y como se recoge en el artículo 5.1
de la Ley Orgánica del Poder Judicial3.
2. eL PRInCIPIO De LeGALIDAD FInAnCIeRA. LA LeGALIDAD en
LA APROBACIÓn DeL GASTO PÚBLICO
El principio de legalidad o de reserva de ley en el ámbito del gasto público se consagra en el artículo 133.4 de la Constitución, que literalmente dispone: «Las Administraciones Públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos
de acuerdo con las leyes». Este principio, en realidad, también se está refiriendo a
la vertiente de los ingresos públicos, aunque tan solo aluda expresamente al gasto
público, y además, el legislador constitucional lo ha querido diferenciar de la ordenación constitucional del presupuesto, regulada en el artículo 134 CE, distinguiendo claramente entre crédito presupuestario y gasto público, de modo que el artículo
133.4 se remite a «las leyes» como fuente del gasto público y no ya a las «leyes de
Presupuestos», debiendo, pues, entenderse que las leyes que disciplinan el gasto
público pueden estar contenidas en diversos textos normativos, pudiendo regular el
contenido de los principios materiales del gasto público, que inmediatamente examinaremos, y en relación con los cuales se considera complementario, o bien, los
procedimientos del gasto público4. Y este principio, y a pesar de su naturaleza for2
Cfr. SáNCHEz SERRANO, L. (1997), pág. 121.
3
Efectivamente, el artículo 5.1 de la LO 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, vigente hasta el 1
de julio de 2015, y que no va a ser modificado en la próxima reforma, literalmente dispone: «La
Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán las leyes y reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el
Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos».
4
ORóN MORATAL, G. (1995), pág. 57.
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mal, se debe entender referido tanto a la contracción de obligaciones -ya se trate
de obligaciones contractuales, extracontractuales o de cualquier otra especie-,
como a la realización de los gastos –materialización de las obligaciones financieras previamente contraídas–5.
La legalidad financiera, relativa al gasto público, no ha sido objeto de un tratamiento específico. Estamos, sin duda, ante una garantía de la reserva de ley para la regulación de la materia del gasto público6. Y debemos entender que se debe realizar
una interpretación amplia del artículo 133.4, en el sentido de la necesidad de que
todas las Administraciones, en sus actuaciones relativas al gasto público, se sometan a la normativa vigente, tanto a las normas presupuestarias -y en particular, y en
la actualidad, a la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria-,
como al resto del ordenamiento jurídico, en cuanto pueda afectar a las decisiones
relacionadas con éste7.
A diferencia del principio de legalidad tributaria, el principio de legalidad en los
gastos públicos, que integra con éste el principio de legalidad financiera, no se
encuentra en la parte dogmática de la Constitución, sino que se contempla en su
parte orgánica por cuanto se entiende que el Parlamento, en ese punto, se limita a
autorizar al Ejecutivo la realización de una serie de inversiones públicas y la ejecución de una política de gastos que el propio Ejecutivo ha confeccionado y somete,
sin más, a su consentimiento. va a suponer, sin duda, y en el sentido expresado por
CAYóN GALIARDO (1979), una garantía sobre la aprobación de los fondos públicos,
«al impedirse a la Administración cualquier disposición sobre dinero público que
no esté consentida por el órgano que ostenta la representación popular»8.
Por otra parte, en el Presupuesto se integra el fenómeno financiero, en sus dos vertientes –ingresos y gastos–, pero éste se ha venido a identificar, tradicionalmente,
como ley en sentido formal cuando, en realidad, estamos ante una ley material como
cualquier otra, una ley ordenadora de los gastos públicos. El carácter de estabilidad
y permanencia de los tributos ha conducido a una disociación de sus principios, elementos estructurales y, en suma, su significación jurídica respecto a los gastos públicos9. Sin embargo, la unidad del fenómeno jurídico-financiero se manifiesta en el
5
Vid., en este sentido, CALATRAvA ESCOBAR, M. J. (1999), pág. 31.
En el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1991), el legislador constitucional se refiere,
con este principio, a los preceptos legales que en los diversos textos y en relación con la más diversas materias, hacen referencia al gasto público, en el sentido de satisfacer las necesidades públicas
mediante el empleo de fondos públicos, de modo que no se limita a ordenar la sujeción de la Administración al principio de legalidad en la gestión del gasto público, sino que, indirectamente, atribuye a la ley la tarea normativa de disciplinar el gasto público. Cfr. BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1991),
pág. 181.
7
Cfr., en este sentido, SOLER ROCH, M. T. (1994), pág. 1838.
8
CAYóN GALIARDO, A. (1979), pág. 92.
9
En realidad, y desde hace años, se reivindica, la sustantividad del Derecho de los Gastos Públicos,
con una sustantividad propia respecto al Derecho Presupuestario, y que se referiría tanto a la ordenación material y formal del gasto público, como a todas las modalidades concretas del gasto público que han adquirido cierto grado de diferenciación, tales como el crédito oficial, las subvenciones
o los avales. Vid., por todos, BAYONA DE PEROGORDO, J.J. (1979).
6
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Presupuesto como plan de ordenación de los gastos públicos, que es preciso cubrir
con los ingresos cuya recaudación se prevé o calcula, debiendo sujetarse, unos y
otros, a unos principios materiales, lo cual conduciría al tema de la justicia en el gasto
público, o mejor, la justicia financiera en general, en la que está ínsita la idea de la
finalidad redistributiva a que responde el conjunto del Derecho Financiero.
Partiendo siempre de la incuestionable constatación de que el artículo 133.4 CE,
afecta a todas las Administraciones Públicas, y por tanto todas ellas, en sus decisiones relativas al gasto, se someten a la legalidad vigente, se podría distinguir entre
dos ámbitos en que actuaría este principio, el relativo a la contracción de obligaciones y el que se refiere a la realización de los gastos, ámbitos estrechamente relacionados, ya que ambos vienen a plasmar una actuación financiera que, afectando
directamente al interés público, se somete a la legalidad. La legalidad financiera
relativa al gasto público operaría, pues, en dos vertientes, resultando esencial la
cobertura presupuestaria, ya que no se podrá llevar a cabo la ejecución de gasto
alguno si previamente no se han autorizado los correspondientes créditos presupuestarios10, y aquí resultarán esenciales las previsiones que, en relación con la Ley
de Presupuestos, se contienen en el artículo 134 CE.
El control de legalidad del gasto público se llevará a cabo, ante todo, a un nivel
interno, por parte de la Intervención General de la Administración del Estado,
pudiéndose distinguir entre un control preventivo de legalidad, en el que se utilizan técnicas de muestreo, y el control de legalidad propiamente dicho, que se sigue
en varias fases, y en el que se distinguirán, y como resultado del mismo, los reparos o juicios de disconformidad, la formulación de meras discrepancias, y por otra
parte, entre informes preceptivos e informes determinantes11. La vulneración de la
legalidad del gasto público, que trae causa fundamentalmente de las previsiones
contenidas en los artículos 66.2, 134.1 y 2, y 133.4 CE, y se plasma esencialmente en la Ley anual de Presupuestos, daría lugar a la nulidad de pleno derecho, a que
se refiere el artículo 46 LGP y, por supuesto, y en su caso, al oportuno y necesario
control jurisdiccional.
3. PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PÚBLICO
La formulación de un principio de justicia material del gasto, en general, serviría
para discernir la adecuación del gasto a los principios democratizadores, desde un
punto de vista material, que han de fundamentar la Constitución, adquiriendo relevancia no sólo como objetivo referencial en sede de aprobación, sino, y sobre todo,
en el momento de control de la ejecución12. Se rompería, así, el desequilibrio esen10
MARTíNEz GINER, L. A. (2013), pág. 40.
Vid., sobre este tema, por todos, LAzO vITORIA, X. (2008), págs. 163 y ss.
12
Sobre las primeras formulaciones doctrinales del principio de justicia material del gasto vid., por
todos, ESCRIBANO LóPEz, F. (1976).
11
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cial que aparece tradicionalmente entre el principio de justicia del ingreso y el principio de justicia del gasto13.
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La concreción, en la actualidad, de determinados principios de justicia material del
gasto público ha de partir, sin duda, de la formulación contenida en el artículo 31.2
de la Constitución, que literalmente dispone: «El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía». Se ha entendido, además, y con
razón, que este artículo 31.2 es uno de los preceptos constitucionales que guardan
estrecha relación con lo que se ha denominado una «gestión pública ética» y, como
consecuencia, debe constituir un acicate en la lucha contra la corrupción14.
Este precepto, cuya plasmación en la Constitución de 1978 no tiene precedentes,
como, además, tampoco encuentra disposiciones similares, en otras Constituciones
europeas, como la francesa o la italiana, contiene, en realidad, dos grupos de principios que van a determinar, en su conjunto, la justicia material en el gasto público, en concreto, nos referimos, por un lado, a la asignación equitativa del gasto
público, o lo que es igual, la plasmación, en este ámbito, del principio de igualdad,
y por otro, a los que se han denominado «criterios de eficiencia y economía», que
vendrían a conformar el que denominaríamos principio de racionalidad en la programación y ejecución del gasto público. La constitucionalización, pues, del principio de justicia material, referido también al gasto público, no deja de ser un gran
acierto del constitucionalismo español15.
En realidad, el verdadero principio de justicia material en el gasto público sería el
relativo a la asignación equitativa de los recursos públicos, siendo los otros dos eficiencia y economía-, principios o más bien criterios económico-financieros que
están al servicio de la consecución del primero, de modo que, ante un supuesto de
posible colisión, siempre deberá prevalecer la equidad en el destino del gasto
público, que no podría verse perjudicada por dichos criterios, a tener en cuenta en
su programación y ejecución16, y ello, teniendo en cuenta que, a veces, y en una
sociedad desarrollada, podríamos encontrarnos ante una inevitable tensión entre
los objetivos de equidad y eficiencia17. En realidad, no debería entenderse que existe una jerarquía entre estos principios, sino que se aplicarían en distintos momentos, evitándose así los posibles conflictos: la equidad en el gasto público se
proyectaría más bien en el momento inicial de aprobación del gasto y en el
momento final de evaluación del resultado, mientras que la eficiencia y economía
se conectarían más bien con la programación y ejecución18. Y consideramos, ade13
Sobre la problemática relativa a la formulación de un principio unitario de justicia financiera y su
significación, vid., por todos, SáNCHEz SERRANO, L. (1997), págs. 253 y ss.
