Justicia Electoral. - Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
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14 Justicia Electoral 14 Justicia Electoral 14 Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ISSN 0188-7998 Sección Doctrinal Aplicación de los principios pro homine y de progresividad al seno de las sentencias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Martha Concepción Martínez Guarneros Más allá de la disolución. Los partidos políticos en el Convenio Europeo de Derechos Humanos Miguel Pérez-Moneo Sección Documental LXVII Aniversario de la lucha por la abolición de la discriminación educativa contra los mexicanos en Estados Unidos. La sentencia Méndez v. Westminster Cuarta Época, vol. 1, núm. 14 Segundo semestre de 2014 Julio-diciembre Manuel González Oropeza Cuarta Época, vol. 1, núm. 14 Segundo semestre de 2014 Julio-diciembre 342.702 J888e 2014 N. 14 Justicia electoral : revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. -- Cuarta época, vol. 1, Núm. 14 (julio-diciembre), 2014 - . -- México : Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2014. v. ISSN 0188-7998 1. Justicia constitucional -- México. 2. Justicia electoral -- Chile. 3. Justicia electoral -- México. 4. Libertad de expresión. 5. Candidaturas independientes. 6. Publicaciones periódicas. I. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (México). II. Título. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Cuarta Época, vol. 1, núm. 14, segundo semestre de 2014, julio-diciembre. Coordinación: Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Dr. Carlos Báez Silva, director de la revista, [email protected], teléfono: 57 22 40 00 exts. 4057 y 4169. Edición y distribución: Coordinación de Comunicación Social del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, teléfono: 54 84 54 10 exts. 5616 y 5620. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, revista semestral, julio-diciembre de 2014. Editor responsable: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Número de Certificado de Reserva otorgado por el Instituto Nacional del Derecho de Autor: 04-2010052713451900-102. Número de Certificado de Licitud de Título y Contenido: 15006. Domicilio de la publicación: Carlota Armero núm. 5000, colonia CTM Culhuacán, CP 04480, delegación Coyoacán, México, DF. Imprenta: Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (iepsa), calzada San Lorenzo 244, Paraje San Juan, CP 09830, México, DF. Distribuidor: Coordinación de Comunicación Social del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Carlota Armero núm. 5000, colonia CTM Culhuacán, CP 04480, delegación Coyoacán, México, DF. Las opiniones expresadas en los artículos publicados en esta revista son responsabilidad exclusiva de los autores. Impreso en México. Directorio Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Dr. Carlos Báez Silva Director Lic. Ricardo Barraza Gómez Coordinador editorial Sharon León García Josefina Pérez Reyes Corrección de estilo Lic. Claudia Elvira López Castro Diseño y formación Comité Académico y Editorial Magistrado presidente José Alejandro Luna Ramos Magistrado Flavio Galván Rivera Magistrado Manuel González Oropeza Magistrado Salvador O. Nava Gomar Dr. Álvaro Arreola Ayala Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México, México Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México Dr. Hugo Saúl Ramírez García Universidad Panamericana, México Dra. Elisa Speckman Guerra Instituto de Investigaciones Históricas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Grupo de árbitros Dr. César Iván Astudillo Reyes Universidad Nacional Autónoma de México, México Dr. Saúl López Noriega Instituto Tecnológico Autónomo de México, México Dr. José Aylwin Oyarzún Observatorio de Derechos de los Pueblos Indígenas, Chile Dr. Luis Eduardo Medina Torres Universidad Autónoma de Zacatecas, México Dr. Juan Bautista Lucca Universidad de Rosario, Argentina Dr. Pablo Javier Becerra Chávez Universidad Autónoma Metropolitana, Iztapalapa, México Dr. Eber Omar Betanzos Torres Escuela Libre de Derecho, México Dra. Carolina Botero Cabrera Fundación Karisma, Colombia Dr. Oswaldo Chacón Rojas Universidad Intercultural de Chiapas, México Dr. David Cienfuegos Salgado Instituto de la Judicatura Federal, México Dr. Juan Antonio Cruz Parcero Universidad Nacional Autónoma de México, México Mtra. Luz María Cruz Parcero Universidad Nacional Autónoma de México, México Dra. Margarita Dalton Palomo Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, México Dr. Xabier Meilán Pita Universidad de Girona, España Dr. Jordi Nieva Fenoll Universidad de Barcelona, España Dr. Marco Olivetti Universidad de Foggia, Italia Dr. Luis Pásara Due Process of Law Foundation Dr. Miguel Ángel Presno Linera Universidad de Oviedo, España Dr. Edwin Cuitláhuac Ramírez Díaz Universidad Nacional Autónoma de México, México Dr. Josep María Reniu Vilamala Universidad de Barcelona, España Dr. José Roldán Xopa Centro de Investigación y Docencia Económicas, México Dr. Marcos Francisco del Rosario Rodríguez Universidad Panamericana, México Dra. Eneida Desiree Salgado Universidad Federal de Paraná, Brasil Dr. Francisco Javier Díaz Revorio Universidad de Castilla, La Mancha, España Dr. Óscar Sánchez Muñoz Universidad de Valladolid, España Dr. Jordi Ferrer Beltrán Universidad de Girona, España Dra. Irene Spigno Universidad de Siena, Italia Dra. Piedad García Escudero Universidad Complutense de Madrid, España Mtro. Daniel Tacher Contreras Universidad Autónoma de la Ciudad de México, México Mtro. Miguel González Madrid Universidad Autónoma Metropolitana, Iztapalapa, México Dr. Federico Landera Universidad Austral, Argentina Dra. Amaya Úbeda de Torres Comisión de Venecia, España Dra. María Teresa Zegada Claure Universidad Mayor de San Simón, Bolivia Dr. Sebastián Linares Universidad de Salamanca, España Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Directorio Sala Superior Magistrado José Alejandro Luna Ramos Presidente Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa Magistrado Constancio Carrasco Daza Magistrado Flavio Galván Rivera Magistrado Manuel González Oropeza Magistrado Salvador O. Nava Gomar Magistrado Pedro Esteban Penagos López Jorge Enrique Mata Gómez Secretario Administrativo Íñigo Fernández Baptista Coordinador General de Asesores de la Presidencia Agustín Millán Gómez Coordinador de Información, Documentación y Transparencia Carlos Báez Silva Director del Centro de Capacitación Judicial Electoral Ricardo Barraza Gómez Coordinador de Comunicación Social José Izcoatl Bautista Bello Contralor Interno Eduardo Ramón Cano Barberena Coordinador de Protección Institucional Alberto Guevara Castro Coordinador de Relaciones con Organismos Electorales Pedro Estuardo Rivera Hess Coordinador de Recursos Humanos y Enlace Administrativo Víctor Manuel Zorrilla Ruiz Coordinador de Asuntos Jurídicos David Ricardo Jaime González Coordinador de Jurisprudencia, Seguimiento y Consulta Enrique Filloy Ramos Coordinador de Adquisiciones, Servicios y Obra Pública Álvaro Raúl Lozada Cortés Coordinador Financiero Claudia Valle Aguilasocho Coordinadora de Institucionalización de la Perspectiva de Género Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Está incluida en los siguientes índices y bases de datos: latindex http://www.latindex.unam.mx/buscador/resBus.html?palabra =justicia+electoral&opcion=1&Submit=Buscar Dialnet http://dialnet.unirioja.es/servlet/revista?codigo=19809 Actualidad Iberoamericana. Índice Internacional de Revistas http://www.citrevistas.cl/b2b.htm Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/cont.htm?r=juselec Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Contenido Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11-14 Sección Doctrinal El sistema jurisdiccional electoral chileno Chilean Electoral Judicial System Carlos Manuel Rosales, México . . . . . . . . . . . . . . .17-100 Aplicación de los principios pro homine y de progresividad al seno de las sentencias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Application of the Principles of Escalation and Pro Homine within the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary Martha Concepción Martínez Guarneros, México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101-126 Más allá de la disolución. Los partidos políticos en el Convenio Europeo de Derechos Humanos Beyond Dissolution. Political Parties in the European Convention on Human Rights Miguel Pérez-Moneo, España . . . . . . . . . . . . . . . .127-171 Código Modelo de Ética Judicial Electoral. Virtudes judiciales y argumentación Model Code of Judicial Ethics Electoral. Judicial Virtues and Argument Javier Miguel Ortiz Flores, México . . . . . . . . . . . .173-200 Nuevos estándares de la libertad de expresión en materia político-electoral, según la reforma constitucional de 2014 New Standards of Freedom of Expression in Political and Electoral Rights After the 2014 Constitutional Reform Enrique Figueroa Ávila, México . . . . . . . . . . . . . .201-240 La Sala Regional Especializada y el nuevo procedimiento especial sancionador The Specialized Regional Chamber and the New Special Penalty Procedure Juan Marcos Dávila Rangel, México . . . . . . . . . .241-289 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. 10 Contenido Control de la omisión de legislar por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Control of the Legislate Omission by the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary Rodrigo Edmundo Galán Martínez, México . . . .291-335 Sección Estados Control de convencionalidad en materia electoral local Control of Conventionality in Electoral Matters Hertino Avilés Albavera, México . . . . . . . . . . . . . .339-361 Candidaturas independientes en el ámbito local. Su configuración legal a partir de las resoluciones jurisdiccionales Independent Candidates at the Local Level. His Legal Configuration from Judicial Decisions Claudio César Chávez Alcántara, México . . . . . .363-401 Sección Documental LXVII Aniversario de la lucha por la abolición de la discriminación educativa contra los mexicanos en Estados Unidos. La sentencia Méndez v. Westminster LXVII Anniversary of the Struggle for the Abolition of Discrimination in Education Against Mexicans in the United States. Case Méndez v. Westminster Manuel González Oropeza, México . . . . . . . . . . .405-421 Responsabilidad de los estados con el sistema interamericano y su uso para la protección y defensa de los derechos humanos State Responsibility with the Interamerican System and its Uses for the Defense and Protection of Human Rights Raymundo Gil Rendón, México . . . . . . . . . . . . . .423-432 Sección Entrevista Conversando con Samuel Issacharoff Carlos Soriano Cienfuegos, México. Carlos Jaime López, México . . . . . . . . . . . . . . . . .435-441 Sección Bibliográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .445-466 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. 11 Presentación l 2014 ha sido un año decisivo en la historia comicial de México debido a las reformas concretadas en la materia que, primero en el rango constitucional y después en el reglamentario, han significado transformaciones profundas en el andamiaje institucional y jurisdiccional tanto en el ámbito federal como en el de las entidades federativas. Sin duda se trata de la reforma electoral de mayor calado en casi cinco lustros. En la edición anterior de Justicia Electoral se advertía lo anterior, pero en este número 14 no puede dejar de insistirse en ello debido a que éste se publica en el marco del proceso electoral federal 2014-2015, con el que se renovará la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y que, además, se acompañará de las elecciones de gobernadores en 9 estados, así como de diputados y ayuntamientos en 17. En este contexto, el espacio para la discusión académica debe ser ponderado como un ejercicio que no sólo enriquezca la teoría, sino que también oriente la práctica judicial. Justicia Electoral refrenda su compromiso con este propósito por medio de la emisión de una entrega más que busca difundir los productos de investigación de reconocidos académicos y de destacados funcionarios jurisdiccionales, luego de haber sido sometidos a un riguroso dictamen mediante la modalidad de “doble ciego”, lo que representa una garantía de su calidad académica. El texto inicial de esta obra es de la autoría del doctor Carlos Manuel Rosales, quien presenta un trabajo que versa acerca del sistema jurisdiccional electoral chileno y que, sin duda, resulta sumamente valioso en términos de experiencia comparada entre países latinoamericanos, ya que describe con bastante detalle su desarrollo durante las últimas dos décadas. El artículo que lo secunda es de la autoría de la magistrada de la Sala Regional Toluca, Martha Concepción Martínez Guarneros, quien aborda Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 11-14. 12 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación el tema de los principios pro homine y de progresividad en las sentencias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf). Su lectura adquiere mayor relevancia después de tres años de haber sido aprobada la reforma constitucional en materia de derechos humanos y en el contexto descrito en líneas anteriores respecto de la reforma electoral reciente. Retomando el análisis comparado, la siguiente aportación es del destacado profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona, Miguel Pérez-Moneo, quien se refiere a la cuestión de la disolución de los partidos políticos a la luz del Convenio Europeo de Derechos Humanos y de los casos en la materia resueltos por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. A continuación se presenta el artículo del licenciado Javier Miguel Ortiz Flores, quien dedica su análisis a uno de los instrumentos rectores del quehacer institucional del tepjf, el Código Modelo de Ética Ju- dicial Electoral, que deriva de un acuerdo suscrito entre dicho Tribunal y la Asociación de Tribunales y Salas Electorales de la República Mexicana en noviembre de 2012. El artículo no sólo ayuda a difundir el Código Modelo, sino a identificar sus objetivos y virtudes, que es como define el autor sus bondades. Enseguida, en sintonía con las condiciones que estableció la reforma electoral reciente, el maestro Enrique Figueroa Ávila presenta un artículo cuyo contenido puede inferirse fácilmente del título: “Nuevos estándares de la libertad de expresión en materia político-electoral, según la reforma constitucional de 2014”. Le sigue el texto de otro funcionario jurisdiccional, el maestro Juan Marcos Dávila Rangel, quien se refiere a los retos que deberá enfrentar la nueva Sala del tepjf, a la que se le dio la categoría de regional, aunque en realidad su competencia no esté delimitada por circunscripción electoral alguna, sino por la especialización para atender los procedimientos sancionadores que resolvía el Instituto Federal Electoral, pero que a partir de la reforma sólo serán sustanciados por la institución que lo reemplazó, el Instituto Nacional Electoral, y resueltos por dicha Sala. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 11-14. Presentación El artículo que cierra esta sección pertenece a Rodrigo Edmundo Galán Martínez, quien aborda un tema de complementariedad entre los poderes Legislativo y Judicial, aunque ésta pueda darse de una forma un tanto fortuita, es decir, mediante el control jurisdiccional respecto de las omisiones legislativas. Hertino Avilés Albavera, magistrado del Tribunal Electoral del Estado de Morelos, es el autor del artículo subsecuente que da inicio a la sección Estados. En éste se aborda la cuestión del control de convencionalidad, precisamente en el ámbito de las entidades federativas. El magistrado Avilés se refiere al tema respecto de los derechos humanos, como es obvio, con énfasis en los político-electorales. El segundo artículo de esta sección pertenece a Claudio César Chávez Alcántara, en el que estudia el tema de las candidaturas independientes, una figura ya reconocida en la legislación federal, pero en la que Chávez advierte dificultades para su adopción en el ámbito local. Su análisis se centra en la forma en que las resoluciones judiciales colaboran a librar la brecha del mandato legislativo en la configuración de las candidaturas independientes en las entidades federativas. La sección Documental incluye un artículo del magistrado de la Sala Superior, Manuel González Oropeza, en el que se refiere a una sentencia emblemática relacionada con la discriminación racial en el ámbito educativo en Estados Unidos: el caso Méndez v. Westminster; también alude, como complemento, a los casos Plessy v. Ferguson y Brown v. Board of Education. La sección la completa un texto de la autoría del doctor Raymundo Gil Rendón, que en su origen fue presentado como ponencia en un foro internacional de derechos humanos organizado por el juez español Baltazar Garzón, en México, en el que el autor aborda el tema de la responsabilidad en la protección de los derechos humanos por parte de los estados adheridos al sistema interamericano y de cómo dicho sistema colabora con ese propósito. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 11-14. 13 14 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación El protagonista de la entrevista publicada en este número es el doctor Samuel Issacharoff, reconocido académico de la Facultad de Derecho de la Universidad de Nueva York, quien emite interesantes opiniones acerca del financiamiento de las campañas electorales, tanto en Estados Unidos como en México. Como en cada número, la sección Bibliográfica está integrada por interesantes reseñas de obras de actualidad relativas a temas inherentes a la justicia electoral que buscan fomentar su lectura completa. En esta ocasión, las reseñas pertenecen a Gonzalo Farrera Bravo, José Fabián Ruiz, y a la coautoría de Marco Antonio Pérez de los Reyes y Enrique Inti García Sánchez. Como se señaló al inicio de esta presentación, existe la confianza en que los contenidos de ésta y de todas las entregas de Justicia Electoral abonen no solamente a la discusión académica, sino también al ejercicio práctico de los actores judiciales. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 11-14. Sección Doctrinal 17 El sistema jurisdiccional electoral chileno Chilean Electoral Judicial System Carlos Manuel Rosales (México)* Fecha de recepción: 21 de noviembre de 2013. Fecha de aceptación: 27 de febrero de 2014. Resumen El regreso de la democracia a Chile, en 1989, lo complementó el restablecimiento de las autoridades electorales. Este trabajo revisa el origen, la normatividad y las sentencias emitidas por el Tribunal Calificador de Elecciones durante los últimos 20 años, para realizar un diagnóstico de esta institución en el sistema democrático chileno. Palabras clave: democracia, justicia electoral, derechos políticos, Tribunal electoral, jurisprudencia. Abstract The return of the democracy to Chile in 1989 was complemented with the re-establishment of the electoral authorities. This work especially watches the origin, legislation and judgments of the Electoral Court during the last twenty years, to carry out a diagnosis of this institution in the democratic Chilean system. Keywords: democracy, electoral justice, civil rights, Electoral Court, jurisprudence. * Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México. Diplomado por la Universidad de Heidelberg. Estudios de maestría y doctorado en la Universidad de Chile. [email protected]. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 18 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 19 Introducción a democracia se ha consolidado como un modelo basado en tres puntos: la toma de decisiones mediante la votación libre, la deliberación como forma primordial de competencia política y la convivencia con el oponente como condición previa necesaria para que las dos anteriores sean posibles. Al sufragio y al diálogo se unieron valores como la tolerancia, la pluralidad, el respeto a la libertad y la legalidad, que son ingredientes esenciales del modelo democrático o fundamentos de su legitimidad (Mirón 2006, 39). La democracia es, ante todo, un método por el cual la sucesión en el poder se puede resolver sin recurrir a la violencia, en efecto, pero la seguridad, la certidumbre y las libertades civiles son argumentos no menos contundentes para emprender el camino a su construcción. Pero la democracia no es simplemente una cuestión de reglas y procedimientos (de cómo tomar decisiones), sino que lo principal tiene que ver con el qué de las decisiones. Esto supone ─entre otros principios del modelo de Estado constitucional democrático de derecho─ un respeto irrestricto y una expansión de los derechos fundamentales (Orozco 2006, 157). En especial, este trabajo sólo considera los derechos fundamentales que guardan relación directa con el sistema democrático, el sufragio y los comicios de los cargos de representación popular, por medio de elecciones honestas y transparentes. Estos derechos y procedimientos democráticos serán protegidos por el Estado, con el objetivo de legitimar el origen de las autoridades públicas y consolidar el sistema. Para el cuidado y el fortalecimiento del sistema democrático se estableció una jurisdicción especializada, denominada justicia electoral, que: ...abarca los aspectos relacionados con el órgano responsable de su impartición y con los procedimientos correspondientes, así como los mecanismos jurídicos necesarios para garantizar los derechos de los ciudadanos frente a los actos de autoridad (Becerra, Salazar y Woldenberg 1997, 127). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 20 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Para la tutela de estos derechos y la calificación de las elecciones se crearon instituciones especializadas, ya sea del aparato administrativo, del Poder Legislativo o en la estructura del Poder Judicial (o mixtos). Estas instituciones se instauraron con dos objetivos principales: defender las prerrogativas públicas de los ciudadanos y asegurar que los procesos electorales se realicen conforme a la normatividad. La presente investigación busca averiguar cuál es el origen y la evolución del Tribunal Calificador de Elecciones (Tricel), cómo funciona y cuál ha sido su aportación al sistema democrático chileno. Asimismo, este trabajo tiene por objetivo analizar y desentrañar la instauración, la legislación y la producción judicial del Tricel, para posteriormente ofrecer un conjunto de conclusiones y soluciones para hacer más eficiente su funcionamiento institucional en el sistema democrático nacional. La forma de desarrollar este trabajo busca mostrar, en primer lugar, la institucionalización de la justicia electoral en Chile. En segundo lugar, se presenta la normatividad que utiliza el Tricel, con el objetivo de detectar problemas en su marco legal. Posteriormente, se observa el papel jurisdiccional que ha desempeñado el Tribunal por medio de sus sentencias. En la parte final se expone un análisis de la legislación y la actuación del Tricel, con el fin de poder hacer un diagnóstico de su labor y tener la posibilidad de exponer un conjunto de propuestas para contar con un mejor Órgano Jurisdiccional en materia electoral en Chile. Por tanto, este trabajo comienza presentando el establecimiento, los principios y las funciones que rigen a los tribunales electorales. Naturaleza del Tribunal electoral El Estado de Derecho significa el estricto apego a las disposiciones jurídicas. Así, la justicia electoral es responsable de dar a cada quien lo que le corresponde en este contexto. La seguridad se traduce en la certidumbre de las resoluciones que abriguen, como manto protector, las decisiones judiciales. El orden se verifica mediante el respeto a los señalamientos constitucionales y legales (Soto 1995, 58). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 21 La finalidad esencial de la justicia electoral ha sido la protección auténtica o tutela eficaz del derecho a elegir o ser elegido para desempeñar un cargo público, mediante un conjunto de garantías a los participantes (partidos políticos e, incluso funcionarios electorales, así como, según el caso en los distintos regímenes electorales, ciudadanos y candidatos) a efecto de impedir que pueda violarse la voluntad popular, contribuyendo a asegurar la constitucionalidad y/o legalidad, certeza, objetividad, imparcialidad, autenticidad, transparencia y, en general, justicia de los comicios (Orozco 2001b, 45). En todos los casos, el legislador ha previsto la existencia de un órgano especializado encargado de la supervisión y el control de la legalidad de los actos electorales. Este órgano electoral tiene como ámbito de protección todos los aspectos del funcionamiento electoral. Es importante contar con un sistema contencioso electoral. Pero ¿qué pasaría si no se contara con este sistema? Los efectos podrían ser la anarquía, el desorden social y demás problemáticas. Esto, afortunadamente, ha disminuido y, en general, los actores político-electorales han acatado los fallos de los tribunales, lo cual se ha traducido en un gran avance y en un fortalecimiento real de la democracia (Covarrubias 2003, 252). El establecimiento de un sistema contencioso electoral de naturaleza jurisdiccional ha dado estabilidad institucional al sistema democrático, lo que para José Woldenberg (2003, 354-5) se refiere a que los procesos electorales puedan realizarse de manera pacífica, mediante una competencia regulada, sin recurrir a la fuerza por parte del perdedor, sin riesgos de disrupciones, y donde existen autoridades, instituciones, para decidir en definitiva sobre cuestiones polémicas. Esta situación de estabilidad, bajo el imperio de la ley, es condición imprescindible para fortalecer la vida democrática. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 22 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Para Jesús Orozco, los tribunales electorales, en el modelo de Estado constitucional democrático de derecho, están llamados a desempeñar un papel decisivo para la democracia, toda vez que, al ser garantes de los derechos fundamentales y la regularidad constitucional y legal de los actos y resoluciones de los órganos del poder público y de otros sujetos jurídicos (v.gr., los partidos políticos), pueden constituirse en factor de estabilidad política y seguridad jurídica (Orozco 2007, 108). En un Tribunal electoral toda sentencia es interpretación jurídica, en la medida en que, para resolver las controversias que se le plantean, utiliza el derecho constitucional y el electoral como instrumentos de resolución, y así no estará sujeto a negociaciones entre los actores políticos (Nieto 2003, 102). Desde un punto de vista normativo, el tipo de conflictos que conoce y resuelve el Tribunal electoral no hace que los dirima con arreglo a consideraciones políticas: podrían tratarse de conflictos políticos, mas se deciden jurídicamente, es decir, lo peculiar es que se resuelven mediante métodos jurídicos y razones legales (Nieto 2003, 101-2). Lo anterior ha provocado que se contraiga el espacio de intervención del poder político en la justicia y que se expanda el espacio de intervención de la justicia en la política (Ansolabehere 2007a, 71). Esto es lo que se ha denominado judicialización de la política: “La judicialización tiende a suprimir la decisión política o, por lo menos, a paralizar los procesos decisorios en la esfera política” (Orozco 2007a, 99). La judicialización de la política desde el contexto electoral significa sustituir un sistema contencioso de carácter político por uno eminentemente jurisdiccional; es decir, el paso de un sistema en el que las impugnaciones electorales son resueltas por un órgano político conforme a criterios de oportunidad política, a uno en que se deciden por un Órgano Jurisdiccional de acuerdo con los principios de constitucionalidad y legalidad (Orozco 2007a, 100). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 23 En América Latina, la tendencia que parece tomar forma y fuerza es establecer tribunales electorales independientes e imparciales, con amplias atribuciones en la mayoría de los países. Esto ha permitido que las elecciones sean libres, competitivas y transparentes (García Laguardia 2006). Para Héctor Fix-Zamudio, el modelo de justicia electoral en América Latina ha sido fundamental para implantar la democracia: ...tradicionalmente la solución de los conflictos electorales se encomendaba a organismos de naturaleza política, pero en los últimos años se ha iniciado la tendencia de atribuir el conocimiento y decisión de estas controversias de claro contenido político pero con regulación ordinaria, a órganos de carácter administrativo, a tribunales ordinarios o a órganos jurisdiccionales especializados, con predominio de estos últimos en los años más recientes (Fix-Zamudio 2001, 34). Estos tribunales electorales deben tener un conjunto de principios y leyes para poder cumplir sus objetivos y dar continuidad y estabilidad al sistema democrático, por lo que los principios se vuelven el elemento primario para el ejercicio de sus funciones. La adopción de principios constitucionales depende del contexto empírico-histórico de cada país. La instauración de estos dogmas en sus cartas políticas origina y establece las bases que sustentarán la legitimidad del Estado. Igualmente, estos principios permiten dirigir, regular, controlar y vigilar la actuación de los órganos públicos. Asimismo, se debe establecer un conjunto de principios electorales en el ámbito constitucional para que los tribunales electorales resuelvan de la mejor manera la confrontación entre las leyes secundarias y la Constitución. “Desde esta óptica, todos los asuntos de los cuales conozca el Tribunal Electoral se encontrarán insertos en la interpretación constitucional” (Nieto 2003, 103). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 24 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Los principios electorales tienen suma importancia en el andamiaje constitucional latinoamericano, porque sirven de directrices al sistema electoral, son la base de las disposiciones legales y, en caso de ambigüedad, duda o vacíos legales, colman esas lagunas, al integrar e interpretar la norma jurídica (Nohlen 2008, 63-78). Asimismo, los principios electorales permiten dotar de más herramientas al sistema electoral para asegurar autoridades legítimas y, sobre todo, para que se protejan los derechos de la ciudadanía y se respeten sus decisiones políticas. En conclusión, los principios de autonomía, imparcialidad, objetividad, igualdad, independencia, publicidad, legalidad, certeza, entre otros, ofrecen, garantizan y otorgan en conjunto seguridad jurídica a los justiciables. Existe una relación estrecha entre los principios electorales expuestos (Rosales 2009b, 259). Para explicar esta afirmación, hay que señalar que la imparcialidad produce resoluciones sin una carga, favoritismo o indicación (Orozco 2006, 106). La imparcialidad se relaciona con la objetividad del juez en que la norma es la sola fuente de sus resoluciones, lo cual le permite desapegarse de sus creencias, preferencias o pasiones. Al controlar y diferenciar entre los gustos personales y la función del juzgador, se obtiene una conducta judicial imparcial, con el fin de otorgar sentencias objetivas. En el Estado de Derecho, la función jurisdiccional debe confiarse a un conjunto de jueces independientes e imparciales, “en donde toda manipulación en su constitución e independencia esté expresamente desterrada” (Fernández 1992, 761). La relación imparcial conlleva la igualdad. Esto acaece en un contexto en el que el juzgador es imparcial y no congenia o apoya a ninguna de las partes en conflicto, por lo que se mantiene a las partes en igualdad procesal (Rosales 2013, 171). La publicidad de los actos públicos permite vigilar la actuación de las autoridades, igual que cuando los jueces se sujetan al principio de legalidad al fundar y motivar sus actuaciones, y cuando éstas se hacen públicas Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 25 a la ciudadanía, pues al conocerse su trabajo, se sabe si se han apegado al marco jurídico (Cabo de la Vega 1997, 89). La justicia electoral ha sido fortalecida por el principio de certeza, entre otros principios, al mismo tiempo que le otorga seguridad jurídica. Así, la certeza electoral garantiza aspectos como la legitimidad de las autoridades, la identificación de las acciones y excepciones, señala las pruebas que deben admitirse y la forma de desahogarse, así como diversos plazos para las etapas procesales, etcétera (Ortiz 2004, 101). Para continuar con el desarrollo de esta investigación, se presenta y analiza el origen del Tricel. Nacimiento del Tribunal Calificador de Elecciones En lo que respecta al establecimiento de los mecanismos para la resolución de conflictos electorales después del movimiento de Independencia, en casi toda América Latina se implantó una institución pública responsable de velar por el correcto desarrollo de las elecciones, ya fuera el Poder Legislativo u otro organismo responsable de esta tarea. Varios países latinoamericanos tuvieron una evolución semejante en materia de justicia electoral (por ejemplo, Uruguay en 1924, Chile en 1925, Costa Rica en 1949, etcétera), que tuvo por objeto que las impugnaciones electorales ya no se resolvieran conforme al principio de la oportunidad legal, sino que las sentencias se dictaran conforme a derecho. Fue a partir de 1980 que se establecieron en América Latina nuevas instituciones electorales, o se rediseñaron las anteriores. Cada país elaboró un orden jurídico especializado en materia electoral, con instituciones administrativas y jurisdiccionales especializadas, con independencia plena de los poderes públicos, para poder actuar de manera imparcial (Huntington 1991, 12). Los tribunales electorales se generaron y han evolucionado de manera sui géneris en cada país latinoamericano. Para este trabajo se seleccionó a Chile por ser un Estado que ha sido modelo en el establecimiento de un sistema electoral eficiente. Sin duda, este país cuenta con una evolución Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 26 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación legal, política y social diferente, pues posee una forma particular de dirimir los conflictos emanados de los comicios. El primer antecedente de calificación de las elecciones en Chile apareció en la Constitución Política de 1833. En esta primera Carta Magna, se señalaba que los miembros de las propias Cámaras examinarían los procesos electorales y al Congreso Pleno, así como la calificación de la elección de presidente de la República (Andrade 1963, 133). Este sistema, para validar las elecciones por parte de los mismos representantes, no dio buenos resultados, pues “las calificaciones se hacían con criterio político, además de la desatención parlamentaria de ambas Cámaras, por ocuparse de cuestiones partidarias” (Orozco 2007b, 1156). Este tipo de calificación electoral ponía en duda la imparcialidad de los mismos representantes al ser jueces y parte. Este sistema de autocalificación continuó hasta 1906, cuando se decretó la Ley número 1807, que tuvo por objeto crear una Comisión Revisora de Poderes, integrada por dos ministros de la Corte Suprema, un ministro de la Corte de Apelaciones, un presidente o vicepresidente de la Cámara de Senadores y un consejero de Estado, que eran seleccionados por la Cámara de Diputados. Si bien esta Comisión podía examinar de forma externa, no podía entrar a calificar la elección, por lo que esto siguió siendo facultad exclusiva de cada Cámara (Andrade 1963, 133). La participación de esta Comisión se modificó con la Ley de Elecciones número 4005 de 1924, que amplió su competencia para que pudiera actuar como jurado y con ello dictaminar si la nulidad solicitada de una elección debía admitirse (Andrade 1963, 134). Pero la decisión final la tomaban las Cámaras legislativas. Fue con la Constitución Política de 1925 que se decidió instaurar un ente judicial especializado para la impartición de justicia electoral. Este nuevo Tribunal sería autónomo en sus funciones y tendría la tarea de calificar las elecciones de presidente de la República, y de diputados y senadores. Esta nueva institución se denominó Tribunal Calificador de Elecciones (Tricel) (Cruz 1984, 15-7). Cruz Coke señala que en la Constitución de 1925, Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 27 en el artículo 79, se establece a este Tribunal Calificador como “un ente público superior a los otros tres poderes del Estado, por su composición republicana”. El autor considera al Tribunal electoral como la creación más importante de la Constitución de 1925 (1984, 19). “La creación del TRICEL obedeció a la necesidad de entregar a un órgano independiente y de carácter jurisdiccional, la tarea de verificar la legalidad de los actos eleccionarios” (Valladares 2006, 161). De esta manera, el Tricel fue “el organismo responsable de la democracia chilena y una institución importante para la República” (Cruz 1984, 17). El Tricel se constituía cada cuatro años (lo que coincidía con el periodo de los diputados), en una ceremonia oficial realizada 15 días antes de la elección parlamentaria. La ceremonia para el establecimiento del Tribunal se efectuaba con la presencia de los tres poderes de la República. El Ejecutivo estaba representado por el director del Registro Electoral, dependiente del Ministerio del Interior; el Legislativo, por los presidentes del Senado y de la Cámara de Diputados, y el Judicial, por los presidentes de la Corte Suprema y la de Apelaciones de Santiago. La relevancia de esta ceremonia en la vida política chilena se debía a que en la integración de este Tribunal tenían participación representativa todos los poderes estatales: “Esta ceremonia era la única en reunir a representantes de los tres poderes públicos, por lo tanto se puede observar su importancia en el orden institucional republicano chileno” (Valencia 1951, 221). Para seleccionar a los miembros del Tricel se formaba una comisión ─integrada por tres representantes del Poder Judicial y dos del Legislativo─ que procedía a elegir por sorteo a los cinco miembros del Tribunal (Bernaschina 1944, 27). Las atribuciones de este Tribunal fueron muy amplias; en la práctica, controlaba todas las funciones de la vida electoral de la República (Cruz 1984, 19). Las principales facultades del Tricel fueron: 1. Conocer de las reclamaciones de nulidad de las elecciones y, de las de nulidad, falsedad o errores de los escrutinios seccionales o departamentales, que se interpusiesen con arreglo a la ley; Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 28 2. Hacer las rectificaciones y los escrutinios generales de todas las elecciones, con arreglo a lo que más adelante se dispone; 3. Remitir al Congreso pleno el escrutinio general de la elección ordinaria o extraordinaria de Presidente de la República, antes del día señalado en el artículo 64 de la Constitución; 4. Calificar las elecciones de Diputados y Senadores, y sortear cuál o cuáles candidatos deben ejercer el cargo en caso de empate de dos o más de ellos; y 5. Enviar a la Cámara de Diputados y al Senado, las calificaciones que hubiesen acordado, proclamando a los definitiva o presuntivamente electos, antes del 15 de mayo, si se tratase de elecciones ordinarias, y no después de los cincuenta días siguientes a la votación, en caso de elecciones extraordinarias (Raveau 1939, 401). Este Tribunal tomaba sus acuerdos de conformidad con el Código de Procedimientos Civiles, y tenía la facultad de actuar como jurado en la apreciación de los hechos.1 El escrutinio podía ser revisado por el Colegio Departamental, dos días después de la elección, e igualmente por el Tricel. El proceso legal de la corrección de los actos ilegales era estricto y riguroso, lo que aseguraba a todos los ciudadanos el derecho a reclamar (Drake 1995, 2-3). Los procedimientos electorales eran de tres tipos: I. Procedimientos anteriores a la elección. II. Procedimientos simultáneos a la elección. III. Procedimientos posteriores a la elección. El escrutinio final terminaba teóricamente dos meses después de la elección (Andrade 1963, 113). Este órgano judicial fue calificado, por la misma Corte Suprema de Justicia, como el Tribunal Supremo Electoral, porque no estaba sometido a la vigilancia de la Corte Suprema, sus atribuciones no eran propiamente 1 Artículo 79 de la Constitución de 1925. Esta facultad probatoria aún se encuentra vigente. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 29 judiciales y tenía jurisdicción en los tribunales calificadores provinciales (Bernaschina 1944, 81-2). Acerca del papel del Tribunal electoral, Carlos Estévez considera que: Este Tribunal fue soberano e independiente; sus resoluciones no eran susceptibles de recurso alguno y sus fallos importaban la aprobación de la elección para todos los efectos constitucionales [...] Este Tribunal funcionó de manera satisfactoria; pues con esta institución se habían eliminado las intervenciones de carácter político y el proceso de calificación fue realizado de manera más rápida y expedita, siendo una de las mejores novedades de la Constitución de 1925 (Estévez 1949, 175). Con lo anterior, se ha visto la composición, funcionamiento y la contribución primaria del Tricel para al fortalecimiento de la democracia en Chile. Estos sucesos permitieron desarrollar un pluralismo ideológico que se reflejó en la cantidad de corrientes de pensamiento manifestadas en diversos partidos políticos, lo que es difícil de encontrar en otros países en América (Cruz 1984, 46). Chile llegó a contar con un amplio pluralismo de opciones políticas entre 1925 y 1973, periodo en el que obtuvieron representación en el Parlamento más de 50 partidos, pero también fueron eliminados en el mismo lapso 47 institutos políticos. Asimismo, durante esta misma época, en las elecciones presidenciales existió una gran mutabilidad y densidad en los procesos de cambio político, pues la mayoría de las veces triunfó la oposición y se produjeron grandes oscilaciones de las tendencias políticas. Muchos de estos partidos tuvieron la oportunidad de llegar a tener representación (Cruz 1984, 48 y 91). Hasta el derrocamiento de Salvador Allende hubo diversos cambios de gobierno, ocupado por diferentes corrientes políticas.2 Los chilenos 2 Con la prescripción “legal” del Partido Comunista en 1948, por medio de leyes ad hoc, se excluía su participación electoral y la posibilidad de los electores de poder seleccionar a sus Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 30 fueron capaces de construir una República democrática y hacerla funcionar regularmente de forma sucesiva y ordenada, alternando gobiernos de oposición (Elster y Slagstad 1993, 70). Durante este periodo, el Tricel solamente se constituía de manera transitoria cuando se realizaban elecciones (Valladares 2006, 160).3 Por lo anterior, Chile fue apreciado como un paradigma democrático por las democracias latinoamericanas y ganó la admiración de las democracias industriales de Occidente (Nohlen 2008, 20-1). Esto llevó a que los analistas de Latinoamérica se sintieran desalentados cuando Chile, un país con una larga historia de gobiernos democráticos, con elecciones regulares y una tradición de partidos políticos fuertes, sucumbió al gobierno castrense en 1973 (Ai Camp 1997, 21; Valenzuela 1991, 272). Con el golpe del régimen militar encabezado por Augusto Pinochet en septiembre de 1973 (Diamond 2010, 3) se instaló una dictadura que permaneció en el poder durante 17 años (Drake 1995, 1). Fue en 1980 cuando la participación política de la ciudadanía fue nuevamente tomada en cuenta (Angell 1991, 260). En 1980, la Junta Militar convocó a un plebiscito nacional que tuvo por objeto la aprobación de una nueva Constitución (Dahl 1993, 56).4 Es importante señalar que al momento de su planeación y realización no se reinstauró el Tribunal electoral (Valenzuela 1991, 138), no se contaba con registros electorales y sólo se conformó una “comisión escrutadora” nombrada por el mismo gobierno militar (Barros 2005, 243; Angell 2007, 32-3).5 3 4 5 autoridades mediante este instituto político. El partido se rehabilitó en 1958 y nuevamente se declaró fuera de la ley en 1973, cuando todos los partidos marxistas o de inspiración marxista quedaron excluidos de la competencia electoral, con base en el decreto de la Ley número 77. A partir de la entrada en vigor de la actual Constitución Política de la República, en 1980, el Tricel funciona con carácter permanente. En Chile, aunque se podía decir que el ejército era numeroso, centralizado y jerárquico, después del golpe militar realmente no tuvo un gran interés en participar en política, por lo que permitió gobernar a los civiles tras la derrota de Augusto Pinochet en el plebiscito de 1988. Robert Barros considera que este plebiscito fue desarrollado sin supervisión. La oposición acusaba al gobierno de planear una treta para reelegir a Pinochet. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 31 La Constitución de 1980 disponía en sus artículos 81 y 84 la creación de una ley orgánica para el Tribunal Calificador de Elecciones (cprch 1980). Esta ley establecía, principalmente, la integración, estructura y funciones del mismo (Drake 1995, 240). El artículo 84 señalaba la integración del Tricel, que estaría compuesto por cinco miembros designados de la siguiente manera: 1) Tres ministros o exministros de la Corte Suprema, elegidos por ésta en votaciones sucesivas y secretas por la mayoría absoluta de sus miembros. 2) Un abogado elegido por la Corte Suprema en la forma señalada con anterioridad y que reúna los requisitos que señala el inciso segundo del artículo 81 de la Constitución Política. 3) Un expresidente del Senado o de la Cámara de Diputados que haya ejercido el cargo por un lapso no inferior a tres años, quien será elegido por sorteo. A fin de elegir a los miembros señalados en los puntos 1 y 2, la Corte Suprema se reunirá en Pleno extraordinario, en el cual se sorteará la persona a que se refiere el tercer punto. El director del Servicio Electoral deberá enviar una nómina completa de las personas que hayan desempeñado en forma continua o discontinua los cargos a que alude el tercer punto y por el tiempo que en ella se indica. La remisión de estos antecedentes deberá hacerse cuando menos siete días antes de la verificación del Pleno de que trata este artículo. Dicho Pleno extraordinario deberá realizarse cuando menos 30 días antes de la fecha en que los miembros del Tribunal Calificador de Elecciones en ejercicio cesen sus funciones. Si sólo existiera una persona que reúna las cualidades y requisitos exigidos en el tercer inciso, ésta integrará de pleno derecho el Tricel. De no existir ninguna persona con los requisitos a que hace mención el tercer punto, el Tribunal se integrará sólo con los miembros indicados en los incisos 1 y 2. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 32 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Los miembros del Tribunal Calificador de Elecciones prestarán juramento de cumplir la Constitución y las leyes emanadas de la misma ante el secretario relator del Tribunal. Los cargos deben renovarse cada cuatro años, y los miembros pueden ser reelegidos en su puesto; quien acceda al cargo por sorteo también participará de esta medida. Cabe resaltar que el cargo del quinto ministro del Tricel no pudo ser provisto desde la reinstalación del Tribunal en el año de 1987, sino con la reforma constitucional de 1999. Esto, porque los únicos ciudadanos que cumplían con el requisito de haber sido durante tres años presidente del Senado o de la Cámara de Diputados se encontraban en ejercicio parlamentario (Valladares 2006, 163). El 15 de noviembre de 1985 se publicó en el Diario Oficial la Ley Orgánica Constitucional sobre el Tribunal Calificador de Elecciones. Esta ley entregaba plena autonomía al Tribunal, sus miembros gozarían de fuero similar al de los parlamentarios, además de ser inviolables las opiniones que manifestasen y los votos que emitieran en el desempeño de sus cargos (Valladares 2006, 163). Esto se debió, principalmente, a que la sentencia 60/1980 del Tribunal Constitucional alteró en forma decisiva el curso de las siguientes actividades electorales (Hunneus 2006, 195-211). En esa decisión se estableció que el Tricel tendría entre sus principales funciones las de supervisar y certificar las elecciones, resolver las reclamaciones que se denunciaran y proclamar los resultados oficiales (Portales 1995, 266-7). También el Tribunal Constitucional eliminó una serie de artículos que establecían desigualdades o permitían restricciones arbitrarias a los derechos en las diferentes etapas del proceso político-electoral, como la formación e inscripción de los partidos, su organización interna, la inscripción de votantes, las campañas electorales y plebiscitarias, la convocatoria a elecciones o plebiscitos, las votaciones y la calificación de las elecciones (Barros 2005, 351). Posteriormente a la aprobación de esta Constitución, hubo un importante movimiento para reinstaurar la democracia por medio de las críticas Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 33 y las presiones internacionales (Angell 2007, 259-60), además del papel vital de la oposición para efectuar negociaciones políticas, que se materializó en el plebiscito de 1988 para decidir acerca de la continuación en el poder de Pinochet (Seligson 1997, 110). Para este plebiscito (Linz y Stepan 1996, 79, 82, 205-17), los comandantes en jefe de las fuerzas armadas postularon a Augusto Pinochet para que participara en la elección presidencial y continuara en el poder por un periodo de ocho años. Para legitimar este proceso electoral, la Junta Militar condujo de manera razonable la consulta que, como es sabido, perdió Pinochet.6 De manera general, se podría decir que el actual sistema electoral chileno sólo puede ser entendido en el contexto del largo periodo de gobierno autoritario del general Augusto Pinochet (1973-1990), cuyo objetivo fue “establecer un régimen autoritario de democracia protegida, del cual formó parte el sistema electoral” (idea 2006, 91; Valenzuela 1991, 51). El restablecimiento del Tricel y de los tribunales electorales regionales ocurrió a partir de la Constitución de 1980. Para la elección presidencial de 1989 fue primordial el trabajo de ambas instituciones, para vigilar y calificar esos comicios y los siguientes. Así, los últimos plebiscitos hicieron renacer a la democracia a partir de 1990, y el Tribunal electoral retomó su importancia institucional (Angell 1997, 257). Por último, hay que señalar que en 1999 se presentó un proyecto de reforma constitucional que modificó la composición del Tricel para que fuera integrado por cuatro ministros de la Corte Suprema y un expresidente del Senado o de la Cámara de Diputados que haya desempeñado ese cargo por más de un año (García Rodríguez 2001, 240). Para continuar esta investigación, se presenta el marco legal que establece y utiliza el Tricel para su funcionamiento. 6 Los militares insistieron en el registro de la ciudadanía, la que llegó a ser de 92% de la población adulta. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 34 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Marco legal del Tribunal Calificador de Elecciones El Tricel está constitucionalmente dotado de autoridad y autonomía para atender y resolver libremente y, en única instancia, las impugnaciones que se promueven en materia de elecciones (diputados, senadores y presidente de la República), de actos y resoluciones que violen las normas electorales y de actos o resoluciones de las autoridades estatales que afecten el desarrollo de los procesos electorales (Rodríguez 2003, 308). En lo que respecta a la naturaleza jurídica del Tribunal electoral chileno, se trata de un órgano con independencia constitucional y las opiniones que viertan sus magistrados son inviolables (Valladares 2006, 161). El Tricel conoce del escrutinio general y la calificación de las elecciones de presidente de la República, de diputados y senadores, además de resolver las reclamaciones a que dieran lugar y proclama a quienes resulten elegidos. Este Tribunal conoce, asimismo, de los plebiscitos y tiene las demás atribuciones que determine la ley, tales como nombrar a los miembros de los tribunales electorales regionales que sean de su designación (García Rodríguez 2001, 239); adicionalmente, resuelve las reclamaciones relativas a la inscripción de candidaturas que acepte o rechace el director del Servicio Electoral con ocasión de las elecciones para presidente de la República, senadores y diputados. También conoce de la formación defectuosa de los tribunales supremos de los partidos políticos, y está facultado para conocer las denuncias que practique el director del Servicio Electoral con motivo de las infracciones a la Ley de Partidos Políticos y a la Ley de Gasto Electoral. Además, el Tricel es responsable de nombrar a los integrantes abogados de los tribunales electorales regionales y actuar como Tribunal de segunda instancia (Valladares 2006, 161). El Tricel es el máximo órgano electoral, tiene carácter judicial y es el encargado de validar todo el proceso que se desarrolla en una elección de una autoridad política en procesos especialmente convocados por la Constitución política, o en los plebiscitos nacionales o comunales (Valladares 2006, 159). Este Tribunal tiene su sede en Santiago, la capital del país. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 35 Composición El Tricel está compuesto por cinco magistrados, de los cuales cuatro deben ser miembros en activo de la Corte Suprema de Justicia, además de estar integrado por un expresidente o exvicepresidente del Senado o de la Cámara de Diputados que haya ejercido el cargo por un lapso no inferior a 365 días. Esta designación no puede recaer en parlamentarios, candidatos a cargo de elección popular, ministros de Estado ni dirigentes de partidos políticos (cprch, artículo 95, 1980; Ley 18.460, artículo 2, 1985). Los miembros del Tricel tienen una permanencia de cuatro años en sus funciones y pueden ser reelegidos (García Rodríguez 2001, 240), en caso de ser resorteados para el próximo periodo, en la medida que cumplan los requisitos (Valladares 2006, 160). Requisitos Como se mencionó, cuatro de los cinco magistrados del Tribunal son miembros de la Corte Suprema de Justicia, por lo que se presentarán los requisitos y procedimientos para ser designado magistrado de la Corte Suprema. El artículo 254 del Código Orgánico de Tribunales (cot) chileno contiene los requisitos para ser ministro de la Corte Suprema de Justicia: 1. Ser chileno; 2. Tener el título de abogado; 3. Cumplir tratándose de miembros de Escalafón primario, con los requisitos que establece el artículo 283,7 y 7 El artículo 283 del cot señala: “Para proveer el cargo de ministro o fiscal de la Corte Suprema, este tribunal enviará al Presidente de la República una lista de cinco personas, en la que deberá figurar el ministro más antiguo de Corte de Apelaciones que esté en lista de méritos. Los otros cuatro lugares se llenarán conforme a lo establecido en el inciso primero del artículo 281. Ello no obstante, podrán integrar la quina abogados extraños a la Administración de Justicia, elegidos por méritos”. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 36 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 4. Haber ejercido, tratándose de abogados ajenos al Poder Judicial, por a lo menos quince años la profesión de abogado, sin perjuicio de cumplir con los requisitos señalados en los números 1º y 2º. En caso de tratarse de abogados que se hubiesen retirado del Poder Judicial, deberán haberlo hecho voluntariamente y con calificaciones para ser considerado en lista de méritos [La Corte Suprema está compuesta por veintiún ministros]. El mecanismo para designar a los ministros y fiscales judiciales de la Corte Suprema es mediante la selección del presidente de la República, quien los selecciona de una nómina de cinco personas (quina) que, en cada caso, propone la misma Corte, y con acuerdo del Senado. Este último adoptará los respectivos acuerdos en función de los dos tercios de sus miembros en ejercicio, en sesión especialmente convocada para tal efecto. Si el Senado no aprueba la propuesta del presidente de la República, la Corte Suprema deberá completar la quina proponiendo un nuevo nombre en sustitución del rechazado, y repetir el procedimiento hasta que se apruebe una designación. Cinco de los miembros de la Corte Suprema deberán ser abogados ajenos a la administración de justicia, tener cuando menos 15 años de título, haberse destacado en la actividad profesional o universitaria y cumplir los demás requisitos que señale la ley orgánica constitucional respectiva (cprch, artículo 75, párrafo 5, 1980). La Corte Suprema de Justicia, cuando se trate de proveer un cargo que corresponda a un miembro proveniente del Poder Judicial, formará la nómina exclusivamente con integrantes de éste y deberá ocupar un lugar en ella el ministro más antiguo de la Corte de Apelaciones que figure en la lista de méritos. Los otros cuatro lugares se ocuparán de acuerdo con los merecimientos de los candidatos. Cuando corresponda proveer una vacante relacionada con los abogados ajenos a la administración de justicia, la nómina se formará en exclusiva, previo concurso público de antecedentes, con profesionales que cumplan los requisitos señalados en la norma (cot, artículo 78, s. f.). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 37 Aquí se puede observar un monopolio de la Corte Suprema de Justicia, pues ésta también detenta la impartición de la justicia electoral, lo que debiera realizarse por especialistas que no integren la cúpula del Poder Judicial. De lo anterior también se desprende que los integrantes del Tricel no cuentan con legitimidad democrática, por lo que esta ausencia de legitimidad electoral de los jueces requiere de cierta argumentación judicial suplementaria para justificar este déficit (Courtis 2007, 54). Mecanismo de selección Con el objeto de elegir a los magistrados del Tricel provenientes del Poder Judicial, la Corte Suprema se reunirá en Pleno extraordinario para seleccionar mediante sorteo a los magistrados que integrarán el Tribunal electoral. En esta sesión especial también se designará por sorteo a la persona que haya ocupado el cargo parlamentario de presidente o vicepresidente de alguna de las Cámaras del Poder Legislativo; para este fin, el director del Servicio Electoral deberá enviar un listado completo de las personas que hayan ejercido estos cargos por un tiempo no menor a un año. Se puede ver que la prerrogativa del cargo de magistrado electoral se concentra en los mismos magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Debido a la importancia y responsabilidad de los magistrados electorales, ellos realizan la protesta de su cargo en una ceremonia solemne. Solemnidad Los magistrados deberán prestar juramento de cumplir con la Constitución y las leyes ante el secretario relator del Tribunal (Ley 18.460, artículo 2, 1985). Esta solemnidad se encuentra señalada en el Código Orgánico de Tribunales y se realiza con el siguiente formalismo: “¿Juráis por Dios Nuestro Señor y por estos Santos Evangelios que, en ejercicio de vuestro ministerio, guardaréis la Constitución y las leyes de la República?”. El inJusticia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 38 terrogado responderá: “Sí juro”, y el magistrado que le toma su protesta añadirá: “Si así lo hiciereis, Dios os ayude, y si no, os lo demande” (cot, artículo 304, s. f.).8 Asimismo, la ley otorga a los magistrados la oportunidad de no conocer ciertos juicios por razones de interés o conflicto personal, económico, familiar, etcétera, lo que se conoce como suplencias, si es un periodo largo, o inhabilidad, sólo por un caso particular. Suplencias Por la importancia de su función, la Ley 18.460 y el cot contienen me- canismos para reemplazar las ausencias temporales o definitivas de alguno de los magistrados del Tribunal electoral. El artículo 3 de la Ley 18.460 (1985) señala: Si durante el cuadrienio en que los miembros del Tribunal Calificador de Elecciones estuvieren llamados a desempeñar sus funciones, alguno dejase de pertenecer a él, por cualquier causa, la Corte Suprema elegirá o designará al reemplazante. De igual forma procederá en caso de que uno o más de sus miembros estuviere inhabilitado o se imposibilitare. En el caso de reemplazo de miembros del Tribunal por haber dejado de pertenecer a él, los reemplazantes durarán en sus funciones por el resto del cuadrienio. En los de imposibilidad o inhabilidad, actuarán mientras ésta dure, en el primer evento, y sólo para el caso en que se originó, en el segundo. Destitución Los magistrados, por ser jueces con grandes responsabilidades, pueden llegar a abusar de ese poder. Por lo mismo, la ley debe contar con mecanismos para que en caso de un mal uso de sus facultades, ya sea por acción 8 El artículo 305 del cot señala que después de realizarse este juramento, se hará constar la diligencia en el libro respectivo y se dará testimonio de ella al nombrado, quien entrará inmediatamente en el ejercicio de sus funciones. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 39 u omisión, el juzgador pueda ser destituido y se recomponga la imagen y veracidad de la institución jurisdiccional. Hay que manifestar que los magistrados electorales no pueden ser sujetos a ningún tipo de responsabilidad, pues no están comprendidos en el artículo 79 constitucional (cprch 1980): Los jueces son personalmente responsables por los delitos de cohecho, falta de observancia en materia sustancial de las leyes que reglan el procedimiento, denegación y torcida administración de justicia y, en general, de toda prevaricación en que incurran en el desempeño de sus funciones. Tratándose de los miembros de la Corte Suprema, la ley determinará los casos y el modo de hacer efectiva esta responsabilidad. Si bien es cierto que la mayoría de los magistrados del Tricel son miembros de la Corte Suprema de Justicia y se les pudiera fincar alguna responsabilidad ─por ser ministros de la Corte─, como integrantes del Tribunal electoral no están sujetos a ninguna responsabilidad política. Estructura La Constitución señala en el artículo 95 que una ley orgánica regulará la organización y funcionamiento del Tribunal Calificador de Elecciones. La organización de la justicia electoral se divide en dos competencias por grado y territorio: una autoridad calificadora central y una contenciosa electoral en cada región del país (en la región metropolitana existen dos tribunales electorales regionales [ter]). El Tricel es la máxima autoridad electoral y sus fallos son definitivos e inapelables. El Tribunal electoral designará a un secretario relator, que actuará como ministro de fe pública, autorizará todas las resoluciones y demás actuaciones del Tribunal y desempeñará las restantes funciones que le correspondan o se le encomienden. Este Órgano Jurisdiccional podrá remover de su cargo a este funcionario, con el voto de la mayoría de sus miembros, y Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 40 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación esta medida no será susceptible de reclamación o recurso alguno. Asimismo, el secretario relator desempeñará la función de jefe administrativo del Tribunal, y con tal carácter nombrará y quitará al oficial primero, al de sala y al personal del Tricel (Ley 18.460, artículo 8, 1985). En cuanto a la organización del sistema de justicia electoral, éste se organiza por medio de tribunales electorales regionales (Ley 18.593, 2011), encargados de conocer, en primera instancia, el escrutinio general y la calificación de las elecciones que la ley les encomienda, de resolver las reclamaciones a que dieran lugar, de proclamar a los candidatos ganadores de las elecciones de concejales municipales y consejeros regionales (García Rodríguez 2001, 241), de conocer las reclamaciones contra las resoluciones del director del Servicio Electoral Regional correspondiente (funcionario que acepta o rechaza las declaraciones de candidaturas para alcaldes y concejales) y de las reclamaciones de nulidad de las elecciones de los grupos intermedios (Valladares 2006, 163). Los ter están constituidos por un ministro de la Corte de Apelaciones respectiva, elegido por ésta, y por dos miembros designados por el Tricel que hayan ejercido la profesión de abogado o desempeñado la función de ministro o abogado integrante de la Corte de Apelaciones por un plazo no inferior a tres años (García Rodríguez 2001, 241). Los integrantes de los ter durarán cuatro años como magistrados electorales, pudiendo ser reconfirmados en el cargo. Asimismo, los magistrados tendrán las inhabilidades e incompatibilidades que determine la ley. Un aspecto importante es que estos tribunales proceden como jurado en la apreciación de los hechos y sentencian con arreglo a derecho (cprch, artículo 84, 1980), además de que tienen carácter permanente, sesionan una o dos veces por semana en periodos no electorales y a diario durante la calificación de las elecciones de concejales y alcaldes. Para el cumplimiento de las tareas administrativas, los ter cuentan con una planta fija de tres funcionarios: un secretario relator, que debe ser abogado, un oficial primero y uno de sala. Durante los periodos de elecciones Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 41 municipales están legalmente autorizados a contratar personal coadyuvante por medio del régimen de honorarios (Ley 18.593, artículo 24, 2011; Valladares 2006, 164). La Ley Orgánica de los ter establece su competencia, funcionamien- to, incompatibilidades e inhabilidades, requisitos de procesabilidad de los requerimientos, notificaciones, sentencia y la procedencia del recurso de posición ante ellos mismos (Ley 18.593, artículos 28 y 29, 2011). Hay ciertos aspectos relevantes de los ter que se deben destacar. Es- tos tribunales no pueden sesionar sin la totalidad de sus miembros, y en caso de ausencia o impedimentos de un titular, el Tribunal nombrará al suplente respectivo (Ley 18.593, artículo 13, 2011). En cuanto a sus resoluciones, los tribunales deben adoptar sus acuerdos por mayoría de votos (Ley 18.593, artículo 14, 2011). Además, el artículo 34 de la misma ley advierte que cada tribunal electoral podrá reglamentar las normas de funcionamiento y de procedimiento, mediante autos acordados y adoptados en sesiones extraordinarias. Por último, las disposiciones legales del ter no se pueden aplicar a las personas jurídicas que tengan como fin algún lucro; estas asociaciones o sociedades deberán sujetarse a sus respectivos acuerdos, estatutos o reglamentos (Ley 18.593, artículo 35, 2011). Principios que rigen al Tribunal Calificador de Elecciones Los principios constituyen el conjunto de mecanismos concretos por medio de los cuales se pueden materializar los valores a que aspira una sociedad; por ejemplo, qué características debe tener la norma para ser justa, obviamente, en un contexto social determinado. Asimismo, constituyen entre sí un todo integral, el cual no debe ser desarticulado y, por tanto, los principios también deben ser vistos en forma complementaria. Lo anterior hace necesario establecer un conjunto de principios que tendrán diversas funciones (directivas, integradoras, etcétera), para que la Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 42 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación conducta de los órganos públicos sea la esperada y, sobre todo, en caso de algún vacío, tengan las herramientas para dirimir ese óbice: un principio puede ser entendido en el sentido de normas cuyos destinatarios son los órganos jurídico-aplicadores del sistema jurídico en cuestión y que establecen de forma general cómo han de aplicarse o interpretarse otras normas del sistema (Orozco 2006, 267). En materia electoral, los principios tienen una doble finalidad: sirven para interpretar el ordenamiento y tienen una proyección normativa. Derivada del grado de indeterminación que los principios tienen con respecto a las reglas, que hace que en ellos estén prefigurados ciertos contenidos normativos que informan todo el ordenamiento, y que corresponde a los jueces desarrollar, bajo ciertos parámetros (Orozco 2006, 257). A continuación se presentan los principios jurídicos que determinan la acción del Tribunal electoral chileno y de su personal. Todos los órganos del Estado y sus autoridades en el uso del poder deben obligatoriamente fundar y motivar su actuación en los principios de constitucionalidad y legalidad para convivir en el Estado de Derecho y para que las autoridades no cometan algún abuso. Como es lógico, estos principios rigen a todos los órganos públicos chilenos; por lo tanto, al ser el Tricel una institución del Estado, debe fundamentar su trabajo con base en este par de principios básicos. Materialmente, estos principios constitucionales se encuentran en los artículos 6 y 7, de forma respectiva. De manera concreta, el artículo 6 constitucional señala el principio de constitucionalidad: Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella. Los preceptos de esta Constitución Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 43 obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo. La infracción de esta norma generará la responsabilidad y sanciones que determine la ley (cprch, artículo 6, 1985). El artículo 7 adiciona al precedente, al precisar que: Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley. Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les haya conferido en virtud de la Constitución o las leyes. Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale (cprch, artículo 7, 1985). Debido a su importancia fundamental en el andamiaje legal chileno, se explicará brevemente cada uno de estos principios. El de constitucionalidad consiste en reconocer la existencia de un Estado de Derecho en el que los actos de la autoridad pública siempre están sometidos, de forma necesaria, a la Constitución. Esto exige la existencia de un sistema democrático, además de un pleno respeto a los derechos fundamentales, así como la existencia de varios métodos o posibilidades de otorgar prestaciones materiales a los individuos, y un entendimiento de que la Constitución debe regir la totalidad de las actuaciones del poder público (Cossío 2001, 397). Por otro lado, el principio de legalidad consiste en que las autoridades sólo pueden hacer aquello que la ley les permite, en tanto que los particulares pueden hacer aquello que no tienen prohibido por aquélla (Nieto 2003, 129). En materia electoral, el Tricel ha definido el principio de legalidad como sigue: Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 44 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación […] significa que la Constitución le fija una calidad al fallo o sentencia, que no guarda relación con la integración letrada o escobina del órgano, sino de que el fallo debe basarse, fundamentarse y ajustarse a las leyes vigentes en la República, estándole vedado fallar en conciencia o conforme a su exclusivo criterio (S.C.S., 07 de octubre de 1967, R.D.J., Tomo 64, Sección 1º, p. 332). Lo anterior significa, que el Tribunal debe: fallar con arreglo a derecho, es decir, resolver el conflicto aplicando el derecho electoral en todas sus fuentes formales. De este modo, es menester citar que la regla de hermenéutica constitucional básica es la regla finalista o sistémica, conforme a la cual toda interpretación de la Constitución y en general de las leyes de derecho público debe considerar a la Constitución como un subsistema de normas, fundado en principios y valores constitucionales que suponen la adopción por el constituyente de un conjunto de decisiones acerca de la organización estatal y de su relación con los ciudadanos (Sentencia rol 17/2001). Para Jorge García Laguardia (2001, 176), los principios de constitucionalidad y legalidad en materia electoral significan: que todos los actos y procedimientos electorales deben estar fundados en normas legales a las cuales los órganos encargados deben sujetarse, y que a su vez, estas normas jurídicas deben estar encuadradas dentro del marco constitucional. Es fundamental señalar que la Constitución política chilena contiene dos principios que rigen a todo el sistema electoral: el de publicidad y el de igualdad para participar en las elecciones: Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 45 Habrá un sistema electoral público. Una ley orgánica constitucional determinará su organización y funcionamiento, regulará la forma en que se realizarán los procesos electorales y plebiscitarios, en todo lo no previsto por esta Constitución y, garantizará siempre la plena igualdad entre los independientes y los miembros de partidos políticos tanto en la presentación de candidaturas como en su participación en los señalados procesos (cprch, artículo 18, 1985).§ El principio de publicidad faculta a los ciudadanos a conocer las actividades del Estado. Así, esta prerrogativa jurídica se convierte en una garantía de control de las acciones del gobierno y, por tanto, sirve para el fortalecimiento del Estado. En consecuencia, se puede definir a la publicidad como aquello que permite apreciar con nitidez lo que realiza el Estado (Fix-Fierro 2006, 35). Como se anotó, el otro principio que rige al sistema electoral chileno es el de igualdad en la contienda comicial. Pero este principio no implica la simetría en las condiciones de cada uno de los participantes o de las alternativas políticas, sino el establecimiento de ciertas bases jurídicas para impedir que las diferencias se transformen en injustificados privilegios, como sería el caso de aquellos que tienen mayores recursos y pueden usar sus ventajas para controlar el curso del debate público y, eventualmente, el sentido del voto, pervirtiendo los procedimientos democráticos (Orozco 2006, 312). Existen diversos partidarios de que la justicia electoral debería procurar el principio de igualdad: establecer un sistema de normas que establezcan una relación equitativa entre los hombres y entre esos hombres y la colectividad. Así, el orden jurídico tiene el fin más alto y primordial de remediar las disparidades entre los coasociados. Aquí predomina la idea, en donde se propone la creación § Énfasis añadido. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 46 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de una proporción entre las diversas partes que componen el Estado. Los partidarios de esta línea no se conforman con que la justicia establezca un orden, ellos buscan que además sea un orden justo, o sea, equitativo. La justicia electoral tendría como principio de sustentación la paridad entre los participantes. Que ninguno se abrogue el derecho de imponer reglas y de establecer privilegios para sí mismo (Fernández 1992, 21). De esto se desprende que el sistema electoral chileno está basado en la igualdad de oportunidades. Esta normatividad intenta producir una elección con una competencia más participativa. Debe señalarse que la Ley Orgánica del Tribunal Calificador de Elecciones (Ley 18.460) no indica explícitamente qué principios tutelan su actuación. Pero sí otorga diversas garantías judiciales, como la de inviolabilidad de las ideas en el ejercicio de sus funciones a los magistrados electorales: “Los miembros del Tribunal Calificador de Elecciones serán inviolables por las opiniones que manifiesten y los votos que emitan en el desempeño de sus cargos” (Ley 18.460, artículo 6, 1985). Otro principio que rige a todas las instituciones públicas chilenas es el de probidad. El artículo 8 constitucional manifiesta que “El ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones”. Asimismo, el artículo 5, inciso a, de la Ley sobre Probidad Administrativa (Ley 19.930) indica qué debe entenderse por este principio: “Implica una conducta recta, honesta y ética en el ejercicio de la función pública y en la correcta administración del patrimonio estatal”. También el artículo 52 de la misma ley establece que la probidad consiste en: “observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo con preeminencia del interés general sobre el particular”. El principio de autonomía e independencia coloca como la máxima autoridad electoral e independiente del Estado al Tricel; esto con base en su ubicación y relevancia constitucional: “Lo que ha constituido una de las Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 47 grandes ventajas del sistema y que ha demostrado su efectividad a lo largo de muchos años de aplicación” (García Rodríguez 2001, 250). También se establece la garantía de debido proceso a favor de los justiciables y del Estado de Derecho: El procedimiento para la tramitación de las causas y asuntos que se sustancien ante el Tribunal Calificador de Elecciones será regulado por éste mediante autos acordados en los que se asegurará, en todo caso, un racional y justo proceso. Los autos acordados se adoptarán en sesiones extraordinarias, deberán ser aprobados o modificados con el voto conforme de, a lo menos, tres de los miembros del Tribunal y deberán ser publicados en el Diario Oficial (Ley 18.460, artículo 12, 1985). Otro principio que se encuentra contemplado para el eficaz desempeño del Tricel es el de cooperación institucional y supletoriedad de la norma: El Tribunal podrá requerir directamente de cualquier órgano público o autoridad, partido político o candidato, los antecedentes relativos a materias pendientes de su resolución, y aquéllos estarán obligados a proporcionárselos oportunamente, bajo los apercibimientos y apremios contemplados en el artículo 238 del Código de Procedimiento Civil. En todo lo demás, el procedimiento se ajustará a las disposiciones del Código Orgánico de Tribunales y del Código de Procedimiento Civil, en lo que fueren aplicables y no sean contrarias a las de esta ley (Ley 18.460, artículo 12, 1985). Para garantizar su plena autonomía y ser reconocido como la máxima autoridad electoral, el Tricel cuenta con el principio de definitividad. Este principio se encuentra en el artículo 13 de la Ley 18.460, que señala que “contra las resoluciones del Tribunal no procederá recurso alguno, salvo el de rectificación por error de hecho”. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 48 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Por último, los servidores del Tribunal electoral tienen prohibiciones expresas de participación partidista, para asegurar su imparcialidad, independencia y transparencia en los procesos que se presentan ante ellos (García Rodríguez 2001, 251). Funcionamiento El Tribunal electoral participa de manera decisiva en la construcción del aparato de protección jurídica de la democracia electoral, a fin de asegurar de que se respete la voluntad popular y que esta se refleje ─con fidelidad y transparencia, esto es, sin falsificaciones─ en los resultados electorales, contribuyendo a la integración legítima y democrática del poder público, al igual que a la estabilidad política indispensable para el desarrollo económico, social y cultural de la nación y constituyéndose la garantía última de la autenticidad, libertad y legalidad de las elecciones (Orozco 2006, 35). En el caso del Tricel, es un órgano autónomo y permanente. Su Ley Orgánica Constitucional regula la organización y funcionamiento del Tribunal; debe funcionar en Pleno y decidir, en última instancia, el voto del presidente del Tricel (cprch, artículo 95, inciso 5, 1985). La presidencia del Tribunal la ejercerá el magistrado con mayor antigüedad en ejercicio de la Corte Suprema. A falta o ausencia de un magistrado en ejercicio de la Corte, lo presidirá el miembro del Tribunal que sea elegido por mayoría de votos (Ley 18.460, artículo 4, 1985). Las sesiones del Tribunal electoral se clasifican en ordinarias y extraordinarias. Las primeras son las que se celebran en los días y horas acordados al constituirse el Tribunal, para tratar las atribuciones que le confieren la Constitución y las demás materias que señalan las leyes. Las segundas sesiones se celebrarán sólo para tratar los asuntos señalados en la respectiva convocatoria. Éstas se realizarán por iniciativa del presidente del Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 49 Tribunal o por requerimiento de, por lo menos, dos de sus miembros (Ley 18.460, artículo 10, 1985). Asimismo, el Tribunal sesionará con la mayoría de sus miembros y adoptará sus acuerdos por la mayoría absoluta de los presentes (Ley 18.460, artículo 11, 1985). Garantías jurisdiccionales La justicia es un servicio público fundamental que debe estar libre de cualquier injerencia del gobierno, de los representantes populares u otro ente social, ya que si el juzgador politiza sus resoluciones, serán parciales y en desmedro de la función jurisdiccional. Por lo anterior, se hace necesario establecer un conjunto de garantías para que el juzgador pueda ejercer sus funciones de manera eficaz. El término garantías hace referencia a cualquier instrumento jurídico por el cual se regulan, afianzan, protegen, respaldan, defienden, salvaguardan o apoyan determinados derechos o instituciones constituidos a favor de los justiciables o gobernados (Orozco 2006, 319). Por eso, en los órdenes jurídicos actuales es cada vez más común encontrar un “conjunto específico de garantías en favor de los juzgadores que atienden a su selección, nombramiento, adscripción, remuneración, responsabilidad y estabilidad permanente, primordialmente” (Cossío 1996, 31). De manera más específica, Jesús Orozco considera que “los magistrados del Tribunal electoral requieren para el buen ejercicio de su tarea de [ciertas] garantías: estabilidad en el cargo, estabilidad económica y dedicación exclusiva a la función” (Orozco 2006, 41). Estas garantías de los juzgadores no protegen sus intereses particulares, sino, exclusivamente, la función jurisdiccional que debe ser desarrollada por personas independientes e imparciales (tepjf 2001, 66). La garantía de independencia de los magistrados del Tribunal electoral es una de las más importantes (Kozlowski 2003, 52-3, 63, 76, 79). Pero esta garantía no les autoriza ni les da impunidad para actuar en exceso de su competencia; estos juzgadores, lo mismo que cualquier autoridad Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 50 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación republicana, tienen a su cargo un poder público que deben ejercer estrictamente en los límites establecidos en la ley (tepjf 2001, 73). Entonces, ocurre que existe una independencia interna para los juzgadores, y al mismo tiempo una externa para protegerlos de los órganos del Estado. Por lo anterior, el Tribunal electoral debe contar con autonomía financiera para no coaccionar su actuación por medio de negociaciones, y asignar un presupuesto suficiente (Valadés 2001, 6); por eso, la función judicial debe contar con recursos suficientes y administrarlos eficientemente para realizar sus tareas (Ansolabehere 2007a, 22, 26, 35-6, 51, 144). De manera general, se puede decir que los recursos económicos y humanos con los que cuenta el Tricel le permiten satisfacer sus necesidades y objetivos institucionales. Derivado de esto, se encuentra el tema de las retribuciones económicas recibidas por los magistrados del Tribunal electoral. En el caso del Tricel, sus magistrados perciben una remuneración equivalente a 53 dólares estadounidenses con 40 centavos por cada audiencia, con un tope de 30 sesiones por cada mes de salario (Ley 18.460, artículo 14, 1985). Normalmente, el Tribunal sesiona una vez por semana (lunes) en los periodos interelectorales, y lo hace todos los días en épocas electorales (Valladares 2006, 160). Cabe tener presente que los magistrados electorales perciben su sueldo como ministros de la Corte Suprema de Justicia. En lo que se refiere a la incompatibilidad laboral después de ejercer su función judicial, los integrantes del Tribunal electoral son afectados por las causales de incompatibilidad constitucional, que se extiende por seis meses después de haber cesado en sus funciones, relativa a la de realizar otro empleo o retribución con fondos del fisco, de las municipalidades, de las entidades fiscales autónomas, semifiscales o de las empresas del Estado o en las que el fisco tenga intervención por aportes de capital y con toda otra función o comisión de la misma naturaleza, con excepción de los empleos docentes (Valladares 2006, 160). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 51 La transparencia y la rendición de cuentas son vitales para el sistema democrático. En ese sentido, la declaración patrimonial permite conocer el peculio de los funcionarios públicos, con el objetivo de enterarse de sus bienes y obligaciones al asumir y al dejar el cargo público, y con ello poder comprobar que no utilizaron su puesto para enriquecerse ellos, sus parientes o amigos, o alguna sociedad relacionada con ellos. Los integrantes del Tricel deben efectuar una declaración jurada de patrimonio. Esta declaración deberá efectuarse ante el secretario del Tribunal, quien la mantendrá para su consulta pública. Sin embargo, si no se presenta de manera oportuna este documento, el magistrado será sancionado con una multa de 10 a 30 unidades tributarias mensuales. Transcurridos 60 días a partir de que la declaración sea exigible, se presumirá el incumplimiento del infractor (Ley 18.460, artículo 6, 1985). Para tener seguridad jurídica en el desempeño de sus funciones, los magistrados electorales deben contar con un fuero (inmunidad laboral y penal) que les permita opinar y juzgar sin consecuencias por su labor jurisdiccional. Las opiniones que viertan los jueces del Tribunal son inviolables desde el día de su designación, y mientras permanezcan en el cargo no pueden ser procesados o privados de su libertad, salvo en el caso de delito flagrante (Ley 18.460, artículos 6 y 7, 1985; cot, artículo 76, s. f.; Valladares 2006, 159). Otra prerrogativa con que cuentan los magistrados del Tribunal electoral para su buen desempeño es la permanencia judicial, que implica la inamovilidad y la estabilidad. Éstas son entendidas como sinónimos por diversos doctrinarios (Ansolabehere 2007b, 191). Desde otra perspectiva, se puede distinguir claramente la diferencia entre ambos conceptos, en la que la estabilidad es consecuencia de la inamovilidad: La estabilidad como tal debe entenderse el conjunto de medios que se traducen en la permanencia de los jueces y magistrados, ya sea por un Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 52 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación periodo determinado o de manera indefinida, hasta la finalización de su cargo, fallecimiento o edad de retiro, a no ser que incurran en un motivo de responsabilidad que implique su remoción por medio de un proceso o de un juicio político. La forma más perfeccionada radica en la inamovilidad, la que significa que una vez designado, el juez o magistrado permanece indefinidamente en sus funciones hasta su fallecimiento o retiro forzoso a una edad determinada (Fix-Zamudio y Cossío 1999, 32). Aquí se debe entender la estabilidad como consecuencia de la inamovilidad, diferenciándose ambas por el carácter temporal de cada una. Mario Melgar (2000, 38) considera que la inamovilidad judicial consiste en que ningún juez que la posea puede ser destituido de su cargo, salvo por la violación de sus deberes constitucionales y legales. Esta calidad del juez deriva de su probidad intelectual, de atributos y cualidades personales, pero también de su estabilidad laboral y autonomía económica. Se trata de garantizar que nadie sea cesado o suspendido, ni retirarse, disminuirse o descontarse sus emolumentos si no es en virtud de una disposición legal, o bien por la decisión de un tribunal (Ansolabehere 2007b, 191). Sin embargo, el derecho a no ser suspendidos, retirados o destituidos no significa que queden impunes o no tengan responsabilidad de su actuación (Ansolabehere 2007b, 182). Hasta aquí se han mencionado las garantías judiciales que poseen los magistrados electorales. Sin embargo, la responsabilidad es una garantía judicial basada en la dualidad derecho/obligación. Esta protección es importante para los justiciables, en la que a partir de ciertos presupuestos se podría dar lugar a una responsabilidad. Las irregularidades, faltas o los delitos cometidos por los magistrados deben nacer de la propia naturaleza de su trabajo, y por ellos puede llegar a considerarse que un funcionario judicial ha incurrido en responsabilidad; al mismo tiempo, deben determinarse las penas que les correspondan, sin Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 53 dejar nada a la subjetividad acerca de su posible sanción (Fix-Zamudio y Cossío 1999, 34).9 Como ya se mencionó, los magistrados del Tribunal electoral no pueden ser sujetos a ninguna responsabilidad como jueces electorales, al no estar comprendidos entre los funcionarios públicos con responsabilidad política de sus acciones (cprch, artículo 79, 1985). Reglamentos del Tribunal Calificador de Elecciones El reglamento es una facultad seudolegislativa con la que cuentan los órganos autónomos del Estado para poder desarrollar sus funciones de acuerdo con sus necesidades (Ossorio 2004, 830). El Tricel utiliza el principio de autonomía para expedir su reglamento y emitir sus autos acordados para organizar y proveer su propio gobierno. Debe tenerse presente que el Tribunal electoral tiene la facultad de prescribir los procedimientos para tramitar las causas o asuntos que sustancien ante él, ya sea por autos acordados o por su reglamento (Ley 18.460, artículo 12, 1985), en los que se debe asegurar, en todo caso, un proceso racional y justo (García Rodríguez 2001, 248). Los autos acordados para procesos electorales que ha elaborado el Tricel son los siguientes: 1) Auto acordado sobre procesos de reclamaciones de nulidad electoral o de rectificación de escrutinios, formación de escrutinio general y proclamación de candidatos electos, elecciones presidencial y parlamentaria (Diario Oficial del 18 de noviembre de 2005). 2) Tramitación y fallo de reclamaciones relativas a las declaraciones de candidaturas (Diario Oficial del 5 de agosto de 2005). 9 La responsabilidad de los servidores públicos que administran justicia es un proceso establecido para sancionar a quienes cometen faltas a sus deberes durante su desempeño como juzgadores. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 54 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3) Tramitación y fallo de las reclamaciones en contra de las resoluciones del director del Servicio Electoral pronunciadas en los procedimientos administrativos a que dé lugar la aplicación de la Ley 19.884 sobre Transparencia, Límite y Control de Gasto Electoral (Diario Oficial del 16 de abril de 2005). 4) Tramitación y fallo de los recursos de apelación que se interpongan en contra de las resoluciones de los ter, en los que éstos resuelvan las reclamaciones de nulidad y solicitudes de rectificación de escrutinios de las elecciones de consejeros regionales (Diario Oficial del 25 de noviembre de 2005). 5) Tramitación y fallo de los recursos de apelación contra las sentencias de los ter que se pronuncien acerca de las reclamaciones de nulidad y solicitudes de rectificación de escrutinios, con motivo de las elecciones municipales (Diario Oficial del 14 de octubre de 2004). 6) Recurso de apelación de los ter pronunciados con motivo de la de- claración de candidatura a alcalde o concejal, respectivamente (Diario Oficial del 17 de junio de 2004). 7) Proceso de reclamaciones de nulidad electoral o de rectificación de escrutinios, formación de escrutinio general y proclamación de candidatos electos (Diario Oficial del 6 de diciembre de 2001). 