14
Vid., en este sentido, el trabajo de L. vACAS GARCíA-ALóS (2012), págs. 2939 y ss.
15
Cfr., en este sentido, CAzORLA PRIETO, L. Mª (1980), pág. 399.
16
CAzORLA PRIETO, L. Mª (1980), pág. 400.
17
MONTORO ROMERO, C. (1990), pág. 44.
18
CALATRAvA ESCOBAR, M. J. (1999), pág. 30.
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más, en el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1999)19, que los criterios
de eficacia y economía no tienen carácter extrajurídico, al haber quedado juridificados en el texto constitucional, quedando dotados de una naturaleza jurídica que
les otorgará plena eficacia en el ordenamiento.
Se ha entendido, y desde otra perspectiva, que el gasto público se ve sometido, y
desde el orden constitucional a varias limitaciones. Por un lado, por la equidad,
establecida en los artículos 31.2 y 9.2 CE; y por otro, por la economicidad -logro
del fin con los menores medios posibles- y la eficacia –cubrir las mayores necesidades posibles con los menores costes, para lo que resulta esencial la relación entre
coste y rendimiento–20. Ciertamente, entendemos, en el sentido expresado por
RODRíGUEz BEREIJO (1993), que los postulados de justicia son matizados con los criterios de la economía, de modo que la asignación equitativa «se ve ceñida dentro
de los límites no sólo de lo financieramente posible sino también de lo económicamente viable»21.
Los principios contenidos en el artículo 31.2 CE van a cumplir, como acertadamente indica NAvARRO FAURE (2013)22, una función de control del gasto público tanto a
priori, como a posteriori, de modo que las decisiones del gasto público hasta su
satisfacción deberán ser informadas y limitadas, y asimismo se deberá realizar el
juicio político y jurídico del resultado del empleo de los recursos públicos, siempre
respetando las normas constitucionales.
Partiendo, pues, de las anteriores consideraciones, vamos a descender a un estudio
más detallado de estos principios para, con posterioridad, ponerlos en relación con
el principio de estabilidad presupuestaria que, en la actualidad y, a nuestro entender, constituye la clave de bóveda que permitirá discernir su efectividad en orden
a la consecución de los objetivos perseguidos.
3.1. La asignación equitativa del gasto público
Una proyección de la capacidad económica se orienta, sin duda, a la más equitativa asignación de los gastos públicos, que se proclama en el apartado 2 del artículo 31 de la Constitución23, como también está aquí presente el principio de
igualdad24. Y, como afirmaba RODRíGUEz BEREIJO (1978), «la justicia en el gasto
19
BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1999), pág. 158.
20
HERRERO SUAzO, S. (1988), págs. 888-889. Será esencial, aquí, en el sentido expresado por este
autor, tener en cuenta el nivel mínimo de prestación de servicios públicos a que alude la Constitución en los artículos 40.1, 130 y 158.
21
RODRíGUEz BEREIJO, A. (1993), pág. 30.
22
NAvARRO FAURE, A. (2013), pág. 129.
23
ALBIñANA GARCíA-QUINTANA, C. (1996), pág. 424.
24
CAzORLA PRIETO, L. Mª. (1979), págs. 55-56.
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público no puede identificarse con la legalidad en el gasto público»25. Es decir,
junto a los ineludibles criterios de legalidad en relación con los ingresos y gastos
públicos, los criterios de justicia deben inevitablemente conducir a la formulación
de otros principios materiales de justicia, entre los que destaca el de capacidad económica -principio medular respecto al establecimiento del sistema tributario-, que,
en el ámbito del gasto público, se va a manifestar en la necesaria asignación equitativa del gasto público
Se ha entendido que la asignación equitativa de los recursos públicos se refiere a la
propia justicia o equidad, ajustada a las circunstancias concretas de cada situación,
o lo que es igual, la equidad supondría una distribución del gasto público atendiendo a las circunstancias sociales, políticas y económicas de cada momento, y aquí
sería importante tener en cuenta la prestación de un nivel mínimo de servicios a
que se refieren otros preceptos constitucionales o bien, la garantía a los ciudadanos
de un mínimo vital26. Y en este sentido, PéREz ROYO (1988) va a concretar que el
criterio finalista que marca la asignación equitativa de los recursos públicos, debe
verse precisado, además de por el principio fundamental del artículo primero, que
define a España como Estado social y democrático de Derecho, por los «principios
rectores de la política social y económica», que se contienen en el Capítulo III del
Título I de nuestra Constitución, para hacer efectivos los valores que merecen la
protección y atención del Estado -aquí, encontraríamos el régimen público de la
Seguridad Social (artículo 41), la garantía en la obtención de pensiones adecuadas
(artículo 50), el derecho a la salud (artículo 43) o el derecho de todos los españoles a una vivienda digna y adecuada (artículo 47)-27.
El principio de asignación equitativa del gasto público, como se ha afirmado, y con
toda razón, preside toda la vida del gasto público, desde la decisión sobre su aprobación hasta su ejecución material, limitando tanto al poder legislativo como al
poder ejecutivo y prohibiendo las discriminaciones y la arbitrariedad28. Y siguiendo a BAYONA DE PEROGORDO (1979)29, este principio se aplicaría en tres niveles: la
garantía de una mínima satisfacción de necesidades públicas por encima de intereses particulares, la ausencia de discriminación en sentido tanto absoluto como relativo, y la interdicción de la arbitrariedad. Más en concreto, y como posteriormente
detalló este mismo autor30, la asignación equitativa de los recursos públicos comporta, como exigencias fundamentales, la de garantizar una satisfacción mínima de
las necesidades públicas, en aras a la equidad; la ausencia de discriminaciones tanto de unas necesidades respecto de otras, como respecto de diversas situaciones
25
RODRíGUEz BEREIJO, A. (1976), pág. 15, y del mismo autor (1978), págs. 347 y 350. Vid., asimismo,
ESCRIBANO LóPEz, F. (1981), pág. 331.
26
CAzORLA PRIETO, L. Mª (1980), pág. 401.
27
PéREz ROYO, F. (1988), pág. 134.
28
CALATRAvA ESCOBAR, M. J. (1999), pág. 29.
29
Vid. BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1979).
30
BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1991), págs. 167-168.
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en relación con una misma necesidad pública-; y la interdicción de la arbitrariedad,
como idea-resumen hacia la que confluye la gran mayoría de los preceptos constitucionales de índole jurídico-pública. Y, como detalladamente analiza ORóN MORATAL (1995)31, proyectaría su eficacia en diversos momentos: la elección de recursos
para cubrir una concreta necesidad, la autorización del empleo de recursos públicos para la satisfacción de las necesidades públicas, y la asignación de los recursos
autorizados para la satisfacción de las necesidades públicas. El principio de equidad en el gasto público supondría una limitación en todas estas fases.
La justicia en el gasto público ha de remitirse, en suma, al concepto de interés general, el cual, podemos entender, se plasmaría, en un sentido negativo, en «la interdicción del gasto inicuo, como la financiación de actividades contrarias a los
principios o mandatos constitucionales» y «la interdicción del gasto que promueva
la desigualdad»32, y en un sentido positivo, «la ausencia de discriminaciones, tanto
en sentido absoluto -unas necesidades respecto a otras- como en un sentido relativo, referente a diversas situaciones en relación con una misma necesidad pública»,
así como «la interdicción de la arbitrariedad», garantizando una satisfacción mínima de las necesidades públicas33. No se podría, en ningún caso, perder de vista el
criterio finalista de este principio, que en concreto, se referirá, como pone de manifiesto PéREz ROYO (1988), a la actuación del Estado como un Estado social y democrático de Derecho, según aparece definido en el artículo 1.1 CE34. Y los valores
que integrarían las necesidades públicas referidas, no serían sino los que se concretan en los criterios de la política social y económica plasmados en la propia Constitución35.
El artículo 31.2 CE goza, en todo caso, de la cobertura jurídica del artículo 53.1 CE,
teniendo un efecto vinculante para todos los poderes públicos, si bien, más que un
verdadero derecho de los ciudadanos a una justa y equitativa asignación de los
recursos públicos36, configura un principio informador de las decisiones de gasto37
que, a nuestro entender, y como posteriormente veremos, debe ser compatible con
la estabilidad presupuestaria. Y entendemos, en el sentido expresado por LAzO vITO31
Vid. ORóN MORATAL, G. (1995), págs. 29 y ss.
32
Cfr. GARCíA AñOvEROS, J. (1994), pág. 1655. 33
Cfr. BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1982), pág. 32. Estas ideas fueron desarrolladas posteriormente,
por este mismo autor (1999), págs. 241 y ss.
34
PéREz ROYO, F. (1988), pág. 134.
35
MARTíNEz GINER, L. A. (2002), pág. 486.
36
Cfr., en este sentido, RODRíGUEz BEREIJO, A. (1978), pág. 353.
37
MARTíNEz GINER, L. A. (2002), pág. 488. Ciertamente, y como también ha puesto de manifiesto este
autor, el artículo 31.2 no configura un verdadero derecho subjetivo público de los ciudadanos en
sentido estricto, sino que encierra un auténtico principio que, eso sí, encierra ciertas expectativas de
actuación por parte de los entes públicos protegidos por el artículo 53.1 CE., de modo que la juridificación de las decisiones de gasto cobra sentido y fundamento con este principio informador. Cfr.
MARTíNEz GINER, L. A. (2013), pág. 37.
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(2008), que la tutela jurídica del principio de equidad en el gasto público no
tiene que venir exclusivamente por la vía procesal, sino que también se debe alcanzar por otras vías institucionales y orgánicas, como la distribución de competencias, funcionamiento de los órganos, o controles internos, entre otras38. Resulta
patente, en el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1982)39, la necesidad
de un desarrollo normativo de este principio, que permita sentar los distintos criterios de equidad en la asignación de recursos públicos, tales como la atención al
número de beneficiarios, el coste de la satisfacción o la relación inversa con el
grado de satisfacción de las necesidades individuales. Solo una adecuada concreción de este principio, a través de las correspondientes disposiciones normativas,
permitirá su real efectividad que, además, y como tendremos ocasión de examinar,
habrá de ser compatible con el principio de estabilidad presupuestaria.
RIA
3.2. el principio de racionalidad. La eficiencia y economía en
el gasto público
Ciertamente, mientras el principio de equidad se relaciona más bien con decisiones sustanciales en materia de gasto público, conectadas con la realización de los
fines del Estado, que se plasmará en leyes sustanciales, el mandato de la eficiencia
y economía se conectará más bien con la legislación presupuestaria de carácter formal, que servirá para la aplicación de las decisiones previamente adoptadas respecto a la asignación de los recursos públicos, más en concreto plasmada en la
ejecución y programación del gasto40. Estaríamos ante dos criterios económicofinancieros para la consecución del principio de equitativa distribución de los gastos públicos, limitando la discrecionalidad en las decisiones financieras41. La
eficacia y economía son, pues, los dos elementos que configuran la racionalidad
del gasto público y que habrán de tenerse en cuenta tanto cuando el gasto público
se decide o programa, como cuando se ejecuta, tratándose de unas técnicas de análisis y de evaluación que habrán de responder a una buena administración de recursos ajenos42. Se ha considerado, pues, que el segundo aspecto del artículo 31.2 CE
tiene un componente de racionalización de la actividad financiera43, de modo que
se trata de auténticas fórmulas de racionalidad económica44.
38
LAzO vITORIA, X. (2008), pág. 142.
39
BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1982), págs. 32-33.
40
PéREz ROYO, F. (1988), pág. 136.
41
CALATRAvA ESCOBAR, M. J. (1999), pág. 29.
42
ALBIñANA GARCíA-QUINTANA, C. (1996), págs. 443-444.
43
ESCRIBANO LóPEz, F. (1981), pág. 327.
44
Cfr., en este sentido, y entre otros, BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1979), pág. 77, y RODRíGUEz BEREIA. (1993), pág. 30.
JO,
166
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ESTUDIOS Y NOTAS
Los criterios de eficiencia y economía, que entendemos, están directamente relacionados con el concepto de eficacia, consagrado en el artículo 103.1 CE como un
principio general de actuación de la Administración Pública, serán aplicables sin
duda no sólo en la fase de programación del gasto público -elaboración por el ejecutivo y aprobación por el legislativo-, sino, además, en su ejecución45. Y para que
estos parámetros permitan controlar a la Administración Pública se exigirá, como
presupuesto previo, que se hayan determinado los fines que deban ser realizados,
entendemos, haciendo efectiva la asignación equitativa de recursos a que anteriormente nos referíamos. Más en concreto, se ha afirmado, y con razón, que para que
se pueda hablar con seriedad de eficiencia y eficacia en la actuación de las Administraciones Públicas, será un requisito sine qua non la certeza y claridad en la formulación de los fines públicos46. O lo que es igual, solo se podrá controlar la
eficacia y la eficiencia en relación a unos fines concretos que, a su vez, vendrán a
concretar los «intereses generales» a que alude el artículo 103 CE.
La eficacia, en cuanto principio constitucional de organización de las Administraciones Públicas, representaría una calidad en la prestación administrativa, medida
por los resultados de la vigencia real del Estado social de Derecho en el ámbito
administrativo, constituyendo su norte la satisfacción del interés general prefigurado en la propia Constitución y desarrollado por la legislación ordinaria47.
Destaca el hecho de que el artículo 31 CE se enmarca en la Sección 2ª, Capítulo
2º, Título I de la Constitución, relativa a los «derechos y deberes de los ciudadanos», por lo que, como ya hemos apuntado, queda clara la intención del legislador
de imponer una obligación a los poderes públicos en correspondencia con el derecho de los ciudadanos. Y aunque se deseche la posibilidad del recurso de amparo
para la protección de este derecho, según la interpretación a sensu contrario del
artículo 53.2 sí se admitiría la tutela del mismo a través del recurso de inconstitucionalidad contemplado en el artículo 161.1 a), por remisión del artículo 53.1 CE.
A pesar de la leve cobertura jurídico-procesal de este recurso, teniendo en cuenta,
además, los problemas de legitimación, habría que considerar, en el sentido expresado por CAzORLA PRIETO (1980), que el artículo 53.1 CE afirma con meridiana claridad que «los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del
presente Título vincularán a todos los poderes públicos», lo cual permitiría, al
menos, un control político de la actuación pública al respecto, de donde deriva la
importancia del control ejercido por el Tribunal de Cuentas48.
45
A estos criterios, y según el artículo 6.1 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, vigente hasta el 1 de enero de 2008, habría que añadir el criterio de calidad
a la hora de ejecución de la política del gasto, que también integraría el principio de racionalidad.
En la actualidad, este último criterio se recoge en el artículo 7.2 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27
de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Cfr. MARTíNEz GINER, L. A. (2002),
pág. 479.
46
LAzO vITORIA, X. (2008), pág. 153.
47
Así se ha expresado áLvAREz RICO, M. (1986), pág. 171.
48
Cfr., en este sentido, CAzORLA PRIETO, L. Mª. (1980), pág. 402.
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Pero, descendiendo ahora a una más concreta distinción entre eficacia y eficiencia,
partimos de la consideración generalizada, según la cual la eficacia se refiere a la
obtención de resultados, sin considerar los medios empleados, mientras que la eficiencia trata ya de poner en conexión los resultados con los medios utilizados para
obtenerlos, o mejor, la proporción entre unos y otros49. La eficacia debe suponer,
como ideal operativo, que los objetivos ya están dados de antemano, estando al
alcance de todos los principales recursos, de donde la consecución de la eficiencia
derivará de la adaptación de los recursos a los fines perseguidos. Así pues, la eficacia, y como parámetro de control, se refiere al grado de realización de los objetivos previamente determinados por los poderes públicos, incidiendo en el resultado
de la actividad pública y, por tanto, con un carácter finalista. Se podría afirmar que
se trataría de un criterio eminentemente cuantitativo, pues permitiría conocer el
quantum en la realización de unos determinados objetivos, aunque no proporcione información relevante desde la perspectiva del ahorro y buen empleo de los
recursos públicos50. La eficacia se mide, como bien afirma PASCUAL GARCíA (1984)51,
por el grado de cumplimiento de los objetivos, es decir, por la mayor o menor adecuación entre objetivos fijados y los resultados obtenidos.
La eficiencia, por su parte, haría alusión, a nivel macroeconómico, a la maximización del bienestar de la colectividad, presuponiendo la formulación de juicios de
valor con el objeto de concretar o especificar el concepto de bienestar social, mientras que, a nivel microeconómico, y partiendo de una identificación entre eficiencia y economía, significaría que con unos costes dados o presupuesto de gastos se
generaría una producción cuyo valor de mercado es máximo –o lo que es igual, la
obtención de un determinado volumen de producción, empleando unos recursos
cuyo coste es mínimo–52. La eficiencia se refiere, pues, al correcto empleo de los
medios, que se concretaría en una exigencia de optimización de la relación
medios-fin53.
Desde una perspectiva más jurídica, la eficiencia sería un criterio de naturaleza
eminentemente práctica que vendría a exigir que los gastos públicos se realicen, de
modo que este principio acentuaría el carácter funcional del procedimiento de
gasto público, conllevando la exigencia de su efectiva realización, y comportando,
en el nivel de flujos monetarios, la exigencia de que los mismos se efectúen puntualmente; el criterio de economía vendría a exigir que en la realización del gasto
público, ya asegurada por el principio de eficiencia, se actúe de tal manera que se
produzca la óptima combinación de unos medios escasos con la finalidad de obtener la más amplia satisfacción54. Se podría afirmar, sin forzar los conceptos, que la
49
Vid., sobre esta distinción, y por todos, NIETO GARCíA, A. (1976), págs. 588 y ss.
50
LAzO vITORIA, X. (2008), pág. 146.
51
PASCUAL GARCíA, J. (1984), pág. 82.
52
Cfr., en este sentido, SUáREz SUáREz, A.S. (1983), págs. 62-63. 53
Cfr. MESCHERIAKOFF, M. S. (1990), pág. 125.
54
BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1982), pág. 31.
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eficiencia -en el sentido de eficacia-, trata de que las necesidades públicas se cumplan, mientras que la economía trata de lograr la mayor satisfacción al menor coste,
o sea, con la utilización del menor número de recursos. Comparto aquí la idea de
NAvARRO FAURE (2013), en el sentido de que, en realidad, el principio de economía
lo que pretende es la combinación más idónea de los recursos para dar satisfacción
a la necesidad cuyo cumplimiento debe estar garantizado por el principio de eficiencia55.Y a esa combinación de recursos es a la que, efectivamente, podrá afectar el principio de estabilidad presupuestaria, así como las más concretas
limitaciones, entre las que se incluye la relativa al endeudamiento, que, indirectamente, derivarán del Tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza de la
Unión Europea, de 2 marzo de 2012, y que, a nivel estatal, deberán ser acogidas
con base en la reforma del artículo 135 CE a que posteriormente nos referiremos.
Se ha entendido, y compartimos esta idea, que, en realidad, el control de racionalidad económica, de eficiencia, de economía o economicidad son una misma cosa,
refiriéndose a un control de rendimiento en su versión más amplia como control
integral, mientras que el control de eficacia sería un control de gestión o actuación,
referido únicamente a una determinada área o aspecto de la organización objeto de
análisis, conectándose más con el cumplimiento de los objetivos del plan o programa que con la economía de medios económicos utilizados en su consecución56. Si
por economía se debe entender la obtención del máximo de resultados posibles
con el mínimo de recursos públicos dirigidos a tal fin, por eficiencia se entendería
que los medios escasos con que se cuenta para la consecución de los objetivos del
gasto público se han de utilizar del modo más idóneo y eficaz a tal efecto57. La eficiencia perseguida se debe referir, pues, al objetivo de alcanzar unos objetivos
determinados con un coste mínimo y, al mismo tiempo, partiendo de un coste o
presupuesto de gasto determinado, hacer máximo un objetivo o conjunto de objetivos, si estos se pueden cuantificar. Constituye, pues, sin duda, un parámetro de
referencia de la evaluación del gasto público que estará vinculado al principio de
equidad o justicia material del gasto público y que habrá de ser objeto de medición
y control58.