8) Procedimiento de envío de copias autorizadas de acta de mesa receptora de sufragio por los secretarios de juntas electorales, conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 103 de la Ley 18.700 Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios (Diario Oficial del 29 de noviembre de 2001). 9) Tramitación y fallo de reclamaciones relativas a las declaraciones de candidaturas (Diario Oficial del 21 de junio de 2001). 10)Acerca de la fecha de instalación de los consejos municipales (Diario Oficial del 14 de diciembre de 2000). 11)Tramitación y fallo de los recursos de apelación contra las sentencias de los ter que se pronuncien acerca de las reclamaciones de nulidad Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 55 y las solicitudes de rectificación de escrutinios, con motivo de las elecciones municipales (Diario Oficial del 12 de octubre de 2000). 12)Tramitación y fallo de los recursos de apelación contra las sentencias de los ter pronunciadas con motivo de las declaraciones de candidatura de concejales (Diario Oficial del 28 de junio de 2000). 13)Proceso de calificación, reclamaciones electorales, formación de escrutinio y proclamación de candidato electo de presidente de la República (elección presidencial de 1999) (Diario Oficial del 7 de diciembre de 1999). 14)Auto acordado relativo a la tramitación y el fallo de las reclamaciones en contra de las resoluciones del director del Servicio Electoral pronunciadas en los procedimientos administrativos a que dé lugar la aplicación de la Ley 19.884 sobre Transparencia, Límite y Control del Gasto Electoral (Diario Oficial del 16 de abril de 2005). 15)Auto acordado acerca de la tramitación y fallo de los recursos de apelación que se deduzcan en contra de las sentencias de los ter pronunciadas con motivo de las declaraciones de candidaturas a alcalde o concejal, de las solicitudes de nulidad o rectificación de escrutinios de las elecciones municipales y de las elecciones de consejeros regionales (Diario Oficial del 17 de abril de 2008). 16) Auto acordado relacionado con la publicidad de los actos y resoluciones pronunciadas, con los fundamentos y procedimientos utilizados por el Tricel en la aplicación de la Ley 20.285 que regula el principio de transparencia de la función pública (Diario Oficial del 6 de abril de 2009). 17)Auto acordado del Tricel relacionado con la tramitación y fallo de las reclamaciones en contra de las resoluciones del director del Servicio Electoral pronunciadas en los procedimientos administrativos a que dé lugar la aplicación de la Ley 19.884 sobre Transparencia, Límite y Control del Gasto Electoral (Diario Oficial del 14 de agosto de 2009). 18)Auto acordado del Tricel respecto a la tramitación y fallo de las reclamaciones relativas a las declaraciones de candidaturas, reclamaciones de nulidad electoral o solicitudes de rectificación de escrutinios, Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 56 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación formación de escrutinio general y proclamación de candidatos electos (elección de presidente de la República, senadores y diputados) (Diario Oficial del 14 de agosto de 2009). El sistema de justicia electoral chileno no cuenta con una ley procesal para dirimir los conflictos electorales, por lo que el Tricel realiza una función seudolegislativa y elabora, con base en su autonomía, los reglamentos que suplen esas lagunas legislativas. Facultades En el presente apartado se presentan las facultades más importantes del Tribunal Calificador de Elecciones. Su competencia y funciones están ubicadas tanto en la Constitución como en su Ley Orgánica, principalmente. Los artículos 85 y 86 de la Constitución chilena establecen las competencias constitucionales del Tricel, que en palabras de Marshall Barberán (2007) son: Del análisis de los artículos 85 y 86 puede concluirse que las competencias constitucionales de la justicia electoral son las siguientes: a) Escrutar y calificar la elección de las reclamaciones. b) Proclamar a los candidatos electos, todo ello en las elecciones de senadores, diputados y del Presidente de la República. c) Conocer de los plebiscitos. d) Conocerá, en la forma que la ley determine, de las apelaciones de las resoluciones que los tribunales regionales dicten, conociendo del escrutinio y calificación, reclamaciones y proclamación de candidatos electos, todo ello en las elecciones que la ley les encomiende realizar. e) Todas las demás atribuciones que la ley determine. A los tribunales electorales regionales les corresponde constitucionalmente: Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 57 Conocer del escrutinio y calificación, reclamaciones, proclamación de candidatos electos, en las elecciones que la ley les encomiende realizar y la calificación de las elecciones de carácter gremial y de aquellos grupos intermedios (cprch, artículo 85, 1985). En lo que respecta a las atribuciones legales más importantes de los ter, se tienen las siguientes: 1) Escrutinio, calificación y proclamación de candidatos ganadores en elecciones municipales. 2) Reclamaciones de nulidad y solicitudes de rectificación en elecciones municipales (Ley 18.695, artículo 117, 1998). 3) Calificación, rectificaciones y proclamación de candidatos ganadores en elecciones del consejo regional (Ley 19.175, artículo 93, 1993). 4) Conocer de las reclamaciones en elecciones del consejo regional (Ley 19.175, artículo 91, 1993). 5) Calificar las elecciones de carácter gremial y las de los grupos intermedios que tengan derecho a participar en la designación de los integrantes de los consejos regionales de desarrollo o de los consejos de desarrollo comunal (Ley 18.593, artículo 10, 2011). 6) Conocer de las reclamaciones que se interpongan con motivo de las elecciones de carácter gremial y de las de cualquier otro grupo intermedio (Ley 18.593, artículo 10, 2011). En general, los tribunales regionales son los responsables legales de calificar las elecciones municipales y las de carácter gremial y de los organismos intermedios. Estos tribunales actúan como jurado en la apreciación de los hechos y sentencian con arreglo a derecho. El fallo del Tribunal deberá estar fundado e indicar con precisión el estado en que queda el proceso electoral. Los fallos de los ter son apelables ante el Tricel (García Rodríguez 2001, 249). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 58 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación El procedimiento de apelación es el propio de la doble instancia, en el que se vigilan las reglas del debido proceso, se entrega al recurrente un plazo para hacerse parte, se escuchan las alegaciones de los abogados y luego se sentencia. En las causas de única instancia se han fijado procedimientos sumarios en los que se recibe la causa a prueba y luego se falla. Es importante recordar que contra las resoluciones del Tribunal electoral no procede recurso alguno, salvo el de corregir los errores de hecho (Valladares 2006, 171). Al analizar las facultades del Tricel, se observa que la legislación en materia electoral se encuentra dispersa en diversos códigos orgánicos y que el Tribunal tiene facultades directas e indirectas. Entre las primeras se encuentran las que tienen relación inmediata con la impartición de justicia electoral. Las facultades más relevantes que emanan de las leyes relacionadas con el Tribunal electoral son: 1) Escrutinio general de las elecciones de presidente de la República, de diputados y senadores, así como de los plebiscitos (Ley 18.460, artículo 9, 1985). 2) Conocer de las reclamaciones que se interpongan con motivo de las elecciones de presidente de la República, de diputados, senadores y plebiscitos (Ley 18.700, artículo 96, 1998). 3) Apelación de escrutinio, de calificación y de proclamación de candidatos ganadores en elecciones municipales (Ley 18.695, artículo 117, 1998). 4) Apelación de la resolución de reclamaciones de nulidad y solicitudes de rectificación en elecciones municipales (Ley 18.695, artículo 117, 1998). 5) Apelación de escrutinio y calificación en elecciones de consejo regional (Ley 19.175, artículo 94, 1993). 6) Apelación de la sentencia que falla reclamaciones en elecciones de consejo regional (Ley 18.695, artículo 117, 1998). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 59 El desarrollo de las elecciones es el elemento que más ha cuidado y protegido el Tricel, por lo que se hace imprescindible disertar acerca del tema de las reclamaciones que se pueden originar en el proceso electoral: Cualquier elector podrá interponer reclamaciones de nulidad contra las elecciones y plebiscitos por actos que las hayan viciado relacionados con: a) La elección o funcionamientos de las Mesas receptoras o Colegios Escrutadores o los procedimientos de las Juntas Electorales; b) El escrutinio de cada Mesa o los que practicaren los Colegios Escrutadores; c) Actos de la autoridad o de personas que hayan coartado la libertad de sufragio; d) Falta de funcionamiento de Mesas, y e) Práctica de cohecho, de soborno, de uso de fuerza y de violencia (García Rodríguez 2001, 244). […] En los casos de inconformidad por la conducta de los actores electorales o por los resultados producidos en las elecciones, el TRICEL deberá formar un cuaderno separado con “las reclamaciones que se funden en el cohecho, en el ejercicio de la fuerza, en la intervención de la autoridad o en cualquier otro acto que coarte la libertad del elector o impida la libre emisión del sufragio” (García Rodríguez 2001, 245). El Tricel deberá conocer de las reclamaciones de nulidad de elección o plebiscito, su discernimiento jurisdiccional se dará apreciando los hechos como jurado y al tenor de la influencia que, a su juicio, éstos hayan tenido en el resultado de la elección o plebiscito. Según el mérito de los antecedentes, el Tribunal declarará válida o nula la elección o plebiscito y sentenciará conforme a derecho (García Rodríguez 2001, 245). Sin embargo, no todos los hechos, defectos o irregularidades influyen en el resultado general de la elección o plebiscito ─sea que hayan ocurrido Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 60 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación antes, durante o después de la votación─, por lo que los magistrados electorales no darán mérito para declarar la nulidad, sino que sólo la determinarán cuando hubiera causas graves o que violenten la voluntad de la ciudadanía. Sólo con este argumento se anulará la elección impugnada (García Rodríguez 2001, 245). Cuando el Tribunal electoral declare nula la votación en una o más mesas receptoras de votos, mandará repetir la votación de la(s) mesa(s) anulada(s) sólo en el caso de que el nuevo resultado dé lugar a una decisión electoral o plebiscitara diferente (García Rodríguez 2001, 245). Puede verse que la comprensión que tiene el Tribunal de la calificación implica que ésta es una actividad de carácter general, en la que quedan involucradas tanto la propia indagación y el examen del proceso electoral, como la resolución de las reclamaciones que tengan relación con dicho proceso, tanto en la constitución de las mesas y la votación como en los actos electorales realizados después de la votación, como el trabajo de los colegios escrutadores y la confección de actas, por dar algunos ejemplos (Ley 18.700, artículo 79, 1998). Aparte de su función de resolver asuntos directos del desarrollo de las elecciones, el Tricel es responsable de conocer las apelaciones formuladas contra las resoluciones del director del Servicio Electoral (contencioso electoral administrativo): 1) Reclamación de la resolución del director del Servicio Electoral que acepta o rechaza la declaración de candidaturas parlamentarias y presidenciales (Ley 18.700, artículo 18, 1998). 2) Apelación de la sentencia que falla las reclamaciones contra la declaración y el rechazo de candidaturas a alcalde y concejal por parte del director regional del Servicio Electoral (Ley 18.695, artículos 115 y 117, 1998). 3) Apelación de la sentencia que falla reclamaciones a la resolución del director regional del Servicio Electoral que fija el número de consejeros Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 61 regionales que corresponda elegir a cada provincia (Ley 19.175, artículo 29, 1993). 4) Apelación de la resolución del director del Servicio Electoral que acoge o rechaza oposiciones a la formación de partidos políticos (Ley 18.603, artículo 13, 1987). 5) Apelación de la resolución del director del Servicio Electoral que rechaza el balance de los partidos políticos (Ley 18.603, artículo 35, 1987). 6) Apelación de la resolución del director del Servicio Electoral que cancela la inscripción de un partido político (Ley 18.603, artículo 43, 1987). 7) Reclamaciones relacionadas con la generación defectuosa del Tribunal supremo de un partido político (Ley 18.603, artículo 57, 1987). 8) Apelación de la sentencia que falla causas contra los partidos políticos y sus directivos por las infracciones que trata el título VIII de la Ley 18.603 (1987). 9) Recurso de queja ante casos de falta o abuso del director del Servicio Electoral en la aplicación de la Ley 18.603, artículo 57 (1987). Otra particularidad del sistema jurisdiccional electoral chileno acaece en el tema de la propaganda electoral, pues se pueden impugnar los tiempos electorales distribuidos: En esta materia corresponde al Consejo Nacional de Radio y Televisión determinar el tiempo que corresponde a los candidatos y partidos en el espacio gratuito que establece la ley de votaciones en el periodo previo a una elección parlamentaria o presidencial. La determinación del CNTV se puede apelar ante el TRICEL (García Rodríguez 2001, 249).10 10 Se han presentado varios recursos de apelación contra las resoluciones del Consejo Nacional de Radio y Televisión, en relación con la distribución del tiempo para la propaganda electoral gratuita en televisión. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 62 Por último, existe un conjunto de normas legales que facultan a los tribunales electorales para destituir a las autoridades municipales (alcaldes y concejales). En este sentido, el Tribunal Electoral Regional es la autoridad primaria para valorar si la conducta de las autoridades comunales se ha apegado al marco legal (Ley 18.695, artículos 60, 76 y 77, 1998);11 en caso de destitución, el Tricel es ante el que se puede apelar esa sentencia, siendo la misma definitiva e inapelable.12 Un punto relevante de la actuación de los magistrados electorales, al momento de juzgar, es cómo valoran y ponderan las pruebas. En este caso, el Tribunal electoral chileno utiliza el mecanismo de libre ponderación. Facultad valorativa de la prueba El objetivo de establecer un sistema contencioso judicial electoral fue resolver los conflictos suscitados en la realización y calificación de las elecciones, pues anteriormente los comicios eran calificados por los miembros elegidos al Parlamento (Andrade 1963, 133). Por lo anterior, se estableció un órgano autónomo jurisdiccional electoral, en la Constitución de 1925, que fuera responsable de calificar que las elecciones se realizaran conforme a las reglas del juego establecidas, trasladando la calificación de las elecciones hecha por el Parlamento a una institución imparcial (Cruz 1984, 19). Asimismo, se facultó al Tricel para valorar la prueba como jurado y poder sentenciar con base en el derecho (Rosales 2012b). Después de otorgarse a este Tribunal la prerrogativa constitucional de calificar las elecciones, 11 12 Las dos principales causales para la remoción de autoridades electorales son el notable abandono de deberes y las graves faltas a la probidad administrativa, que se contemplan en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (Ley 18.695) y en la Ley sobre Probidad Administrativa Aplicable de los Órganos de la Administración del Estado Ley (19.653). Las leyes que facultan la destitución de las autoridades municipales por el Tribunal electoral son la Ley de los Tribunales Electorales Regionales (Ley 18.593), la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (Ley 18.695), la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (Ley 19.175) y la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (Ley 18.575), entre otras. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 63 tuvo la responsabilidad de actuar sin ningún criterio político o extrajurídico.13 Actualmente, el Tribunal mantiene este mecanismo para ponderar la prueba y dictar su sentencia conforme al marco jurídico vigente (cprch, artículo 95, 1985).14 Al investigar el sentido de valoración de la prueba en la regulación electoral chilena, se encontró que se reiteraba este procedimiento de ponderación en el artículo 104 de la Ley 18.700: El Tribunal Calificador de Elecciones procederá de norte a sur al estudio de la elección o plebiscito reclamado. Conociendo de las reclamaciones de nulidad, apreciará los hechos como jurado§ y al tenor de la influencia que, a su juicio, ellos hayan tenido en el resultado de la elección o plebiscito. Con el mérito de los antecedentes declarará válida o nula la elección o plebiscito y sentenciará conforme a derecho. Se ha advertido esta particular forma de valorar la prueba en el sistema judicial procesal electoral chileno, ahora se describirá lacónicamente qué es la prueba, para comprender esta facultad hermenéutica del Tricel. La prueba El proceso jurisdiccional “está orientado hacia la verdad” (Taruffo 2003, 191). Por lo anterior, se considera que el propósito principal de la actividad probatoria es alcanzar el conocimiento de la verdad de los enunciados fácticos del caso, los cuales figurarán en premisas del razonamiento judicial justificatorio (Ferrer 2000, 62). El párrafo segundo del artículo 79 de la Constitución política chilena de 1925 señala: “Este Tribunal procederá como jurado en la apreciación de los hechos, y sentenciará con arreglo a derecho”. 14 La Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Calificador de Elecciones no indica su mecanismo de valoración de la prueba. 13 § Énfasis añadido. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 64 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación El juez, en el uso o ejercicio de sus poderes probatorios, ha dejado de ser un mero espectador en el proceso, para desarrollar una actuación mucho más participativa, con el objeto de agotar todas las posibilidades de conocer la verdad objetiva (Castillo 2006, 185). Ahora, de acuerdo con Canabelas (2003, 364), la prueba puede ser entendida de diversas maneras. De este modo puede ser: Demostración de la verdad de una afirmación, de la existencia de una cosa o de la realidad de un hecho. Cabal refutación de una falsedad. Comprobación, persuasión o convencimiento que se origina en otro, y especialmente en el juez o en quien haya de resolver sobre lo dudoso o discutido. Razón, argumento, declaración, documento u otro medio para patentizar la verdad o la falsedad de algo. Indicio, muestra, señal. El concepto de prueba no es fácil de describir, pues, como señala Flavio Galván, puede definirse desde diferentes perspectivas: […] como una acción o sea una carga procesal para alguna de las partes e incluso como una facultad otorgada al órgano juzgador; al mismo tiempo, la prueba puede ser vista como efecto, si se refiere a la convicción generada en el juzgador, sobre los puntos de objeto de controversia; asimismo, es un elemento por el cual se hace alusión a la supuesta cosa, hecho o persona que se utiliza para probar; igualmente, la prueba puede ser vista como procedimiento, si es vista como la conducta de las partes, de los terceros, y hasta de los juzgadores, para aportar, ofrecer admitir, preparar, requerir, desahogar, perfeccionar y valorar la prueba; asimismo, la prueba es la acción y efecto de apreciar o valorar los elementos aportados en el proceso, con el objetivo de determinar su relevancia en las pretensiones de una de las partes y la defensa de la otra (Galván 2006, 511-2). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 65 De acuerdo con Canto (2008, 75), la prueba tiene como misión que el juzgador se cerciore de los hechos discutidos y discutibles, y cuyo esclarecimiento resulta necesario para la resolución del conflicto sometido a proceso. Por otro lado: La circunstancia de que conforme al sistema de prueba constituida, la autoridad debe tener en su poder determinados documentos sobre los actos expuestos, facilita enormemente el uso de los poderes probatorios del juez, ya que le basta con identificar los elementos que requiere, para resolver el litigio y/o solicitarlos a la autoridad correspondiente (Castillo 2006, 184).15 De esta manera se comprueba la función e importancia de la prueba en la determinación judicial de los hechos, que es uno de los problemas fundamentales del proceso, de la justicia y del ordenamiento jurídico en general (Taruffo 2000). Para continuar con este apartado, es necesario señalar cuáles son los principales sistemas para apreciar la prueba: 1) Sistema legal o de la prueba tasada (cuando la ley señala por anticipado cuál es el grado de eficacia que el órgano jurisdiccional debe atribuir a determinado medio probatorio); 2) Sistema de la prueba libre (cuando el órgano jurisdiccional puede apreciar las pruebas ofrecidas, admitidas y desahogadas sin traba legal alguna, de manera que pueda formarse su convicción libremente, haciendo la valoración según su sentir personal, racional, moral, o en conciencia, sin impedimentos de alguna especie y menos de orden jurídico); 15 Para Santiago Sentís Melendo (1979, 214-5), el juez tiene auténticos poderes probatorios conferidos por la ley, pues no se trata de un mera posibilidad, sino de una auténtica potestad, la cual debe utilizar cuando pueda redundar en beneficio de la justicia, y no pensar que hace uso de éstos se limita a decretar las modestas providencias para mejor proveer. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 66 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3) Sistema de libre apreciación razonada o de la sana crítica (cuando el órgano jurisdiccional tiene la facultad para determinar en forma concreta la eficacia de cada uno de los elementos que obren en autos, de acuerdo con las reglas de la lógica y las máximas de la experiencia, considerándose como un sistema intermedio entre los anteriores, y 4) Sistema mixto (aquel que combina algunos de los sistemas que anteceden) (Orozco 2006, 121). Se puede deducir que el Tricel utiliza el sistema de libre valoración de la prueba al constituirse en jurado, porque no está sujeto a ningún elemento legal, salvo su buen criterio y sano raciocinio, tal como un jurado. Ahora se analiza qué tan benéfico o perjudicial es que un Tribunal público se convierta en jurado para valorar las pruebas de manera privada y, posteriormente, elaborar una sentencia con base en el marco normativo. Libre valoración de la prueba Entre los puntos que se presentarán, se encuentran las contradicciones del Tricel para valorar las pruebas de manera libre ─como un jurado─ y su deber de sentenciar con apego a derecho, y las sesiones privadas de deliberación que atentan contra el principio de publicidad. Godfrey Lehman (1997, 15) define al jurado como un órgano colegiado, con un número determinado de personas calificadas y seleccionadas de manera que prescribe la ley, colocadas en un panel y que han jurado escuchar los hechos de un caso legal y dar una decisión sobre las pruebas del caso expuestas ante ellos. Alexis de Tocqueville, en Democracia en América, definió al jurado de la siguiente manera: Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 67 El jurado es preeminentemente una institución política. Ésta debe ser considerada como una forma de la soberanía de la gente; cuando aquella soberanía es repudiada, esta debe ser rechazada; o debe ser adaptada a las leyes según las cuales aquella soberanía está establecida. El jurado es esa parte de la nación la cual ejecuta las leyes y que está incrustada en las Cámaras del Congreso que se constituyen como una parte de la nación que hace las leyes (Tocqueville 1851, 99). De acuerdo con Williams (1997, 18-35), la implementación de esta institución en una democracia permitió que fuera el pueblo el responsable de dirimir lo que era justo, incluso con la posibilidad de nulificar la ley en ciertos casos en que ésta fuera considerada injusta.16 Por otro lado: El jurado tienen el poder de absolver o desaplicar una norma si ellos consideran que es opresiva, o si ellos creen que una ley es legítima, pero que al aplicarse bajo ciertas circunstancias, pueda convertirse en opresiva (Abramson 2001, 59). Al desentrañar este concepto se observa que el jurado es una institución compuesta por un grupo de ciudadanos (Wolf 1998, 11)17 seleccionados conforme a lo estipulado en la ley (Hans y Vidmar 1996, 61),18 extraños entre ellos mismos (Hans y Vidmar 1996, 122), de todos los estratos sociales La séptima enmienda a la Constitución de los Estados Unidos de América, de 1791, garantiza el derecho a un juicio por jurado ante una Corte federal si el monto de lo que se disputa es mayor a 20 dólares. 17 El objetivo de entregar a los ciudadanos la facultad para decidir acerca del acusado es para “democratize law and express respect for the capacities of ordinary men and women to deal responsability with weighty matters” (Wolf 1998, 11). 18 “The principles of jury selection are designed to assemble juries that will reflect the range of voices in the community and decide cases in an unbiased way. Yet, even if the jury pool is representative, and the community as a whole is relatively unbiased, that is no guarantee that the people selected for the jury will be from prejudice” (Hans y Neil 1996, 61). 16 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 68 de la comunidad,19 iguales entre ellos,20 que dejan sus trabajos para cumplir con su obligación civil de servir como jurado (Hans y Vidmar 1996, 107),21 que se encuentran en juramento e, idealmente, desconocen los hechos a juzgar. El Tricel, al respaldar su facultad para erigirse como jurado, lo hace también con base en la historia jurídica de la Ley de los Tribunales Electorales Regionales: procederán como jurado en la apreciación de los hechos, considerando la prueba rendida durante el curso de la reclamación de acuerdo a las reglas de la sana crítica o persuasión racional.§ Entendiendo que en dicha apreciación se considerarán principalmente las normas de la lógica y las máximas de experiencia, para posteriormente sustanciar con arreglo a derecho (Ley 18.593 2011). Asimismo, el máximo órgano electoral chileno advirtió que en el inciso 24 de la Ley 18.593 de los ter se les confiere a éstos la potestad de apreciar los hechos como jurado; esto es, “conforme a su recta conciencia moral”. En esta misma sentencia, el Tribunal señaló que cuenta con “amplísimas atribuciones en la valorización de las pruebas” (Sentencia rol 54-2007, inciso 4). En otra resolución, correspondiente a un conflicto de organizaciones independientes, el Tricel advirtió que debía entenderse por esta facultad deliberativa constitucional: 19 20 21 § Esto ha tenido diversos tropiezos para constituir jurados; al seleccionar a los integrantes, está la incertidumbre de si deben estar representadas las minorías y qué pasa con los no inscritos en las actas electorales, como sucedió en el caso de Joan Little en Raleigh, Carolina del Norte, en 1974. Iguales en derechos y obligaciones ante la ley, sin importar raza, credo, género, sexo, etcétera. “Jurors frequently bring personal knowledge as well as more direct personal experiences to bear on the case at hand” (Hans y Neil 1996, 107). Énfasis añadido. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 69 Que, como lo establecen los artículos 96 de la Constitución Política de la República y el 24 de la Ley 18.593, los TER procederán como jurado en la apreciación de los hechos, lo que significa que están facultados para analizar y valorar la prueba sin otras limitaciones que las que les impone la prudencia y teniendo primordialmente en vista la finalidad de resolver la controversia con un acendrado espíritu de racionalidad y justicia (Sentencia rol 9/2008, inciso 3).§ Con estos antecedentes se pueden contrastar las diferencias entre un jurado y los jueces electorales, en cuanto a su composición y selección: 1) Los magistrados son especialistas en derecho. 2) No son seleccionados al azar ni son parte de la comunidad que presenta su conflicto electoral. 3) No son pares entre la ciudadanía en sentido estricto, pues son funcionarios públicos ─jueces de la República─ y tienen ciertos derechos y obligaciones por su investidura. 4) La inamovilidad de los magistrados electorales origina que sean ellos los competentes para resolver todos los casos, excepto que haya alguna causal de implicancia para no conocer del asunto. 5) En caso de empate en la votación, el presidente del Tricel tiene voto de preferencia, lo que no sucede en un jurado, en el que todos son pares entre sí. En la institución del juicio por jurado (trial by jury) se trata de impartir una justicia más democrática y ser un contrapeso al juez. Sin embargo, qué tan conveniente es que un Tribunal ─en este caso electoral─ delibere en secreto y no se conozcan sus discusiones.22 § 22 Énfasis añadido. El artículo 79 constitucional no menciona a los magistrados electorales para poder ser juzgados por responsabilidad política. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 70 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación En efecto, hay una falta de publicidad de los debates de los magistrados del Tricel. Esto sucede porque en sus audiencias, al momento de deliberar, lo hacen de manera secreta, cuando se solicita al público asistente su salida de la sala para deliberar, y tampoco realiza ninguna argumentación pública. Hay que señalar que los votos disidentes se anotan al final de la sentencia. En este caso, la valoración de la prueba por parte del Tribunal, como jurado, es la excepción al sistema público judicial chileno. Esta falta de publicidad, al momento de hacer la valoración de la prueba de manera secreta, no es congruente con el sistema electoral público que señala la Constitución. Por lo anterior, es vital que sus razonamientos al argumentar y decidir se realicen de manera pública, tal y como se hace en los tribunales estatales, pues la opacidad en los asuntos públicos lesiona al régimen democrático, lo que puede provocar dudas, inconformidades y daños irreparables. De esta manera, las sentencias del Tricel tienen el carácter de definitivas e inatacables. Por otro lado, si bien el jurado no está sujeto totalmente a seguir las normas en la valoración de la prueba y puede dictar su voto según su conciencia (Abramson 2001, xxiii), los magistrados del Tricel no deberían deliberar de forma privada, y menos a puerta cerrada para dirimir cualquier caso, para ajustar posteriormente su fallo a derecho. Resulta difícil comprender que después de valorar como jurado se reconstituya de nuevo como juez (Damaska 1986, 91). Esta transmutación legal perjudica la transparencia en la impartición de justicia, por lo que se debe modificar la actuación del Tribunal electoral para que se ajuste al principio de publicidad de manera absoluta y se establezca un mecanismo mixto para la valoración de la prueba. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 71 Medios de impugnación en materia electoral La teoría general del proceso considera a los recursos: como los medios de impugnación que establece la ley a favor de las partes para que, mediante su interposición, obtengan dentro de la misma jurisdicción y el mismo proceso, la revocación, modificación o anulación de lo actuado o resuelto generalmente por un inferior jerárquico dentro de un procedimiento (Castillo 1999, 376). Los recursos son considerados medios de impugnación concedidos a los particulares ─para personas físicas o jurídicas─ para combatir un acto de autoridad estimado como lesivo a sus derechos para obtener la revocación, reforma o modificación (Bravo 1987, 129). Aquí cobra vigencia lo estipulado en el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (cadh) que reconoce a toda persona el derecho: […] a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces y tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales […] (cadh citada en Sobrado 2006, 160). De manera general, se puede decir que los medios de impugnación son los instrumentos jurídicos establecidos dentro de las leyes procesales para corregir, modificar, revocar o anular los actos y resoluciones judiciales cuando adolecen de deficiencias, errores, ilegalidad o injusticia (Ovalle 1995, 196-7). Por lo que respecta a la materia electoral, el sistema de medios de impugnación comprende una forma de recursos, mecanismos e instrumentos Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 72 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación jurídico-procesales de autocontrol o controles jerárquicos y jurisdiccionales o externos (Covarrubias 2003, 44) previstos en la ley, en caso de que un partido, agrupación política o ciudadano no esté conforme con el actuar de las autoridades electorales. El sistema electoral chileno no cuenta con una ley de medios de impugnación electoral. En este caso, la Ley 18.460 indica que: El procedimiento para la tramitación de las causas y asuntos que se sustancien ante el Tribunal Calificador de Elecciones será regulado por éste mediante autos acordados en los que se asegurará, en todo caso, un racional y justo proceso. Los autos acordados se adoptarán en sesiones extraordinarias, deberán ser aprobados o modificados con el voto conforme de, a lo menos, tres de los miembros del Tribunal y deberán ser publicados en el Diario Oficial (Ley 18.460, artículo 12, 1985). La reclamación ante el Tricel debe ser por escrito y contener el nombre, apellidos, profesión u oficio del reclamante; la individualización del organismo en que se haya efectuado el acto electoral reclamado; la exposición precisa y circunstanciada de los hechos que la motivan; el planteamiento de los fundamentos de derecho, si los hubiere, con la enunciación clara y precisa de las peticiones que se someten al conocimiento y fallo, y el patrocinio de un abogado habilitado para el ejercicio de la profesión. Asimismo, se deben acompañar los antecedentes de hecho que sirvan de fundamento a la reclamación e indicarse las diligencias probatorias con que se pretendan acreditar los hechos invocados (Valladares 2006, 169). El catálogo de los autos acordados por el Tricel se puede dividir en permanentes y los elaborados para procesos electorales específicos. Los primeros tienen relación directa con los recursos procesales electorales, y son: tramitación y fallo de los recursos de queja (Diario Oficial del 19 de noviembre de 2002) y tramitación y fallo de los recursos de apelación (Diario Oficial del 3 de diciembre de 1998). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 73 El recurso de queja fue elaborado el 19 de noviembre de 2002 con fundamento en los artículos 9, inciso e, y 12 y 13 de la Ley 18.460; los artículos 60 y 61 de la Ley 18.603, por la que se delega al Tricel la facultad de expedir sus propios autos acordados para su mejor funcionamiento. Este auto acordado contiene los requisitos y términos procesales de cómo y cuándo tendrá que ser presentada la demanda: el ocurrente cuenta con hasta cinco días después de la notificación; se considera la posibilidad de poder acumular los recursos, aun cuando se hicieren por distintos afectados; se debe adjuntar a este recurso un certificado expedido, que deberá contener la fecha en que se notificó la resolución; el recurso contendrá de manera expresa y determinante las faltas o abusos que se reclama y señalarse las peticiones concretas sometidas a la resolución del Tricel; en cuanto a su presentación, el Tribunal puede dictar de manera independiente su inadmisibilidad si no cumple con los requisitos de tiempo y forma estipulados; el Tribunal podrá decretar orden de no innovar; después de admitido el recurso se pedirá informar a la parte actora y se acompañará con los antecedentes que sirvieron en su presentación, si no se cumple con estos requisitos el Tribunal resolverá, salvo que el recurrente haya solicitado alegatos y el Tricel estime conveniente traer los autos relacionados; la vista de la causa no podrá suspenderse y el secretario relator la anunciará en una tabla por lo menos un día antes para programar la audiencia. Los alegatos no podrán exceder 15 minutos, si no se compareciera a presentarlos, se atendrá a lo dispuesto en el artículo 223 del Código de Procedimiento Civil; el Tribunal tiene la facultad para dictar las medidas necesarias para mejor resolver los casos en lo que estime conveniente; después de la audiencia de alegatos, el Tribunal resolverá (sólo de ser acogida la demanda, el recurso interpuesto) con base en las consideraciones y las medidas pertinentes para reparar el agravio, pero si el recurso fuese desechado, bastará con consignar que no existe falta o abuso reparable por esta vía; las notificaciones de resolución serán personales o por carta certificada; si se resuelve sancionar al director del Servicio Electoral, la notificación será Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 74 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación personal; contra el recurso de queja no procede ningún recurso, salvo lo establecido por el artículo 13 de la Ley 18.460. El recurso de apelación podrá interponerse hasta el quinto día después de la notificación; este recurso deberá contener las peticiones concretas que se formulan, ser someramente fundado y debe señalar la resolución que fundamenta su existencia. Se podrán acumular los recursos de apelación ya sea a petición de parte o de oficio. Las partes tendrán el plazo ineludible de cinco días hábiles, y se debe seguir el recurso interpuesto desde el día que se reciban los autos en la Secretaría del Tricel. Las partes pueden comparecer personalmente o ser representadas por un abogado habilitado para el ejercicio profesional, salvo que la ley imponga la comparecencia. Si la apelación se presenta fuera de plazo o respecto de una resolución inapelable, infundada o que no contiene precisiones concretas, el Tribunal la declarará inadmisible de oficio. La parte apelada, en todo caso, podrá solicitar la declaración pertinente, verbalmente o por escrito. Del fallo que dicte el Tricel podrá pedirse reposición en el tercer día; asimismo, la resolución que declare desierta alguna apelación surte sus efectos respecto del fallo desde que se dicte, sin necesidad de notificación. Si no comparece el apelado, se seguirá el recurso en rebeldía y no será notificado de posteriores resoluciones que se dicten, las cuales surtirán todos sus efectos desde que se pronuncien. Es menester señalar que el apelado puede comparecer en cualquier estado del recurso. Después de admitida la apelación, se programará una audiencia con los requisitos de fondo y forma para un buen desahogo de sus agravios. Aquí no procederá la suspensión de la vista de la causa. La vista del recurso la anunciará el secretario relator por lo menos con un día de anticipación; si alguno de los abogados no se presentara a la audiencia de descargo, se actuará según lo previsto en el artículo 223, inciso 7, del Código de Procedimientos Civiles. El Tricel tiene la facultad de dictar medidas para mejor resolver, en los casos en que lo considere estrictamente necesario. Las cuestiones accesorias que se susciten en la Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 75 apelación se fallarán de plano, sin que proceda recurso alguno. La notificación de las sentencias se hará por carta personal y se entregará en el domicilio del apoderado, salvo que el Tribunal ordene hacerlo de otra manera. No procede ningún recurso en contra de la sentencia definitiva, a excepción de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 18.460, que señala que se deberá comunicar, en primera instancia, la resolución que la acoja de forma inmediata y por la vía escrita más expedita. Respecto de las elecciones municipales que trata el artículo 107 de la Ley Orgánica de Municipalidades, cada ter deberá enviar al presidente del Tricel ─en los días que siguen al respectivo fallo de proclamación en el que quedó ejecutoriado─ copia autorizada de dicho fallo y de su correspondiente escrutinio oficial, obtenido mesa por mesa. Ambos recursos cuentan con una serie de rasgos comunes: Contra las resoluciones del Tribunal no procederá recurso alguno. El Tribunal podrá modificar de oficio sus resoluciones sólo si hubiere incurrido en algún error de hecho que así lo exija, dentro de los cinco días siguientes a la última notificación. Dentro del mismo plazo y en igual caso, las partes podrán requerir dicha modificación (Ley 18.460, artículo 13, 1985). Por último, y no menos importante, la Ley Orgánica del Tricel señala que: “Contra la sentencia procede el recurso de reposición ante el propio Tribunal Regional y el de apelación ante el TRICEL” (Valladares 2006, 170). Como se puede observar, la falta de una legislación precisa y especializada en materia electoral en Chile ha generado diversos problemas al aplicar la ley. Para continuar con este trabajo, se presentan varias consideraciones acerca de la producción jurisdiccional del Tricel. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 76 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Jurisprudencia del Tribunal Calificador de Elecciones Como punto de salida hay que considerar que “las elecciones son la fuente de legitimidad para los gobiernos y la posibilidad para que los ciudadanos opten por diferentes ofertas” (Becerra, Salazar y Woldenberg 1997, 18). De acuerdo con Rosales (2012c), el Tribunal es responsable de garantizar a los ciudadanos el respeto de su voto y, al mismo tiempo, debe calificar que las elecciones se hayan celebrado conforme al marco jurídico. Por otro lado: El objetivo de la justicia electoral es dotar a partidos políticos y ciudadanos de elementos certeros e institucionales para que todos los conflictos electorales encuentren una solución legal. La creación de instancias encargadas de la revisión de los actos de las autoridades y de la persecución de ilícitos, constituye una de las anclas básicas no sólo de la legalidad, sino de la legitimidad de los procesos electorales. De igual manera, la legitimidad de los comicios constituye, a su vez, el fundamento de las instituciones públicas en un Estado Democrático (Woldenberg 2003, 354). A partir del restablecimiento de los órganos electorales chilenos en 1988 (Servicio Electoral y Tricel), se les dotó de autonomía: son independientes del gobierno y realizan su función de manera imparcial y autónoma. Después de revisar la jurisprudencia emitida por el Tribunal Calificador de Elecciones, se infiere cómo ha sido el comportamiento de esta institución (Rosales 2012a). En primer lugar, se detectó que el sistema jurisdiccional electoral chileno utiliza el modelo democrático mínimo, esto significa que el Tribunal se ha abocado de manera exclusiva a las cuestiones procedimentales de las elecciones, sin ver aspectos como los derechos de los ciudadanos o de los afiliados de los partidos políticos. Es más, no ha definido el sentido y alcance del sistema democrático en el sistema político chileno. El sistema jurisdiccional electoral chileno reposa en la fidelidad de los procedimientos y en las formas que el legislador ha dispuesto, circunstancia Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 77 que resulta esencial para mantener las bases de su sistema democrático, pues legitima tanto el proceso electoral como el resultado oficial al que se arriba, como una expresión libre e informada del electorado (Sentencia rol 12-2009). Por ejemplo, en la elección presidencial de 1989 fue primordial el trabajo del Servicio Electoral y del Tricel para vigilar y calificar aquellas elecciones y las posteriores. De esta manera renació la democracia a partir de 1990, y el Tribunal Electoral retomó su importancia institucional (Angell 1997, 257). Por otro lado, se observa que al utilizar el modelo democrático procedimental, el Tricel emplea de manera primaria la legislación electoral, y de forma secundaria los principios constitucionales de igualdad y publicidad establecidos en la Constitución. Asimismo, al analizar las sentencias del Tribunal, se notó que éste realiza una aplicación de la justicia muy legalista (Nieto 2003, 42 y 54). Este criterio para interpretar la norma se refiere a que se busca el significado de los términos o de las palabras y dilucidar la estructura gramatical de la frase. Esto no es una mera operación mecánica, pues las palabras aisladas no tienen un significado preciso, sino que es necesario comprenderlas dentro de la frase y de ahí en el contexto real que se estudia o se trata de interpretar, así como las circunstancias concretas que evidencian el motivo y el propósito del tema de estudio. Esta aplicación de la norma denota la excesiva utilización del sentido literal de cada término o concepto; por ejemplo, es de llamar la atención que en diversas ocasiones los magistrados del Tricel no juzgaban un asunto por no tener competencia basada en la Constitución o en la ley. Es contradictorio que se soslaye la impartición de justicia por anteponer el principio de legalidad, y considerar que si no está dentro de sus facultades juzgar algún caso, no se resuelva. Entonces, ¿qué pasa con los justiciables y su solicitud de administración de justicia? Nada, pues aunque se violen sus derechos ciudadanos, hay que recordar que las sentencias del Tribunal son definitivas e inapelables. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 78 Otro de los puntos críticos es la libre valoración de las pruebas, como jurado, por parte del Tricel. En este sistema de ponderación, los juzgadores no están sujetos a ningún elemento legal, salvo su buen criterio y sano raciocinio. Pero esto no es posible para un Tribunal que juzga profesionalmente. Sus principios rectores deben fundamentar su actuación, al ser un órgano contencioso y público en el que todos sus fallos se deben apegar a la normatividad legal y no a decisiones como si fueran un conjunto seleccionado de ciudadanos que deliberan de forma privada (Black´s Law 2009, 934-5).23 La jurisprudencia electoral en Chile no tiene carácter vinculante, sólo es aplicable al caso y crea un referente tanto para el Tribunal Electoral como para los actores políticos, por lo que en diversas ocasiones se ha llegado a sentenciar de manera diferente en casos semejantes. Por ejemplo, en el tema de la destitución de autoridades municipales, hay criterios dispares cuando se interpreta el “grave y notable abandono de deberes”; esto, por la falta de precisión del legislador ordinario, lo que ha generado fallos con diferentes soluciones relacionados con temas similares, lo cual no procura un comportamiento jurisdiccional prudente y oportuno, y menos da certidumbre a los justiciables (Rosales 2009a). Acerca de este mismo tema, la jurisprudencia del Tricel ha sido casi nula y ha tenido excesiva deferencia a las decisiones de los poderes políticos, pues en contadísimas ocasiones ha fiscalizado debidamente las elecciones ante denuncias de fraude. El Tribunal tampoco ha señalado el significado y alcance de los derechos políticos, pues a la fecha no los ha definido en su jurisprudencia. De hecho, a diferencia de varios países, ni siquiera ha considerado los derechos ciudadanos como derechos humanos (Moia 2007, 353-428). 23 Se trata de un elemento que es parte de dos sistemas de administración de justicia, pues en los modelos continentales no se utiliza la figura del jurado y el juez valora conforme a las pruebas contenidas en el expediente; mientras que en el sistema angloamericano el jurado es una parte fundamental que puede valorar las pruebas sin ninguna regla o sujeción. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 79 En cuanto al rubro de la anulación de elecciones en Chile, desde la reinstauración de la democracia en el año de 1989, solamente en una ocasión se han revocado los resultados de una elección.24 Esto sucedió en la elección de alcalde para la comuna de Talcahuano en 2004. El mayor impacto de las sentencias del Tricel se observa en los casos de la destitución de autoridades municipales. Pero hay que advertir que esta función no tiene relación directa con los derechos políticos o la calificación de los procesos electorales. La remoción de un alcalde o un concejal no sólo afecta a la primera autoridad municipal en su persona, sino que también reviste la innegable connotación de un desprestigio de la función pública ante la ciudadanía, que espera de sus autoridades una conducta apegada irrestrictamente a derecho y a los principios de probidad, eficiencia y eficacia administrativas exigibles a todas las autoridades y funcionarios de la administración del Estado por el ordenamiento jurídico. El “grave y notable abandono de deberes y la falta de probidad” son las principales causas para la destitución de autoridades municipales en Chile. Pero se nota cómo el Tricel, ante el silencio de la ley, ha interpretado el “notable abandono de deberes” en función de si se causaron o no perjuicios a la administración municipal. En estos casos, el Tribunal estimaba si la falta había sido notable o grave, o si se trató de cuestiones que se podían enmendar o de faltas menores que no ameritaban la destitución (Orozco 2006, 248). Existe, sin duda, un elemento subjetivo al calificar a las autoridades municipales cuando se cree que hubo un notable abandono de deberes. Al revisar las sentencias del Tricel, se encontró que hay diversos criterios ─dependiendo del caso─ de cómo han juzgado; la conducta del alcalde o concejal es evaluada por un órgano de naturaleza electoral, y no por uno propiamente judicial que valore las conductas políticas y administrativas. 24 La invalidación de esta elección se debió al cúmulo de infracciones a las normas contenidas en la Ley 18.700, principalmente, el comportamiento irregular de las personas responsables de las mesas receptoras y las contradicciones entre los votos emitidos y los registrados. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 80 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Todo lo expuesto otorga la posibilidad de proponer un conjunto de conclusiones y propuestas para mejorar el funcionamiento del Tricel. Conclusiones y propuestas Esta investigación tuvo como finalidad conocer y analizar la importancia institucional del Tricel y su categoría en el andamiaje democrático. Esto permitió entender su establecimiento, organización y facultades, además de enterarse de la producción judicial que ha elaborado en los últimos años. El primer punto es ubicarse en el contexto del sistema democrático, en especial en Latinoamérica. Éste es aún uno de los problemas de muchos países de la zona, porque todavía no se han establecido sistemas electorales fuertes: en todo proceso de transición, que en algunos países parece ser permanente por lo prolongada, hemos vivido abocados a una persistente reforma electoral. Es que el sistema electoral se adopta y las decisiones dentro de él se toman en diversos sentidos, tienen consecuencias sobre el sistema político, en cuanto a su estabilidad, legitimidad y conflictividad. Los efectos de los sistemas electorales, y de las decisiones normativas, dependen de estructuras sociales, condiciones institucionales y comportamientos políticos y también de la forma en que esos diversos elementos se interrelacionan (García Laguardia 2006). La forma de entender la democracia y la protección de los derechos político-electorales en cada legislación y jurisdicción es la principal diferencia de cada Tribunal electoral. Esto depende de cómo fueron establecidos dichos conceptos por los grupos políticos en el poder (Cossío 2002, 16), lo que lleva al origen de las diferencias con otros sistemas electorales y, por tanto, de sus mecanismos para impartir justicia electoral. Se debe destacar que Chile viene de una transición democrática reciente y que actualmente vive un periodo que podría considerarse de postransición democrática (Ansolabehere 2007b, 69). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 81 En general, se puede resumir que las elecciones deben ser auténticas y presentar una diversidad de opciones, candidatos, partidos y programas de gobierno, que deben efectuarse de manera transparente y controlada por los funcionarios de las casillas, los ciudadanos y los observadores expertos y acreditados (Diamond 2010, 21-6, 53 y 123). Los procesos electorales deben ser honestos y transparentes, sin vicios, y realizarse regularmente, observando las formalidades legales. Chile ha adoptado una visión minimalista de la democracia, porque coloca en un papel preponderante la manera en cómo se llevan los procesos electorales y califica que se hayan cumplido las formalidades electorales que señala la ley. Las elecciones requieren ser competidas y concurridas para vencer la ausencia por impotencia ciudadana, el ausentismo por desinterés y la abstención por resentimiento. Si los órganos electorales están controlados por el poder ciudadano, las elecciones resultarán confiables y aceptadas. Por otro lado, en casos de controversia, la incertidumbre electoral deberá resolverse con apego a la Constitución, a la legalidad convertida en derecho y que las sentencias sean convertidas en justicia (González 1998, 192). Es así que las elecciones en Chile fueron el pivote político que permitió emitir el sufragio universal. En Latinoamérica, el sistema contencioso judicial electoral es encabezado mayoritariamente por un órgano especial que conoce de los conflictos o impugnaciones que, con motivo de las elecciones, surgen por desobediencia o desconocimiento de la ley; hace comparecer a las partes involucradas en ellos, declara lo que la ley ordena para cada caso concreto (tepjf 2001, 68). El sistema de justicia electoral chileno fue creado de manera específica para conocer y resolver los conflictos políticos, teniendo como responsable a un Órgano Jurisdiccional autónomo e imparcial que debe fundar Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 82 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y motivar sus sentencias con base en el marco jurídico. De esta forma, el Tricel cuenta con plena autonomía para poder elaborar sus reglamentos, manejar su presupuesto, organizar y agendar sus actividades, administrar y contratar al personal que necesita, entre otras funciones: en el ejercicio de su función jurisdiccional sólo se subordina y debe obediencia a la ley, siendo la última instancia en la materia, ya que sus resoluciones o sentencias son definitivas e inatacables, lo cual subraya su autonomía funcional (Orozco 2006, 37). El máximo Tribunal electoral chileno tiene un carácter permanente y especializado. Esto representa una garantía electoral más, de acuerdo con la tendencia contemporánea en el derecho comparado hacia la judicialización de los procedimientos contenciosos electorales, y permite un control interorgánico adicional para asegurar la autenticidad y legalidad electoral (tepjf 2001, 18). Asimismo, es garante del orden constitucional y un factor insustituible de la estabilidad y cohesión social (Orozco 2006, 101). El Tricel utiliza comúnmente los principios dogmáticos jurisdiccionales electorales de autonomía, publicidad, legalidad, constitucionalidad, independencia e imparcialidad en sus actuaciones. Hasta hace poco, si bien la jurisprudencia del Tricel era pública, no se encontraba digitalizada y menos aun en internet. Hoy se puede conocer de manera electrónica el trabajo del Tribunal, las listas del día y las sentencias de los casos recientemente presentados, en proceso y juzgados. Asimismo, el Tribunal Electoral divulga sus sentencias, jurisprudencia y noticias por medios electrónicos. Acerca del tema de la publicidad, existe una diferencia que caracteriza al sistema de audiencias del Tricel, porque solicita a los asistentes que salgan en el momento de deliberar, lo que atenta contra el principio de máxima publicidad. De igual modo, los magistrados electorales tienen el derecho de inscribir su voto particular. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 83 El Tribunal no elabora un informe anual de actividades o del periodo en que estuvieron en funciones los magistrados electorales integrantes. El Tricel tampoco cuenta con una revista de difusión o de investigación electoral. Esto es importante porque “la responsabilidad de las instituciones de difundir obras especializadas en materia electoral, se vuelve en un instrumento de gran importancia para el fortalecimiento de la cultura política” (Orozco 2004, 5). En el mismo sentido, el Tribunal no ha publicado, patrocinado o presentado algún libro; no realiza investigación, convoca a foros, congresos ni organiza concursos de tesis académicas o de ensayos en materia político-electoral; además, tiene escasa interacción con otras instituciones públicas o privadas, con la excepción del Servicio Electoral. Otra característica del sistema de justicia electoral chileno es que las cuestiones de constitucionalidad están reservadas para otra institución. En Chile, el Tribunal Constitucional es el responsable del tema en las normas y, por tanto, es el encargado de interpretar o invalidar una ley electoral, y de dirimir las controversias constitucionales electorales. El Tricel puede requerir a cualquier autoridad la documentación o hacer las diligencias que considere para mejor proveer, que puedan servir para la sustanciación o resolución de expedientes, lo cual constituye una excepción al sistema probatorio chileno, que establece que sólo las partes pueden allegar pruebas al juicio en los plazos establecidos legalmente (Orozco 2006, 127). En Chile no existe un órgano o fiscalía especializada en delitos electorales, por lo que se consigna a los probables responsables ante el juez de letras correspondiente. Por otro lado, en el sistema de justicia electoral chileno, los ciudadanos no pueden acudir al recurso de protección constitucional25 ante la violación 25 El sistema electoral de Costa Rica ha sido calificado como uno de los mejores en Latinoamérica. Su Tribunal electoral, en su afán de seguir consolidado su sistema de defensa de derechos políticos, ha creado el llamado amparo electoral, con el objeto de poder combatir actos u omisiones que quebranten o amenacen quebrantar los derechos políticos fundamentales. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 84 de sus derechos político-electorales (Becerra, Salazar y Woldenberg 1997, 126), lo que hace imposible la reparación del daño. Hay que recordar que las sentencias de este Tribunal son definitivas e inatacables. A continuación se presentan varias conclusiones y características legales de la normatividad que utiliza el Tricel. Análisis de la legislación utilizada por el Tricel El Tricel es un órgano con autonomía constitucional. Esta institución tiene un carácter independiente de la estructura del Poder Judicial. Asimismo, este Tribunal tiene ciertas características institucionales, como el número de jueces que lo componen, los requisitos, el mecanismo de selección y el periodo de duración del cargo de magistrado electoral. La composición actual del Tricel se materializa con una mayoría de magistrados de la Corte Suprema de Justicia, por lo que es importante reformar la integración de este órgano colegiado. Se propone un cambio gradual e incorporar a dos civiles que cuenten con los requisitos para ser ministros de la Corte Suprema y sean especialistas en materia constitucional y electoral. Hay que resaltar que los magistrados del Tricel no son especialistas en materia electoral. Además, los jueces electorales chilenos no trabajan exclusivamente en el Tribunal, pues al mismo tiempo son integrantes de la Corte Suprema de Justicia. Esto provoca que no haya oxigenación en los magistrados electorales, al no abrirse espacio a la sociedad civil y por ser el Tricel otro monopolio de la Corte Suprema de Justicia.26 El mecanismo de asignación podría ser propuesto por la Corte Suprema en una convocatoria abierta, con el fin de realizar el filtro de las ternas para integrar el Tribunal. Estas ternas se enviarían al Senado para la designación de los nuevos magistrados electorales, que deberán ser sustituidos de manera escalonada para aprovechar la experiencia de los juzgadores anteriores. 26 La Corte Suprema de Justicia desarrolla funciones propias de un Consejo de la Judicatura. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 85 Por otra parte, en Chile no existe una legislación procesal electoral o un recurso especializado para la defensa de los derechos político-electorales. Otra particularidad del Tricel, con respecto a la mayoría de los sistemas de justicia electoral latinoamericanos, es la apreciación de la prueba como jurado de los hechos y sentenciar con base a derecho. En el tema de la ponderación judicial, el jurado no está sujeto totalmente a seguir las normas en la valoración de la prueba, y dicta su voto de manera secreta y según su conciencia (Abramson 2001, xxiii).27 Los magistrados del Tribunal no deberían deliberar de forma privada ─y menos a puerta cerrada─ para resolver cualquier petición de justicia, y posteriormente ajustar su decisión a derecho. Parece difícil comprender que después de valorar como jurado se reconstituya de nuevo en juez. Esta facultad mimetizadora del Tricel y su manera secreta de deliberar parecen obscuramente perjudiciales. Esta transmutación legal daña la transparencia en la impartición de justicia. Se debe modificar esta práctica, para que el Tribunal se ajuste al principio de publicidad de manera absoluta y se establezca un sistema mixto de valoración de la prueba. Otro punto importante es que los magistrados electorales no pueden ser sujetos a juicio político (cprch, artículo 52, 1985), pero sí pueden ser juzgados políticamente como magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Puede verse esto como una omisión legislativa ─impunidad por omisión─ o como un mecanismo para proteger su función jurisdiccional. Diagnóstico de la jurisprudencia electoral chilena Los magistrados electorales chilenos no cuentan con legitimidad democrática, por lo que deben ganársela con sentencias que reflejen su independencia, imparcialidad, legalidad, objetividad, etcétera, para obtener un Esto se origina porque se cree que los ciudadanos integrantes del jurado conocen mejor el sentido de la justicia en comparación con las leyes, por lo que al emitir libremente un veredicto sólo le colocan el sello de la legislatura, que ha materializado el sentido de la comunidad en las mismas. Se puede decir que se trata de una justicia popular. 27 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 86 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación espacio de reconocimiento social y dar importancia a su labor institucional a favor de la democracia. En Chile, la producción judicial electoral es sólo un referente, pero carece de valor para el resto del sistema judicial, por lo que se puede observar la falta de una formación jurisprudencial. Por otro lado, el Tricel utiliza un excesivo formalismo en la interpretación de las normas electorales (Nieto 2003, 5 y 189). La exégesis que realiza este órgano judicial se denomina gramatical y no considera factores externos. El Tribunal tampoco ha elaborado una sentencia integrada, pues sólo interpreta la norma en sentido literal (Marshall 1982, 120). Esto reduce el alcance de su visión y la expansión de la justicia electoral y, por tanto, acota las posibilidades de incrementar los derechos ciudadanos por la vía jurisdiccional. Al Tricel parece que no le interesa crear o aplicar instrumentos hermenéuticos para tutelar los derechos de los justiciables; como ya se mencionó, maneja una acepción minimalista o procedimental de la democracia. Esto produce diferencias importantes con otros tribunales electorales, por su manera de administrar la justicia electoral. La aplicación de la legislación electoral por parte del Tribunal es muy rigurosa y, por lo mismo, en diversas ocasiones no se garantizó el acceso a la justicia por incumplir cuestiones de forma (requisitos); por ejemplo, si el recurso no era el indicado, si no se identificaban las pretensiones de manera precisa, si no se relacionaban los actos con faltas electorales, etcétera. Estas características hacen mucho más difícil obtener una justicia electoral más cercana a la población, pues en muy pocas ocasiones el Tricel dictó que los recurrentes tuvieran la razón. Este excesivo legalismo por parte del Tribunal ─por la no satisfacción puntual de los requisitos de la demanda en cuanto a la forma, sin dar ninguna prevención─ provocó que se desecharan muchas apelaciones sin estudiar el fondo de la cuestión (Gloppen, Gargarella y Skaar 2004, 88). Se propone adoptar un modelo más garantista, “un sistema de vínculos impuestos a la Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 87 potestad sancionatoria del Estado en garantía de los derechos de los ciudadanos” (Ferrajoli 1995, 852). En tal virtud, “un sistema será más garantista en la medida en que se maximice el ejercicio de los derechos, incluidos los políticos” (Nieto 2003, 189). Este tipo de aplicación e interpretación de la norma favorece la legitimidad del órgano. Desde una óptica externa, la justificación se facilita, pues es más accesible para los ciudadanos entender una resolución que permita ejercer derechos, a una que les señale que no pueden ejercer una libertad (Nieto 2003, 323). Por este método se acerca la justicia al conglomerado social. Por ejemplo, los requisitos de la demanda o de la forma se pueden adicionar después de presentar la demanda para perfeccionarla o prevenir al actor para que la incluya; pueden solicitar a las autoridades públicas y privadas las pruebas necesarias para poder dirimir mejor el conflicto presentado; los magistrados electorales estarían obligados a estudiar si existen agravios en la demanda y señalar el recurso que debe utilizarse en caso de equivocación, dejando en segundo lugar las cuestiones de forma al observar alguna violación electoral (Orozco 2006, 30). El Tricel no ha definido términos básicos del quehacer democrático, por ejemplo, democracia, voto, elecciones, derechos políticos, ni ha interpretado los principios constitucionales que rigen al sistema electoral nacional, etcétera, y cuando los citan, la mayoría de las veces no los desentrañan, sino que sólo adjuntan en la sentencia el concepto que el legislador emitió. De igual manera, el Tribunal no ha considerado los derechos políticos como fundamentales, a diferencia de otros países, como Argentina, Costa Rica, México, entre otros (Gloppen, Gargarella y Skaar 2004, 88). Lo anterior es un atraso en el sistema de justicia electoral chileno, pues no puede hablarse de un Estado constitucional de derecho ni de democracia en la medida que no se respeten los derechos fundamentales en materia políticoelectoral (Moia 2007, 353-428). Uno de los efectos que esto ha producido es la incapacidad de los ciudadanos para defender sus derechos Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 88 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación electorales, porque no se reconoce tal acto como una violación debido al manejo tan riguroso que se hace de la ley, lo que vuelve imposible la expansión de los derechos políticos por la vía judicial. Por tal motivo, la interpretación democrática del derecho electoral debe maximizar el ejercicio de los derechos políticos (Nieto 2003, 316). El Tricel se ha declarado en varias ocasiones como “incompetente”. Esta incapacidad legal ha perjudicado a los justiciables y ha ido en contra de uno de los principios de la creación del Estado: administrar justicia. Al no cumplir con su obligación estatal, viola el principio non liquet, en el que el juez no se puede eximir o excusar de impartir justicia por insuficiencia u obscuridad de la ley (Ferrajoli 1995, 172). Además, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos está garantizado el acceso a la justicia por parte del Estado: Se trata, en suma, de mirar la garantía de la tutela jurisdiccional a luz de una concepción total o completa de la justicia, según la cual el acceso a un remedio jurisdiccional no puede quedar supeditado a la existencia previa de un derecho sustantivo (Orozco 2006, 243). Pues como señala Jesús Orozco (2006, 159-60): desde dichos tratados internacionales se extiende la obligación de respetar los derechos humanos a los grupos o particulares, la cual originariamente pesa sobre los Estados parte. Esto es, el disfrute o eficacia en el ejercicio de los derechos humanos no puede hacerse depender de, o subordinarse a las actividades o actos que lleven a cabo o pretendan efectuar los partidos políticos o particulares. Otro punto que diferencia al Tricel es que no utiliza en sus resoluciones el derecho comparado ni sentencias, criterios u opiniones de otros Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 89 tribunales internacionales, además de no realizar investigaciones de la robusta opinión doctrinaria (Posner 2008, 347). El sistema procesal electoral no permite la equivocación del recurso, pues éste no es admitido si no cuenta con los requisitos de forma y, por ello, declara: “no ha lugar”. El mecanismo del Tribunal para calificar una demanda es, primero, evaluar la forma y luego, el fondo de la solicitud de justicia. Por tanto, el Tricel incumple el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969), que le concede a toda persona el derecho […] a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que le ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, las leyes o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones estatales […]. El Tricel no contempla ni considera, y menos cumple con la cadh ni el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; tampoco ha mencionado alguna opinión, sentencia o jurisprudencia de las diversas instancias internacionales que protegen los derechos humanos. En consecuencia, la calidad de las sentencias del Tribunal deja mucho que desear, porque en bastantes ocasiones no fundó ni motivó sus resoluciones al justificar sus acuerdos, y en muchas ocasiones sólo sentenciaron “no ha lugar”, “improcedente”, “incompetente”, “se rechaza”, “inadmisible”, etcétera, sin motivar ni explicar el porqué de esa determinación. El juez tiene el deber constitucional de motivar siempre sus sentencias. El deber de motivación constituye la mejor garantía contra una eventual arbitrariedad del órgano. De cara a la sociedad, los juzgadores tienen una gran responsabilidad social derivada de un deber constitucional, consistente en motivar, es decir, justificar correctamente las sentencias, haciendo explícitas Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 90 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación puntualmente las razones que justifican las decisiones, tanto en el plano normativo como en el plano fáctico (Orozco 2006, 151). La nulidad sólo se declara cuando las violaciones al proceso electoral sean determinantes para el resultado de la elección o causen un perjuicio evidente: Es necesario diferenciar los anteriores casos en que la nulidad de la votación recibida en mesas o casillas acarrean la nulidad de una elección, requiriéndose convocar a una nueva, de aquellos otros en que la nulidad de votación tiene como efecto solamente la exclusión de los votos de esa mesa, junta, jurado o casilla del cómputo general de los votos emitidos en la elección de que se trate, dando lugar a una recomposición del cómputo (Orozco 1998, 226). Las causales de nulidad de algún voto, de una casilla o elección son particulares, pero sólo tendrán un valor especial si esas conductas ilícitas influyeron en las elecciones o si fueron aisladas, pues la política judicial del Tricel es conservar el valor de lo útil de la elección. Un rasgo particular de este Tribunal es que la justicia electoral no ha resuelto ningún problema electoral relacionado con cuestiones indígenas. Pero cabe preguntarse si resolverían ese tema o si usarían el subterfugio de evitarlo porque no está en sus facultades constitucionales y legales dirimir conflictos electorales indígenas. Por otro lado, la intervención en la vida de los partidos políticos es un punto relevante: La exigencia de democracia interna de los partidos políticos tiene por objeto impedir que un eventual déficit democrático o funcionamiento autocrático de estas organizaciones se traduzca en una consecuente merma en el Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. El sistema jurisdiccional electoral chileno 91 mecanismo de la representación política y ponga en peligro el correcto funcionamiento del Estado democrático (Orozco 2006, 177). Aunque la Constitución Política de Chile señala que se apoyará la democracia interna dentro de los partidos políticos, en la realidad el Tricel no interviene, porque esta facultad no está contemplada en sus atribuciones orgánicas, o sea, hay un exceso de legalidad y se soslaya la impartición de justicia. El Tricel ha establecido claramente que la ley sólo le permite intervenir en la formación del Tribunal supremo de cada partido, pues según ellos no cuentan con la facultad legal para entrometerse en la vida interna de dichos institutos políticos (Valladares 2006, 172), por lo cual sólo vigila que los procesos internos se apeguen a derecho, como en las convocatorias o en la composición de sus tribunales supremos. El Tribunal electoral realmente no ejerce un papel relevante en el sistema democrático, pues sólo ha anulado una elección en los últimos 20 años. Sus sentencias más destacadas han destituido a autoridades municipales y, en los casos en los que se presumían irregularidades en los procesos electorales, sólo se canalizaban al juez de letras para investigar esos probables delitos. Actualmente, las elecciones en Chile son honestas, limpias y periódicas, lo que ha generado la sensación de contar con un sistema democrático eficiente (Angell 2007, 208). Los procesos electorales en el país generan certidumbre tanto en los actores políticos como en la ciudadanía. Esto acaece porque la jornada electoral es llevada y vigilada por los mismos ciudadanos y observadores electorales nacionales e internacionales, por lo cual la intervención del Tricel en la vida democrática nacional ha tenido poca relevancia. Pero esto no implica que no haya pendientes que deban atender, como la democracia interna de los partidos, los derechos políticos, la valoración de la prueba, entre otros temas. El Tricel está llamado a convertirse, en un futuro próximo, en el protector de los derechos políticos de los ciudadanos y a seguir siendo uno de Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 17-100. 92 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación los agentes públicos que garantice la legitimidad de los representantes populares, la validez de las elecciones, además de fortalecer la estabilidad del sistema democrático que tanto ha costado instaurar. Fuentes consultadas Abramson, Jeffrey. 2001. We the jury. The jury system and the ideal of democracy. Nueva York: Basic Books. Ai Camp, Roderic, comp. 1997. La democracia en América Latina. México: Siglo xxi. Andrade Geywitz, Carlos. 1963. Elementos de derecho constitucional chileno. Santiago: Editorial Jurídica de Chile. Angell, Alan. 1997. Las campañas electorales en Latinoamérica. En Ai Camp 1997. . 2007. Democracy after Pinochet. Politics, parties and elections in Chile. Londres: Institute for the Study of the Americas. Ansolabehere, Karina. 2007a. Suprema Corte. Arbitro sin contrapesos. En Vázquez 2007, 69-81. . 2007b. La política desde la justicia. México: Fontamara. Barros, Robert. 2005. La Junta Militar. 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Pp. 17-100. 101 Aplicación de los principios pro homine y de progresividad al seno de las sentencias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Application of the Principles of Escalation and Pro Homine within the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary Martha Concepción Martínez Guarneros (México)* Fecha de recepción: 19 de marzo de 2014. Fecha de aceptación: 8 de julio de 2014. Resumen Este artículo va encaminado a analizar la aplicación de los principios pro homine, en el cual se examina el concepto de los derechos humanos y su dimensión internacional. Por otra parte, se hace alusión al marco constitucional aplicable a partir de la reforma constitucional de 2011 y se exponen los diversos ocursos para tener acceso a la justicia electoral, así como la competencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en cada uno de ellos. Asimismo, se analizan los principios y valores constitucionales en materia electoral, además de que se expone el contenido y alcance en los criterios de la Corte Interamericana de Derechos Humanos * Magistrada de la Sala Regional Toluca del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. [email protected]. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. 102 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el marco del sistema previsto en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Específicamente, se habla de la interpretación armónica entre la Constitución federal y los tratados internacionales (control de convencionalidad), así como la obligatoriedad del Órgano Jurisdiccional de garantizar la eficacia de los derechos humanos. Palabras clave: principio pro homine, derechos humanos, acceso a la justicia, interpretación armónica. Abstract The paper is aimed at analyzing the application of the principles pro homine, the concept of human rights and analysis of the international dimension of these, moreover, the reference applicable to the institutional framework is based on the constitutional reform of 2011 as well as several letters to access to justice and electoral competition Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary there exposed. Similarly analyzed the constitutional principles and values, electoral matters, the content and scope of the criteria of Inter-American Court of Human Rights under the arrangements provided for in the American Convention on Human Rights. Specifically talking about the harmonious interpretation between the federated constitution and international treaties and obligations of the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary to ensure the realization of human rights. Keywords: principles pro homine, human rights, access to justice, harmonic interpretation. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. Aplicación de los principios pro homine y de progresividad... 103 Derechos humanos. Su concepto y dimensión internacional Desde su existencia, el hombre tuvo las mismas aptitudes para ejercer y disfrutar lo que hoy se denomina como derechos humanos. Las capacidades para vivir, alimentarse, expresarse, para desarrollar su personalidad mediante la práctica de un culto, del trabajo, de la educación, entre otras, son verificables tanto en el hombre de la antigüedad como en el de la actualidad. Sin embargo, el derecho, en tanto pauta de convivencia humana en sociedad, no siempre reconoció la capacidad intrínseca de todo ser humano para la práctica y el disfrute de los derechos humanos. Ello no conduce a afirmar que no haya habido hombres libres que expresaron sus ideas o que practicaron su culto, sino que simplemente estos derechos no existían ni eran tales para todos los hombres (Pinto 1997, 1). La noción de derechos humanos corresponde con la afirmación de la dignidad de la persona frente al Estado. El poder público debe ejercerse al servicio del ser humano; no puede ser empleado para ofender lícitamente atributos inherentes a la persona y debe ser un vehículo para que ella pueda vivir en sociedad en condiciones cónsonas con la misma dignidad que le es consustancial (Nikken 1994, 15-38). Cuando se habla de derechos humanos se hace referencia a aquellos que son inherentes a la persona. Esto implica considerarlos como un fin en sí mismos, nunca como un medio, por lo que los derechos humanos son aquellos que el hombre tiene por el solo hecho de ser humano y no porque el Estado los otorgue. Es una postura que más bien se refiere a los derechos naturales, que son definidos por Javier Hervanda como “aquél sector del orden jurídico constituido por normas, derechos y relaciones cuyo origen y fundamento es la naturaleza del hombre” (Hervanda 1996, 31). La doctrina en la materia ha reconocido tres generaciones de derechos humanos. La primera se refiere a la protección de derechos individuales, que impone al gobernante una obligación de no hacer, es decir, no interferir Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. 104 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en la esfera privada del particular, excepto cuando la ley lo faculte para ello. La segunda generación, surgida con la Constitución francesa de 1848, implica ya un papel activo del Estado, con la prestación de servicios públicos a favor de los particulares, y finalmente, la tercera generación, que comprende la cooperación entre estados, como la solidaridad internacional y el desarrollo; ésta surge tras los efectos de la Segunda Guerra Mundial. Los derechos humanos requieren de un enfoque internacional, ya que a menudo están contemplados en la ley y garantizados por ella mediante los tratados, el derecho internacional consuetudinario, los principios generales y otras fuentes del derecho internacional. En ese sentido, el derecho internacional establece las obligaciones que tienen los gobiernos de tomar medidas en determinadas situaciones o de abstenerse de actuar de determinada forma en otras, a fin de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales de los individuos o grupos. Por ello, existe la necesidad de cambios profundos tanto en la esfera interna como internacional para que todos los derechos humanos puedan ser preferentemente efectivos; sin embargo, el problema básico con el que se topa este intento de universalizar y globalizar los derechos humanos, y su desarrollo, es la falta de voluntad política por parte de las principales naciones desarrolladas para reconocer este privilegio al progreso y, sobre todo, para llevar a cabo medidas concretas con tal finalidad. En México, en los últimos años, se han tratado de expandir los derechos humanos en diversas expresiones, tales como la convención de instrumentos internacionales; reformas legales o generación de normas; creación de organizaciones de defensa de los derechos humanos, así como de asociaciones de este tipo; la difusión académica y la ampliación del sistema interamericano de protección mediante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (cidh), la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte idh) y el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (iidh), me- canismos, quizá, meramente formales. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. Aplicación de los principios pro homine y de progresividad... 105 Reforma constitucional de 2011 y el marco constitucional aplicable Con el objeto de abordar la problemática relacionada con el impacto de la reforma constitucional de mérito, en los fallos emitidos por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), es importante hacer alusión que mediante el decreto publicado el 10 de junio de 2011, en el Diario Oficial de la Federación (dof), en vigor a partir del día siguiente de su publicación, se reformó y adicionó el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum). De dicho precepto constitucional es preciso destacar el principio por el cual las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con la cpeum y con los tratados internacionales de la materia, para favorecer, en todo tiempo, a las personas la protección más amplia. Este principio constituye un parámetro obligatorio de carácter interpretativo y aplicativo, ya que si bien no establece los derechos humanos de manera directa, impone una norma que obliga a los operadores jurídicos a interpretar los preceptos aplicables conforme con la Constitución y los tratados internacionales en la materia de derechos humanos, al conceder siempre a todas las personas la protección más amplia o favorable a ellas, con base en el principio pro homine, que significa interpretación conforme en sentido amplio. De igual forma, el poder revisor de la Constitución estableció que todas las autoridades (sin excepción y en cualquier orden de gobierno), en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, y que, en consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. Por otra parte y para los efectos que se pretende con el trabajo, y con el objeto de dar énfasis a la problemática concreta que se aborda, es destacable precisar el marco normativo atinente: Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. 106 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación El tepjf es la máxima autoridad jurisdiccional en la materia, con excepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 constitucional ─es decir, por el control concentrado y abstracto de la constitucionalidad de las leyes que realiza la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn), mediante la acción de inconstitucionalidad─, y órgano especializado del referido poder, de conformidad con el artículo 99, párrafo 1 de la cpeum. El artículo 99, fracción II, párrafo 3, de la Constitución federal, confiere expresamente al tepjf la atribución de resolver, en forma definitiva e ina- tacable en los términos de la propia Constitución y según lo disponga la ley, las impugnaciones que se presenten respecto de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, que serán resueltas en única instancia por la Sala Superior, ante lo cual realizará el cómputo final de la elección y, en su caso, formulará la declaración de validez de la misma y la de presidente electo, respecto del candidato que hubiese obtenido el mayor número de votos. Por su parte, el artículo 41, párrafo 2, base IV, establece, en lo que interesa, que para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen la propia Constitución y la ley. Finalmente, el artículo 17, párrafo 2, de la cpeum prevé el derecho fundamental de acceso efectivo a la impartición de justicia a cargo de los tribunales, que si bien habrá de sujetarse a los plazos y términos que fijen las leyes, estos últimos no podrán constituir cargas extraordinarias que impidan o restrinjan injustificadamente el ejercicio de tal derecho a los interesados. Acceso a la justicia electoral y la competencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación El sistema de justicia electoral tiene por objeto garantizar que todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales se sujeten invariablemente, según corresponda, a los principios de legalidad y constitucionalidad, así Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. Aplicación de los principios pro homine y de progresividad... 107 como la definitividad en los distintos actos y etapas de los procesos electorales, mediante las elecciones libres, auténticas y periódicas. En relación con la competencia del tepjf, los mecanismos jurídicos consagrados en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (lgsmime) son del conocimiento del Instituto Nacional Electoral (ine) y el Tribunal. Al otrora Instituto Federal Electoral (ife)1 se le confiere competencia, a efectos de conocer del único mecanismo contencioso de naturaleza administrativa: el recurso de revisión (rrv). Por su parte, con independencia de que la competencia corra a cargo de la Sala Superior o alguna de las cinco Salas Regionales, de manera genérica, el Tribunal Electoral conoce de aquellos medios de impugnación que las partes legitimadas presenten en los plazos y términos que señala la lgsmime y que son los siguientes: 1) El recurso de apelación (rap), el juicio de inconformidad (jin) y el recurso de reconsideración (rec), para garantizar la constitucionalidad y legalidad de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal. 2) El juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano (jdc), para garantizar los derechos político-electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de asociarse individual y libremente para tomar parte, de forma pacífica, en los asuntos políticos del país. 3) El juicio de revisión constitucional electoral (jrc), para garantizar la constitucionalidad de actos o resoluciones de las autoridades locales en los procesos electorales de las entidades federativas. 4) El juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales de los servidores del Instituto Nacional Electoral (jli). Se destacan dos juicios de control constitucional. 1 Autoridad administrativa electoral que organiza los comicios federales en México, a efectos de renovar al titular del Poder Ejecutivo y a los integrantes de ambas Cámaras del Congreso de la Unión. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 108 Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano El jdc, cuya relevancia es manifiesta conforme a los objetivos persegui- dos en el presente trabajo, se estableció con el propósito de proteger los derechos subjetivos políticos que, en voz de Kelsen, son una autorización para influir en la construcción de la voluntad estatal, esto es, para participar directa o indirectamente en la producción del orden jurídico (Kelsen 1998, 150). En este sentido, los derechos políticos se confieren a los ciudadanos como la prerrogativa a efectos de participar en los asuntos públicos del Estado, por sí mismos o por conducto de sus representantes libremente elegidos, de votar y ser elegidos, y de tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas del país (Orozco 2002, 44). Por tanto, en contra de la vulneración a los citados derechos fundamentales, procede el jdc. Sin lugar a dudas, a partir de su instauración en 1996, el jdc es el más socorrido por la ciudadanía, con el objeto de solicitar de la autoridad jurisdiccional electoral la protección de sus derechos fundamentales en la materia electoral. Asimismo, el tepjf ha realizado interpretaciones que potencian el alcance y disfrute de los derechos político-electorales, por lo que las disposiciones constitucionales que consagran derechos fundamentales deben ser objeto de una interpretación extensiva.2 De igual forma, el Órgano Jurisdiccional determinó que el jdc también podría ser instado cuando se alegara la violación a diversos derechos fundamentales estrechamente vinculados con el ejercicio de los derechos político-electorales, como los de petición, de información, de reunión o de libre expresión y de difusión de ideas, cuya protección se tornara indispensable a fin de no hacer nugatorio cualquiera de los otros derechos político-electorales, garantizando el derecho constitucional a la impartición de justicia completa y a la tutela judicial efectiva. Dicho criterio se sustenta 2 Véase la jurisprudencia 29/2002. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. Aplicación de los principios pro homine y de progresividad... 