En suma, el criterio de economía podría considerarse, en el sentido expresado por
MARTíNEz GINER (2002), como la medida de la eficiencia, o sea, como la proporción
o la ratio que sería deseable para alcanzar la satisfacción de las necesidades públicas con los medios dados que prescribe la eficiencia59. Y ambos principios, al que
se añadiría, por estar implícito el de eficacia, se habrán de proyectar en la programación y ejecución del gasto público. A partir de su plasmación en la Constitución,
estos principios van a ser recogidos como pautas de actuación y de control de la
55
NAvARRO FAURE, A. (2013), pág. 132.
56
SUáREz SUáREz, A. S. (1983), pág. 67.
57
CAzORLA PRIETO, L. Mª (1980), pág. 401.
58
Cfr. PéREz DOMíNGUEz, F. (2014), págs. 90 y ss.
59
MARTíNEz GINER, L. A. (2013), pág. 38.
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actuación de las Administraciones Públicas, en diversas leyes60, y más en concreto, en la Ley General Presupuestaria61, las leyes anuales de Presupuestos Generales, y en las sucesivas Leyes de Estabilidad Presupuestaria.
Los principios constitucionales del gasto público y la estabilidad presupuestaria
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Al aludir a la programación y ejecución del gasto público, la Constitución se está
refiriendo, sin duda, a los Presupuestos que van a «programar» el gasto público en
el respectivo ejercicio, así como a las operaciones económicas financieras que
entraña su ejecución, de modo que las dos fórmulas que se recomiendan en pro de
la eficacia y economía del gasto público serían el presupuesto por programas y el
presupuesto en base-cero, técnicas que habrán de aplicarse en términos de máxima racionalidad, desplazando, en cierto modo, el control de legalidad62.
El artículo 26 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria –en
adelante, LGP–, relativo a los principios y reglas de programación presupuestaria,
dispone, en su vigente redacción, que «la programación presupuestaria se regirá
por los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos
públicos, responsabilidad y lealtad institucional, conforme a lo dispuesto en la Ley
Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera»63. Y sin duda, la LGP, en general, estableciendo los instrumentos y criterios para garantizar la racionalidad en la planificación y ejecución presupuestaria, va a estar dirigida a determinar los fines a que se orienta el gasto público64.
En cualquier caso, se debe entender que no debería producirse una colisión entre
el principio de asignación equitativa, referido a la legislación sustantiva o material
de gasto, y los principios de racionalidad –eficiencia y economía–, que se refieren,
60
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, reitera el mandato constitucional, prescribiendo que la eficacia es un principio general de actuación de las Administraciones Públicas (artículo 3 en relación con
el artículo 103.1 CE), así como la eficacia y el servicio a los ciudadanos.
61
El artículo 69.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, va a establecer
que los sujetos que integran el sector público estatal deben adecuar su gestión económico-financiera al cumplimiento de «la eficacia en la consecución de los objetivos fijados y de la eficiencia en la
asignación y utilización de los recursos públicos, en un marco de objetividad y transparencia de la
actividad administrativa».
62
ALBIñANA GARCíA-QUINTANA, C. (1996), pág. 444.
63
Esta redacción, debida a la disposición final 5.1 de la propia Ley 2/2012 es, sin duda, más explícita que la primitiva redacción del artículo 17.2 de la Ley 11/1977, General Presupuestaria, de 4 de
enero, el cual, refiriéndose al control financiero del sector público realizado por la Intervención
General de la Administración del Estado, determinaba que el preceptivo control de eficacia se ejercerá mediante el análisis del coste de funcionamiento y del rendimiento o utilidad de los respectivos servicios o inversiones, así como del cumplimiento de los objetivos de los correspondientes
programas.
64
Así, y como ejemplo, el artículo 29.6 de la LGP, refiriéndose al contenido obligatorio de los programas ministeriales, establece que deberán especificarse los indicadores de ejecución asociados a
cada uno de los objetivos que «permitan la medición, seguimiento y evaluación del resultado en términos de eficacia, eficiencia y economía».
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como vemos, a la legislación presupuestaria de ejecución del gasto público, que
incluye la programación. Aunque si se produjesen ciertas tensiones entre la justicia
y la racionalidad en la programación del gasto público, resulta evidente que el principio constitucional de justicia debe prevalecer ante lo que no serían sino criterios
u orientaciones65. Y por supuesto, estos criterios habrán de servir, además, a la consecución de los objetivos del principio de estabilidad presupuestaria, contemplado
ya en el propio texto constitucional.
4. LA eFeCTIVIDAD De LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL
DeL GASTO PÚBLICO. TÉCnICAS PReSUPUeSTARIAS Y De
COnTROL
Los criterios de eficiencia y economía van a reenviar, indudablemente, a técnicas
instrumentales de gestión de los fondos públicos que, tengan o no un reflejo directo en la Constitución, deberían hacer efectivos estos criterios66. Y no podemos olvidar que la inclusión del artículo 31.2 CE en el Capítulo Segundo del Título I tiene,
como consecuencia primordial, su efecto vinculante para todos los poderes públicos, así como la garantía de la protección jurisdiccional mediante el recurso de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, en el sentido y con las matizaciones aludidas, y sobre el que debemos insistir. Estaríamos, pues, ante el tema de
las técnicas presupuestarias que permitirían hacer efectivos los principios constitucionales del gasto público, o lo que es igual, de la necesidad de una concreción de
los criterios de justicia material del gasto público o el control en la aplicación de
los principios de justicia material del gasto público. No cabe duda de que la ineficacia en los necesarios controles en el gasto público vendría a incentivar situaciones de evasión fiscal, con importantes consecuencias en la obtención de recursos.
Debemos reconocer que el artículo 31.2 no establece ni reconoce de forma directa un derecho subjetivo, en sentido técnico-jurídico, y sería difícil vislumbrar en él
una garantía institucional protegida mediante el recurso de inconstitucionalidad,
según el artículo 53.1 CE, quedando reducido el efectivo control de este artículo a
la eliminación, por el Tribunal Constitucional, de normas claramente arbitrarias o
irracionales. Se debe considerar, en el sentido indicado por PéREz ROYO (1988), que
la eficacia del artículo 31.2 tiene más bien sentido como mandato al legislador, que
impone su concreción en el contenido de determinadas leyes, además de constituir
un eficaz elemento o guía para la interpretación, por lo que resultará esencial el
desarrollo de los principios o reglas que en él se contienen67. Son necesarios, en
65
Cfr., en este sentido, MARTíNEz GINER, L. A. (2002), pág. 482. Ibidem (2013), pág. 38.
66
Vid. PéREz ROYO, F. (1988), págs. 136 y ss.
67
PéREz ROYO, F. (1988), págs. 139 y ss.
171
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172
este sentido, determinados mecanismos de tutela y control que garanticen a los ciudadanos la adecuación de los gastos públicos a la Constitución68.
Dejando a un lado el control político, que corresponde al Parlamento69, y el interno,
que corresponderá a la Intervención General del Estado70, los órganos jurisdiccionales que vendrían a ejercer el control de efectividad del gasto público serían: el Tribunal Constitucional, los Tribunales ordinarios y el Tribunal de Cuentas y órganos
similares de las Comunidades Autónomas. El Tribunal Constitucional «controlaría» la
posible vulneración del principio de equitativa asignación de los recursos
públicos –vía artículo 162 CE, ya que, como vimos, no resultaría posible utilizar el
recurso de amparo, salvo que se invoquen otras normas o principios constitucionales
distintos a los contenidos en el artículo 31.2–; los Tribunales ordinarios podrían controlar la constitucionalidad de disposiciones reglamentarias que vulnerasen el artículo 31.2, en el momento de la asignación de los recursos ya autorizados; y el Tribunal
de Cuentas, u órganos autonómicos similares, controlarían externamente la actividad
económica y financiera de todo el sector público, aunque en realidad, su control
jurisdiccional se refiere, inicialmente, a la determinación de responsabilidades contables y a los actos que suponen un menoscabo en los caudales públicos71.
La información económica y financiera que proporciona la contabilidad pública
resultará indispensable tanto para la toma de decisiones en la programación como
en la gestión del gasto público, y en consecuencia para un mayor control de los criterios de racionalidad económica examinados que, a su vez, contribuirán a la equitativa asignación del gasto público.
La consecución de una mayor eficacia en la asignación del gasto público, a través
de diversas técnicas presupuestarias, por otra parte, ha ido evolucionando, desde lo
68
Sobre la vinculación de los poderes públicos a la adopción de determinados gastos, y en particular, sobre la virtualidad en este ámbito de los principios rectores de la política social y económica,
cfr. ORóN MORATAL, G. (1995), págs. 59 y ss., y en particular, págs. 71 y ss. Asimismo, sobre el control de la adecuación constitucional del gasto público, a un nivel general, cfr. ibidem, págs 85 y ss.
Y, en general, sobre el control de los principios de organización de las Administraciones Públicas,
distinguiendo los controles internos de los externos, y con especial alusión al Tribunal de Cuentas e
instituciones autonómicas similares, vid. áLvAREz RICO, M. (1986), págs. 177 y ss. Cfr., asimismo,
sobre los distintos órganos evaluadores de la eficiencia de las políticas públicas y funcionalidad, el
trabajo ya citado de F. PéREz DOMíNGUEz (2014), págs. 96 y ss., en el que se refiere no solo a los controles interno y externo de la gestión económico-financiera, sino además, a los no menos importantes controles de calidad de la gestión administrativa y de impacto o nivel de satisfacción de las
políticas públicas, destacando especialmente el llevado a cabo por los órganos de control externo
de las Comunidades Autónomas.
69
Sobre la vasta problemática que encierra el control parlamentario del gasto público, vid., por
todos, vALLéS vIvES, F. (2001).
70
Sobre el control interno del gasto público, vid., por todos, LAzO vITORIA, X. (2008). Y en particular, sobre el control financiero y el control de los programas presupuestarios, vid., respectivamente
las págs. 208 y ss., y 290 y ss.
71
CALATRAvA ESCOBAR, M. J. (1999), pág. 33.
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que sería el presupuesto clásico o administrativo –relación de todos los gastos que
puede realizar la Administración pública y de los ingresos previstos–, el presupuesto del Tesoro o presupuesto de caja, o el denominado «presupuesto de las cuentas
de renta nacional», hasta otras técnicas como el presupuesto funcional, el presupuesto de ejecución o de tareas, el presupuesto planificado o por programas -que,
se ha entendido, es la técnica presupuestaria más útil que permite dar un mayor
grado de cumplimiento a los principios de economía y eficiencia del artículo 31.2
CE- y el presupuesto en base cero72. Todas estas y otras técnicas presupuestarias
deben perseguir una mayor eficiencia y eficacia. Y será preciso, para hacer efectivos estos principios, plasmados en el artículo 31.2 CE, la implantación de un control que pueda determinar eficazmente si la gestión de los recursos públicos se ha
ejercido de la forma más productiva y al menor coste posible, y si con esta gestión
se han alcanzado los objetivos previstos73.
Los diferentes sistemas de control, como indicamos, y ya sean internos o externos,
deberán comprobar el cumplimiento o no de los principios que deben informar el
gasto público. Más en concreto, como ejemplo, y respecto al control interno llevado a cabo por la Intervención General de la Administración del Estado, se deberá
facilitar la información precisa sobre el cumplimiento de los objetivos de cada programa, así como de los objetivos de política social perseguidos por el mismo74. Se
tratará de evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se realizan de acuerdo con los principios de buena gestión financiera, verificando el grado
de cumplimiento de los objetivos fijados. Los principios informadores del gasto
público constituirán, sin duda, el fundamento del control interno75. En concreto, y
como ejemplo de las técnicas empleadas para controlar el respeto de los principios
de eficiencia y economía por parte de la actividad administrativa, estarían los distintos tipos de auditorías que permitirán determinar, de forma global, si la Administración se ha ajustado a la legalidad, así como si ha respetado estos principios y en
qué grado ha cumplido los objetivos establecidos.
Por otra parte, el control externo, será llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas,
los órganos de control externo de las Comunidades y el Tribunal de Cuentas Europeo, que deberán, asimismo, y además de realizar un control financiero y de legalidad, efectuar un control de eficacia, eficiencia y economía sobre todo el sector
72
Una exposición sintética de estas técnicas, así como su evolución en la formulación legislativa,
con sus diversas dificultades, ha sido realizada por BORGIA SORROSAL, S. (2004), págs. 47 y ss.
73
Cfr., en este sentido, HERRERO SUAzO, S. (1980), pág. 99.
74
El Tribunal Constitucional ha invocado expresamente el artículo 31.2 CE para fundamentar la legitimidad constitucional del ejercicio de la función de control interno por parte de la Intervención
General de la Administración del Estado, afirmando en el FJ 3º del ATC 982/1986, que «ahora en el
apartado segundo de ese mismo artículo 31 CE es donde se encuentra el fundamento de la actividad de control financiero del Estado frente a una entidad perceptora de ayudas o subvenciones».
75
LAzO vITORIA, X. (2008), págs. 136 y ss.
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público. Será preciso que el sistema de control sea efectivo en orden a asegurar la
asignación del gasto público de acuerdo con estos principios76.
Ciertamente, y como en algún otro momento hemos apuntado, también las Comunidades Autónomas han de plasmar en su normativa los principios contenidos en
el artículo 31.2 CE, ya sea de una manera expresa, o bien por remisión indirecta a
los mismos, aludiendo a los principios constitucionales o a otros principios del
ordenamiento jurídico. Y asimismo deberán prever los oportunos medios de control. No todas las Comunidades Autónomas, sin embargo, han entendido de igual
forma la necesidad de aplicación y control de estos principios77, por lo que sería
siempre deseable una mayor concreción tanto en sus Estatutos de Autonomía como
en la normativa especial autonómica que desarrolla la materia financiera, o más en
particular relativa al ámbito del gasto público que, como indicamos, resultaría más
amplio que el propiamente presupuestario.
5. LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO
PÚBLICO Y LA eSTABILIDAD PReSUPUeSTARIA
La estabilidad presupuestaria se ha incorporado al ordenamiento jurídico como un
parámetro más del control interno y externo del gasto público, pero que, a diferencia de los criterios de eficiencia, eficacia y economía, constituye un auténtico límite de la actuación financiera del Estado y de los demás Entes públicos territoriales.
Este objetivo de estabilidad presupuestaria se proyecta, indudablemente, sobre el
régimen jurídico del gasto público, considerándose como un principio limitativo y,
al mismo tiempo, como un principio implícito del mismo78. El tema que inmediatamente se ha de plantear es el de si los principios constitucionales de justicia material del gasto público deben ser compatibles, ineludiblemente, o mejor, exigen la
estabilidad presupuestaria, o si por el contrario la excluyen.
En principio, debemos entender la existencia de una necesaria interrelación de los
principios de justicia del gasto público con los principios derivados de la estabilidad presupuestaria. Y para ello basta tener en cuenta el establecimiento de un techo
máximo anual de gasto, así como de un fondo de contingencias para la ejecución
presupuestaria. En realidad, algunos de los principios constitucionales del gasto
público, como la eficiencia y economía aplicables a su programación y ejecución,
se vienen a reiterar en la Ley de Estabilidad Presupuestaria, por lo que se deduce su
76
En este sentido, el artículo 9 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas,
establece que su función fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía, ejerciendo su función
en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos.
77
BORGIA SORROSAL, S. (2004), págs. 59 y ss.
78
Cfr., en este sentido, MARTíNEz GINER, L. A. (2002), págs. 471 y ss.
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ESTUDIOS Y NOTAS
importancia para alcanzar la estabilidad presupuestaria79. Así, no cabe duda de
que, en la programación del gasto, las concreciones derivadas de esta Ley afectarán a la organización de la actividad financiera plasmada en el Presupuesto anual,
incluso en relación con gastos plurianuales. Y especialmente afectará a la potestad
de gasto el establecimiento de un límite máximo de gasto, así como la regulación
del Fondo de Contingencias -con la finalidad de posibilitar el cumplimiento y pago
de las obligaciones públicas- podría afectar a su ejecución.
Debemos destacar las importantes novedades que introduce la Ley Orgánica
2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera,
modificada por la Ley Orgánica 4/2012, de 26 de septiembre, y más recientemente por la Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio80, cuyo artículo 3.1 impone la elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos «en un marco de estabilidad
presupuestaria, coherente con la normativa europea»81. A su vez, el artículo 5 de la
citada Ley dispone que la elaboración de los Presupuestos de las Administraciones
Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de la misma «se
encuadrará en un marco presupuestario a medio plazo, compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la aprobación y ejecución de los Presupuestos, de conformidad con la normativa europea». Y va a añadir, en su artículo 6, bajo
la rúbrica principio de transparencia, que «la contabilidad de las Administraciones
Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley, así
como sus Presupuestos y liquidaciones, deberán contener información suficiente y
adecuada que permita verificar su situación financiera, el cumplimiento de los
objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observancia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materia», a
cuyo fin establece que «los Presupuestos y cuentas generales de las distintas Administraciones integrarán información sobre todos los sujetos y entidades comprendidos en el ámbito de aplicación de esta ley». Y en esa dirección, el artículo 7.1
dispone que las políticas de gasto público, deberán encuadrarse en un marco de
planificación plurianual y de programación y presupuestación, atendiendo a la
situación económica, a los objetivos de política económica y al cumplimiento de
los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Precisamen79
Vid. MARTíNEz GINER, L. A. (2002), págs. 474 y ss.
80
Esta Ley va a reforzar la plasmación los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera tanto en la LO 2/2012, como en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, y entre otras medidas, va a configurar expresamente el
principio de prudencia financiera, que será introducido en un nuevo artículo 13 bis de la LOFCA.
81
El precedente legislativo de esta norma lo encontramos en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre,
General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Sobre los aspectos principales de esta Ley, que
afectan al procedimiento de programación y ejecución presupuestaria, orientado al objetivo de
especialidad, y en particular, los principios que informan este proceso presupuestario –estabilidad
presupuestaria, plurianualidad y transparencia–, vid., por todos, LAzO vITORIA, X. (2008), págs. 351
y ss. y GARCíA ROCA, J. (2013), págs. 76 y ss.
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Los principios constitucionales del gasto público y la estabilidad presupuestaria
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te, este artículo 7, que lleva por título «Principio de eficiencia en la asignación y
utilización de los recursos públicos», va a disponer que «la gestión de los recursos
públicos estará orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, a
cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público»82.
Por otra parte, el artículo 11 de esta Ley Orgánica, establece en su apartado 1, que
«la elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones
que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Públicas y demás entidades que formen parte del sector público se someterá al principio de estabilidad
presupuestaria». Y el artículo 15, al regular el establecimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas, dispone en su apartado 7 que «aprobados los objetivos de estabilidad
presupuestaria y de deuda pública por las Cortes Generales, la elaboración de los
proyectos de Presupuesto de las Administraciones Públicas habrán de acomodarse
a dichos objetivos».