109 en la tesis de jurisprudencia S3ELJ 36/2002, de rubro: JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES. PROCEDE CUANDO SE ADUZCAN VIOLACIONES A DIVERSOS DERECHOS FUNDAMENTALES VINCULADOS CON LOS DERECHOS DE VOTAR, SER VOTADO, DE ASOCIACIÓN Y DE AFILIACIÓN. En 2003, mediante una interpretación conforme a la Constitución federal, el Órgano Jurisdiccional estimó que los partidos políticos podían ser sujetos pasivos o parte demandada en el jdc, lo anterior se sustenta en la juris- prudencia histórica 03/2003, de rubro: JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. PROCEDE CONTRA ACTOS DEFINITIVOS E IRREPARABLES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS; por lo cual, desde entonces, mediante la norma jurisprudencial (lo que se plasmó en la ley adjetiva electoral en la reforma de 2008), el juicio es procedente contra actos o resoluciones definitivos de los partidos políticos que sean susceptibles de vulnerar irreparablemente los derechos político-electorales de sus afiliados, cuando no existan otros medios específicos para conseguir la restitución oportuna y directa de esos derechos, con lo que se interrumpió la jurisprudencia anterior S3ELJ 15/2001 que llevaba por rubro JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. ES IMPROCEDENTE EN CONTRA DE ACTOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. A partir de la emisión de los criterios jurisprudenciales y relevantes en cita (por señalar sólo algunos), el Tribunal Electoral ha conocido de un importante número de juicios con motivo de las resoluciones adoptadas por las autoridades e institutos políticos; con lo anterior, se le da la posibilidad a la ciudadanía en general y a la militancia partidista de garantizar la protección de sus derechos político-electorales y de acceso a la justicia. Sucede lo mismo con la reforma constitucional de 2011 al artículo 1, citada en líneas precedentes, que se torna relevante; en tanto que conforme al precepto fundamental en cuestión, todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. 110 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, lo que de suyo implica que el ordenamiento jurídico en su conjunto se ha constitucionalizado y, por así decir, convencionalizado. Juicio de revisión constitucional electoral Es el medio de defensa constitucional que promueven los partidos políticos o coaliciones para impugnar actos o resoluciones de las autoridades competentes de las entidades federativas, a fin de organizar y calificar los comicios locales o resolver las controversias que surjan durante los mismos. Su finalidad es revisar que los actos y resoluciones que emitan las autoridades de las entidades federativas en materia electoral, se ajusten a las normas y principios establecidos en el orden constitucional. El ejercicio de la observación de la constitucionalidad en su sistema de control, por órgano judicial, corresponde a un Órgano Jurisdiccional del Poder Judicial facultado para examinar que los actos de cualquier autoridad nacional o local sean constitucionales. En México, por ejemplo, corresponde a los órganos del Poder Judicial de la Federación. Con el jrc se persigue el control de la regularidad constitucional de los procesos electorales que se realizan en las entidades federativas, que deben apegarse a las reglas y principios establecidos en la Constitución para ser válidos. Sus características son: 1) El ejercicio del control de la constitucionalidad está a cargo de un Órgano Jurisdiccional. 2) La persona u órgano a quien afecte un acto de autoridad está legitimado para solicitar su inconstitucionalidad ante el órgano judicial (su no aplicación en materia electoral). 3) Para determinar la no conformidad de la ley o acto impugnado a la ley suprema, se sustancia un juicio o proceso ante quien se considere agraviado y la autoridad responsable. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. Aplicación de los principios pro homine y de progresividad... 111 4) Las determinaciones del órgano judicial respecto de la inconstitucionalidad de la ley o acto impugnado pueden tener como efecto la anulación de dicho acto o ley. Se destaca que dicho medio de impugnación es de estricto derecho, por lo que la autoridad jurisdiccional no puede suplir la deficiencia en la expresión de los agravios (al igual que en el rec). Principios y valores constitucionales en materia electoral Como lo afirma el jurista Jesús Orozco Enríquez, identificar los principios que protege el derecho electoral mexicano y las instituciones de la democracia político-electoral que el mismo establece, no sólo ayuda a comprender la esencia y función de esta materia, así como el significado de los comicios y sus resultados, sino que permite contar con mayores elementos para evaluar y, en su caso, proponer soluciones valorativamente satisfactorias cuando se presenten indeterminaciones (lingüísticas o normativas) o, incluso, para buscar la transformación de las respectivas normas jurídicas positivas (Orozco 2006, 285). Los principios generales que orientan el ejercicio de la función jurisdiccional electoral se integran con una serie de valores, fines o aspiraciones de carácter abstracto, que constituyen la base estructural de un sistema jurídico y que, eventualmente, sirven de guía en la aplicación del derecho positivo (Corona 2009, 84). Los principios constitucionales pueden definirse como aquellos que derivan de los valores superiores, en cuanto a especificación de los mismos que son reconocidos en el ámbito de las normas fundamentales. En primer lugar, se destaca que en el artículo 116, fracción IV, incisos b y c, la Carta Magna establece que las constituciones y leyes locales deben garantizar que las autoridades administrativas y jurisdiccionales en la materia gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, y que en el ejercicio de sus funciones son principios rectores los de Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. 112 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación certeza, imparcialidad, legalidad, objetividad e independencia. En la jurisprudencia de la scjn se han establecido los alcances de estos principios. El principio de certeza consiste en que, al iniciar el proceso electoral, los participantes sepan las normas fundamentales que integrarán el marco legal de dicho proceso, es decir, que conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a las que están sujetas su propia actuación y la de las autoridades electorales. El principio de imparcialidad se trata de que en el ejercicio de sus funciones las autoridades electorales eviten irregularidades, desviaciones o la proclividad partidista. En cuanto al principio de legalidad, es la garantía formal para que los ciudadanos y las autoridades electorales actúen con estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley, a fin de que no se emitan o desplieguen conductas caprichosas o arbitrarias al margen del texto normativo. El principio de objetividad obliga a que las normas y los mecanismos del proceso electoral estén diseñados para evitar situaciones conflictivas en los actos previos a la jornada electoral, durante su desarrollo y en las etapas posteriores a la misma. Por otra parte, los conceptos de autonomía en el funcionamiento e independencia en las decisiones de las autoridades electorales tienen el alcance de una garantía constitucional, a favor de los ciudadanos y de los partidos políticos, consistente en que las autoridades electorales, al emitir sus decisiones, lo hagan con plena imparcialidad y estricto apego a la normatividad aplicable al caso, sin tener que acatar o someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones provenientes de superiores jerárquicos o de otros poderes del Estado o de personas con las que guardan alguna afinidad política, social o cultural. Ahora bien, es preciso destacar los siguientes principios y valores constitucionales en materia electoral que han sido sustentados por la Sala Superior del tepjf: Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. Aplicación de los principios pro homine y de progresividad... 113 1) Los derechos fundamentales de votar, ser votado, de asociación y de afiliación, en cuanto tienen la estructura de principios (cpeum, artículos 35, fracciones I, II y III, y 41, párrafo segundo, fracción I, párrafo segundo 2013; pidcp, artículo 25, inciso b, 1966, y cadh, artículo 23.1, inciso b, 1969). 2) Tener acceso por todos los ciudadanos, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas del país (pidcp, artículo 25, inciso b, 1966, y cadh, artículo 23.1, inciso c, 1969). 3) El principio de elecciones libres, auténticas y periódicas (cpeum, artículo 41, párrafo segundo, 2013; pidcp, artículo 25, inciso b, 1966, y cadh, artículo 23.1, inciso b, 1969). 4) El principio del sufragio universal, libre, secreto y directo (cpeum, artículo 41, párrafo segundo base I, párrafo segundo y 116, fracción IV, inciso a, 2013; pidcp, artículo 25, inciso b, 1966, y cadh, artículo 23.1, in- ciso b, 1969). 5) El principio de maximización de la libertad de expresión y del derecho a la información en el debate público que precede a las elecciones (cpeum, artículos 6 y 7, 2013; cadh, artículo 25.1, 1969, y pidcp artículo 19, 1966). 6) Principio conforme al cual los partidos políticos nacionales deben contar de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades (cpeum, artículo 41, párrafo segundo, base II, 2013). 7) Principio de equidad en el financiamiento público (cpeum, artículos 41, párrafo segundo, base II, y 116, fracción IV, inciso g, 2013). 8) Principio de prevalencia de los recursos públicos a los de origen privado (cpeum, artículo 41, párrafo segundo, base II, 2013). 9) Principio conforme al cual la organización de las elecciones se debe llevar a cabo mediante un organismo público dotado de autonomía e independencia (cpeum, artículo 41, párrafo segundo, base V, 2013). 10) Principios rectores de la función estatal electoral: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad (cpeum, artículos 41, párrafo Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. 114 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación segundo, base V, párrafo primero, y 116, fracción IV, inciso b, 2013) a los que se ha hecho alusión de manera particular en párrafos precedentes. 11) Principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales (cpeum, artículo 41, párrafo segundo, base VI, 2013). 12) Derecho a la tutela judicial efectiva en materia electoral (cpeum, artículos 17, 41, párrafo segundo, base VI, y 116, fracción IV, inciso l, 2013, y cadh, artículo 25.1, 1969). 13) Principio de definitividad en materia electoral (cpeum, artículo 41, párrafo segundo, base VI, y 116, fracción IV, inciso m, 2013). 14) Principio de equidad en la competencia entre los partidos políticos (cpeum, artículo 134, en relación con el artículo 41, párrafo segundo, base II, 2013). 15) Principio conforme al cual sólo la ley puede establecer nulidades (cpeum, artículo 99, párrafo cuarto, fracción II, párrafo segundo, 2013). Los principios señalados permean todo el ordenamiento jurídico y, por tanto, constituyen condiciones o elementos fundamentales de una elección democrática, cuyo cumplimiento debe ser imprescindible para que una elección sea considerada constitucionalmente válida, así como para la protección de los derechos fundamentales. Criterios de la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto al contenido y alcance de los derechos políticos en el marco del sistema previsto en la Convención Americana sobre Derechos Humanos En este apartado es pertinente hacer alusión de manera descriptiva, mas no limitativa, a algunos criterios de la Corte idh respecto del contenido y alcance de los derechos políticos en el marco del sistema previsto en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (cadh) (suscrita en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969), que tomó como base la Sala Superior del tepjf al resolver el expediente SUP-JIN-359/2012. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. Aplicación de los principios pro homine y de progresividad... 115 En el sistema interamericano, la relación entre los derechos humanos, la democracia representativa y los derechos políticos, en particular, quedó plasmada en la Carta Democrática Interamericana (cdi), que dispone: Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al Estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos (cdi, artículo 3, 2001). Asimismo, la Corte idh ha destacado que: el ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un medio fundamental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los demás derechos humanos previstos en la Convención (Corte idh, párrafo 143, 2008). Para la Corte idh, los derechos políticos consagrados en la cadh “propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo político” (Corte idh, párrafo 141, 2008) y “la democracia representativa es determinante en todo el sistema del que la Convención forma parte” (Corte idh, párrafo 34,1986). Además, resulta relevante destacar el criterio de la Corte idh en el sentido de que el artículo 23 de la Convención no sólo establece que sus titulares deben gozar de derechos, sino que agrega el término “oportunidades”, lo cual “implica la obligación de garantizar con medidas positivas que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad real para ejercerlos” (Corte idh, párrafo 145, 2008), por lo que Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 116 es indispensable que el Estado genere las condiciones y mecanismos óptimos para que los derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación (Corte idh, párrafo 145, 2008). En este sentido, si bien el sistema interamericano no impone un sistema electoral determinado ni una modalidad específica para el ejercicio de los derechos a votar y a ser votado, sino sólo lineamientos generales que determinan un contenido mínimo de los derechos políticos, se impone al Estado ciertas obligaciones, en particular, la obligación positiva que se manifiesta en un deber hacer, de realizar ciertas acciones o conductas, de adoptar medidas que se derivan de la responsabilidad de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos de las personas sujetas a su potestad (cadh, artículo 1.1,1969) y de la obligación general de adoptar medidas en el derecho interno (cadh, artículo 2,1969). Esta obligación positiva “consiste en el diseño de un sistema que permita que se elijan representantes para que conduzcan los asuntos públicos” (Corte idh, párrafo 157, 2008). Al respecto, el sistema electoral que los estados establezcan, de acuerdo con la cadh, “debe hacer posible la celebración de elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores” (Corte idh, párrafo 158, 2008). Interpretación armónica entre la Constitución federal y los tratados internacionales (control de convencionalidad) El control de convencionalidad es el mecanismo que se ejerce para verificar que una ley, reglamento o acto de las autoridades del Estado se ajusta a las normas, los principios y obligaciones de la cadh principalmente, en la que funda la competencia contenciosa de la Corte idh.3 Esta armonización conlleva entonces que: 3 El control de convencionalidad se debe extender, también, a las demás convenciones interamericanas de derechos humanos que fundamenten la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte idh) y que establezcan obligaciones para el Estado mexicano. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. Aplicación de los principios pro homine y de progresividad... 117 En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de control de convencionalidad entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Corte idh, párrafo 124, 2006). En estima de Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot: los jueces nacionales se convierten en jueces interamericanos: en un primer y auténtico guardián de la Convención Americana, de sus Protocolos (adicionales eventualmente de otros instrumentos internacionales) y de la jurisprudencia de la Corte idh que interpreta dicha normatividad (dof 2010). Y si se sigue esta idea y se relaciona con el control de constitucionalidad, los jueces mexicanos serán, al mismo tiempo, guardianes de la Constitución y de la cadh, lo que de suyo implica una mejor protección y garantía de los derechos humanos. En este tenor, el juzgador interno (tanto local como federal) desempeña un doble papel: por un lado en el Estado, bien como juzgador de legalidad o de constitucionalidad, y externamente, como operador de los derechos contemplados en tratados internacionales, o como es referido por un sector de la doctrina, de un control de convencionalidad, por lo que en este esquema de naturaleza difusa y ex oficio, cada juez no sólo lo es del fuero al que pertenece, sino que de manera subsidiaria es, a la vez, juez parte del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, pues no sólo se rige por las normas internas respectivas, sino también por las propias del orden internacional en materia de los derechos fundamentales. De igual forma, es necesario tener presente que cuando se hace referencia a dicho tema se parte de dos tipos distintos llevados a cabo por dos órganos: el primero es el control concentrado de convencionalidad, que realiza únicamente la Corte idh; el segundo es el control difuso de convencionalidad que realizan los estados en el ámbito de sus competencias mediante todas sus autoridades (Bustillo s. f.). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. 118 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Esto es, de acuerdo con lo manifestado por el jurista Miguel Carbonell, la Corte idh realiza el control concentrado de convencionalidad cuando verifica de forma subsidiaria que las disposiciones internas, las conductas y los actos de los estados parte de la cadh sean acordes y no violenten su contenido. Por su lado, los estados, en el ámbito de sus competencias y en los procedimientos que las leyes les establecen, deben realizar el control difuso de la convencionalidad, con los mismos parámetros que lo hace la Corte idh. En estos casos, los jueces nacionales deben hacer la misma revisión que haría la Corte respecto de la legislación que aplican, o las conductas que realizan los distintos órganos del Estado, para asegurarse de que éstos no contraríen a la cadh al fungir como una especie de jueces interamericanos de protección de derechos. Al respecto, es importante destacar lo que ha sustentado la Sala Superior del tepjf, al considerar que la reforma constitucional en materia de derechos humanos, aprobada por el Constituyente permanente y publicada el 10 de junio de 2011 en el dof, en concordancia con las determinaciones del Tribunal Pleno de la scjn, al resolver el expediente varios 912/2010 (dof 2011) ─entre las cuales destaca el criterio según el cual las sentencias emitidas por la Corte idh son vinculantes en sus términos cuando el Estado mexicano sea parte en el litigio─ significan o entrañan un nuevo sistema en el orden jurídico mexicano, en cuya cúspide está la cpeum. Obligatoriedad del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de garantizar la eficacia de los derechos humanos La máxima autoridad jurisdiccional en la materia vela por garantizar la eficacia de los derechos humanos por medio de las sentencias. Cabe traer a colación lo sustentado por la Sala Superior del Tribunal Electoral respecto del tema en cuestión: Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. Aplicación de los principios pro homine y de progresividad... 119 De ahí que este órgano jurisdiccional electoral federal, en su carácter de máxima autoridad en materia electoral, con excepción de las acciones de inconstitucionalidad, cuya competencia corresponde, en forma exclusiva y excluyente, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tiene la obligación constitucional de proteger y garantizar los derechos humanos de carácter político-electoral (SUP-JDC-1749/2012). Así, cabe señalar que de conformidad con lo resuelto por el Tribunal Pleno de la scjn, al resolver el expediente varios 912/2010 en la sesión del 14 de julio de 2011, los juzgadores deben realizar las siguientes interpretaciones: 1) Interpretación conforme en sentido amplio. Ello significa que los jueces del país, al igual que todas las demás autoridades del Estado mexicano, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. 2) Interpretación conforme en sentido estricto. Ello significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquélla que hace a la ley acorde a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos. 3) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles. Ello no afecta o rompe con la lógica del principio de división de poderes y del federalismo, sino que fortalece el papel de los jueces al ser el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado mexicano es parte. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. 120 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Todas las autoridades del país, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de aplicar las normas correspondientes al hacer la interpretación más favorable a la persona para lograr su protección más amplia, sin tener la posibilidad de inaplicar o declarar la incompatibilidad de las mismas. La referida sentencia dio pauta para que se aprobaran, entre otras, las siguientes tesis sustentadas por el Tribunal Pleno de la scjn, cuyos rubros son del tenor siguiente: 69-2011. PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS; 67/2011. CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD; 68/2011. PARÁMETRO PARA EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS; 70/2011. SISTEMA DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO; 65/2011. SENTENCIAS EMITIDAS POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. SON VINCULANTES EN SUS TÉRMINOS CUANDO EL ESTADO MEXICANO FUE PARTE EN EL LITIGIO, y 66/2011. CRITERIOS EMITIDOS POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS CUANDO EL ESTADO MEXICANO NO FUE PARTE. SON ORIENTADORES PARA LOS JUECES MEXICANOS SIEMPRE QUE SEAN MÁS FAVORABLES A LA PERSONA EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. En este orden de ideas, la referida reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011 implica per se la exigencia constitucional de efectuar una interpretación que favorezca ampliamente los derechos humanos, que se traduce en la necesidad de extremar las posibilidades de interpretación conforme al marco constitucional, convencional y legal a efectos de favorecer el ejercicio de los derechos político-electorales en términos de lo que la propia Constitución establece. El tepjf debe emitir sus sentencias en estricta aplicación del principio pro homine; es decir, al observar el bloque de constitucionalidad, en el ejercicio de la interpretación conforme, debe evaluar si existe, de entre esas Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. Aplicación de los principios pro homine y de progresividad... 121 normas y criterios nacionales e internacionales, una que resulte más favorecedora y procure una protección más amplia del derecho que se pretende proteger. De igual forma, a favor del principio de progresividad, conforme a lo previsto en el numeral 29, fracción a y b, de la cadh, ninguna de sus dis- posiciones puede ser interpretada en un sentido que limite el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados (cadh, artículo 29, fracción b, 1969). Por último, por cuestión de amplitud del presente trabajo, no pasa desapercibido que el tepjf, con el objetivo de velar por la protección de los derechos humanos que como Tribunal constitucional está obligado a respetar, observar y proteger, también se ha enfocado a diversas temáticas relacionadas con la equidad de género, los derechos de los pueblos indígenas, la suspensión de derechos político-electorales, las candidaturas independientes, la libertad de expresión, el acceso efectivo a la tutela judicial, entre otros; temas que se han abordado para la protección de los derechos de marras. Conclusiones 1) En México, en los últimos años, se han tratado de expandir los derechos humanos a la par de las naciones latinoamericanas en diversas expresiones, tales como la convención de instrumentos internacionales; reformas legales o generación de normas; creación de organizaciones de defensa de los derechos humanos, así como de asociaciones de este tipo; la difusión académica y, por supuesto, la ampliación del sistema interamericano de protección mediante la cidh, la Corte idh y el iidh; evolución en la que se incluye a la justicia electoral en este país. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. 122 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 2) El principio pro homine constituye un parámetro obligatorio de carácter interpretativo y aplicativo, ya que si bien no se alude a derechos humanos de manera directa, dicha norma obliga a los operadores jurídicos a interpretarla conforme a la Constitución y a los tratados internacionales en materia de derechos humanos, para conceder siempre a todas las personas la protección más amplia o favorable. 3) Todas las autoridades del país, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de aplicar las normas correspondientes al hacer la interpretación más favorable a la persona para lograr su protección más amplia, sin tener la posibilidad de inaplicar o declarar la incompatibilidad de las mismas. 4)El tepjf no debe limitarse a administrar sólo la ley, sino que queda también obligado a aplicar la Constitución, los tratados o convenciones internacionales y la jurisprudencia emitida por la Corte idh, entre otros organismos, para ejercer un control de convencionalidad entre las normas jurídicas internas y las supranacionales. 5) El principio de progresividad implica que ninguna disposición de la cadh puede ser interpretada en el sentido de que limite el goce y ejercicio de algún derecho o libertad que se reconozcan en las leyes de cualquiera de los estados o en alguna convención de la que éstos sean parte. 6)El tepjf, con el objetivo de velar por la protección de los derechos humanos que como Tribunal constitucional está obligado a respetar, observar y proteger, se ha enfocado a diversas temáticas relacionadas con la equidad de género, los derechos de los pueblos indígenas, la suspensión de derechos político-electorales, las candidaturas independientes, la libertad de expresión, el acceso efectivo a la tutela judicial, entre otros, temas que se han abordado para la protección de los derechos de marras. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. Aplicación de los principios pro homine y de progresividad... 123 Fuentes consultadas Becerra, Ricardo, Pedro Salazar y José Woldenberg. 2000. La mecánica del cambio político en México. México: Cal y Arena. Bustillo Marín, Roselia. s. f. El control de convencionalidad: La idea del bloque de constitucionalidad y su relación con el control de constitucionalidad en materia electoral. Líneas Jurisprudenciales. México: tepjf. [Disponible en http://www.te.gob.mx/ccje/Archivos/Control_de _Convencionalidad.pdf (consultada el 20 de noviembre de 2014)]. cadh. Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José). 1969. Disponible en http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B-32_ Convencion_Americana_sobre_Derechos_Humanos.htm (consultada el 20 de noviembre de 2014). Carpizo, Jorge. 2007. Concepto de democracia y sistema de gobierno en América Latina. México: iij-unam. cdi. 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Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 101-126. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 124 . 2006. Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 26 de septiembre. Disponible en http://www. tc.gob.pe/corte_interamericana/seriec_154_esp.pdf (consultada el 30 de octubre de 2014). . 2008. Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos. Fracción VII, Artículo 23 (Derechos Políticos). Sentencia del 6 de agosto. Disponible en http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_184_esp. pdf (consultada el 30 de octubre de 2014). . 2009. Caso Rosendo Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 23 de noviembre. Disponible en www.corteidh.or.cr/docs/casos/ articulos/seriec_209_esp.doc (consultada el 20 de noviembre de 2014). cpeum. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2013. 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Political Parties in the European Convention on Human Rights Miguel Pérez-Moneo (España)* Fecha de recepción: 30 de mayo de 2014. Fecha de aceptación: 4 de septiembre de 2014. Resumen Más allá de la disolución, otras cuestiones relativas a los partidos han sido tratadas por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. A partir de la jurisprudencia dictada por éste en los últimos 15 años y de la doctrina ─eminentemente centrada en la disolución de partidos─ se busca trazar un régimen jurídico de los partidos en el ámbito del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Las diferencias de ordenamientos jurídicos, y, principalmente, el hecho de que desde el caso concreto resulta muy difícil construir teorías generales, jugarán en contra. La extensión de la democracia hacia el este de Europa y el fenómeno del terrorismo sirven para constatar un incipiente estándar común europeo respecto de la materia. Más allá de la disolución, la gran incógnita del régimen jurídico de los partidos se encuentra en sus funciones en una democracia representativa. Palabras clave: partidos políticos, Convenio Europeo de Derechos Humanos, Tribunal Europeo de Derechos Humanos, inscripción en el registro, disolución. * Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona. [email protected]. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. 128 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Abstract Beyond dissolution, the European Court of Human Rights has addressed other party issues. After revising the literature ─essentially focused on dissolution─ and the recent case law, from 15 years ago to present day, the aim of this article is to draw the legal party regime on the scope of the European Convention on Human Rights. Two difficulties have to be faced: differences in legal systems and, mainly, the fact that from individual cases is quite difficult to build general theories. The expansion of democracy to the East and the phenomenon of terrorism serve to confirm an incipient european common standard on the subject. Beyond dissolution, the big question of the legal regime of the parties is their role in a representative democracy. Keywords: political parties, European Convention on Human Rights, European Court of Human Rights, requirement to register, dissolution. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. Más allá de la disolución 129 Introducción a doctrina presta atención a los partidos políticos cíclicamente, resaltando alguno de sus aspectos. Así, a principios de la primera década del siglo xxi, en España se hablaba de la disolución de partidos por actividades antidemocráticas; a mediados de la década de 1990, de la financiación (irregular), y a finales de la década de 1970, de su creación y del inicio del funcionamiento de un sistema de partidos democrático. Cuestiones todas ellas ligadas a la realidad política del momento. No obstante, los partidos juegan un papel tan importante en los sistemas democráticos representativos que, independientemente de la actualidad, merecen una atención diacrónica. No en vano posibilitan la actuación política de los ciudadanos, pues los movilizan electoralmente, pero también agregando y ordenando las diferentes propuestas políticas existentes consiguen sistematizar las demandas sociales (García Morillo 1996; García-Pelayo 1986). De esta manera, la información que los ciudadanos necesitan para estar implicados en la política se reduce a unos niveles fácilmente asumibles y se les releva de la pesada carga de profundizar en los asuntos públicos para que se limiten a votar por los programas de acción política que les ofrezca el partido. Los partidos se presentan como los nuevos depositarios de la confianza de los ciudadanos (Manin 1998). Sin embargo, en la práctica, al ostentar el monopolio de los canales formales de representación política ─si bien los ejercen según métodos y formas democráticas─ han reducido las vías de expresión de la sociedad civil. El auge de los partidos políticos también ha transformado a los representantes, que son seleccionados por la maquinaria del partido. Frente a la representación elitista de los titubeantes inicios de la democracia representativa, el cambio del perfil de los seleccionadores de representantes permitió que éstos se acercaran a sus circunscripciones y electores, lo que posibilitó la designación de representantes con una posición social, un modo de vida y unas preocupaciones cercanas a sus bases de apoyo, de lo que se espera que nazca una mayor identificación y similitud entre gobernantes y gobernados (Manin 1998). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. 130 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación El protagonismo de los partidos ha distorsionado la relación representativa, con lo que se ubican entre representantes y electores y se crea una disociación entre la teoría del mandato representativo clásico y la práctica política (García 1989), hasta el punto de que los representantes se someten al control de los dirigentes y activistas mediante la disciplina del partido, ya que ─en primer lugar─ son los que tienen la llave para su reelección (Manin 1998). Como consecuencia de esta situación, los diputados ya no preparan ni adoptan las decisiones políticas por medio de la libre discusión y la votación parlamentaria (Schumpeter 1983), sino que ejercen un mandato de partido. Al determinar en exclusiva los partidos la composición personal de los órganos estatales de decisión, se establecen como centros de lealtad, incluso de los representantes electos que se convierten en “borregos votantes perfectamente disciplinados” (Weber 2012, 135). Debido a la importancia que ganan los partidos en la vida política estatal, se adoptan ciertas prevenciones en torno a ellos. Por ejemplo, un conjunto significativo de estados miembro del Convenio Europeo de Derechos Humanos (cedh) les exigen que se organicen y funcionen a imagen y semejanza del Estado, es decir, de manera democrática. Si el cauce y altavoz de la voluntad popular depende de los partidos, éstos deben ser democráticos para garantizar la forma democrática del Estado. Sin embargo, el sistema del cedh no ha llegado tan lejos. De hecho, en el texto del mismo no se ha reconocido explícitamente a los partidos políticos, aunque no cabe ninguna duda de que están contenidos en el ámbito de su artículo 11. La doctrina ha tratado los partidos en el cedh fragmentariamente, centrando su interés, sobre todo, en su disolución, el aspecto sin duda más relevante del sistema del cedh, aunque no el único (Bilbao 2009; García Roca 2002; Koçac y Örücü 2003; Rodríguez 2004; Tajadura 2008; Vírgala 2010). ¿Cabe derivar de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (tedh) un régimen jurídico de los partidos común en el área europea? La respuesta será probablemente negativa, ya que el propio cedh, por ser una norma de derecho internacional, busca una protección de Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. Más allá de la disolución 131 mínimos de los derechos que contiene y no una regulación jurídica completa de las instituciones. Sin embargo, al analizar su jurisprudencia dictada en los últimos años, algo puede decirse acerca de la naturaleza jurídica de los partidos, su régimen de creación e inscripción y sus procesos de disolución. Puede observarse que, de momento, el cedh ha guardado silencio en torno a su funcionamiento interno y organización, en consonancia con los estados europeos, que consideran ajeno al Estado (incluyendo al Poder Judicial), la “cocina” de los partidos o, como dicen los británicos, “el jardín secreto de la política”. Creación y registro de partidos políticos Aunque el artículo 11 del cedh sólo mencione expresamente a los sindi- catos, deben considerarse incluidos en su ámbito de protección tanto las asociaciones como los partidos políticos, es decir, todo tipo de organizaciones de naturaleza asociativa. Los partidos son una forma de asociación que resulta esencial para el correcto funcionamiento de la democracia, pues desempeñan un papel esencial para asegurar el pluralismo. Requieren, como presupuesto, el reconocimiento de las libertades de opinión y de expresión, las cuales, al mismo tiempo, pretenden proteger por medio de su ejercicio (tedh 1998b). Con base en esta afirmación, el tedh insiste en que debe considerarse el artículo 11 a la luz del artículo 10 del cedh, que reconoce la libertad de expresión (Comisión de Venecia 2000), vínculo que será especialmente relevante cuando las autoridades estatales actúen contra un partido por sus puntos de vista y declaraciones (tedh 2006b). A partir de lo anterior y de la importancia de la democracia para el cedh ─único sistema político compatible con este convenio─, no cabe duda de que los partidos entran en el ámbito de protección del artículo 11 del cedh (tedh 1998b). Sin embargo, también deja constancia el tedh de que los partidos tienen una posición jurídica especial que los diferencia del resto de las asociaciones. La característica que justifica un régimen jurídico privativo consiste en que son los únicos tipos de asociaciones que pueden alcanzar el Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 132 poder y, consecuentemente, que tienen capacidad de influir en todo el sistema político de su país. Difieren, por tanto, del resto de las organizaciones que intervienen en la arena política por sus propuestas ideológicas al electorado (for an overall societal mode) y por su capacidad de implementarlas una vez que acceden al poder (tedh 2011). El tedh no ha utilizado únicamente el cedh como parámetro, sino que ha acudido a otros documentos de la órbita del Consejo de Europa, como los de la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho.1 Ésta, conocida como Comisión de Venecia, es el órgano consultivo del Consejo de Europa en asuntos constitucionales que realiza, periódicamente, estudios concretos acerca de temas relacionados con la democracia, los derechos humanos y el Estado de Derecho, y que ha ido aprobando diversos documentos relacionados con partidos políticos. A éstos los considera como instrumentos esenciales para la participación democrática (Comisión de Venecia 2006), hasta el punto de que estima que el concepto de partido político está basado en el objetivo de participar en la gestión de los asuntos públicos mediante la presentación de candidatos a elecciones libres y democráticas. Por lo tanto, el campo principal de actuación de los partidos es el electoral ─lo que los acercaría al ámbito de protección del derecho de sufragio contenido, con una formulación extraña, en el artículo 3 del Protocolo 1 al cedh─ campo de actuación que, por otra parte, no ocupan en régimen de monopolio. No se debe llegar, sin embargo, a conclusiones inversas precipitadas: que un ordenamiento jurídico limite la participación en las elecciones a los partidos no significa que se impida intervenir políticamente o incluso apoyar a candidatos independientes en las elecciones o a cualquier asociación no registrada como partido, máxime si forma parte de la dinámica habitual del Estado en cuestión (tedh 2006a). 1 Los informes emitidos por la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho pueden consultarse directamente en su página web. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. Más allá de la disolución 133 Que los ciudadanos sean capaces de formar una entidad legal para actuar colectivamente en el ámbito de sus intereses mutuos constituye uno de los más importantes aspectos del derecho de asociación. Sin embargo, debe diferenciarse entre el derecho fundamental de asociación y la regulación que puedan hacer los estados de los distintos tipos asociativos, distinción que emana de la doble vertiente, individual y colectiva, del derecho de asociación (Gómez Montoro 2004). Se pueden establecer regímenes jurídicos diferenciados para las organizaciones asociativas teniendo en cuenta los fines que quieran alcanzar los socios ─y la importancia que les otorgue el Estado─ o las actividades a que se van a dedicar predominantemente (Fernández 1987; Lucas 1996). Por ejemplo, no sería contrario al cedh que un ordenamiento jurídico ─como el español─ establezca que sólo determinados entes están capacitados para perseguir determinados fines y que es obligatoria la integración en los mismos para poder conseguirlos. O, de forma menos intervencionista, establecer particularidades organizativas para las entidades que se formen para conseguir ciertos fines. A partir de la manera en que se regule nacionalmente la libertad de asociación en partidos políticos y, sobre todo, de cómo se aplique por parte de las autoridades estatales, se podrá adelantar el estado de la democracia en el país concernido. En este sentido, muchos de los estados parte en el cedh obligan a los partidos a inscribirse en un registro, es decir, exigen a las asociaciones que quieran participar en las elecciones ─o a las que quieran acceder a la financiación electoral─ afiliarse como partido político. El tedh ha consi- derado que tiene sentido exigir a las asociaciones que presentan candidatos a las elecciones una forma jurídica específica mediante su inscripción en un registro de partidos, pues, de esta manera, se les puede someter a unas reglas más estrictas en relación con la financiación, la transparencia y un control vinculado a su función (tedh 2007d). Por esta razón, ha concluido que la mera exigencia de inscribir un partido, si bien supone una injerencia en la libertad de creación, no se considerará por sí sola una violación del Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. 134 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación derecho (Comisión de Venecia 2000). Eso sí, aunque los requisitos exigidos para inscribirse difieran de país en país, en todo caso el trámite del registro debería ser concebido únicamente como una obligación de informar a las autoridades de la creación del partido y de su intención de participar en las elecciones, con lo cual se beneficiarían de las ventajas establecidas legalmente (Comisión de Venecia 2004), ya que, si bien los estados tienen derecho a asegurarse de que los objetivos y actividades de las asociaciones cumplen los requisitos legales, ello no les permite dejar de cumplir el cedh y desconocer el alcance de su artículo 11 (tedh 2006a). ¿Exigir una determinada forma jurídica incide en la libertad de asociación? Porque si los que se asocian no pueden decidir libremente, ¿cómo podría pensarse que se ve afectada su libertad individual de asociación? O, si se impone una determinada estructura, se restringiría la vertiente colectiva de este derecho, en concreto su capacidad de autorganización. Aunque suponga una injerencia, la mera exigencia de inscribir a una asociación como partido no vulnera el artículo 11 del cedh, siempre y cuando todos los requisitos exigidos para el registro, por ejemplo, condiciones organizativas, una mínima actividad política, etcétera, sean considerados “necesarios en una sociedad democrática” y proporcionales a los objetivos perseguidos por la exigencia del registro. Dichos requisitos no tendrían que entenderse como normas que dificultan el ejercicio del derecho de asociación, sino que, en relación con la voluntad de conseguir un fin determinado, regulan los presupuestos para adquirir la forma jurídica que ayude a conseguirlos. En el contenido del derecho de asociación no se incluye el acceso a regímenes legales concretos ni a las ventajas que se puedan derivar de alcanzarlos (Gómez Montoro 2004). En aplicación de esta doctrina, puede concluirse que no resulta necesario en una sociedad democrática obligar a adoptar la forma jurídica de partido no buscada por la asociación recurrente que, aun persiguiendo objetivos políticos, niega que vaya a presentarse a las elecciones (tedh 2007d). Lo anterior se debe a que el pluralismo no es patrimonio exclusivo de los partidos, sino que Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. Más allá de la disolución 135 también se construye con base en el reconocimiento de la diversidad de las tradiciones culturales, las identidades étnico-culturales, las creencias religiosas y el respeto hacia ellas (tedh 2007d). La negativa a inscribir un partido supone una grave injerencia en su derecho a la libertad de asociación ya que, como consecuencia de la no inscripción, se le impide ejercer las actividades reservadas a este tipo de asociaciones (tedh 2006a). Así, en la sentencia Koretskyy y otros contra Ucrania (tedh 2008) se valora si la injerencia constituye una vulneración y responde en sentido afirmativo después de constatar que, a pesar del razonamiento del gobierno de que la asociación recurrente podría haber llevado a cabo sus actividades sin inscripción en el registro, su capacidad real de funcionar adecuadamente podría haberse impedido ya que, de acuerdo con la legislación ucraniana, sólo las asociaciones inscritas tienen personalidad jurídica y pueden realizar ciertas actividades, como convocar reuniones públicas o difundir determinada información (tedh 2006a). A este respecto, la existencia de una regulación legal ─penal y administrativa─ que prohíba cualquier actividad de asociaciones no registradas constituiría una injerencia separada en los derechos del artículo 11 del cedh (tedh 2006a). Al justificar el rechazo de la inscripción, las autoridades estatales no podrían fundarse en razones de tipo formal, pues comportarían la vulneración del artículo 11 del cedh (tedh 2006a). Esto ocurre en la sentencia Tsonev contra Bulgaria (tedh 2006b), en la que el recurrente intentó subsanar dichas deficiencias que contenían los estatutos que presentó a registro, pero las autoridades no lo aceptaron. Considerando, además, que la ley de partidos políticos búlgara no especificaba la manera en la que los estatutos debían aprobarse ni ofrecía una guía acerca de cómo debían organizarse y distribuirse las funciones en el partido o establecerse los procedimientos o causas de expulsión de los afiliados, el tedh concluyó que el rechazo a inscribir el partido vulneraba el cedh. Por el contrario, sí constituiría una base suficiente para denegar la inscripción la coincidencia del nombre del partido, en todo o en parte, con otros ya inscritos. En este Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. 136 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación enfoque, la Comisión de Venecia ha ido un paso más allá y ha considerado que el carácter democrático o no de la organización de un partido no podría servir de fundamento para denegar su inscripción, pues sólo podría producirse la negativa en los casos claramente indicados en el documento Guidelines on prohibition and dissolution of political parties and analogous measures. Sin embargo, se ha ser consciente de que los derechos de los individuos no deben primar en todo caso y, en ocasiones, se requiere de éstos ciertas concesiones para asegurar la estabilidad del sistema en su conjunto. Desde esta perspectiva, resulta coherente considerar que no hay una vulneración del derecho de asociación cuando los interesados podrían haber despejado las dudas que motivaron la no inscripción de los estatutos por parte de las autoridades estatales, que podrían haberse solventado cambiando el nombre de la asociación (para evitar su confusión con otra similar) y enmendando un simple artículo de los estatutos que inducía a error y hacía pensar que se trataba de una asociación especialmente protegida por el ordenamiento jurídico cuando, realmente, no lo era (tedh 2004). Estos cambios no habrían tenido consecuencias dañosas para la existencia de la asociación ni habrían evitado que sus miembros consiguieran los objetivos propuestos. Es claro que la negativa de las autoridades estatales a inscribir la reforma de los estatutos de un partido constituye una injerencia en el derecho reconocido por el artículo 11 del cedh. En concreto, porque supone un obstáculo a la vida diaria del partido como asociación, pues el Estado tutela las decisiones adoptadas por el órgano del partido recurrente. Por este motivo, el tedh considera que el procedimiento a seguir para inscribir la reforma de los estatutos de los partidos debe ser claro y preciso, “accesible y previsible” en la lógica del principio de proporcionalidad. El interesado ha de poder prever qué documentos debe presentar y cuáles serán las consecuencias aparejadas a defectos o insuficiencia en la documentación. A falta de dichas previsiones legales, las medidas que adopte el encargado del registro de partidos carecerán de base legal. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. Más allá de la disolución 137 El rechazo de la solicitud de inscripción de un partido es una medida radical que no puede aplicarse sino en los casos más graves. De hecho, el tedh ha sido muy crítico con la prohibición del registro de los partidos políticos y con la disolución de los mismos antes de que pudieran empezar a ejercer sus actividades y ha considerado que el examen únicamente de los estatutos y del programa de éstos no es suficiente (tedh 1998a), si bien es cierto que pueden esconder objetivos e intenciones diferentes de los que proclaman. Para verificarlo, el contenido de los estatutos y programas debe ser comparado con la acción política del partido y con las posturas que defiende. Si no hay actuación, es muy difícil considerarlo. Hay que permitir, por lo tanto, un mínimo de actuación a los partidos, a fin de comprobar que lo que se propone en sus estatutos y programas es, efectivamente, aquello que van a actuar (tedh 2003). Es posible que la fijación de objetivos contrarios al contenido constitucional no pase del plano de la mera intencionalidad y que el comportamiento partidario sea plenamente acorde con los principios democráticos, con lo que no cabría una persecución por el mero ejercicio de la libertad ideológica, por muy repugnantes que sean los fines que se intentan conseguir (tedh 2006b). Este argumento fue utilizado por la doctrina española al discutir el caso de la inscripción de Sortu en el registro de partidos políticos (Vírgala 2012, 311), alegando la reflexión de que, en el caso de que el partido intentara involucrarse en acciones violentas o antidemocráticas, las autoridades no permanecerían inermes, dado que contaban con todo un arsenal jurídico para que el Tribunal competente disolviera al partido cuyo funcionamiento se probara contrario a la Constitución o a la ley. Podrían adelantarse cuestiones como, por ejemplo, ¿qué ocurre si la legislación nacional establece que un partido pierde su estatus jurídico por no participar en las elecciones, como consecuencia de una medida de disolución o de calificación del registro? ¿Debería permitírsele que continúe existiendo en la forma de asociación común? Se ha afirmado anteriormente que resulta inadmisible que una asociación se vea obligada a aceptar una Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. 138 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación forma jurídica que ni sus fundadores ni sus afiliados quieren, pues supondría desconocer el contenido de la libertad de asociación. Sin embargo, si en aplicación de las normas de mantenimiento de la forma jurídica de un partido, éste se ve obligado a reorganizarse como asociación común ─con las consecuencias que conlleva de cara a la actividad de concurrir a las elecciones, que en el caso concreto estaba limitada a los partidos─, se producirá una injerencia en el derecho de asociación (la forma jurídica que se le impone no corresponde con los objetivos de la organización) que, no obstante, podría estar justificada. De esta manera, hay que estudiar los criterios que puede imponer el legislador para que esta situación se produzca en el entendido de que sean necesarios en una sociedad democrática. Lo anterior significa que puede equipararse la inscripción al régimen de las condiciones de mantenimiento de la posición jurídica de partido, en el sentido de que éstas deben ajustarse al patrón de ser “necesarias en una sociedad democrática”. Y, a este respecto, han de ser especialmente cuidadosos los estados al imponer a los partidos requisitos excesivos de representación territorial o de contar con un número mínimo de afiliados, pues esto puede enmascarar la intención de obstaculizar la existencia de partidos opuestos a los que ocupan las instituciones en el momento de establecer la normativa. Es más, cuando las decisiones adoptadas por las autoridades estatales tienen un impacto significativo en detrimento de la oposición política, corresponde al Estado justificar muy sobradamente las decisiones que ha tomado, pues, en caso contrario, se vulnerará el derecho concernido. Así, la exigencia de un mínimo de actividad, su aplicación y su control han de ser lo menos invasivos posible, hasta el punto de que las autoridades públicas deberían abstenerse de imponer cualquier control político en las actividades de los partidos, su afiliación, la frecuencia de sus congresos y reuniones. Cualquier interferencia de las autoridades públicas en las actividades de un partido debería ser motivada y éste debería tener una oportunidad legalmente prevista de recurrir tal decisión o medida en un Tribunal de justicia. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. Más allá de la disolución 139 También relacionada con la creación de los partidos, está la cuestión de la libertad de fijación de sus fines y objetivos. A este respecto, conviene recordar la manida afirmación de que la democracia constituye un elemento fundamental del orden público europeo, como ha reconocido el tedh cuando afirma que es el único modelo político contemplado por el cedh y el único compatible con él. Así, el preámbulo del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales señala que ha sido posible llegar al compromiso relativo a la declaración de derechos que contiene debido al acuerdo entre los estados signatarios en su profunda adhesión a estas libertades fundamentales que constituyen las bases mismas de la justicia y de la paz en el mundo, y cuyo mantenimiento reposa esencialmente, de una parte, en un régimen político verdaderamente democrático, y, de otra, en una concepción y un respeto comunes de los derechos humanos que ellos invocan (cedh, preámbulo, 1950). Entre los pilares en los que se asienta la democracia, el pluralismo y el libre debate de las ideas aparecen directamente relacionados con los partidos (Tajadura 2008). En primer lugar, no puede haber democracia sin pluralismo, ya que, coherentemente, para tomar una decisión con libertad se han de conocer las distintas opciones que se presentan. En este sentido, la democracia necesita la libertad de expresión y del diálogo, incluyendo todo tipo de opiniones que se viertan, por molestas que puedan resultar. Por esta razón, y al estar vinculados los partidos con el ejercicio colectivo de la libertad de expresión, su libertad de determinación de fines resulta muy amplia y puede incluir como objetivos políticos ideas que ofendan, choquen o inquieten a la generalidad de la población y no solamente las que sean favorablemente recibidas o consideradas como inofensivas o indiferentes (tedh 1998a). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. 140 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación De esta manera, y con incidencia en la vertiente relativista del pluralismo, los proyectos políticos no compatibles con las estructuras constitucionales o con el ordenamiento jurídico vigente y que busquen un debate público acerca de éste no son, automáticamente, contrarios a las reglas democráticas, pues hay que asumir que la democracia se nutre de la discusión de asuntos enfocados desde diversos puntos de vista (tedh 1997). Acerca de la actividad y del funcionamiento Las autoridades públicas deberían permanecer neutrales cuando traten con el proceso de establecimiento, registro y actividades de los partidos políticos y abstenerse de tomar medidas que pudieran privilegiar determinadas fuerzas políticas y discriminar otras. Así, todos los partidos deberían tener las mismas oportunidades de concurrir en las elecciones, ya que el principal objetivo de cualquier partido es participar en la vida pública del país. Las elecciones son esenciales para esta tarea, por lo que el principio de igualdad entre los partidos es de la máxima importancia. Algunas nuevas democracias, sin embargo, aseguran que la estabilidad del gobierno y el buen funcionamiento del Parlamento deben ser conseguidos por medio de la limitación del número de partidos que participan en las elecciones; esta idea constituye una contradicción con los estándares europeos aplicables al proceso electoral. Otro requisito que han llegado a exigir los estados parte del cedh a los partidos para mantener su estatuto jurídico particular ha sido un número mínimo de afiliados. Sin embargo, el Tribunal de Estrasburgo (o tedh) realiza un estudio comparativo de la legislación relativa a partidos políticos de los estados parte para intentar la depuración de una postura común al respecto, recurso frecuente del Tribunal, aunque sin poder percibir un estándar europeo común en relación con este punto (tedh 2011). No obstante, observa que un amplio conjunto de estados (13) imponen un mínimo de afiliación a los partidos. Sin embargo, el tedh también observó que el mínimo exigido en Rusia (10,000, 40,000 o 50,000, en función del año) es el Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. Más allá de la disolución 141 más alto y que se va alterando con el tiempo, lo que crea una grave inseguridad jurídica. No sólo esto, sino que, además, para participar en las elecciones, los partidos deben tener representación en el Parlamento o haber reunido un gran número de firmas de aval, y para obtener representación parlamentaria tienen que superar una barrera electoral de 7%. A partir de la normativa electoral, el tedh afirma que los grupos mi- noritarios también deberían tener la oportunidad de establecerse como partidos políticos y participar en las elecciones con el objetivo de obtener representación parlamentaria, pues la democracia no significa que los puntos de vista de la mayoría tienen que prevalecer siempre. Al contrario, debe conseguirse un equilibrio que asegure un trato justo y adecuado a las minorías, por lo que la participación en las elecciones no puede ser restringida injustificadamente, es decir, diferentes partidos deberían tener asegurada una oportunidad razonable de presentar sus candidatos a las elecciones. En opinión del tedh, sólo estará justificado requerir una afiliación mínima a los partidos cuando no se impida la creación y el funcionamiento de una pluralidad de éstos, que representen los intereses de varios grupos de la población. Igualmente, un partido político no es excluido de la protección que proporciona el cedh simplemente porque las autoridades nacionales consideren que sus actividades socavan las estructuras constitucionales del Estado y, en consecuencia, sea necesario restringirlas (tedh 1998b). Los límites al derecho de asociación deben interpretarse restrictivamente y, por lo tanto, sólo razones convincentes y urgentes pueden justificar restricciones al mismo. Si bien los estados tienen un limitado margen de apreciación y, por lo tanto, podrán intentar encauzar tales actividades para incluir a esos partidos en el ámbito institucional, las medidas que adopten serán objeto de supervisión por parte de los órganos del cedh (tedh 2006a), pues la acción estatal debe ser siempre compatible con las obligaciones convencionales. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. 142 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación De esta manera, los requisitos impuestos por ley que prevengan el establecimiento, el funcionamiento y la participación en las elecciones de partidos regionales, por considerarlos una amenaza a la integridad territorial y a la unidad (y por tanto, viabilidad) del país, resultan muy difícilmente justificables, y más todavía cuando el Estado se ha ido consolidando: de hecho, con el paso del tiempo, las restricciones generales a partidos políticos resultan más difícilmente justificables. Es preferible realizar una valoración caso por caso, analizando el programa y la conducta real de cada partido antes que generalizar la idea de amenaza por parte de una determinada clase de éstos, los regionales. De hecho, constituye doctrina del tedh que los partidos regionales puedan existir y presentarse a las elecciones, dado que forma parte de la libertad de actuación política y expresión poner en duda la configuración del Estado que ejecute la Constitución vigente. A este respecto, el tedh observa que pocos estados miembro del Consejo de Europa prohíben los partidos regionales o, por el contrario, obligan a los partidos a tener un mínimo de presencia local o regional. Un control continuo y exhaustivo de las actividades de los partidos ─como establecer un mínimo de afiliación─ es una medida demasiado invasiva para con ellos. Si estas inspecciones tienen como objeto verificar el apoyo popular con que cuentan, las elecciones constituyen la mejor medida. Uno de los grandes problemas que pueden existir en el seno de una asociación es el conflicto entre un socio y el grupo. Aunque ambas partes del conflicto tienen derecho a que se cumplan los estatutos (Gómez Montoro 2009), teniendo en cuenta la debilidad de la posición del individuo, normalmente, sus intereses serán sacrificados en nombre del interés colectivo. Tampoco resulta una posición adecuada el otro extremo, la prevalencia incondicional de los derechos del socio particular, ya que de la otra parte estarán los afiliados que forman la mayoría y cuyos intereses también merecen ser protegidos (Gómez Montoro 2003-2004). Si en la asociación no se encuentra un equilibrio en la ponderación de intereses, Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. Más allá de la disolución 143 el Poder Judicial no resulta más eficaz para solucionar los problemas endoasociativos: los jueces son tímidos a la hora de entrar en este tipo de disputas y, al poner el acento en la libertad de autorregulación de las asociaciones, privilegian la libertad del grupo frente a la del individuo (Bilbao 1997). El tedh no ha atendido las pretensiones de los socios que forman parte de una asociación contra ésta, pues razona que las relaciones internas, las que se desenvuelven en el seno de una asociación y no afectan a terceros, quedan excluidas de la esfera de protección del artículo 11 del cedh, que garantiza la plena autonomía normativa y organizativa de las asociaciones (Bilbao 1997). Asimismo, el mencionado artículo no exige a las asociaciones ajustar su funcionamiento interno a pautas democráticas. En efecto, el control de los estatutos del partido político debería ser principalmente interno, es decir, ejercido por los propios afiliados. Las autoridades públicas, principalmente los jueces, sólo deberían intervenir cuando cualquier afiliado, en caso de que considere que una decisión de un órgano del partido viola los estatutos, recurra a ellos, y el control judicial de los asuntos internos del partido debe ser preferido en vez de cualquier tipo de control administrativo. Es cierto que la libertad de asociación no veda cualquier tipo de interferencia del Estado en la organización o el funcionamiento interno de un partido. Sin embargo, no puede llegar a permitir una intervención tan intensa como asegurarse el cumplimiento por parte de la organización de toda formalidad establecida en sus propios estatutos y en el resto de la normativa interna. Por ejemplo, en la sentencia Partido Republicano de Rusia contra Rusia (tedh 2011), el tedh no encuentra justificación alguna para que el encargado del registro descubra irregularidades en relación con el quórum de las reuniones del partido o con la condición de afiliados o no al partido de los participantes en éstas. Considera el tedh que debe dejarse a la asociación determinar la manera en que conducirá sus asuntos internos y deberían ser ésta o sus afiliados ─por lo tanto, en ningún caso el Estado─ los primeros interesados en asegurarse de que las formalidades Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. 144 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación establecidas en los estatutos son cumplidas tal como éstos establecen. De otra manera, se produce una injerencia en el derecho de asociación, vulneradora del artículo 11 del cedh. Debe huirse tanto de un uso inflacionista de los derechos fundamentales como de caer en posturas paternalistas (Gómez Montoro 2004). No ha de sacrificarse el principio de autonomía, vinculado a la dignidad de la persona, quien libremente se integra en una asociación del más diverso cariz. La forma de salvaguardar los derechos fundamentales de los afiliados reside en la posibilidad que tienen éstos de abandonar el grupo cuando lo deseen. El legislador ha de evitar entrar en los procesos reguladores de momentos históricos anteriores que no dejan de esconder una profunda desconfianza en la madurez y la capacidad del ser humano para gestionar su libertad personal. Si detrás de la asociación está el ejercicio de un derecho fundamental, sólo podría regularse para reforzar la libertad de los ciudadanos en la búsqueda de su felicidad, no para limitarla. Necesidad de disolver un partido político en una sociedad democrática Una duda cabe en el ámbito de los derechos fundamentales en general que puede concretarse en el entorno del cedh, ¿existe un conflicto entre la dimensión protectora de los derechos de los liberticidas y la obligación de actuar de los estados para mantener la democracia frente a sus ataques? En primer lugar, se podría considerar que es necesario interpretar todo el conjunto normativo que supone el cedh desde la lógica “de salvaguar- dar los ideales, valores y libertades de una sociedad democrática” (García Roca 2009a, 40). Esto concuerda con la redacción de la Constitución Española, que dispone que “el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social” (ce, artículo 10.1, 1978) y se concreta en el artículo 17 del cedh, que prohíbe que ninguna de sus disposiciones sea Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. Más allá de la disolución 145 interpretada en el sentido de que implique para un Estado, grupo o individuo, un derecho cualquiera a dedicarse a una actividad o a realizar un acto tendente a la destrucción de los derechos o libertades reconocidas en el cedh o a limitaciones más amplias de estos derechos o libertades que las previstas en el mismo (cedh, artículo 17, 1950). Desde este punto de vista, se podría considerar que “la utilización del derecho de asociación política para acabar con el sistema democrático es un abuso de derecho” (Tajadura 2008, 297). La misma cláusula de prohibición del abuso de derechos fundamentales recoge, 50 años después, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (cdfue 2004) en su artículo 54, con lo que refuerza la necesidad del orden público europeo de limitar el ejercicio de las libertades para evitar que se vacíen los derechos de los demás. Resulta coherente, por otra parte, con la cultura del liberalismo ─y al cabo del constitucionalismo─ que propugna que el único propósito por el que se puede ejercer fuerza en un individuo es prevenir o atajar un daño en los demás. En aquellos asuntos que sólo le conciernen a él, la independencia del individuo debe ser absoluta (Mill 1993). Sin embargo, tal y como aparece regulado, los elementos del “abuso de derechos fundamentales” son diferentes en el cedh y en el otro gran ejemplo del ámbito europeo, el artículo 18 de la Ley Fundamental de Bonn. En el cedh no se protegerá el derecho usado para destruir los derechos positivados en el mismo (Tomuschat 1993; Jacobs 1975; Beddard 1980; Consejo de Europa 1957). En la Constitución alemana, utilizar un derecho fundamental para combatir el régimen liberal democrático instaurado comporta su pérdida. Por lo anterior, se pueden identificar con dos sistemas de protección del ordenamiento distintos: así, el alemán se inserta en la línea de defensa de la Constitución para proteger el régimen liberal democrático frente a posibles abusos de los liberticidas, mientras que el europeo sigue la línea Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. 146 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de defensa del Estado, del cedh como orden jurídico positivo y ayuda a delimitar los derechos en él recogidos. También son distintos en cuanto a las consecuencias: la institución alemana del abuso del derecho provoca la pérdida del mismo respecto de quien abusa de él; sin embargo, el sistema europeo ayuda a determinar los límites del contenido del derecho sin contenido gravoso o restrictivo. La justificación de esta cláusula vendría dada para corregir las posibles confrontaciones que surgieran entre las reglas permisivas que contengan un derecho fundamental y el cedh entendido como una unidad (Atienza y Ruiz 2000). No obstante, hay que conciliar esta interpretación del artículo 17 del cedh con su segundo precepto, que prohíbe la imposición de restriccio- nes más estrictas que las previstas a los derechos (Rodríguez 2004). Así, no cabe utilizarlo para restringir los derechos de los liberticidas, sino como criterio interpretativo de la necesidad de la medida en el juicio de proporcionalidad (García Roca 2009b; Van Dijck y Van Hoof 1990). En segundo lugar, se podría intentar encontrar un punto de apoyo para limitar los derechos fundamentales de los liberticidas construyendo un nuevo derecho fundamental, acudiendo a la construcción de un emergente derecho humano, el derecho a la democratic governance desde el artículo 3 del Protocolo 1 al cedh (Yuksel 1999). Sin embargo, resulta una alternativa que habría que construir con base en un artículo que ha ido evolucionando hacia el reconocimiento del derecho de sufragio y por una vía demasiado artificiosa. Es más consecuente con la forma de razonar del tedh operar desde las obligaciones positivas de los estados parte del cedh. Así, el tedh considera que la intervención preventiva del Estado es conforme con las obligaciones positivas que pesan en las partes contratantes en el marco del artículo 1 del cedh (tedh 2009a): un Estado puede imponer a los partidos el deber de respetar y salvaguardar los derechos y libertades garantizados por el cedh, así como la obligación de propo- ner un programa político que no esté en contradicción con los principios fundamentales de la democracia por la configuración de los partidos como Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. Más allá de la disolución 147 formaciones destinadas a acceder al poder y a dirigir una parte importante del aparato estatal. Por lo tanto, el Estado puede hacer frente a las amenazas de los partidos antidemocráticos antes de que se produzcan los ataques, antes de que el partido tome el poder y comience a poner en práctica un proyecto político incompatible con las normas del cedh y de la democracia; antes de que sea puesto en práctica un proyecto político mediante actos concretos que conlleven un riesgo de comprometer la paz civil y el régimen democrático en el país (tedh 2009a). Es difícil entender la forma de razonar del tedh en el caso de Batasuna, pues en España el asunto pivotó en las actividades del partido, no en su ideología, pues quería alejarse la sombra de la democracia militante en España (Pérez-Moneo 2007). Si se atiende al artículo 11 del cedh, se observa que delimita el derecho de asociación, previendo que su ejercicio: no podrá ser objeto de otras restricciones que aquellas que, previstas por la ley, constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y libertades ajenos (cedh, artículo 11, 1950). En la aplicación de este artículo hay que considerar la jurisprudencia del tedh respecto al artículo 10.2 del cedh ─bastante similar en la dicción al artículo 11.2, relativo a la limitación del derecho de asociación─ que ha declarado que cualquier restricción de la libertad de expresión, sea o no de naturaleza penal, debe estar necesariamente prevista en la ley con la suficiente exactitud como para permitir a las personas destinatarias prever de forma razonable las consecuencias que pueden derivarse de sus actos. Al valorar las medidas de disolución de partidos ─a las que se pueden equiparar ciertas decisiones de no inscripción en el registro, de calificación diferente a la buscada por los promotores─, el tedh aplicará su test de Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. 148 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación proporcionalidad en el que el punto clave será la apreciación de si la medida de ilegalización es “necesaria en una sociedad democrática”. Para determinar esto, el adjetivo necesario hace referencia a la existencia de una “necesidad social imperiosa”. En este sentido, la negativa a inscribir un partido o la decisión de disolverlo constituirán una necesidad social imperiosa cuando (tedh 2005b): 1) Haya evidencia plausible de que la democracia sufrirá un riesgo inminente, es decir, el riesgo es suficiente y razonablemente próximo. 2) Los actos o discursos de los dirigentes del partido tomados en consideración fueran imputables al partido como organización. 3) Los actos y discursos tomados en consideración ofrezcan una imagen clara del modelo de sociedad propugnado por el partido que, a su vez, sea incompatible con el concepto de sociedad democrática. Por otra parte, la Comisión de Venecia advierte acerca del hecho de que la prohibición de un partido es una medida extrema en democracia y que, por lo tanto, debería ser utilizada como último recurso en dos sentidos: quienes propugnen su disolución deben asegurarse de que el partido realmente representa un peligro para el orden político democrático libre o para los derechos de los individuos y considerar si otras medidas menos radicales podrían prevenir el antedicho peligro. Para analizar la disolución de partidos políticos, por lo tanto, habrá que determinar cómo se imputan los actos de los dirigentes al partido, qué modelos de sociedad son incompatibles con el concepto de sociedad democrática, lo que sugiere la idea de la democracia militante, y, por último, qué supone un riesgo inminente, lo que se relacionará con la doctrina estadounidense del clear and present danger. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. Más allá de la disolución 149 Imputación de conductas de afiliados y dirigentes al partido En la sentencia Refah Partisi contra Turquía (tedh 2003), resuelta por la Gran Sala, el tedh considera que los actos de los dirigentes de los par- tidos pueden atribuirse, incontestablemente, al partido, dado que son figuras emblemáticas de éste. De esta forma, los comentarios en asuntos políticamente sensibles y las posturas del presidente del partido son percibidos por las instituciones y la opinión públicas como actos que reflejan el punto de vista del partido. Igualmente ocurre con los cargos públicos del mismo, que en su actividad proyectan una imagen que, considerada en su conjunto, podría imputarse al Refah. Sólo cuando se puedan circunscribir las conductas a alguno o algunos de los dirigentes, aislándolas del ente asociativo, la responsabilidad será individual. En caso contrario, se considerará la responsabilidad colectiva del partido y se continuará valorando la ilicitud de éste (Aláez 2003). Uno de los criterios que se tienen en cuenta para atribuir las conductas de los afiliados al partido lo constituye la pasividad de la organización de éste al impedir (o sancionar) declaraciones y actuaciones públicas que se aporten al proceso de disolución como indicios de la actividad y finalidad inconstitucionales del partido. “[U]na suerte de culpa in vigilando o omitendo, que hace pensar que realmente las promovían o auspiciaban” (García Roca 2002, 324). En el caso del Refah Partisi, y como ocurre con Batasuna en España, los órganos directivos no despejaron la ambigüedad de las proposiciones que justificaban el recurso a métodos violentos para alcanzar sus objetivos políticos. No obstante, considerando que el partido turco había adoptado medidas disciplinarias contra algunos de sus afiliados que habían sido objeto de condenas penales, se debería preguntar: ¿sirven estas disposiciones para impedir que los actos del afiliado se atribuyan al partido? El tedh razonó de la misma forma que la Corte Constitucional turca, es decir, que la expulsión de los militantes fue acordada para evadir la disolución. De hecho, se demuestra que hasta que no empezaron los Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. 150 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación preparativos para la disolución del partido, los afiliados que habían realizado tales llamadas a la “guerra santa” no se enfrentaron a actuaciones disciplinarias ni el partido los desautorizó públicamente, e incluso, poco tiempo después de realizarlas, el partido seleccionó a dichos afiliados como candidatos a importantes cargos públicos. Según el voto particular de la sentencia Refah Partisi contra Turquía (tedh 2001), al basarse la disolución del partido en las acciones y declaraciones de sus líderes y afiliados, deberían haber concurrido unas razones particularmente fundadas que justificaran la decisión de disolver el partido y que indicaran que no bastaba con sancionar individualmente a cada una de estas personas. Para la minoría, el juicio de proporcionalidad de la disolución se vería resentido por cuanto los dirigentes, individualmente considerados, nunca fueron objeto de procesos penales por sus declaraciones antes de la disolución del partido. A este respecto, el gobierno turco afirmó que la vía penal y la disolución del partido eran soluciones alternativas. La minoría del tedh no comparte su posición, pues considera que la disolución de un partido no puede remplazar la toma de medidas singulares contra los individuos responsables. En el caso de los partidos disueltos en España, se ha de destacar que, paralelamente a los procedimientos seguidos ante la Sala Especial del Tribunal Supremo prevista en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Audiencia Nacional seguía un proceso penal contra determinados miembros de dichos partidos y suspendió las actuaciones de los partidos que instrumentalizaran para colaborar con la banda terrorista eta. Proyectos incompatibles con una sociedad democrática El relativismo inherente al pluralismo impide que el bien común se conciba como dado de antemano, más bien éste ha de ser resultado de la controversia política libre. La unidad sistemática del cedh permite concluir que no se puede reconocer el ejercicio de las libertades colectivas de expresión y Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. Más allá de la disolución 151 asociación a los grupos que pretenden arrebatar éstos y otros derechos a alguien o a todos. Las democracias constitucionales tienen que defenderse de los que quieran destruirlas, aunque forma parte de la esencia de los regímenes democráticos permitir la discusión de proyectos políticos que cuestionen el modo de organización actual de los estados, siempre que no constituyan un atentado a la propia democracia. Para evitar, en la medida de lo posible, que la historia se repita una vez más, hay que especificar límites a las finalidades que pueden perseguir los partidos. En el contexto europeo, un partido político puede promover el cambio de la legislación o de la estructura constitucional de un Estado, pero siempre de acuerdo con dos condiciones: 1) los medios utilizados a estos efectos deben ser, desde todo punto de vista, legales y democráticos; y, 2) el cambio propuesto ha de ser, él mismo, compatible con los principios democráticos fundamentales (tedh 1998b).2 En consecuencia, un partido cuyos responsables inciten a la violencia para conseguir un determinado objetivo, o propongan un proyecto político que tienda a la destrucción de la democracia o al desconocimiento de derechos y libertades de determinados colectivos, puede ser sancionado por un Estado parte del cedh, sin que la formación política pueda preva- lerse de la protección que éste dispensa. Por lo que se refiere a los medios de actuación democráticos, “[l]a condena de la violencia como instrumento político va a estar presente, sin reservas ni vacilaciones, en toda la jurisprudencia del TEDH” (Bilbao 2009). Los partidos políticos han de actuar conforme al método de la libertad democrática, evitando la violencia y la vulneración de los derechos y libertades ajenos como instrumentos de acción política (tedh 1998a). 2 El original en francés es como sigue: “(1) les moyens utilisés à cet effet doivent être à tous points de vue légaux et démocratiques; (2) le changement proposé doit lui-même être compatible avec les principes démocratiques fondamentaux”. Traducción de Miguel Pérez-Moneo. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. 152 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación De este modo, se justifica la exclusión de los que pretenden destruir violentamente la libertad plural de la comunidad en nombre de una verdad política absoluta, sea ésta cual sea. Como la violencia está en una órbita ajena a los derechos contenidos en el cedh, las autoridades de un Estado cuyas instituciones estén ame- nazadas por las actividades violentas de una asociación están revestidas del derecho a protegerse de ellas (tedh 1998a), las cuales no pueden invocar la protección de ningún derecho convencional. No será, por tanto, suficiente que en los estatutos o en la declaración de los fines del partido se rechace la violencia como instrumento político. ¡Qué duda cabe que se guardarán los promotores del partido de que las declaraciones programáticas abracen los medios políticos lícitos! Para apreciar la ilicitud de un partido se tendrán en cuenta todas las actitudes significativas, dado que los estatutos pueden esconder los verdaderos fines y los medios de que se pueden servir. En el caso de diversidad entre las actuaciones seleccionadas en las normas fundacionales de los partidos y las acciones concretas de apoyo, se asumirán estas últimas como reveladoras de los verdaderos designios de la entidad partidaria y del incumplimiento del deber de respeto al ordenamiento jurídico que la Constitución les impone. De este modo, las invocaciones a la violencia o la legitimación del recurso a la misma justifican la imposición de restricciones a la actividad de los partidos políticos; serían causas justificadas de disolución: las llamadas a la violencia, al levantamiento o a cualquier otra forma de rechazo de los principios democráticos (tedh 1998b); servir como instrumento de la estrategia de un grupo terrorista, favoreciendo un clima de confrontación social o llevando a cabo actividades de apoyo implícito al terrorismo, como el ensalzamiento de personas vinculadas a éste o las menciones al recurso a la fuerza para alcanzar objetivos políticos (tedh 2009a), y estar vinculado a una organización terrorista (tedh 2010b). Incluso el rechazo a Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. Más allá de la disolución 153 condenar la violencia de un grupo terrorista ─actitud de apoyo tácito al terrorismo─ podría servir como única base para disolver un partido político según el tedh, que considera que el comportamiento de los hombres públicos abarca de ordinario no sólo sus acciones o discursos, sino también sus omisiones o silencios, que pueden equivaler a tomas de posición y ser tan elocuentes como cualquier acción de apoyo expreso, máxime en un contexto de terrorismo que existe desde hace 30 años y que es condenado por el resto de los partidos políticos (tedh 2009a). Hasta este punto, el sistema del cedh no constituiría un ejemplo de democracia militante, entendido, como se verá, como una defensa de un orden suprapositivo de valores. Al contrario, trataría de buscar una herramienta para determinar los límites de los derechos cuando entran en contradicción unos con otros, y proteger el sistema jurídico positivo establecido. A diferencia del tedh, las Guidelines on prohibition and dissolution of political parties de la Comisión de Venecia consideran que la prohibición ─o la ejecución de la disolución─ de un partido sólo estará justificada en caso de que éste abogue por el uso de la violencia o la utilice como medio político para derrocar el orden constitucional democrático, y así vulnere los derechos y libertades garantizados. Debe hacerse notar que el tedh fue más lejos en su sentencia Refah Partisi contra Turquía (tedh 2003), al exigir que el cambio propuesto fuera, a la vez, compatible con el cedh, introduciendo la idea de democracia militante. En línea con la amplitud del espectro ideológico, es doctrina reiterada del tedh que un partido político puede hacer campaña por un cambio en las estructuras constitucionales y legales de un país. En este sentido, la decisión de la Comisión Europea de Derechos Humanos, en el caso Partido Comunista de Alemania, de 20 de julio de 1957, inadmitió la demanda puesto que consideró probado que el partido en cuestión “tenía como fin establecer en la sociedad el orden social comunista por la vía de la revolución proletaria y la dictadura del proletariado” (tedh 1957), y que Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. 154 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación a pesar de que su actividad actual estaba dirigida a la conquista del poder únicamente por los medios constitucionales que le ofrece la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania, no resultaba ninguna renuncia a sus fines tradicionales (tedh 1957). La Comisión de Derechos Humanos realizó una interpretación que parece significar que la ideología del cedh es incompatible con la existen- cia de partidos comunistas en los países de Europa occidental (Tajadura 2008). Sin embargo, esta afirmación ha de basarse en que el discurso político puede incluir determinado rango de exageración y de provocación tendente a llamar la atención, por lo que frecuentemente chocará con las ideas mayoritarias o resultará, incluso, ofensivo (tedh 2005a). Del mismo modo, un partido político no se contamina por el hecho de compartir postulados ideológicos u objetivos con una organización terrorista. Aparte de la existencia de una libertad programática, desde el punto de vista práctico, disolver un partido por esta razón disminuiría las posibilidades de tratar tales cuestiones en el marco de un debate democrático y haría que los movimientos armados monopolizaran la defensa de dichas ideas, lo que entraría en contradicción con el espíritu del artículo 11 del cedh y con los principios democráticos en los que se fundamenta (tedh 2002; tedh 2007b). Por otra parte, se han considerado “un ataque a la democracia misma” las ideas nacionalsocialistas, los mensajes de naturaleza racista (tedh 2000), la defensa del terrorismo como forma de lucha política y el integrismo o fundamentalismo religioso. Sin embargo, no se puede ocultar que, en el pasado, partidos políticos con objetivos contrarios a los principios fundamentales de la democracia no los han revelado en sus publicaciones oficiales hasta que están en el poder. Es decir, los programas ─más que los estatutos─ de los partidos pueden esconder objetivos e intenciones diferentes de las que proclaman públicamente. Para verificar esta situación, es necesario compararlos Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. Más allá de la disolución 155 con las actuaciones de los miembros y dirigentes del partido y con las posiciones que defienden (tedh 1998b). Siempre que el conjunto forme un todo revelador del fin y de las intenciones del partido, será esta realidad y no la mera formalidad documental lo que se tendrá en cuenta en el procedimiento de disolución de un partido (tedh 2009a). La técnica analítica del conjunto de la actividad del partido ya había sido aplicada por el tedh cuando examinó el caso del Refah Partisi. La disolución de este partido turco se acordó con base en las conductas y tomas de posición públicas de personas físicas concretas (afiliados, dirigentes, representantes o fundadores del partido) y no a partir de un examen de los estatutos o de su programa político, algo que podría compararse con un control de constitucionalidad de las normas (García Roca 2002). Sin embargo, las continuas referencias en la argumentación del tedh a los programas y los fines del instituto político no son transferibles a los casos españoles de disolución de partido. Especial cuidado ─aunque poco éxito─ ha tenido el legislador al establecer los criterios de determinación de la ilegalidad de los partidos en no hacer mención a fines y programas, por no estar permitido en el sistema constitucional español un control ideológico de los partidos, ni siquiera “militante” (Esparza 2004). No obstante, se pueden equiparar los casos de Batasuna y el del Refah Partisi turco en cuanto que el enjuiciamiento se aproxima materialmente a un juicio penal. La democracia militante permite a la comunidad defenderse de sus enemigos no sólo reaccionando frente a sus acometidas, sino también preventivamente, antes de que se produzcan los ataques. En esta línea, su arma más poderosa la constituye la prohibición de partidos políticos por su carácter anticonstitucional o antidemocrático no fundado en un control normativo, en un incumplimiento de lo regulado en un concreto precepto constitucional, sino en la constatación de la vulneración de la estructura jurídica global que reposa en los valores proclamados en la Carta Magna. La síntesis más radical de esta doctrina la constituye la afirmación de que Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. 156 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la defensa de la democracia constitucional sólo es posible llevarla a cabo mediante partidos políticos democráticos, esto es, de formaciones cuyos programas políticos se identifiquen con el orden material de valores del constitucionalismo (Tajadura 2008, 284). Sin embargo, obliga a enfrentarse con una dura ración de realidad: la razón no se impondrá a la pasión porque la sociedad democrática no es inmune a las tentaciones totalitarias. Por esta razón, se ha de colocar fuera del alcance de la sociedad el núcleo de valores fundamentales del régimen democrático, para excluirlos del debate político (Rensmann 2003). No obstante, también existe un peligro añadido en la democracia militante: que una minoría interprete qué debe entenderse por democracia o por Constitución. En efecto, la democracia militante supone una protección activa del orden constitucional (Gómez Orfanel 2000), no la simple constatación de la infracción de normas concretas constitucionales o penales, sino del respeto de los valores políticos en que se funda el orden liberal democrático, pues la democracia militante asume un concepto material de democracia asentado en los valores en que ésta se funda: participación, tolerancia, libertad, pluralismo, igualdad (Torres del Moral 2006). Desde este punto de vista, tiene por finalidad la inmutabilidad material del orden constitucional. Resulta fácilmente entendible que si la defensa de la democracia pretende velar por los metavalores supraconstitucionales, a priori del texto constitucional, determinar quién concreta éstos constituye la pregunta fundamental. Es el propio Estado el que, por medio de sus instituciones, da la respuesta. Instituciones ocupadas de forma transitoria por personas insertas en su propia coyuntura histórica, política y social. Por lo que la identificación de los valores suprapositivos dependerá del contexto en que se busquen. Y, eventualmente, se podría correr el riesgo de que la finalidad de la defensa de la democracia se pervierta para pasar a defender la concreta estructura del Estado en un determinado momento histórico (Morlok 2004). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. Más allá de la disolución 157 Contexto. Un peligro inminente Las autoridades estatales han de probar la existencia del peligro concreto y cierto que para la democracia supone el partido político que pretenden disolver o no inscribir sin invertir la carga de la prueba: no pueden basarse en un mero juicio de intenciones, sino que han de demostrar el iter que conduce de la intolerancia programática del partido o de sus llamadas a la violencia al peligro real para la democracia (Revenga 2005). ¿Qué se entiende por peligro grave, cierto e inminente? El tedh identifica dos elementos (Tajadura 2008): 1) La fuerza electoral del partido, su respaldo popular, su capacidad real y efectiva de influir en las decisiones legislativas del Estado. Es decir, que exista la posibilidad de que el programa político antidemocrático del partido pueda llevarse a cabo. 2) El contexto histórico-político en el que el partido actúa. Obsérvese la similitud de esta doctrina del tedh, que exige la cons- tatación de un peligro grave, cierto e inminente, con el test del clear and present danger condensado en Estados Unidos, que, sin embargo, fue minoritariamente utilizado por la Corte Suprema y no se impuso como criterio jurisprudencial en los casos de libertad de expresión frente a las leyes de sedición (Rohr 2002). Sin embargo, resurgió con fuerza en el caso Dennis contra Estados Unidos, de 1951, referente a la persecución del Partido Comunista de los Estados Unidos en el contexto del macarthismo, en el que se transformó la teoría del clear and present danger, compensando la gravedad del mal que amenaza a la sociedad democrática ─lo plasmado en el ideario del partido─ la improbabilidad de que el peligro acaezca (Pérez-Moneo 2007, 114): El test del clear and present danger no puede significar que antes de que el Gobierno pueda actuar, debe esperar hasta que el golpe de Estado se Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 158 ejecute. Si el Gobierno tiene presente que un grupo que tiene como objetivo el derrocamiento está intentando adoctrinar a sus miembros y comprometerles en un curso donde atacarán cuando los líderes sientan que las circunstancias lo permiten, la acción gubernamental se requiere.3 Sintéticamente, el test del clear and present danger nace del control que realizan los tribunales federales de los Estados Unidos en torno a las restricciones que las autoridades estatales imponían a la libertad de expresión. En concreto, gracias al juez Holmes, en el caso Schenck contra Estados Unidos, con el objeto de distinguir la utilización de la libertad de comunicación para mantener un debate racional y crítico del uso de tal libertad para incitar a la comisión de delitos, en particular la oposición al reclutamiento y la rebelión o insurrección armada. La prevención de riesgos para la democracia en Estados Unidos se debatía entre prohibir taxativamente determinadas ideas, por considerarlas ajenas a la libertad de expresión o aplicar restricciones proporcionadas, razonables, a la libertad de comunicación. En este último caso, las autoridades debían probar en qué medida se adelantaba la protección del interés público y también que la medida propuesta estaba directamente vinculada a la evitación de que se produjera el daño, con lo que resultaba idónea para ello, y, en un momento posterior, se añadió que la medida adoptada fuera el medio menos restrictivo para conseguir la satisfacción de este objetivo (Bell 2003). Frente a la tendencia jurisprudencial anterior, que consideraba que para restringir la libertad de expresión y aplicar la consecuencia jurídica propuesta solamente habían de tenerse en cuenta las palabras o expresiones 3 El original en inglés es como sigue: “[the clear and present danger test] cannot mean that before the Government may act, it must wait until the putsch is about to be executed (…). If Government is aware that a group aiming at its overthrow is attempting to indoctrinate its members and to commit them to a course whereby they will strike when the leaders feel the circumstances permit, action by the Government is required”. Traducción de Miguel Pérez-Moneo. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. Más allá de la disolución 159 que el procesado hubiera empleado, comprobando si encajaban en el tipo delictivo diseñado por el legislador, el juez Holmes defiende en el caso Schenck que han de considerarse asimismo las concretas circunstancias en que se emite la expresión. En la doctrina del clear and present danger (Novick 1991), el Estado carga con el peso probatorio de dos aspectos diversos: 1) Un elemento objetivo: la prevención del daño que eventualmente pudiera derivarse de la utilización de la libertad de comunicación. 2) Un elemento subjetivo de intencionalidad de producir, por medio del ejercicio de tal libertad, el daño prohibido. Sólo si se consigue probar esto, la aplicación de la ley será razonable y se podrá imponer una condena penal a quien profirió tales expresiones. Se puede considerar que son elementos del test del clear and present danger: el daño a evitar, que debe ser un daño sustantivo, grave, y que el Estado tenga derecho a prevenir después de haber realizado una contraposición entre los intereses individuales protegidos por la libertad de expresión y los intereses colectivos a que ésta se limite; un riesgo claro, que significa que debe existir una causa próxima y cierta entre la expresión objeto de la restricción y el perjuicio que se pudiera producir, se debe anticipar la protección de los intereses protegidos, y un tiempo presente en el que debería esperarse esta posibilidad dañina, que se traduce por inminente o inmediato (Gorfinkel y Mack 1951). De esta manera, el problema de la disolución de partidos se transforma en el problema de las circunstancias del caso concreto, lo cual enlaza con la doctrina ─si puede llamarse así a una técnica del tedh de imprecisos contornos─ del margen de apreciación nacional (García Roca 2010). Según esta doctrina, es preciso admitir un cierto margen de apreciación al juez nacional para considerar la concurrencia del supuesto vulnerador (García Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. 160 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Roca 2009a), evitándose a toda costa la arbitrariedad en ese margen de apreciación. Por lo tanto, el tedh se autolimita, ejerce la prudencia del juez internacional que actúa sólo subsidiariamente, considerando que el Estado, al estar más próximo a la realidad, tiene un mejor conocimiento de la situación política interna y de sus particularidades. No obstante el margen de apreciación nacional, el tedh realiza un juicio acerca del equilibrio que debe existir entre la limitación de un derecho fundamental y el interés que para la sociedad representa ésta. Es decir, que han de tenerse en cuenta “los intereses de la comunidad, los derechos fundamentales de terceros y el principio de igualdad” (Bernal 2003, 736). La legitimidad de las limitaciones depende del interés público protegido y del grado en que éste requiera protección, siempre de forma razonable, proporcionada y de buena fe, teniendo que examinarse también las características específicas o la situación del particular Estado, lo que permitiría justificar limitaciones de derechos requeridas por las especiales circunstancias que atraviese éste. Por lo tanto, la determinación de que existe una “necesidad social imperiosa” requiere valorar el contexto histórico ─aunque también el político y el social─ en que se aplica la medida (tedh 1998b). Poniendo como ejemplo el terrorismo, el tedh razona afirmando que la disolución de un partido íntimamente relacionado con la actividad de una organización terrorista persigue la consecución de varios de los fines legítimos considerados en el artículo 11 del cedh, particularmente el mante- nimiento de la seguridad pública, la defensa del orden y la protección de los derechos y libertades de otros (tedh 2009a), y contextualiza la aplicación de esta medida, en el caso español, afirmando que existen otros partidos de carácter independentista (que incluso han gobernado comunidades autónomas) y probando que la disolución de partidos denunciada ─la de Herri Batasuna y Batasuna─ no respondía a una intención de prohibir ideas separatistas, sino la connivencia con el terrorismo (tedh 2009b). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. Más allá de la disolución 161 Consecuencias de la disolución La disolución de un partido político, según el ordenamiento jurídico, puede acarrear determinadas medidas accesorias, como el cese en un cargo público representativo o proyectarse en terceras partes, como candidaturas u otros partidos políticos. Dichas medidas deben adoptarse después de realizar un análisis individualizado de la situación de los interesados (particulares o colectivos), después de un proceso contradictorio en el que los grupos afectados hayan podido presentar observaciones y, de ser posible, por una autoridad judicial o independiente del Poder Ejecutivo en su defecto (tedh 2009b; tedh 2010a). Así, en las sentencias Kavakçi contra Turquía (tedh 2007a) y Sobaci contra Turquía (tedh 2007c) se estudia la privación del mandato parlamentario impuesta como consecuencia de la disolución del partido, el Fazilet, con el que concurrieron los recurrentes a las elecciones. Considerando la medida legítima, pues busca preservar la laicidad en Turquía, elemento imprescindible para el mantenimiento del régimen democrático, la cuestión era determinar si la privación del mandato había sido proporcional. Concluye el tedh que la medida resultó desproporcionada porque la gravedad de la sanción era extrema, sin que se haya realizado ninguna distinción entre los diferentes grados de implicación de los afectados en las cuestiones que condujeron a la disolución del partido, estimando, además, que otras personas en su situación ─el presidente y el vicepresidente del partido, entre otras─ ni siquiera fueron sancionadas (tedh 2007a). Por lo que hace al segundo aspecto, el propio tedh ha considerado, al revisar la anulación de las candidaturas presentadas por las agrupaciones de electores AuB y Herritarren Zerrenda y por el partido político Acción Nacionalista Vasca, que la disolución de los partidos hubiera sido inútil si hubieran podido seguir en su actividad por medio de agrupaciones de electores u otros partidos, y que la restricción de derechos fundamentales resulta compatible con el cedh dado que el Estado ha probado la presencia de vínculos fuertes y acreditados entre cada una de las Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. 162 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación candidaturas y los partidos disueltos por su apoyo a la violencia y a las actividades de eta (tedh 2009b; tedh 2010a). Conclusiones Los partidos son agentes del cambio político y de la participación de los ciudadanos en la conducción del Estado. Se individualizan respecto del resto de organizaciones asociativas contenidas en el artículo 11 del cedh por su objetivo de participar en la gestión de los asuntos públicos y la presentación de candidaturas en las elecciones libres. Sin embargo, el tedh no ha tenido ocasión de pronunciarse acerca de las funciones que realizan los partidos. Simplemente las ha tenido en consideración para justificar que les pueda aplicar un régimen jurídico diferenciado. Como ocurre con cualquier asociación, el régimen interno y las relaciones con los asociados deberían ser ajenos a un control intenso por parte del Estado. Sin haber existido casos relacionados con las funciones materialmente privativas de los partidos, no puede más que compartirse la sospecha de que las exigencias de actividad, afiliación, control estatutario o de funcionamiento o representación territorial tienen por objetivo perjudicar la formación de una oposición al gobierno. Las medidas restrictivas que se impongan a los partidos ─que afectan grandemente a la democracia─ deben pasar por el filtro de ser necesarias en una sociedad democrática, lo cual implica, en primer lugar, que el que quiera aplicarlas deba justificar el por qué, sin que pueda invertir la carga de la prueba. Y, en segundo lugar, y sobre todo en lo que a disolución y denegación de registro se refiere, debe haber un contexto y un peligro inminentes que las justifiquen. De lo anterior puede derivarse que la tolerancia hacia las ideas o actuaciones antidemocráticas es mayor donde hay más confianza en las instituciones o procesos democráticos propios. No obstante, puede ser que esta tolerancia responda a una estrategia política, sumamente pragmática, porque se considere que se debilita en mayor medida a los partidos Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. Más allá de la disolución 163 más extremistas permitiéndoles sobrevivir en los límites del sistema que encarándolos y dándoles la publicidad que buscan y necesitan para crecer (Krotoszynski 2004). De hecho, ésta es una ponderación que tienen que realizar los legitimados para iniciar el proceso judicial de disolución de un partido: considerar si la medida más efectiva para defender la democracia frente a los ataques de los que quieran subvertirla consiste en otorgarles un mayor protagonismo, lo cual los convierte en “mártires” por la causa antidemocrática y les presta un altavoz a sus ideas o actividades que no tendrían de otra manera. Igualmente, debe considerarse una de las consecuencias probables de la aplicación de una medida tan radical a un partido político: la actividad subversiva, considerada anticonstitucional, dejará de realizarse en el ámbito institucional ─en el que puede ser fácilmente vigilada─ para ejecutarse “bajo el radar” (Yuksel 1999). Una vez superado el primer juicio político, la cuestión deviene jurídica en el momento en el que el órgano encargado de resolver el asunto entra a examinarlo (Rensmann 2003). Por último, interesa destacar que la doctrina europea referente a la disolución de partidos ha resultado más generosa con los proyectos subversivos que la estadounidense que, o bien arrancaba de cuajo el problema, silenciando un extremo del debate político, o alteraba el test de la inminencia, compensando ésta con la gravedad del daño que amenazaba al sistema democrático. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 127-171. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 164 Fuentes consultadas Aláez Corral, Benito. 2003. “Libertad de expresión e ilegalización de partidos”. Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional 15 (noviembre): 2153-74. Atienza, Manuel y Juan Ruiz Manero. 2000. Ilícitos atípicos. Madrid: Trotta. Beddard, Ralph. 1980. 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Keywords: judicial ethic, Model Code of Judicial Ethics Electoral, judicial virtues, argument. * Secretario de estudio y cuenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. [email protected]. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. 174 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. Código Modelo de Ética Judicial Electoral 175 Introducción n la ética actual, un tema central de preocupación es el de los derechos de las personas (Blackburn 2002, 13), en particular, su reconocimiento y su tutela efectiva, ya que, justamente, en relación con la ética aplicada a la función judicial ─tema general del presente trabajo─, es imperativo formar jueces virtuosos o de excelencia que resuelvan los casos sometidos a su potestad jurisdiccional, a la luz del sistema de protección de los derechos humanos reconocidos en el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum), en conjunto con el caso Radilla Pacheco (Corte idh 2009) y la contradic- ción de tesis 293/2011, resueltos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn). Es preciso señalar que el ambiente ético o moral (los términos ética y moral se usarán a lo largo de la obra de forma intercambiable) es distinto del moralizante. Precisamente, una de las cosas que distinguen al ambiente ético es el rechazo de las actitudes moralizantes al considerarse que están mal planteadas o son inadecuadas (Blackburn 2002, 13). Aun trazando esa distinción, en ocasiones a las personas les disgusta que les digan lo que tienen que hacer. Quieren seguir disfrutando y llevar una vida tranquila, sin interferencias externas. En particular, quienes se muestran escépticos o rechazan los códigos de ética judicial, se preguntan: ¿para qué un código de ética judicial? El presente trabajo tiene por objeto primordial analizar los aspectos del Código Modelo de Ética Judicial Electoral (cmeje) relacionados con la actividad argumentativa de los jueces constitucionales electorales. El cmeje constituye un esfuerzo institucional plausible, pues, según se explica en su exposición de motivos, es el resultado de un acuerdo entre el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) y la Asociación de Salas y Tribunales Electorales de la República Mexicana, celebrado mediante convenio del 9 de noviembre de 2012. Establece, formalmente, los principios y valores a los cuales debe adecuarse la actuación de los Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. 176 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación titulares y del personal que labora en sus órganos; es un texto que se ofrece ─de acuerdo con la exposición de motivos─ como el prototipo básico que, en ejercicio de su autonomía, las Salas y tribunales electorales del país podrán adecuar a sus circunstancias y hacerlo propio. La pregunta central que se plantea es ¿cómo deberían resolver los jueces los casos que se sometan a su conocimiento? Un inicio de respuesta tiene que ver con las virtudes judiciales. Al efecto, se pretende sostener un enfoque de la argumentación centrado en las virtudes en la línea sugerida, entre otros, por Lawrence Solum (2003 y 2006). Desde esa perspectiva, se propone una lectura del cmeje en clave de virtudes judiciales, particularmente de aquellas relacionadas con la práctica argumentativa, en el entendido de que puede haber otras lecturas igualmente plausibles. El cmeje es, en un sentido, nuevo, porque si bien existen otros códigos de ética judicial aplicables, no existía un código especializado en materia electoral, lo que reviste una gran importancia, dada la existencia de una jurisdicción especializada en materia político-electoral en México, a partir de la creación del tepjf, mediante la reforma constitucional de 1996, que significó el tránsito de un sistema contencioso electoral de carácter político a uno de carácter plenamente jurisdiccional (Orozco 2006, 18) y de las reformas constitucionales sucesivas. El tepjf es la máxima autoridad jurisdiccional en la materia (con excepción de las acciones de inconstitucionalidad que compete conocer en forma exclusiva y excluyente a la scjn) y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación (cpeum, artículo 99, primer párrafo, 2013). Asimismo, el tepjf es un Órgano Jurisdiccional del orden total o constitucional del Es- tado mexicano y un órgano límite (Cossío 2010, 123-4). Si bien es cierto que el cmeje no emplea expresamente el término virtud, también lo es que establece principios fundamentales de la deontología judicial, como la independencia, la imparcialidad y la argumentación. De igual forma, una de sus ideas rectoras es la excelencia en la impartición Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. Código Modelo de Ética Judicial Electoral 177 de justicia en el ámbito electoral, que constituye la prestación de una función pública. El presente trabajo está estructurado en cuatro partes: en la primera, se explican las motivaciones particulares a fin de delimitar adecuadamente el tema que se aborda; en la segunda, se muestra que los códigos de ética judicial constituyen un punto de confluencia entre argumentación judicial, ética judicial y virtudes judiciales; en la tercera, se abordan aspectos relevantes del cmeje, y en la cuarta, se formulan ciertas consideraciones finales. Resolución de casos y virtudes judiciales Este artículo está motivado por las siguientes consideraciones: supóngase que jueces constitucionales tienen que resolver un caso sometido a su conocimiento. Dado el principio de inexcusabilidad (Alchourrón 2000, 13), deben hacerlo si tienen competencia. Supóngase, adicionalmente, que tales jueces no sólo tienen habilidades jurídicas similares, sino que igualmente son juristas razonables. No obstante, en relación con el litigio a resolver, discrepan no sólo en lo referente a la solución normativa que debe darse al problema jurídico sino también en relación con la argumentación que la sustenta, particularmente, respecto a la técnica argumentativa por emplearse. Al simplificar excesivamente, dichos jueces consideran las siguientes opciones para resolver el asunto: 1) Sólo una operación de subsunción del caso del hecho operativo o supuesto de hecho de la regla, o conjunto de reglas, usando el derecho correspondiente, incluidos precedentes directamente aplicables al caso. 2) Una ponderación de ciertos principios o valores contrapuestos, en cuanto subsunción y ponderación, constituyen formas básicas de la aplicación del derecho (Alexy 2003, 433). 3) Otra forma argumentativa. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 178 Lo anterior, en el entendido de que la subsunción y la ponderación no son operaciones mutuamente excluyentes, sino que operan en fases distintas de la aplicación del derecho (Prieto 2003, 193).1 De igual forma, no se suscribe la tesis de que haya una única respuesta correcta a la cuestión de cómo resolver un problema jurídico. No obstante, de acuerdo con John McDowell (1997, 144), cuando hay una respuesta jurídica correcta, un juez virtuoso debería ser capaz de decir cuál es. Hasta aquí no parece haber nada extraordinario, puesto que en los casos controvertidos que incluyen los difíciles y trágicos2 que se ventilan ante los tribunales constitucionales, suele haber posiciones mayoritarias y minoritarias. Pero si, además, a efectos del argumento, cuando menos a primera vista, no existen elementos en autos, por ejemplo, una aparente colisión de principios que hagan necesario utilizar un juicio ponderativo en lugar de una operación de subsunción (dado que la confluencia de principios en un caso concreto requerirá de la ponderación), y se trata de un ámbito litigioso relativamente nuevo en el que la doctrina judicial está aún en un proceso de formación o, si se quiere, de consolidación, no se advierte de inmediato qué estrategia argumentativa hay que seguir. En ese escenario, por ejemplo, considérense los casos que involucran personas, comunidades y pueblos indígenas, en particular la justicia constitucional electoral indígena en el entorno de un Estado pluricultural y, consecuentemente, el reconocimiento de un pluralismo jurídico en el que los justiciables han de tener garantizado un acceso efectivo a la justicia, mediante un derecho procesal constitucional efectivo e innovador, dadas sus circunstancias particulares. En este contexto, en un caso judicial, lo que subyace en el fondo de la cuestión es, por ejemplo, una colisión entre dos principios constitucionales: el de autodeterminación de los pueblos y comunidades indígenas, y el 1 2 No se discutirá acerca de si la subsunción es previa o posterior a la ponderación, ya que se excedería el tema (Prieto 2003, 193; Atienza y Ruiz 2000, 20). Acerca de los casos trágicos, véase Atienza (2012, 125-55). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. Código Modelo de Ética Judicial Electoral 179 de universalidad del sufragio. No obstante, para advertirlo es preciso, entre otros aspectos, ser sensibles al contexto social, político, económico y demás, así como asumir un enfoque intercultural. Más aún, dadas las condiciones reseñadas, frente a la pregunta acerca de cómo deberían los jueces resolver los casos controvertidos, en principio, una respuesta ha de localizarse en la clase adecuada de virtudes judiciales que deben poseer, sin perjuicio de la utilización de otros instrumentos normativos, como los protocolos de actuación.3 Aunado a lo anterior, es preciso señalar que existen resoluciones modélicas que los juzgadores deberán seguir, en los casos que resuelvan, no sólo porque constituyen precedentes persuasivos, dada su fuerza argumentativa, sino también porque son vinculantes, por ejemplo, para los órganos jurisdiccionales mexicanos.4 Así, por ejemplo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte idh) en el caso Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni, con relación a cómo acreditar el dominio ─tema toral en la propiedad indígena─, determinó que producto de la costumbre, la posesión de la tierra debería bastar para que las comunidades indígenas que carezcan de un título real sobre la propiedad obtengan el reconocimiento oficial de dicha propiedad y el consiguiente registro (Corte idh 2001, párrafo 151). De esa forma, la Corte idh, en relación con los medios probatorios para acreditar, en casos de conflicto, la propiedad comunal de los pueblos 3 4 Por ejemplo, “Protocolo de actuación para quienes imparten justicia en casos que involucren derechos de personas, comunidades y pueblos indígenas” de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (2014). Según lo determinó el Pleno de la scjn al resolver, en la sesión del 3 de septiembre de 2013, la contradicción de tesis 293/2011 en la que estableció, inter alia, con carácter de jurisprudencia el siguiente criterio: JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ES VINCULANTE PARA LOS JUECES MEXICANOS SIEMPRE QUE SEA MÁS FAVORABLE A LA PERSONA (scjn 2011). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 180 indígenas, invirtió los términos de la relación al considerar que la legislación estatal es la que debe adecuarse al derecho consuetudinario y no a la inversa (Nash 2004, 7). En consecuencia, la Corte idh estimó que el Estado violó el derecho al uso y al goce de los bienes de los miembros de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni, ya que no delimitó y demarcó su propiedad comunal, y otorgó concesiones a terceros para la explotación de bienes y recursos ubicados en un área que podía llegar a corresponder, total o parcialmente, a los terrenos en los que se haría la delimitación, demarcación y titulación correspondientes (Corte idh 2001, párrafo 153). Códigos de ética judicial como punto de convergencia de la argumentación, ética judicial y virtudes judiciales Los códigos de deontología aplicados a la profesión de jueces constituyen un punto de confluencia de la argumentación judicial, la ética aplicada al ámbito judicial (ética judicial) y las virtudes judiciales. Una aproximación somera a esos temas permite mostrar la importancia de los códigos de deontología judicial, como es el cmeje. Antes, es preciso despejar un posible equívoco. En un modelo de Estado constitucional democrático de derecho ─que se toma como referente─, la garantía de corrección de las decisiones judiciales no deriva de que juzgadores posean ciertas cualidades morales, sino que las decisiones judiciales deben estar argumentadas o motivadas correctamente, a diferencia de lo que ocurría en etapas superadas en las que se disciplinaba severamente la vida privada de los jueces, al grado de prohibirles, por ejemplo, prácticamente toda vida social, y éstos, por diversos motivos, no necesitaban argumentar sus resoluciones5 (Malem 2001). En efecto, de acuerdo con Chiassoni (2011, 22), se asumen, para los efectos del presente trabajo, las siguientes premisas básicas: 5 Incluso, en España, Carlos III prohibió a los jueces que motivaran sus sentencias (Malem 2001, 8). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. Código Modelo de Ética Judicial Electoral 181 1) Una sentencia judicial está argumentada correctamente si, y sólo si, cada una de las decisiones judiciales que contiene está justificada racionalmente. 2) Una decisión está justificada racionalmente si, y sólo si se satisfacen tres condiciones, cada una de las cuales constituye una condición necesaria y en conjunción son suficientes: a) La decisión tiene que estar justificada desde el punto de vista lógico-deductivo. b) La decisión debe estar justificada desde el punto de vista de la corrección jurídica de sus premisas normativas. c) La decisión debe estar justificada desde la perspectiva de la corrección jurídica de sus premisas fácticas.6 No obstante lo anterior, es decir, que la garantía de corrección de las decisiones judiciales no depende de ciertas cualidades morales de los juzgadores, también es verdad que hay una vinculación estrecha entre argumentación judicial y virtudes judiciales, por lo que es preciso aclarar el concepto de estas últimas. Por un lado, de acuerdo con María Amaya,7 las virtudes judiciales constituyen un componente importante en una teoría de la argumentación jurídica (Amaya 2009, 37). En particular, su noción de juez virtuoso desempeña un papel central en una teoría de la argumentación jurídica de inspiración aristotélica (Amaya 2011, 37). 6 7 En relación con este punto, es preciso añadir que los justiciables tienen derecho a probar que han ocurrido, o no, los hechos a los que el derecho enlaza determinadas consecuencias jurídicas (Ferrer 2007, 54). Como dice Ferrer, sólo de esa forma “puede garantizarse una correcta aplicación del derecho y […] una adecuada seguridad jurídica” (2007, 54). Amaya distingue tres versiones acerca de la conexión entre virtudes judiciales y argumentación jurídica según el papel, más o menos fuerte, que desempeña la posesión de virtudes judiciales por juzgadores: 1) una función auxiliar conforme con la cual las virtudes judiciales ayudan a sus poseedores a producir decisiones de calidad; 2) una función epistémica conforme con la cual las virtudes judiciales constituyen un criterio adecuado para determinar qué decisiones están bien argumentadas jurídicamente, y 3) una función constitutiva ─la versión más fuerte─, de acuerdo con la cual las virtudes judiciales constituyen un factor determinante de las decisiones justificadas (Amaya 2009). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 182 Por el otro, parece existir un consenso en considerar que existen tres principios rectores de la ética judicial: argumentación, imparcialidad e independencia (Atienza 2008, 17; Lara 2011, 51). De estos principios, se centra la atención en el primero. El principio de argumentación o fundamentación está inmerso, en general, en los códigos de ética y es consustancial a la adjudicación o función judicial en el modelo de Estado constitucional democrático de derecho. El principio de fundamentación establece la obligación a los jueces de justificar sus decisiones, o mejor, sus resoluciones, pues, como dice Eugenio Bulygin, una “sentencia carente de fundamentación es el paradigma de la sentencia arbitraria” (1991, 357). Ahora, para los efectos del presente trabajo, se entiende por deontología la ética aplicada a una determinada profesión (Atienza 2012). En ese sentido, las normas o reglamentaciones propias de la deontología se proponen, primordialmente, “definir qué es lo que debe entenderse por excelencia en la práctica de una profesión” (Atienza 2012). Utilizando la distinción de Georg von Wright entre prescripciones y normas o reglas ideales,8 Manuel Atienza sostiene que los códigos deontológicos no establecen, en general, prescripciones, sino reglas ideales (Atienza 2012). El concepto de reglas ideales implica la noción de virtudes. Como dice Von Wright, las propiedades que las reglas ideales disponen “estén presentes en los buenos miembros de una clase o tipo de seres humanos pueden ser denominadas las virtudes características de los hombres de esa clase o tipo” (Von Wright 1970, 33). Acorde con lo anterior, las propiedades que los códigos de ética judicial exigen estén presentes en los buenos miembros de la clase de jueces 8 De acuerdo con Von Wright, las prescripciones, en términos generales, son “órdenes o permisos dados por alguien desde una posición de autoridad a alguien en una posición de sujeto”, en tanto que las “reglas ideales están en estrecha conexión con el concepto de bondad. Las propiedades que un artesano, un administrador o un juez tienen que poseer son características no de cada artesano, administrador o juez, sino de un buen artesano, administrador o juez” (Von Wright 1970, 27 y 33). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. Código Modelo de Ética Judicial Electoral 183 pueden denominarse virtudes judiciales, es decir, las virtudes características de los miembros pertenecientes a esa clase de profesionales del derecho, impartidores de justicia. La importancia de los códigos de ética judicial radica en que no sólo constituyen una guía adecuada de las virtudes que deben poseer los jueces de excelencia, reflejando el consenso existente en el Poder Judicial acerca de las pautas de conducta profesional deseables (Amaya 2009, 47), sino también pueden servir, si se usan adecuadamente, para que, entre otros aspectos, los jueces reflexionen en torno a sus propias prácticas en un ejercicio de autocrítica, y para propiciar que otros las critiquen razonadamente (Atienza 2008, 21). De la ética de la virtud a la jurisprudencia centrada en las virtudes judiciales (jurisprudencia aretaica) En la filosofía moral se discute cuál es el enfoque más adecuado. No se entrará de lleno en esa discusión. En lo concerniente a la función judicial, uno de los enfoques más plausibles es el de la ética de la virtud, habida cuenta de que, como dice Atienza, la ética judicial no se agota o se reduce simplemente a ciertas reglas o normas de conducta, sino que el buen juez no es simplemente el que cumple ciertas y determinadas pautas de conducta, en cuanto juez, y no incurre en responsabilidad civil, penal, administrativa o de otro tipo, sino que lo importante es que posea ciertas virtudes o cualidades, las virtudes judiciales, o, para utilizar el término de Mark White, “estándares de excelencia” (White 2013). Esto es, los códigos deontológicos, como el cmeje, primordialmen- te, perfilan un modelo de jueces de excelencia; en particular, un modelo de operadores jurídicos que argumenten correctamente sus decisiones, de acuerdo con estándares de excelencia y, en general, no establecen sanciones por faltas éticas que impliquen una responsabilidad jurídica por la comisión de delitos o de faltas sancionables administrativamente, aunque pueden contener normas que coincidan con las de los ordenamientos legislados que establezcan sanciones jurídicas. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. 184 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Así, los códigos de ética judicial establecen un modelo de jueces virtuosos, es decir, que “ejercen con vocación el oficio judicial” (Lara 2011, 55) y no juzgadores meramente instrumentales que son aquellos que, si bien tienen la capacidad necesaria para cumplir sus deberes en términos prescriptivos, ejercen la función jurisdiccional como un mero modus vivendi (Lara 2011, 55). De ahí la relevancia normativa de los códigos de ética judicial. Es preciso aclarar que la posesión de ciertas virtudes judiciales no desplaza ni sustituye la preparación técnica que los jueces deben tener ni la habilidad jurídica. En otros términos, no es suficiente, aunque ciertamente es necesario, que el buen juez tenga destreza profesional, sino que, además, tenga ciertas y determinadas virtudes que le permitan ejercer con excelencia su actividad jurisdiccional, particularmente aquellas virtudes relacionadas con la argumentación judicial, dado que, como dice Brian Leiter (2014), el derecho es una disciplina discursiva en el sentido de que los juristas viven en el ámbito de razones y significados. Así, la posesión de las virtudes judiciales va más allá de la indispensable preparación técnica. Una de las propuestas más plausibles de la jurisprudencia centrada en las virtudes, concretamente de una teoría normativa de la adjudicación, es la de Solum (2003). De acuerdo con este iusfilósofo, tales teorías dan respuesta a la pregunta: ¿cómo deberían los jueces resolver las controversias que se sometan a su conocimiento? La respuesta que proporciona es, básicamente, que los jueces deberían resolver los casos de conformidad con las virtudes o también, deberían decidir tal como lo harían los jueces virtuosos. Una teoría de la adjudicación centrada en las virtudes aborda, entre otros aspectos, las características, excelencias o virtudes judiciales que constituyen a un buen juez y que incluyen las siguientes (Solum 2006): 1) Incorruptibilidad. 2) Valentía o fortaleza judicial (tanto física como cívica). 3) Temperamento judicial. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. Código Modelo de Ética Judicial Electoral 185 4) Imparcialidad. 5) Independencia judicial. 6) Diligencia. 7) Cuidado. 8) Destreza y habilidad. 9) Decoro. 10) Sabiduría práctica o frónesis. 11) Justicia. Algunas de estas virtudes se recogen expresamente en los diferentes códigos de ética judicial. Se excederían los límites de este trabajo y sus posibilidades considerarlas todas, por lo que se tratará la sabiduría práctica judicial, al efecto, con referencia al cmeje. Principales aspectos del Código Modelo de Ética Judicial Electoral Una advertencia preliminar: el cmeje tiene un contenido muy rico, de manera que para hacerle justicia se requeriría de un análisis más completo del que se puede realizar en este artículo, de forma tal que sólo se abordarán algunos aspectos relacionados con el tema de la argumentación judicial. Según su exposición de motivos, se trata de un código especializado en la materia electoral que desarrolla los valores reconocidos en otros códigos de aplicación federal, general o local, con los cuales, lejos de contraponerse, se complementa. Al respecto, cabe señalar el Código de Ética del Poder Judicial de la Federación, aprobado por los plenos de la scjn y del Consejo de la Judicatura Federal, y por la Sala Superior del tepjf en agosto de 2004 (scjn 2004), así como el Código Modelo Iberoamericano de Ética Judicial, aprobado en la VIII Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia en 2006 (Cumbre Judicial Iberoamericana 2006) y en cuyo comité redactor participaron Manuel Atienza y Rodolfo Luis Vigo, entre otros expertos (Atienza 2008, 27). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 186 El cmeje consta de exposición de motivos, glosario de términos y cinco partes principales que constituyen el cuerpo del código, a saber: 1) Destinatarios y ámbitos de aplicación; 2) Principios y valores generales; 3) Principios éticos de la función judicial electoral; 4) Normas complementarias, y 5) Cultura de control y responsabilidad. Como otros códigos de ética judicial (por ejemplo, el Código de Ética del Poder Judicial de la Federación), el cmeje, si bien constituye una pauta de conducta para sus sujetos normativos, señala que no se sustenta en medidas coactivas, sino en el convencimiento personal de los mismos. No obstante, es preciso señalar que aunque el cmeje no se basa en la coacción para motivar la conducta conforme al código, y, por lo tanto ─a diferencia de las normas jurídicas─ carece de sanciones inmanentes o socialmente organizadas (Kelsen 1979, 43), la realización de conductas no conformes con éste, puede traer consigo reacciones adversas de otros sujetos normativos o de la sociedad. Los sujetos normativos del cmeje son los servidores judiciales electo- rales en los términos definidos en su glosario de términos.9 Lo anterior, en la inteligencia de que, como dice Atienza (2012), sus destinatarios indirectos son los miembros de la sociedad, quienes pueden formular una crítica razonada de las actuaciones judiciales del tepjf a la luz del propio cmeje. El cmeje considera que los servidores judiciales electorales están comprometidos con la prestación de un servicio de excelencia. Agrega que el respeto a dicho código constituye una parte esencial de la calidad de la prestación de su trabajo y de sus servicios. 9 La definición reza así: “Servidores judiciales electorales: Las y los magistrados electorales de las Salas Superior y Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, así como de los Tribunales o Salas Electorales de las entidades federativas, y toda persona que presta un servicio remunerado a los órganos jurisdiccionales electorales, bajo la dirección y dependencia de un superior jerárquico, conforme a las facultades que la legislación electoral les asigna. Incluye a toda y todo juzgador electoral y al personal profesional, secretarial, técnico y administrativo que colabora en las tareas propias de la función jurisdiccional electoral” (tepjf 2013, 6). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. Código Modelo de Ética Judicial Electoral El punto 2 del cmeje, 187 Principios y valores generales, establece que el comportamiento de los servidores judiciales electorales debe guiarse por los valores de honorabilidad, buena fe, honestidad y transparencia de actuaciones frente a las partes, la ciudadanía y la sociedad, así como regirse por los principios establecidos en el artículo 100, párrafo 7, de la cpeum, a saber: excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia.10 El cmeje establece los siguientes “principios éticos” de la función electoral: 1) Respeto por la Constitución, la ley electoral y el orden jurídico vigente. 2) Neutralidad e independencia. 3) Transparencia. 4) Excelencia. 5) Minuciosidad y exhaustividad. 6) Actitud de servicio. Asimismo, si bien es cierto que el cmeje no contiene un apartado o capítulo especial de argumentación, como sí lo contiene, por ejemplo, el Código Modelo Iberoamericano de Ética Judicial, capítulo III, denominado Motivación (Cumbre Judicial Iberoamericana 2006), también lo es que no sólo el principio de argumentación o justificación de las decisiones judiciales está inmerso en el cmeje, sino que es posible identificar en éste diversos aspectos relativos al razonamiento judicial. A continuación, se abordan tales aspectos, los cuales se han agrupado en diversos rubros: “Artículo 100. […] La ley establecerá las bases para la formación y actualización de funcionarios, así como para el desarrollo de la carrera judicial, la cual se regirá por los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia” (cpeum 2013) [Énfasis añadido]. 10 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 188 Necesidad de la argumentación El cmeje es compatible con un modelo de juzgador que necesita argu- mentar sus decisiones. No podía ser de otra forma en un modelo de Estado constitucional democrático de derecho en el que las decisiones judiciales, como se indicó, deben estar argumentadas o motivadas correctamente. Fundamentar o motivar significa expresar, de manera ordenada y clara, razones jurídicamente válidas, aptas para justificar la decisión (Cumbre Judicial Iberoamericana 2006, 21). En lo particular, deben tenerse en cuenta no sólo los aspectos formales de la fundamentación regidos por la lógica, sino, sobre todo, los materiales o sustantivos. Algunos teóricos de la argumentación distinguen dos niveles de justificación: la interna o de primer orden, que consiste en la deducción de la conclusión a partir de las premisas, y la externa o de segundo orden, que se refiere a la argumentación de las premisas usadas en la justificación externa o justificación de segundo orden (Alexy 2003, 435). Aunado a lo anterior, en una visión integral del razonamiento judicial, debe tomarse en cuenta la faceta pragmática de la argumentación a fin de obtener el convencimiento o persuasión racional de su audiencia.11 Como se indicó, si bien el principio de argumentación de las decisiones judiciales no se establece expresamente en el cmeje, constituye uno de sus ejes rectores implícitos que sustenta y da coherencia al conjunto de sus disposiciones. En efecto, el cmeje dispone que los servidores judiciales electorales deben contribuir con la calidad de su trabajo a la prestación de un servicio de excelencia, con el propósito de “motivar certeza y confianza en la sociedad respecto de la objetividad e imparcialidad de sus resoluciones” (1.1). Añade que el respeto al cmeje constituye parte esen- cial de la calidad de la prestación de su trabajo y de sus servicios (1.1). De igual forma, establece que los destinatarios del código deben realizar sus responsabilidades y tareas con el mayor cuidado y apego a derecho para 11 Acerca de estos aspectos de la argumentación, véase Atienza (2013). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. Código Modelo de Ética Judicial Electoral 189 satisfacer las más altas exigencias de calidad en la verificación de todas etapas comprendidas por los procesos electorales, a fin de que las decisiones alcanzadas sean entendidas y aceptadas por las partes involucradas (tepjf 2013, 3.5). En consecuencia, añade, la información que funda y motiva sus decisiones debe ser exacta, exhaustiva, accesible y apegada a derecho (3.5). Asimismo, dispone que la exhaustividad y la objetividad en el conocimiento e interpretación de los hechos a la luz del derecho aplicable deben guiar e inspirar sus decisiones (3.5). Justificación de las premisas normativa y fáctica de la decisión De una interpretación sistemática y, por ende, armónica de las disposiciones del cmeje, se advierte que los destinatarios deben apegarse a “la verdad de los hechos” (3.6) y al derecho aplicable (3.5). Establece que los servidores judiciales electorales deben realizar su trabajo de conformidad con “la legislación aplicable y con los hechos planteados y probados por los ciudadanos, partidos políticos y autoridades” (3.1). Agrega que las decisiones y resoluciones de dichos servidores públicos deben ser plenamente identificables con el derecho y las “sanas prácticas” (3.1). En lo particular, la Sala Superior, en diversas ocasiones, ha invocado y aplicado,12 por ejemplo, el Código de buenas prácticas en materia electoral de la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (conocida como la Comisión de Venecia) (2011). 12 Véanse, por ejemplo, las sentencias emitidas por la Sala Superior del tepjf SUP-REC-58/2013, SUP-JIN-359/2012 y SUP-AG-13/2008. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. 190 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Argumentación en materia del derecho aplicable La fundamentación de las resoluciones judiciales no debe circunscribirse a invocar y aplicar mecánicamente las disposiciones jurídicas, sino que, con frecuencia, será menester realizar una interpretación de las disposiciones aplicables, particularmente en los casos difíciles. Al respecto del particular, el cmeje dispone que las interpretaciones deben ser “fidedignas, confiables y verificables” (3.1). Las interpretaciones sólo pueden ser verificables y, por lo tanto, confiables mediante un proceso justificatorio, es decir, por el despliegue de sólidos argumentos interpretativos. Calificación jurídica de los hechos del caso Como se indicó, el cmeje establece que la interpretación de los hechos debe realizarse a la luz del derecho aplicable (3.5). Este no es un punto trivial, ya que, con frecuencia, no existe controversia acerca de los hechos probados del caso sino de la calificación normativa de los mismos, lo cual, generalmente, constituye una cuestión decisiva, ya que de ello puede depender la actualización, por ejemplo, de un ilícito electoral y, por ende, la aplicación de una sanción. Con todo, la relación entre hechos y normas aplicables parece ser más compleja de lo que el cmeje parece asumir, ya que, co- mo dice Michele Taruffo, son los hechos del caso concreto los que determinan la elección de la disposición aplicable y su interpretación, puesto que la norma se aplica a dichos hechos en una interrelación entre hechos y norma, en la toma de decisión, de acuerdo con el procedimiento que Taruffo llama círculo o espiral hermenéutica (2010, 226). Transparencia de la argumentación De acuerdo con el cmeje, la transparencia es un “elemento necesario para la confiabilidad y certeza jurídica, de modo que las decisiones de los servidores judiciales electorales puedan ser verificables” (3.3), habida cuenta de que las partes y la ciudadanía deben quedar plenamente convencidas de que han sido emitidas conforme a derecho (3.3). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. Código Modelo de Ética Judicial Electoral 191 De igual forma, establece que la transparencia comprende el libre acceso de los ciudadanos y de los legítimamente interesados a la información en la cual se basan las decisiones de las autoridades electorales, y se manifiesta en la máxima publicidad de la información y de las actuaciones oficiales13 no catalogadas en modo diverso en la normativa aplicable (3.3). Asimismo, el cmeje establece que los juzgadores electorales deben hacer explícitas las razones reales que sustentan sus decisiones, evitando siempre anteponer sus intereses y prejuicios. En el contexto de la argumentación, la transparencia cobra singular importancia, porque entraña mostrar o transparentar las razones jurídicas, incluso la o las metodologías seguidas que sustentan las decisiones de las Salas Superior y Regionales del tepjf, lo que posibilitará la crítica razonada de las sentencias y, por ende, un control intersubjetivo de las mismas. Sabiduría práctica La sabiduría práctica judicial, una especie de frónesis (sabiduría práctica), desempeña un papel central en una teoría de la argumentación judicial centrada en las virtudes, en el marco de una propuesta como la de Solum, quien sostiene que dicha sabiduría es “la virtud que permite a uno elegir bien en circunstancias particulares” y los jueces buenos “deben poseer sabiduría práctica en la elección de los fines y medios jurídicos adecuados” (2003, 192). En el contexto de la argumentación judicial, Atienza tiene el mérito de haber señalado el papel de la frónesis aristotélica en la fundamentación de las decisiones judiciales que resuelven colisiones entre principios (Atienza 1996, 11). 13 Una señal de la importancia del principio de máxima publicidad en materia electoral es que en la reforma constitucional en materia político-electoral publicada en el Diario Oficial de la Federación de 10 de enero de 2014, éste se estableció expresamente como un principio constitucional rector de la función estatal electoral (cpeum, artículo 41, fracción V, apartado A). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 192 En lo que sigue, se bosqueja un aspecto de la sabiduría práctica aristotélica relevante para el tema: una persona poseedora de frónesis es capaz de deliberar acerca de las cuestiones prácticas.14 La sabiduría práctica no es destreza pero ésta constituye un elemento o ingrediente de aquélla (Aristóteles 1985, 25-30). La frónesis no sólo se limita a lo universal sino que debe conocer también lo particular, ya que es práctica y la práctica versa en los particulares (por ejemplo, acciones o situaciones). Es “normativa, pues su fin es lo que se debe hacer o no” (Aristóteles 1985, 5-10). Si bien lo particular llega a ser familiar mediante la experiencia, la sabiduría práctica contrasta con la experiencia (Aristóteles 1985, 16-21), ya que involucra “la percepción de qué hacer en casos particulares a la luz del conocimiento de algo más universal” (Sorabji 1980, 207). Al respecto, de acuerdo con Aristóteles, en las cosas prácticas no es posible formular un juicio universal que sea correcto (Aristóteles1985, 15-20). De ahí su conocida formulación de la función de la equidad en la aplicación de normas jurídicas generales (Aristóteles 1985, 20-4).15 Lo anterior indica la dificultad de reducir la concepción de lo que la virtud requiere a un conjunto de reglas, de forma tal que, frente a situaciones particulares, no hay más que aplicar mecánicamente ciertas reglas, ya que, por más exacta que sea una fórmula general, habrá casos que no admitan una codificación universal (McDowell 1997, 148). Consecuentemente, no es plausible la idea de que la adjudicación es simplemente cuestión de una aplicación mecánica de reglas a los hechos del caso. 14 15 Al efecto, el que suscribe ha seguido muy de cerca las interpretaciones de Sorabji (1980) y de McDowell (1997). En palabras de Aristóteles: “lo equitativo, si bien es justo, no lo es de acuerdo con la ley, sino como una corrección de la justicia legal. La causa de ello es que toda ley es universal y que hay casos en los que no es posible tratar las cosas rectamente de un modo universal. En aquellos casos, pues, en los que es necesario hablar de un modo universal, sin ser posible hacerlo rectamente, la ley acepta lo más corriente, sin ignorar que hay algún error […] Y tal es la naturaleza de lo equitativo: una corrección de la ley en la medida en que su universalidad la deja incompleta” (Aristóteles 1985, 10-30). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. Código Modelo de Ética Judicial Electoral 193 La frónesis entraña la habilidad de deliberar (Aristóteles 1985, 25-6). Así, el hombre poseedor de sabiduría práctica es “capaz de deliberar rectamente sobre lo que es bueno y conveniente para sí mismo, no en un sentido parcial […] sino para vivir bien en general” (Aristóteles 1985, 25-31), poniendo la mira razonablemente en lo “mejor para el hombre” (Aristóteles 1985, 13). No es posible “la buena deliberación sin razonamiento” (Aristóteles 1985, 10-5).§ Asimismo, la frónesis no es una virtud más, sino que es la central o fundamental, toda vez que “cuando existe la sabiduría práctica todas las otras virtudes están presentes” (Aristóteles 1985, 6.13). Si bien el cmeje no se refiere expresamente a la sabiduría práctica, es una virtud implícitamente contenida en el mismo, habida cuenta de que, por más destreza y experiencia que puedan tener los jueces en el ámbito electoral, la excelencia entraña, entre otros aspectos, la capacidad de deliberar rectamente en los casos particulares que tienen que resolver a la luz de principios generales, en el entendido de que una buena deliberación exige, invariablemente, un sólido razonamiento conforme a razones jurídicas. Exhaustividad de la argumentación La exhaustividad es una exigencia constitucional establecida en el artículo 17 de la Constitución. La argumentación debe abarcar todos los planteamientos de las partes, o las consideraciones del órgano responsable, siempre que sean relevantes para la decisión.16 Lo anterior implica que la resolución judicial para estar bien argumentada tiene que justificar todo lo que sea objeto de discusión en el asunto en cuestión; la fundamentación no tiene por qué ocuparse necesariamente de todos los aspectos de los argumentos involucrados sino sólo de aquellos que sean relevantes para justificar la decisión. Énfasis añadido. Véase artículo 25 del Código Modelo Iberoamericano de Ética Judicial (Cumbre Judicial Iberoamericana 2006, 22). § 16 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 194 En lo referente a este aspecto, el cmeje establece que la exhaustividad, consistente en la condición de desarrollar un tema o punto de argumentación de manera completa, constituye una exigencia del mayor cuidado y apego a derecho con que los juzgadores electorales deben realizar sus funciones. Estilo de la argumentación Como lo dispone el artículo 27 del Código Modelo Iberoamericano de Ética Judicial (Cumbre Judicial Iberoamericana 2006, 22), los razonamientos deben expresarse en un estilo claro y preciso, sin recurrir a tecnicismos innecesarios y la concisión que sea compatible en la completa comprensión de las razones justificatorias de la decisión.17 Al respecto, debe tenerse presente la importancia de la economía argumental: ni argumentos de más, ni de menos. Cabe agregar que en la redacción de las sentencias debería usarse un estilo neutro y, por ende, no moralizante. Acerca del estilo argumentativo, el cmeje establece que los sujetos normativos deben “expresar y dar a conocer sus decisiones y resoluciones en un lenguaje jurídico claro y llano a fin de contribuir a la certeza jurídica que rige toda contienda electoral” (3.1). Aunado a lo anterior, cabe proponer, por ejemplo, el establecimiento de una pauta para fomentar el uso generalizado de un lenguaje incluyente o no sexista y enfatizar el aspecto pedagógico de las sentencias. Consideraciones finales De lo expuesto, cabe establecer las siguientes conclusiones: 1) Si bien los códigos deontológicos aplicables a operadoras y operadores jurídicos pueden contener normas coincidentes con las del ordenamiento estrictamente jurídico en relación con el régimen de responsabilidades (penales o disciplinarias), tienen una finalidad distinta consistente en proponer un modelo de jueces virtuosos y, por ende, de excelencia. 17 Como dice Francisco Ezquiaga, la argumentación debe ser proporcionada (2006, 24). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. Código Modelo de Ética Judicial Electoral 195 2) En particular, el cmeje propone un modelo de juzgadores éticos y excelentes. 3)El cmeje constituye un código deontológico de la mayor importancia para el buen funcionamiento del tepjf no sólo porque es un código especializado en la materia electoral, sino también porque expresa el consenso interno de dicho Órgano Jurisdiccional federal con un modelo de juzgadores de excelencia, el cual se propone para su adopción por las autoridades jurisdiccionales en esta materia en las entidades federativas. 4) Es preciso destacar el consenso institucional, reflejado en el cmeje, de elevar la calidad argumentativa de las resoluciones judiciales como una precondición de confiabilidad en el propio tepjf. 5)El cmeje contiene innovaciones importantes, tales como el reconoci- miento del principio ético de la función electoral consistente en la neutralidad, como un principio distinto pero estrechamente relacionado con la imparcialidad. El término neutralidad es ambiguo, pero en uno de sus sentidos significa respeto a la pluralidad (Atienza 2008, 52) que constituye un principio o valor fundamental en la resolución de conflictos político-electorales. Así entendido el término, un juez neutral, al resolver los casos, no antepone sus valores (respetables) sino los valores de la Constitución. 6)El cmeje habría ganado en justificación o argumentación si hubiera articulado las virtudes judiciales relacionadas con la argumentación judicial. En el presente trabajo se ha procurado exhumar y sistematizar algunos de estos aspectos. 7) La construcción de una ética judicial electoral es un proceso. El cmeje constituye un primer paso fundamental en esa dirección. Con todo, se requiere de la implementación de un procedimiento de aplicación y revisión del cmeje, en cuanto que no es un texto cerrado, ya que está abierto a tratar cuestiones que no se abordaron en esta primera versión, quizá por falta de consenso, y respecto de las cuales hay que Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 173-200. 196 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación seguir deliberando, como puede ser lo relativo a los alegatos de las partes o la utilización en forma generalizada de un lenguaje incluyente, así como otras cuestiones que emerjan y lleguen a plantearse en la práctica jurisdiccional para consolidar una función jurisdiccional electoral de excelencia. Fuentes consultadas Alchourrón, Carlos. 2000. “Sobre derecho y lógica”. Isonomía 13 (octubre): 11-33. Alexy, Robert. 2003. “On Balancing and Subsumption: A Structural Comparison”. Ratio Iuris 4 (diciembre): 433-49. Amaya Navarro, María Amalia. 2009. 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Pp. 173-200. 201 Nuevos estándares de la libertad de expresión en materia político-electoral, según la reforma constitucional de 2014 New Standards of Freedom of Expression in Political and Electoral Rights After the 2014 Constitutional Reform Enrique Figueroa Ávila (México)* Fecha de recepción: 28 de abril de 2014. Fecha de aceptación: 8 de julio de 2014. Resumen Como antídoto contra las experiencias de propaganda negativa y campañas negras detectadas en las elecciones presidenciales de los años 2000 y 2006, la reforma constitucional de 2007 estableció límites a la libertad de expresión en materia político-electoral, como una de las principales bases del nuevo modelo de comunicación política. El resultado es que el ámbito de sus restricciones se convirtió en un tema central de cualquier actividad política, porque fijó las condiciones que legitiman el debate e intercambio de ideas entre los distintos actores. Pero una sociedad democrática sólo puede desarrollarse en un ambiente que garantice el más amplio ejercicio de ese derecho humano. Por ello, cobra sentido que la reforma constitucional de 2014 cambie la regulación en la materia, potenciando su ejercicio y, por ende, justificando que este trabajo tenga como principal objetivo contribuir al conocimiento de su nuevo campo de acción. * Secretario de estudio y cuenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. [email protected]. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. 202 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Palabras clave: libertad de expresión, política, electoral, estándares, reforma constitucional 2014. Abstract As an antidote to the experiences of black and negative campaigns identified in the 2000 and 2006 presidential elections, the 2007 constitutional reform established limits on freedom of expression in political and electoral matters through a new political communication model. The result is that the scope of its restrictions became a central issue in any political activity because established the debate and exchange of ideas conditions between different actors. A democratic society can only thrive if the state ensures the widest exercise of human right. Therefore, it makes sense that the 2014 constitutional reform would have changed the rules on the subject and enhancing the exercise therefore justifies this work has as main objective to contribute to the knowledge of its new field. Keywords: freedom of expression, political, electoral, standards, 2014 constitutional reform. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. Nuevos estándares de la libertad de expresión... 203 Introducción na sociedad democrática sólo puede desarrollarse si reconoce que el ejercicio de los derechos humanos relacionados con la participación política de sus miembros no puede ser absoluto ni irrestricto. Para prosperar, la convivencia humana exige un ambiente que respete la dignidad de sus individuos, y sólo es posible generarlo cuando tales derechos quedan sujetos a restricciones o limitaciones que sean proporcionales, racionales y razonables en relación con el cumplimiento de ese objetivo. Por lo que respecta a la libertad de expresión en materia políticoelectoral, el tema se vuelve no sólo importante sino sumamente complejo. En tanto se reconoce que su ejercicio no puede ser ajeno a un diseño que lo delimite, a la vez es incontrovertible que la máxima protección de su ejercicio resulta fundamental para el desarrollo de una sociedad democrática. Desde la reforma constitucional de 2007, en la que se fundó lo que se ha denominado “tercera generación de reformas electorales”,1 la regulación de este derecho se convirtió en un tema central de toda la actividad política, porque tuvo la intención de remediar los abusos que se hicieron presentes durante los comicios presidenciales de 2000 y 2006. El resultado fue no sólo que se normaron específicamente los límites a su ejercicio, sino, incluso, que también se establecieron los procedimientos sancionadores dirigidos a detener sus excesos. Centralmente, el tema de este texto es la determinación constitucional adoptada en 2007 en el párrafo primero del apartado C, de la base III, del artículo 41 constitucional, consistente en que “en la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de usar expresiones que denigren a las instituciones y a los partidos políticos, o que calumnien a las personas” (cpeum 2008). 1 Iniciativa con proyecto de decreto para reformar diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia electoral, fechada el 31 de agosto de 2007. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. 204 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Como consecuencia, conocer los límites de su ejercicio cobró una mayor relevancia para los actores políticos, porque al permitirles identificar los contornos es posible delimitar el debate e intercambio de ideas en materia político-electoral. Pero lejos de concluir que sea un asunto agotado, existen claras evidencias de que se trata de un tema inacabado. Fijar la capacidad de interlocución entre los actores políticos y de éstos con la ciudadanía resulta fundamental para conseguir sus propios objetivos políticos. Por tanto, es la naturaleza de ese derecho la que nuevamente lo ha colocado como un asunto medular de la reforma constitucional de 2014, aunque en una forma menos visible que otros temas. Ciertamente, la reforma puede ser estudiada por los tipos de efectos que producirá, al menos, desde dos puntos de vista: los estructurales, que se concentran en el aparato institucional, y los relacionados con el ejercicio de los derechos humanos, vinculados con la participación política de los individuos. En efecto, en comparación con otras determinaciones más visibles como son, sólo por citar algunas, la sustitución del Instituto Federal Electoral (ife) por el Instituto Nacional Electoral (ine) o la expedición de un grupo de leyes generales en materia electoral en sustitución del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), el Constituyente permanente de igual forma realizó, con una mayor discreción, otro importante cambio en el artículo 41 constitucional, específicamente, en materia de libertad de expresión de carácter político-electoral, al ampliarla a partir de suprimir una restricción que se encontraba expresamente prevista. Acerca de este punto es conveniente recordar que desde la reforma constitucional de 1990 el artículo 41 se ha convertido en la norma que específicamente funciona como receptáculo o continente de la mayor parte de los principios y reglas que edifican el aparato institucional en materia electoral del país. Por eso, no es de extrañar que las diferentes reformas a ese precepto se han ocupado, entre otros asuntos, de regular los límites a la libertad de expresión aplicables a este ámbito de la vida social. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. Nuevos estándares de la libertad de expresión... 205 Con esta lógica, y como ya se adelantó, la reforma constitucional en materia político-electoral de 2014 no ha perdido la oportunidad de fijar nuevos límites al ejercicio de ese derecho humano. El nuevo párrafo primero del apartado C, de la base III, del artículo 41 constitucional ha quedado redactado de la manera siguiente: “En la propaganda política o electoral que difundan los partidos y candidatos deberán abstenerse de expresiones que calumnien a las personas” (cpeum 2014). El diagnóstico y, por ende, la hipótesis central de este trabajo es que el Constituyente, al suprimir una de las restricciones que desde 2007 lo limitaba, ha construido un contorno más amplio para su ejercicio. Su objetivo no puede ser otro que fortalecer la libertad de expresión como el único camino posible en el que puede desarrollarse una auténtica sociedad democrática. No obstante, desde este momento es posible adelantar que esa ampliación de su ejercicio se podría traducir en el regreso al escenario de las campañas negativas. Lo anterior cobrará una especial dificultad debido a que, como se verá, han cambiado las condiciones normativas de acuerdo con las cuales estos asuntos tendrán que ser atendidos por las autoridades electorales. Panorama de las restricciones aplicables a la libertad de expresión en materia político-electoral conforme a la reforma constitucional de 2007 Brevemente, cabe recordar que generar mayores condiciones de equidad en la competencia política, como se anticipó, fue uno de los ejes centrales de la reforma constitucional-electoral de 2007 (Temkin y Salazar 2010). Su objetivo fue construir un ambiente de mejor interacción entre los partidos políticos, los medios de comunicación, las autoridades y la ciudadanía. Entre otras herramientas utilizadas para alcanzar ese objetivo, se determinó fijar límites a la libertad de expresión. Quedaron documentados los abusos en que se había incurrido durante las campañas electorales Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. 206 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación presidenciales de 2000 y, especialmente, de 2006. Incluso, respecto a los comicios de 2006, que constituyeron su principal detonante, asuntos de ese tipo llegaron hasta la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), con los expedientes SUP-RAP-31/2006 y SUP-RAP-34/2006 y acumulado, que son identificados como los principales exponentes de las campañas negativas o de propaganda sucia, atendiendo a que su ámbito de impacto fue el de las campañas presidenciales (Carbonell 2008). La exposición de motivos de la iniciativa correspondiente formuló las afirmaciones siguientes acerca del tema en análisis: Las propuestas de reforma electoral que hoy sometemos a la consideración del Constituyente Permanente están sustentadas en las experiencias positivas cursadas en esas tres décadas; en sus aciertos, también en las hoy evidentes insuficiencias. No se propone empezar de nuevo; sino consolidar lo que, bajo el tamiz de la experiencia, probó eficacia democrática y buenos resultados; queremos corregir lo que no funcionó y, sobre todo, seguir construyendo soluciones que hacen más amplio el camino de la democracia. La reforma electoral que impulsamos es el paso siguiente en un largo andar hacia un objetivo compartido: un México más democrático y menos injusto. […] Quienes suscribimos la presente iniciativa nos hemos comprometido a diseñar y poner en práctica un nuevo modelo de comunicación entre sociedad y partidos, que atienda las dos caras del problema; en una está el derecho privado, en la otra el interés público. En México es urgente armonizar, con un nuevo esquema, las relaciones entre política y medios de comunicación; para lograrlo, es necesario que los poderes públicos, en todos los órdenes, observen en todo tiempo una conducta de imparcialidad respecto a la competencia electoral (ccje 2008, 13). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. Nuevos estándares de la libertad de expresión... 207 Con base en esas ideas, el proyecto señalaba en cuanto al apartado C, de la base III, del artículo 41 constitucional, el mandato en el sentido de que “Queda prohibida la propaganda política o electoral que denigre a las instituciones, los partidos o las personas”. Posteriormente, el dictamen que las comisiones de la Cámara de Senadores, en su carácter de Cámara de origen, realizó a la iniciativa en lo que respecta al nuevo modelo de comunicación entre los partidos y la sociedad, en lo que al caso interesa, resaltó los aspectos siguientes: 8. A la concentración del gasto en radio y televisión se agrega un hecho preocupante, por nocivo para la sociedad y para el sistema democrático, consistente en la proliferación de mensajes negativos difundidos de manera excesiva en esos medios de comunicación. Pese a que las disposiciones legales establecen la obligación para los partidos políticos de utilizar la mitad del tiempo de que disponen en televisión y radio para la difusión de sus plataformas electorales, esa norma ha quedado convertida en letra muerta desde el momento en que los propios partidos privilegian la compra y difusión de promocionales de corta duración (20 segundos) en los que el mensaje adopta el patrón de la publicidad mercantil, o es dedicado al ataque en contra de otros candidatos o partidos; […] 10. Es un reclamo de la sociedad, una exigencia democrática y un asunto del mayor interés de todas las fuerzas políticas comprometidas con el avance de la democracia y el fortalecimiento de las instituciones electorales poner un alto total a las negativas tendencias observadas en el uso de la radio y televisión con fines político-electorales, tanto en periodos de campaña como en todo tiempo. […] Las bases del nuevo modelo de comunicación social que se proponen incorporar en el artículo 41 son: Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. 208 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación […] VIII. Se eleva a rango constitucional la obligación de los partidos políticos de abstenerse de utilizar en su propaganda política o electoral expresiones denigrantes para las instituciones o para los propios partidos, o que calumnien a las personas. De igual forma, se determina la obligada suspensión de toda propaganda gubernamental durante las campañas electorales y hasta la conclusión de las jornadas comiciales, señalando las únicas excepciones admisibles (ccje 2008, 38). Justificado en lo anterior, el texto del primer párrafo del apartado C, de la base III, del artículo 41 constitucional adoptó la fisonomía que operaría durante el periodo 2007-2014, al quedar redactado de la manera siguiente: “En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas” (cpeum 2008). Acorde con esa lógica, el ulterior dictamen de las comisiones de la Cámara de Diputados, en su carácter de Cámara revisora, expresó la siguiente apreciación acerca del tema en estudio: En consonancia con el nuevo modelo de comunicación social postulado, se eleva también a rango constitucional la prohibición a los partidos políticos de utilizar en su propaganda expresiones que denigren a las instituciones o calumnien a las personas. Tal medida no puede ni debe ser vista como violatoria de la libertad de expresión, en primer lugar porque esa libertad no comprende el derecho a denigrar o a calumniar, y porque además la norma está expresamente dirigida a los partidos políticos, y solamente a ellos (ccje 2008, 165). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. Nuevos estándares de la libertad de expresión... 209 Puede observarse, entonces, que el tema de la libertad de expresión se identificó en el nuevo modelo de comunicación política y a los partidos políticos como la fuente principal de propaganda política y electoral y, por ende, constituyeron los sujetos a quienes sustancialmente se dirigió el cumplimiento de los referidos mandatos. En suma, las prohibiciones imperantes en el periodo 2007-2014 pudieron clasificarse de tres formas: 1) Respecto del uso de expresiones que denigren a las instituciones. 2) Acerca del uso de expresiones que denigren a los partidos políticos. 3) Con relación a la utilización de expresiones que calumnien a las personas. Nuevo diseño de la restricción conforme a la reforma constitucional de 2014 Como se adelantó, el Constituyente, sin realizar grandes exposiciones respecto al tema de interés en este texto, realizó la modificación del párrafo primero, del apartado C, de la base III, del artículo 41, en vigor a partir del 11 de febrero de 2014, para quedar en los términos siguientes: “Apartado C. En la propaganda política o electoral que difundan los partidos y candidatos deberán abstenerse de expresiones que calumnien a las personas”. Puede observarse, a partir del contraste del nuevo texto con el anterior, que son dos las modificaciones fundamentales realizadas: 1) Se suprime la restricción consistente en las expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos. 2) Se añadió como sujetos regulados a los candidatos. No es ociosa ni superflua la mencionada precisión, así como tampoco es menor la primera restricción que ha desaparecido. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. 210 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Respecto al señalamiento de los candidatos, resulta indudable que la razón esencial de dicha determinación obedece a que la reforma constitucional del 9 de agosto de 2012 reconoce a la ciudadanía, en el artículo 35, fracción II, que el derecho al sufragio pasivo se puede ejercer, además del conducto que constituyen los partidos políticos, mediante las denominadas candidaturas independientes. En ese orden de ideas, se colige que los candidatos, especialmente durante los procesos electorales, serán una fuente más de propaganda política-electoral que no puede quedar ajena a las restricciones aplicables a la materia que aquí ocupa. Por lo que se refiere a la supresión de la restricción relativa a expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, pueden formularse cuando menos las siguientes consideraciones. La apuntada prohibición no estaba enfocada a suprimir la difusión de propaganda política o electoral contraria a las propias instituciones y los partidos y, por ende, a sus respectivos sistemas, sino a frenar las campañas negativas que no tuvieran un carácter propositivo o crítico. En efecto, dicha restricción aceptaba, al menos, dos lecturas derivadas de sus correspondientes interpretaciones. La primera edificaba una fortaleza en torno a las instituciones y los partidos, de modo que vedaba cualquier tipo de propaganda política o electoral que fuera contraria o, inclusive, apenas resultara de carácter crítico. Desde ese punto de vista, se rechazaba la idea de que los partidos políticos, beneficiándose del propio sistema político-electoral, sumaran adeptos con base en atacar a las instituciones y a los otros partidos. Como se puede observar, este tipo de lectura atribuía a la citada restricción un sesgo antidemocrático, al considerarlo una medida diseñada para mantener el statu quo y premiar a quienes mostraran su total adhesión y lealtad al sistema (Astudillo 2008). La segunda lectura, formulada a partir de una interpretación restrictiva de la citada prohibición, señalaba que la misma más bien frenaba el uso irresponsable de propaganda política o electoral que estuviera exclusivamente enfocada a injuriar a las instituciones y demás partidos Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. Nuevos estándares de la libertad de expresión... 211 políticos, sin que ello, debe aclararse, incluyera la posibilidad de criticarlas y, por supuesto, enfrentarlas en torno a la solución de los problemas nacionales. Aunque lo anterior ya no debería importar, al desaparecer la mencionada restricción del plano constitucional con la subsecuente cadena de efectos que, en su caso, debió ser recuperada en los ordenamientos legales secundarios que debieron expedirse en términos del segundo transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum), publicado en el Diario Oficial de la Federación (dof) el 10 de febrero de 2014, lo cierto es que se trata de un tema que cobra renovada energía por las razones que enseguida se explicarán. Diseño actual de la restricción conforme a la reforma legal de 2014 El primer acercamiento a este tema debe realizarse a partir de un criterio estrictamente descriptivo de los dos ordenamientos legales aplicables, con la finalidad de allegar insumos para una posterior reflexión acerca de la nueva estructura jurídica imperante. La Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (lgipe), publicada en el dof el 23 de mayo de 2014 y que abrogó al Cofipe, regula el tema de interés en los términos siguientes: el artículo 217, párrafo 1, inciso e, fracción III, impone a los observadores electorales la obligación de abstenerse de externar cualquier expresión de ofensa, difamación o calumnia en contra de las instituciones, autoridades electorales, partidos políticos o candidatos. Por su parte, el artículo 247, párrafo 2, establece que en la propaganda política o electoral que realicen los partidos, las coaliciones y los candidatos deberán abstenerse de expresiones que calumnien a las personas. Al respecto, se previene que el Consejo General del ine está facultado para ordenar, una vez satisfechos los procedimientos establecidos en esa ley, Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. 212 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la suspensión inmediata de los mensajes en radio o televisión contrarios a esta norma, así como el retiro de cualquier otra propaganda. Ahora bien, en términos del artículo 380, párrafo 1, inciso f, es una obligación de los aspirantes abstenerse de proferir ofensas, difamación, calumnia o cualquier expresión que denigre a otros aspirantes o precandidatos, partidos políticos, personas, instituciones públicas o privadas. En lo que respecta a los candidatos independientes, a éstos se les impone como una obligación abstenerse de proferir ofensas, difamación, calumnia o cualquier expresión que denigre a otros candidatos, partidos, personas, instituciones públicas o privadas, según lo establece el inciso i del párrafo 1 del artículo 394. Por lo que corresponde a los partidos políticos, el artículo 443, párrafo 1, inciso j señala que constituye una infracción la difusión de propaganda política o electoral que contenga expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas. En cambio, constituye infracción a la ley por parte de los aspirantes y candidatos independientes a cargos de elección popular la difusión de propaganda política o electoral que contenga expresiones que calumnien a las personas, instituciones o partidos, como se puede leer en el artículo 446, párrafo 1, inciso m. Con relación a los concesionarios de radio y televisión, el artículo 452, párrafo 1, inciso d, indica que constituirá una infracción la manipulación o superposición de la propaganda electoral o los programas de los partidos políticos con el fin de alterar o distorsionar su sentido original o para calumniar a las personas, instituciones o los partidos políticos. Ahora bien, en términos del artículo 470, párrafo 1, incisos a y b del ordenamiento jurídico que se examina, es de suma relevancia destacar que en los procesos electorales la Secretaría Ejecutiva del ine, por conducto de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral, instruirá el procedimiento especial sancionador cuando se denuncie la comisión de conductas que, entre otras, violen lo establecido en la base III del artículo 41 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. Nuevos estándares de la libertad de expresión... 213 de la Constitución de la República, así como que contravengan las normas de propaganda política o electoral, lo cual será resuelto por la Sala Regional Especializada del tepjf en términos de los artículos 473, párra- fo 2; 474, párrafo 1, inciso c; 475, párrafo 1, y 476 del citado cuerpo legal. También cobra especial importancia para efectos del tema en estudio lo previsto en el artículo 471, párrafo 2, de la multicitada ley, que establece que los procedimientos relacionados con la difusión de propaganda que se considere calumniosa sólo podrán iniciarse a instancia de la parte afectada, y que se entenderá por calumnia la imputación de hechos o delitos falsos con impacto en un proceso electoral. Por su parte, sólo el artículo 25, párrafo 1, inciso o, de la Ley General de Partidos Políticos (lgpp) publicada en el dof el 23 de mayo de 2014, establece que es obligación de los partidos políticos abstenerse, en su propaganda política o electoral, de cualquier expresión que denigre a las instituciones y a los partidos políticos o que calumnie a las personas. No sobra advertir, desde este momento, que la sola descripción del marco legal que antecede y, sobre todo, si se le compara con el marco constitucional en la materia, permite advertir inmediatamente una serie de potenciales contradicciones e interrogantes acerca de la solidez del estándar que se examina, las cuales serán motivo de reflexión posterior en este documento. Consideraciones acerca de la propaganda política y la propaganda electoral como canales de la libertad de expresión en materia político-electoral La premisa fundamental consiste en afirmar que una democracia sustantiva sólo puede existir en sociedades cuyos miembros construyen su opinión pública, entre otras bases, sobre un ejercicio amplio y auténtico y, por ende, no simulado, de la libertad de expresión. Participar en los asuntos públicos significa que las opiniones, ideas y, fundamentalmente, las críticas, circulen entre la sociedad con la menor cantidad posible de obstáculos. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. 214 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación En consecuencia, la comunicación de carácter político-electoral cobra una importancia fundamental en la consolidación de cualquier régimen democrático. Por ello, adquiere una relevancia de carácter primordial y prácticamente de carácter insustituible la que en relación con los poderes públicos y con otros actores políticos están llamados a desplegar los partidos políticos, toda vez que, de conformidad con el artículo 41, base I, de la Constitución, justifican su existencia al tener como objetivos fundamentales generar la participación del pueblo en la vida democrática; contribuir a la renovación de los poderes públicos, y hacer posible el acceso de los ciudadanos a los cargos públicos. La enormidad y la complejidad de las sociedades provocan que los partidos políticos, al atender a su permanencia y continuidad, sean piezas fundamentales en el ejercicio de la libertad de expresión. Cabe destacar que las candidaturas independientes están ahora llamadas a cumplir una situación similar, especialmente porque desde su particular posición se considera que deberán ofrecer espacios de reflexión político-electoral que sean ajenos a los ámbitos de acción que han sido tradicionalmente ocupados por los partidos políticos. En este contexto, la propaganda política y la electoral son los principales canales de comunicación de los partidos y los candidatos con la ciudadanía y demás actores políticos. Debe recordarse que en el artículo 41 constitucional, base III, apartado A, penúltimo párrafo, se define la propaganda como aquella información que “está dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, [ya sea] a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular” (cpeum 2014). Por su parte, el artículo 242, párrafo 3, de la lgipe la define así: Se entiende por propaganda electoral el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. Nuevos estándares de la libertad de expresión... 215 registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas (lgipe 2014). No pasa inadvertido que ni la Constitución ni la lgipe definen el concepto de propaganda política. Sin embargo, se considera que ello no constituye un impedimento para concluir que ésta, en términos generales, es la que en todo tiempo deben difundir los partidos políticos, en relación con su declaración de principios, programa de acción y estatutos, en términos de los artículos 35 a 39 de la lgpp, para conseguir mayores adeptos, lo cual se presenta cuando difunden los principios ideológicos de carácter político, económico y social que postulan, así como cuando proponen políticas a fin de resolver los problemas nacionales. Como puede deducirse entonces, las limitaciones al ejercicio de libertad de expresión en materia de propaganda política y electoral tienen como objetivo frenar que la adhesión o el rechazo hacia los partidos políticos y candidatos, a partir de la nueva configuración constitucional en estudio, sean resultado de estrategias construidas sobre señalamientos falsos sustentados en acusaciones sin fundamento. De ese modo, la responsabilidad y la seriedad de los partidos y los candidatos en el contenido de la propaganda política y electoral siguen siendo temas decisivos para favorecer un debate e intercambio de ideas propositivo y crítico, que genere simpatía en el electorado y mayor confianza en las virtudes de todo sistema democrático. Nuevo marco constitucional y convencional de la libertad de expresión en materia político-electoral Ahora bien, frente a este nuevo paradigma, conviene recapitular las disposiciones que a partir de la reforma constitucional de 2014 regulan el ejercicio de la libertad de expresión en materia político-electoral. Ello se hace necesario porque si bien ha desaparecido la restricción en comento, lo cierto es que el apuntado derecho sigue sujeto a una serie de limitaciones Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. 216 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación previstas en la propia Constitución, así como en diversos instrumentos internacionales. Para iniciar, el artículo 6, párrafo primero, de la ley fundamental establece medularmente que la manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de terceros, provoque algún delito o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. Igualmente, señala que el derecho a la información será garantizado por el Estado. Por su parte, el artículo 7, también en su párrafo primero, indica que es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos acerca de cualquier materia. Asimismo, señala que no se puede restringir ese derecho por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios y tecnologías de la información y la comunicación encaminados a impedir la transmisión y circulación de ideas y opiniones. También señala que ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura ni coartar la libertad de difusión, que no tiene más límites que los previstos en el primer párrafo del artículo 6 de la Constitución. Aclara que en ningún caso podrán secuestrarse los bienes utilizados para la difusión de información, opiniones e ideas como instrumento del delito. Es importante insistir en que el artículo 6 constitucional consigna como derechos humanos la libertad de expresión y el derecho a la información. No es fortuito que éstos aparezcan juntos. Con base en la libertad de expresión se emiten ideas, opiniones y posicionamientos, todo lo cual constituye información. Por su parte, el derecho a la información protege el interés de tener acceso a aquélla y recibirla. En consecuencia, lo anterior denota su recíproca complementariedad. También importa destacar que el numeral 7, al abordar la libertad de imprenta, establece la prohibición de la censura previa, esto es, cualquier tipo de acción u omisión encaminada a coartar el libre ejercicio de esa libertad. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. Nuevos estándares de la libertad de expresión... 217 Ahora bien, el estudio conjunto de ambos preceptos constitucionales permite advertir que la manifestación de las ideas no puede ser objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino solamente en cuatro casos específicos: 1) Que se ataque a la moral. 2) Que se afecten los derechos de terceros. 3) Que se provoque algún delito. 4) Que se perturbe el orden público. En estrecha relación con lo anterior, se advierte la inviolabilidad de la libertad de escribir y publicar acerca de cualquier materia. Cabe destacar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) respecto al artículo 6 constitucional ha establecido su relevancia en torno al funcionamiento de toda democracia representativa. Son especialmente relevantes para el caso que aquí ocupa las jurisprudencias P./J. 2/2004 y P./J. 25/2007, porque medular y sucesivamente establecen la jurisprudencia GARANTÍAS INDIVIDUALES. SI SU EJERCICIO SE RELACIONA CON EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ELECTORAL, SU INTERPRETACIÓN DEBE CORRELACIONARSE CON LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 41 Y 116, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, que señala que el ciudadano que aspira a obtener un cargo de elección popular se sujeta voluntariamente a las obligaciones que la propia Constitución establece tratándose de la materia electoral. Siguiendo esa lógica, el criterio de rubro LIBERTAD DE EXPRESIÓN. DIMENSIONES DE SU CONTENIDO sostiene que la libertad de expresión protege tanto la comunicación con otras personas acerca de los propios puntos de vista como el derecho de conocer las opiniones, relatos y noticias que los demás difunden. Por su parte, los tratados internacionales establecen condiciones similares de regulación en lo que respecta a la libertad de expresión, especialmente, al considerarlo como un derecho que puede ser válidamente limitado, pero con condiciones sumamente específicas. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. 218 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Para comenzar este recorrido, el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (pidcp) establece las directrices siguientes: Primera. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones. Segunda. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión, el cual comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, a través de cualquier vía y medio de comunicación que se seleccione para tal fin. Tercera. El ejercicio de este derecho entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, sus restricciones deberán estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para: a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás; b) Proteger la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas (Corte idh 1966). Inmediatamente después deberá tomarse en cuenta la regulación prevista por el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (cadh), misma que en materia de libertad de pensamiento y expresión formula los principios siguientes: Primera. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, por lo cual quedan comprendidos la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. Segunda. El ejercicio de este derecho no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a. el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o b. la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. Nuevos estándares de la libertad de expresión... 219 Tercera. El derecho de expresión no se puede restringir por vías o medios indirectos, como por ejemplo, el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios enfocados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones. Cuarta. Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en los incisos a y b del numeral segundo que antecede. Quinta. Quedará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo (cadh 1969). Ocupa también un papel relevante para el tema de análisis el artículo 4 de la Carta Democrática Interamericana, porque señala que son componentes fundamentales del ejercicio de la democracia la transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública, el respeto por los derechos sociales y la libertad de expresión y de prensa. Ese mismo precepto apunta que la subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil legalmente constituida y el respeto al Estado de Derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad son igualmente fundamentales para la democracia. Como se puede observar, de la suma de estos tres instrumentos internacionales es posible inferir, entre otros principios esenciales relacionados con la libertad de expresión, los siguientes: 1) Todo individuo tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión y tiene derecho a obtener información. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. 220 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 2) La libertad de expresión no puede estar sujeta a censura previa, sino sólo a ciertas restricciones y a responsabilidades ulteriores. 3) Las restricciones y las responsabilidades deben estar expresamente previstas en la ley y ser necesarias para asegurar: a) El respeto a los derechos y a la reputación de los demás. b) La protección de la seguridad nacional, el orden público, la salud pública y la moral social. 4) Violan el ejercicio de esa libertad, entre otros, los controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, de enseres y aparatos usados en la difusión de información. 5) Queda prohibida expresamente toda propaganda en favor de la guerra; toda apología del odio nacional, racial o religioso, cualquier incitación a la violencia y toda otra acción ilegal contra cualquier persona o grupo, por cualquier causa, como raza, color, religión, idioma y nacionalidad. Acorde con lo anterior, la Sala Superior del tepjf ha señalado que, tratándose del debate democrático, resulta indispensable la libre circulación de ideas e información acerca de los candidatos y sus partidos políticos y de cualquier persona que desee expresar su opinión u ofrecer información; asimismo, ha considerado que debe permitirse que mediante la libertad de pensamiento, de expresión y de información se cuestionen y se indague acerca de la capacidad e idoneidad de los candidatos, así como se discrepe y se confronten sus propuestas, ideas y opiniones, a fin de formar lo más libremente un criterio que le permita al elector votar en su oportunidad de manera consciente. En ese orden de ideas y de conformidad con las nuevas fronteras delimitadas, cobran importancia las jurisprudencias 14/2007 y 11/2008, así como la tesis XXXIII/2013 que, enseguida y sucesivamente, se sintetizan en sus aspectos medulares: Con el rubro HONRA Y REPUTACIÓN. SU TUTELA DURANTE EL DESARROLLO DE UNA CONTIENDA ELECTORAL SE JUSTIFICA POR Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. Nuevos estándares de la libertad de expresión... 221 TRATARSE DE DERECHOS FUNDAMENTALES QUE SE RECONOCEN EN EL EJERCICIO DE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN, esencialmente se razona que en el marco del debate político las expresiones o manifestaciones de cualquier tipo que hagan quienes intervienen en la contienda electoral, con el fin primordial de denigrar o degradar el nombre, estado civil, nacionalidad o la capacidad de sus oponentes, implica vulneración de derechos de tercero o reputación de los demás. Por su parte, en el criterio LIBERTAD DE EXPRESIÓN E INFORMACIÓN. SU MAXIMIZACIÓN EN EL CONTEXTO DEL DEBATE POLÍTICO se explica que no se considerará transgresión a la normativa electoral la manifestación de ideas, expresiones u opiniones que apreciadas en su contexto aporten elementos que permitan la formación de una opinión pública libre, la consolidación del sistema de partidos y el fomento de una auténtica cultura democrática, cuando tenga lugar entre los afiliados, militantes partidistas, candidatos o dirigentes y la ciudadanía en general, sin rebasar los derechos a la honra y a la dignidad reconocidos como fundamentales por los ordenamientos antes invocados. Finalmente, el tercer criterio, con el rubro LIBERTAD DE EXPRESIÓN. NO PROTEGE LA IMPUTACIÓN DE DELITOS CUANDO CON ELLO SE DENIGRA A LAS INSTITUCIONES Y A LOS PARTIDOS POLÍTICOS O SE CALUMNIA A LAS PERSONAS, sostiene que el Consejo General del ife ─ahora ine─, como órgano competente para verificar el respeto a la mencionada restricción, debe ser particularmente cuidadoso en el ejercicio de esa atribución cuando las denuncias o quejas se formulen contra propaganda política o electoral difundida por los partidos políticos cuyo contenido se relacione con la comisión de delitos. Lo anterior, porque, a diferencia de la crítica desinhibida, abierta, vigorosa que se puede dar incluso respecto al ejercicio de cargos públicos anteriores en los que el intercambio de ideas está tutelado por las disposiciones constitucionales invocadas, tratándose de la difusión de información relacionada con actividades ilícitas, ésta incrementa la posibilidad, a quien la Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 222 utiliza sin apoyarla en elementos convictivos suficientes, de incurrir en alguna de las restricciones previstas constitucionalmente, en atención a la carga negativa que sin una justificación racional y razonable aquélla puede generar en la reputación y la dignidad de las personas. Precisado lo anterior, y como uno de los resultados principales, puede decirse que frente a este nuevo estándar y por la importancia que tiene esta libertad para el desarrollo de una sociedad democrática, el tema de la calumnia en la materia de libertad de expresión político-electoral podría alcanzar matices no explorados previamente por los jueces civiles, cuya fuente será, sin lugar a dudas, el punto de partida de esas nuevas construcciones. Además, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte idh), en varios casos,2 ha determinado que las libertades de pensamiento y de expresión, en sus dos dimensiones (individual y social o colectiva), son fundamentales para el desarrollo de una sociedad democrática, debido a que representan una herramienta esencial para la formación de la opinión pública, lo que en materia electoral beneficia a los electores, porque fortalece la contienda política entre los candidatos y partidos que participan en los comicios para alcanzar el poder público. No está de más recordar los términos en los que la Corte idh (caso Olmedo Bustos y otros vs. Chile) se ha pronunciado acerca de este tema: 65. Sobre la primera dimensión del derecho consagrado en el artículo mencionado, la individual, la libertad de expresión no se agota en el reconocimiento teórico del derecho a hablar o escribir, sino que comprende además, inseparablemente, el derecho a utilizar cualquier medio apropiado para difundir el pensamiento y hacerlo llegar al mayor número de destinatarios. En este sentido, la expresión y difusión del pensamiento y de la información son indivisibles,§ de modo que una restricción de las posibilidades 2 § Véanse Corte idh (2001a), acerca de los temas de libertad de expresión y censura previa; Corte (2001b y 2004). Énfasis añadido. idh Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. Nuevos estándares de la libertad de expresión... 223 de divulgación representa directamente, y en la misma medida, un límite al derecho de expresarse libremente. 66. Con respecto a la segunda dimensión del derecho consagrado en el artículo 13 de la Convención, la social, es menester señalar que la libertad de expresión es un medio para el intercambio de ideas e informaciones entre las personas; comprende su derecho a tratar de comunicar a otras sus puntos de vista, pero implica también el derecho de todas a conocer opiniones, relatos y noticias. Para el ciudadano común tiene tanta importancia el conocimiento de la opinión ajena o de la información de que disponen otros tanto como el derecho a difundir la propia. 67. La Corte considera que ambas dimensiones poseen igual importancia y deben ser garantizadas en forma simultánea para dar efectividad total al derecho a la libertad de pensamiento y expresión en los términos previstos en el artículo 13 de la Convención (Corte idh 2001a). Pero ese debate, en principio, no podrá exceder el elemento de la honra, la reputación y la dignidad de las personas, porque dichos valores se encuentran jurídicamente protegidos conforme a lo dispuesto en los artículos 6 y 41, base III, apartado C, primer párrafo, de la Constitución, así como en los artículos 11, párrafos 1 y 2, de la cadh y en el 19 del pidcp. Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión (2000) Ahora bien, en la construcción de los nuevos estándares deberá tomarse en cuenta que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (cidh) emitió en el año 2000 la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión (dple), constituida por 13 principios, cuya principal utilidad radica en la interpretación y aplicación del Pacto de San José (también llamada así la cadh) en esa materia de elevada complejidad. No sobra comentar que, acerca de las declaraciones, Jürgen Habermas, en su obra Teoría y praxis (2008), expresa, entre otras ideas, que éstas tienen Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. 224 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación valor por tratarse de un medio de objetivación del derecho natural moderno, por una parte, porque sirven como fundamento de legitimidad, ya que contienen un deber ser inderogable, y, por otra, porque tienen un fin educacional, ya que pretenden explicar a la ciudadanía su contenido. Ajustándose a esos objetivos, los referidos principios pueden explicarse en los términos siguientes: Primero. La libertad de expresión, cualquiera que sea el modo de su ejercicio, es un derecho humano indisponible e inherente a todas las personas. Constituye un requisito indispensable para la existencia misma de una sociedad democrática. Segundo. Todo individuo tiene el derecho a buscar, recibir y difundir información y opiniones libremente, como lo establece el artículo 13 de la cadh. En consecuencia, todas las personas deben contar con igualdad de oportunidades para recibir, buscar e impartir información por cualquier medio de comunicación sin discriminación por ningún motivo. Tercero. Toda persona tiene el derecho a acceder a la información de sí misma o de sus bienes en forma expedita y no onerosa, con independencia de que esté en poder de personas públicas o privadas y, en caso de que fuere necesario, actualizarla, rectificarla o enmendarla. Cuarto. El acceso a la información en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los estados están obligados a garantizar su ejercicio. Este principio sólo admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley en caso de que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades democráticas. Quinto. Deberá estar prohibida por la ley la censura previa, interferencia o presión directa o indirecta de cualquier expresión, opinión o información difundida mediante cualquier medio de comunicación oral, escrito, artístico, visual o electrónico. Por ende, violan este derecho las restricciones en la circulación libre de ideas y opiniones, como así también la imposición arbitraria de información y la creación de obstáculos al libre flujo informativo. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. Nuevos estándares de la libertad de expresión... 225 Sexto. Toda persona tiene derecho a comunicar sus opiniones por cualquier medio y forma. Por tanto, la colegiación obligatoria o la exigencia de títulos para el ejercicio de la actividad periodística, constituyen una restricción indebida a la libertad de expresión. En consecuencia, la actividad periodística debe regirse por conductas éticas, las cuales en ningún caso pueden ser impuestas por los estados. Séptimo. Exigencias como veracidad, oportunidad o imparcialidad, entre otras, por parte de los estados son incompatibles con el derecho a la libertad de expresión reconocido en los instrumentos internacionales. Octavo. Todo comunicador social tiene derecho a la reserva de sus fuentes de información, apuntes y archivos personales y profesionales. Noveno. El asesinato, el secuestro, la intimidación, la amenaza a los comunicadores sociales, así como la destrucción de los medios de comunicación, violan sus derechos humanos y coartan la libertad de expresión. Por tanto, los estados deberán prevenir e investigar estos hechos, sancionar a sus autores y asegurar a las víctimas una reparación adecuada. Décimo. Las leyes de privacidad no deben inhibir ni restringir la investigación y difusión de información de interés público. En los casos en que la persona ofendida sea un funcionario público, una persona pública o un particular que se haya involucrado voluntariamente en asuntos de interés público, la protección a la reputación deberá estar garantizada sólo mediante sanciones civiles. Además, en estos casos debe probarse que en la difusión de las noticias el comunicador tuvo intención de infligir daño, pleno conocimiento de que estaba difundiendo noticias falsas o se condujo con manifiesta negligencia en la búsqueda de la verdad o falsedad de las mismas. Undécimo. En estrecha relación con lo anterior, se establece que los funcionarios públicos están sujetos a un mayor escrutinio por parte de la sociedad. Por tanto, las leyes que penalizan la expresión ofensiva dirigida a funcionarios públicos, generalmente conocidas como “leyes de desacato”, atentan contra la libertad de expresión y el derecho a la información. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. 226 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Duodécimo. Atacan a la democracia los monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los medios de comunicación, por lo cual deben estar sujetos a leyes antimonopólicas, porque restringen la pluralidad y diversidad que asegura el pleno ejercicio del derecho a la información de los ciudadanos. En ningún caso esas leyes deben ser exclusivas para los medios de comunicación. Las asignaciones de radio y televisión deben considerar criterios democráticos que garanticen una igualdad de oportunidades para todos los individuos en el acceso a los mismos. Tredécimo. Para terminar, se asumen tres postulados finales de igual importancia: 1) Que atenta contra la libertad de expresión y deben estar expresamente prohibidos por la ley, la utilización del poder del Estado y los recursos de la hacienda pública; la concesión de prebendas arancelarias; la asignación arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y créditos oficiales; el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas. 2) Que los medios de comunicación social tienen derecho a realizar su labor de forma independiente. 3) Que las presiones directas o indirectas dirigidas a silenciar la labor informativa de los comunicadores sociales son incompatibles con la libertad de expresión. De todo lo expuesto, se considera que temas como el significado de la reputación y la ética en la propaganda política y la electoral podrían encontrar nuevos campos de desarrollo de frente al nuevo estándar que se establece con las reformas constitucional y legal de 2014. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. Nuevos estándares de la libertad de expresión... 227 Declaración Conjunta sobre Medios de Comunicación y Elecciones formulada por los cuatro relatores para la libertad de expresión (2009) Para darle operatividad a este nuevo modelo, se considera que otro instrumento fundamental, junto con la opinión consultiva de la Corte idh OC-5/85, es la declaración conjunta que en lo que refiere a libertad de expresión, medios de comunicación y procesos electorales formularon en 2009 los relatores especiales de la Organización de las Naciones Unidas (onu), de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (osce), de la Organización de los Estados Americanos (oea) y de la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (cadhp), de acuerdo con la situación observada por tales relatores respecto a la problemática mundial en esa materia. Entorno general para los medios de comunicación y las elecciones. - Los Estados deben implementar diversas medidas con el objeto de crear un entorno propicio para la proliferación de medios pluralistas. Estas medidas deben incluir, en otras, el requisito de transparencia acerca de la propiedad de los medios de comunicación, el otorgamiento de licencias a distintos tipos de emisoras a fin de promover la diversidad, la creación de normas destinadas a prevenir la concentración indebida de la propiedad de los medios de comunicación y la adopción de medidas para promover la diversidad de contenidos. - Deben derogarse las leyes que restringen de manera ilegítima la libertad de expresión, en contravención a las garantías internacionales y constitucionales. Cuando tales leyes aún se encuentren vigentes durante una campaña electoral, las autoridades deben aplicar las garantías constitucionales o internacionales que protegen la libertad de expresión. - Los Estados deben establecer sistemas efectivos para prevenir las amenazas y agresiones contra los medios de comunicación y otros Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 228 actores que ejerzan su derecho de libre expresión, así como para investigar tales agresiones cuando se produzcan, juzgar a los responsables y resarcir a las víctimas. Esta obligación adquiere especial relevancia durante los periodos de elecciones. - Los medios de comunicación deben tener la libertad de informar sobre cuestiones electorales. No deben ser responsabilizados por difundir las declaraciones ilícitas que puedan realizar directamente los partidos o candidatos ─tanto en el marco de la transmisión en directo como de la publicidad─, a menos que un tribunal hubiera establecido la ilegitimidad de las declaraciones, o estas representen una incitación directa a la violencia y el medio en cuestión haya tenido la posibilidad de impedir su difusión. - La obligación de las figuras políticas, entre ellas los candidatos, de mostrar un mayor grado de tolerancia frente a las críticas que el que se espera de los ciudadanos comunes debe ser claramente ratificada durante las elecciones. - Debe reconocerse a los partidos o candidatos que hayan sido difamados de manera ilegítima o que hayan sufrido algún perjuicio ilegítimo como resultado de declaraciones formuladas en los medios de comunicación durante un periodo electoral, el derecho a que se rectifiquen inmediatamente tales declaraciones o a reclamar una reparación ante los tribunales de justicia.§ - Debe considerarse ilícita la asignación y el cobro por parte de los medios de comunicación de publicidad oficial según criterios discriminatorios basados en la opinión política u otras razones similares. - El control de las normas relacionadas con los medios de comunicación y las elecciones debe estar a cargo de un órgano administrativo independiente, el cual debe responder a las denuncias con celeridad. Las decisiones de este órgano deben estar sujetas a control judicial. § Énfasis añadido. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. Nuevos estándares de la libertad de expresión... - 229 Durante un periodo electoral, todos los medios de comunicación públicos, incluidas las emisoras de servicio público, deben tener las siguientes obligaciones: � Asegurarse de que el electorado reciba información sobre cuestiones electorales, como el rol de las elecciones en la democracia, la forma de ejercer su derecho de voto, los principales temas electorales y las posiciones en cuanto a políticas que sostienen los distintos partidos y candidatos que se disputan la elección. � Normalmente, esto requiere formular preguntas a los distintos líderes y candidatos, así como organizar debates entre tales candidatos. � Respetar normas irrestrictas que aseguren la imparcialidad y el equilibrio, en especial, al informar sobre los partidos políticos gobernantes y las decisiones y los actos del gobierno durante un periodo de elecciones. Esto implica también brindar una cobertura igualitaria de los argumentos a favor de todas las partes durante un referéndum. � Otorgar a todos los partidos y candidatos un acceso igualitario a los medios de comunicación para que transmitan sus mensajes directamente al público, ya sea en forma gratuita o a un costo subvencionado. El acceso igualitario equivale a un acceso justo y no discriminatorio concedido en función de criterios objetivos que midan el nivel de apoyo general e incluye otros factores como la oportunidad del acceso y los cargos a los cuales se quiere acceder. � Asegurarse de que, las encuestas de opinión y los pronósticos electorales, se difundan con suficiente información para que el electorado comprenda adecuadamente su relevancia (oea 2009). La reproducción íntegra de este documento ─particularmente de los textos a los que se ha agregado el énfasis─ permite observar que la libertad de expresión en materia político-electoral en los términos apuntados camina en el mismo sentido de la reforma constitucional 2014 en estudio, Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. 230 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es decir, hacia un modelo que maximiza su ejercicio y reduce su ámbito vedado de desarrollo. Límites del derecho a la libertad de expresión Acerca de este punto debe señalarse que la Corte idh estableció los parámetros a los cuales debe sujetarse cualquier restricción al ejercicio abusivo de ese derecho humano. Efectivamente, dicho tribunal internacional determinó en la opinión consultiva OC-5/85 que los excesos en el ejercicio de esa libertad sólo pueden ser restringidos por medio de la determinación de responsabilidades ulteriores a su ejercicio indebido. Pero para que éstas sean legítimas, es decir, dirigidas a lograr sus fines esenciales, deberán cumplirse las condiciones siguientes: 1) Las conductas generadoras de responsabilidad deben encontrarse previa, expresa y taxativamente determinadas en las leyes. 2) Tales normas deben ser necesarias para asegurar el interés público imperativo. 3) Las disposiciones correspondientes deben ser proporcionales y adecuadas a la protección de dicho interés. La Corte idh lo ha explicado de conformidad con las aseveraciones siguientes: [...] como la Convención lo reconoce, la libertad de pensamiento y expresión admite ciertas restricciones propias, que serán legítimas en la medida en que se inserten dentro de los requerimientos del artículo 13.2 [...] El abuso de la libertad de expresión no puede ser objeto de medidas de control preventivo sino fundamento de responsabilidad para quien lo haya cometido. Aún en este caso, para que tal responsabilidad pueda establecerse válidamente, según la Convención, es preciso que se reúnan Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. Nuevos estándares de la libertad de expresión... 231 varios requisitos, a saber: a) la existencia de causales de responsabilidad previamente establecidas; b) la definición expresa y taxativa de esas causales por la ley, c) la legitimidad de los fines perseguidos al establecerlas; y, d) que esas causales de responsabilidad sean necesarias para asegurar los mencionados fines (Corte idh 1985). De conformidad con lo anterior, para que cualquier señalamiento relacionado con el ejercicio abusivo de la libertad de expresión sea válidamente susceptible de responsabilidades ulteriores, deberá calificar en forma positiva un escrutinio especialmente estricto en la materia que obedece, como ya se ha explicado con anterioridad, a la relevancia que el ejercicio de ese derecho tiene para la supervivencia y desarrollo de una sociedad democrática. En ese orden de ideas, en materia de restricciones al ejercicio de la libertad de expresión (Pou 2013) la Corte idh ha establecido una serie de condiciones encaminadas a tutelar el más amplio y pleno ejercicio del derecho en comento, pero en armonía con las limitaciones indispensables y estrictamente necesarias para que el ambiente que propicia su desarrollo pueda pervivir, lo cual parece acorde con la más elemental lógica. Por ello ha interpretado que las restricciones deben cumplir, al menos, los requisitos siguientes: 1)Legalidad. 2) Necesidad y proporcionalidad. 3) Diferenciar entre opiniones de hecho y juicios de valor. 4) Afectación subjetiva. 5) Prever como excluyente de responsabilidad la reproducción de información. Sólo cuando se cumplan las condiciones será legítimamente válido que puedan atribuirse a sus autores las responsabilidades ulteriores por la Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. 232 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación comisión de conductas que deban calificarse como no amparadas ni tutelables por la libertad de expresión (Cuna 2011). Problemario en torno al nuevo estándar con el cual se calificará la validez de la propaganda política y electoral Explicado lo anterior, enseguida conviene analizar de qué modo la calumnia, conforme a la reforma constitucional en comento, se convierte, efectivamente, en la única o sólo en la principal frontera que divide al ejercicio legítimo de la libertad de expresión por conducto de la propaganda política y electoral, en contraste con el abuso de ese derecho. Ello porque, como se explicó con anterioridad, la reforma constitucional en materia electoral de 2014 mantiene la restricción en torno a la calumnia. Sin embargo, de sus leyes generales reglamentarias se observan, tomando necesariamente como punto de partida a los sujetos obligados, las especificidades relevantes siguientes: Observadores electorales. Si bien no se pasa por alto su objetivo y funciones relacionados con la vigilancia de la regularidad del desarrollo de los comicios, la lgipe les impone la obligación de abstenerse de externar cualquier expresión de ofensa, difamación o calumnia en contra de las instituciones, autoridades electorales, partidos políticos o candidatos. Partidos políticos, coaliciones y candidatos. Se establece que en la propaganda política o electoral que realicen deberán abstenerse de expresiones que calumnien a las personas, lo que esencialmente podría afirmarse que se ajusta a la reforma constitucional en comento. Aspirantes. Deberán abstenerse de proferir ofensas, difamación, calumnia o cualquier expresión que denigre a otros aspirantes o precandidatos, partidos políticos, personas, instituciones públicas o privadas. Candidatos independientes. Se les impone como una de las obligaciones a cumplir abstenerse de proferir ofensas, difamación, calumnia o cualquier expresión que denigre a otros candidatos, partidos políticos, personas, instituciones públicas o privadas. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. Nuevos estándares de la libertad de expresión... 233 Partidos políticos. De acuerdo con la lgipe, constituye una infracción la difusión de propaganda política o electoral que contenga expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas. Siguiendo esa misma lógica, la lgpp establece que es obligación de los partidos políticos abstenerse, en su propaganda política o electoral, de cualquier expresión que denigre a las instituciones y a los partidos políticos o que calumnie a las personas. Aspirantes y candidatos independientes a cargos de elección popular. Constituye infracción a la lgipe la difusión de propaganda política o electoral que contenga expresiones que calumnien a las personas, instituciones o a los partidos políticos. Concesionarios de radio y televisión. Constituye infracción a la lgipe la manipulación o superposición de la propaganda electoral o los programas de los partidos políticos con el fin de alterar o distorsionar su sentido original o para calumniar a las personas, instituciones o a los partidos políticos. Puede observarse de lo anterior que, al parecer, los ordenamientos secundarios no se ponen de acuerdo en relación con las restricciones en materia de propaganda política y electoral que deben observarse, porque dependiendo del tipo de sujeto obligado cambian los límites que debe cumplir. En efecto, cuando se alude a las obligaciones en materia de propaganda, la lgipe pareciera ajustarse al texto constitucional. Pero esa armonía se termina cuando la propia lgipe, más adelante, establece que constituye una infracción a ese ordenamiento la difusión de propaganda política o electoral que contenga expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas. La misma falta de congruencia pareciera agravarse cuando la lgpp, siguiendo la lógica que antecede, establece que es obligación de los partidos políticos abstenerse, en su propaganda política o electoral, de cualquier expresión que denigre a las instituciones y a los partidos o que calumnie a las personas. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. 234 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Adicionalmente, puede advertirse que a los aspirantes, candidatos independientes y observadores electorales, con la salvedad que ya se ha hecho con anterioridad acerca de estos últimos, parecieran imponerse un mayor número de restricciones al ejercicio de su libertad de expresión en materia política y electoral. Todo lo anteriormente explicado, se considera, podría generar, entre otros impactos, trascendentales cuestionamientos acerca de la regularidad constitucional y convencional de ese marco jurídico, porque, entre otros motivos, parecieran establecerse diferencias relevantes en cuanto a los márgenes de ejercicio de la libertad de expresión en materia política y electoral dependiendo, para comenzar, de su titular. Igualmente llama la atención el margen de apego al texto constitucional por parte de los ordenamientos secundarios y, en su caso, el peso que el Constituyente permanente reservó a la calumnia como el nuevo estándar en materia de propaganda política y electoral. Para terminar este breve problemario, se observa que el legislador sienta las bases para dar contestación a una interrogante importante en esta materia: ¿cómo se debe entender la calumnia en el contexto político? Su respuesta, de acuerdo con la lgipe, es que se entenderá por calumnia la imputación de hechos o delitos falsos con impacto en un proceso electoral. En ese contexto, podría sostenerse como una opción viable que los bordes de tolerancia son más amplios, pero se considera que esa propia fórmula legal puede ser objeto de múltiples interpretaciones, entre las cuales, habría que inclinarse por la menos restrictiva del ejercicio de ese derecho. Ello, por la importancia que se atribuye al ejercicio de esa libertad, como ya ha sido explicado, para el desarrollo de una sociedad democrática, ya que toda limitación mal identificada podría indebidamente edificar una prohibición sumamente dañina al ejercicio crítico que debe prevalecer en toda competencia electoral. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. Nuevos estándares de la libertad de expresión... 235 Derecho de réplica y derecho electoral sancionador como medios restitutorios o resarcitorios ante el ejercicio ilegítimo del derecho a la libertad de expresión en materia político-electoral En estas reflexiones tampoco puede pasarse por alto que, ante este nuevo diseño de la libertad de expresión en materia político-electoral, el derecho de rectificación o de réplica, así como la imposición de sanciones, adquiere una renovada importancia, ya que mientras más se amplía su ejercicio, se considera que de manera recíproca e inversamente proporcional éste expandirá su campo de acción, en tanto que el derecho sancionador reducirá su ámbito de aplicación. Lo anterior cobra especial importancia porque, en términos del artículo 19 transitorio del decreto por el que se expide la lgipe, se observa que en tanto se expida la ley en materia de réplica los partidos políticos, los precandidatos y candidatos podrán ejercer el derecho de réplica que establece el primer párrafo del artículo 6 de la Constitución y las leyes respectivas, acerca de la información que presenten los medios de comunicación cuando consideren que la misma ha deformado hechos o situaciones referentes a sus actividades. Este derecho se ejercitará, dice la disposición transitoria, sin perjuicio de aquellos correspondientes a las responsabilidades o al daño moral que se ocasionen en términos de la ley que regule la materia de imprenta y de las disposiciones civiles y penales aplicables. Señala que para los efectos de la lgipe el titular del derecho de réplica deberá agotar primeramente la instancia ante el medio de comunicación respectivo, o demostrar que lo solicitó y le fue negado. Además, subraya que las autoridades electorales deberán velar oportunamente por la efectividad del derecho de réplica durante los procesos electorales, y en caso de ser necesario deberá instaurar el procedimiento especial sancionador previsto en la lgipe. Por ello, es dable concluir que las autoridades electorales deberán estar atentas a contribuir al fortalecimiento de un ejercicio legítimo de la Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 236 libertad de expresión, reconociendo a cada instrumento su correspondiente campo de acción y protección. Conclusiones El panorama descrito permite arribar, entre otras y cuando menos, a las consideraciones siguientes: Primera. La reforma constitucional de 2014 ha dado un paso hacia la expansión en el ejercicio del derecho a la libertad de expresión en materia político-electoral. Se suprimió lo que podría constituir la restricción constitucional, que frenaba que los partidos políticos construyeran sus estrategias de comunicación a partir de la formulación de propaganda negativa o campañas negras. Segunda. La restricción relativa a prohibir a los partidos políticos y candidatos el uso de propaganda política y electoral que calumnie a las personas se trata de una prohibición acorde con los parámetros constitucionales (artículos 6 y 7) e internacionales en materia de responsabilidades ulteriores en el ejercicio de ese derecho. Tercera. Otro aspecto fundamental de la reforma consistirá en los alcances interpretativos que las autoridades electorales atribuirán al nuevo párrafo primero del apartado C, base III, del artículo 41 constitucional cuando se delimiten los alcances de cada uno de los componentes del citado dispositivo fundamental en relación con el marco regulatorio contenido en la lgipe y la lgpp. Su aplicación deberá ser lo más restrictiva posible, atendiendo a lo previsto en el artículo 1 de la propia Carta Magna, que ordena a todas las autoridades del país, en sus respectivos ámbitos de atribuciones, favorecer la interpretación más amplia y protectora de los derechos humanos. Cuarta. Frente a este nuevo paradigma, resulta necesario construir alrededor del derecho de réplica o rectificación, así como del derecho resarcitorio y punitivo aplicable a la materia, los nuevos derroteros que garanticen un ejercicio legítimo del derecho a la libertad de expresión en materia político-electoral. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. Nuevos estándares de la libertad de expresión... 237 Quinta. Ante el paradigma examinado, la construcción de una ética aplicable a la propaganda política y a la electoral podría ser el remedio que frene legítimamente cualquier exceso al ejercicio de la libertad de expresión en materia político-electoral. Fuentes consultadas Astudillo, César. 2008. El nuevo sistema de comunicación política en la reforma electoral de 2007. En Estudios sobre la reforma electoral 2007. Hacia un nuevo modelo, coords. Lorenzo Córdova Vianello y Pedro Salazar Ugarte, 127-75. México: tepjf. cadh. Convención Americana sobre Derechos Humanos. 1969. Disponible en https://www.scjn.gob.mx/libro/InstrumentosConvencion/PAG0259. pdf (consultada el 24 de abril de 2014). Carbonell, Miguel. 2008. La libertad de expresión en materia electoral. México: tepjf. ccje. Centro de Capacitación Judicial Electoral. 2008. 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Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx? idtesis=XXXIII/2013&tpoBusqueda=S&sWord=delito (consultada el 24 de abril de 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 201-240. 241 La Sala Regional Especializada y el nuevo procedimiento especial sancionador The Specialized Regional Chamber and the New Special Penalty Procedure Juan Marcos Dávila Rangel (México)* Fecha de recepción: 30 de mayo de 2014. Fecha de aceptación: 25 de septiembre de 2014. Resumen Un nuevo órgano del Poder Judicial de la Federación será responsable de una cantidad importante de requerimientos administrativos, reglamentarios y de construcción jurídica. La competencia de la Sala Regional Especializada es un reto interpretativo y argumentativo de trascendencia mayor para los procesos electorales federales y locales. Definiciones oportunas y con un claro lenguaje jurídico son parte sustantiva del desempeño de los jueces en esta novedosa función. Palabras clave: derecho administrativo sancionador, procedimiento especial sancionador, distribución de competencias, infracciones en radio y televisión, propaganda electoral, propaganda política, actos anticipados. * Secretario de estudio y cuenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. [email protected]. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. 242 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Abstract A new member of the Judicial Power of the Federation brings a significant amount of administrative, regulatory and legal construction requirements. The jurisdiction of the Specialized Regional Chamber is an interpretive and argumentative most significant challenge for federal and local elections. Definition timely and clear legal language is substantive part of the performance of judges in this new role. Keywords: administrative law, special disciplinary procedure, distribution of powers, infringements on radio and television, electoral propaganda, political propaganda, anticipated doings. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... 243 Introducción s de reconocer que, al momento de someter a dictamen este artículo, implicó un reto importante emitir una opinión acerca de un Órgano Jurisdiccional que ni siquiera había sido creado, como la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf). También, no es cuestión ordinaria manifestar ideas jurídicas de las facultades que desarrollará un órgano nuevo que impartirá justicia en temas del derecho electoral con una dosis de enorme debate no sólo jurídico, sino político. Las discusiones académicas han pretendido llenar un espacio que todavía se encuentra invisible para muchos juristas. Sin embargo, tales limitaciones ─cognoscitivas, prima facie─ ceden ante un contexto en el que la experiencia administrativa y jurisdiccional en materia electoral ha desarrollado criterios y parámetros en los tipos de procedimientos que resolverá la Sala Regional Especializada. A partir de esa experiencia institucional y personal, es posible elaborar una opinión general en este ensayo respecto de la competencia de la citada Sala, además de opiniones específicas en los cuatro temas de infracciones: propaganda gubernamental; radio y televisión; propaganda política y propaganda electoral; y actos anticipados de precampaña y de campaña. La reforma político-electoral a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum), publicada en el Diario Oficial de la Federación (dof) el 10 de febrero de 2014, entre otros, a los artículos 41 y 99, es el punto de inicio de un desarrollo complejo de las facultades compartidas entre el Instituto Nacional Electoral (ine) y la Sala Regional Especializada. Precisamente, es en este papel de complementación de actividades institucionales que pueden llegar a surgir panoramas de tensión; sin embargo, ambos órganos están plenamente conscientes de los retos. Por tal motivo, el 8 de agosto de 2014 firmaron un convenio de colaboración en materia de procedimientos especiales sancionadores. El objetivo es que la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del ine y la Sala Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. 244 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Regional Especializada del tepjf tengan elementos para instruir y resol- ver ese tipo de procedimientos de forma pronta y completa, mediante la implementación de sistemas electrónicos de comunicación. Planteamiento y delimitación del problema La nueva función del Poder Judicial de la Federación tiene aspectos destacables, opinables y, sin duda, discutibles. El problema radica en que, en la mayoría de las ocasiones, la práctica supera a las previsiones legislativas, de ahí la enorme trascendencia de los criterios que emitirá la Sala Regional Especializada en los asuntos que resuelva durante sus primeros meses de actuación. Lo que se plantea en este ensayo es una visión general de algunas problemáticas relacionadas con la competencia, un tema fundamental para la actuación de este nuevo órgano, así como la importancia que tendrán los criterios jurisprudenciales y relevantes que se han construido por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) y la Sala Superior del tepjf. Se puede hacer un tratamiento mucho mayor, pero abordar esos puntos clave servirá para una discusión, por experiencia, de lo más provechosa, tanto en lo político como en lo jurídico. Se aclara que el lector no encontrará abundantes referencias de la academia y eso tiene un propósito expreso: dar a conocer la opinión pragmática desde una perspectiva de los problemas, tal como se han situado a lo largo de ocho años en que, por vez primera, las instituciones electorales dieron cabida a este tipo de procedimientos. No se pone en duda la importancia del conocimiento de la crítica académica, pues ha servido también para construir o deconstruir temas de figuras normativas. No obstante, en este ensayo, particularmente, se ofrece una visión a partir de la técnica, no de la teoría, por lo que se hace esta aclaración en cuanto al planteamiento. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... 245 Marco teórico y conceptual Un primer elemento que parece necesario destacar es la definición dogmática que se asume de derecho administrativo sancionador, para que sea un apoyo conceptual en el análisis de las disposiciones constitucionales y legales que establece la competencia de la Sala Regional Especializada. Definición de derecho administrativo sancionador Es compartida la propuesta que vio luz en 1993 por parte de Alejandro Nieto, acerca de que esta rama del derecho es una potestad del Estado para imputar a conductas las sanciones previstas en la ley (Nieto 2005, 85-7). La potestad sancionadora es un reflejo cualificado del poder general del Estado. Como toda potestad (Marienhoff 1990, 625-30) ─en lo que respecta a su ejercicio─, es una prerrogativa inherente a una función, en este caso, la correspondiente a la judicatura. Su vertiente correctiva es la que ejercerá la Sala Regional Especializada. Las descripciones legales de ilícitos administrativos, la responsabilidad, la imputabilidad, la culpabilidad y la discrecionalidad de la represión no son sólo expresiones normativas, también pueden categorizarse como enunciados performativos que, mediante el lenguaje del operador jurídico, manifiestan dicha potestad. Aunque las discusiones doctrinales continúan ─y no serían calificadas de inmutables─, convergen con la autonomía sustantiva de esta rama del derecho (Elizondo 2009, 32-4). Pero antes de tratar el tema de competencia es importante delimitar que el procedimiento administrativo sancionador se ha caracterizado por dos fases generales: 1) Indagatoria. Averiguación, instrucción, investigación o inspección de los hechos denunciados. Su objeto es comprobar la existencia de la infracción. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 246 2) Propiamente sancionatoria o punitiva. Análisis de los hechos acreditados y la subsunción en el tipo sancionador. Su objeto es decidir acerca de la culpabilidad, así como el grado de responsabilidad, a fin de ponderar la individualización de la sanción específica a imponer. Pero, ¿qué connotaciones particulares tiene lo anterior en la materia electoral y, sobre todo, en la evolución de los procesos electorales en México? La respuesta ha tenido variantes y una característica común: la finalidad punitivo-sancionadora es un elemento más, pero no el definitorio de esta atribución de los órganos electorales (Roldán 2012, 23-30). Lo que da entidad individualizada a este procedimiento es la necesidad de garantizar la legalidad y los principios que rigen la celebración de elecciones, así como los derechos de los contendientes (partidos y candidatos).1 La relación entre el derecho administrativo sancionador (meramente punitivo) y la preservación de la validez de los comicios (aspecto tutelador) extiende los límites tradicionales del primero (Aljovín 2012, 15-24), ya que mediante un instrumento procedimental se protegen cuestiones sustantivas, como la equidad de oportunidades comunicativas en una campaña electoral, la libertad del sufragio, la libertad de expresión y el debate político, sin las cuales una elección no reuniría condiciones democráticas. Formulación de hipótesis El procedimiento especial sancionador (pes) tuvo origen en tres sentencias de la Sala Superior del tepjf, a saber: SUP-RAP-17/2006, SUP- RAP-31/2006 y SUP-RAP-34/2006, las cuales, ante las insuficiencias 1 Algunos especialistas proponen la disociación entre el propósito sancionador y el tutelador de los procedimientos especiales sancionadores. Exponen, con acierto, que en las fases críticas del proceso electoral se ha retrasado el dictado de resoluciones reparadoras del bien jurídico infringido. Para ello sugieren que la sanción se tramite por separado, con las reglas del procedimiento ordinario. Se trata de una recomendación que sin duda hay que analizar detenidamente, para futuras elecciones, respecto de la cual hay que examinar todas sus implicaciones, pues la sanción también tiene como objetivo disuadir actos ilícitos (Zavala 2011, 373-90). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... 247 procesales para retirar o suspender la difusión de promocionales en radio y televisión en la campaña presidencial de 2006, pretendieron dar cauce efectivo a quejas por actos que impactaban la equidad de esa contienda. El desarrollo del procedimiento administrativo sancionador electoral ha llevado a que el órgano reformador de la cpeum, primero en 2007, estableciera un procedimiento sumario ─especial─ cuyo conocimiento y resolución correspondían al entonces Instituto Federal Electoral (ife), y segundo, en 2014, dividiera ambas fases referidas anteriormente, atribuyendo competencias diferenciadas al ine y al tepjf.2 En esa dinámica institucional, a los tribunales les ha correspondido ─por su naturaleza de resguardar la Constitución y las leyes─ la tutela de los derechos humanos y la corrección legal de la actuación de la autoridad administrativa electoral. Por ello, el enfoque de la nueva Sala Regional Especializada debe alcanzar una atención singular hacia el interés general y no sólo voltear en exclusiva a la protección de los derechos individuales. El interés público pasará por el filtro jurisdiccional mediante el cuidadoso razonamiento de una decisión, sin dejar de observar la vertiente garantista de los derechos humanos de los presuntos infractores. El peso de una resolución sancionadora es proporcional a la distancia que le separa de la realidad de los hechos relevantes, y muestra qué tanto establece una simetría entre los derechos del imputado y los intereses de la colectividad. Aquí se encuentra una visión rectificada del derecho administrativo sancionador electoral. Es decir, el balance entre los derechos humanos de los 2 “Artículo 41. III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social. Los candidatos independientes tendrán derecho de acceso a prerrogativas para las campañas electorales en los términos que establezca la ley. Apartado D. El Instituto Nacional Electoral, mediante procedimientos expeditos en los términos de la ley, investigará las infracciones a lo dispuesto en esta base e integrará el expediente para someterlo al conocimiento y resolución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. En el procedimiento, el Instituto podrá imponer, entre otras medidas cautelares, la orden de suspender o cancelar de manera inmediata las transmisiones en radio y televisión, de conformidad con lo que disponga la ley” (dof 2014, 14). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. 248 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación sujetos cuya conducta se busca reprochar y el interés general que subyace a esta rama del derecho público. Es el equilibrio entre lo que defiende el supuesto infractor y la defensa de los bienes jurídicos conculcados por la falta, que debe proteger un órgano con la facultad punitiva estatal sin magnificar lo público ante lo privado o viceversa. El modelo que el poder reformador de la Constitución desarrolla en la nueva configuración ine-tepjf retoma lo que originalmente se ideó en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales ─Cofipe─ (dof 1990, 3), el cual regulaba (artículos 266, párrafo 1, inciso h, y 343) la facultad de la Sala Central del Tribunal Federal Electoral de determinar y, en su caso, aplicar las sanciones en faltas administrativas cometidas por partidos políticos o ciudadanos. El esquema perduró hasta el 22 de noviembre de 1996 sin que tuviera repercusiones graves en las elecciones respectivas. La experiencia desarrollada a partir de 2007 tiene un matiz destacable. El procedimiento especial sancionador tiene un alcance mayor al de imputar a una conducta la consecuencia derivada de su ilicitud. Se ha constituido para desarrollar respuestas institucionales ante variadas circunstancias no previstas en la legislación para el ejercicio de derechos sustantivos, como el de réplica o el del honor, sin olvidar el de libertad de contratación comercial. En tal cúmulo de circunstancias, el juzgador integrante de la nueva Sala tendrá acceso a herramientas cognoscitivas y fácticas para observar la racionalidad del procedimiento especial en el contexto del tipo de relaciones sociales cuya conflictividad se institucionaliza, como el acceso a los cargos públicos de elección popular y el modelo de comunicación político-electoral. Competencia de la Sala Regional Especializada En esta reingeniería del pes, la autoridad administrativa continuará in- vestigando e integrará un expediente, mientras el órgano especializado Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... 249 determinará si procede imponer la sanción. Esta modificación impactó en la configuración del tepjf, creando, mediante la legislación secundaria, una Sala Regional Especializada. Si bien el esquema se introduce para hechos relacionados con acceso de los partidos políticos y particulares a radio y televisión, el órgano reformador, en este cambio constitucional, lo amplía a otros aspectos:3 propaganda gubernamental y promoción personalizada de servidores públicos; propaganda política; propaganda electoral; y actos anticipados de precampaña y de campaña. Con acierto, las disposiciones constitucionales tienen eco en la legislación secundaria,4 tanto en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación como en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (lgipe). Por ello, se afirma que la competencia de la Sala Regional Especializada tiene base constitucional y está definida concretamente en la legislación antes citada. 3 4 “Artículo 99. IX. Los asuntos que el Instituto Nacional Electoral someta a su conocimiento por violaciones a lo previsto en la Base III del artículo 41 y párrafo octavo del artículo 134 de esta Constitución; a las normas sobre propaganda política y electoral, así como por la realización de actos anticipados de precampaña o de campaña, e imponer las sanciones que correspondan” (dof 2014, 20). “Artículo 186 [...] III. [...] h). Los asuntos que el Instituto Nacional Electoral someta a su conocimiento por violaciones a lo previsto en la Base III del artículo 41 y párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución; a las normas sobre propaganda política electoral, así como por la realización de actos anticipados de precampaña o campaña, e imponer las sanciones que correspondan” (lopjf, artículo 186, fracción III, 2014).“Artículo 195. Cada una de las Salas Regionales, con excepción de la Sala Regional Especializada, en el ámbito en el que ejerza su jurisdicción, tendrá competencia para: […] Los procedimientos especiales sancionadores previstos en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales serán conocidos y resueltos por la Sala Regional Especializada con sede en el Distrito Federal, así como de lo establecido en las fracciones V, VI, VII, VIII, IX y XIII anteriores, sin perjuicio de que el Presidente del Tribunal Electoral pueda habilitarla para conocer de los asuntos a los que se refieren las demás fracciones del presente artículo” (lopjf, artículo 195, 2014). “Artículo 475. 1. Será competente para resolver sobre el procedimiento especial sancionador referido en el artículo anterior, la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral” (lgipe, artículo 475.1, 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 250 El tipo de infracciones específicas competencia de la nueva Sala se conocen y resuelven mediante el pes, cuyo propósito es determinar, de manera expedita, la existencia y responsabilidad por faltas cometidas en materia administrativa electoral por las causas y los sujetos especificados previstos en la lgipe,5 mediante la valoración de los medios de prueba que obren en el expediente, atendiendo al catálogo de infracciones que para tal efecto contiene dicho ordenamiento. Comicios estatales Por otra parte, la competencia de la Sala Regional Especializada, desde un punto de vista personal, se extiende a los pes que tramitan los orga- nismos públicos locales electorales, ya que el artículo 440.1 de la lgipe dispone que las leyes locales deberán considerar como base de los procedimientos sancionadores una etapa de dictaminación para la remisión de expedientes al tepjf, para su resolución, tanto en el ámbito federal como en el local. Habrá que admitir que los métodos de interpretación gramatical, sistemática y funcional de esta disposición jurídica requieren una mayor explicación, pero es sostenible. 5 “Artículo 470. 1. Dentro de los procesos electorales, la Secretaría Ejecutiva del Instituto, por conducto de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral, instruirá el procedimiento especial establecido por el presente Capítulo, cuando se denuncie la comisión de conductas que: a) Violen lo establecido en la Base III del artículo 41 o en el octavo párrafo del artículo 134 de la Constitución; b) Contravengan las normas sobre propaganda política o electoral, o c) Constituyan actos anticipados de precampaña o campaña” (lgipe, artículo 470.1, 2014). “Artículo 473. 1. Celebrada la audiencia, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva deberá turnar de forma inmediata el expediente completo, exponiendo en su caso, las medidas cautelares y demás diligencias que se hayan llevado a cabo, a la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral, así como un informe circunstanciado. El informe circunstanciado deberá contener por lo menos, lo siguiente: a) La relatoría de los hechos que dieron motivo a la queja o denuncia; b) Las diligencias que se hayan realizado por la autoridad; c) Las pruebas aportadas por las partes; d) Las demás actuaciones realizadas, y e) Las conclusiones sobre la queja o denuncia. […] 2. Recibido el expediente, la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral actuará conforme lo dispone la legislación aplicable” (lgipe, artículo 473.1, 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... 251 Un primer elemento se encuentra en la norma constitucional6 y establece el supuesto que el ine organice los procesos electorales locales, sea por competencia directa, asunción o atracción de actividades de los organismos públicos locales. La cpeum dispone que el tepjf conocerá de las impugnaciones que se promuevan contra los actos del ine, lo que lle- va a concluir que también resolverá, cuando proceda, un pes al tratarse de hechos vinculados al desarrollo de una elección local en este contexto. Excepciones a la competencia Un análisis de la legislación secundaria y su régimen transitorio permite examinar casos en que la Sala Regional Especializada no tiene competencia para resolver determinados pes: 1) Quejas por conculcación al derecho de réplica. Sujeto a regulación en una ley específica por construir; la disposición transitoria7 de la lgipe no menciona al Órgano Jurisdiccional especializado, sino solamente a las autoridades electorales. Podría ampliarse la competencia a la Sala Regional Especializada, pero habrá de tener cuidado en la elaboración del criterio correspondiente, ya que la normativa constitucional omite establecer entre los supuestos de competencia este caso. 2) Denuncias que no tengan relación con propaganda política o electoral, impresa o fija, su contenido o ubicación. La 6 7 lgipe habla de “Artículo 116. IV. […] c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento, e independencia en sus decisiones, conforme a lo siguiente y lo que determinen las leyes: […] 7o. Las impugnaciones en contra de los actos que, conforme a la base V del artículo 41 de esta Constitución, realice el Instituto Nacional Electoral con motivo de los procesos electorales locales, serán resueltas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, conforme lo determine la ley” (dof 2014, 24). “Artículo décimo noveno transitorio. Las autoridades electorales deberán velar oportunamente por la efectividad del derecho de réplica durante los procesos electorales, y en caso de ser necesario deberá instaurar el procedimiento especial sancionador previsto en esta Ley” (lgipe, artículo décimo noveno transitorio, 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 252 cuestionamientos como los indicados,8 es decir, situaciones relacionadas con actos que propiamente no tengan relación con la precampaña o campaña, su correcto desarrollo o la violación de principios como la equidad. Se pone como ejemplo la obligación de que la propaganda sea de material textil o reciclable, o bien, los plazos para retirarla o finalizar su distribución.9 Aquí los consejos o juntas distritales del ine conocerán y resolverán el procedimiento respectivo. Se opina que el Órgano Jurisdiccional especializado no tiene injerencia, pues la ley reservó este conocimiento al ámbito administrativo. 3) Desechamientos y medidas cautelares. En ambas hipótesis, la prevé que corresponderá al órgano competente del 8 9 10 ine 10 lgipe dictar la “Artículo 474. 1. Cuando las denuncias a que se refiere este Capítulo tengan como motivo la comisión de conductas referidas a la ubicación física o al contenido de propaganda política o electoral impresa, de aquélla pintada en bardas, o de cualquier otra diferente a la transmitida por radio o televisión, así como cuando se refieran a actos anticipados de precampaña o campaña en que la conducta infractora esté relacionada con ese tipo de propaganda se estará a lo siguiente: […] c) Celebrada la audiencia, el vocal ejecutivo de la junta correspondiente deberá turnar a la Sala Especializada del Tribunal Electoral de forma inmediata el expediente completo, exponiendo las diligencias que se hayan llevado a cabo así como un informe circunstanciado en términos de lo dispuesto en esta Ley. 2. Los consejos o juntas distritales conocerán y resolverán aquellos asuntos diferentes a los enunciados en el párrafo anterior y sus determinaciones podrán ser impugnadas ante los consejos o juntas locales o, en su caso, ante el Consejo General del Instituto, según corresponda y sus resoluciones serán definitivas” (lgipe, artículo 474.1, 2014). “Artículo 210. 1. La distribución o colocación de la propaganda electoral deberá respetar los tiempos legales que se establezcan para cada caso, su retiro o fin de su distribución deberá efectuarse tres días antes de la jornada electoral. 2. En el caso de la propaganda colocada en vía pública, deberá retirarse durante los siete días posteriores a la conclusión de la jornada electoral. 3. La omisión en el retiro o fin de distribución de la propaganda, serán sancionados conforme a esta Ley” (lgipe, artículo 210.1, 2014). “Artículo 212. 1. Los partidos políticos, precandidatos y simpatizantes están obligados a retirar su propaganda electoral de precampaña para su reciclaje, por lo menos tres días antes al inicio del plazo para el registro de candidatos de la elección de que se trate. De no retirarse, el Instituto o los Organismos Públicos Locales tomarán las medidas necesarias para su retiro con cargo a la ministración del financiamiento público que corresponda al partido, además de la imposición de la sanción que al respecto establezca esta Ley” (lgipe, artículo 212.1, 2014). “Artículo 471. 6. La Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva deberá admitir o desechar la denuncia en un plazo no mayor a 24 horas posteriores a su recepción. En caso de desechamiento, notificará al denunciante su resolución, por el medio más expedito a su alcance dentro del plazo de doce horas; tal resolución deberá ser confirmada por escrito y Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... 253 resolución. En su caso, la impugnación será conocida por la Sala Superior mediante el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador.11 Este medio de impugnación que se incluyó al catálogo en la reforma legal de 2014 tendrá un impacto significativo en las actividades de los órganos del ine y de la Sala Regional Especializada, sobre todo porque definirá las situaciones ambivalentes y de poca claridad que se han advertido. Desde luego, no se pretende cerrar a solamente estas circunstancias las excepciones de la competencia jurisdiccional de la Sala Regional Especializada, porque la aplicación de la ley electoral seguramente ocasionará dudas y discusiones adicionales en este tema. Se considera que la labor a desarrollar por este órgano, sin precedente en la historia del derecho electoral mexicano, deberá estar acompañada por prudencia, responsabilidad y una línea clara de congruencia en las decisiones. Artículo 134 constitucional Es necesario expresar la preocupación por el vacío normativo que podría enfrentar la Sala Regional Especializada. Respecto de la legislación reglamentaria del párrafo octavo del mencionado precepto, si bien tuvo una consideración especial en los artículos transitorios del decreto de reforma constitucional en materia político-electoral12 de 2014, ya transcurrió el se informará a la Sala Especializada del Tribunal Electoral, para su conocimiento. […] 8. Si la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva considera necesaria la adopción de medidas cautelares, las propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias dentro del mismo plazo de cuarenta y ocho horas, en los términos establecidos en el artículo 467 de esta Ley. Esta decisión podrá ser impugnada ante la Sala Superior del Tribunal Electoral” (lgipe, artículo 471.6, 2014). 11 “Artículo 109. 2. Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral” (lgsmime, artículo 109.2, 2014). 12 “Artículo tercero transitorio. El Congreso de la Unión deberá expedir, durante el segundo periodo de sesiones ordinarias del segundo año de ejercicio de la LXII Legislatura, la ley que reglamente el párrafo octavo del artículo 134 de esta Constitución, la que establecerá las normas a que deberán sujetarse los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. 254 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación plazo concedido para su entrada en vigor, como consecuencia de una particular dinámica parlamentaria. La alerta tiene una salvedad, pues la lgipe contiene regulación de los informes anuales de gestión o de labores de los servidores públicos13 que se difundan en medios de comunicación social, lo cual, sin duda, es un aspecto que ha derivado en interesantes discusiones tanto en el ahora ine como en el tepjf, así como en la academia y la opinión pública. Como no existe la regulación del párrafo octavo del artículo 134 constitucional, la lgipe será el ordenamiento al que acudirá la Sala Regional Especializada para resolver los pes de su conocimiento; esta garantía sigue sujeta a las limitaciones que todavía en este momento causan conflicto para la aplicación de esta normativa, como dan cuenta los casos más recientes en que la Sala Superior del tepjf ha determinado la competencia del ine, tratándose de informes de labores de servidores públicos estatales difundidos en espacios geográficos que están fuera de su ámbito de responsabilidad.14 Otro aspecto a destacar es que la normativa constitucional, así como la legal, no contempla como hipótesis de procedencia las conculcaciones al párrafo séptimo del artículo 134 de la ley fundamental. de la administración pública y de cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, y que garantizará que el gasto en comunicación social cumpla con los criterios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, así como que respete los topes presupuestales, límites y condiciones de ejercicio que establezcan los presupuestos de egresos respectivos” (dof 2014, 28). 13 “Artículo 242. 5. Para los efectos de lo dispuesto por el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución, el informe anual de labores o gestión de los servidores públicos, así como los mensajes que para darlos a conocer se difundan en los medios de comunicación social, no serán considerados como propaganda, siempre que la difusión se limite a una vez al año en estaciones y canales con cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público y no exceda de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe. En ningún caso la difusión de tales informes podrá tener fines electorales, ni realizarse dentro del periodo de campaña electoral” (lgipe, artículo 242.5, 2014). “Artículo vigésimo tercero transitorio. Lo dispuesto en el párrafo 5 del artículo 242 de esta Ley, en relación con los informes de labores o de gestión de los servidores públicos, deberá ser regulado en la ley que reglamente el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución. Continuará en vigor lo previsto en el referido párrafo 5 del artículo 242, hasta en tanto no se expida y entre en vigor la regulación anterior en dicha ley” (lgipe, artículo vigésimo tercero transitorio, 2014). 14 Véanse SUP-RAP-8/2014 y acumulado, y SUP-RAP-62/2014. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... 255 Es muy probable que los casos vinculados con la utilización indebida de recursos del erario por parte de servidores públicos de la Federación, los estados y municipios, del Distrito Federal y sus delegaciones, cuando éstos se denuncien por la conculcación de los principios de imparcialidad y prohibición de influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos, también formen parte de la reflexión que hará la Sala Regional Especializada, como una posible ampliación de su espectro competencial. Primeramente, el ine tendrá que someter a consideración del nuevo órgano especializado un expediente de procedimiento especial sancionador en el que esta cuestión sea el tema, o uno de los principales, para que así, al momento de dictar sentencia, se defina, en una primera instancia, si las violaciones al párrafo séptimo del artículo 134 constitucional también son del conocimiento de la Sala Regional Especializada. Posteriormente, por medio del recurso de revisión del procedimiento especial sancionador, la Sala Superior determinará, en definitiva, este aspecto sustancial para definir claramente un aspecto que dejó en vilo la legislación recién actualizada. Procedimiento ante la Sala Regional Especializada La función del nuevo órgano de justicia especializado tiene demasiados elementos opinables. El que llama la atención se refiere a la devolución del expediente al ine.15 “Artículo 476. 1. La Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral, recibirá del Instituto el expediente original formado con motivo de la denuncia y el informe circunstanciado respectivo. 2. Recibido el expediente en la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral, el Presidente de dicha Sala lo turnará al Magistrado Ponente que corresponda, quién deberá: a) Radicar la denuncia, procediendo a verificar el cumplimiento, por parte del Instituto, de los requisitos previstos en esta Ley; b) Cuando advierta omisiones o deficiencias en la integración del expediente o en su tramitación, así como violación a las reglas establecidas en esta Ley, realizar u ordenar al Instituto la realización de diligencias para mejor proveer, determinando las que deban realizarse y el plazo para llevarlas a cabo, las cuales deberá desahogar en la forma más expedita; c) De persistir la violación procesal, el Magistrado Ponente podrá imponer las medidas de apremio necesarias para garantizar los principios de inmediatez y de exhaustividad en la tramitación del procedimiento. Lo anterior con independencia de la responsabilidad 15 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 256 Las omisiones o deficiencias que el magistrado ponente advierta en la integración del expediente, su tramitación o la indagatoria darán lugar a que se requiera al órgano correspondiente del ine que las subsane mediante diligencias para mejor proveer. El ponente deberá, por obligación legal, tener especial cuidado en que la devolución del expediente no conculque tres principios fundamentales del pes: inmediatez, celeridad y exhaustividad. Quien funja como magistrado ponente ─desde una óptica personal─ debe contar con la perspectiva suficiente para contextualizar cada procedimiento, ya que es distinto ordenar varias diligencias de reconocimiento o inspección en una fase temprana de las precampañas o campañas, a que el pes deba resolverse cuando está por concluir ese tipo de actos electorales. La definitividad de las etapas del proceso comicial es un elemento que distingue a la jurisdicción en la materia de otras. Asimismo, la clase de diligencia para mejor proveer que se ordene llevar a cabo no debería, por ejemplo, romper con las reglas de desahogo de pruebas en este procedimiento contenidas en la lgipe, específicamente, tratándose de pruebas periciales, de reconocimiento o de inspección, siempre que la violación lo amerite, sean pertinentes y los plazos permitan su recepción. En cuanto a la investigación para el conocimiento de los hechos imputados, el ponente también tendrá que ser acucioso en analizar si se efectuó por el ine, salvaguardando principios básicos como la seriedad, congruencia, idoneidad, eficacia, expeditez, exhaustividad y completitud. administrativa que en su caso pudiera exigirse a los funcionarios electorales; d) Una vez que se encuentre debidamente integrado el expediente, el Magistrado Ponente dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes contadas a partir de su turno, deberá poner a consideración del pleno de la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral, el proyecto de sentencia que resuelva el procedimiento sancionador, y e) El Pleno de esta Sala en sesión pública, resolverá el asunto en un plazo de veinticuatro horas contadas a partir de que se haya distribuido el proyecto de resolución” (lgipe, artículo 476.1, 2014). “Artículo 477. 1. Las sentencias que resuelvan el procedimiento especial sancionador podrán tener los efectos siguientes: a) Declarar la inexistencia de la violación objeto de la queja o denuncia y, en su caso, revocar las medidas cautelares que se hubieren impuesto, o b) Imponer las sanciones que resulten procedentes en términos de lo dispuesto en esta Ley” (lgipe, artículo 477.1, 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... 257 Una situación que podría generar críticas importantes a la Sala Regional Especializada es que la legislación prevé la circunstancia de que, una vez reingresado el expediente, el magistrado ponente advierta que persiste la violación procesal. En tal situación, habrá que ponderar si la Sala Regional Especializada asume la plenitud de jurisdicción para ya no devolver las actuaciones al ine por segunda ocasión, o bien, si las características del caso son ase- quibles, ordenar dicha devolución con énfasis en cada una de las nuevas o reiteradas deficiencias que deberán ser corregidas, incluso, dar vista al órgano correspondiente para el fincamiento de responsabilidad administrativa a los servidores públicos que resulten responsables del atraso en el dictado de la resolución del pes. Dice la legislación aplicable (lgipe, artículo 477.1, inciso a, 2014) que las sentencias podrán declarar la inexistencia de la infracción y, en su caso, revocar las medidas cautelares impuestas por el ine. Surge una primera cuestión, pues anteriormente se hizo visible que la Sala Superior del tepjf conocerá de impugnaciones contra el dictado de tales providencias cautelares. En el caso de que dicha Sala confirme la determinación del ine acerca de medida cautelar y, por su parte, la Sala Regional Especializada declare que la falta es inexistente y revoque la medida cautelar, entonces se considera que el mecanismo para ofrecer certeza y claridad en los criterios jurisdiccionales se hallaría en la contradicción de criterios. Por último, es de destacar que es inédita la obligación prevista en la lgipe que podría adelantar, sin parangón en el sistema de justicia mexica- no nacional o subnacional, los plazos legales para la presentación del proyecto de sentencia ─48 horas a partir del turno─ como el dictado de la misma por el Pleno de la Sala Regional Especializada ─24 horas a partir de que se distribuyó el proyecto─. Lo anterior requiere de un esfuerzo considerable de los recursos humanos de la Sala Regional Especializada, personal operativo, técnico, Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 258 administrativo y jurisdiccional, como el que actualmente tiene en su seno el tepjf. La responsabilidad de ser magistrado en este órgano especia- lizado empieza por construir una justicia diferente, en un camino al que habrá de comprometer a varias personas como partícipes en la transformación de paradigmas de esta función estatal. Radio y televisión Existen dos elementos para entender lo que es una falta o infracción electoral. El primero de ellos es el supuesto normativo o tipo por el que se prevé la conducta prohibida, y al mismo tiempo constituye el presupuesto de la sanción; el segundo es la consecuencia jurídica, pena o sanción (se actualiza en el mundo de los hechos cuando se colman los extremos normativos del tipo), para lo cual hay que comprobar que la falta se realizó y acreditar que ésta corresponde a cierto autor o sujeto activo para poder aplicar la consecuencia jurídica con reglas procesales. La dogmática de la potestad sancionadora estatal posibilita al operador jurídico la identificación ─para subsumir─ y deconstrucción posterior ─para individualizar sanciones─ de los elementos típicos de una conducta descrita como ilícita. Se enfatiza que en el tema de acceso al radio y a la televisión por partidos políticos nacionales y locales, coaliciones, candidatos, precandidatos, particulares, así como la prestación del servicio público de radiodifusión por parte de los concesionarios ─y, hasta antes de la reforma en telecomunicaciones, de permisionarios─, el tepjf, concretamente la Sala Superior, ha emitido 18 jurisprudencias y 12 tesis relevantes17 que 16 son fuente innegable para la Sala Regional Especializada. Claves: 41/2013, 37/2013, 25/2013, 18/2013, 30/2012, 12/2011, 9/2011, 7/2011, 42/2010, 29/2010, 26/2010, 25/2010, 24/2010, 23/2010, 21/2010, 30/2009, 23/2009 y 10/2008. 17 Claves: VI/2014, XVIII/2013, XXXV/2012, XXXIII/2012, V/2011, XXXIX/2009, XXX/2009, XXIX/2009, XXVIII/2009, XXV/2009, XXIV/2009 y XI/2009. 16 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... Las jurisprudencias y tesis aisladas del Pleno de la scjn, 259 dictadas en acciones de inconstitucionalidad,18 también son fuente de gran trascendencia para el dictado de las sentencias en casos vinculados con aplicación y constitucionalidad de normas relativas a la materia de radio y televisión. Los sujetos infractores19 son prácticamente los mismos que se tenían en el abrogado Cofipe, es decir, partidos políticos, candidatos, precandidatos, servidores públicos, personas físicas o morales, concesionarios, salvo los candidatos independientes, que son una figura nueva en el orden federal. P./J. 106/2011, P./J. 105/2011, P./J. 58/2011, P./J. 57/2011, P./J. 52/2011, P.LXXII/2011, P./J. 48/2010, P./J. 47/2010, P./J. 46/2010, P./J. 45/2010, P./J. 44/2010, P./J. 27/2010, P./J. 58/2009, P./J. 57/2009, P./J. 34/2009, P. XXIX/2009, P./J. 101/2008, P./J. 100/2008 y P./J. 99/2008. 19 “Artículo 443. 1. Constituyen infracciones de los partidos políticos a la presente Ley: […] i) La contratación, en forma directa o por terceras personas, de tiempo en cualquier modalidad en radio o televisión” (lgipe, artículo 443.1, 2014). “Artículo 445. 1. Constituyen infracciones de los aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular a la presente Ley: […] f) El incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en esta Ley” (lgipe, artículo 445.1, 2014). “Artículo 446. 1. Constituyen infracciones de los aspirantes y Candidatos Independientes a cargos de elección popular a la presente Ley: […] k) La contratación, en forma directa o por terceras personas, de tiempo en cualquier modalidad en radio o televisión; […]” (lgipe, artículo 446.1, 2014). “Artículo 447. 1. Constituyen infracciones de los ciudadanos, de los dirigentes y afiliados a partidos políticos, o en su caso de cualquier persona física o moral, a la presente Ley: […] b) Contratar propaganda en radio y televisión, tanto en territorio nacional como en el extranjero, dirigida a la promoción personal con fines políticos o electorales, a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, o a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular” (lgipe, artículo 447.1, 2014). “Artículo 449. 1. Constituyen infracciones a la presente Ley de las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público: […] b) La difusión, por cualquier medio, de propaganda gubernamental dentro del periodo que comprende desde el inicio de las campañas electorales hasta el día de la jornada electoral inclusive, con excepción de la información relativa a servicios educativos y de salud, o la necesaria para la protección civil en casos de emergencia; […] d) Durante los procesos electorales, la difusión de propaganda, en cualquier medio de comunicación social, que contravenga lo dispuesto por el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución” (lgipe, artículo 449.1, 2014). “Artículo 452. 1. Constituyen infracciones a la presente Ley de los concesionarios de radio y televisión: a) La venta de tiempo de transmisión, en cualquier modalidad de programación, a los partidos políticos, aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular; b) La difusión de propaganda política o electoral, pagada o gratuita, ordenada por personas distintas al Instituto; […] d) La manipulación o superposición de la propaganda electoral o los programas de los partidos políticos con el fin de alterar o distorsionar su sentido original o para calumniar a las personas, instituciones o los partidos políticos” (lgipe, artículo 452.1, 2014). 18 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 260 En general, continúa la prohibición de contratar o adquirir tiempos en radio y televisión dirigidos a influir en las preferencias electorales, sea a favor o en contra de partidos políticos, coaliciones o sus candidatos. Por consiguiente, toma especial relevancia el conocimiento exhaustivo de los criterios obligatorios emitidos por la scjn y el tepjf. Un aspecto final que es importante mencionar, producto de la experiencia, consiste en que la difusión masiva de mensajes en radio y televisión ocasiona que las quejas o denuncias se presenten contra un número vasto de concesionarios. La circunstancia descrita genera que la autoridad administrativa electoral haga uso de la acumulación20 para enfrentar hechos comunes a varios sujetos denunciados y permitir la emisión de una sola resolución. La Sala Regional Especializada deberá tener sumo cuidado en revisar dos cuestiones en particular: que todos los sujetos involucrados hayan sido debidamente emplazados por el ine, y que los testigos de grabación correspondan, efectivamente, a los mensajes que fueron denunciados. La complejidad en el número de concesionarios involucrados en un solo pes ha provocado que la Sala Superior reponga en varias ocasiones el procedimiento, situación que debe ser reducida, en la mayor medida, por el nuevo órgano especializado. Propaganda política y propaganda electoral La diferencia entre una u otra está dada en términos de la temporalidad en que se coloca o difunde. En periodos de interproceso será política, por ejemplo, las estrategias de afiliación o reafiliación de los partidos; si se 20 “Artículo 463. 1. Para la resolución expedita de las quejas o denuncias y con el objeto de determinar en una sola resolución sobre dos o más de ellas, procederá decretar la acumulación por litispendencia, conexidad, o cuando exista vinculación de dos o más expedientes de procedimientos por que existan varias quejas o denuncias contra un mismo denunciado, respecto de una misma conducta y provengan de una misma causa” (lgipe, artículo 463.1, 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... 261 da en precampañas o campañas en la etapa de preparación de la elección, entonces se habla de propaganda electoral. Se destaca el tema inédito de la propaganda que ofrece o entrega algún beneficio mediante un sistema que implique la entrega de un bien o servicio.21 Es un hecho conocido públicamente que en la elección federal de 2012 algunos partidos políticos repartieron tarjetas de tiendas de autoservicio que ofrecían descuentos por la compra en dichos establecimientos mercantiles, así como tarjetas que entregaban descargas de canciones y permitían participar en sorteos. Los cuestionamientos a este tipo de propaganda utilitaria fueron objeto de una gran cantidad de procedimientos sancionadores, en la que se dilucidó la supuesta conculcación a la libertad del sufragio por medio de su compra o coacción. Se considera que esta clase de denuncias podría llegar al conocimiento de la Sala Regional Especializada y que sus decisiones, por lo menos, tendrán un apoyo con el que no se contó en el proceso electoral 2012, ya que ahora la lgipe establece una presunción de que tales conductas son un indicio de presión al elector para la obtención de su voto; sin duda, en materia de cargas probatorias, esto implica un cambio primordial. 21 “Artículo 209. 3. Para efectos de esta Ley se entenderá por artículos promocionales utilitarios aquellos que contengan imágenes, signos, emblemas y expresiones que tengan por objeto difundir la imagen y propuestas del partido político, coalición o candidato que lo distribuye” (lgipe, artículo 209.3, 2014). “Artículo 209. 5. La entrega de cualquier tipo de material que contenga propaganda política o electoral de partidos, coaliciones o candidatos, en el que se oferte o entregue algún beneficio directo, indirecto, mediato o inmediato, en especie o efectivo, a través de cualquier sistema que implique la entrega de un bien o servicio, ya sea por sí o interpósita persona está estrictamente prohibida a los partidos, candidatos, sus equipos de campaña o cualquier persona. Dichas conductas serán sancionadas de conformidad con esta Ley y se presumirá como indicio de presión al elector para obtener su voto” (lgipe, artículo 209.5, 2014). “Artículo 209. 6. El partido político, candidato registrado o simpatizante que viole lo dispuesto en este artículo, será sancionado en los términos previstos en la presente Ley” (lgipe, artículo 209.6, 2014). “Artículo 227. 5. Durante las precampañas está prohibido el otorgamiento de artículos promocionales utilitarios” (lgipe, artículo 227.5, 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 262 Otro aspecto destacable tiene relación con la prohibición de calumniar en la propaganda política o electoral.22 Pareciera claro que desde el texto constitucional se abandonó la figura de la denigración; empero, se encuentran disposiciones en la lgipe que mencionan a aquélla como conducta infractora.23 El tema es complejo, pues el hecho de que en la Constitución se haya abandonado la denigración; en la legislación secundaria, para algunos sujetos (precandidatos y candidatos partidistas) solamente se mencione la calumnia, y respecto de otros (partidos políticos, aspirantes y candidatos independientes) se incluya, además, la denigración, desde una opinión personal ─por supuesto discutible─, no afecta de inconstitucionalidad las porciones normativas y puede válidamente iniciarse y resolverse un pes cuando se denuncie propaganda denigratoria contra instituciones, precandidatos o candidatos. Por último, se presentan dos subtemas a discusión. Se opina que la lgipe establece una norma que quizá resulta asistemática, pues contiene una excepción más a la competencia de la Sala Regional Especializada, “Artículo 247.2. En la propaganda política o electoral que realicen los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos, deberán abstenerse de expresiones que calumnien a las personas. El Consejo General está facultado para ordenar, una vez satisfechos los procedimientos establecidos en esta Ley, la suspensión inmediata de los mensajes en radio o televisión contrarios a esta norma, así como el retiro de cualquier otra propaganda” (lgipe, artículo 247.2, 2014). “Artículo 471.2. Los procedimientos relacionados con la difusión de propaganda que se considere calumniosa sólo podrán iniciarse a instancia de parte afectada. Se entenderá por calumnia la imputación de hechos o delitos falsos con impacto en un proceso electoral” (lgipe, artículo 471.2, 2014). 23 “Artículo 380. 1. Son obligaciones de los aspirantes (a candidatura independiente): […] f) Abstenerse de proferir ofensas, difamación, calumnia o cualquier expresión que denigre a otros aspirantes o precandidatos, partidos políticos, personas, instituciones públicas o privadas” (lgipe, artículo 380.1, 2014). “Artículo 394. 1. Son obligaciones de los Candidatos Independientes registrados: […] i) Abstenerse de proferir ofensas, difamación, calumnia o cualquier expresión que denigre a otros candidatos, partidos políticos, personas, instituciones públicas o privadas” (lgipe, artículo 394.1, 2014). “Artículo 443. 1. Constituyen infracciones de los partidos políticos a la presente Ley: […] j) La difusión de propaganda política o electoral que contenga expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas” (lgipe, artículo 443.1, 2014). 22 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... 263 tratándose de propaganda impresa24 cuyas quejas serán conocidas y resueltas por los consejos distritales. Pero, de la lectura sistemática de los enunciados jurídicos constitucionales y legales invocados con antelación, especialmente el artículo 471.1, se advierte que inclusive ese tipo de pes deberá ser resuelto por la autoridad jurisdiccional especializada, ya que no hay cláusulas de exclusión de la propaganda impresa para la competencia de la Sala Regional Especializada. Respecto de la prohibición de difundir propaganda electoral en el extranjero,25 se considera que la investigación de estas conductas implica problemas, como la extraterritorialidad de las normas y la ausencia de un marco normativo que permita actuar a los órganos del ine en otros países. Esto hace materialmente difícil la integración de un expediente en tal contexto. Al igual que se opinó en temas anteriores, algunas de estas normas acerca de propaganda política o electoral, similares a las que existían en el ordenamiento abrogado, han sido materia de decisiones previas generadoras de importantes criterios jurisprudenciales26 que los integrantes de la Sala Regional Especializada deben tomar en cuenta con las circunstancias del nuevo texto legal. “Artículo 250. 4. Las quejas motivadas por la propaganda impresa de los partidos políticos y candidatos serán presentadas al vocal secretario de la Junta Distrital que corresponda al ámbito territorial en que se presente el hecho que motiva la queja. El mencionado vocal ordenará la verificación de los hechos, integrará el expediente y someterá a la aprobación del consejo distrital el proyecto de resolución. Contra la resolución del consejo distrital procede el recurso de revisión que resolverá el consejo local que corresponda” (lgipe, artículo 250.4, 2014). 25 “Artículo 353. 1. Los partidos políticos nacionales y locales, así como sus candidatos a cargos de elección popular no podrán realizar campaña electoral en el extranjero; en consecuencia, quedan prohibidas las actividades, actos y propaganda electoral a que se refiere el artículo 242 de esta Ley en el extranjero. […] 3. En ningún caso se podrán comprar o adquirir espacios en radio y televisión, ni arrendar espacios para propaganda o publicidad en el extranjero” (lgipe, artículo 353.1, 2014). 26 De la scjn: P./J. 27/2013, P. XIX/2013, P./J. 95/2011, P./J. 63/2009, P./J. 62/2009, P./J. 61/2009, P./J. 84/2006. De la Sala Superior del tepjf: 22/2011, 39/2010, 38/2010, 12/2010, 4/2010, 35/2009, 2/2009, 20/2008, XXXIII/2013, XVII/2011, XIV/2010, XII/2009, XXIII/2008 y XLVI/2004. 24 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 264 Actos anticipados de precampaña o de campaña Las conductas ilícitas que guardan vinculación con actos para promocionar una precandidatura o candidatura antes del inicio legal de las fases correspondientes se prevé sancionarlas con la negativa o cancelación del registro.27 Se ha discutido si el establecimiento de una sanción única, sin gradualidad alguna, por la comisión de una singular conducta, podrá satisfacer los requisitos del test de proporcionalidad ─idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu─ de los casos en que colisionen principios o derechos humanos. Desde una postura personal, este tipo de configuración, al no ofrecer al agente jurídico la posibilidad de graduar la sanción, no aprueba al test de proporcionalidad que debe ser observado en el derecho administrativo sancionador. Aquí se está frente a varios principios en colisión: presunción de inocencia, gradualidad en la sanción y derecho a ser votado y, por otro lado, legalidad, aplicación estricta de la norma punitiva y equidad en la competencia electoral. No se trata de una medida legislativa idónea, porque desbalancea la relación entre el fin constitucional que persigue, de equidad para los precandidatos y candidatos al inicio de las respectivas contiendas, con la desaparición de ese mismo derecho a competir. El ciudadano termina por ser considerado como un objeto de la potestad punitiva electoral, sin posibilidad de reorientarlo ante hechos no graves ni reiterados. Tampoco es una medida necesaria, pues la negativa o cancelación de registro, si bien persigue un propósito constitucionalmente válido 27 “Artículo 226. 