La Ley Orgánica exige, más en concreto, que los Presupuestos de cada Administración Pública se acompañen de la información precisa para relacionar el saldo resultante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de
financiación calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas
Nacionales y Regionales (artículo 27.1) y establece la obligación de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales de remitir al Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas, antes del 1 de octubre de cada año, información sobre
las líneas fundamentales que contendrán sus Presupuestos, a efectos de dar cumplimiento a los requerimientos de la normativa europea (artículo 27.2). A su vez, el
artículo 29.1 dispone que las Administraciones Públicas elaborarán un marco presupuestario a medio plazo (abarcará un periodo mínimo de tres años, según el apartado 2) en el que se enmarcará la elaboración de sus Presupuestos anuales y a
través del cual se garantizará una programación presupuestaria coherente con los
objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública. Destaca, igualmente, el
deber que impone el artículo 30.1 al disponer que el Estado, las Comunidades
Autónomas y las Corporaciones Locales aprobarán, en sus respectivos ámbitos, un
límite máximo de gasto no financiero, coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria y la regla de gasto, que marcará el techo de asignación de recursos de
sus Presupuestos; límite del que han de informar las Comunidades Autónomas,
82
Y precisamente, para hacer efectivos estos principios, el apartado 3 de este mismo artículo dispone: «Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos
administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de
los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta
al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera». El artículo 8 se referirá al principio de responsabilidad, estableciendo la necesaria asunción de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte
de las Administraciones Públicas.
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antes del 1 de agosto de cada año, al Consejo de Política Fiscal y Financiera (apartado 3 del artículo 30).
Los principios constitucionales del gasto público y la estabilidad presupuestaria
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Ciertamente, todas las anteriores líneas básicas, que acabamos de referenciar, traen
causa, en gran medida, de la concreta plasmación del principio de estabilidad presupuestaria en nuestro texto constitucional, de la que deriva la especial relevancia
que en la actualidad tiene este principio.
En efecto, el principio de estabilidad presupuestaria, recepcionado expresamente
en algunos Estatutos de Autonomía83, fue consagrado por la última reforma constitucional en el artículo 135, reforma publicada el 27 de septiembre de 201184,
adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y
condicionante de la capacidad de actuación del Estado, del mantenimiento y desarrollo del Estado Social que proclama el artículo 1.1 de la propia Ley Fundamental
y, en definitiva, de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposición
de motivos)85. La estabilidad presupuestaria, que afectará a todas las Administraciones Públicas, se va a ver, así, explícitamente constitucionalizada86. Y aunque, en
principio, deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Estado autonómico, va a ser, como ha señalado GARCíA ROCA, «difícil –casi imposible–
mantener el principio de la interpretación sistemática en relación con otros preceptos constitucionales, porque su lógica es la de una norma de aplicación preferente»87. En todo caso, y a pesar de la dificultad, estimamos necesaria la
compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto público, cuya contemplación expresa en la Constitución tampoco puede minimizarse.
83
Cfr., como ejemplo, el artículo 157.2.h) del Estatuto de Autonomía de Andalucía.
84
En síntesis, el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del principio de estabilidad presupuestaria; el Derecho europeo como parámetro de constitucionalidad,
referido a los márgenes establecidos por la Unión Europea respecto al déficit estructural; la delegación al Parlamento para fijar los límites del déficit; la reserva de ley para la emisión de deuda pública de forma condicionada; la posible excepción a los límites sobre déficit y deuda; el contenido de
la ley orgánica de desarrollo; y la obligación de las Comunidades Autónomas de respetar el principio de estabilidad presupuestaria. Sobre las principales implicaciones de esta reforma, vid, entre
otros, BASSOLS COMA, M. (2012), págs. 21-41; CARRASCO DURáN, M. (2013), págs. 169-206; GARCíA
ROCA, J. (2013), págs. 40-93; MARC CARRILLO (2014), págs. 13-41; DE LA HUCHA CELADOR, F. (2012),
págs. 21-47; MONCHóN RUIz, L. (2012); RODRíGUEz BEREIJO, A. (2013), págs. 23-32; RUIz ALMENDRAL,
v. (2012); y RUIz-HUERTA, J. (2012). 85
Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artículo 135 CE, así como el
concepto de déficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comunidades Autónomas, vid., entre otros, DE LA HUCHA CELADOR, F. (2012), págs. 29 y ss.
86
De hecho, y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO, este principio de estabilidad presupuestaria no se tenía por qué deducir de la referencia que, en el marco de los principios rectores de
la política social y económica, el artículo 40.1 CE hace al deber de los poderes públicos de promover «una política de estabilidad económica», ya que este no sería más que un principio general, que
no puede entenderse como equivalente al más específico de estabilidad presupuestaria. Cfr. MEDINA
GUERRERO, M. (2012), pág. 138.
87
GARCíA ROCA, J. (2013), pág. 66.
Los principios constitucionales del gasto público y la estabilidad presupuestaria
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La reforma constitucional del artículo 135 CE fue, sin duda, aprobada con un gran
consenso, atendiendo a razones de interés general y a la grave situación económica y financiera, afectando la garantía de estabilidad presupuestaria a todos los
poderes públicos. De hecho, el apartado 6 de dicho precepto establece que las
Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los
límites a que se refiere el propio artículo 135, «adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias»88. La reforma constitucional, como ha afirmado RODRíGUEz
BEREIJO (2013)89, no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunismo político, estando en la raíz de los desequilibrios económico-financieros de
nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto público y las crecientes dificultades de financiación del Estado y de las Administraciones territoriales. Se va a
considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la superación de la crisis en su proyección sobre el sector de las Administraciones Públicas90, estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado
estructural, que se concretará, en la LO 2/2012, en un equilibrio o superávit, a partir de 2020, estableciéndose hasta ese momento un régimen transitorio.
Estimamos que, sin lugar a dudas, y con independencia del origen de este precepto, derivado de exigencias de la Unión Europea91, el marco de estabilidad presupuestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional, y esta
constitucionalización ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio
de asignación equitativa de recursos públicos, o lo que es igual, la inevitable interpretación conjunta de los preceptos en cuestión. La limitación o contención del
gasto deberá hacerse compatible con la asignación equitativa de recursos, dirigida
a hacer frente a necesidades de ineludible satisfacción. La limitación del gasto
público, con la finalidad de la consecución de la estabilidad presupuestaria, no
podría llegar a ser tal que anulase cualquier programación del gasto público dirigida a salvaguardar una asignación equitativa de los recursos públicos. El nivel míni88
En concreto, sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda pública en el nuevo artículo 135 CE, en relación con las Comunidades Autónomas, que se verán sometidas al principio de
reserva de ley en esta materia, vid., por todos, DE LA HUCHA CELADOR, F. (2012), págs. 39 y ss.
89
RODRíGUEz BEREIJO, A. (2013), pág. 7.
90
A. LóPEz DíAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria,
refiriéndose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto público, a la posibilidad de un
mayor espacio fiscal, págs. 30 y ss. 91
De hecho, y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO, la doble referencia que el artículo 135
CE va a hacer al Derecho de la Unión, en los apartados relativos al déficit público y a la deuda pública, van a convertir al Derecho europeo en parámetro de constitucionalidad a tener en cuenta, que
deberá necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional. Cfr. MARC CARRILLO (2014), pág.
23. Y en este mismo sentido va a afirmar RODRíGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituirá un
elemento cualificado en la interpretación de los límites constitucionales derivados del principio y las
reglas de la estabilidad presupuestaria del artículo 135 CE y en parámetro de constitucionalidad en
tanto la propia Constitución española reenvía al Derecho comunitario. Cfr. RODRíGUEz BEREIJO, A.
(2013), pág. 32.
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mo de satisfacción de necesidades públicas habrá de quedar, en todo caso, salvaguardado. Y en cualquier caso, la constitucionalización de la estabilidad presupuestaria habrá de implicar, sin duda, un reforzamiento de la racionalidad
presupuestaria, a lo que será preciso añadir el hacer realmente efectiva la asignación equitativa del gasto público.
La plasmación, o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en
una Ley Orgánica, no suponía una novedad, ya que con anterioridad a la reforma
constitucional, y como hemos reseñado, fue aprobada, en 2001, una Ley General de
Estabilidad Presupuestaria que, además, obtuvo una plena validación por parte del
Tribunal Constitucional. En efecto, en la sentencia 134/2011, de 20 de julio, el Tribunal Constitucional afirmó que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria aprobada en 2001 (Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad
Presupuestaria y Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley
General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomía política y financiera
(artículos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los títulos competenciales atribuidos al
Estado en el artículo 149.1, 13ª y 14ª, por un lado, y 11ª y 18ª, por otro, de la Constitución (doctrina que se reitera en la STC 157/2011, de 18 de octubre). Más en concreto, afirmó, tras referirse a la doctrina constitucional según la cual «la limitación del
gasto impuesta a las Administraciones Públicas encuentra su apoyo en la competencia estatal de dirección de la actividad económica general (ex art. 149.1.13ª) y su
establecimiento está encaminado a la consecución de la estabilidad económica y la
gradual recuperación del equilibrio presupuestario…» (SSTC 171/1996, FJ 2º y
103/1997, FJ 1º), que «la concepción de la estabilidad presupuestaria en términos de
equilibrio o superávit se aviene con las competencias del Estado» (FJ 8º) y que «la
política presupuestaria forma parte de la política económica general cuya ordenación, a su vez, está atribuida al Estado por la Constitución…Esta competencia estatal
es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector público estatal,
autonómico y local…Con dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomía política ni su autonomía financiera» (FJ 14º)92.
Es importante resaltar que la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artículo 135 de la
Constitución93, destacando entre otros principios contenidos en la misma, los de
92
Cfr. el comentario crítico que realiza de esta sentencia, en el marco de la doctrina jurisprudencial
sobre la estabilidad presupuestaria, F. ESCRIBANO (2014), págs. 41 y ss.
93
Entre los principales objetivos de esta Ley destacan, en síntesis, la garantía de la sostenibilidad presupuestaria de todas las Administraciones Públicas, fortaleciendo la confianza en la estabilidad de
la economía española y el reforzamiento de los compromisos de España con la Unión Europea; la
obligación para todas las Administraciones Públicas de presentar equilibrio estructural; el establecimiento de un límite de deuda como garantía de sostenibilidad presupuestaria; la formulación de un
marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcará la elaboración del presupuesto y a través del cual se garantizará una programación presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad y deuda pública; la incorporación de actuaciones preventivas de alerta temprana y de
corrección automática; y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendrán en
cuenta, en línea con la normativa europea, la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos.