3. Los precandidatos a candidaturas a cargos de elección popular que participen en los procesos de selección interna convocados por cada partido no podrán realizar actividades de proselitismo o difusión de propaganda, por ningún medio, antes de la fecha de inicio de las precampañas; la violación a esta disposición se sancionará con la negativa de registro como precandidato. […] De comprobarse la violación a esta norma en fecha posterior a la de postulación del candidato por el partido de que se trate, el Instituto negará el registro legal del infractor” (lgipe, artículo 226.3, 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... 265 ─equidad─ al proscribir en abstracto cualquier tipo de acto anticipado, esa misma finalidad la podría alcanzar permitiendo al operador jurídico analizar las razones objetivas, suficientes y fundadas que puedan justificar la adopción de medidas restrictivas del ejercicio de derecho de voto, por ejemplo, no permitir que se realicen actos de precampaña o campaña en una temporalidad específica, siendo la prohibición absoluta la ultima ratio a la que debe acudirse. No es proporcional en sentido estricto, dado que es menor el grado de satisfacción de los principios de legalidad, aplicación estricta y equidad favorecidos con la intervención restrictiva en los principios de presunción de inocencia, gradualidad en sanciones y derecho de ser votado del ciudadano. Los primeros son plenamente preservados, mientras que los segundos tienen poca posibilidad jurídica de realización. Las candidaturas independientes también están sujetas a estas prohibiciones.28 Por ello, cabe hacer un comentario idéntico en el supuesto de precandidatos y candidatos postulados por los partidos políticos, es decir, la sanción única no supera el test de balancing entre los principios y derechos en colisión. Los criterios de la Sala Superior del tepjf en esta temática son valiosos para definir situaciones de muy distinta naturaleza, como los casos de precandidatos únicos, el tiempo en que se denuncian los actos anticipados, si es necesario que se lleven a cabo o no en el transcurso de un proceso 28 “Artículo 369. 1. A partir del día siguiente de la fecha en que obtengan la calidad de aspirantes [a candidatura independiente], éstos podrán realizar actos tendentes a recabar el porcentaje de apoyo ciudadano requerido por medios diversos a la radio y la televisión, siempre que los mismos no constituyan actos anticipados de campaña” (lgipe, artículo 369.1, 2014). “Artículo 372. 1. Los aspirantes no podrán realizar actos anticipados de campaña por ningún medio. La violación a esta disposición se sancionará con la negativa de registro como Candidato Independiente. 2. Queda prohibido a los aspirantes, en todo tiempo, la contratación de propaganda o cualquier otra forma de promoción personal en radio y televisión. La violación a esta norma se sancionará con la negativa de registro como Candidato Independiente o, en su caso, con la cancelación de dicho registro” (lgipe, artículo 372.1, 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 266 electoral, los actos de precampaña válidamente realizados no actualizan actos anticipados de campaña, entre otros.29 Otras temáticas y sus reflexiones serán necesarias en el corto plazo para los integrantes de la Sala Regional Especializada. Se han presentado algunos temas que, desde un punto de vista personal, atraerán mayor tiempo en las discusiones jurisdiccionales, sin pretender la omnicomprensión; estas opiniones buscan poner en observación las fortalezas y posibles puntos débiles del inicio de funciones del novel órgano del Poder Judicial de la Federación. Conclusiones 1) En general, el derecho sancionador tutela bienes que son de interés público. Esa finalidad tiene una modulación particular cuando se trata de estudiar el procedimiento especial sancionador, porque lo relevante ya no es únicamente aplicar sanciones, sino la preservación de un sistema democrático de elección. 2) Se reconoce en el derecho administrativo sancionador electoral un eficaz regulador de conductas que confiere a los jueces, como depositarios de un conocimiento técnico, la delicada tarea de atribuir reproches a personas con comportamientos antisociales, pero sobre todo, la de garantizar la observancia de los principios rectores de toda elección, en conjunción con el respeto a los derechos de partidos políticos y candidatos en ese contexto. 3) El juzgador, como un agente de lo jurídico, agrega, modifica, elimina sentidos, construye y deconstruye la operatividad del derecho. En los casos, trata de describir neutralmente los acontecimientos, sin dejar de lado las garantías procesales que habilitan la más exhaustiva investigación de los hechos, con ciertas condiciones, plazos y modalidades cuya observancia es fundamental para la legitimidad y validez del procedimiento sancionador. 29 Claves: XVI/2013, XXV/2012, XXVI/2011, XXXII/2007, XXV/2007 y XXIII/98. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... 267 4) La trascendente labor del juez electoral pasa por la convicción de leer el orden jurídico desde la Constitución y los tratados internacionales. Así, con este marco, la decisión concreta se emitirá con previo examen de constitucionalidad y convencionalidad de normas aplicables. 5) El conocimiento de la jurisprudencia de la scjn, así como del tepjf, se constituye en insumos de trabajo indispensables para quien sea miembro de la nueva Sala Regional Especializada, engarzados con herramientas cognoscitivas para observar la racionalidad del procedimiento en el contexto del tipo de relaciones sociales cuya conflictividad se institucionaliza, como el acceso a los cargos públicos de elección popular y al modelo de comunicación político-electoral. 6) Los problemas que enfrentará la Sala Regional Especializada no serán muy distintos a los que, en su momento, se generaron en el ife. La tensión permanente se da entre el plazo de resolución legal y la obtención de los elementos probatorios para la individualización de sanciones (capacidad económica del infractor). La necesidad de que las funciones sancionadora y tuteladora logren sus propósitos en un solo procedimiento administrativo implica presiones importantes de los medios de comunicación, de los actores políticos y de los votantes informados. 7) No parece adecuada la solución legislativa de imponer sanciones únicas, como en los casos de candidatos independientes, incluso cuando la scjn se haya pronunciado por su constitucionalidad,30 pues la privación de un derecho político admite modulaciones por parte del órgano encargado de su aplicación; es decir, la Sala Regional Especializada, en su arbitrio jurisdiccional, puede tomar medidas mucho menos restrictivas que las previstas por la ley. 8) La competencia y procedimientos de instrucción que desarrollará la Sala Regional Especializada serán objeto de modificaciones, y no se 30 Pueden examinarse, en este aspecto, las páginas 73 a 83 de la versión taquigráfica de la sesión pública del Pleno de la scjn del 4 de septiembre de 2014 (véase scjn 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. 268 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación hace referencia a que existirá una futura reforma legislativa, sino a que, en su actuar cotidiano, enfrentará contextos y dinámicas en las controversias que provocan la expansión de los ordenamientos jurídicos, en un sano sentido de adaptación del texto de la ley a la realidad. 9) Las cargas dogmáticas que prevalecen en el derecho administrativo sancionador electoral lo configuran como un instrumento casi despojado de su vertiente tuteladora del interés público. En este sentido, constituye una oportunidad que la Sala Regional Especializada fomente un equilibrio entre aquello que corresponde defender al infractor y la reparación de los bienes jurídicos conculcados. La facultad punitiva estatal podrá establecer parámetros de balance para que no prevalezca la cuestión pública ante los derechos de particulares o viceversa. 10)Temas inéditos que inclusive no han sido regulados suficientemente, como el ejercicio del derecho de réplica, las conculcaciones al párrafo séptimo del artículo 134 constitucional, o ─en lo personal─ el más importante: la desaparición en el texto del artículo 41, base III, apartado c, de la Constitución general, de la prohibición de expresiones denigratorias en propaganda política o electoral que difundan partidos políticos y candidatos, son vertientes de alto impacto en los criterios que emitirán la Sala Regional Especializada y la Sala Superior del tepjf. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... 269 Fuentes consultadas Aljovín Navarro, Jorge. 2012. Procedimiento especial sancionador: manual en materia electoral. México: Porrúa. cpeum. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2014. México: tepjf. dof. Diario Oficial de la Federación. 1990. Decreto que en su artículo prime- ro contiene el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. 15 de agosto. 2014. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política-electoral. 10 de febrero. Elizondo Gasperín, Macarita. 2009. Prontuario electoral. Procedimiento administrativo sancionador. México: Porrúa/unam. Jurisprudencia 10/2008. PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR. ES LA VÍA PREVISTA PARA ANALIZAR VIOLACIONES RELACIONADAS CON PROPAGANDA POLÍTICA O ELECTORAL EN RADIO Y TELEVISIÓN. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur. aspx?idTesis=10/2008 (consultada el 4 de noviembre de 2014). 20/2008. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ORDINARIO. REQUISITOS PARA SU INICIO Y EMPLAZAMIENTO TRATÁNDOSE DE PROPAGANDA POLÍTICA O ELECTORAL QUE IMPLIQUE LA PROMOCIÓN DE UN SERVIDOR PÚBLICO. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/ tesisjur.aspx?idTesis=20/2008 (consultada el 4 de noviembre de 2014). 2/2009. PROPAGANDA POLÍTICA ELECTORAL. LA INCLUSIÓN DE PROGRAMAS DE GOBIERNO EN LOS MENSAJES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS, NO TRANSGREDE LA NORMATIVA ELECTORAL. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=2/2009 (consultada el 4 de noviembre de 2014). 23/2009. RADIO Y TELEVISIÓN. EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL ES EL ÚNICO FACULTADO PARA ORDENAR LA DIFUSIÓN DE PROPAGANDA POLÍTICA O ELECTORAL. Disponible en http://www. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. 270 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=23/2009 (consultada el 4 de noviembre de 2014). 30/2009. RADIO Y TELEVISIÓN. LA PROHIBICIÓN DE CONTRATAR PROPAGANDA ELECTORAL NO TRANSGREDE LAS LIBERTADES CONSTITUCIONALES DE LOS CONCESIONARIOS. Disponible en http:// www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=30/2009 (consultada el 4 de noviembre de 2014). 35/2009. EQUIPAMIENTO URBANO. LOS VEHÍCULOS DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE DE PASAJEROS NO FORMAN PARTE DE AQUÉL, POR LO QUE SE PUEDE FIJAR EN ELLOS PROPAGANDA ELECTORAL FEDERAL Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/ tesisjur.aspx?idTesis=35/2009 (consultada el 4 de noviembre de 2014). 4/2010. PROPAGANDA POLÍTICA ELECTORAL. SU EXCLUSIÓN DE LOS MENSAJES COMERCIALES O PROGRAMAS TRANSMITIDOS POR RADIO Y TELEVISIÓN NO CONSTITUYE CENSURA. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=4/2010 (consultada el 4 de noviembre de 2014). 12/2010. CARGA DE LA PRUEBA. EN EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR CORRESPONDE AL QUEJOSO O DENUNCIANTE. 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LOS TESTIGOS DE GRABACIÓN DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL TIENEN, POR REGLA, VALOR PROBATORIO PLENO. Disponible en http://www. te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=24/2010 (consultada el 4 de noviembre de 2014). 25/2010. PROPAGANDA ELECTORAL EN RADIO Y TELEVISIÓN. COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES PARA CONOCER DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES RESPECTIVOS. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=25/2010 (consultada el 4 de noviembre de 2014). 26/2010. RADIO Y TELEVISIÓN. REQUISITOS PARA DECRETAR LA SUSPENSIÓN DE LA TRANSMISIÓN DE PROPAGANDA POLÍTICA O ELECTORAL COMO MEDIDA CAUTELAR. Disponible en http://www. te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=26/2010 (consultada el 4 de noviembre de 2014). 29/2010. RADIO Y TELEVISIÓN. LA AUTÉNTICA LABOR DE INFORMACIÓN NO CONTRAVIENE LA PROHIBICIÓN DE ADQUIRIR O CONTRATAR TIEMPO. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/ tesisjur.aspx?idTesis=29/2010 (consultada el 4 de noviembre de 2014). 38/2010. PROPAGANDA POLÍTICA Y ELECTORAL. TIENE COMO LÍMITE LA PROHIBICIÓN CONSTITUCIONAL DE EMPLEAR EXPRESIONES QUE DENIGREN A LAS INSTITUCIONES Y A LOS PARTIDOS POLÍTICOS O QUE CALUMNIEN A LAS PERSONAS. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=38/2010 (consultada el 4 de noviembre de 2014). 39/2010. PROPAGANDA RELIGIOSA CON FINES ELECTORALES. ESTÁ PROHIBIDA POR LA LEGISLACIÓN. Disponible en http://www. te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=39/2010 (consultada el 4 de noviembre de 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. 272 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 42/2010. REQUERIMIENTO A CONCESIONARIOS O PERMISIONARIOS DE RADIO O TELEVISIÓN. SU NOTIFICACIÓN FUERA DEL PLAZO NO EXTINGUE LA FACULTAD INVESTIGADORA Y SANCIONADORA DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. Disponible en http:// www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=42/2010 (consultada el 4 de noviembre de 2014). 7/2011. RADIO Y TELEVISIÓN. LAS SANCIONES POR INCUMPLIMIENTO DE LAS PAUTAS DE TRANSMISIÓN DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL SON POR CADA EMISORA. Disponible en http:// www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=7/2011 (consultada el 4 de noviembre de 2014). 9/2011. RADIO Y TELEVISIÓN. INFRACCIONES GRAVES EN MATERIA ELECTORAL. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur. aspx?idTesis=9/2011 (consultada el 4 de noviembre de 2014). 12/2011. COMPETENCIA. EN MATERIA DE ASIGNACIÓN DE TIEMPOS EN RADIO Y TELEVISIÓN EN EL ÁMBITO LOCAL CORRESPONDE A LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/ tesisjur.aspx?idTesis=12/2011 (consultada el 4 de noviembre de 2014). 22/2011. PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR. LOS PARTIDOS POLÍTICOS TIENEN LEGITIMACIÓN PARA DENUNCIAR PROPAGANDA QUE DENIGRE A LAS INSTITUCIONES. Disponible en http:// www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=22/2011 (consultada el 4 de noviembre de 2014). 30/2012. RADIO Y TELEVISIÓN. LOS PARTIDOS POLÍTICOS NO PUEDEN UTILIZAR EL TIEMPO QUE LES ASIGNA EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, PARA LA PROMOCIÓN DE ASOCIACIONES CIVILES. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=30/2012 (consultada el 4 de noviembre de 2014). 18/2013. CÁMARA NACIONAL DE LA INDUSTRIA DE RADIO Y TELEVISIÓN. ESTÁ LEGITIMADA PARA INTERPONER RECURSO DE Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... 273 APELACIÓN, CONTRA ACTOS QUE CONSIDERE CONTRARIOS A LOS INTERESES DE SUS AGREMIADOS. Disponible en http://www. te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=18/2013 (consultada el 4 de noviembre de 2014). 25/2013. COMITÉ DE RADIO Y TELEVISIÓN DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. ES EL ÓRGANO FACULTADO PARA ELABORAR Y APROBAR EL CATÁLOGO DE ESTACIONES Y CANALES QUE PARTICIPARÁN EN UN PROCESO ELECTORAL. Disponible en http:// www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=25/2013 (consultada el 4 de noviembre de 2014). 37/2013. RADIO Y TELEVISIÓN. EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL CARECE DE ATRIBUCIONES PARA EXIMIR A LOS CONCESIONARIOS Y PERMISIONARIOS DE LA OBLIGACIÓN DE TRANSMITIR LOS MENSAJES DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES Y DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/ tesisjur.aspx?idTesis=37/2013 (consultada el 4 de noviembre de 2014). 41/2013. PROPAGANDA ELECTORAL EN RADIO Y TELEVISIÓN. EN ELECCIONES FEDERALES, PUEDE CONTENER MENSAJES DE CAMPAÑAS DE DIPUTADOS, SENADORES Y PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA INDISTINTAMENTE. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/ tesisjur.aspx?idTesis=41/2013 (consultada el 4 de noviembre de 2014). P./J. 84/2006. PROPAGANDA ELECTORAL IMPRESA. EL ARTÍCULO SÉPTIMO TRANSITORIO DEL DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES DEL CÓDIGO ELECTORAL DEL DISTRITO FEDERAL, PUBLICADO EN LA GACETA OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 19 DE OCTUBRE DE 2005, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE CERTEZA EN MATERIA ELECTORAL. Disponible en http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2. aspx?Epoca=180800000000000&Apendice=1000000000000&Expresion =P.%2FJ.%252084%2F2006&Dominio=Rubro,Texto,Precedentes,Loc alizacion&TA_TJ=1&Orden=1&Clase=DetalleTesisBL&NumTE=1&Epp= Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. 274 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 20&Desde=-100&Hasta=-100&Index=0&ID=174854&Hit=1&IDs=174 854&tipoTesis=&Semanario=0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). P./J. 99/2008. PERMISIONARIOS Y CONCESIONARIOS DE RADIO Y TELEVISIÓN. CONFORME A LOS ARTÍCULOS 41, BASE III, APARTADO B, Y 116, FRACCIÓN IV, INCISO I), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, LAS LEGISLATURAS ESTATALES TIENEN PROHIBIDO EMITIR LEYES QUE AUTORICEN A AQUÉLLOS PARA PROPORCIONAR ESPACIOS DIVERSOS A LOS TIEMPOS OFICIALES ADMINISTRADOS POR EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. Disponible en http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/Detalle GeneralV2.aspx?Epoca=180800000000000&Apendice=1000000000 000&Expresion=P.%2FJ.%252099%2F2008&Dominio=Rubro,Preced entes,Localizacion&TA_TJ=1&Orden=1&Clase=DetalleTesisBL&Num TE=1&Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&Index=0&ID=168836&Hit= 1&IDs=168836&tipoTesis=&Semanario=0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). P./J. 100/2008. INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. ES LA ÚNICA AUTORIDAD FACULTADA PARA ADMINISTRAR LOS TIEMPOS OFICIALES EN RADIO Y EN TELEVISIÓN A QUE TENDRÁN ACCESO LOS PARTIDOS POLÍTICOS, INCLUSO TRATÁNDOSE DE ELECCIONES ESTATALES. Disponible en http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/Detalle GeneralV2.aspx?Epoca=180800000000000&Apendice=10000000000 00&Expresion=P.%2FJ.%2520100%2F2008&Dominio=Rubro,Precede ntes,Localizacion&TA_TJ=1&Orden=1&Clase=DetalleTesisBL&NumTE =4&Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&Index=0&ID=168899&Hit=4&I Ds=167598,167594,167593,168899&tipoTesis=&Semanario=0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). P./J. 101/2008. INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL ESTADO DE GUERRERO. LOS ARTÍCULOS DEL 49 AL 53 DE LA LEY NÚMERO 571 RELATIVA, EN CUANTO ESTABLECEN Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... 275 FACULTADES ESPECÍFICAS A LOS PERMISIONARIOS Y CONCESIONARIOS DE ESTACIONES DE RADIO Y CANALES DE TELEVISIÓN, VIOLAN EL APARTADO B DE LA BASE III DEL ARTÍCULO 41 DE LA CONSTITUCIÓN (PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD DEL 1o. DE ENERO DE 2008). Disponible en http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/ Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?Epoca=180800000000000&Apendic e=1000000000000&Expresion=P.%2FJ.%2520101%2F2008&Dominio =Rubro,Precedentes,Localizacion&TA_TJ=1&Orden=1&Clase=Detalle TesisBL&NumTE=4&Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&Index=0&ID =168902&Hit=4&IDs=160040,160037,160026,168902&tipoTesis=& Semanario=0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). P./J. 34/2009. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL ARTÍCULO 86, PUNTO 4, DEL CÓDIGO ELECTORAL Y DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ESTADO DE JALISCO QUE AUTORIZA A LAS ESTACIONES DE RADIO Y CANALES DE TELEVISIÓN PARA SUSPENDER LOS MENSAJES QUE CORRESPONDAN A LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y A LAS AUTORIDADES ELECTORALES DURANTE LA TRANSMISIÓN EN VIVO DE LOS DEBATES DE CANDIDATOS A OCUPAR EL CARGO DE GOBERNADOR ESTATAL, ES INCONSTITUCIONAL. Disponible en http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2. aspx?Epoca=180800000000000&Apendice=1000000000000&Expresion =P.%2FJ.%252034%2F2009&Dominio=Rubro,Precedentes,Localizacion &TA_TJ=1&Orden=1&Clase=DetalleTesisBL&NumTE=1&Epp=20& Desde=-100&Hasta=-100&Index=0&ID=167597&Hit=1&IDs=167597 &tipoTesis=&Semanario=0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). P./J. 57/2009. RADIO Y TELEVISIÓN EN MATERIA ELECTORAL. EL ARTÍCULO 56, PÁRRAFO 1, DEL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES SE APEGA A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS AL REGULAR LA DISTRIBUCIÓN DE LOS TIEMPOS QUE CORRESPONDEN EN ESOS Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. 276 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación MEDIOS A LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y A LAS COALICIONES. 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Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... 277 P./J. 62/2009. PROPAGANDA ELECTORAL. EL ARTÍCULO 129, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY ELECTORAL DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN, NO VIOLA EL DERECHO CONSTITUCIONAL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS A CONTAR CON AQUÉLLA. Disponible en http://sjf.scjn. gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?Epoca=180800000000 000&Apendice=1000000000000&Expresion=P.%2FJ.%252062%2F20 09&Dominio=Rubro,Texto,Precedentes,Localizacion&TA_TJ=1&Orden =1&Clase=DetalleTesisBL&NumTE=1&Epp=20&Desde=-100&Hasta= -100&Index=0&ID=166865&Hit=1&IDs=166865&tipoTesis=&Semanario =0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). P./J. 63/2009. PROPAGANDA ELECTORAL. EL ARTÍCULO 129, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY ELECTORAL DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN, RESPETA EL PRINCIPIO DE CERTEZA JURÍDICA EN MATERIA ELECTORAL. 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Disponible en http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.asp x?Epoca=180800000000000&Apendice=1000000000000&Expresion= P.%2FJ.%252027%2F2010&Dominio=Rubro,Precedentes,Localizacion Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. 278 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación &TA_TJ=1&Orden=1&Clase=DetalleTesisBL&NumTE=1&Epp=20& Desde=-100&Hasta=-100&Index=0&ID=164942&Hit=1&IDs=164942 &tipoTesis=&Semanario=0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). P./J. 44/2010. RADIO Y TELEVISIÓN. LAS LEGISLATURAS LOCALES ESTÁN FACULTADAS PARA DETERMINAR LA FORMA EN QUE LOS PARTIDOS POLÍTICOS O COALICIONES ACCEDERÁN A LAS PRERROGATIVAS RELATIVAS. Disponible en http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/ Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?Epoca=180800000000000&Apendice= 1000000000000&Expresion=P.%2FJ.%252044%2F2010&Dominio= Rubro,Precedentes,Localizacion&TA_TJ=1&Orden=1&Clase=Detalle TesisBL&NumTE=1&Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&Index=0&ID=1 64706&Hit=1&IDs=164706&tipoTesis=&Semanario=0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). P./J. 45/2010. RADIO Y TELEVISIÓN. EL ARTÍCULO 79, FRACCIÓN VII, DEL CÓDIGO ELECTORAL DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES, AL ESTABLECER LOS PORCENTAJES EN LOS QUE LAS COALICIONES ACCEDERÁN A LOS TIEMPOS ASIGNADOS POR EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, NO VIOLA LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Disponible en http://sjf.scjn.gob. mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?Epoca=180800000000000& Apendice=1000000000000&Expresion=P.%2FJ.%252045%2F2010& Dominio=Rubro,Precedentes,Localizacion&TA_TJ=1&Orden=1&Clase= DetalleTesisBL&NumTE=1&Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&Index =0&ID=164708&Hit=1&IDs=164708&tipoTesis=&Semanario=0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). P./J. 46/2010. RADIO Y TELEVISIÓN. EL ARTÍCULO 203, PÁRRAFO SEGUNDO, PARTE FINAL, DEL CÓDIGO ELECTORAL DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES, AL FACULTAR AL INSTITUTO ELECTORAL LOCAL PARA ORDENAR LA SUSPENSIÓN DE MENSAJES INVADE FACULTADES EXCLUSIVAS DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... 279 Y, POR TANTO, VULNERA LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Disponible en http://sjf.scjn.gob. mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?Epoca=180800000000000 &Apendice=1000000000000&Expresion=P.%2FJ.%252046%2F2010& Dominio=Rubro,Precedentes,Localizacion&TA_TJ=1&Orden=1&Clase= DetalleTesisBL&NumTE=1&Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&Index =0&ID=164710&Hit=1&IDs=164710&tipoTesis=&Semanario=0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). P./J. 47/2010. INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. ES LA AUTORIDAD COMPETENTE PARA SANCIONAR LAS INFRACCIONES COMETIDAS EN MATERIA DE RADIO Y TELEVISIÓN, TANTO A NIVEL FEDERAL COMO LOCAL, PERO NO LAS QUE DERIVEN DE PROPAGANDA ELECTORAL O MENSAJES EN OTRO TIPO DE FORMATO. Disponible en http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?Epoca= 180800000000000&Apendice=1000000000000&Expresion=P.%2FJ.% 252047%2F2010&Dominio=Rubro,Precedentes,Localizacion&TA_TJ=1& Orden=1&Clase=DetalleTesisBL&NumTE=1&Epp=20&Desde= -100&Hasta=-100&Index=0&ID=164767&Hit=1&IDs=164767&tipoTesis =&Semanario=0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). P./J. 48/2010. RADIO Y TELEVISIÓN. EL PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 27 DEL CÓDIGO ELECTORAL DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES NO TRANSGREDE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PUES LA EXPRESIÓN “ELECTRÓNICA” QUE CONTIENE, NO COMPRENDE A AQUELLOS MEDIOS. Disponible en http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/Detalle GeneralV2.aspx?Epoca=180800000000000&Apendice=1000000000000& Expresion=P.%2FJ.%252048%2F2010&Dominio=Rubro,Precedentes ,Localizacion&TA_TJ=1&Orden=1&Clase=DetalleTesisBL&NumTE=1& Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&Index=0&ID=164707&Hit=1&IDs =164707&tipoTesis=&Semanario=0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. 280 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación P./J. 52/2011. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. NORMAS GENERALES EN MATERIA ELECTORAL PARA EFECTOS DE SU PROCEDENCIA. LO SON LOS PRECEPTOS REFERIDOS AL ACCESO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y COALICIONES A LOS TIEMPOS EN RADIO Y TELEVISIÓN QUE CORRESPONDEN AL ESTADO. Disponible en http:// sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?Epoca=180800 000000000&Apendice=1000000000000&Expresion=P.%2FJ.%252052 %2F2011&Dominio=Rubro,Precedentes,Localizacion&TA_TJ=1&Orden =1&Clase=DetalleTesisBL&NumTE=1&Epp=20&Desde=-100&Hasta= -100&Index=0&ID=160969&Hit=1&IDs=160969&tipoTesis=&Semanario =0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). P./J. 57/2011. RADIO Y TELEVISIÓN EN MATERIA ELECTORAL. LAS AUTORIDADES ELECTORALES LOCALES ESTÁN LIMITADAS A SERVIR DE CONDUCTO DE LAS DETERMINACIONES QUE EN LA MATERIA DISPONGA LEGALMENTE EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. Disponible en http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/Detalle GeneralV2.aspx?Epoca=180800000000000&Apendice=1000000000000 &Expresion=P.%2FJ.%252057%2F2011&Dominio=Rubro,Precedentes, Localizacion&TA_TJ=1&Orden=1&Clase=DetalleTesisBL&NumTE=1& Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&Index=0&ID=160777&Hit=1&I Ds=160777&tipoTesis=&Semanario=0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). P./J. 58/2011. RADIO Y TELEVISIÓN EN MATERIA ELECTORAL. LOS ARTÍCULOS 68, FRACCIONES II A IV, 70, PRIMER PÁRRAFO, 73, 76, TERCER PÁRRAFO Y 80, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY ELECTORAL DEL ESTADO DE TABASCO, SON CONSTITUCIONALES. Disponible en http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/Detalle GeneralV2.aspx?Epoca=180800000000000&Apendice=1000000000000 &Expresion=P.%2FJ.%252058%2F2011&Dominio=Rubro,Precedentes, Localizacion&TA_TJ=1&Orden=1&Clase=DetalleTesisBL&NumTE=7 &Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&Index=0&ID=160776&Hit=7&I Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... 281 Ds=2003953,2004083,2004086,2004088,2002703,2002704,160776& tipoTesis=&Semanario=0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). P./J. 95/2011. MULTA FIJA. EL ARTÍCULO 74 DEL CÓDIGO NÚMERO 307 ELECTORAL PARA EL ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE, QUE PREVÉ SU IMPOSICIÓN PARA AQUELLOS PRECANDIDATOS QUE NO RETIREN SU PROPAGANDA ANTES DEL REGISTRO RELATIVO, TRANSGREDE LOS ARTÍCULOS 16 Y 22 CONSTITUCIONALES. Disponible en http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/Detalle GeneralV2.aspx?Epoca=180800000000000&Apendice=1000000000000 &Expresion=P.%2FJ.%252095%2F2011&Dominio=Rubro,Texto, Precedentes,Localizacion&TA_TJ=1&Orden=1&Clase=DetalleTesis BL&NumTE=1&Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&Index=0&ID=160389 &Hit=1&IDs=160389&tipoTesis=&Semanario=0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). P./J. 105/2011. COMISIÓN DE MEDIOS DE COMUNICACIÓN. EL ARTÍCULO 50, PÁRRAFO CUARTO, DEL CÓDIGO NÚMERO 307 ELECTORAL PARA EL ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE AL ESTABLECER QUE AQUÉLLA ESTARÁ ENCARGADA DE CONVENIR LAS TARIFAS PUBLICITARIAS CON MEDIOS DISTINTOS A LA RADIO Y TELEVISIÓN DURANTE EL PROCESO ELECTORAL RESPECTIVO, SIN QUE PREVEA ALGÚN OTRO ÓRGANO QUE LO HAGA FUERA DE ÉSTE, ES CONSTITUCIONAL. Disponible en http://sjf.scjn.gob.mx/ sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?Epoca=180800000000000&A pendice=1000000000000&Expresion=P.%2FJ.%2520105%2F2011& Dominio=Rubro,Precedentes,Localizacion&TA_TJ=1&Orden=1&Clase =DetalleTesisBL&NumTE=1&Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&Index =0&ID=160442&Hit=1&IDs=160442&tipoTesis=&Semanario=0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). P./J. 106/2011. COALICIONES. EL ARTÍCULO 99, FRACCIÓN X, PÁRRAFO ÚLTIMO, DEL CÓDIGO NÚMERO 307 ELECTORAL PARA EL ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE, QUE ESTABLECE Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. 282 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación QUE ES APLICABLE A AQUÉLLAS LA PROHIBICIÓN RELATIVA A QUE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN NINGÚN MOMENTO PODRÁN CONTRATAR O ADQUIRIR, POR SÍ O POR TERCERAS PERSONAS, TIEMPOS EN CUALQUIER MODALIDAD DE RADIO Y TELEVISIÓN PREVISTA EN EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL APARTADO A DE LA BASE III DEL ARTÍCULO 41 DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, NO INFRINGE ÉSTA. Disponible en http://sjf.scjn.gob. mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?Epoca=180800000000000 &Apendice=1000000000000&Expresion=P.%2FJ.%2520106%2F2011 &Dominio=Rubro,Precedentes,Localizacion&TA_TJ=1&Orden=1&Clase= DetalleTesisBL&NumTE=1&Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&Index =0&ID=160444&Hit=1&IDs=160444&tipoTesis=&Semanario=0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). P./J. 27/2013. MEDIOS DE COMUNICACIÓN SOCIAL. EL ARTÍCULO 143 DE LA LEY ELECTORAL DEL ESTADO DE CHIHUAHUA, AL ESTABLECER COMO EXCEPCIONES A LA SUSPENSIÓN DE PROPAGANDA GUBERNAMENTAL QUE SE DIFUNDA EN AQUÉLLOS, LAS CAMPAÑAS TENDENTES A INCENTIVAR EL PAGO DE IMPUESTOS, LAS DE PROMOCIÓN TURÍSTICA, LAS RELATIVAS A LICITACIONES PÚBLICAS, O LAS DE BENEFICENCIA, SIEMPRE Y CUANDO NO SE INCLUYA ALGUNA REFERENCIA O LOGOTIPO DEL GOBIERNO FEDERAL, DEL ESTADO O AYUNTAMIENTO DE QUE SE TRATE, CONTRAVIENE EL ARTÍCULO 41, FRACCIÓN III, APARTADO C, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 2 DE DICIEMBRE DE 2009). Disponible en http://sjf.scjn.gob.mx/ sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?Epoca=180800000000000& Apendice=1000000000000&Expresion=P.%2FJ.%252027%2F2013& Dominio=Rubro,Texto,Precedentes,Localizacion&TA_TJ=1&Orden=1 &Clase=DetalleTesisBL&NumTE=2&Epp=20&Desde=-100&Hasta= -100&Index=0&ID=159836&Hit=2&IDs=2005099,159836&tipoTesis=& Semanario=0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... lgipe. 283 Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. 2014. México: tepjf. lgsmime. Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. 2014. México: tepjf. lopjf. Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. 2014. México: tepjf. Marienhoff, Miguel. 1990. Tratado de derecho administrativo. 5ª ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot. Nieto, Alejandro. 2005. Derecho administrativo sancionador. 4ª ed. Madrid: Tecnos. Roldán Xopa, José. 2012. El procedimiento especial sancionador en materia electoral. México: ife. scjn. Suprema Corte de Justicia de la Nación. 2014. Versión taquigráfica de la sesión pública del Pleno de la SCJN del 4 de septiembre, cuando se discutió la validez de los artículos 372.1; 372.2 y 375.1 de la lgipe, en las acciones de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumula- das 26/2014, 28/2014 y 30/2014. Disponible en https://www.scjn.gob. mx/PLENO/ver_taquigraficas/04092014PO.pdf (consultada el 20 de noviembre de 2014). Sentencia SUP-RAP-17/2006. Actor: Coalición “Por el Bien de Todos”. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. Tercero interesado: Coalición “Alianza por México”. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2006/RAP/ SUP-RAP-00017-2006.htm (consultada el 4 de noviembre de 2014). SUP-RAP-31/2006. Actor: Coalición “Por el Bien de Todos”. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. Tercero interesado: Coalición “Alianza por México”. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2006/RAP/ SUP-RAP-00031-2006.htm (consultada el 4 de noviembre de 2014). SUP-RAP-34/2006 y acumulado. Actores: Partido Acción Nacional y Coalición “Por el Bien de Todos”. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. Disponible en http://portal.te.gob.mx/ Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. 284 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación colecciones/sentencias/html/SUP/2006/RAP/SUP-RAP-00034-2006. htm (consultada el 4 de noviembre de 2014). SUP-RAP-8/2014 y acumulado. Recurrentes: Partido de la Revolución Democrática y Partido Acción Nacional. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral, ahora Instituto Nacional Electoral. Disponible en http://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_ publica/ejecutoria/sentencias/SUP-RAP-0008-2014.pdf (consultada el 4 de noviembre de 2014). SUP-RAP-62/2014. Recurrente: Marcelo Eugenio García Almaguer. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral, autoridad sustituida por el Instituto Nacional Electoral. 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Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=XI/2009 (consultada el 4 de noviembre de 2014). XII/2009. CENSURA PREVIA. EXISTE CUANDO LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA SUJETA, DE MANERA ANTICIPADA, LAS EXPRESIONES QUE SE HACEN EN LA PROPAGANDA POLÍTICA, A UNA RESTRICCIÓN DISTINTA A LAS PREVISTAS EN EL ORDEN CONSTITUCIONAL Y LEGAL. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur. aspx?idTesis=XII/2009 (consultada el 4 de noviembre de 2014). XXIV/2009. RADIO Y TELEVISIÓN. LA DISTRIBUCIÓN DEL PORCENTAJE DEL TIEMPO DEL ESTADO QUE DEBE ASIGNARSE DE MANERA IGUALITARIA, EN EL CASO DE FRENTES QUE POSTULEN CANDIDATOS COMUNES TOTALES DEBE HACERSE COMO SI FUERA UN SOLO PARTIDO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE COLIMA). Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=XXIV/2009 (consultada el 4 de noviembre de 2014). XXV/2009. RADIO Y TELEVISIÓN. QUIEN TIENE EL CARÁCTER DE DIRECTOR EJECUTIVO DE PRERROGATIVAS Y PARTIDOS POLÍTICOS Y DE SECRETARIO TÉCNICO DEL COMITÉ DE RADIO Y TELEVISIÓN, ESTÁ FACULTADO PARA REQUERIR A CONCESIONARIOS Y PERMISIONARIOS LA INFORMACIÓN CONCERNIENTE A LA TRANSMISIÓN Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. 286 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación DE PROPAGANDA ELECTORAL. Disponible en http://www.te.gob.mx/ iuse/tesisjur.aspx?idTesis=XXV/2009 (consultada el 4 de noviembre de 2014). XXVIII/2009. RADIO Y TELEVISIÓN. LOS PARTIDOS POLÍTICOS LOCALES TIENEN DERECHO, FUERA DE LOS PERIODOS DE PRECAMPAÑA Y CAMPAÑA ELECTORALES, A ACCEDER A LOS TIEMPOS DEL ESTADO DISPONIBLES. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/ tesisjur.aspx?idTesis=XXVIII/2009 (consultada el 4 de noviembre de 2014). XXIX/2009. RADIO Y TELEVISIÓN. LA DISTRIBUCIÓN DE TIEMPOS PARA PRECAMPAÑAS EN ELECCIONES COINCIDENTES, DEBE SUJETARSE AL LÍMITE PREVISTO EN LA CONSTITUCIÓN. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=XXIX/2009 (consultada el 4 de noviembre de 2014). XXX/2009. RADIO Y TELEVISIÓN. LOS MENSAJES EN MATERIA ELECTORAL OMITIDOS EN TIEMPOS DEL ESTADO, SON SUSCEPTIBLES DE REPARACIÓN, NO OBSTANTE HAYA CONCLUIDO LA ETAPA DEL PROCESO EN QUE DEBIERON TRANSMITIRSE. Disponible en http:// www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=XXX/2009 (consultada el 4 de noviembre de 2014). XXXIX/2009. RADIO Y TELEVISIÓN. EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL ESTÁ FACULTADO PARA ELABORAR “TESTIGOS DE GRABACIÓN” A FIN DE VERIFICAR EL CUMPLIMIENTO DE PAUTAS DE TRANSMISIÓN DE MENSAJES EN MATERIA ELECTORAL. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=XXXIX/2009 (consultada el 4 de noviembre de 2014). XIV/2010. PROPAGANDA ELECTORAL. NO DEBE TENER CARACTERÍSTICAS SEMEJANTES A LAS DE LA PUBLICIDAD COMERCIAL (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE SINALOA). Disponible en http://www. te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=XIV/2010 (consultada el 4 de noviembre de 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... 287 V/2011. RADIO Y TELEVISIÓN. LA ASIGNACIÓN DE TIEMPO A LOS PARTIDOS POLÍTICOS SE DEBE HACER CONSIDERANDO LA PARTICIPACIÓN CON CANDIDATOS EN EL PROCESO ELECTORAL (LEGISLACIÓN DE SINALOA). Disponible en http://www. te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=V/2011 (consultada el 4 de noviembre de 2014). XVII/2011. IGLESIAS Y ESTADO. LA INTERPRETACIÓN DEL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN, EN MATERIA DE PROPAGANDA ELECTORAL. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur. aspx?idTesis=XVII/2011 (consultada el 4 de noviembre de 2014). XXVI/2011. ACTOS ANTICIPADOS DE CAMPAÑA. LOS PRECANDIDATOS PUEDEN SER SUJETOS ACTIVOS EN SU REALIZACIÓN (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO). Disponible en http://www. te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=XXVI/2011 (consultada el 4 de noviembre de 2014). XXV/2012. ACTOS ANTICIPADOS DE PRECAMPAÑA Y CAMPAÑA. PUEDEN DENUNCIARSE EN CUALQUIER MOMENTO ANTE EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. Disponible en http://www. te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=XXV/2012 (consultada el 4 de noviembre de 2014). XXXIII/2012. LIBERTAD DE EXPRESIÓN EN MATERIA ELECTORAL. LA RESTRICCIÓN CONSTITUCIONAL DE ADQUIRIR TIEMPOS EN RADIO Y TELEVISIÓN NO PUEDE SUJETARSE AL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/ tesisjur.aspx?idTesis=XXXIII/2012 (consultada el 4 de noviembre de 2014). XXXV/2012. DEBATES PRESIDENCIALES. EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL CARECE DE FACULTADES PARA ORDENAR SU TRANSMISIÓN EN CADENA NACIONAL. Disponible en http://www. te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=XXXV/2012 (consultada el 4 de noviembre de 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. 288 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación XVI/2013. PRECANDIDATO ÚNICO. PUEDE INTERACTUAR CON LA MILITANCIA DE SU PARTIDO POLÍTICO, SIEMPRE Y CUANDO NO INCURRA EN ACTOS ANTICIPADOS DE PRECAMPAÑA O CAMPAÑA. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=XVI/ 2013 (consultada el 4 de noviembre de 2014). XVIII/2013. RADIO Y TELEVISIÓN. LOS PARTIDOS POLÍTICOS NO DEBEN UTILIZAR LOS TIEMPOS QUE LES SON ASIGNADOS, PARA PROMOCIONAR LA IMAGEN DE CANDIDATOS POSTULADOS POR OTROS INSTITUTOS POLÍTICOS O COALICIONES. Disponible en http:// www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=XVIII/2013 (consultada el 4 de noviembre de 2014). XXXIII/2013. LIBERTAD DE EXPRESIÓN. NO PROTEGE LA IMPUTACIÓN DE DELITOS CUANDO CON ELLO SE DENIGRA A LAS INSTITUCIONES Y A LOS PARTIDOS POLÍTICOS O SE CALUMNIA A LAS PERSONAS. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur. aspx?idTesis=XXXIII/2013 (consultada el 4 de noviembre de 2014). VI/2014. RADIO Y TELEVISIÓN. LOS TIEMPOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS DEBEN DESTINARSE EXCLUSIVAMENTE A LAS ELECCIONES A QUE FUERON ASIGNADOS. Disponible en http://www. te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=VI/2014 (consultada el 4 de noviembre de 2014). Tesis aislada P. XXIX/2009. RADIO Y TELEVISIÓN EN MATERIA ELECTORAL. EL ARTÍCULO 49, PÁRRAFO 3, DEL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES EN CUANTO REGULA LA CONTRATACIÓN O ADQUISICIÓN DE TIEMPOS EN ESOS MEDIOS NO TRANSGREDE LAS LIBERTADES DE COMERCIO, EXPRESIÓN E IMPRENTA. Disponible en http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/Detalle GeneralV2.aspx?Epoca=180800000000000&Apendice=1000000000000 &Expresion=P.XXIX%2F2009&Dominio=Rubro,Precedentes,Localizacion &TA_TJ=0&Orden=1&Clase=DetalleTesisBL&NumTE=1&Epp=20&Desde Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. La Sala Regional Especializada... 289 =-100&Hasta=-100&Index=0&ID=166846&Hit=1&IDs=166846&tipoTesis= &Semanario=0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). P.LXXII/2011. RADIO Y TELEVISIÓN EN MATERIA ELECTORAL. EL ARTÍCULO 75, PÁRRAFO 2, DEL CÓDIGO DE INSTITUCIONES POLÍTICAS Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL ESTADO DE OAXACA QUE ESTABLECE QUE EL PORCENTAJE DE ACCESO A ESE TIEMPO DE LAS COALICIONES DE PARTIDOS POLÍTICOS DURANTE LA PRECAMPAÑA, CAMPAÑA Y JORNADA ELECTORAL SERÁ EL MISMO QUE CORRESPONDE A LOS DEMÁS PARTIDOS POLÍTICOS EN LA CONTIENDA Y NO LA SUMA DE LOS TIEMPOS QUE CORRESPONDERÍAN A LOS PARTIDOS COALIGADOS, CONSTITUYE UNA MEDIDA LEGISLATIVA QUE SALVAGUARDA LA EQUIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL. Disponible en http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/Detalle GeneralV2.aspx?Epoca=180800000000000&Apendice=1000000000000 &Expresion=P.LXXII%2F2011&Dominio=Rubro,Precedentes,Localizacion &TA_TJ=0&Orden=1&Clase=DetalleTesisBL&NumTE=1&Epp=20& Desde=-100&Hasta=-100&Index=0&ID=160367&Hit=1&IDs=160367 &tipoTesis=&Semanario=0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). P.XIX/2013. PROPAGANDA DE ATAQUE. EL ARTÍCULO 81, FRACCIÓN V, DEL CÓDIGO ELECTORAL PARA EL ESTADO DE VERACRUZ, QUE LA PROHÍBE, NO ES INCONSTITUCIONAL. Disponible en http://sjf. scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?Epoca=180800 000000000&Apendice=1000000000000&Expresion=P.XIX%2F2013& Dominio=Rubro,Texto,Precedentes,Localizacion&TA_TJ=0&Orden=1 &Clase=DetalleTesisBL&NumTE=1&Epp=20&Desde=-100&Hasta= -100&Index=0&ID=2003119&Hit=1&IDs=2003119&tipoTesis=&Semanario =0&tabla= (consultada el 4 de noviembre de 2014). Zavala Arredondo, Marco. 2011. El procedimiento especial sancionador: Balance de su implementación y propuestas para su perfeccionamiento. En Sistema de justicia electoral mexicano, coord. José Alejandro Luna Ramos, 373-425. México: Porrúa. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 241-289. 291 Control de la omisión de legislar por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Control of the Legislate Omission by the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary Rodrigo Edmundo Galán Martínez (México)* Fecha de recepción: 16 de abril de 2014. Fecha de aceptación: 17 de julio de 2014. Resumen En el texto se analizan las omisiones legislativas. En la primera parte se hace un acercamiento a éstas y se expone la justificación de la existencia del control jurisdiccional al Poder Legislativo. En este punto, se evidencia que la libertad del legislador tiene límites, entre otros, la supremacía constitucional y los derechos fundamentales. En la segunda, se muestran los elementos que constituyen las omisiones y los tipos de sentencias que se emiten para controlarlas. Finalmente, se analizan diversas sentencias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en las que se han controlado tales omisiones. Palabras clave: omisión legislativa, supremacía constitucional, control de la constitucionalidad, derechos fundamentales. * Doctor en Derecho Público con mención honorífica por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Veracruzana. [email protected]. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. 292 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Abstract In this text, the author analyzes the legislative omissions. It is divided in two parts. In the first one, the author approaches to the concept of legislative omissions and exposes the reasons behind the judicial control of the legislature. The author shows that the powers of the legislature are limited by constitutional supremacy and human rights. Subsequently, the author presents the constitutive elements of legislative omissions and types of verdicts to control the omissions. Finally, the author analyzes verdicts of de Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary where legislative omissions have been controlled. Keywords: legislative omissions, constitutional supremacy, control of constitutionality, human rights. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Control de la omisión de legislar por el Tribunal... 293 Introducción a Constitución, por ser la última y más elevada manifestación de la voluntad, las aspiraciones, los valores y las finalidades de una sociedad democrática, exige que sus normas sean superiores a todas las demás y que sean cumplidas por los órganos del Estado y los ciudadanos. Para garantizar su fuerza normativa, existen diversos medios de control que permiten la restauración del orden constitucional en caso de ser vulnerado. Es importante entender que la Constitución no puede ser vulnerada únicamente por la acción contraria a ella, sino por la omisión de los órganos del Estado de llevar a cabo aquello que les es ordenado. Específicamente, la omisión de legislar aquello que se ordena por la Constitución conforma una omisión legislativa. Mucho se ha discutido respecto de la viabilidad de controlar las omisiones y de los efectos que deben tener los medios para controlarlas. En ocasiones se objeta que el Poder Judicial no debe indicar al Legislativo cuándo emitir una ley, pues por ser éste un órgano político y representativo le corresponde determinar la configuración de las normas constitucionales en las leyes y el momento en que deben ser emitidas. En otros momentos se critica el control de las omisiones con el argumento de que implica la supremacía de un poder en otro. Sin embargo, se puede señalar que el límite a la libertad del legislador es la propia Constitución y, por tanto, los jueces, al controlar las omisiones, defienden la supremacía de la ley fundamental y no la de un poder constituido en otro. El control de las omisiones legislativas no es una cuestión fácil para los jueces porque, en ocasiones, la legislación no contempla esa institución y son los tribunales los que mediante interpretaciones han ejercido su control de distintas formas. En muchos casos, el control de las omisiones deriva en la emisión de normas o lineamientos que corrijen la situación inconstitucional provocada por la omisión, lo cual no es sencillo si se toma en cuenta que el Poder Judicial no está facultado ordinariamente por la Constitución para emitir leyes. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. 294 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación En México, en materia político-electoral, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) ha tenido el control de las omisiones legislativas, a pesar de que no hay previsión constitucional o legal expresa. Establecido ese breve contexto, se precisa que este trabajo se divida en dos partes. La primera se centra en analizar la naturaleza y los elementos que conforman la omisión legislativa, así como las formas en que diversos tribunales han realizado su control. En la segunda parte se exponen las soluciones que ha dado el tepjf para llevar a cabo su control con el fin de proteger los derechos político-electorales por los medios de impugnación que son de su conocimiento. Omisiones legislativas y sus elementos La omisión legislativa ha sido definida de diferentes formas. Para José Julio Fernández Rodríguez, es la falta de desarrollo por parte del Poder Legislativo, durante un tiempo excesivamente largo, de las normas constitucionales de obligatorio y concreto desarrollo, de forma que se impide su aplicación eficaz (Fernández Rodríguez 1998, 335). Ahumada Ruiz, al referirse a esas omisiones, advierte que se trata de obstaculizaciones a la eficacia de los enunciados constitucionales como consecuencia de la inactividad del legislador (Ahumada 1991, 170). Díaz Revorio expresa que las omisiones legislativas inconstitucionales son el silencio legislativo que produce consecuencias no deseadas por la Constitución y, por tanto, puede considerarse que se trata de algo prohibido constitucionalmente (Díaz 2001, 82). Estas definiciones permiten adelantar que para que exista una omisión legislativa debe haber una obligación impuesta por la Constitución al Poder Legislativo para desarrollar normas legales en determinados temas y una inactividad de dicho poder que impida que las normas fundamentales tengan eficacia, pero no se trata de su única nota característica. Por ello, para explicar de mejor manera su conformación, se presentan los elementos que las integran. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Control de la omisión de legislar por el Tribunal... 295 Obligación constitucional Como ya se advirtió, el primer elemento para que exista una omisión legislativa es la obligación constitucional del legislador de emitir normas en determinada materia. Fernández Rodríguez ha precisado que la omisión legislativa surge a partir de normas constitucionales de eficacia limitada que, dada la previsión explícita o implícita que contienen, resultan de obligatorio y concreto desarrollo para que cobren eficacia plena (Fernández Rodríguez 2007, 18). Ignacio Villaverde coincide al señalar que cuando existe la posibilidad de que la Constitución se aplique directamente no se da una omisión legislativa (Villaverde 2007, 69-70). Esto se explica porque la Constitución cuenta con normas que por sí mismas son idóneas para regular situaciones concretas ─de eficacia directa─ (Zagrebelsky 2012, 79-80). Sin embargo, existen otras normas constitucionales ─de eficacia indirecta─ que requieren un complemento legislativo para ser eficaces, para lo cual necesitan leyes que logren su concreción (Zagrebelsky 2012, 81). En ese sentido, según los autores citados, para que exista una omisión legislativa debe haber el incumplimiento de una obligación de legislar respecto de normas de eficacia indirecta, o bien, limitada, es decir, de normas constitucionales que no sea posible aplicar directamente a los casos específicos. Sin embargo, se considera que el incumplimiento de la obligación constitucional de legislar también se actualiza cuando la Constitución ordena la emisión de normas al legislador, aun cuando se trate de las de eficacia directa. Máxime porque los poderes constituidos, como el Legislativo y el Judicial, no podrían cuestionar el mandato de la Constitución de emitir tales leyes. En relación con ello, existen omisiones evidentes y ocultas. Las evidentes consisten en una ausencia notoria de disposiciones ante la previsión del mandato constitucional explícito, mientras que las ocultas se originan cuando existe una carencia de normas (o un conjunto de éstas) que no es posible identificar a simple vista (Astudillo 2007, 316). En el caso de las Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. 296 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación omisiones ocultas, corresponde al legislador advertir qué normas constitucionales requieren desarrollo legislativo y, en su caso, el juez debe determinar la suficiencia o insuficiencia de la legislación mediante la interpretación constitucional (Villaverde 2007, 65; Fernández Segado 2008, 104). El control de las omisiones ocultas es más complejo porque se da mediante un proceso interpretativo en que, generalmente, se advierte que la omisión legislativa tiene como consecuencia la vulneración al principio de igualdad (Astudillo 2007, 316). Inactividad del legislador En este punto, conviene indagar a partir de qué momento el legislador incumple la obligación de legislar y se vuelve omiso. Para ello es necesario comprender que existen omisiones absolutas originadas cuando hay ausencia total de disposiciones legislativas que desarrollen un precepto constitucional (Díaz 2001, 83), y omisiones parciales ocasionadas cuando la actuación del legislador es incompleta, defectuosa o no idónea para cubrir las hipótesis de la norma constitucional (Ahumada 1991, 172). Mientras que la omisión absoluta se da por la omisión de toda norma legal (silencio del legislador), las parciales se dan por omisiones en la ley (Díaz 2001, 84). De tal forma, el incumplimiento de una obligación constitucional surge ante la ausencia total de normas legales (absolutas), pero también se incumplirá la Constitución cuando se emita una ley que sea deficiente al desarrollar las normas constitucionales (parciales). A su vez, las omisiones parciales se dividen en formales y materiales. Las formales surgen al desarrollar de forma incompleta una norma constitucional y las materiales se dan por vulneración al principio de igualdad (Fernández Rodríguez 2007, 44). Así, existen dos posibilidades de incumplimiento por parte del legislador respecto de la obligación constitucional de emitir leyes: omitir la emisión total de un ordenamiento, o bien, incumplir el desarrollo pertinente de las normas constitucionales, supuesto en el cual se puede hallar la vulneración al principio de igualdad. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Control de la omisión de legislar por el Tribunal... 297 Por otro lado, el incumplimiento de legislar también guarda relación con el factor temporal. Una omisión legislativa puede originarse cuando se incumple el plazo para legislar expresamente concedido por la Constitución. Si después de ese plazo no se han emitido las leyes correspondientes, el legislador se ubicará en un supuesto de mora constitucional. Existen otros casos en que la Constitución no establece un tiempo para emitir las normas, pero prevé la orden de legislar en determinada materia. En este supuesto, la omisión constitucional iniciará desde el instante en que la norma constitucional no pueda ser eficaz debido a la falta de ley. De acuerdo con la temporalidad, el legislador es omiso cuando no emite las normas correspondientes en el plazo ordenado por la Constitución. También será omiso cuando la Constitución no prevea plazo para legislar, pero las normas fundamentales no sean eficaces por falta de ley. A continuación se muestran, de manera sintetizada, los tipos de omisiones legislativas de acuerdo con los elementos expuestos: Cuadro 1. Clasificación de las omisiones legislativas De acuerdo con la obligación constitucional Evidentes: existe un mandato constitucional explícito de legislar y el legislador lo incumple. Ocultas: no hay un mandato constitucional explícito, pero se requiere desarrollo legislativo. Absolutas: cuando existe ausencia total de desarrollo legislativo. Omisiones legislativas Formales: por legislación Por grado de incumplimiento incompleta. Parciales: existe del legislador legislación, pero es Materiales: por incompleta o defectuosa. vulneración al principio de igualdad. De acuerdo con el factor temporal Por plazo establecido: la Constitución fija el plazo para que se emitan las disposiciones legales; después de éste existe omisión. Sin plazo: la Constitución no establece un plazo para legislar un tema, pero la omisión surge a partir de que las normas constitucionales no son eficaces. Fuente: Elaboración propia. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. 298 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Control jurisdiccional de las omisiones legislativas Dificultad del control del Poder Judicial en el Legislativo Una de las principales objeciones al control jurisdiccional respecto a la inactividad de legislar, cuando existe un mandato constitucional, es la invasión de poderes. Kelsen distinguía entre la inactividad del legislador y la existencia de leyes cuyo contenido es contrario al de la Constitución. Concluyó que cuando se crean leyes cuyo contenido está prohibido por la Constitución se producen todas las consecuencias que se enlazan a su inconstitucionalidad, pero cuando el órgano deja de expedir una ley ordenada por la Constitución es prácticamente imposible emitir consecuencias jurídicas (Kelsen 2010, 310). Así, Kelsen ponía de manifiesto la dificultad de que mediante el control jurisdiccional existiera alguna consecuencia a la inactividad del legislador, ante un mandato constitucional. A su vez, para Gascón Abellán, la ley, por ser la expresión de derechos políticos y democráticos, tiene frente a la Constitución una autónoma razón de ser y un ámbito propio en que el juicio de constitucionalidad no puede incidir. En ese sentido, ha razonado respecto a la intromisión de los jueces en el Poder Legislativo y ha señalado que la función del juez no es sustituir al Parlamento que goza de innegable libertad política y, por ende, tampoco es su finalidad fijar la mejor ley desde la perspectiva constitucional, sino tan sólo eliminar las leyes que resulten intolerables. De tal modo, el juez no debe valorar móviles políticos que impulsaron al legislador, ni el tribunal constitucional debe influir en la dirección política de un país (Gascón 2008, 692-4). Quienes sostienen esta objeción han planteado que la atribución de crear leyes corresponde al Poder Legislativo y que al contar con libertad de configuración tiene la facultad de determinar en qué momento y de qué forma se desarrollará un precepto constitucional por medio de la ley, ya Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Control de la omisión de legislar por el Tribunal... 299 que le concierne valorar las circunstancias de la materia correspondiente (Casal 2006, 2243-6; Gascón 2008, 692-4, 702). Esos argumentos llevan a preguntar si la libertad de desarrollar leyes o de configuración legal del legislador es ilimitada y superior a otros principios de orden constitucional, como la supremacía constitucional y los derechos fundamentales, así como a los medios para garantizar el orden constitucional ante la existencia de una omisión del legislador de desarrollar el contenido normativo ordenado por la Constitución. A continuación se presentan algunos argumentos en contra de la idea de que la libertad de configuración del legislador debe ser un límite para el control jurisdiccional de las omisiones legislativas. Supremacía de la Constitución como garantía Si se acepta la idea de que la Constitución es la norma que configura el sistema entero, se tiene que admitir que es superior a las demás. Su supremacía se explica, en gran medida, porque cuenta con una pretensión de permanencia más relevante que las demás, porque es un reflejo de los valores fundamentales ampliamente compartidos por quienes integran determinada comunidad política (García de Enterría 2006, 56; Ferreres 2010, 496). La jerarquía superior de la Constitución se pone de manifiesto, entre otras razones, en su proceso de creación e incluso en sus mecanismos de reforma. Generalmente, la expresión de los valores fundamentales que originan la Constitución se dan en el seno del poder constituyente, cuyas características son ser absoluto o soberano (sin límites), concentrado (no repartido en sujetos), extraordinario e irrepetible; esto es, una vez que el poder constituyente promulga la Constitución, se halla destinado a desaparecer (Zagrebelsky 2012, 67-9). Para modificarla, cuando se trata de una Constitución rígida, existen mecanismos especiales más complejos que para crear una ley. La finalidad de esos mecanismos es que no cualquier mayoría decida el contenido de la Constitución, porque ésta enuncia principios básicos que son producto Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. 300 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de un amplio consenso social, y con esos mecanismos se eleva el grado de sensibilidad y responsabilidad en comparación con los procedimientos de creación y reforma de leyes (Ferreres 2010, 498). Los poderes creados a partir de la Carta Magna son constituidos, de tipo ordinario y limitados ─a diferencia del constituyente─, ya que sus atribuciones se encuentran previstas en la norma que los creó (Rubio 2012, 161-2). No es posible que los poderes constituidos rebasen tales atribuciones porque entrarían en contradicción con su norma fundante, y si ello ocurriera se convertirían, según Zagrebelsky (2012, 73), en un poder enemigo de la Constitución, por lo que no podrían ni siquiera invocarla como base de su validez. Por tanto, los poderes Legislativo y Judicial están sometidos a una fuente jurídica indisponible ─ya que a ninguno de ellos corresponde crear la Constitución, ni siquiera reformarla─ que los sitúa en un plano de subordinación a la Constitución, mas no entre ellos (Peña 1997, 223). Visto de este modo, el control jurisdiccional en el Poder Legislativo no refleja una relación de subordinación entre poderes, sino el sometimiento a la ley fundamental, porque el Poder Judicial, en todo caso, estaría defendiendo la supremacía de las normas constitucionales. El Poder Judicial no debe suplantar atribuciones del Poder Legislativo, pero, en ausencia de leyes ordenadas por la Constitución, la exclusión del control jurisdiccional en el Legislativo tendría como consecuencia el vaciamiento de las normas constitucionales (Zagrebelsky 2009, 152-3). Derechos fundamentales como limitante del legislador Existe consenso respecto a que los derechos fundamentales son inherentes a la democracia y, por tanto, como finalidades valiosas en el Estado constitucional, es necesario que existan medios de control que los garanticen y los hagan efectivos. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Control de la omisión de legislar por el Tribunal... 301 De hecho, quienes defienden la existencia de la democracia procedimental, es decir, como un mecanismo de toma de decisiones colectivas de la mayoría, coinciden en que deben existir presupuestos de la democracia, pero no reconocen que todos los derechos fundamentales sean necesarios para que exista democracia. Al respecto, Ana Pintore ha criticado la concepción de la Constitución como un contrato dotado de términos perpetuos porque sustrae de forma definitiva la disponibilidad de los derechos de los ciudadanos y, por ende, la posibilidad de decidir su contenido, por lo cual la Constitución, vista de este modo, termina por volverse insaciable y devora a su propia fuente y fundamento (Pintore 2009, 256). Por ello, afirma que si el método democrático es decisional, deben incluirse los presupuestos de la democracia, pero no sus contenidos (Pintore 2009, 243-9). Por su parte, Bovero (2009, 220-1) recuerda que la fuerza de los derechos fundamentales proviene del reconocimiento que hace el poder político respecto de ellos y que son producto de una reflexión de la sociedad que concluyó que era imprescindible la existencia de ciertos derechos mínimos sin los cuales los seres humanos no pueden vivir de manera digna. Pero no se trata de contenidos previamente establecidos, sino más bien del reconocimiento que les otorga determinada sociedad como una cuestión requerida. Böckenforde (2000, 95-8) también sostenía la necesidad de que los ciudadanos decidieran el contenido de los derechos a partir de la democracia; asimismo, señalaba que las mayorías no pueden imponerse de forma absoluta en cada caso. Estas posturas muestran que incluso quienes defienden la idea procedimental de la democracia reconocen como una cuestión necesaria la existencia de ciertos derechos (generalmente políticos) como un prerrequisito de la democracia. Por otro lado, también se encuentran quienes defienden la existencia de una gama de derechos más amplia, inseparable de la democracia. En ese sentido, Ferrajoli señala que, con el constitucionalismo, el Poder Legislativo es limitado no sólo por las formas de afirmación de la voluntad popular, Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. 302 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación sino sustancialmente, por el respeto de normas específicas constitucionales como el principio de igualdad y los derechos fundamentales (Ferrajoli 2006, 18-9). Para él, la voluntad popular sólo se manifiesta auténticamente si puede expresarse libremente mediante el ejercicio, más allá del derecho al voto, de los derechos de pensamiento, de prensa, de información, de reunión, de asociación, y a su vez, los derechos de libertad son efectivos en la medida que son sostenidos por los derechos sociales, pues de lo contrario, están destinados a no ser eficaces. Por su parte, Garzón Valdés ha expresado la existencia de un coto vedado a partir del cual quedan fuera del debate y de la decisión ciertos puntos fundamentales en los cuales se encuentran aquellos bienes que son considerados básicos para todo plan de vida (Garzón 1989, 156-8). A partir del concepto de dignidad humana ─umbral mínimo a partir del cual pueden diseñarse regulaciones para la distribución de los bienes─ ubica a los derechos fundamentales (civiles, políticos y sociales) en el coto vedado a las decisiones mayoritarias porque constituyen una parte esencial para concretar el respeto a la dignidad humana (Garzón 2006, 55-7). En ese tenor, estos autores reconocen, por una parte, la existencia de la democracia como un método para tomar decisiones, pero, a diferencia de quienes conciben la democracia como un procedimiento, añaden la necesidad de dejar fuera de la discusión y de la decisión de las mayorías determinados derechos o valores sustantivos respecto a los cuales no se puede decidir porque son inherentes a la propia democracia, y sin ellos ésta no existiría. La exposición de las posturas citadas tiene la finalidad de evidenciar su coincidencia con la idea de que la democracia contiene derechos básicos o fundamentales que son inherentes o previos a su existencia, pero indispensables, a pesar de que no existe acuerdo respecto a cuáles son esos derechos. Ahora bien, el concepto actual de Constitución tampoco puede estar separado de los derechos fundamentales. Los límites al poder estatal y la Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Control de la omisión de legislar por el Tribunal... 303 definición de libertades son principios esenciales del constitucionalismo (García de Enterría 2006, 52). En ese sentido, la supremacía constitucional, actualmente, tiene dos finalidades: garantizar los derechos y lograr que la Constitución sea la norma directiva que debe seguirse para cumplir una serie de fines valiosos incorporados a la ley fundamental (Fioravanti 2009, 128). Es importante destacar que los derechos fundamentales no sólo constituyen límites al poder del Estado ─pues se trata de espacios a favor de los gobernados en los que el Estado no puede intervenir para reducirlos o afectarlos sin causa justificada (Aragón 2012, 111)─, sino que, al mismo tiempo, exigen garantías de realización. La limitación del poder político y la garantía de los derechos responden a que la finalidad de las democracias y de las constituciones no puede ser únicamente la de hacer posible el poder político, sino garantizar la realización de ciertos valores y fines valiosos (Aguiló 2004, 51-2). Los derechos fundamentales, como fines valiosos, requieren la acción positiva del Estado para no ser conculcados, por lo que no es suficiente que éste se abstenga de intervenir, sino que debe hacer algo (Alexy 2009, 50-1). Es decir, el Estado tiene la obligación de llevar a cabo las acciones necesarias para proteger los derechos fundamentales (Gomes 1988, 247; Alexy 2008, 214-5). En específico, al Poder Legislativo le corresponde la obligación de producir la legislación que permita la aplicabilidad de los derechos y sus garantías (Ferrajoli 2008, 342). Incluso, el Tribunal Constitucional Federal Alemán ha desarrollado la teoría de la sustancialidad, que establece que la protección de los derechos fundamentales es un mandato prioritario que recae en el legislador, por lo cual tiene el deber de legislar para hacer efectivos esos derechos (Fernández Segado 2008, 104).1 Por tanto, si el goce de los derechos fundamentales es algo valioso e incluso indispensable en el Estado constitucional democrático, se requiere 1 Dicha teoría puede advertirse, entre otras, en la sentencia BVerfGE 49, 89, del Tribunal Constitucional Federal Alemán, de la cual puede leerse un breve resumen en español en la compilación de sentencias de Jürgen Schwabe (2009, 487). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. 304 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que el Poder Legislativo cumpla su deber constitucional de desarrollar las leyes que los hagan efectivos y, en caso del incumplimiento de éste, deben existir mecanismos, como el control jurisdiccional, que remedien esa situación con el fin de mantener la supremacía de la Constitución, pero, principalmente, evitar que los derechos fundamentales ─bienes indispensables para respetar la dignidad humana─ se conviertan en letra muerta. Medidas de control jurisdiccional de las omisiones legislativas Sentencias de recomendación En este supuesto, los tribunales, por medio de sus sentencias, se limitan a enviar un mensaje al legislador para que subsane el estado de inconstitucionalidad que provoca su inactividad (Ahumada 1991, 182). Entre esas sentencias se encuentran las apelativas. Zeidler distinguió varios tipos de sentencias apelativas (Zeidler en Díaz 2001, 97): 1) Las que tienen el deseo de evitar la confusión en la política constitucional. 2) Las que declaran que una situación es aceptable de acuerdo con la Constitución, pero añaden una apelación al legislador para que realice una nueva regulación en todo el ámbito jurídico. 3) Las que consideran que una regla es aún aceptable, pero afirman que la Constitución exige su modificación debido a que los cambios sociales o disparidades provocarán poco a poco una violación al principio de igualdad. El problema de las recomendaciones es que no siempre es clara su eficacia, por lo que, generalmente, depende de la voluntad del legislador corregir la norma (Ahumada 1991, 182). Sin embargo, en otras ocasiones, los órganos jurisdiccionales otorgan plazos como, por ejemplo, algunas Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Control de la omisión de legislar por el Tribunal... 305 sentencias de apelación del Tribunal Constitucional Federal Alemán, que establecen determinado tiempo a los legisladores para emitir la normativa legal omitida (Fernández Segado 2008, 117). Una figura muy parecida a las recomendaciones es la llamada de atención2 prevista por la Constitución de la República Portuguesa (crp, artículo 283, 2005). Ésta consiste en una acción de inconstitucionalidad por omisión que faculta al tribunal constitucional para apreciar y verificar el no cumplimiento de la Constitución por la omisión de medidas legislativas necesarias para hacer exigibles las normas constitucionales. El efecto de las sentencias de esa acción es poner en conocimiento de la situación al órgano legislativo. El problema de este tipo de figura es que no existen medidas para que el tribunal constitucional portugués ordene la emisión de las normas que vulneran el orden constitucional, pues se limita a informar de la existencia de una omisión legislativa. Como se ve, dichas sentencias pueden ser eficaces, principalmente, en los casos en que sea posible declarar la inconstitucionalidad por omisión en una sentencia posterior. Es decir, para lograr efectividad de las recomendaciones, éstas se tienen que vincular a medios de control que permitan declarar la inconstitucionalidad y, sobre todo, remediarla. Sentencias de inconstitucionalidad futura Para algunos autores, estas sentencias forman parte de las recomendaciones, pues tienen la finalidad de advertir que una ley es constitucional al momento de resolver, pero en el futuro puede ser inconstitucional. En la sentencia se le comunica al legislador que corrija las deficiencias inconstitucionales con el fin de evitar la invalidez de la norma en casos posteriores. Así, la legislación mantiene su vigencia hasta que se creen las nuevas normas legales (Díaz 2001, 95-6). 2 Según Rangel Hernández (2008, 208-9), Néstor Pedro Sagüés considera que la figura utilizada en Portugal para declarar la omisión legislativa es una llamada de atención. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. 306 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Sentencias que retrasan la inconstitucionalidad El Tribunal Constitucional de Austria tiene la atribución de retrasar los efectos de anulación de una norma hasta un máximo de 18 meses cuando existen omisiones legislativas, entre otros tipos de inconstitucionalidad. En este caso, la ley sigue vigente hasta que trascurra el plazo señalado por el Tribunal ─con excepción de los casos que dan origen a las sentencias y los que se encuentran pendientes de deliberación en el Tribunal─. Después de ese instante, la ley pierde su vigencia (Díaz 2001, 87-9). Sentencias de inconstitucionalidad parcial Se producen en aquellos casos en que la ley regula algunos supuestos, pero omite otros que son análogos o cuando injustificadamente delimita el ámbito de aplicación de la disciplina en atención al sexo, raza, etcétera. Este tipo de omisiones refleja la vulneración al principio de igualdad. En ocasiones, la omisión se soluciona cuando el Órgano Jurisdiccional, mediante interpretación, incluye los supuestos omitidos (Ahumada 1991, 186-7). Sentencias de inconstitucionalidad sin nulidad En este tipo de sentencias, el Tribunal se limita a declarar que existe inconstitucionalidad por omisión legislativa, pero no declara la nulidad de la norma surgida por la omisión. Es decir, el Tribunal, principalmente, se limita a verificar la conformidad o disconformidad con la Constitución de las normas legales en caso de omisión (Ahumada 1991, 189-90; Díaz 2001, 106-7). Se diferencian de las sentencias de recomendación por dos razones: la primera es que éstas son, generalmente, sentencias desestimatorias; por su parte, las de inconstitucionalidad sin nulidad son de tipo declarativas de inconstitucionalidad. La segunda distinción es que las sentencias de recomendación tienen un contenido preventivo al legislador, mientras que las de inconstitucionalidad sin nulidad lo obligan a corregir lo que provoca la inconstitucionalidad (Fernández Segado 2008, 122). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Control de la omisión de legislar por el Tribunal... 307 Sentencias de incompatibilidad Esta posibilidad permite que una ley sea declarada compatible con la Constitución, incompatible o nula. Estas sentencias se dan cuando la ley en sí misma es constitucional en cuanto a las situaciones que regula, pero tiene omisiones que deben ser subsanadas por razones constitucionales, es decir, es inconstitucional sólo en cuanto omite algo. Este tipo de sentencias surgen en los casos en que la invalidez de una ley podría crear un vacío o una situación más alejada de la Constitución que las previstas en la norma legal. Como consecuencia, el Órgano Jurisdiccional impone al legislador la corrección de la situación inconstitucional (Díaz 2001, 91-3). Cuando el Tribunal Constitucional Federal Alemán emite sentencias de incompatibilidad, proporciona soluciones diversas respecto a las situaciones creadas por las normas incompatibles. En algunos casos ha ordenado que la ley declarada inconstitucional no se aplique; en otros, que sí se haga. Incluso ha establecido un “bloque de aplicación” conformado por la parte normativa que se seguirá ejecutando, mientras la parte que se excluye del bloque debe ser nuevamente regulada, por lo cual se suspenden los procedimientos hasta que el legislador emita las normas respectivas. En este caso, las disposiciones incompatibles no pueden aplicarse, por ningún motivo, hasta que el legislador emita la normativa (Díaz 2001, 93-5). Sentencias aditivas Una solución a las omisiones legislativas, a partir del control jurisdiccional, son las sentencias aditivas. En este caso, sucede que la legislación no prevé un supuesto sin el cual sería inconstitucional. Para reparar la inconstitucionalidad por omisión, la sentencia añade, mediante interpretación, la parte faltante (Dermizaky 2002, 68; Gascón 2008, 701-2). Para Gascón Abellán, este tipo de sentencias sólo es admisible cuando crea normas constitucionalmente exigidas, es decir, cuando las normas son necesarias para proteger algún valor constitucional y, además, no exista otro medio para lograrlo. De no cumplir con esos requisitos, la interpretación invadiría las atribuciones del legislador (Gascón 2008, 702-3). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 308 Sentencias que crean normas generales o para el caso concreto De forma similar a las sentencias aditivas, pero con una intervención más intensa del Poder Judicial, existen medios de control que ante la inactividad manifiesta del legislador permiten a los órganos jurisdiccionales la creación de la legislación correspondiente. Un ejemplo se encuentra en la Constitución Política de la República del Ecuador (cpe, artículo 436, 2008), la cual contempla la atribución de la Corte Constitucional de declarar la inconstitucionalidad cuando las autoridades o instituciones del Estado, por omisión, inobserven en forma total o parcial los mandatos de las normas constitucionales en el plazo previsto en la ley fundamental o en uno considerado como razonable por la Corte. Y autoriza a la Corte Constitucional para que, en caso de que persista la omisión después de transcurrido el plazo, emita las normas correspondientes de forma provisional. De forma similar, se encuentra regulada la acción por omisión legislativa en el estado de Chiapas, México, ya que su Constitución (cpech, artículo 64, fracción III, 2011) autoriza al Tribunal Constitucional estatal para que emita leyes provisionales cuando el Congreso local no emita la normativa correspondiente en el plazo fijado por el Tribunal una vez que hubiera decretado la existencia de una omisión a cargo del Congreso derivada de la Constitución federal o la Constitución local.3 Esta atribución ha sido criticada debido a que la emisión de normas legales se trata de una actividad que requiere especialización y una Corte o tribunal constitucional no está habituado a desempeñar esas funciones debido a que tampoco es un órgano parecido a un congreso o a un Parlamento 3 Por su parte, la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave (cpver, artículo 65, fracción III, 2000) prevé que una vez que el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Veracruz (tsjver) determine la existencia de una omisión legislativa y el Congreso no la subsane en el plazo concedido, el Tribunal dictará las bases a que deban sujetarse las autoridades, en tanto se expide dicha ley o decreto. Esa determinación no establece claramente que el Tribunal emitirá las normas legales omitidas, sino bases para las autoridades; sin embargo, para Sagüés (2009, 72-3) el tsj está facultado para emitir normas para regular el tema hasta en tanto el legislador no emita la norma correspondiente. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Control de la omisión de legislar por el Tribunal... 309 en el que exista deliberación, confrontación de posiciones, demandas colectivas de ideología, transacción de grupos políticos y los jueces no tienen por qué sentirse comprometidos con los partidos e intereses sectoriales, y en razón de que, por lo general, los tribunales tienen cargas de trabajo que les dificultaría realizar la función de crear normas (Sagüés 2009, 75-7). Esas críticas no son suficientemente fuertes para desacreditar la forma en que la acción por omisión fue legislada en Ecuador y Chiapas, pues no se cuestiona intrínsecamente la atribución de crear normas, además de que pueden ser superadas. Si bien es cierto que los tribunales no se dedican a la elaboración de leyes, esa circunstancia puede solucionarse con una debida capacitación o con la creación en el interior de los órganos jurisdiccionales de unidades especializadas para desarrollar esa función. En segundo lugar, el hecho de que los jueces no tengan que hacer transacciones políticas o mezclar ideologías políticas, ni pactar para la realización de leyes, no sería perjudicial para el contenido de la ley; de hecho, la ausencia de compromisos o ataduras permitiría valorar de forma más objetiva las problemáticas, y las normas no serían producto de negociaciones políticas, sino, en la medida de lo posible, de una objetiva valoración de las circunstancias que hacen necesaria una ley. Por último, es cierto que generalmente los tribunales tienen altas cargas laborales y esa atribución implica realizar una función más, sin embargo, es una cuestión que se puede solucionar, por ejemplo, mediante una óptima distribución presupuestaria y de funciones. La crítica más fuerte a esta atribución es que las leyes, debido al proceso democrático, son producto de representantes electos por determinado número de ciudadanos, y la creación de leyes por los jueces sería el producto de la voluntad de un número reducido de personas que no cuentan con representación política de nadie (Gargarella 1997, 62-3). Sin embargo, debe tomarse en cuenta que la libertad del legislador de crear normas legales no es absoluta porque coexiste junto con otros valores y principios constitucionales. En caso de que las normas Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. 310 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación constitucionales no puedan efectuarse en la realidad por la ausencia de leyes, deben existir medios que resuelvan esta situación. En la medida en que sea vea afectada la eficacia de las normas constitucionales se puede justificar la emisión de la normativa correspondiente de manera excepcional y, temporalmente, en tanto el legislador no cumpla con su obligación. Por ejemplo, en caso de que un derecho fundamental no pueda ser disfrutado o no sea eficaz por falta de legislación, se justifica la sustitución del Poder Legislativo, porque de la efectividad de los derechos fundamentales depende la dignidad humana y, justamente, lo que justifica este tipo de decisiones es que no hay certeza de que el legislador corrija la deficiencia (Dermizaky 2002, 70). Sin embargo, antes de que el juzgador cree normas generales, se debe dotar al juez de otras alternativas que lo eviten, pero al mismo tiempo haga eficaces las normas constitucionales en casos concretos como el mandato de injunçao, contemplado en la Constitución Política de la República Federativa de Brasil (cpbr, artículo 5.70, 1988). El mandato de injunçao procede siempre que por ausencia de una norma reguladora se torne inviable el ejercicio de derechos y libertades constitucionales y de las prerrogativas inherentes a la nacionalidad, a la soberanía y a la ciudadanía, en cuyo caso, el juez no crea normas, sino que hace efectivos los derechos en el caso concreto (Báez 2007,406-9; García Belaunde 2001). La limitante de este medio es que pueden darse escenarios en los que sea insuficiente una solución al caso concreto, y en su lugar se requiera la emisión de normas generales. Sólo cuando no sea posible dar solución al caso concreto, sea por la naturaleza de las normas constitucionales o por la naturaleza de los medios de control jurisdiccional, podría justificarse la emisión de normas generales de carácter temporal por los órganos jurisdiccionales. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Control de la omisión de legislar por el Tribunal... 311 Control de las omisiones en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum, artículo 99, 2014) reconoce al tepjf como la máxima autoridad en materia electoral, salvo cuando se trata del control abstracto de constitucionalidad de leyes electorales, ya que se habla de una facultad reservada a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) mediante la acción de inconstitucionalidad (cpeum, artículo 105, fracción II, 2014). Sin embargo, ninguno de los ordenamientos que establecen las atribuciones y facultades del tepjf prevén una acción o medio de impugnación para controlar las ac- ciones legislativas. En ese sentido, la cpeum (artículo 41, fracción V, 2014) prevé la exis- tencia de un sistema de medios de impugnación para garantizar la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones en materia electoral. Debe resaltarse que en este artículo constitucional se refiere el control de actos electorales, sin embargo, en ningún momento se hace alusión a omisiones. A su vez, el artículo 99 de la logo de actos respecto a los cuales el cpeum tepjf (2014) dispone un catá- puede ejercer el control co- mo los relativos a las elecciones de diputados, senadores y presidente de los Estados Unidos Mexicanos; actos y resoluciones de la autoridad federal electoral o de las autoridades electorales de las entidades federativas competentes para organizar las elecciones que vulneren principios constitucionales y legales, así como actos y resoluciones que vulneren los derechos político-electorales, entre otros. Incluso, la cpeum (artículo 99, párrafo 6, 2014) reconoce la atribución del tepjf de inaplicar normas electorales contrarias al texto constitucional para el caso concreto. Sin embargo, en dicho artículo de la cpeum tampoco se prevé expresamente una acción para controlar la inactividad del legislador. La Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (lgsmime 2008) regula el recurso de apelación (rap), el juicio de inconformidad (jin), el recurso de reconsideración (rec), el juicio para la protección Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 312 de los derechos político-electorales del ciudadano (jdc) y el juicio de revisión constitucional electoral (jrc).4 Sin embargo, las normas de dicha ley que regulan a tales medios de impugnación, tampoco prevén de forma expresa supuestos para controlar las omisiones legislativas.5 Tampoco lo prevé así la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (lopjf)6 de 2014. Sin embargo, ello no ha sido obstáculo para que la Sala Superior del tepjf realice el control de las omisiones legislativas. A continuación se ex- pondrán algunas de las sentencias en las que se han controlado omisiones legislativas. Creación de un procedimiento sumario para salvaguardar el orden constitucional y legal de forma inmediata En el juicio SUP-RAP-17/2006 se planteó la necesidad de que el Consejo General del Instituto Federal Electoral (ife) contara con un procedimiento expedito para impedir la difusión de promocionales en medios de comunicación masiva que vulneraran distintos principios constitucionales, diferente al procedimiento ordinario sancionador establecido en la normativa electoral. Los problemas jurídicos que se planteaban para el tepjf eran dos. El primero, que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales 4 5 6 Se excluye de la anterior mención al recurso de revisión (rrv) porque, generalmente, su resolución es competencia de distintos órganos del Instituto Federal Electoral (ife), ahora Instituto Nacional Electoral (ine) (lgsmime, artículo 36, 2008), aunque se precisa que tampoco se prevé su procedencia para impugnar las omisiones del legislador, ya que, generalmente, procede para impugnar actos y resoluciones de órganos del instituto. También se excluye el juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores (jli) debido a que tal medio de impugnación no es apto para controlar actos o resoluciones propiamente electorales, sino laborales respecto de los servidores del ife. Véanse los artículos 40, 41, 43 bis, 50, 62, 79, 80, 82, 83 y 86 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (lgsmime 2008), en los cuales se advierte que no hay referencia expresa respecto a que el recurso de apelación (rap), el juicio de inconformidad (jin), el recurso de reconsideración (rec), el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano (jdc) y el juicio de revisión constitucional electoral (jrc) sean procedentes para impugnar las omisiones legislativas. Véanse los artículos 189, fracciones I y II, y 195 fracciones I a IV y XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (lopjf 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Control de la omisión de legislar por el Tribunal... 313 (Cofipe, artículos 269 y 270, 1996) regulaba un procedimiento sancionador cuya finalidad era castigar determinadas conductas infractoras, no así retirar la publicidad. El segundo era que el procedimiento no era sumario y, aun en caso de reconocer que el Consejo General del ife tenía atribuciones para limitar la difusión de promocionales, no podría impedir el efecto de la difusión de tal propaganda. Al resolver el asunto, la Sala Superior del tepjf reconoció que el Consejo General del ife estaba facultado para resolver planteamientos respecto a la difusión de propaganda en radio, televisión e internet, ya que contaba, entre otras, con las atribuciones expresas de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales aplicables en la materia electoral y que las actividades de los partidos políticos se desarrollaran con apego a tales disposiciones. En ese sentido, la Sala Superior consideró que los partidos políticos estaban en aptitud de hacer valer ante el instituto electoral su inconformidad respecto a conductas de los otros partidos políticos, coaliciones o sus candidatos que vulneraran los principios que deben regir en toda elección. Sin embargo, destacó que la atribución de vigilancia del instituto y el derecho a inconformarse por parte de los partidos políticos no tenían como finalidad única sancionar, ya que las sanciones eran la última medida en el Estado constitucional, así advirtió la necesidad de que existieran otros medios que no tuvieran esa finalidad punitiva para que el Consejo General del ife tomara medidas para restaurar el orden constitucional y legal vulnerado. De tal forma, la Sala Superior señaló que era necesario que existiera un medio específico para que el Consejo General del ife vigilara el cumplimiento de los principios constitucionales y legales distinto al procedimiento sancionador señalado, porque se requería de un procedimiento que no se agotara en las sanciones y que su fin fuera la prevención o corrección para depurar las posibles irregularidades. En la sentencia se señaló que no era posible que la atribución del Consejo General del ife se limitara a emitir una resolución porque no se cumpliría con las formalidades esenciales que exige el artículo 14 de la cpeum. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. 314 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Sin embargo, a pesar de la ausencia de un procedimiento específico previsto en la ley (Cofipe, 1996) como el que requería el asunto, la Sala Superior determinó crear dicho procedimiento a partir de la analogía. Para ello, la Sala Superior primero identificó que los elementos mínimos para respetar la garantía de audiencia son: 1) Proporcionar lo necesario para que el demandado o posible afectado tenga conocimiento fehaciente del hecho, acto u omisión de que se trata para que exista una posibilidad real de defenderse. 