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estabilidad, plurianualidad, transparencia, prudencia financiera y eficiencia en la
asignación y utilización de recursos públicos. Y en particular, enunciando y desarrollando los principios de «eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos
públicos»94.
Tal y como señala la sentencia del Tribunal Constitucional 157/2011, de 18 de octubre (FJ 3), hay que hacer notar que cuando el artículo 135.1 establece que «todas
las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad
presupuestaria», estamos ante «un mandato constitucional que, como tal, vincula a
todos los poderes públicos y que por tanto, en su sentido principial, queda fuera de
la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autónomas» (en el mismo sentido se expresa la STC 195/2011, de 13 de diciembre, FJ 4).
La sentencia del Tribunal Constitucional 199/2011, de 13 de diciembre (FJ 7), aun
reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria
tiene «importantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario, pudiendo
incluso considerarse que añade una fase previa», declara que «tales efectos no pueden ser considerados inconstitucionales, ni antes ni después de la reforma del artículo 135 de la Constitución»95.
Como corolario de lo anteriormente expuesto, debemos destacar que las leyes presupuestarias de las Comunidades Autónomas deben responder a los principios y
normas a que nos hemos referido. La obligación de todas las Administraciones
Públicas, y en concreto, de las Comunidades Autónomas, de mantener las reglas de
estabilidad presupuestaria, y bajo el control directo de las instituciones del Estado,
ha sido reforzada, en suma, con la reforma del artículo 135 CE96. La autonomía
94
El profesor ESCRIBANO realiza un estudio crítico sobre los principios generales formulados por la
LO 2/2012, desde la perspectiva de la limitación de la autonomía financiera de las Comunidades
Autónomas y el excesivo desarrollo de la función tuteladora del Estado, que va a desnaturalizar, en
su opinión, esta idea de autonomía financiera, manifestándose, además, en un conjunto de medidas
preventivas, correctivas y coercitivas. Cfr. ESCRIBANO, F. (2014), págs. 47 y ss. Y asimismo se muestra crítico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL
21/2012, de 13 de julio, en desarrollo de la DA 1ª de la LO 2/2012 -el FLA supone, sin duda, una
adhesión de las CCAA que lo solicitan a drásticas medidas establecidas unilateralmente por el prestamista-. Ibidem, págs. 59-60.
95
La doctrina constitucional sobre la reforma del artículo 135 CE se contiene, esencialmente, en la
STC 189/2011, de 23 de noviembre, FJ 4º (doctrina que sigue a la STC 134/2011 y que se reproducirá, entre otras, en las SSTC 197/2011, FJ 4º, 198/2011, FJ 4º y 203/2011, FJ 4º). De ella destaca la
consideración relativa a que el nuevo artículo 135 CE se considera ius superveniens que puede servir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de
la reforma constitucional; constituye «un mandato constitucional que, como tal, vincula a todos los
poderes públicos y que, por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la
competencia del Estado y de las Comunidades Autónomas. Cuestión distinta es la de su desarrollo,
pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones, de modo que será ese desarrollo el que
perfilará su contenido»; y la remisión a la Ley Orgánica «obviamente estatal», «corrobora la competencia del Estado en esta materia».
96
Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonómicas que podrían derivarse de este
artículo, y en particular, sobre la fijación negociada de los objetivos de déficit público y de deuda
pública; la necesaria aplicación de los principios generales en la elaboración y gestión de sus pre-
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financiera de las Comunidades Autónomas lo será dentro de la necesaria y obligada coordinación y cooperación con la Hacienda estatal, siendo compatible con la
existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias, y más en
concreto, de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria
contemplado en el artículo 135 CE, y de forma particular, de las operaciones de
emisión de deuda pública97. La más reciente STC 215/2014, de 18 de diciembre98
ha venido a validar plenamente, y en relación con la autonomía financiera de las
Comunidades Autónomas, la constitucionalidad de los preceptos de la LO 2/2012,
que establecen el régimen jurídico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad
presupuestaria99.
El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto, sin duda, un cambio en el
régimen jurídico del gasto público que afecta a su programación, ejecución y control, incidiendo, como hemos indicado, en todos los ámbitos territoriales del sector
público. Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100, y desde una perspectiva
material, en la fase previa de elaboración del presupuesto se ha introducido la regla
de plurianualidad del presupuesto, además del fondo de contingencia y la obligación de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria, que deberá ser aceptado por
las Cortes Generales101; en la fase de elaboración, este objetivo podrá ser modificado por las Cortes, aunque no podrán incluir la regla del déficit sin incumplir lo preceptuado en el artículo 134.6 CE; en la fase de ejecución, el principio de
supuestos; y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objetivos, cfr., entre otros, MARC CARRILLO (2014), págs. 37 y ss.; CARRASCO DURáN, M. (2013), págs. 198 y
ss.; y NAvARRO FAURE, A. (2013), págs. 137-146.
97
RODRíGUEz BEREIJO, A. (2013), pág. 18. En palabras del profesor Bereijo, que plenamente compartimos, «pocas dudas caben respecto al carácter básico que para la ordenación de la economía y la
Hacienda general del Estado tiene la garantía del equilibrio de las cuentas públicas y la determinación por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Administraciones Públicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria, dada la vinculación del
Estado español a las normas del Derecho comunitario europeo, originario y derivado, y a los compromisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE, aunque ello
constriña la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas». Ibidem, pág. 21.
98
Publicada en el BOE núm. 29, de 3 de febrero de 2015. Esta Sentencia se dicta en relación con
el recurso de inconstitucionalidad 557-2013, interpuesto por el Gobierno de Canarias. En concreto
declara constitucionales los artículos 10.3, 11.6, 12.3, 16, 19, 20.3, 24, 25.2 y 26, así como la Disposición Adicional 3ª de la LO 2/2012.
99
Precisamente, la modificación de la LOFCA en virtud de la última reforma de la LO 2/2012, operada por la LO 6/2015, de 12 de junio, va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objetivos, incluyendo algunas matizaciones, entre otros, en sus artículos 2, apartado uno letra b), 14 y
21.1, aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera, y sobre todo, introduciendo el artículo
13 bis, relativo al principio de prudencia financiera.
100
101
MARC CARRILLO (2014), pág. 27.
En esta fase, y desde una perspectiva institucional, resulta decisiva la participación de la Comisión Europea, que obligará a un diálogo institucional entre las autoridades económico-financieras
estatales y comunitarias. Ibidem, pág. 28.
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estabilidad presupuestaria supone la aplicación de un régimen específico para los
gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias; y en la fase de control,
habrá que verificar el cumplimiento del principio a través de instrumentos específicos de control.
Descendiendo más en concreto, al examen, en este contexto de estabilidad presupuestaria, de su compatibilidad con el principio de asignación equitativa de los
recursos públicos, habría que referirse, en primer lugar, a la conexión de la estabilidad presupuestaria con la fase inicial de programación del gasto público y contracción de obligaciones públicas, que ya ponen de relieve la racionalidad
económica. Podemos afirmar, con carácter general, y en el sentido expresado por
MARTíNEz GINER (2002)102, que los objetivos de las políticas y programación del
gasto público –que deben plasmar el artículo 31.2 CE– deben compatibilizarse con
las exigencias de racionalidad económica en la ejecución presupuestaria que, a su
vez, asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia, eficiencia y calidad. La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este
artículo. Es más, la consecución de esta estabilidad podría y debería coadyuvar a
hacer efectivos otros principios constitucionales, y en particular, el relativo a la justicia en el gasto público.
En cualquier caso, y siguiendo al autor antes citado, el régimen de estabilidad presupuestaria, debería configurarse no solo como una limitación cuantitativa del
gasto, sino también como una limitación cualitativa, de modo que se estableciesen
unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfacción ineludible y
que, por tanto, condicionasen las decisiones presupuestarias, en el marco de la
contención. El propio principio de estabilidad impulsaría y fomentaría la asignación
equitativa de los recursos, o lo que es igual, la estabilidad debería constituir un instrumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que, a
su vez, incidiría en aquél103.
No obstante lo anterior, se ha destacado cómo las Leyes de Estabilidad no han
avanzado lo suficiente en relación con las competencias de los órganos de control
sobre esta materia104, y en particular con la función de los Tribunales de Cuentas105,
de modo que, en realidad, sólo se mantienen en este ámbito las importantes fun102
MARTíNEz GINER, L. A. (2002), pág. 477.
103
Cfr. MARTíNEz GINER, L. A. (2002), págs. 491-492. Este autor, que escribe con anterioridad a la
reforma constitucional, puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Público
realizase la labor de selección cualitativa del gasto, desarrollando el principio de justicia en el gasto,
en el marco de la estabilidad.
104
Se ha destacado, incluso, cómo la propia reforma del artículo 135 CE debería haber previsto,
expresamente, la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones, estableciendo concordancias
con los artículos 153 y 155 CE y, por tanto, estableciéndose si el control de los incumplimientos
debería realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial. Cfr. GARCíA
ROCA, J. (2013), pág. 74. Más en concreto, propone este autor un procedimiento urgente ante el Tribunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas. Ibidem, págs. 86-87.
105
Cfr. SOLER ROCH, M. T. (2001), pág. 87, y PASCUAL GARCíA, J. (2002).
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ciones atribuidas a la Intervención General de la Administración del Estado, bien
por la LGP, bien por la propia LO 2/2012, referidas, por un lado, al control del objetivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero
permanente –artículo 157 LGP– y de un tipo específico de auditoría pública, y por
otro, a la función de elaboración de un informe en el que se ha de expresar el grado
de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106. La constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto, pues, en nuestra
legislación, una ampliación efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes
aplicables, no incorporándose nuevos órganos específicos de control sobre la ejecución de los presupuestos, si bien sí podrá resultar esencial, en su caso, el control
de constitucionalidad107.
No obstante lo anterior, debemos indicar que la LO 2/2012 va a incluir, al regular
las medidas preventivas y correctivas, así como la instrumentación del principio de
transparencia108, la participación del Consejo de Política Fiscal y Financiera y, en
su caso, de la Comisión Nacional de Administración Local, en el procedimiento
dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, si bien, y como ha
puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109, se trata esencialmente de funciones
consultivas de informe y seguimiento de la aplicación de las medidas –como ejemplo, la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Públicas
(artículo 19.1) o el conocimiento, tramitación y seguimiento de los planes económico-financieros y de reequilibrio (artículo 24.2)–, aunque también existen otras de
naturaleza correctiva y fiscalizadora, como la relativa al requerimiento para modificar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autónoma cuando, a
juicio del CPFF, no garanticen la corrección de la situación de desequilibrio, instándola en este caso a que presente un nuevo plan (artículo 23.3). El artículo 26 de la
Ley va a habilitar al Gobierno, al amparo del artículo 155 CE, para la adopción de
las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso, que podrían llegar
106
Vid., sobre estas funciones, LAzO vITORIA, X. (2008), págs. 358 y ss. Y sobre la adopción de medidas en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, ibidem, págs. 362 y ss.
107
En concreto, la Disposición Adicional Tercera de la LO 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria,
considerada plenamente constitucional por la STC 215/2014, de 18 de diciembre, establece, en su
primer apartado, que, de acuerdo con lo previsto en la LOTC «…se pueden impugnar ante el Tribunal Constitucional tanto las leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comunidades Autónomas como las disposiciones normativas sin fuerza de ley…», pudiéndose llegar, para
preservar el cumplimiento del artículo 135 CE, a adoptar la medida cautelar de suspensión de una
Ley de Presupuestos autonómica, según deriva del apartado segundo de esa misma Disposición Adicional Tercera, en cuyo caso se entenderán prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior. Se
ha considerado, y con razón, la conveniencia de que en relación con este control sobre el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, por parte de la Ley de Presupuestos estatal, se
reincorporase el control previo de constitucionalidad. Cfr., en este sentido, FERRERES COMELLA, v.
(2012), pág. 103.
108
Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos, y en relación además
con el principio de responsabilidad, cfr. NAvAS vázQUEz, R. (2014), págs. 61 y ss.
109
MARC CARRILLO (2014), págs. 35-36.
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incluso, previo requerimiento, a la intervención/suspensión de la Autonomía o a la
disolución de la Corporación local, medidas que, como se ha afirmado, se deberían, en su caso, aplicar con «notables dosis de firmeza y prudencia»110.
En cualquier caso, consideramos que, dado que en nuestra normativa, y como consecuencia de la constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria,
no se ha creado ningún órgano específico de control, como sí ha sucedido en otros
Estados miembros como Alemania o Reino Unido –los denominados Consejos de
Estabilidad Presupuestaria–, al menos se deberían haber otorgado funciones específicas sobre la materia al Tribunal de Cuentas, así como a los órganos autonómicos de naturaleza similar, permitiendo así un directo control sobre el cumplimiento
de los requisitos de estabilidad presupuestaria.
Por otra parte, debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos
constitucionales, y en particular los relativos a los principios de justicia material
del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad
práctica y, lejos de que unos sean excepcionados por el otro, se interpreten armónicamente, en su justo sentido, a pesar de la justificación del segundo en una
situación de crisis financiera, que ya comienza a superarse y que, en modo alguno, debería provocar, indirectamente, la suspensión o quebrantamiento de los
principios de justicia en el gasto público, considerados como uno de los pilares
básicos del Estado social y democrático de Derecho. Como afirma RODRíGUEz
BEREIJO (2013), refiriéndose a la reforma del artículo 135 CE, su contenido no
debería implicar necesariamente «el «desmantelamiento»-si tal cosa fuese constitucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitución»,
añadiendo que «la existencia de un límite financiero y presupuestario a las
demandas de derechos económicos y sociales constitucionalmente reconocidos
ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal
Constitucional respecto de los derechos de prestación que se derivan de nuestra
Constitución y de las leyes que los desarrollan»111. La estabilidad presupuestaria,
sin duda, permitirá coadyuvar a la consecución de los objetivos sociales perseguidos por el propio texto constitucional.
El principio de estabilidad presupuestaria debe, pues, ser interpretado coordinadamente con otros principios constitucionales, siendo compatible con los postulados
del Estado social y, en particular, con los principios de justicia del gasto público,
principios que actuarían como límite y medida del objetivo de estabilidad presu110
RODRíGUEz BEREIJO, A. (2013), pág. 29. El artículo 26 de la LO 2/2012 ha sido declarado constitucional por la STC 215/2014, de 18 de diciembre.
111
RODRíGUEz BEREIJO, A. (2013), pág. 17. Y en este sentido, cita el profesor Bereijo la STC 126/1994,
FJ 5º que, refiriéndose a los derechos de Seguridad Social, afirma que «corresponde al legislador en
función de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determinar la acción protectora a dispensar por el régimen público de Seguridad Social y las condiciones
para el acceso a las prestaciones y para su pérdida».
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puestaria112. Es más, y como indica NAvARRO FAURE (2013)113, la estabilidad presupuestaria «debe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto
público, en la medida en que pueda garantizar la satisfacción mínima de las necesidades públicas consideradas como justas, pero nunca como el pretexto para no
satisfacer ese principio de justicia». Y los criterios de eficiencia y economía, plasmados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos, coadyuvarán, sin
duda, a la aplicación coordinada de unos principios que, en todo caso, van a perseguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitución.
6. A MODO De COnCLUSIÓn La intervención pública a través de la política de gasto público ha provocado, por
lo general, y mucho más en períodos de crisis económica, importantes repercusiones que van, desde la dotación de servicios públicos, inversiones públicas, generación de empleo, hasta efectos medioambientales, resultando esencial el diseño de
la política presupuestaria114. Sin embargo, una deficiente política de gasto público
podría conducir a un incremento de los niveles de evasión tributaria115. El control
de la gestión de los fondos públicos será un mecanismo esencial para evitar el despilfarro y la corrupción.
Resulta evidente, y tras el análisis realizado, la necesidad, en el Derecho español,
de un adecuado tratamiento jurídico del gasto público como institución, mediante
una Ley General del Gasto Público, aplicable con carácter general a todas las
Administraciones Públicas, que enmarcaría los principios generales que lo deben
presidir116. Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto público en la Constitución,
112
NAvARRO FAURE, A. (2013), pág. 123, ideas que son ampliamente desarrolladas en las páginas 129
y ss.
113
NAvARRO FAURE, A. (2013), pág. 134. Y como bien añade esta autora, y a pesar de la disciplina
presupuestaria, en materia de déficit y deuda pública, derivada del gobierno económico de la Unión
Europea, «el gasto público deberá seguir satisfaciendo, en el nivel que permita el objetivo de estabilidad, las necesidades cuya satisfacción se considera justa». Ibidem, pág. 135.
114
Vid., como ejemplo, sobre los efectos multiplicadores de arrastre económico y de generación de
empleo, de las políticas de gasto público, RODRíGUEz MORILLA, C. y LLANES DíAz-SALAzAR, G. (2004),
págs. 189 y ss.
115
Vid., por todos, GIL IzQUIERDO, M. y ONRUBIA FERNáNDEz, J. (2006), págs. 1 y ss. Y sobre la evolución,
en la situación de crisis económica, de las actitudes de los españoles respecto a las diferentes políticas
de gasto y los niveles de presión fiscal, vid. CALzADA, I. y PINO, E. DEL (2013), págs. 171 y ss.
116
En esta Ley del Gasto Público, y como, entre otros, puso de manifiesto MARTíNEz GINER (2002),
«se estructurarían y desarrollarían las cuestiones relativas a los principios jurídicos del gasto público, los procedimientos de valoración y determinación de las necesidades públicas a satisfacer, el
régimen jurídico de las obligaciones públicas y de los derechos de los acreedores, así como de cualquier sujeto afectado por el gasto público y los procedimientos de ejecución del gasto público»…
«todo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco jurídico de la estabilidad presupuestaria…», pág. 475.
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debiendo plantearse, al menos, la elaboración de la ley aludida o más en concreto, la elaboración de una ley de principios reguladores del gasto público, evitando,
y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, la necesaria
intervención del Tribunal Constitucional, ante los conflictos que se están planteando respecto de las competencias autonómicas en la materia.
Efectivamente, el ideal estaría en la formulación de un principio de justicia en el
gasto público que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos
hemos referido, debiendo estar, como en otro momento indicamos, a una interpretación del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que
podríamos considerar como «necesidades públicas constitucionales»117. O como
ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999), «solo el desarrollo normativo de los
principios materiales de justicia del gasto público contenidos en la Constitución,
fundamentalmente a través de una ley general de gasto público y la elaboración de
concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acerca de la justicia en esta materia, podrán consolidar definitivamente esta idea-fuerza en nuestro ordenamiento jurídico-financiero«118.
La inclusión de la estabilidad presupuestaria en el artículo 135 CE y su posterior
desarrollo en la LO 2/2012 que, a la postre, se ha considerado plenamente constitucional, han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto
público, si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de control, al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unión Europea. Precisamente, la Ley General de Gasto Público podría ser el vehículo idóneo para
regular adecuadamente los órganos específicos y medios de control de la estabilidad presupuestaria.
A pesar de que, como hemos indicado, la propia LO 2/2012 permita, entre otras
medidas, la suspensión de leyes de presupuestos autonómicas contrarias a los objetivos de estabilidad presupuestaria, estimamos que una regulación más detallada,
que incluso hubiera puesto en conexión la estabilidad presupuestaria con los principios de justicia en el gasto público, y quedando claras las competencias autonómicas en la materia, siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias,
podría evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autónomas y Estado.
En todo caso, una ley básica relativa al gasto público podría dar respuesta a una
mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los ámbitos
territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas
situaciones de grave crisis económica como la que vino a propiciar la reforma
constitucional, sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera, en sus
dos vertientes de ingresos y gastos públicos, al igual que el principio de legalidad
financiera, se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpretaciones contradictorias.
117
CALATRAvA ESCOBAR, M. J. (1999), pág. 32.
118
BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1999), pág. 192.
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