2) Contar con un plazo oportuno para que las partes o posibles afectados puedan aportar pruebas. 3) Otorgar a las partes la posibilidad de que puedan fijar su posición de los hechos. 4) Finalizar el procedimiento mediante el dictado de una resolución que dirima los puntos de controversia y sea fundada y motivada. Hecho lo anterior, advirtió que el Cofipe (artículo 270, 1996) preveía un procedimiento que cumplía con esas características, por lo cual debía ser aplicado por analogía. Sin embargo, también precisó que no podía ser idéntico, sino que debía ser más expedito para poder cumplir con finalidades distintas a las sanciones, como retirar de inmediato promocionales en los medios de comunicación masiva con el fin de evitar la irreparabilidad de las violaciones cometidas. Por ello, la Sala Superior señaló cuáles eran las etapas del procedimiento a seguir, que si bien surgieron de aplicar el criterio de analogía respecto del artículo 270 del Cofipe (1996), no menos cierto es que la Sala Superior señaló particularidades del procedimiento distintas a las previstas en tal artículo. Como se ve, la Sala Superior del tepjf advirtió la necesidad de que existiera en la legislación un procedimiento expedito a cargo del instituto electoral para vigilar y proteger los principios constitucionales y legales distinto al procedimiento ordinario sancionador. Es decir, a juicio de la Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Control de la omisión de legislar por el Tribunal... 315 Sala Superior, los principios constitucionales y legales requerían de un procedimiento que pudiera tener medidas preventivas y restauradoras, el cual no estaba previsto en la ley. La Sala detectó un deficiente desarrollo legislativo de los procedimientos para tratar infracciones a los principios constitucionales y electorales, por lo cual advirtió la existencia de una omisión parcial, para así atender el criterio de grado de incumplimiento del legislador. Al mismo tiempo se puede advertir que tal omisión, de acuerdo con la obligación constitucional, era oculta, pues no existía una disposición expresa que estableciera la creación de tal procedimiento. Por otro lado, en su análisis notó que dicho procedimiento debía tener como características principales la tutela de la garantía de audiencia y la inmediatez, por lo cual, si bien intentó cubrir esa omisión legislativa mediante la aplicación del método de analogía, también dotó al nuevo procedimiento de características propias acorde con sus finalidades. Es decir, la Sala Superior emitió una sentencia aditiva que dio las normas que debían regir al nuevo procedimiento, que si bien se limitaron al caso concreto, advertían la necesidad de seguir un procedimiento similar en casos análogos. Garantía de acceso a la justicia En diversas ocasiones, la Sala Superior, mediante la interpretación, ha tenido que ampliar a los sujetos legitimados para promover los medios de impugnación con el fin de garantizar el acceso a la justicia. En el caso del rap, se pueden citar los expedientes SUP-RAP-204/2010 y SUP-RAP-205/2010 acumulados, en los que se incluyeron a los concesionarios como sujetos legitimados. En este caso, diversas televisoras controvirtieron un acuerdo del ife que aprobaba el catálogo de estaciones de radio y televisión que cubrirían el proceso electoral a celebrarse en Coahuila, en el año 2011. Lo relevante en este asunto ─en cuanto a las omisiones legislativas─ es que la lgsmime (2008) no consideraba a los concesionarios de radio y televisión como sujetos legitimados para promover el rap. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. 316 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación En la sentencia se razonó que los concesionarios y permisionarios de radio y televisión estaban obligados constitucionalmente a poner a disposición del ife el tiempo del Estado para que los partidos políticos nacionales y locales, así como las autoridades electorales, federales y estatales, pudieran ejercer sus prerrogativas. Ante esa situación, la Sala Superior consideró que, a pesar de que no existía una norma que dotara a los concesionarios y permisionarios de legitimación, ésta debía ser reconocida para promover el tra de las determinaciones del ife rap en con- en materia de radio y televisión con el fin de garantizar la plena vigencia de la garantía de acceso a la justicia (SUP-RAP-204/2010 y acumulado). De la misma forma se incluyó entre los sujetos legitimados para promover el rap a los servidores públicos (SUP-RAP-445/2011 y acumulados). Para llegar a esa conclusión se consideró que los servidores públicos de todas las categorías están obligados constitucionalmente a suspender la difusión de toda propaganda gubernamental en los medios de comunicación masiva durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales, y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial. Asimismo, pueden ser responsabilizados por la comisión de una infracción de acuerdo con el Cofipe (artículo 347, 2008). De hecho, el rap citado se originó porque diversos funcionarios de la Secretaría de Salud y la Secretaría de Gobernación fueron señalados como responsables de cometer diversas infracciones por el Consejo General del ife. Esas circunstancias llevaron a reconocer a los servidores públicos como sujetos legitimados para promover el rap. En cuanto al juicio de revisión constitucional electoral, se puede citar como ejemplo relevante la sentencia del expediente SUP-JRC-121/2013, en la cual se legitimó a los candidatos para promover dicho juicio cuando la controversia verse respecto a los resultados de la elección. La cuestión a resolver por la Sala Superior era determinar si la demanda del juicio de revisión constitucional era procedente, ya que había sido presentada por Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Control de la omisión de legislar por el Tribunal... 317 el candidato del partido Movimiento Ciudadano a la gubernatura del estado de Baja California, y la lgsmime (artículo 88, 2008) únicamente legitimaba a los partidos políticos para promover tal juicio. Al respecto, la Sala Superior razonó que el derecho a una tutela jurisdiccional efectiva previsto en el artículo 17 de la cpeum (2014), contiene, entre otros, el derecho de acceso a la justicia y que, a su vez, este derecho exige que todo interés legítimo debe tener acceso a la tutela judicial y que, si bien tiene límites, éstos no deben ser obstáculos excesivos para obtener una sentencia de fondo. Precisado lo anterior, la Sala Superior sostuvo la necesidad de que los candidatos contaran con legitimación para promover el jrc, ya que existe una vinculación entre ellos y los resultados de la elección, pues son quienes pretenden ocupar el cargo de elección popular para el que compiten (SUP-JRC-121/2013). Como se ve, la Sala Superior ha advertido omisiones legislativas parciales respecto a los sujetos legitimados por la lgsmime (2008) para pro- mover los medios de impugnación, al evidenciar que existen decisiones de las autoridades electorales que pueden afectar la esfera jurídica de determinados sujetos, cuya legitimación no está contenida en la ley, lo que vulnera la legislación, los derechos de acceso a la justicia y de tutela judicial efectiva. Podría considerarse que las omisiones tratadas en tales sentencias, a su vez, son evidentes por la obligación que impone el derecho fundamental de acceso a la justicia, es decir que quien se vea afectado por la determinación de una autoridad tenga la posibilidad de defenderse. Ahora bien, para solucionar estas omisiones y, en específico, para evitar la vulneración a tales derechos, la Sala Superior ha ampliado el margen de sujetos legitimados mediante sentencias aditivas. Derecho de réplica En el SUP-RAP-175/2009, la Sala Superior advirtió que el Congreso de la Unión había sido omiso al emitir la ley que regulara el derecho de réplica previsto en el artículo 6 de la cpeum (2014), en el plazo al que estaba Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 318 obligado. Lo anterior, debido a que la reforma constitucional que reconoció el derecho de réplica preveía que el Congreso de la Unión debía adecuar las leyes federales en los 30 días naturales siguientes a que entrara en vigor el decreto correspondiente (dof 2007)7 y en razón de que en el decreto por el que se expidió el Cofipe (2008) se estableció que a más tardar el 30 de abril de 2008 se debía emitir la ley reglamentaria del derecho de réplica (dof 2008). Al resolver el rap referido se razonó que fue incorrecto que la autori- dad responsable negara el derecho de réplica, entre otras razones, por no existir la legislación que lo configurara, pues los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución no podían estar sujetos a que el Poder Legislativo emitiera la ley. En ese sentido, se afirmó que corresponde a las instancias administrativas y jurisdiccionales integrar y aplicar directamente la Constitución (SUP-RAP-175/2009). Al igual que en el juicio SUP-RAP-17/2006, se razonó que la autoridad administrativa electoral debe tomar las medidas para restaurar el orden violentado con independencia de las sanciones que se den por infracciones administrativas, por ello, aun ante la ausencia de la ley respectiva, el ife debía tomar las medidas pertinentes cuando los ciudadanos hicieran valer violaciones a los principios legales y constitucionales que deben regir toda elección. Ahora bien, con el fin de lograr la protección del derecho de réplica se razonó que éste debía tutelarse mediante el procedimiento especial sancionador previsto en el Cofipe (artículo 367, 2008), ya que tenía como finalidad la protección de difusión de información veraz por parte de los partidos políticos o terceros en contra de otros partidos políticos o candidatos. En ese sentido, se concluyó que la protección del derecho de réplica 7 En los artículos primero y tercero transitorios se estableció que el decreto entraría en vigor al día siguiente a la publicación en el Diario Oficial de la Federación (dof) y que el Congreso de la Unión debía realizar las adecuaciones correspondientes en un plazo máximo de 30 días naturales contados a partir de la vigencia del decreto (dof 2007). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Control de la omisión de legislar por el Tribunal... 319 tenía una finalidad similar al procedimiento especial sancionador, por lo cual era razonable que tal derecho se tutelara mediante el procedimiento administrativo, además de ser más expedito que el procedimiento ordinario (SUP-RAP-175/2009). Como se ve, en este precedente se razonó que frente a la omisión de emitir leyes ordenadas por la Constitución, principalmente cuando se trate de derechos fundamentales, se debe buscar la aplicación directa de la Constitución y utilizar métodos de interpretación que permitan integrar la norma. En este caso, aunque no se mencione expresamente en la sentencia, ante la ausencia de regulación de un procedimiento para tutelar el derecho de réplica, por analogía, se estableció que tal derecho se puede proteger mediante el procedimiento administrativo sancionador. Estos precedentes muestran el control de omisiones evidentes porque existía un mandato constitucional de legislar respecto al derecho de réplica. La omisión analizada también era de tipo absoluto porque no se había legislado al respecto. Por otro lado, se considera que este ejemplo muestra que el concepto de omisión legislativa debe extenderse no sólo a los casos en que las normas constitucionales no puedan aplicarse directamente, pues en este asunto, la autoridad responsable, a pesar de poder realizar la aplicación directa de la Constitución, razonó que no podía hacerlo por no existir una ley reglamentaria. Es decir, la falta de leyes que concreticen las normas constitucionales genera que las autoridades nieguen el ejercicio de derechos aun cuando se pueda aplicar directamente la Constitución. Así, a fin de evitar que en futuros casos las autoridades nieguen un derecho, es necesario que el concepto de omisión legislativa considere la inactividad del legislador respecto de una orden constitucional de producir una ley, sea una norma constitucional de eficacia directa o indirecta. De esta forma, con independencia de que los tribunales apliquen las normas constitucionales para resolver la omisión, pueden puntualizar al legislador que se encuentra en estado de mora respecto al cumplimiento de una obligación constitucional. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. 320 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Derecho de autodeterminación de pueblos y comunidades indígenas El 14 de agosto de 2001 se publicó la reforma constitucional que incorporó al artículo 2 de la ley fundamental el derecho de autodeterminación de los pueblos y comunidades indígenas. A partir de éste se les concedió autonomía, entre otras cuestiones, para elegir a sus autoridades o representantes de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales. En el artículo segundo transitorio del decreto por el que se aprobó dicha reforma constitucional se estableció que a la entrada en vigor de las reformas, las legislaturas de las entidades federativas deberían realizar adecuaciones a las leyes locales que procedieran y reglamentaran lo estipulado en la reforma (dof 2001). En el juicio SUP-JDC-9167/2011 la Sala Superior del Tribunal Electoral enfrentó la falta de una legislación secundaria en Michoacán que regulara los procedimientos para que los pueblos y comunidades indígenas ejercieran los derechos de autodeterminación en su vertiente de elegir a sus autoridades de acuerdo con sus usos y costumbres. El juicio se originó porque un grupo de ciudadanos de la comunidad indígena de Cherán, Michoacán, pidieron al instituto electoral de este estado que se le permitiera realizar elecciones conforme a sus usos y costumbres. El instituto local reconoció que las comunidades indígenas contaban con el derecho de autodeterminación al ser consagrado por la cpeum (artículo 2, 2014), y por otros instrumentos internacionales, pero señaló, entre otras cuestiones, que no bastaba con que se tuviera un derecho consignado, sino que era necesario contar con mecanismos para su ejercicio y con autoridades competentes para hacer efectivo el derecho. Asimismo, manifestó carecer de facultades para ejercer control de constitucionalidad o convencionalidad, por lo cual no podía aplicar directamente la ley fundamental ni los tratados internacionales, porque ello conllevaría a inaplicar el código electoral del estado. Por ello, el instituto señaló que carecía de atribuciones para resolver la petición (Periódico Oficial del Gobierno Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Control de la omisión de legislar por el Tribunal... 321 Constitucional del Estado de Michoacán de Ocampo 2011). Esa determinación fue controvertida por los ciudadanos indígenas de Cherán y de ahí se originó el juicio SUP-JDC-9167/2011. Como se ve, la razón principal para que el instituto electoral michoacano negara la petición de los ciudadanos indígenas de Cherán fue la falta de legislación secundaria que regulara el derecho de las comunidades indígenas a elegir a sus autoridades con sus propias normas. Al resolver la controversia (SUP-JDC-9167/2011), la Sala Superior consideró que el hecho de que no existiera legislación secundaria no era suficiente para que el instituto electoral local no atendiera la petición, y puntualizó que estaba obligado a aplicar los principios rectores que la Constitución establece respecto a los derechos humanos de los pueblos indígenas. Posteriormente, analizó la petición de los ciudadanos indígenas de Cherán, para lo cual estableció los alcances de los derechos de autodeterminación y autogobierno de las comunidades indígenas, y señaló que independientemente de que las leyes consideraran esos derechos, por tratarse de principios establecidos en la ley fundamental y en los tratados internacionales, contaban con carácter imperativo de obediencia inexcusable. Así, razonó que no podía soslayarse la protección de los derechos con base en la ausencia de leyes que los regularan, sino al contrario, las autoridades deben acudir a los principios rectores de interpretación y aplicación que en materia de derechos humanos establece el artículo 1 constitucional, el cual exige que las autoridades estatales respeten, protejan, garanticen y promuevan los derechos humanos. En ese sentido, enfatizó que los derechos que forman parte de la Constitución deben ser aplicados por las autoridades de todos los ámbitos sin necesidad de que exista una ley secundaria que los regule. Una vez que la Sala reconoció que los ciudadanos indígenas de Cherán contaban con el derecho a solicitar la elección de sus propias autoridades de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, desarrolló un procedimiento para lograr la protección de tal derecho, en el cual incluyó: Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. 322 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 1) Consultar a la comunidad para verificar si la mayoría deseaba celebrar la elección por usos y costumbres. 2) De aprobarse la consulta, debían someterse al Congreso local los resultados, para que éste determinara la fecha de la elección y la fecha de toma de protesta. 3) Debían llevarse a cabo las consultas, así como tomar medidas conducentes y adecuadas para establecer condiciones de diálogo y consenso necesarias para que, en su caso, se realizaran las elecciones por usos y costumbres. Por último, se señaló que habían transcurrido más de 10 años desde el inicio de la vigencia de la reforma constitucional al artículo 2 en materia de derechos de los pueblos y comunidades indígenas, sin que el Congreso michoacano cumpliera con la obligación de armonizar la legislación con tal reforma constitucional, por lo cual se le ordenó que emitiera las normas legales correspondientes (SUP-JDC-9167/2011). La sentencia muestra que la omisión originada era evidente al existir una orden constitucional expresa de legislar en la materia. De la misma forma, la omisión fue absoluta porque la legislatura local no había expedido legislación para acatar el mandato constitucional. Candidaturas independientes, iniciativa ciudadana y consulta popular El 9 de agosto de 2012 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación (dof) diversas reformas a la Constitución federal, cuyo contenido era, esencialmente, lo que se denominó como reforma política (dof 2012). Debido a esa reforma, se adicionaron a la Constitución diversas figuras como las candidaturas independientes, la iniciativa ciudadana y la consulta popular, entre otras. Los artículos transitorios primero y segundo del decreto correspondiente a tal reforma dispusieron, respectivamente, que el Congreso de la Unión, Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Control de la omisión de legislar por el Tribunal... 323 los congresos de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal debían expedir la legislación respectiva en el plazo de un año, a partir de su entrada en vigor (dof 2012). Cabe señalar que de acuerdo con el artículo primero transitorio del decreto, la reforma entró en vigor el 10 de agosto de 2012, es decir, un día después de la publicación del decreto en el dof. Por tanto, el límite para que el Congreso de la Unión, los congresos locales y la Asamblea Legislativa emitieran la legislación atinente vencía el 10 de agosto de 2013. Pese a la orden de legislar por parte de la ley fundamental, algunas legislaturas estatales incumplieron con tal obligación. En el juicio SUPJRC-122/2013 se da cuenta de esa situación. Ese juicio surgió porque el Partido Acción Nacional (pan) promovió un jrc en contra del Congreso del estado de Tamaulipas por no emitir las leyes correspondientes a la reforma política aludida. La sentencia que resolvió el asunto tiene varios componentes que deben destacarse debido a que se precisan algunos elementos del control de las omisiones legislativas por los medios de impugnación que conoce el tepjf. En primer lugar, en dicha sentencia se dejó en claro que el con- trol de las omisiones legislativas debe ser parte del control de constitucionalidad en atención al derecho a la tutela judicial efectiva (cpeum, artículo 17, 2014) y los medios de impugnación en materia electoral tienen como fin garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad (cpeum, artículo 41, 2014), sobre todo cuando tales omisiones versen acerca de la emisión de normas indispensables para el desarrollo del proceso electoral (SUP-JRC-122/2013). Esto hace diferentes a las sentencias anteriores en las que la Sala Superior había controlado omisiones legislativas, pues en los precedentes anteriores no se había establecido con la misma claridad y precisión que el sistema de medios de impugnación en materia electoral es procedente para controlar la inactividad del legislador. Otro elemento importante es la definición utilizada para referirse a las omisiones legislativas. En la sentencia, después de establecer la procedencia del medio de impugnación, los alcances del principio de supremacía Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. 324 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación constitucional y la fuerza vinculante de la Constitución, la Sala Superior del tepjf señaló que la omisión del legislador se da cuando éste está constre- ñido a desarrollar una ley por un mandato constitucional y no lo hace, y se añadió que la omisión legislativa se genera al no actuar, a pesar de las previsiones constitucionales expresas o ante la regulación deficiente o discriminatoria, y al no respetar el principio de igualdad (SUP-JRC-122/2013). Esta definición es importante para zanjar el debate doctrinario referido a cuando se actualiza una omisión legislativa. Líneas atrás en este trabajo se expuso que, para algunos autores, la omisión legislativa sólo se da cuando no es posible aplicar de forma directa la Constitución. Al respecto, se consideró la necesidad de incluir en la definición de omisión legislativa a la inactividad del legislador cuando la Constitución le ordenara emitir una ley, o bien, cuando no se ordenara expresamente, pero fuera necesaria la ley para hacer efectivos los mandatos constitucionales. Esto, con independencia de que al analizar el caso concreto se advierta que a pesar de la omisión sea posible aplicar directamente la Constitución, pues por un lado, se lograría el cumplimiento de la norma constitucional que ordena la emisión de una ley privilegiando la supremacía de la ley fundamental y, por otro, a pesar de que es posible aplicar directamente la Constitución, en muchas ocasiones, las autoridades distintas a los órganos jurisdiccionales dejan de hacer efectivos los derechos fundamentales por falta de previsión legal, como se puede advertir del caso Cherán (SUP-JDC-9167/2011) y de los hechos que dieron origen al expediente SUP-RAP-175/2009 (derecho de réplica), ambos expuestos en este trabajo. La línea argumentativa de la sentencia parece sugerir que el control de las omisiones es necesario cuando existe incumplimiento de una obligación constitucional, con independencia de si se puede aplicar directamente la Constitución o no. De hecho, en la sentencia se especifica que, cuando se exceda el plazo para legislar previsto en la Constitución, es necesario que el Órgano Jurisdiccional tome las medidas adecuadas, prudentes y razonables para que el Poder Legislativo cumpla con los requerimientos Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Control de la omisión de legislar por el Tribunal... 325 constitucionales. Cuando no haya plazo previsto por la Constitución, se deben tomar en cuenta los elementos propios del proceso electoral, las circunstancias particulares del sujeto obligado, así como las consecuencias sociales que la demora pudiere ocasionar, es decir, se resolverá caso por caso y se tomarán en cuenta las circunstancias específicas (SUP-JDC-9167/2011). Otra cuestión importante es que en la sentencia se aclara que el control de las omisiones legislativas de los medios de impugnación electoral existe cuando éstas son de carácter concreto, es decir, cuando afecten de manera directa e inminente el contenido de los derechos político-electorales (SUP-JDC-9167/2011). Lo anterior parece delimitar el campo de control del tepjf, pues, como se vio, tiene competencia y atribuciones para rea- lizar el control concreto de la constitucionalidad. En la sentencia no pasa desapercibido esto, ni que la consecuencia de una sentencia de control de omisiones legislativas puede ser la emisión de una norma general. Para no exceder la competencia y atribuciones establecidas en la Constitución, e interferir en el control abstracto que ejerce la scjn, se aclara en la sentencia que no todas las omisiones legislativas pueden ser controladas por el tepjf, sino sólo aquellas que provoquen la afectación inminente a los derechos fundamentales de corte político-electoral o a algún principio constitucional. Cabe indicar que la sentencia también señala que las obligaciones controlables son las que se dan en las competencias de ejercicio obligatorio del órgano legislativo correspondiente. En la sentencia se aclara que tales obligaciones deben estar expresamente previstas en la Constitución (SUP-JRC-122/2013). El problema de esta afirmación es que en la doctrina se ha reconocido que la obligación de legislar no necesariamente debe estar prevista de manera expresa, sino que se deben determinar los casos en que los mandatos constitucionales requieren una regulación para poder materializarse, a pesar de que la Constitución no señale la necesidad de una ley. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. 326 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Finalmente, en la sentencia se concluyó que el Congreso de Tamaulipas había incurrido en una omisión legislativa de carácter absoluto al dejar de emitir la legislación correspondiente en el plazo establecido en el decreto de la reforma constitucional, por lo cual se le ordenó que realizara las adecuaciones correspondientes a la legislación local. Consideraciones finales La omisión de emitir leyes es un problema actual que puede lesionar el ejercicio de los derechos fundamentales, por un lado, porque existen normas constitucionales que para ser efectivas requieren un desarrollo legal. En otros casos, aun cuando existen normas constitucionales que pueden aplicarse directamente, hay autoridades que dejan de hacerlo al argumentar la falta de normas legales, por lo cual, al menos, se impide el ejercicio de los derechos constitucionalmente reconocidos. Ejemplos de esta situación se pueden advertir en el caso Cherán (SUP-JDC-9167/2011), en el cual se negó el derecho de autodeterminación de la comunidad de Cherán de elegir a sus autoridades conforme a sus normas de derecho indígena, y en el expediente SUP-RAP-175/2009, en el cual se advierte que el ife negó el ejercicio del derecho de réplica. En ambos casos la negativa de la autoridad se basó en la inexistencia de leyes que hicieran efectivos los respectivos derechos constitucionales. Este último supuesto revela que la noción de omisión legislativa, ya sea doctrinalmente o en el desarrollo legislativo o jurisprudencial de la figura, requiere incluir en el control a los supuestos en los que la Constitución ordena emitir una ley y existe inactividad del legislador, a pesar de que la norma constitucional se pueda aplicar directamente, pues, como se vio, existen autoridades que argumentan la falta de legislación para impedir un derecho, y si bien eso se puede reparar mediante el control jurisdiccional, las negativas finalmente representan un impedimento innecesario para el ejercicio de un derecho y se pueden evitar por medio de la emisión de una norma. Por otro lado, si bien es cierto que no existe una disposición legal ni constitucional que prevea la procedencia de los medios de impugnación Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Control de la omisión de legislar por el Tribunal... 327 en materia electoral para controlar las omisiones legislativas, la Sala Superior del tepjf ha realizado el control de ellas gracias al sistema de medios de impugnación. Por ejemplo, en el caso de la creación del procedimiento sancionador sumario (SUP-RAP-17/2006), realizó el control de omisiones parciales porque existía legislación en la materia, pero era deficiente; en ese caso también realizó el control de una omisión constitucional oculta, pues la creación de dicho procedimiento no estaba expresamente establecida en la Constitución. Por otra parte, cuando la Sala Superior amplió a los sujetos legitimados por la ley para promover los medios de impugnación (SUP-RAP-204/2010 y SUP-RAP-205/2010 acumulados; SUP-RAP- 455/2011 y acumulados, y SUP-JRC-121/2013) también realizó el control de omisiones parciales porque existía la legislación, pero carecía de determinados supuestos necesarios para dar vigencia al derecho de acceso a la justicia. A su vez, la omisión analizada era expresa porque hay un mandato constitucional que reconoce el derecho de acceso a la justicia. En los casos relativos al derecho de réplica (SUP-RAP-175/2009) y derecho de autodeterminación de las comunidades indígenas en su vertiente de elección de autoridades conforme a sus usos y costumbres (SUP-JDC-9167/2011), la Sala Superior realizó el control de omisiones legislativas absolutas porque no se emitió la legislación en el plazo establecido por la Constitución. La diferencia fue la conclusión del efecto de la omisión en cada caso: la ausencia del derecho de réplica fue regulado mediante el procedimiento sancionador al aplicar directamente la Constitución. En el caso del reclamo de la elección por usos y costumbres del ayuntamiento de Cherán, la Sala Superior también desarrolló un procedimiento para aplicar la Constitución de manera directa para que de esa forma se respetara el derecho de autodeterminación de las comunidades indígenas, pero, adicionalmente, ordenó al Congreso de Michoacán que emitiera la legislación correspondiente. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 328 Igualmente, respecto al caso expuesto de candidaturas independientes (SUP-JRC-122/2013), la Sala Superior determinó que existía una omisión absoluta por no expedirse la ley en el plazo que la Constitución ordenó. El mayor problema del control de las omisiones legislativas a cargo del tepjf se encuentra en los argumentos de la sentencia referida (SUP- JRC-122/2013) porque en ella se estableció que la obligación de legislar debe estar expresamente establecida en la Constitución. Con ello, se niega la posibilidad de extraer obligaciones constitucionales implícitas (omisiones ocultas), a pesar de que la doctrina ha reconocido esa posibilidad y de que la Sala Superior adoptó una decisión distinta al crear el procedimiento especial sancionador (SUP-RAP-17/2006). De continuar con el último criterio, es decir, el no reconocer obligaciones constitucionales implícitas, se corre el riesgo de no poder controlar los supuestos en los que se requiera de una regulación legal para poder materializar los mandatos constitucionales a pesar de que éstos no establezcan expresamente la necesidad de una ley. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 291-335. 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Sección Estados 339 Control de convencionalidad en materia electoral local Control of Conventionality in Electoral Matters Hertino Avilés Albavera (México)* Fecha de recepción: 28 de abril de 2014. Fecha de aceptación: 27 de noviembre de 2014. Resumen Con el devenir legislativo se ha determinado el control de legalidad, de constitucionalidad y, hoy en día, de convencionalidad, por lo que en este trabajo se analiza este último mecanismo jurisdiccional, con el cual los jueces en materia electoral local pueden determinar si una norma o una autoridad violenta algún derecho humano consagrado en las disposiciones de carácter internacional. Palabras clave: convencionalidad, jurisdiccional, electoral, justicia. Abstract With the legislative evolution, it has been determined the legality, constitutional and conventionality. As in the present paper analyzes the latter judicial mechanism with which the local electoral judges can determine whether a rule or an authority under them, some violent human right enshrined in the provisions of international character. Keywords: conventionality, court, electoral, justice. * Magistrado del Tribunal Electoral del Estado de Morelos. [email protected]. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 339-361. 340 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 339-361. Control de convencionalidad en materia electoral local A 341 Introducción partir de las diversas transformaciones que está sufriendo el sistema jurídico mexicano, se ha determinado la relevancia de hablar de un control de legalidad, de constitucionalidad y, hoy en día, de convencionalidad, por lo que en este trabajo se analizan de manera particular los mecanismos para efectuar el control de convencionalidad en materia electoral, con el cual los impartidores de justicia en dicha materia pueden determinar si una norma o una autoridad en aplicación de la misma violenta algún derecho humano consagrado en las disposiciones de carácter internacional. El tema del control de convencionalidad trasciende al de la transición a la democracia, en virtud de que el momento actual será, sin duda, un parteaguas para ese devenir del proceso de democratización, en el sentido de que la actuación de los jueces sustituye la actuación política, muchas veces desmedida y otras veces arbitraria, garantizando cada vez más el respeto de los derechos político-electorales de los ciudadanos y la tutela del voto con trascendencia internacional. Al respecto, cabe recordar que la transición a la democracia en México ha pasado de ser una cuestión de cambio de régimen o de alternancia política a un sistema de estructuración política continua, tomando como base de tal afirmación las constantes reformas impulsadas en los ámbitos nacional y local. En efecto, los cambios legislativos y los parámetros internacionales, así como los criterios establecidos por los tribunales locales, federales e internacionales, han suscitado modificaciones en la práctica de los actores políticos del país, lo que trae como consecuencia un cambio que repercute en la participación de los partidos políticos, militantes, candidatos, ciudadanos y, en general, de todos los sujetos involucrados en las cuestiones de gobierno. Lo cierto es que la situación actual del país es el reflejo de las estructuras formadas en la década pasada, por lo que, evidentemente, los Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 339-361. 342 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación acontecimientos sociales y políticos, aunados a las reformas constitucionales y legales que recientemente se han generado, serán los elementos a seguir en los años subsecuentes. Por lo que respecta a los cambios generados con motivo de las reformas constitucionales en materia político-electoral publicadas a principio de año y el complemento de las mismas, mediante la expedición de su normativa secundaria, se advierte una serie de pendientes en torno a diversos temas, y en el presente análisis se atrae la atención en lo referente al control de todos los jueces mexicanos respecto de las normas previstas por los tratados internacionales. La fase de transición democrática que se presenta actualmente se define por las modificaciones legales, las cuales son el punto de impulso de los mecanismos democráticos que seguramente serán establecidos y por los cuales se desarrollarán las actividades desplegadas en el proceso electoral que se realiza. En ese sentido, el legislador federal ha previsto en el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) la siguiente disposición: Artículo 1o.- En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 339-361. Control de convencionalidad en materia electoral local 343 indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.§ Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes. Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas (cpeum 2012). Con base en lo anterior, se parte de la necesidad de plantear los alcances de dicha disposición frente a la actuación de los órganos jurisdiccionales electorales locales del país, tal como a continuación se analiza. Control de convencionalidad El control de convencionalidad se manifiesta, de acuerdo con Eduardo Ferrer Mac-Gregor (s. f.), de dos formas: “concentrada”, por parte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte idh), y “difusa”, por los jueces nacionales en sede interna. Este concepto de control de convencionalidad fue utilizado por primera vez en 2006 por la Corte idh, posteriormente se hizo característica natural de las sentencias pronunciadas por la misma; es dable mencionar el voto concurrente razonado de Sergio García Ramírez en el caso Tibi vs. Ecuador resuelto el 7 de septiembre de 2004, en el que se reflexiona acerca de la tarea de la Corte y se expone que el control de convencionalidad se asemeja a la actividad que § Énfasis añadido. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 339-361. 344 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación realizan los tribunales constitucionales, ellos controlan la “constitucionalidad” mediante el control de constitucionalidad; los órganos internos procuran formar la actividad del poder público y, eventualmente, de otros agentes sociales. Por otra parte, el tribunal interamericano pretende conformar esa actividad al orden internacional. Además del control concentrado de convencionalidad que realiza la Corte idh como una técnica connatural a su competencia, existe otro tipo de control difuso que debe realizarse por los jueces nacionales de los estados que han aceptado la jurisdicción de la Corte idh. Este control es una manifestación nueva de la constitucionalización del derecho internacional, el cual consiste en el deber que tienen los jueces nacionales de realizar el análisis de compatibilidad de las normas internas aplicadas a un caso concreto, con las disposiciones plasmadas en los tratados internacionales y en la jurisprudencia emitida por la Corte idh. Lo que implica reconocer la fuerza normativa de tipo convencional, que tiene extensión hacia los criterios jurisprudenciales que emite el órgano internacional que los interpreta. Este nuevo tipo de control se sustenta en la evolución de la jurisprudencia de la Corte idh. Lo anterior resulta en el cambio de la actividad de los juzgadores internos de un Estado, pues además de ser aplicador de la ley nacional, tiene la obligación de realizar una interpretación convencional, es decir, confrontar las leyes que se aplicarán a un caso concreto con la Convención Americana sobre Derechos Humanos (cadh), y analizar si son compatibles las primeras respecto de las segundas, de lo contrario se incurriría en responsabilidad internacional por parte del Estado. Siguiendo con Ferrer Mac-Gregor, los jueces se convierten en “guardianes de la convencionalidad”, él resalta el párrafo 24 de la sentencia emitida por la Corte idh en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Gobierno de Chile del 26 de septiembre de 2006, que a la letra dice: Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 339-361. Control de convencionalidad en materia electoral local 345 La corte es consciente de que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la convención no se vean mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre los Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no sólo el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana intérprete última de la Convención Americana (Corte idh 2006). Al acercarse a este “control difuso de convencionalidad” se puede notar que no es nuevo, sino más bien se habla de un bloque de constitucionalidad derivado de una constitucionalización del derecho internacional, sea por las reformas que se han implantado a las constituciones nacionales o por la aceptación de la jurisprudencia en la materia. Es interesante resaltar el deber que recae en los jueces nacionales de aplicar la cadh y la jurisprudencia de la Corte idh, de tal manera que ese impe- rativo representa un bloque de convencionalidad que sirve para establecer estándares en aquellos países que han aceptado la jurisdicción de algún tribunal internacional, como aquello de lo que se ha hablado, en particular, en el continente americano o, mejor dicho, en algunos países respecto de la Corte idh. Ahora bien, acerca del tema que aquí ocupa, se ha señalado que el control de convencionalidad es el mecanismo que se ejerce para verificar que una ley, reglamento o acto de las autoridades del Estado se ajuste a las normas, los principios y las obligaciones de la cadh, principalmente en la Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 339-361. 346 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que se funda la competencia contenciosa de la Corte idh. Éste fue el origen del término, pero hoy se extiende a todos los tratados y convenciones (Bustillo s. f., 6). Ha quedado sentado lo dicho por Sergio García Ramírez, quien sostiene que el control interno de convencionalidad se refiere a la potestad conferida o reconocida a determinados órganos jurisdiccionales, o a todos éstos, para verificar la congruencia entre actos internos, esencialmente, las disposiciones domésticas de alcance general: constituciones, leyes, reglamentos, etcétera, con las disposiciones del derecho internacional; más estrictamente, el derecho interamericano de esa materia (García 2011, 2). En principio, el proceso lógico de confrontación entre normas nacionales e internacionales no corre sólo a cargo de las autoridades jurisdiccionales, sino que puede y debe ser cumplido igualmente por cualquier persona, y ciertamente por cualesquiera autoridades llamadas a promover, respetar, proteger y garantizar, en el espacio de sus atribuciones, los derechos humanos. En suma, el control de convencionalidad es actualmente una obligación de los órganos jurisdiccionales en materia electoral, y se traduce en un mecanismo por excelencia en la búsqueda del respeto de los derechos político-electorales frente a la actuación de las autoridades o de los propios partidos políticos. Reflejo del control de convencionalidad De acuerdo con Rogelio López Sánchez, el sistema de justicia constitucional, a pesar de haber optado, en un primer momento, por un sistema concentrado del control constitucional, hoy en día ha dado pie a un esquema más flexible que permite la convergencia de los modelos concentrados y difusos de la constitucionalidad hacia una nueva significación de los derechos humanos, al considerar que el control de convencionalidad en materia de derechos humanos ha abierto una puerta más en el Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 339-361. Control de convencionalidad en materia electoral local 347 control de constitucionalidad de las normas. Esto se debe a que los tribunales locales se encuentran, por consiguiente, obligados a ejercer el control de convencionalidad de las normas cuando se refieren a derechos humanos contemplados por los propios tratados internacionales que el Estado mexicano ha suscrito, como la propia cadh, entre otros (López 2013a, 10). En 2011, respecto de la controversia identificada con el número varios 912/2010, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) se pronunció en el sentido de que todas las autoridades del país, en el ámbito de sus competencias, están obligadas a velar no sólo por los derechos humanos contenidos en los instrumentos internacionales firmados por el Estado mexicano, sino también por los que se encuentren en la Constitución federal, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, lo que se entiende en la doctrina como el principio propersona, con lo cual se evidencia la preeminencia que la scjn otorga al derecho internacional. En dicho criterio, asumido por la mayoría de los miembros de la Corte, se determinó, además, con base en las reformas de 2011 al artículo 1 constitucional, que los mandatos contenidos en el nuevo texto del citado numeral deben leerse junto con lo establecido por el diverso artículo 133 de la Constitución federal, para determinar el marco en el que se realiza este control de convencionalidad, el cual claramente es distinto al control concentrado que tradicionalmente operaba en el sistema jurídico mexicano. En efecto, de acuerdo con dicho criterio de la scjn, es en el caso de la función jurisdiccional ─como está indicado en la última parte del artículo 133 en relación con el artículo 1 de la Constitución─ en que los jueces están obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales, a pesar de las disposiciones en contrario establecidas en cualquier norma inferior. En ese sentido, se determinó que si bien los jueces no pueden hacer una declaración general acerca de la invalidez o expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en la Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 339-361. 348 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Constitución y en los tratados (como sucede en las vías de control directas establecidas expresamente en los artículos 103, 107 y 105 de la Carta Magna), sí están obligados a dejar de aplicar estas normas inferiores dando preferencia a los contenidos de la Constitución y de los tratados en la materia. En términos de lo anterior, la Suprema Corte previó un parámetro de análisis de este tipo de control, que deberán ejercer todos los jueces del país, integrado de la siguiente manera: 1) Todos los derechos humanos contenidos en la Constitución federal (con fundamento en los artículos 1 y 133), así como la jurisprudencia emitida por el Poder Judicial de la Federación. 2) Todos los derechos humanos contenidos en tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte. 3) Criterios vinculantes de la Corte idh establecidos en las sentencias en las que el Estado mexicano haya sido parte, y criterios orientadores de la jurisprudencia y precedentes de la citada Corte cuando el Estado mexicano no haya sido parte. Se determinan tres aspectos importantes en este tipo de interpretación por parte de los jueces mexicanos: 1) Interpretación conforme en sentido amplio. Ello significa que los jueces del país, al igual que todas las demás autoridades del Estado mexicano, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme con los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado mexicano sea parte, favoreciendo, en todo tiempo, a las personas la protección más amplia. 2) Interpretación conforme en sentido estricto. Ello significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas los jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 339-361. Control de convencionalidad en materia electoral local 349 aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos. 3) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles. Ello no afecta ni rompe con la lógica del principio de división de poderes y del federalismo, sino que fortalece el papel de los jueces al ser el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado mexicano es parte. Control de convencionalidad desde la perspectiva local El control de constitucionalidad está contenido de forma exclusiva en las atribuciones de la Suprema Corte, el único Órgano Jurisdiccional en el país que puede declarar una norma inconstitucional con efectos generales o frente a todos, y en forma secundaria o delegada se encuentra en las atribuciones de las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), para el caso o controversia particularmente planteada, con efectos únicamente para el asunto concreto. Ahora bien, derivado de las modificaciones en comento, resulta evidente que los tribunales electorales de las entidades federativas pueden y deben ejercer este control. Parece que es patente que lo pueden realizar, aun cuando por el momento únicamente sea respecto de los casos concretamente controvertidos, y atendiendo a los criterios que previamente haya fijado la scjn, a efecto de evitar contradicción en las determinaciones. Al respecto, debe tenerse presente que no en todos los casos procederá ejercer el control de convencionalidad, sino únicamente en los que se aduzca la posible violación a derechos humanos, que en el caso de la materia electoral se traducen en derechos político-electorales, en atención a Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 339-361. 350 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la actuación desplegada por las autoridades y por los partidos políticos, con el carácter estos últimos de entidades de interés público. Acerca del tema es oportuno recordar los precedentes del establecimiento del control en los tribunales locales, que han ejercido una interpretación constitucional de las normas electorales locales y, en respuesta, el tepjf ha llamado la atención a la jurisdicción constitucional electoral local para evitar llevar a cabo dicho control. El primer asunto se denominó caso Colima, en el cual se impugnaba, en esencia, la aplicación mediante un acuerdo del instituto electoral de aquella entidad, tildando de inconstitucional el artículo 274, último párrafo, del Código Electoral del Estado de Colima, debido a que los partidos Revolucionario Institucional (pri) y Nueva Alianza habían postulado a un candidato común a gobernador para el proceso electoral 2008-2009. El precepto impugnado establecía que para determinar la validez o la nulidad de los votos se observaría lo siguiente: La boleta que contenga el señalamiento o cruce de dos o más círculos o cuadros con emblemas de diferentes partidos políticos en candidatura común, para los efectos de su contabilización, será a favor del partido político de mayor fuerza electoral (SUP-JRC-27/2009). Finalmente, se determinó la inaplicación del precepto apuntado, toda vez que vulneraba lo dispuesto por los artículos 39 y 41 de la cpeum; 3 y 4 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima, y 6 del Código Electoral del Estado de Colima, ya que a pesar de tratarse de una forma de postulación permitida legalmente y de estar patentizada la voluntad del elector respecto de un candidato determinado, en lugar de respetarse esa voluntad, se priva de efectos al sufragio emitido claramente a favor del candidato postulado en común por varios partidos políticos, violando, en consecuencia, la legalidad, la certeza y la equidad contenidas en los artículos enunciados. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 339-361. Control de convencionalidad en materia electoral local 351 Ahora bien, lo que más trasciende de dicha decisión es referir que el tepjf sostuvo la imposibilidad para la jurisdicción electoral local de llevar a cabo una interpretación constitucional de la norma electoral impugnada, afirmando de manera tajante que se debería tener en cuenta que el Tribunal electoral responsable no tiene competencia constitucional o legal para resolver cuestiones de inconstitucionalidad de leyes electorales en observancia al sistema de distribución de competencias del control de constitucionalidad en materia electoral ─dado que el Tribunal Electoral del Estado de Colima había declarado la constitucionalidad del precepto en comento─ (López 2013b, 50-5). Es pertinente mencionar que la decisión se dictó en mayo de 2009, es decir, cuando aún no estaba aprobado el control de convencionalidad en materia de derechos humanos (2011). Sin embargo, en septiembre de 2011 se dictó una sentencia en la cual, a pesar de existir una declaración expresa de la scjn lidad, el cerró la puerta a dicha posibilidad en la resolución que se tepjf en torno a la posibilidad del control de convenciona- presenta a continuación. El caso fue el relativo al expediente SG-JDC-801/2011, promovido por un ciudadano, debido a que el consejo municipal electoral varió las listas de regidores por el principio de representación proporcional otorgadas originalmente por el Partido Acción Nacional (pan) con fundamento en el artículo 202, fracción I, de la Ley Electoral del Estado de Nayarit. Por tanto, se trató de la inaplicación del citado dispositivo por la Sala Regional del tepjf. A pesar de que la resolución es de fecha 7 de septiembre de 2011, es decir, después de que la scjn aprobara el control de convencionalidad en materia de derechos humanos, la autoridad resolutora afirmó: “es indudable que el ejercicio de la facultad de control de constitucionalidad concreto en materia electoral está reservado para las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación” (López 2013b, 50-5). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 339-361. 352 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación No escapa a este órgano judicial que si bien la parte final del artículo 91 de la Constitución Política del Estado de Nayarit prevé la posibilidad de que la Sala Constitucional-Electoral de esa entidad puede decidir acerca de la no aplicación de leyes en materia electoral, es indudable que únicamente estará en aptitud de hacerlo en función a aquel ordenamiento legal y de ninguna manera contrastándolas con la Constitución General del país, en concordancia con el precepto trasunto (SG-JDC-801/2011). De lo anterior se desprende que las concesiones para reivindicar el control de convencionalidad serán paulatinas, pues a pesar del reconocimiento jurisprudencial realizado, aún hay obstáculos que impiden la satisfacción efectiva, tal como se ve en los dos casos expuestos. El juez electoral local y el control de convencionalidad Señala Rogelio López Sánchez (2013b, 45) que la consagración del modelo de justicia constitucional de manera plena se fortalece mediante la creación de mecanismos de tutela constitucional para las normas electorales. De igual modo, refiere el autor que la mayoría de los casos planteados a la jurisdicción de las Salas del tepjf, y que tienen que ver con la inapli- cación de normas electorales, se encuentran relacionados directa o indirectamente con los ordenamientos locales, por lo que la incidencia de esta facultad en el ámbito de la jurisdicción electoral local, ya sea que provenga de actos de la autoridad jurisdiccional o administrativa, es indiscutiblemente significativa (López 2013b, 49). Derivado del dilema en cuanto a la posible afectación de normas, actos u omisiones respecto de la materia electoral, se ha considerado la pertinencia del control de convencionalidad. Sin embargo, no debe verse al mismo como un sistema de control opcional al de constitucionalidad, puesto que este último se presenta como un control primigenio y aparejado a aquél. No obstante lo anterior, y en términos del criterio de la scjn, así como de la reforma constitucional del año 2007, el control de constitucionalidad Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 339-361. Control de convencionalidad en materia electoral local 353 es exclusivo del Poder Judicial de la Federación, por lo que aún queda mucho camino por andar al respecto; sin embargo, la modificación al artículo 1 de la Carta Magna establece la obligación de interpretación en materia de derechos humanos, de conformidad con la Constitución y con los tratados internacionales de la materia. A ese respecto, el papel del juzgador electoral local es fundamental, sobre todo tratándose del juicio para la protección de los derechos políticoelectorales del ciudadano (jdc), en virtud de la naturaleza misma de este medio de impugnación, el cual pueden promover los ciudadanos que consideren afectados sus derechos, a efecto de que se les restituyan. Para Ernesto Jinesta (2012, 10-4), el mayor impacto del control de convencionalidad ejercido por los tribunales y las Salas constitucionales depende de varios factores determinantes, tales como: 1) La constitucionalización del parámetro de convencionalidad y reconocimiento de su carácter eventualmente supraconstitucional. 2) Los efectos vinculantes y erga omnes de la jurisprudencia de los tribunales o las Salas constitucionales. 3) El efecto declarativo de la nulidad de la norma o disposición interna que es incompatible con el parámetro de convencionalidad. 4) El control de convencionalidad ejercido ex officio. En el caso de los órganos jurisdiccionales locales, el gran reto es el ejercicio de este mecanismo de convencionalidad, evitando la conculcación de las determinaciones establecidas por los órganos jurisdiccionales federales, a efecto de evitar alguna práctica desmedida del mismo. Cabe recordar el dilema del ejercicio de control de constitucionalidad, en el que, en algunos casos, en la búsqueda de una mejor aplicación de los principios constitucionales rectores de la materia electoral, se incurrió en la práctica de confrontación de las normas secundarias previstas en el Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 339-361. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 354 ámbito local frente a las normas establecidas en el ámbito constitucional, tal como ocurrió, por citar un ejemplo, en el llamado caso Hank Rhon.1 Al respecto, refiere María Carmelina Londoño Lázaro que el principio de legalidad no sólo es un componente característico del Estado democrático de derecho sino que, a la luz del nuevo orden internacional de los derechos humanos, se constituye en verdadera garantía indispensable para la protección de los derechos fundamentales (Londoño 2010, 765). Con base en esa consideración, principalmente, y en correspondencia con la reforma constitucional en materia político-electoral publicada en el Diario Oficial de la Federación (dof) el 10 de febrero de 2014, la tarea legislativa del Congreso de la Unión se ha centrado en la elaboración y la aprobación de las normas secundarias que regulen precisamente los postulados establecidos por el legislador federal y, ante todo, determinen el nuevo sistema legal que rija la actuación de las autoridades electorales locales en los próximos años. En ese sentido, tratándose del tema que aquí ocupa, de los artículos que se reforman y adicionan con motivo del dictamen de la minuta del 15 de mayo de 2014 emitido por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión (Cámara de Diputados 2014), trasciende la inclusión de forma expresa del control de convencionalidad en materia electoral, conforme a lo siguiente: Artículo 2. 1. Para la resolución de los medios de impugnación previstos en esta ley, las normas se interpretarán conforme a la Constitución, los tratados internacionales o instrumentos internacionales celebrados por el Estado Mexicano, así como a los criterios gramatical, sistemático y funcional. A falta de disposición expresa, se aplicarán los principios generales del derecho. 1 Véase sentencia SUP-JDC-695/2007. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 339-361. Control de convencionalidad en materia electoral local 355 2. La interpretación del orden jurídico deberá realizarse conforme a los derechos humanos reconocidos en la Constitución, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más amplia (lgsmime 2014). Reestructuración del sistema de justicia electoral De lo analizado se advierte la intención del legislador federal de un cambio a fondo en el sistema de justicia electoral, en el cual se incluya el modelo de democracia constitucional a la luz del derecho internacional. En tal sentido, no es posible estudiar y resolver las controversias planteadas de forma aislada, sino necesariamente frente a las normas determinadas en los tratados internacionales y de acuerdo con la orientación de los criterios dictados en las resoluciones de los tribunales supranacionales. En ese sentido, en los retos en materia de justicia electoral local, a efecto de implementar una garantía adecuada del control de convencionalidad, se deben considerar en las leyes secundarias las circunstancias particulares en temas como los procesos electorales que se desarrollan en cada entidad federativa, partiendo de la idea de los derechos particulares de quienes integran las comunidades indígenas de cada estado, aspecto que deberá ponderarse respecto de la estructura funcional de la justicia electoral, en el sentido de que al resolver los medios de impugnación se tomen en cuenta las normas derivadas de los usos y costumbres de las mismas. Con base en lo anterior, la reestructuración del sistema debe ser vista frente a los derechos humanos tutelados por las normas internacionales, con enfoque de la normativa interna y en inclusión de las normas de usos y costumbres de referencia. Conclusiones La democracia actual requiere de juzgadores con los conocimientos teóricos y prácticos orientados a hacer frente a las circunstancias de hecho que se presentan. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 339-361. 356 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Es así que la figura del juez electoral local se ha vuelto dinámica, en virtud de la situación política y social que acontece, y consecuencia de ello son las controversias planteadas, en específico, de quienes integran los órganos jurisdiccionales de cada una de las entidades federativas del país. Se amplían cada vez más los supuestos de procedencia de los medios de impugnación que conocen los tribunales electorales locales, por lo que se incrementan las cargas laborales de los mismos, lo cual amerita una mayor efectividad en el desempeño del juzgador electoral. En el caso de los juicios ciudadanos que se promueven en virtud de la afectación de los derechos político-electorales, se ha determinado que cualquier circunstancia relacionada con la elección de los cargos populares, el acceso a los mismos y la permanencia en ellos, incluidos los derechos derivados de su ejercicio, puede y debe ser impugnada mediante el referido medio legal, por lo que por esta vía se han llegado a analizar cuestiones referentes a la política con aspectos de carácter laboral. Es por ello que el dinamismo del juez local consiste en no limitarse a la materia electoral por lo que se refiere al tema de las elecciones, sino en ir más allá de ese aspecto: verificar la violación de los derechos político-electorales referentes al acceso efectivo a los cargos públicos, a los derechos y a las obligaciones inherentes al desempeño de los mismos, en atención a lo previsto, principalmente, en las normas de derecho internacional. El juzgador local ha pasado de ser un juez de trámite a ser uno analítico y propositivo, creando criterios jurisprudenciales para resolver las controversias electorales que se presenten, formando precedentes o antecedentes jurisdiccionales a partir de los casos prácticos surgidos de las circunstancias políticas y sociales de cada estado. Ahora bien, con motivo de las recientes reformas constitucionales en materia electoral, se han previsto elementos que fortalecen la actuación de los tribunales electorales de los estados, tales como la garantía de autonomía e independencia en sus funciones y decisiones, la maximización Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 339-361. Control de convencionalidad en materia electoral local 357 de la publicidad de las resoluciones emitidas y el control de convencionalidad en materia de justicia electoral local. Por lo que se refiere a dichos aspectos, falta por definir en las normas secundarias la forma y los procedimientos para logar dicha autonomía e independencia, y los mecanismos de coordinación con los institutos de transparencia en todo el país, para hacer efectiva tal maximización, pero, sobre todo y muy importante, delimitar las facultades del mecanismo de control de convencionalidad; es decir, deberá preverse si es una facultad potestativa u obligatoria para el caso particular, ya que en la democracia actual las resoluciones de los tribunales electorales locales son cada vez de mayor importancia y trascendencia en los asuntos públicos de las entidades federativas y, en especial, en el ámbito nacional. Queda mucho camino por recorrer para lograr el fortalecimiento de la actuación de los tribunales electorales locales, sin embargo, el inicio de dicho recorrido se encuentra en el quehacer que actualmente despliegan sus integrantes y en la reestructuración determinada por el legislador federal, en la cual se incluirá la facultad de control de convencionalidad, misma que será un mecanismo o una herramienta fundamental en la actuación jurisdiccional electoral de las entidades federativas. Como se ha observado y analizado a lo largo del presente texto, el principio de convencionalidad en el caso de las autoridades jurisdiccionales consiste en la obligación de acatar las resoluciones que éstas emiten, basadas en los principios establecidos en los diversos instrumentos internacionales signados y ratificados por el Estado mexicano. Atento a lo anterior, es de concluirse que las autoridades jurisdiccionales locales no pueden escapar de dicha atribución, lo que conlleva a establecer que la responsabilidad de éstas debe ser la de proteger, con la aplicación de dichos instrumentos internacionales, los derechos fundamentales y humanos consagrados a favor de los justiciables, por lo que es de entenderse que las autoridades jurisdiccionales locales deben proteger dichos Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 339-361. 358 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación derechos mediante la aplicación de los convenios y los tratados internacionales aplicables a la materia electoral. Constituye una auténtica necesidad realizar una armonización judicial que reconozca en el control difuso de convencionalidad una herramienta de armonización lato sensu. Es importante recordar en este punto que la premisa de la que parte el estándar de control de convencionalidad es que las autoridades judiciales están sometidas a las normas internas, empero cuando el Legislativo falla en su tarea de suprimir y/o no adoptar leyes contrarias a la Convención Americana, el Judicial permanece vinculado al deber de garantía establecido en el artículo 1.1 de la misma y, consecuentemente, debe abstenerse de aplicar cualquier normativa contraria a ella (Corte idh 2006, párrafo 123). En otras palabras, cuando el Legislativo no cumple con su tarea de anular o no admitir leyes que van en contra de los pactos internacionales, el Poder Judicial sigue obligado a realizar el control difuso y, consecuentemente, debe abstenerse de aplicar cualquier normativa contraria a la convencionalidad que garantice los derechos político-electorales, que también son fundamentales. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 339-361. 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Las candidaturas independientes se ubican en el contexto de un nuevo modelo que permite hacer más efectiva la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos del país. Si bien ya se encuentra definido su diseño en el ámbito federal, lo cierto es que, en la transición legal del esquema a las elecciones locales, se han presentado aspectos endebles en su implementación que han requerido del análisis e interpretación de los órganos jurisdiccionales. Por tanto, las resoluciones emitidas representan un matiz, entre su concepción legislativa y operativa, en las diversas etapas del proceso electoral. * Abogado con especialidad en Procedimientos Jurídico-Electorales. Secretario de estudio y cuenta del Tribunal Electoral del Estado de México. [email protected]. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. 364 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Palabras clave: reforma electoral, configuración, estados, candidaturas independientes, participación, resoluciones jurisdiccionales. Abstract Electoral reforms of the last decade have generated a new design of the political system, and as a result, the actors have framed their dynamics to that progressive maelstrom. Independent candidates are placed in the context of a new model which allows more effective participation of citizens in public affairs of the country. While already defined its design at the federal level, the fact is that in the legal transition scheme for local elections, there have been weak aspects in its implementation, which have required the analysis and interpretation of the courts. Therefore, the decisions issued come to represent a nuance between the legislative and operational design, at various stages of the electoral process. Keywords: electoral reform, configuration, states, independent candidates, participation, judicial decisions. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Candidaturas independientes en el ámbito local 365 Contexto n el marco de un nuevo modelo para el control de constitucionalidad y convencionalidad, derivado de la reforma al artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum), publicada en el Diario Oficial de la Federación (dof) el 10 de junio de 2011, el espectro de los derechos político-electorales no se ha mantenido ajeno a esta nueva visión proteccionista; esto es, la participación de los ciudadanos en la competencia electoral transita en un marco de igualdad y amplia protección de sus garantías, a efecto de que los involucrados lo hagan en las mismas condiciones y sin trato diferenciado alguno. De esa tendencia a los derechos político-electorales da cuenta la reforma al artículo 35 de la cpeum, acerca de candidaturas independientes, por la cual ahora se reconoce el derecho de los ciudadanos a participar de forma individual para ocupar un cargo de elección popular de manera directa, sin tener que pasar los filtros y los procesos de selección internos establecidos por los partidos políticos en la designación de sus candidatos. Además, la posibilidad de presentar una candidatura independiente significa que el ciudadano ─que compite de manera autónoma por un cargo electivo─ realiza por sí mismo, o con el apoyo de un grupo de ciudadanos, el cumplimiento de las distintas fases del proceso electoral. En ese tenor, ahora con una base constitucional y legal reconocida, la continuidad hacia los estados deberá atender los criterios y parámetros con los cuales la participación se vuelva efectiva desde la vertiente independiente. Es de destacarse que, en el ámbito local, las candidaturas independientes no han resultado novedosas. Las experiencias de Sonora y Yucatán en 2007 así lo demostraron, al tratar de ubicar dichas postulaciones, sin el éxito esperado, como una nueva opción en la conformación de los órganos de representación política. Fue en los procesos electorales de Zacatecas y Quintana Roo de 2013 que, atendiendo a las nuevas circunstancias del sistema político, se observó su implementación. Aun cuando la participación de los candidatos independientes pareciera que se desarrolla de Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. 366 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación manera paralela y sin contraposiciones a los postulantes por los institutos políticos, atendiendo a la naturaleza de cada una de las etapas de la competencia electoral, lo cierto es que, en la praxis, surgen aspectos que, al estar confeccionados en el marco jurídico, necesitan debatirse en el ámbito jurisdiccional, a efecto de contar con mayores elementos que permitan una visión progresista en su implementación. De lo anterior, la temática de sentencias emitidas abarca a partir de las omisiones del legislador en la promulgación de las normas reglamentarias y, de igual forma, lo relativo al registro de candidatos, así como los requisitos de elegibilidad a cumplir cuando no quedan establecidos de manera clara en la legislación. También para determinar si su participación se circunscribía sólo en el sistema de mayoría relativa, o incluso en el de representación proporcional. No resultó menor el tema de la asignación de tiempos en radio y televisión que, en esencia, modifica cuantitativamente el modelo que de manera tradicional se había seccionado entre partidos y autoridades electorales, en el cual ahora se incorpora la variable independiente. En cuanto a la utilización de la documentación electoral, particularmente de la lista nominal de electores, atendiendo el principio de reserva de la información, no resulta excepcional para los candidatos durante el proceso electoral comparado con el tratamiento dado por los partidos políticos; de ahí que se haya reiterado dicho criterio. Respecto del proceso de fiscalización que se refiere a la aplicación, revisión y comprobación de los recursos asignados, llevado a cabo por la autoridad electoral, los candidatos independientes están obligados a incorporarse, para lo cual sus resultados deberán ser emitidos antes de la toma de protesta de los aspirantes electos. El reconocimiento para los candidatos adquiere un matiz de vanguardia en esa progresividad de los derechos político-electorales, en sus diversas modalidades de participación, como la legitimación para impugnar ─además de los actos que consideren la transgresión a su esfera de derechos─ la validez de los resultados electorales. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Candidaturas independientes en el ámbito local 367 A partir de los criterios emitidos tanto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) como por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) ante el nuevo modelo de competencia político-electoral, el contenido del presente documento se circunscribe a la exposición de sus parámetros, a efecto de que el legislador, prioritariamente, deba reconocerlos como vigentes al momento de configurar el marco jurídico en aquellas entidades que se encuentran pendientes de incorporar dicha figura, de tal suerte que los aspectos normativos que por omisión, o bien, debido a la indefinición en su contenido, fueron delineados ante las instancias jurídicas sean retomados a partir de su nueva concepción. Por tanto, la vigente tendencia de participación debe traducirse de manera armonizada, entre su base constitucional y convencional, aunado a los principios que rigen la función electoral, en la confección de un sistema integral y coherente de reacción estatal racional, ya que conferir al legislador ordinario una potestad de configuración legislativa relativamente amplia no puede ser, de algún modo, indefinida e irrestricta; por el contrario, se debe llegar a generar que la equidad se traduzca en un imperativo en el desarrollo del proceso electoral. Diseño de un nuevo modelo de competencia político-electoral Uno de los temas de la agenda legislativa que tradicionalmente ha generado un debate más álgido lo representa el político-electoral. Esto podría resultar entendible si se parte de la premisa de que las reformas llevadas a cabo ayudan a mejorar la funcionalidad en el desarrollo de los procesos comiciales, lo cual es una circunstancia que no acontece en la práctica. En esa tendencia se ubicó la reforma electoral 2007-2008, la cual diseñó, en esencia, un nuevo modelo de comunicación política entre los diversos actores y, ante la indefinición normativa en alguno de sus temas, resultó necesaria su orientación por medio de las resoluciones jurisdiccionales. Ahora bien, las modificaciones al artículo 35 de la cpeum, por cuanto hace al régimen de derechos políticos, enmarcan la directriz de poder ser Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 368 votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establece la Ley. El derecho de solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación.1§ En ese orden de ideas, las candidaturas independientes son un espacio de participación ciudadana y su adopción no hace más o menos democrático a un régimen, aunque sí le concede mayor calidad a la democracia. Al respecto, México debe contemplar el acceso más amplio y participativo posible de éstas. En esa ruta, las candidaturas independientes o ciudadanas son una opción, puesto que permiten que los ciudadanos que no se identifican con una oferta política cuenten con otras opciones o puedan contender por un cargo público, lo cual ampliaría el espectro de derechos políticos (Hernández 2012, 43). Al atender dicho parámetro reglamentario, se consolida un nuevo diseño de participación de los ciudadanos en la modalidad de candidaturas independientes, en todo el territorio nacional, para los diversos cargos de elección popular, sin detentarse la exclusividad por los partidos políticos; esto es una hipótesis correlacionada con el texto constitucional del artículo 116, fracción IV, inciso e, relativo a las entidades federativas.2 Omisiones legislativas Para lograr una eficaz implementación de las candidaturas independientes en el contexto de la competencia, en un primer momento se debió atender el texto de los artículos transitorios segundo y tercero de la reforma constitucional.3 Así, en la demanda que dio origen a la sentencia del 1 El decreto mediante el cual se reformaron diversas disposiciones de la el 9 de agosto de 2012. cpeum se publicó en el dof Énfasis añadido. Artículo reformado mediante decreto publicado en el dof el 27 de diciembre de 2013. 3 La scjn se pronunció en la tesis de rubro ARTÍCULOS TRANSITORIOS. FORMAN PARTE DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO RESPECTIVO Y SU OBSERVANCIA ES OBLIGATORIA (Tesis VI.2o.A.1 K.). § 2 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Candidaturas independientes en el ámbito local 369 juicio SUP-JDC-1030/2013, se controvirtió, entre otras, la omisión legislativa de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión de expedir la legislación secundaria que regula las candidaturas independientes, ya que de acuerdo con el segundo transitorio, el plazo se cumplió el 10 de agosto de 2013.4 Al respecto, la Sala Superior del tepjf estimó una falta de interés jurídico de los actores, ya que al asumir una afectación de la referida omisión, ésta se sustenta a partir de un planteamiento de carácter general, sin que pueda derivarse una afectación real y directa a sus derechos político-electorales de votar y ser votados, pues no aducen tener la intención de participar como candidatos independientes a un cargo electivo ni mucho menos que les hubiera sido negado el registro para ser postulados a algún cargo de elección popular.5 Quizá el precedente de mayor debate lo representó la sentencia SUPJDC-1137/2013 y acumulado, promovida por Manuel Clouthier Carrillo, al sustentar la violación a su derecho político-electoral a ser votado como candidato independiente a diputado federal por el distrito electoral 5 en el estado de Sinaloa, que resultó de la omisión atribuida al Congreso de la Unión de expedir la legislación necesaria para su ejercicio efectivo, no obstante de haber vencido el plazo previsto. En esencia, las consideraciones de la resolución se sustentaron en declarar improcedentes las alegaciones del actor ante la existencia de una modificación de los hechos que sirvieron de base para promover los juicios de mérito. Lo anterior, porque un nuevo marco jurídico que introduce cambios sustanciales en el sistema políticoelectoral, cuya vigencia acontece de manera posterior a la reforma constitucional de las candidaturas independientes, impide que se examinen en 4 5 Artículo transitorio segundo: “El Congreso de la Unión deberá expedir la legislación para hacer cumplir lo dispuesto en el presente Decreto, a más tardar en un año contado a partir de la entrada en vigor del mismo” (dof 2012). En similares términos se resolvió la sentencia SUP-JDC-1088/2013, promovida para controvertir la omisión del Congreso del estado de Oaxaca para adecuar la legislación electoral en materia de candidaturas independientes. Lo anterior, en atención a la competencia de las entidades federativas para llevar a cabo el proceso de reformas en la materia, derivado de las propias reformas a la Carta Magna. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 370 el fondo las pretensiones del impugnante.6 Por ello, al adoptarse una nueva obligación para el legislador de emitir la reglamentación secundaria que incorpora, entre otros, el tema relativo a las candidaturas independientes, a la fecha en que se resolvió el juicio, aún se encontraba en transcurso el plazo del que se dispone para hacer efectiva la participación de los ciudadanos en la competencia política; de ahí que, en concepto del juzgador, haya acontecido una circunstancia que modificó la base de la demanda.7 En otra vertiente, se incide directamente en la competencia de los congresos locales para llevar a cabo las modificaciones a su marco jurídico, de conformidad con el artículo tercero transitorio.8 De ahí que, en la sentencia del juicio SUP-JRC-122/2013, el Órgano Jurisdiccional federal le haya otorgado la razón al Partido Acción Nacional (pan) en el estado de Tamaulipas, al controvertir la falta de adecuación a la legislación electoral local. Lo anterior, al considerarse que la abstención de legislar se da en contra de una exigencia constitucional de hacer, por lo que, ante la vigencia de un mandato que obliga al legislador de la entidad llevar a cabo las modificaciones atinentes en la materia, se tuvo por acreditada la omisión controvertida y, en consecuencia, se mandató al Congreso del estado emitir la legislación atinente.9 6 El decreto mediante el cual se reformaron diversas disposiciones de la cpeum se publicó en el el 10 de febrero de 2014. Asimismo, mediante decreto del 23 de mayo de 2014, entre otras reformas, se publicaron la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y la Ley General de Partidos Políticos. En el proyecto sustentado por el magistrado Salvador O. Nava Gomar, el cual se mantiene como voto particular de la sentencia, se propuso reconocer al actor legitimación e interés jurídico. Lo anterior, al considerarse que manifestaba su voluntad de postularse como candidato a un cargo de elección popular, es decir, expresaba su pretensión de ejercer su derecho político-electoral de ser votado, en la modalidad de candidatura independiente. Artículo transitorio tercero: “Los Congresos de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal deberá realizar las adecuaciones necesarias a su legislación secundaria, derivadas del presente decreto en un plazo no mayor a un año, contado a partir de su entrada en vigor” (dof 2012). En la sentencia SUP-JDC-1154/2013 se controvirtió de la legislatura del estado de Tlaxcala la omisión de legislar respecto de la participación de candidatos independientes a diversos cargos de elección popular. En el caso, se declararon inoperantes los agravios formulados, en razón de que, de conformidad con lo previsto en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución general, en la promulgación y publicación de las leyes electorales federal y locales, se debe atender a una temporalidad (90 días antes del inicio del proceso electoral) y toda vez dof 7 8 9 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Candidaturas independientes en el ámbito local 371 De este modo, si el legislador incurre en una omisión de este tipo, es decir, no legisla y desarrolla algún precepto de la Constitución, no comete propiamente una infracción a ésta. Si su silencio o inactividad fomenta la creación o mantenimiento de efectos normativos contrarios al texto constitucional, entonces y sólo entonces su inacción podrá ser reputada como fuente de inconstitucionalidad. Sin embargo, cuando ante esta omisión un precepto constitucional no cobra plena eficacia, y de ello conoce el juzgador de constitucionalidad, corresponde a éste, mediante su labor de interpretación, intentar en lo posible ─sin violentar el principio de división de poderes, pero en favor de los principios de colaboración y de supremacía constitucional─ hacer eficaz el precepto constitucional en examen. Así, la labor de dicho juez, en el caso de las omisiones legislativas, no es castigar al legislador que cometió la omisión, sino tratar de dotar de plena eficacia a la norma constitucional que no la tiene, puesto que, como órgano constituido y como defensor de la Constitución, su labor consiste esencialmente en luchar por la plena aplicación de las normas constitucionales (Pastor y Hernández 2008, 284). Es de reconocer que con el trasladado de las omisiones legislativas al ámbito de las impugnaciones, en esencia, se han logrado matizar las desavenencias, sin romper con el equilibrio entre los propios poderes, como consecuencia del mismo diseño legislativo; esto es, establecer en la disposición transitoria un parámetro de temporalidad que permita lograr la emisión del marco jurídico para su eficaz implementación. que la controversia se suscitó en el desarrollo de un proceso electoral extraordinario, resulta inconcuso que, de acoger la pretensión del actor, se estaría trasgrediendo la referida disposición constitucional. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 372 Transición jurisdiccional en las fases del proceso electoral Requisitos de elegibilidad Ante la configuración legal de las candidaturas independientes, se pudo adoptar su réplica en los estados y atender sus propias circunstancias político-electorales.10 Así, durante los procesos electorales de 2013, Zacatecas se convirtió en la primera entidad en implementar este tipo de candidaturas.11 En un principio, su reforma atendió las directrices establecidas para los candidatos postulados por los partidos políticos en las diversas facetas del proceso electoral. De ahí que para algunos actores políticos se advertían temas endebles en su operación, lo que originó su revisión por parte de la scjn.12 A partir de lo argumentado en dicha resolución, el Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Zacatecas fue más incisivo en la reglamentación operativa del modelo, básicamente en lo relativo a las condiciones mínimas de equidad en la contienda. En un primer momento, la disposición transitoria de la reforma constitucional en materia de candidaturas independientes de 2012 obligó a los estados a modificar su marco jurídico. Empero, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en su artículo 357, párrafo II, refiere que las entidades federativas emitirán la normatividad correspondiente en términos del artículo 116, fracción IV, inciso p, de la Carta Magna. Aun cuando el estado de Durango se convirtió en el primero en realizar modificaciones a su Ley Electoral en 2012, la cual entrará en vigor en 2016 (Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Durango 2012b), resultó controvertida por medio de la acción de inconstitucionalidad 50/2012, confirmándose en sus términos su validez. 11 Reforma publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Zacatecas el 6 de octubre de 2012. 12 La reforma incluyó, entre otros, los artículos 17, 18 y 19 de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas, al reconocer que los ciudadanos podrán participar como candidatos independientes a los cargos de gobernador, diputados por el principio de mayoría relativa o planillas para la conformación de los ayuntamientos; asimismo, se establecieron los requisitos legales para su registro. Dicha reforma, en su momento, se controvirtió en las acciones de inconstitucionalidad 57/2012 y sus acumuladas 58/2012, 59/2012 y 60/2012. En esencia, se desestimaron los argumentos aducidos por los actores respecto de la base reglamentaria de las candidaturas independientes, ya que si bien el Pleno de la scjn coincidió con la existencia de una deficiente reglamentación de la figura de las candidaturas independientes, al no encontrarse armonizada al sistema electoral, en consecuencia, el órgano electoral se encontraba obligado a regular aquellos aspectos no contemplados en la legislación. 10 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Candidaturas independientes en el ámbito local 373 Una primera inflexión se dio con la aprobación del Reglamento de Candidaturas Independientes, mediante el cual se establecieron los requisitos que los candidatos debían cumplir para la procedencia de su registro. Un tema de controversia consistió en la exigencia de presentar un escrito de intención de participar en calidad de candidato independiente, el cual fue conocido en el juicio SUP-JDC-41/2013 y acumulados, ya que, en concepto de los actores, representa un exceso al no estar contemplado en la Ley Electoral del Estado de Zacatecas. En ese sentido, las pretensiones resultaron fundadas en razón de que, al atender el principio de jerarquía normativa, el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de la norma. En esa línea argumentativa se acentúa que los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las disposiciones que dan cuerpo y materia a la ley que reglamentan, detallando sus hipótesis y supuestos normativos de aplicación, sin que pueda contener mayores posibilidades o imponga distintas limitantes a las de la propia ley que va a reglamentar; de ahí que, para el órgano resolutor, la autoridad responsable se excedió en sus facultades y atribuciones e impuso un requisito adicional e ilegal. En un segundo disenso, se adujo la exigencia de que la firma autógrafa de los ciudadanos que otorguen su apoyo a una candidatura independiente se hiciera constar mediante fe de hechos notarial, presentando para ello una copia simple y legible de su credencial de elector debidamente cotejada con su original por el fedatario público, lo cual constituyó un requisito de difícil cumplimiento. De igual forma les asistió la razón a los actores, toda vez que la exigencia de que la relación de apoyo ciudadano se haga constar mediante fe de hecho notarial sí se considera un requisito desproporcional e irracional que no está respaldado en la Constitución federal y obstaculiza el derecho fundamental de acceder a las candidaturas independientes, pues no es acorde con los principios rectores establecidos en aquélla para el ejercicio de ese derecho fundamental. En consecuencia, se estimó pertinente declarar la inconstitucionalidad de las porciones Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 374 normativas relativas a los requisitos referidos, así como expulsar del ordenamiento jurídico su aplicación. Registro de candidatos Al atender la dinámica del proceso electoral, el estado de Quintana Roo, en la tendencia reformista, adoptó la definición reglamentaria de las candidaturas independientes; sin embargo, tampoco estuvo exenta de las controversias jurisdiccionales.13 Es de destacar el criterio asumido por el máximo Órgano Jurisdiccional relativo a la libertad de configuración normativa suficiente con que cuenta el legislador para ordenar que las leyes regulen los diversos temas que impactan en la contienda en que habrán de participar posibles candidatos ciudadanos, en condiciones de equidad, en comparación con los postulados por los institutos políticos. Respecto de la base jurídica que implica su operación, la autoridad administrativa emitió los lineamientos para el registro de candidatos durante el proceso electoral local ordinario 2013.14 En ese tenor, hasta antes de la incorporación del vigente esquema de participación al sistema electoral mexicano, una de las etapas en la que por su propia dinámica se ha generado el mayor número de controversias fue la de registro de candidatos, ya que para su procedencia debe agotarse, previamente, un proceso de selección en el interior de los partidos políticos, aunado al cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley, por lo que ante su incumplimiento la autoridad podrá declarar la improcedencia para ser postulado al cargo de elección popular que se pretende (tepjf 2013, 21). Al respecto, el caso Castañeda se contextualizó como la vorágine de las impugnaciones en la conformación de los órganos de representación política 13 14 Reforma publicada en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo el 22 de noviembre y el 7 de diciembre de 2012. En contra del proceso de reformas, se promovieron las acciones de inconstitucionalidad 67/2012 y sus acumuladas 68/2012 y 69/2012. Se desestimaron los conceptos de invalidez sustentados por los actores. En el juicio SUP-JRC-39/2013 y acumulado, se controvirtieron los lineamientos para el registro de candidaturas independientes, durante el proceso electoral local ordinario 2013, confirmándose en sus términos, por lo que hace a los requisitos en el procedimiento de registro. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Candidaturas independientes en el ámbito local 375 por los candidatos independientes (Pelayo y Vázquez 2009). Así, las Salas del tepjf sustentaron su línea argumentativa para tener por no atendidas las alegaciones de los actores en el proceso electoral 2011-2012, tal como se determinó en el juicio SUP-JDC-494/2012, a partir de los criterios definidos por la scjn acerca de la procedencia de la referida forma de participación. Lo anterior, con la base legal de que los candidatos independientes se encuentran compelidos a cumplir con diversos requisitos, entre ellos, la obtención del respaldo ciudadano. Su interpretación fue puesta a consideración de la autoridad jurisdiccional electoral en la demanda que dio origen al juicio SM-JDC-493/2013, al haber sido confirmada por el Tribunal Electoral del Estado de Zacatecas la improcedencia del registro del actor, en su calidad de candidato independiente al cargo de presidente municipal del ayuntamiento referido, al considerar que incumplió, por un lado, con la presentación de la relación de apoyo ciudadano equivalente a 5% del padrón electoral correspondiente al municipio de que se trate y, por el otro, con las copias simples de las credenciales de quienes lo respaldan. En cuanto al primer disenso, la Sala Regional Monterrey revocó las consideraciones asumidas por la responsable, al resultar excesivo e injustificado exigir porcentajes de apoyo ciudadano con parámetros desproporcionados, comparados con los exigidos a los ciudadanos que son postulados por los partidos políticos. En lo relativo al segundo planteamiento formulado por los actores, se asumió el criterio de que si la finalidad de solicitar las copias simples de las credenciales para votar es corroborar que lo asentado en las relaciones de apoyo ciudadano coincida con lo previsto en el padrón en cita, ello resulta desproporcionado, ya que dicho contraste puede realizarse de manera directa con la información de éste. Por los argumentos del juzgador en el caso concreto, se inaplicaron las porciones normativas relativas a dichas exigencias para los candidatos independientes.15 15 En la obtención del apoyo ciudadano que habrán de cumplir los candidatos independientes para los cargos de presidente de la República, senadores y diputados, se establece el cumplimiento de los porcentajes de 1% para el primero, y 2% para los restantes, en todos los casos, de la lista nominal de electores, con corte al 31 de agosto del año previo al de la elección. Esto, de conformidad con el artículo 371 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (lgipe). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 376 En otro de los criterios de relevancia, se planteó en la demanda que dio origen al juicio SUP-JRC-53/2013 una afectación al principio de legalidad, al permitir que un militante que ostenta el cargo de presidente del Comité Directivo Municipal del pan en el municipio de Solidaridad, Quintana Roo, pueda ser registrado como candidato independiente. Ante dicha inconformidad, no fue concedida la razón al promovente, ya que la normativa que regula la participación de los ciudadanos para la selección de cargos de elección popular no presupone restricción alguna respecto de militantes de partidos políticos por cuanto hace a las candidaturas independientes. Sin embargo, en lo relativo a los dirigentes de estos partidos, sí se permite que dirigentes nacionales, estatales o municipales participen, toda vez que dichos ciudadanos han sido electos o designados conforme a las normas estatutarias propias para el efecto de dirigir, organizar y decidir acerca de la estructura y funciones del instituto político en el ámbito territorial correspondiente, situación que les impide su participación en el proceso electoral. De ahí que, en concepto de la Sala Superior, la restricción sólo afecte a los dirigentes, exceptuando a los ciudadanos que en su calidad de militantes expresen su intención de participar sin ser postulados por alguna fuerza política.16 Representación proporcional Con la implementación del nuevo modelo de competencia, la dinámica adoptada por los ciudadanos, en su transición de aspirantes a candidatos con registro, no se mantuvo ajena a las controversias que, al considerar trasgredida su esfera de derechos, asumieron su defensa por medio del juicio para la protección de los derechos político-electorales del En cumplimiento a la ejecutoria de mérito, el Instituto Electoral del Estado de Quintana Roo se pronunció acerca de la procedencia del registro de Juan Bautista Espinosa Palma como candidato independiente a presidente municipal, propietario de la planilla a miembros del ayuntamiento del municipio de Solidaridad, Quintana Roo. Dicha determinación fue controvertida en el juicio SX-JRC-74/2013, confirmándose en sus términos al acuerdo impugnado. 16 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Candidaturas independientes en el ámbito local 377 ciudadano ( jdc ). De especial relevancia resultó la sentencia SUPJRC-76/2013 y acumulados, mediante la cual se controvirtió la resolución, que a su vez revocó la negativa de la autoridad administrativa electoral local de otorgar el registro a diversos ciudadanos al cargo de regidores por el principio de representación proporcional en distintos municipios del estado de Zacatecas. La determinación asumida por el máximo Órgano Jurisdiccional en materia electoral, para revocar la resolución controvertida, se sustentó en que la restricción de participar en elecciones municipales a candidatos independientes por el principio de representación proporcional no limita injustificadamente el derecho fundamental a ser votado al cargo representativo, atendiendo al principio de libre configuración legal que tiene el Poder Legislativo de los estados, respecto de esas candidaturas.17 A partir de dicho criterio, la participación de los candidatos independientes únicamente se circunscribe por el principio de mayoría relativa.18 En ese contexto, no debe otorgarse menor importancia al impacto generado en la asignación de los cargos de representación proporcional de los resultados obtenidos por los candidatos independientes postulados por el sistema de mayoría relativa. El escenario planteado aconteció al controvertirse, en el juicio SX-JRC-169/2013 y acumulados, la asignación de curules plurinominales en la conformación del Congreso de Quintana Roo, que al efecto llevó a cabo el Consejo General del instituto electoral de ese La scjn, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 57/2012 y sus acumuladas, determinó que el artículo 17, párrafo segundo, de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas, dispone: “En ningún caso, los candidatos independientes participarán en los procedimientos de asignación de diputados y regidores por el principio de representación proporcional” (dof 2013a); no se contradice con los principios constitucionales en la materia debido a que si la Constitución no establece bases o lineamientos en la configuración de las candidaturas independientes, entonces dicho numeral se ajusta a la libre configuración legal con que cuenta la legislatura local en el diseño de su sistema electoral. 18 La Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, cuyas disposiciones son aplicables a las elecciones en el ámbito federal y local, respecto de las materias que establece la Constitución, dispone en su artículo 362, párrafo primero, inciso b, la no procedencia del registro de aspirantes a candidatos independientes por el principio de representación proporcional, respecto de diputados y senadores del Congreso de la Unión. 17 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. 378 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación estado, para lo cual fue considerada la votación obtenida por los candidatos independientes postulados en los distritos electorales uninominales. Equidad de género Históricamente ha existido una marcada discriminación en las atribuciones asignadas a hombres y mujeres, lo que ha impedido a estas últimas el libre ejercicio de sus derechos político-electorales que reconoce la cpeum y diversos instrumentos internacionales de los que el Estado mexicano es parte. De ahí que, en la transición que México ha seguido en el tema de la paridad de género, si bien se ha consolidado un asidero jurídico para volverla efectiva, lo cierto es que ello no ha resultado suficiente y, por el contrario, se ha requerido de criterios objetivos con el fin de lograr que la participación de la mujer en los asuntos de la vida pública del país se traduzca en condiciones de igualdad. Resulta acertado matizar que los votantes requieren que los candidatos sean diferentes. Si los candidatos fueran indistinguibles entre sí, los electores no podrían elegir alguno. De hecho, se puede considerar que muchas desigualdades constituyen un criterio perfectamente legítimo para preferir un candidato u otro: uno es más articulado o mejor orador que otro; aquél es más inteligente y propositivo, etcétera. Los electores elegirán a aquella persona que, a sus ojos, posea en mayor grado una cualidad inusual y socialmente apreciada. Sin embargo, esa cualidad no es fija y única, varía de sociedad a sociedad (Aguilar 2011, 29). A partir de tales consideraciones, el cumplimiento de la cuota de género es ya una realidad que debe ser adoptada en el registro de las candidaturas a los diversos cargos de elección popular y en cualquiera de sus modalidades; esto es, tanto en la postulación realizada por los partidos políticos como por los propios candidatos independientes. En el juicio SXJRC-68/2013, los actores controvirtieron de la responsable la declaratoria emitida respecto de quiénes tendrían derecho a solicitar su registro como candidatos independientes a miembros del ayuntamiento, aduciendo la Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Candidaturas independientes en el ámbito local 379 omisión de señalar de qué forma las planillas deben cumplir con la cuota de género establecida en la legislación. De acuerdo con el juzgador, resultó favorablemente atendida su petición en virtud de que, en la conformación de las planillas en los municipios de Felipe Carrillo Puerto, Cozumel, Benito Juárez y Solidaridad, se incumplió con ello, al no observarse por sus integrantes la conformación de 60% de un mismo género, así como también que sus fórmulas se hayan integrado de un propietario y un suplente del mismo género.19 Ante la persistencia de la inconformidad, la resolución de mérito fue impugnada mediante el recurso SUP-REC-35/2013; empero, dada la naturaleza del medio de impugnación, se decretó su improcedencia ante el incumplimiento de las hipótesis de procedencia. Documentación electoral Al atender el criterio asumido en la sentencia del recurso SUP-REC-16/2014, el proceso electoral es concebido como un conjunto sistematizado de actos y hechos que contribuye al fin común de éste, así los diversos actos y hechos que lo integran no se llevan a cabo ni ocurren de manera aislada y tampoco son únicos ni totalmente independientes entre sí; por el contrario, éstos constituyen una etapa o parte del procedimiento electoral, cuyo objeto es contribuir, en su conjunto, a la finalidad del mencionado procedimiento. No obstante, en esa dinámica existen elementos del proceso que si bien son de una naturaleza técnica, no deben ser demeritados en su implementación, esto es, atender en todo momento el principio de equidad que debe regir la contienda. 19 En la sentencia del juicio SUP-JDC-12624/2011 y acumulados, el llamado caso anti-Juanitas, en esencia, se determinó, por un lado, la obligación de los institutos políticos de garantizar que al menos 40% de los candidatos propietarios o propietarias registrados a los cargos de diputados y diputadas, y senadores y senadoras, correspondieran al mismo género (con esto se garantizaba que la postulación cumpliera con la equidad de género); y por la otra, que esa equidad se reflejara en el ejercicio del cargo; por ende, todos los y las suplentes que integrarían 40% de las fórmulas de candidatos o candidatas del mismo género a que se refiere el artículo 219, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales deberían pertenecer al mismo género que sus propietarios. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 380 En esa secuencia interpretativa, la sentencia SUP-JDC-976/2013 da cuenta de una de esas variables del proceso, al ser impugnada la negativa a entregar con un mes de anticipación, previa petición verbal y por escrito, la lista nominal de electores correspondiente a la demarcación en la que participaría el actor como candidato independiente a presidente municipal de Zacatecas, lo cual, en su estima, vulnera su esfera de derechos políticos en la vertiente de ser votado. En ese tenor, se estimó por la Sala Superior no acoger la pretensión y confirmar la negativa de otorgar con un mes de anticipación a la jornada el referido documento electoral, autorizando para ello únicamente su entrega y uso el día de los comicios, ya que de algún modo se afecta el derecho fundamental a ser votado, porque es una medida ajena a las condiciones necesarias para el ejercicio de ese derecho, al no limitar de forma alguna la posibilidad del candidato de participar en la competencia electoral, como una opción real y en la vigilancia del proceso. Esto, aunado a que, ante la falta en la entrega, con un mes previo de la jornada electoral, no se advierte que se prive a los candidatos de alguna información con que deba contar antes de la elección. Radio y televisión La base legal con la que se desarrolló la reforma electoral de 2007 (dof 2007) tuvo como aspecto central la definición de una nueva convivencia en la comunicación política entre actores y la sociedad. A partir de dicho formato, se definió la exclusividad para que el otrora Instituto Federal Electoral (ife) fuera la autoridad máxima en la administración de los tiempos que correspondieran al Estado.20 En función de dicha premisa, el marco jurídico de los estados se adecuó atendiendo a dichos parámetros en el desarrollo de los procesos electorales. Para 2013, particularmente para los 20 Al respecto, César Astudillo, en sus comentarios a la reforma electoral de 2007, relativos al nuevo sistema de comunicación política, hace un análisis de las diversas variables que la autoridad electoral tendrá que observar para definir el nuevo modelo en la asignación de los tiempos en radio y televisión a que tienen derecho los partidos políticos y autoridades electorales (Astudillo 2008). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Candidaturas independientes en el ámbito local 381 comicios de Zacatecas y Quintana Roo, el formato originalmente diseñado en la asignación de tiempos en radio y televisión tuvo que atender la novedosa variable de los candidatos independientes y, en consecuencia, hacer efectiva su presencia durante las etapas del proceso.21 Así, en el primer proceso citado, al quedar reconocido en el reglamento de candidaturas independientes el acceso de los candidatos a los tiempos de radio y televisión, se procedió a definir un esquema mediante el cual, en su conjunto, les serían asignados los espacios como si se tratara de un partido político de nuevo registro. En ese sentido, el Instituto Electoral de Zacatecas, una vez que conoció el número de candidatos independientes que participarían en el proceso, aprobó el modelo de distribución de los tiempos.22 Por ser un tema de análisis cualitativo, no estuvo exento de su revisión en el ámbito jurisdiccional, al conocerse el recurso de apelación SUP-RAP-53/2013, del cual, en esencia, ante los agravios formulados, la máxima autoridad jurisdiccional confirmó la viabilidad de incluir en las pautas de transmisión de campaña los espacios correspondientes a los candidatos independientes, al asistirles el derecho a participar en igualdad de condiciones que los partidos políticos. Empero, no existió coincidencia en la propuesta de modelo de distribución, de ahí que se haya ordenado al Comité de Radio y Televisión del referido instituto pronunciarse acerca del pautado respectivo. En cumplimiento a dicho mandato, la asignación de pautas elaborada por dicho órgano electoral se controvirtió en el recurso SUP-RAP-56/2013, confirmándose en sus términos y, en consecuencia, quedó firme la asignación de espacios en radio y televisión para los candidatos independientes en su conjunto. El 20 de marzo de 2013, el Consejo General del otrora ife emitió el acuerdo por el que se aprobaron las bases para el acceso a radio y televisión durante campaña para los estados que contemplan la figura de candidaturas independientes. Dicho acuerdo fue impugnado en el juicio SUP-JDC-893/2013, desechándose por estimarse una falta de legitimación de los actores. 22 El Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Zacatecas aprobó el registro de nueve candidatos independientes en los municipios de Cañitas de Felipe Pescador, General Enrique Estrada, Mazapil, Pinos, Sombrerete (dos candidatos), Villa de Cos, Villa García y Zacatecas. 21 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 382 En la elección de Quintana Roo, agotado el procedimiento de registro de candidatos que participarían en la modalidad independiente, se notificó a la autoridad electoral federal a efecto de asignar las pautas de los tiempos en los medios electrónicos de comunicación.23 Uno de los argumentos que sustentó la inconformidad de los actores, en la distribución de los tiempos en radio y televisión, se centró en la falta de una base normativa que definiera las condiciones en que los candidatos independientes tendrían derecho, aunado a que la responsable, indebidamente, deduce del tiempo que corresponde a los partidos políticos una porción equivalente a la de un partido político de nuevo registro, para asignarlos a aquéllos. En la sentencia del recurso SUP-RAP-64/2013 no se compartieron dichos disensos, al estimarse que las candidaturas independientes, al igual que los partidos políticos, deberán contar con la prerrogativa de acceso a los medios de comunicación social conforme a las bases esenciales con las cuales opera el actual modelo de comunicación política. Para entender su diseño, se trata de cubrir no sólo las necesidades de comunicación de los partidos políticos, sino también las correspondientes a las candidaturas independientes. En consecuencia, los candidatos independientes y los partidos políticos deberán tener acceso a los medios de comunicación social en condiciones que garanticen el principio de equidad en la contienda electoral. Un énfasis adicional merece el modelo de asignación de tiempos en medios de comunicación derivado de las recientes reformas al marco jurídico-electoral (dof 2012), el cual circunscribe la participación de los ciudadanos que, sin la postulación de algún partido, adopten la defensa de una plataforma política. De ahí que el parámetro constitucional que define su implementación considera que el tiempo establecido como derecho 23 El Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Quintana Roo aprobó el registro de candidatos independientes en los municipios de Felipe Carrillo Puerto, Cozumel, Benito Juárez y Solidaridad. De igual forma, en los distritos electorales uninominales VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV y XV. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Candidaturas independientes en el ámbito local 383 de los partidos políticos y, en su caso, de los candidatos independientes, debe distribuirse a partir de 70% entre los primeros, de acuerdo con los resultados de la elección para diputados federales inmediata anterior, y 30% restante, dividido en partes iguales, de las cuales hasta una de éstas podrá ser asignada a los segundos en su conjunto. En concordancia con lo anterior, la directriz legal refiere que el conjunto de candidatos independientes, según el tipo de elección, accederá al radio y la televisión como si se tratara de un partido de nuevo registro, únicamente en el porcentaje que se distribuye en forma igualitaria a los partidos políticos, en términos de lo dispuesto en la cpeum. Lo anterior permite al ahora Instituto Nacional Electoral (ine) definir, de manera eficaz ─al igual que el diseño de 2007─, la asignación de tiempos a las autoridades electorales, precandidatos y candidatos en sus diversas modalidades de participación. Fiscalización Uno de los temas que por su naturaleza técnica ─en función de los elementos que se conjugan desde su configuración, implementación y, en consecuencia, su resultado─ implica mayor resistencia por partidos políticos y candidatos, es el de la fiscalización de los recursos asignados. En esa tendencia, en el esquema definido para los candidatos independientes se establece la conformación de una entidad susceptible de ser auditable, esto es, una asociación civil, cuyo tratamiento será similar al de un partido político. A partir de dicha concepción, los candidatos se encuentran obligados, desde la etapa de la obtención del apoyo ciudadano y hasta el último de los actos del proceso comicial, a presentar los informes por la asignación de recursos públicos y privados.24 24 De conformidad con el artículo 41, fracción IV, párrafo tercero, incisos a y c, de la cpeum, se establecen como causales de nulidad de la elección: exceder el gasto de campaña en 5% del monto total autorizado, así como recibir y utilizar recursos de procedencia ilícita o recursos públicos en las campañas, respectivamente. Por tanto, si los candidatos independientes se apartan del proceso de fiscalización a observar, dichas hipótesis, en su caso, podrían actualizarse en su perjuicio. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 384 En ese sentido, independientemente de las virtudes o debilidades de los distintos instrumentos de control, la eficacia de la norma fiscalizadora se enfrenta a un delicado problema: los partidos políticos y candidatos tienen fuertes incentivos para inobservar la norma, pues generalmente cuando se llega a detectar y sancionar la conducta violatoria, es muy probable que la misma haya rendido los beneficios esperados. Esto se debe, en buena medida, a que los efectos de la fiscalización se conocen y son sancionados una vez que se consumen los procesos de renovación de poderes y a que las sanciones básicamente son pecuniarias (Agíss 2008, 37). En este caso, los agravios que sustentaron la controversia respecto del formato asignado para la rendición de cuentas, por parte de los candidatos independientes en el ámbito local, se enfocan en la permisión para recibir donaciones de bienes inmuebles como parte de financiamiento privado, así como la venta de los mismos, cuyo contenido se desprende del Reglamento del Instituto Electoral de Quintana Roo para la fiscalización de los recursos que obtengan y apliquen los candidatos independientes.25 De acuerdo con el justiciable, si los fines y propósito de los partidos políticos no se reducen a la postulación de candidaturas a puestos de elección popular, sino que también tienen actividades permanentes, entonces resulta incuestionable que la ley prevea la posibilidad de que estos institutos políticos puedan recibir aportaciones de bienes inmuebles para el cumplimiento de sus propósitos. Por lo tanto, al preverse que la figura de las candidaturas independientes atiende a una naturaleza temporal cuyo propósito es la postulación del 25 El artículo 17, inciso d, del Reglamento del Instituto Electoral de Quintana Roo para la fiscalización de los recursos que obtengan y apliquen los candidatos independientes (2013) establece que: “En las donaciones de bienes inmuebles el registro contable se hará conforme a su valor comercial de mercado determinado por persona autorizada y, en su defecto, conforme a su valor catastral; los montos de las aportaciones en especie, así como las que se reciban en efectivo, en su conjunto, no deberán rebasar el límite de financiamiento establecido en la Ley y el presente Reglamento”. Al respecto, la fiscalización de los recursos asignados comprende los ejercidos en precampaña y campaña, a partir de los topes asignados, de ahí que los juicios SUP-JRC-63/2013 y SX-JRC-85/2013 guarden relación con el proceso de revisión. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Candidaturas independientes en el ámbito local 385 ciudadano, mientras que un partido político tiene fines amplios y permanentes, resulta que tal disposición va más allá de la facultad reglamentaria, al trasgredir la jerarquía normativa. Estas consideraciones son asumidas en el juicio SUP-JRC-56/2013, que derivaron en la eliminación del texto contenido en el artículo 17, inciso d, del Reglamento del Instituto Electoral de Quintana Roo para la fiscalización de los recursos que obtengan y apliquen los candidatos independientes, respecto a la posibilidad de que los aspirantes y candidatos independientes puedan recibir donaciones de bienes inmuebles. Medios de impugnación En la concepción de las candidaturas independientes, sea de corte constitucional y desarrollo legal, el régimen impugnativo que transita, a partir de la emisión u omisión de actos derivados del proceso electoral, se vuelve indefectible para atemperar aquellos aspectos que, como resultado de la participación de los ciudadanos que decidan ejercer el derecho de postularse, permiten hacer efectivo y democrático en su mayor amplitud posible el cumplimiento de los principios que deben regir a toda función electoral. Acorde con esta visión, no debe pasar a un menor talante la efectividad para que los candidatos independientes cuenten con los instrumentos que hagan posible la equidad en el desarrollo del proceso, y que ante la existencia de una trasgresión a su esfera de derechos puedan hacer valer la vía idónea en su defensa. Así, al resolverse la contradicción de criterios SUPCDC-5/2013, la Sala Superior del tepjf reconoce la legitimación con que cuentan los candidatos postulados para algún cargo de elección popular, entre ellos los independientes, para impugnar, particularmente, la validez de resultados electorales por medio del jdc, garantizando con ello una tutela judicial efectiva. Por lo tanto, las personas postuladas pueden plantear violaciones directas a su pretensión de ocupar un cargo de elección popular y, también, circunstancias que puedan afectar la validez de la elección en la que participaron. Lo anterior, aunado a la emisión de la jurisprudencia 1/2014 de rubro CANDIDATOS A CARGOS DE ELECCIÓN POPULAR. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 386 PUEDEN IMPUGNAR RESULTADOS ELECTORALES A TRAVÉS DEL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO.26 En función de dicho criterio, es evidente que se potencia la capacidad protectora del derecho de ser votado con el propósito de hacer efectivo el acceso a la justicia de las personas postuladas, durante elecciones locales o federales, en pleno respeto al principio de igualdad ante la ley. De ahí que dicho esquema de protección de derechos político-electorales, además de los ciudadanos postulados por los institutos políticos, también comprenda a los candidatos independientes para controvertir cualquier determinación adoptada por las autoridades electorales durante diversas etapas del proceso electoral.27 En efecto, la sentencia que salvaguarda los derechos del quejoso es sólo un aspecto de la función jurisdiccional del juzgador, pues esta prestación no podría cobrar un verdadero garantismo si no se consideran las medidas de ejecución que materializan la resolución. Es obvio que cualquier sentencia que aspire a repercutir en la realidad mediante su dicho jurídico, que emana de su resolución, debe hacer uso de los mecanismos de ejecución pertinentes que permitan dar una eficacia plena A partir del criterio asumido, se abandona la jurisprudencia 11/2004 de rubro JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. GENERALMENTE ES IMPROCEDENTE PARA IMPUGNAR RESULTADOS ELECTORALES POR NULIDAD DE LA VOTACIÓN RECIBIDA EN CASILLA. 27 En la sentencia SM-JDC-729/2013, de la cual, entre otras, derivó la contradicción de criterios de mérito, el actor presentó el medio de impugnación denominado juicio de revisión constitucional electoral, siendo radicado con la clave SM-JRC-71/2013, y al considerarse que fue hecho valer por un candidato independiente, resultaba improcedente por carecer de legitimación, pues únicamente los partidos políticos pueden promoverlo; se acordó reencauzarlo a jdc, resultando procedente para oponerse a las resoluciones jurisdiccionales relacionadas con los resultados y validez de elecciones y, además, porque cuenta con reglas procesales más benéficas para el ciudadano. Al respecto, le fue reconocida al actor la legitimación en su calidad de candidato independiente, para controvertir la resolución de la responsable que, a la vez, confirmó los resultados en el acta de cómputo municipal electoral y la declaración de validez para renovar el ayuntamiento del municipio de Villa de Cos, Zacatecas. 26 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Candidaturas independientes en el ámbito local 387 a la tutela jurisdiccional, y, entonces, ésta podrá ser considerada como verdaderamente efectiva, porque la efectividad, más allá del decreto judicial, se materializa cuando se logra el restablecimiento total del precepto tutelado (Rodríguez 2013, 28). En ese sentido, a partir del reconocimiento de legitimidad para cuestionarse por los candidatos, cualquier posible irregularidad que afecte la legalidad y constitucionalidad de los actos del proceso electoral en que participan, o de forma directa su esfera de derechos, al ser quienes pretenden ocupar el cargo de elección popular respectivo, implícitamente se atiende el derecho a la tutela judicial efectiva, que incluye el acceso a la justicia, el respeto a las garantías mínimas procesales y el derecho a un recurso efectivo. Por ende, compete al legislador ordinario local regular ─en lo relativo a las candidaturas independientes─ las calidades, condiciones y requisitos exigibles para ejercitar tal prerrogativa, en el entendido de que no podrá establecer restricciones indebidas ni requisitos, calidades, circunstancias o condiciones irrazonables, injustificadas o desproporcionadas que hagan nugatorio el ejercicio del derecho a ser votado, desde cualquiera de sus vertientes. Configuración legal en los estados. Retos y perspectivas Ante la realidad de las candidaturas independientes en el contexto de la competencia político-electoral, con un marco jurídico ya definido, éstas adquieren un significado de gran relevancia en su implementación, lo mismo que los parámetros que, de manera paralela a los partidos políticos, han de cumplir los candidatos postulados en esa vertiente. Si bien la primera aproximación reglamentaria se suscitó en el ámbito federal (en lo relativo a presidente de la República, diputados y senadores), lo cierto es que el proceso legislativo para aquellos estados que tienen aún pendiente su reglamentación no debe inobservar el tratamiento al marco temático y Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 388 operativo suscitado para esos cargos en el Congreso de la Unión. Sólo de esa forma se pueden conocer las modalidades, requisitos, derechos y obligaciones que habrán de conformar su diseño en cada entidad federativa. Ello es así por considerarse que la novedosa modalidad de participación política constituye un engranaje más del proceso electoral, por lo que necesariamente dicha pieza debe ser articulada con el resto de los elementos que conforman e integran todo el aparato comicial estatal.28 En esa línea temática, al conocer de las controversias derivadas de los procesos electorales de 2013, tanto la scjn como el tepjf han consolidado los precedentes respecto de aquellos lineamientos que deben quedar plasmados de manera objetiva en la legislación. Para ello, el criterio racional del legislador debe partir de dos premisas básicas: la primera, que se garantice a los candidatos su participación en la competencia electoral como una opción real, mediante la posibilidad de realizar actos de campaña, acceder a ciertas prerrogativas públicas de manera equitativa y no ser objeto de cargas excesivas por parte de la autoridad administrativa electoral; la segunda, que su inclusión en la vigilancia de las etapas del proceso electoral no sólo se concrete por medio de ellos mismos, sino además por parte de aquellos representantes que, por la propia dinámica de la competencia, deban, de manera conjunta, atender el seguimiento de las actividades en que se encuentren inmersos los diferentes actores. Esto es, la regulación y concreción normativa del derecho a ser votado como candidato independiente debe garantizar las condiciones necesarias para su ejercicio, siempre que con ello no se limite indebidamente su ejercicio y sin apego al principio de proporcionalidad. Aunado a lo anterior, una primera condición que el legislador local debe observar encuentra sustento en la nueva visión proteccionista de los derechos político-electorales. Esta tendencia que, entre otras, atiende la 28 Al respecto, véase el documento La reforma político-electoral 2014 y su impacto en la legislación de las entidades federativas, en el cual se establece, entre otros temas, el relativo a las candidaturas independientes a partir de su reglamentación federal (ine 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Candidaturas independientes en el ámbito local 389 prerrogativa a ser votado para todos los cargos de elección popular, no posee un carácter absoluto, puesto que puede estar sujeta a ciertas y determinadas restricciones, siempre que no afecten su contenido esencial, no sean irrazonables, desproporcionadas o arbitrarias. Es un criterio acorde con el parámetro convencional de los artículos 23, párrafo segundo, 30 y 32, párrafo segundo, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (cadh). Tal y como se ha advertido, a partir de las sentencias analizadas, diversos planteamientos pueden ser sujetos de los órganos jurisdiccionales, sin dejar de lado la naturaleza propia del proceso electoral concebido como un conjunto sistematizado de actos. No obstante, el derecho del ciudadano de solicitar su registro como candidato independiente ante la autoridad electoral se reconoce, siempre y cuando quien lo solicite se apegue a las calidades que establece la ley, en el entendido de que corresponde también ejercerlo a los partidos políticos, constituyéndose, en consecuencia, como el acto neural de la fase preparatoria de la elección; de ahí que la configuración de sus parámetros normativos, en todo momento, deba atender a la racionalidad y equidad en las condiciones propias de los comicios. Esto, sin dejar de lado el criterio asumido por el máximo Órgano Jurisdiccional en materia electoral, al considerar que dichas calidades deben ser asumidas como las circunstancias, condiciones, requisitos o términos instituidos para el ejercicio de los derechos de participación política, por parte de los ciudadanos, siempre que sean razonables y establecidas en leyes por razones de interés general. Y es que, de considerarse parámetros irrazonables, desproporcionados o que afecten el núcleo esencial de ese derecho humano, se haría nugatorio y, en su caso, inoperante el derecho humano de los ciudadanos a solicitar su registro de manera independiente. Si bien el diseño de la norma conlleva necesariamente a un espacio hipotético de punición, entonces el tamiz coercitivo del régimen de las candidaturas independientes debe determinarse por el poder reformador, la categoría formal de faltas o hechos irregulares, vinculándolos a Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 390 consecuencias jurídicas apegadas a la propia Constitución, como exigencia de predeterminación normativa precisa de las conductas infractoras y de las sanciones que les serán aplicables a los comportamientos infractores. Así, el contenido de las normas sancionadoras se debe regir por el principio de proporcionalidad, en el cual toda restricción en los derechos fundamentales debe ser apta para fomentar un objetivo constitucionalmente legítimo y la eficacia de la medida utilizada; esto es, se requiere que la limitación del derecho constitucional tenga un fin permitido por la norma fundamental y, a la vez, socialmente relevante. Pero también exige que la medida en sí misma sea apropiada para el logro de ese fin y no por el contrario, absolutamente incapaz para conseguir la finalidad que se persigue. En ese tenor, el parámetro de necesidad implica que una restricción en los derechos fundamentales es imprescindible, al no existir algún otro medio alternativo que revista, por lo menos, la misma eficacia para alcanzar el objetivo propuesto y que sea más benigno con el derecho afectado; un conocimiento al que se llega de una comparación de la medida adoptada con los otros medios disponibles para advertir, por un lado, la idoneidad equivalente o mayor del medio alternativo y, por otro, su menor grado de intervención en el derecho fundamental.29 Con miras a los procesos electorales locales venideros, en síntesis, las directrices que habrán de adoptarse en la reglamentación de las candidaturas independientes tienen como antecedentes las experiencias de Zacatecas y Quintana Roo, en sus diversas variables, así como los criterios emitidos por los órganos impartidores de justicia que permitieron su implementación eficaz. Empero, y que en mucho permitirá atemperar la coyuntura local, prioritariamente se deberá observar la tendencia reglamentaria 29 Respecto del particular, resultan oportunos los debates de los ministros de la scjn, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 50/2012 (Durango); 57/2012 y sus acumuladas 58/2012, 59/2012 y 60/2012 (Zacatecas), y 67/2012 y sus acumuladas 68/2012 y 69/2012 (Quintana Roo). Contenidos en las versiones taquigráficas de las sesiones públicas celebradas los días 27 de noviembre y 10 de diciembre, ambas de 2012; 5, 7, 11, 12 y 14 de marzo de 2013, en todas, respecto de la facultad reglamentaria del legislador acerca de las candidaturas independientes. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Candidaturas independientes en el ámbito local 391 del ámbito federal. Por tanto, sin el menoscabo de la competencia jurisdiccional, los ciudadanos que pretendan ser postulados con la figura de independiente a los diversos cargos de elección popular deberán transitar por condiciones instrumentales que permitan garantizar la operatividad del sistema y su interacción con otros derechos, pero, a la vez, respetando la eficacia del modelo. En el sistema electoral del país, en el que convergen, entre otros, partidos políticos, tradicionalmente su dinámica está direccionada a partir del diseño otorgado por el legislador, el cual, de manera permanente, es susceptible de reformas.30 A partir de esta premisa, hasta antes de la incorporación de las candidaturas independientes al ámbito comicial, los institutos políticos concentraron la conformación de los órganos de representación política y, de manera cíclica, las prerrogativas adyacentes a ésta. Por lo tanto, el sistema de partidos evolucionó de forma natural entre los parámetros de convivencia y competencia mutua. De ahí que el nuevo esquema de competencia ciudadana se muestra como una opción con posibilidad real de representación para diversos segmentos de la sociedad, por su estatus ajeno al monopolio de partidos. Si bien, como ya se dijo, desde el concepto constitucional hubo aspectos endebles en su implementación, que requirieron de la percepción jurisdiccional, de manera paralela se tiene una realidad, esto es, debilidades y limitaciones, en comparación con el régimen adaptable para los partidos políticos. Así lo demuestran los resultados, al hacer evidente que en comparación con las estructuras que sostienen a los candidatos postulados por 30 Así lo demuestra la Ley General de Partidos Políticos, al definirse, entre otros, los parámetros para el registro legal y la intervención que habrán de tener los partidos políticos en los procesos electorales federales y locales; los derechos y obligaciones de sus militantes y los lineamientos básicos para la interacción de sus órganos directivos; la postulación de sus candidatos y, en general, la conducción de sus actividades de forma democrática. No obstante, consolidar un auténtico sistema de partidos es susceptible de modificaciones sin atender a su esencia de origen. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 392 éstos, a los candidatos independientes no les resultan favorables los indicadores ─margen de victoria y nivel de competitividad─.31 Esto es entendible porque el vigente sistema jurídico está diseñado, en gran parte, para los partidos políticos; de ahí que, ante la premisa que busca una competencia igualitaria entre los actores, la figura de los candidatos independientes no puede quedar al margen de la indefinición normativa, como ha quedado evidenciado. Será, entonces, necesario, después de agotarse los ciclos de participación, llevar a cabo, de manera gradual, adecuaciones al diseño normativo, a efecto de consolidar una auténtica opción de competencia política. Fuentes consultadas Acción de inconstitucionalidad 50/2012. Promovente: Partido de la Revolución Democrática. Órganos responsables: Congreso y Gobernador del Estado de Durango. Disponible en http://www2.scjn.gob.mx/red2/ expedientes/ (consultada el 17 de febrero de 2014). 57/2012 y sus acumuladas 58/2012, 59/2012 y 60/2012. Promoventes: Procuraduría General de la República y otras. Órganos responsables: Congreso del Estado de Zacatecas y otro. Disponible en http://www2.scjn.gob.mx/red2/expedientes/ (consultada el 19 de febrero de 2014). 67/2012 y sus acumuladas 68/2012 y 69/2012. Promoventes: Partido Acción Nacional y otro. Órganos responsables: Poder Legislativo y Poder Ejecutivo, ambos del estado de Quintana Roo. Disponible en http://porta les.te.gob.mx/candidaturas/sites/default/files/ACCI%C3%93N%20 DE%20INCOSNTITUCIONALIDAD%2067-2012%20(QUINTANA% 20ROO).pdf (consultada el 22 de febrero de 2014). 31 Resultados del proceso electoral 2013, en la elección de ayuntamientos de mayoría relativa, en el estado de Zacatecas. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Candidaturas independientes en el ámbito local 393 Agíss Bitar, Fernando. 2008. Fiscalización de los recursos de los partidos políticos. Una reflexión sobre la aplicación efectiva de las normas de fiscalización. México: tepjf. Aguilar Rivera, José. 2011. Cuotas de género en México. Igualdad democrática y medidas afirmativas. ¿Equidad y cuotas? México: tepjf. Astudillo, César. 2008. El nuevo sistema de comunicación política en la reforma electoral de 2007. Estudios sobre la reforma electoral 2007: hacia un nuevo modelo, coords. Lorenzo Córdova Vianello y Pedro Salazar Ugarte, 127-75. México: tepjf. cadh. Convención Americana sobre Derechos Humanos. 1969. Disponible en http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B-32_Convencion_Americana_ sobre_Derechos_Humanos.htm (consultada el 15 de febrero de 2014). dof. Diario Oficial de la Federación. 2007. 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[Disponible en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5328204& fecha=27/12/2013 (consultada el 20 de noviembre de 2014)]. . 2014a. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política-electoral. 10 de febrero. [Disponible en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5332025&fec ha=10/02/2014 (consultada el 20 de noviembre de 2014)]. . 2014b. Decreto por el que se expide la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; y se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. 23 de mayo. [Disponible en http://www.dof.gob. mx/nota_detalle.php?codigo=5345954&fecha=23/05/2014 (consultada el 20 de noviembre de 2014)]. . 2014c. 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Autoridad responsable: Tribunal de Justicia Electoral del Poder Judicial del Estado de Zacatecas. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/ sentencias/html/SM/2013/JDC/SM-JDC-00493-2013.htm (consultada el 3 de marzo de 2014). SM-JDC-729/2013. Actor: César Gerardo González Zavala. Autoridad responsable: Tribunal de Justicia Electoral del Poder Judicial del Estado de Zacatecas. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/ sentencias/html/SM/2013/JDC/SM-JDC-00729-2013.htm (consultada el 20 de abril de 2014). SM-JRC-71/2013. Actor: César Gerardo González Zavala. Autoridad responsable: Tribunal de Justicia Electoral del Poder Judicial del Estado de Zacatecas. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/ sentencias/html/SM/2013/JRC/SM-JRC-00071-2013-Acuerdo1.htm (consultada el 22 de abril de 2014). SUP-CDC-5/2013. Denunciante: Sala Regional Monterrey. Sustentantes: Sala Superior y Sala Regional Monterrey del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Disponible en http://portal.te.gob.mx/ colecciones/sentencias/html/SUP/2013/CDC/SUP-CDC-00005-2013. htm (consultada el 15 de abril de 2014). SUP-JDC-12624/2011 y acumulados. Actoras: María Elena Chapa Hernández y otras. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/ sentencias/html/SUP/2011/JDC/SUP-JDC-12624-2011.htm (consultada el 10 de marzo de 2014). SUP-JDC-494/2012. Actor: Omar Olvera de Luna. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. Disponible en http:// Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. 398 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2012/JDC/SUPJDC-00494-2012.htm (consultada el 25 de febrero de 2014). SUP-JDC-41/2013 y acumulados. Actor: Marco Antonio Torres Inguanzo y otros. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Zacatecas. Disponible en http://portal.te.gob.mx/ colecciones/sentencias/html/SUP/2013/JDC/SUP-JDC-00041-2013. htm (consultada el 21 de febrero de 2014). SUP-JDC-893/2013. Actores: Josué García Bautista y Joaquín Carreón Meza. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/ sentencias/html/SUP/2013/JDC/SUP-JDC-00893-2013.htm (consultada el 18 de marzo de 2014). SUP-JDC-976/2013. Actor: Rogelio Cárdenas Hernández. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Electoral de Zacatecas. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/ SUP/2013/JDC/SUP-JDC-00976-2013.htm (consultada el 15 de marzo de 2014). SUP-JDC-1030/2013. Actor: José Antonio Calderón Cardoso y otros. Autoridades responsables: Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y otras. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/ sentencias/html/SUP/2013/JDC/SUP-JDC-01030-2013.htm (consultada el 15 de febrero de 2014). SUP-JDC-1088/2013. Actor: David Elías Santillán Miguel. Autoridad responsable: Congreso del Estado de Oaxaca. Disponible en http:// portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2013/JDC/SUPJDC-01088-2013.htm (consultada el 15 de febrero de 2014). SUP-JDC-1137/2013 y acumulado. Actor: Manuel Clouthier Carrillo. Autoridad responsable: Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/ sentencias/html/SUP/2013/JDC/SUP-JDC-01137-2013.htm (consultada el 17 de febrero de 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Candidaturas independientes en el ámbito local 399 SUP-JDC-1154/2013. Actor: Lauro Reyes Ramos. Autoridades responsables: Consejo General del Instituto Electoral de Tlaxcala y otro. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/ html/SUP/2013/JDC/SUP-JDC-01154-2013.htm (consultada el 18 de febrero de 2014). SUP-JRC-39/2013 y acumulado. Actores: Partido de la Revolución Democrática, Partido Acción Nacional, y Armando Pérez. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Electoral de Quintana Roo. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/ SUP/2013/JRC/SUP-JRC-00039-2013.htm (consultada el 22 de febrero de 2014). SUP-JRC-53/2013. Actores: Partido de la Revolución Democrática y Partido Acción Nacional. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Electoral de Quintana Roo. Disponible en http://portal.te.gob. mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2013/JRC/SUP-JRC-000532013-Acuerdo1.htm (consultada el 4 de marzo de 2014). SUP-JRC-56/2013. Actor. Partido de la Revolución Democrática. Autoridad responsable: Tribunal Electoral de Quintana Roo. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2013/JRC/ SUP-JRC-00056-2013.htm (consultada el 2 de abril de 2014). SUP-JRC-63/2013. Actor: Partido de la Revolución Democrática. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Electoral de Quintana Roo. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/ sentencias/html/SUP/2013/JRC/SUP-JRC-00063-2013.htm (consultada el 6 de abril de 2014). SUP-JRC-76/2013 y acumulados. Actores: Partido de la Revolución Democrática y otros. Autoridad responsable: Sala Uniinstancial del Tribunal de Justicia Electoral del Poder Judicial del Estado de Zacatecas. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2013/ JRC/SUP-JRC-00076-2013.htm (consultada el 2 de marzo de 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. 400 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación SUP-JRC-122/2013. Actor: Partido Acción Nacional. Autoridad responsable: Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Tamaulipas. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/ sentencias/html/SUP/2013/JRC/SUP-JRC-00122-2013.htm (consultada el 17 de febrero de 2014). SUP-RAP-53/2013. Actor: Partido de la Revolución Democrática. Autoridad responsable: Junta General Ejecutiva y Comité de Radio y Televisión, ambas del Instituto Federal Electoral. Disponible en http:// portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2013/RAP/SUPRAP-00053-2013.htm (consultada el 19 de marzo de 2014). SUP-RAP-56/2013. Actor: Partido de la Revolución Democrática. Autoridad responsable: Comité de Radio y Televisión del Instituto Federal Electoral. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/ sentencias/html/SUP/2013/RAP/SUP-RAP-00056-2013.htm (consultada el 25 de marzo de 2014). SUP-RAP-64/2013. Actor: Partido de la Revolución Democrática. Autoridad responsable: Comité de Radio y Televisión del Instituto Federal Electoral. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/ html/SUP/2013/RAP/SUP-RAP-00064-2013.htm (consultada el 28 de marzo de 2014). SUP-REC-35/2013. Recurrentes: Partido Acción Nacional y Partido de la Revolución Democrática. Autoridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Tercera Circunscripción Plurinominal, con sede en Xalapa, Veracruz. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/ sentencias/html/SUP/2013/REC/SUP-REC 00035-2013.htm (consultada el 7 de marzo de 2014). SUP-REC-16/2014. Actor: Abigail Vasconcelos Castellanos. Autoridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Tercera Circunscripción Plurinominal, con sede en Xalapa, Veracruz. Disponible en http://portal.te.gob.mx/ Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Candidaturas independientes en el ámbito local 401 colecciones/sentencias/html/SUP/2014/REC/SUP-REC-00016-2014. htm (consultada el 8 de marzo de 2014). SX-JRC-68/2013. Actores: Partido de la Revolución Democrática y Partido Acción Nacional. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Electoral de Quintana Roo. Disponible en http://www.te.gob. mx/salasreg/ejecutoria/sentencias/xalapa/SX-JRC-0068-2013.pdf (consultada el 10 de marzo de 2014). SX-JRC-74/2013. Actores: Partido Acción Nacional y Partido de la Revolución Democrática. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Electoral de Quintana Roo. Disponible en http://portal.te.gob. mx/colecciones/sentencias/html/SX/2013/JRC/SX-JRC-00074-2013. htm (consultada el 5 de marzo de 2014). SX-JRC-85/2013. Actores: Partido de la Revolución Democrática y Acción Nacional. Autoridad responsable: Tribunal Electoral de Quintana Roo. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/ html/SX/2013/JRC/SX-JRC-00085-2013.htm (consultada el 10 de abril de 2014). SX-JRC-169/2013 y acumulados. Actores: Partido Acción Nacional, Partido de la Revolución Democrática y Marcela Rojas López. Autoridad responsable: Tribunal Electoral de Quintana Roo. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SX/2013/JRC/ SX-JRC-00169-2013.htm (consultada el 15 de abril de 2014). tepjf. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 2013. Informe de labores 2012-2013. México: tepjf. Tesis VI.2o.A.1 K. ARTÍCULOS TRANSITORIOS. FORMAN PARTE DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO RESPECTIVO Y SU OBSERVANCIA ES OBLIGATORIA. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena época. Tomo XIV. Octubre de 2001. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 363-401. Sección Documental 405 LXVII Aniversario de la lucha por la abolición de la discriminación educativa contra los mexicanos en Estados Unidos. La sentencia Méndez v. Westminster LXVII Anniversary of the Struggle for the Abolition of Discrimination in Education Against Mexicans in the United States. Case Méndez v. Westminster Manuel González Oropeza (México)* Resumen En el presente artículo se aborda el célebre caso Méndez v. Westminster, resuelto en 1947 por la Corte Suprema de los Estados Unidos, que junto con el histórico caso de Plessy v. Ferguson de 1896 y el de Brown v. Board of Education sentaron precedentes importantes en la lucha por los derechos civiles y en contra de la discriminación racial en Estados Unidos de América. Palabras clave: derechos civiles, derechos humanos, discriminación racial, discriminación educativa. * Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. [email protected]. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 405-421. 406 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Abstract This papper approach to the case Méndez v. Westminster resolved in 1947 by the Supreme Court of the United States, which together with the landmark case of Plessy v. Ferguson (1896) and Brown v. board of education, set important precedents in the fight for civil rights and against racial discrimination in the United States. Keywords: civil rights, human rights, racial discrimination, discrimination in school. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 405-421. LXVII Aniversario de la lucha por la abolición de la discriminación... 407 Introducción ntre el 15 y el 18 de mayo de 2014 se llevó a cabo el seminario “Perfil del funcionario Judicial” en Washington, DC, Estados Unidos, auspiciado por el Washington Center en colaboración con el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf). En una de las sesiones se hizo mención de la notable diferencia que existe entre México y Estados Unidos respecto de la interpretación de las leyes, pues en México el legislador ha tenido un papel preponderante en esta materia, en tanto que en Estados Unidos el juez es quien interpreta las leyes y se apega de manera rigurosa al sistema del derecho judicial, es decir, con base tanto en el derecho codificado como en la fuerza de los precedentes. En esa misma sesión se mencionaron diversos casos relacionados con la segregación y la discriminación racial en Estados Unidos ─pese a las garantías que ofrecía la Decimocuarta Enmienda de su Constitución, propuesta el 13 de junio de 1866 y ratificada el 9 de julio de 1868─,1 en los que correspondió al juez de cada caso resolver con base en la interpretación que hizo de la Constitución y las leyes. Los tres casos citados fueron: uno de 1896,2 otro de 19463 y el último de 1954,4 pero el que llama la atención es el segundo, porque no sólo involucra cuestiones discriminatorias entre minorías étnicas y la mayoría caucásica, sino que se extiende a la población de ascendencia mexicana. “Sección 1. Toda persona nacida o naturalizada en los Estados Unidos, y sujeta a su jurisdicción, es ciudadana de los Estados Unidos y del Estado en que resida. Ningún Estado podrá crear o implementar leyes que limiten los privilegios o inmunidades de los ciudadanos de los Estados Unidos; tampoco podrá ningún Estado privar a una persona de su vida, libertad o propiedad, sin un debido proceso legal; ni negar a persona alguna dentro de su jurisdicción la protección legal igualitaria” (Decimocuarta Enmienda a la Constitución de los Estados Unidos 1868). Énfasis añadido. 2 Caso Plessy v. Ferguson (1896). 3 Caso Méndez v. Westminster (1946). Para conocer un resumen del caso véase http://research. archives.gov/description/294939 (opa s.f. a) y para conocer las conclusiones de la Corte véase también http://research.archives.gov/description/294945 (opa s.f. b). 4 Caso Brown v. Board of Education (1954). 1 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 405-421. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 408 De manera afortunada, este caso fue resuelto a favor del demandante,5 lo cual abrió la posibilidad para que el asunto presentado en 1954 fuera también favorable a los agraviados, y diera término a la segregación racial que había prevalecido en la historia de Estados Unidos desde su fundación hasta la segunda mitad del siglo xx. De manera lamentable, el caso Plessy v. Ferguson no tuvo la misma suerte, pues el juez interpretó de manera muy conservadora la enmienda a la Constitución, y la sentencia fue desfavorable al demandante, al cual, incluso, se condenó al pago de una multa. Antecedente El caso Plessy v. Ferguson (163 U.S. 537, 1896)6 entraña una serie de acontecimientos previos que llevaron a sus organizadores a crear una estrategia que llamara la atención para desechar las disposiciones legales que afectaban el verdadero sentido y la aplicación de la Decimocuarta Enmienda. En 1890, el estado de Louisiana aprobó una ley que establecía distintas condiciones para caucásicos y afroamericanos en los ferrocarriles, incluyendo vagones de tren separados para ambas razas. Un grupo de prominentes hombres de raza negra, residentes de Nueva Orleans, se unió para derogar la ley.7 Convencieron a Homer Adolph Plessy de participar en un litigio que evidenciara esta situación, pues aunque era descendiente de caucásico y mulata, con la ley de Louisiana había sido clasificado como negro y, por lo tanto, debería ocupar un lugar en el vagón para gente de color (caso Plessy v. Ferguson 1896). 5 6 7 Independientemente de la trascendencia de este caso relativo a la discriminación racial, se puede asegurar que la población mexicana en Estados Unidos ─ya sea legal o indocumentada─ ha contribuido a la igualdad de los derechos en la jurisprudencia de aquel país. Véase http://www.law.cornell.edu/supremecourt/text/163/537. Esta medida fue organizada por el Committee to Test the Separate Car Act, fundado por Free People of Color en Nueva Orleans; los integrantes de este Comité eran Arthur Esteves, C. C. Antoine, Firmin Chrisophe, C. G. Johnston, Paul Bonseigneur, Laurent Auguste, Rudolph B. Baquie, Rudolphe L. Desdunes, Louis A. Martinet, Numa E. Mansion, L. J. Joubert, Frank Hall, Noel Bachus, George Geddes y A. E. P. Albert (caso Plessy v. Ferguson 1896). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 405-421. LXVII Aniversario de la lucha por la abolición de la discriminación... 409 La compañía de trenes, advertida de esta estrategia, decidió contratar a un detective con capacidad para arrestar a los infractores, quien debía impedir que Plessy violara esta ley. La trampa fue simple: Plessy compró un boleto de primera clase, pero como no había vagón de esa clase para los afroamericanos, él decidió ocupar un lugar en el vagón de primera, destinado a los caucásicos, ante lo cual se le informó que no podía estar en ese vagón aunque su boleto fuera de primera, por lo que tenía que pasarse al vagón de los negros. En pocas palabras, se le negó el servicio en ese vagón por ser afroamericano, pero podía ocupar un lugar en el mismo tren, en la parte de atrás. “Va a llegar igual que los demás, pero en la parte de atrás, separados pero iguales”, fue la respuesta que se le dio (caso Plessy v. Ferguson 1896). Finalmente, Plessy fue arrestado y conducido a prisión; llevó su caso a los tribunales de Louisiana, en los que expuso que la empresa Ferrocarriles de Louisiana le denegó sus derechos contenidos en la Decimotercera y la Decimocuarta enmiendas de la Constitución. Sin embargo, el juez que presidía el caso, John Howard Ferguson, sólo ordenó que Louisiana regulara los derechos en las compañías férreas que operaban en las fronteras del estado. Plessy fue declarado culpable y condenado a pagar una multa de 25 dólares (caso Plessy v. Ferguson 1896). Como no se había logrado la derogación de la ley de 1890, que era la intención del Comité de ciudadanos, éste llevó el recurso de Plessy a la Corte Suprema de Louisiana, pero encontró una actitud poco favorable, pues confirmó la sentencia del juez Ferguson. Ante este nuevo revés, el Comité apeló ante la Corte Suprema de los Estados Unidos en 1896. Fueron remitidas dos demandas a nombre de Plessy. Una iba firmada por Albion W. Tourgée y James C. Walker y la otra por Samuel F. Phillips y su socio F. D. McKenney. Los argumentos orales fueron presentados ante la Corte Suprema el 13 de abril de 1896. Tourgée y Phillips aparecieron en la sala para hablar en nombre de Plessy. Se convertiría en una de las más famosas decisiones en la historia de Estados Unidos porque, por primera Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 405-421. 410 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación vez, se estableció que la segregación racial estaba protegida por la ley federal (caso Plessy v. Ferguson 1896). La Corte Suprema rechazó las declaraciones de que la ley de Louisiana implicaba cualquier inferioridad a los afroamericanos, infringiendo la Decimocuarta Enmienda, pero determinaron mantener la ley que separaba ambas razas como política pública, con la doctrina Separate but equal (separados pero iguales). Esta decisión prevaleció hasta la década de 1950, en la que incluso había vertederos de agua para blancos y para gente de color: los que eran para blancos (White People Only) eran modernos y limpios, mientras que los de al lado, para gente de color (The Black People), estaban sucios, anticuados y apenas brotaba un breve chorro. Diversos autores señalan que esta situación cambió cuando se resolvió el caso Brown v. Board of Education (347 U.S. 483, 1954), en el que la Corte Suprema declaró que las leyes del estado que establecían la separación en las escuelas públicas para estudiantes blancos y negros eran inconstitucionales, determinación que revocaba la decisión del caso Plessy v. Ferguson de 1896; sin embargo, un caso presentado entre 1946 y 1947, protagonizado por ciudadanos de origen mexicano, es el verdadero detonante de los cambios que sucederían contra las leyes de discriminación en Estados Unidos. Ese caso es el protagonizado por la familia Méndez contra el condado de Orange, en California. Caso Méndez v. Westminster (Méndez et al. v. Westminster School District et al.) Pasarían más de 50 años para que una situación similar de discriminación llegara a la Corte Suprema de los Estados Unidos y se resolviera de manera favorable. Como ya se ha señalado, el componente adicional en este caso es el hecho de haberse tratado de un ciudadano nacionalizado estadounidense, de origen mexicano, a cuyos hijos se les negó el derecho de inscribirse a una escuela para blancos. Pero no sólo se trató de un caso Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 405-421. LXVII Aniversario de la lucha por la abolición de la discriminación... 411 aislado, sino que, tras una breve investigación, se descubrió que en otros distritos escolares del condado de Orange (Orange County),8 en California, había segregación por nacionalidad. Todo ello llevó a presentar una demanda que se conoce como el caso Méndez v. Westminster School District of Orange County, aunque en la demanda también participaron el citado Gonzalo Méndez y los señores Thomas Estrada, William Guzmán, Frank Palomino y Lorenzo Ramírez, otros padres de familia quienes consideraron que había discriminación en las escuelas de Westminster, Garden Grove, Santa Ana y El Modena, todas ellas en el condado de Orange.9 Gonzalo Méndez nació en México, pero desde pequeño vivió en California. En 1936 se casó con la puertorriqueña Felicitas Gómez,10 con quien tuvo tres hijos: Sylvia, Gonzalo y Jerome.11 En 1943 se nacionalizó estadounidense y se trasladó de Santa Ana al poblado de Westminster ─en donde había adquirido una antigua granja de espárragos que había pertenecido a una familia japonesa-estadounidense,12 y la destinaría para cría de aves─. Ante la notoria deficiencia educativa que presentaban las escuelas para mexicanos y gente de color respecto de las destinadas a la población blanca, y también por sus instalaciones de inferior calidad, el señor Méndez Orange County es uno de los más grandes condados del estado de California, con una extensión de 2,455.3 km² y una población de más de tres millones de personas (censo de 2010). También es conocido como “Valle de Santa Ana”, está próximo a la ciudad de Los Ángeles por el norte, y a la ciudad de San Diego y a la frontera con México en Tijuana por el sur. 9 El 5 de febrero de 1944 se había resuelto el caso López et al. v. Seccombe et al., por el cual el juzgado de Distrito del Sur de California determinó que el condado de San Bernardino no podía restringir el acceso a los baños, albercas públicas y otras instalaciones a Ignacio López, ciudadano estadounidense de ascendencia mexicana y, además, en esa época era jefe del Departamento de Lenguas Extranjeras de la División de Información de Guerra, en una medida por demás discriminatoria. 10 Para conocer más datos biográficos de Felicitas Méndez consúltense los sitios electrónicos http://academic2.american.edu/~aoliver/prominenthispanics/mendez%20g%20and%20f.htm (Watts 2004) y http://americanhistory.si.edu/brown/history/2-battleground/pursuit-equality-2.html (Smithsonian National Museum of American History s. f.). 11 Aunque en la biografía de Felicitas Gómez se hace mención de cuatro hijos y dos hijas: Víctor, Gonzalo, Jerome y Phillip, Sylvia Méndez y Sandra Durán. 12 Esta familia había sido trasladada a un campo de concentración durante la Segunda Guerra Mundial, ante el temor de que fueran espías al servicio del imperio japonés. 8 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 405-421. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 412 decidió no inscribir a sus hijos en la escuela Hoover Elementary, sino en la 17th Street Elementary, la cual se hallaba a un kilómetro de distancia de su casa. Cuando Sally Vidaurri, familiar de los Méndez, acude a inscribir a sus hijos y sobrinos a dicha escuela, las autoridades le informan que sus hijos sí podrían ingresar, pues tenían la piel blanca, pero los niños Méndez Gómez (Sylvia, Gonzalo y Jerome) no podrían hacerlo porque eran de piel oscura y tenían apellido hispano.13 Al enterarse de esta discriminación, Gonzalo Méndez acudió a la escuela de Westminster (17th Street Elementary) para discutir la situación con las autoridades escolares, quienes llevaron su caso al consejo escolar, el cual otorgó un permiso de ingreso especial a sus hijos (en el Colegio Comunitario de El Paso). No obstante, Méndez consideraba que tenía el derecho de inscribir a sus hijos en la escuela que él deseara porque era ciudadano estadounidense y pagaba sus impuestos como cualquier otro. Es por ello que al iniciar una investigación relativa a la discriminación a la cual lo estaban sometiendo, descubrió que tales prácticas eran comunes en otros distritos escolares en el condado de Orange; es así como inicia la organización de esas familias mexicoestadounidenses para presentar una demanda masiva contra las cuatro comunidades que en ese condado fomentaban un sistema escolar segregado. Al principio pocos lo tomaron en cuenta y recibió un escaso apoyo de las organizaciones locales de población hispana, pero, haciendo gala de constancia y tenacidad, finalmente presentó ─el 2 de marzo de 1945 ante una Corte federal en Los Ángeles─ una demanda contra cuatro distritos electorales del condado de Orange: Westminster, Garden Grove, Santa Ana y El Modena (incluidos los superintendentes y los consejos escolares), no sólo firmada por él, sino también por Thomas Estrada, William Guzmán, Frank Palomino, Lorenzo Ramírez y 5,000 personas más pertenecientes a la Liga de Ciudadanos Latinoamericanos Unidos en California (lulac).14 Es paradójico que el apellido Vidaurri no fuera considerado hispano. La sentencia está registrada como Méndez et al. v. Westminster School District et al., 64 F. Supp. 544 (C.D. Cal. 1946). Disponible en http://www.esauboeck.com/index/Mendez_v_ 13 14 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 405-421. LXVII Aniversario de la lucha por la abolición de la discriminación... 413 El abogado que llevó el caso fue David Marcus, experto en derechos civiles, quien argumentó que los hijos de los demandantes habían sido designados para asistir a escuelas exclusivas para niños de ascendencia mexicana y latina, mientras que existían escuelas dedicadas sólo para niños caucásicos, cuando no había ninguna ley estatal que ordenara tal segregación. Marcus atacó la doctrina Separate but equal,15 la cual sostenía la idea de que era aceptable ofrecer instalaciones públicas separadas en función de la nacionalidad o cualquier otro criterio, como el color de la tez, mientras tales instalaciones fueran similares. Marcus, hábilmente, demostró que no eran comparables, ni en instalaciones ni en función de lo que se enseñaba en esas escuelas, y presentó testimonios de padres de familia, profesores y sociólogos en que declaraban que a raíz de la aplicación de la doctrina Separate but equal en las escuelas de mexicoestadounidenses y de hispanos, los niños se sentían inferiores, lo que impedía su inmersión absoluta en la cultura estadounidense, pese a que muchos de ellos habían nacido en ese país. Por su parte, la Junta del Distrito Escolar de Westminster argumentó que se trataba de una cuestión de idioma, y Marcus, para rebatir tal afirmación, hizo testificar a los niños en idioma inglés, con lo que demostró que no había ninguna limitante en el idioma, puesto que la mayoría de los alumnos hispanos ya hablaba inglés y tenía la misma capacidad para aprender las diversas asignaturas que sus contrapartes angloamericanos. Finalmente se alegó, por parte de Marcus, que las escuelas de California violaban los derechos constitucionales de los demandantes. El caso fue resuelto por el juez federal Paul J. McCormick el 18 de febrero de 1946, a favor de Méndez et al. El argumento fue que el solo hecho de proporcionar los mismos libros de texto, cursos e instalaciones comparables 15 Westminster_64_FSupp_544. Para conocer un resumen del caso véase http://research. archives.gov/description/294939 (opa s.f. a) y para conocer las conclusiones de la Corte véase también http://research.archives.gov/description/294945 (opa s.f. b). Pues sabía que no podía alegar segregación racial, ya que había mexicanos de raza blanca, y porque de acuerdo con lo resuelto por la Corte Suprema en el caso Plessy v. Ferguson de 1896, se había confirmado la segregación racial. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 405-421. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 414 en escuelas separadas no brinda a los alumnos la misma protección según la ley, y que la igualdad social es un requisito fundamental del sistema escolar estadounidense.16 Por lo tanto, se ordenó detener la práctica de la segregación en los distritos escolares. Éstos apelaron, en marzo de ese año, la decisión del juez McCormick ante la Corte de Apelaciones (Tribunal de Apelaciones) del Noveno Circuito con sede en San Francisco, pero ésta confirmó de manera unánime, al año siguiente (14 de abril de 1947), la decisión del juzgado de Los Ángeles respecto de la segregación que practicaban los distritos escolares, pues violaban la Decimocuarta Enmienda, por lo que los funcionarios escolares podían ser enjuiciados penalmente por violación de los derechos civiles.17 El dictamen se fundamentó en la interpretación según la cual la ley estatal no permitía la segregación en función de la ascendencia mexicana, de tal manera que se sentaba el precedente de que no 16 17 Tal como se precisó en las conclusiones de la Corte: “El funcionamiento natural y el efecto de la acción oficial de la Junta manifiestan un claro propósito para discriminar arbitrariamente a los alumnos de ascendencia mexicana y para negarles la protección equitativa de las leyes. En este caso, el tribunal no podrá ejercer funciones legislativas o administrativas para justificar tal acto discriminatorio de su inoperancia. […] Existen otras costumbres discriminatorias, señaladas en la evidencia, que se dan en los distritos escolares demandados, como la que se observa en alumnos de ascendencia o extracción mexicana, pero que se considera innecesario discutir en este documento. Considerando los alegatos de la demanda, llegamos a la conclusión de que han sido suficientemente sustentados para justificar medidas cautelares contra todos los demandados, restringiendo todavía más las prácticas discriminatorias contra alumnos de origen mexicano en las escuelas públicas de todos los distritos electorales involucrados.” El texto original en inglés dice: “The natural operation and effect of the Board’s official action manifests a clear purpose to arbitrarily discriminate against the pupils of Mexican ancestry and to deny to them the equal protection of the laws. The court may not exercise legislative or administrative functions in this case to save such discriminatory act from inoperativeness. […] There are other discriminatory customs, shown by the evidence, existing in the defendant school districts as to pupils of Mexican descent and extraction, but we deem it unnecessary to discuss them in this memorandum. We conclude by holding that the allegations of the complaint (petition) have been established sufficiently to justify injunctive relief against all defendants, restraining further discriminatory practices against the pupils of Mexican descent in the public schools of defendant school districts” (opa s.f. b). La enorme relevancia que estaba cobrando este caso hizo que algunas organizaciones se sumaran, como la aclu (American Civil Liberties Union), el Congreso Judío Americano (American Jewish Congress), la Liga de los ciudadanos americano-japoneses (Japanese American Citizens League) y la naacp (National Association for the Advancement of Colored People), representada por el abogado ─y futuro ministro de la Corte Suprema─ Thurgood Marshall, quien más tarde participaría en el caso Brown v. Board of Education de 1954. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 405-421. LXVII Aniversario de la lucha por la abolición de la discriminación... 415 existía ley alguna que lo permitiera; aunque en realidad se llevaba a cabo con la apariencia de falsa legalidad, no podía segregarse a ningún estudiante en Estados Unidos con base en su origen étnico.18 Ésta es la interpretación más acorde con la igualdad ante la ley, establecida en la Decimocuarta Enmienda. Los distritos escolares de Westminster, Garden Grove, Santa Ana y El Modena decidieron no llevar su caso a la Corte Suprema de los Estados Unidos. Un par de meses después, el gobernador de California, Earl Warren, declaró que en ese estado no se toleraría la segregación en las escuelas y firmó la ley de derogación de las disposiciones similares relacionadas con la segregación en los estatutos de California,19 y convirtió a ese estado en el primero en romper con una larga historia de discriminación social e institucional en las escuelas de Estados Unidos.20 Posteriormente, Warren, como ministro presidente de la Corte Suprema, confirmaría esta interpretación mediante el caso Brown v. Board of Education (1954). Tan importante resultó la victoria de Méndez que, años después, el gobierno de Estados Unidos nombró una escuela en Santa Ana como Gonzalo and Felicitas Méndez Fundamental Intermediate School, en honor a este matrimonio que luchó por eliminar la discriminación en las escuelas del condado de Orange, California (1998). En el Museo Nacional de Historia Americana del Instituto Smithsoniano se realizó una exposición por el 50° aniversario del caso Brown v. Board of Education, que incluyó detalles relativos al caso Méndez v. Westminster. En 2004 se rindió un homenaje a la familia Méndez Gómez en la Casa Blanca, por haber jugado un papel relevante en la historia de los derechos civiles en Estados Unidos. El servicio La etnicidad sigue siendo un elemento importante en la composición de la sociedad de Estados Unidos. El liberalismo mexicano rehusó tomar en cuenta este elemento con el fin de construir una nacionalidad única, basada en la libertad y la igualdad de los individuos. 19 Warren derogó las leyes que permitían la existencia de escuelas segregadas para asiáticos e indios. 20 Unos años después de haber participado en este caso, Warren se convirtió en presidente de la Corte Suprema de Justicia, y fue quien presidió el caso Brown v. Board of Education. 18 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 405-421. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 416 postal de Estados Unidos emitió en 2007 la estampilla “Méndez v. Westminster” (y también un sello conmemorativo de 41 centavos). La Universidad de Chapman21 bautizó un salón de estudio con el nombre Méndez et al. v. Westminster et al. en la Leatherby Libraries y formó una colección de documentos y videos relacionados con ese caso de segregación; en el año 2009 se abrió el Felicitas and Gonzalo Méndez Learning Center, una segunda escuela en la comunidad de Los Ángeles; dos años después (2011) Barack Obama otorgó la Medalla Presidencial de la Libertad a Sylvia Méndez,22 hija de Gonzalo y Felicitas Méndez, y se inauguró en el Museo de la Enseñanza y Aprendizaje (motal, Museum of Teaching and Learning) una exposición en la que el tema es el caso en cuestión, la cual se volvió itinerante para que todo el país conociera la lucha emprendida por el ciudadano estadounidense de origen mexicano, Gonzalo Méndez, quien desafió la segregación racial en las escuelas de ese país. México debería unirse a esta celebración, al menos con la difusión y el estudio de este caso paradigmático. Lo trascendental de este caso no son los innumerables reconocimientos que se le han hecho desde 1947 hasta la fecha en Estados Unidos, lo cual es muy loable, sino que la solidez de esta sentencia allanó el camino para que ─con el caso Brown v. Board of Education (347 U.S. 483, 1954),23 resuelto por el entonces ministro Earl Warren en 1954─ se diera fin a la segregación educativa en ese país. No obstante, hay poco conocimiento acerca de la contribución de Méndez en el legado del caso Brown. Localizada precisamente en Orange, California. En esa ocasión Sylvia Méndez expresó: “Que todos somos individuos, que todos somos seres humanos, que todos estamos conectados entre sí, y que todos tenemos los mismos derechos, la misma libertad”. [“That we are all individuals; that we are all human beings; that we are all connected together; and that we all have the same rights, the same freedom”] (Antecedentes del caso Méndez v. Westminster s. f.). 23 Esta decisión marca una huella en la Corte Suprema de los Estados Unidos; en este caso la Corte declaró que las leyes del estado que establecían la separación en las escuelas públicas para estudiantes blancos y negros eran inconstitucionales. La decisión revocó la decisión del caso Plessy v. Ferguson de 1896, que permitía la segregación patrocinada por el Estado, la medida se aplicó a la educación pública. 21 22 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 405-421. LXVII Aniversario de la lucha por la abolición de la discriminación... 417 Caso Brown contra la Junta de Educación (Brown v. Board of Education) Esta demanda fue presentada por padres de niños afroamericanos que cursaban la escuela primaria en Topeka, Kansas, y deseaban que fueran admitidos en las escuelas a las que asistían los niños blancos. En su demanda alegaban que la Junta de Educación de la ciudad aplicaba un estatuto del estado de Kansas, que permitía mantener instalaciones escolares separadas para estudiantes caucásicos (blancos) y afroamericanos (negros). El Juzgado de Distrito encontró que la segregación en la educación pública tenía un efecto perjudicial en los niños negros, aunque también manifestó que era verdad que las instalaciones, el transporte, los planes de estudio y las evaluaciones eran sustancialmente iguales en ambas escuelas; por lo tanto, falló a favor de la Junta de Educación. Los demandantes apelaron esta decisión ante la Corte Suprema.24 No obstante, la segregación en sí misma privaba a los demandantes de la protección igualitaria de las leyes, de acuerdo con la Decimocuarta Enmienda. Correspondió al abogado Thurgood Marshall presentar argumentos a favor de los demandantes, haciendo uso de las razones que se habían expuesto en la sentencia de Méndez v. Westminster, aunque enfatizó: La segregación de los niños blancos y negros en las escuelas públicas tiene un efecto perjudicial sobre los hijos de negros. El impacto es mayor cuando tiene la sanción de la ley; para la política de separar las razas generalmente se interpreta como que denota la inferioridad del grupo negro. Un sentimiento de inferioridad afecta la motivación del niño para aprender. 24 El caso conocido como Brown v. Board of Education era en realidad el nombre dado a cinco casos separados que fueron escuchados por la Corte Suprema de los Estados Unidos con respecto a la cuestión de la segregación en las escuelas públicas. Los casos fueron Brown v. Board of Education (Topeka), Briggs v. Elliot (South Carolina), Davis v. Country School Board of Education of Prince Edward County (VA.), Bolling v. Sharpe (Washington, DC), y Gebhart v. Belton (Delawere). Mientras que los hechos de cada caso fueron diferentes, el tema coincidente fue la constitucionalidad de la segregación en las escuelas públicas patrocinada por el Estado. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 405-421. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 418 Segregación con la sanción de la ley, por lo tanto, tiene una tendencia a [retardar] el desarrollo educativo y mental de los niños negros y privarlos de algunos de los beneficios que recibirían dentro de un sistema escolar de integración.25 Originalmente, cuando se presentó este caso, presidía la Corte Suprema el ministro Fred Vinson, pero, al fallecer éste, el cargo fue asumido por el referido ministro Warren (antiguo gobernador de California), quien consiguió la unanimidad de la Corte para declarar inconstitucional la segregación en las escuelas públicas y establecer lo que se ha llamado un hito en los derechos civiles. No se debe olvidar que todo comenzó con la resolución en el caso Méndez v. Westminster, lo cual significó un cambio absoluto en la interpretación de las leyes por parte de los juzgadores en Estados Unidos. Conclusión La importancia del caso Méndez radica no sólo en la antelación con que el precedente judicial fue resuelto, es decir, siete años antes que el caso Brown, sino que fue el primer caso, junto con la resolución de la “alberca pública” de San Bernardino (López v. Soccombe), en el que la segregación 25 Traducción del autor. En la sentencia original se anota: “Segregation of white and colored children in public schools has a detrimental effect upon the colored children. The impact is greater when it has the sanction of the law; for the policy of separating the races is usually interpreted as denoting the inferiority of the negro group. A sense of inferiority affects the motivation of a child to learn. Segregation with the sanction of law, therefore, has a tendency to [retard] the educational and mental development of negro children and to deprive them of some of the benefits they would receive in a racial[ly] integrated school system.” Footnote 10: “A similar finding was made in the Delaware case: ‘I conclude from the testimony that in our Delaware society, State-imposed segregation in education itself results in the Negro children, as a class, receiving educational opportunities which are substantially inferior to those available to white children otherwise similarly situated.” [Nota al pie 10: “Un hallazgo similar se hizo en el caso de Delaware: ‘de los testimonios concluyo que en nuestra sociedad de Delaware, la segregación impuesta por el Estado mismo en la educación afecta a los niños negros, como clase, recibiendo oportunidades educativas sustancialmente inferiores a las disponibles para los niños blancos en una situación similar”] (Brown v. Board of Education 1954). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 405-421. LXVII Aniversario de la lucha por la abolición de la discriminación... 419 o discriminación racial fuera resuelta definitivamente con una sentencia judicial y no por medio de una disposición legal. La complejidad de esta resolución, así como su grandeza, radican en que además de fundarse en el principio de igualdad ante la ley, de todas las razas, el derecho de los Estados Unidos ha sido elusivo en definir las prácticas discriminatorias que realiza; sobre todo si se toma en consideración que, paradójicamente, la jurisprudencia de este país había declarado a los mexicanos, o mexicoestadounidenses, como pertenecientes a la etnia caucásica, privándolos del derecho de minoría a la cual evidentemente pertenecen.26 Al comparar las dos decisiones, se puede concluir que tanto en el caso Méndez como en el Brown, se determina que la segregación produce múltiples problemas en la niñez: 1) En su proceso de aprendizaje del lenguaje (Méndez), así como en su desarrollo mental (Brown). 2) Produce antagonismo entre los niños de las diferentes etnias, y crea sentimientos de inferioridad/superioridad entre ellos (Méndez), así como actitudes de segregación (Brown). 3) En las escuelas segregadas no se proveen los mismos elementos materiales ni técnicos, lo que crea una desigualdad por naturaleza. 4) Se desnaturaliza la educación como derecho fundamental para los niños y se afecta la igualdad social con el trato diferenciado. 26 La indecisión sobre la “etnia” de los mexicanos, se demuestra claramente con el doble estándar en el trato de Méndez con Vidaurri, según se comentó en páginas anteriores. La determinación de que los mexicanos somos caucásicos para efectos legales quedó suprimida en el mismo año de la decisión Brown, con el caso Hernández v. Texas 347 US 475 (1954), la cual revocó la tesis, confirmada en el Tribunal de Apelaciones en materia penal del Estado de Texas, que determinó: “Los mexicanos son… miembros de la raza blanca, en tanto que son distintos a la raza negra”. En este caso que llegó a decidirse en la Corte Suprema de los Estados Unidos, el mismo ministro Earl Warren determinó que la Decimocuarta Enmienda no sólo se entendía para proteger a las razas blanca y negra, sino a las demás etnias que no pudieran clasificarse como tales. Véase Hernández v. Texas/The Oyez Project at IIT Chicago-Kent College of Law (s. f.). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 405-421. 420 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación A casi 70 años de distancia, este precedente judicial surgido de la discriminación hacia nuestros compatriotas requiere no sólo del conocimiento de su gran aporte, sino de la efectiva implementación de sus consecuencias para situaciones que son insostenibles en el siglo xxi. Fuentes consultadas Antecedentes del caso Méndez v. Westminster s. f. Disponible en http://www. uscourts.gov/educational-resources/get-involved/federal-court-activities/ mendez-westminster-re-enactment/mendez-westminster-background. aspx (consultada el 19 de noviembre de 2014). Caso Brown v. Board of Education (347 U.S. 483). 1954. Disponible en http:// caselaw.lp.findlaw.com/scripts/getcase.pl?court=us&vol=347&invol =483 (consultada el 28 de octubre de 2014). Hernández v. Texas (347 US 475). 1954. Disponible en https://supreme. justia.com/cases/federal/us/347/475/case.html (consultada el 28 de octubre de 2014). Hernández v. Texas/The Oyez Project at IIT Chicago-Kent College of Law. s. f. Disponible en http://www.oyez.org/cases/1950-1959/1953/1953_406 (consultado el 28 de octubre de 2014). López et al. v. Seccombe et al. (71 F. Supp. 769 [S.D. Cal.]). 1944. United States District Court for the Southern District of California, Central Division. Disponible en http://praxisinschools.com/Lopez_v_Seccombe. html (consultada el 28 de octubre de 2014). Méndez et al. v. Westminster School District et al. (64 F. Supp. 544 [C.D. Cal.]). 1946. Disponible en http://www.esauboeck.com/index/ Mendez_v_Westminster_64_FSupp_544 (consultada el 21 de noviembre de 2014). Plessy v. Ferguson (163 U.S. 537). 1896. Disponible en http://www. law.cornell.edu/supremecourt/text/163/537 (consultada el 28 de octubre de 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 405-421. LXVII Aniversario de la lucha por la abolición de la discriminación... 421 Decimocuarta Enmienda a la Constitución de los Estados Unidos. 1868. Presentada en el Congreso el 13 de junio de 1866 y ratificada el 9 de julio de 1868. Disponible en http://www.14thamendment.us/amendment/14th_ amendment.html (consultada el 21 de noviembre de 2014). opa. Online Public Access. s.f. a. Gonzalo Méndez et al. v. Westminster School District of Orange County et al., 03/02/1945 - 07/18/1947. Disponible en http://research.archives.gov/description/294939 (consultada el 21 de noviembre de 2014). s.f. b. Gonzalo Méndez et al. v. Westminster School District of Orange County et al., Conclusions of the Court, 02/18/1946 - 02/18/1946. Disponible en http://research.archives.gov/description/294945 (consultada el 21 de noviembre de 2014). Smithsonian National Museum of American History. s. f. In Pursuit of Equality. Separate is not equal. Brown v. Board of Education. 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Se resalta el caso mexicano, a la luz de algunos asuntos paradigmáticos resueltos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Palabras clave: derechos humanos, Corte Interamericana de Derechos Humanos, control de convencionalidad. Abstract In the following pages some reflections about the interamerican system for the protection of human rights are shared, with emphasis on the Mexican case, considering some paradigmatic affairs decided by the InterAmerican Court of Human Rights. Keywords: human rights, Inter-American Court of Human Rights, control of compliance. * Conferencia impartida en el Foro Internacional de Derechos Humanos realizado en febrero de 2014 en el World Trade Center de Morelos, organizado por el juez español Baltazar Garzón. ** Coordinador de la Comisión de Derechos Humanos en la Asociación Nacional de Doctores en Derecho, A. C. [email protected]. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 423-432. 424 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 423-432. Responsabilidad de los estados con el sistema interamericano... 425 l gobierno mexicano finalmente asumió su compromiso y obligación de educar en materia de derechos humanos, con las reformas constitucionales de amparo (6 de junio de 2011) y de derechos humanos (10 de junio de 2011). Aunque le falta al Congreso expedir varias leyes reglamentarias, como la del artículo 3 constitucional, para fomentar una cultura de respeto y protección de los derechos humanos, y la del artículo 18 constitucional, con el fin de respetarlos en el sistema penitenciario. De manera similar, se carece de una ley reglamentaria del artículo 29 constitucional, en materia de suspensión de garantías y estado de sitio ─que de facto está suspendido en todo el país─; otra del artículo 33 constitucional, en materia de expulsión de extranjeros, y una más del artículo 11 constitucional, respecto del nuevo derecho de asilo político y refugio humanitario. Estas leyes están previstas en los artículos transitorios, pero falta una ley implícita en materia de educación y otra en derechos humanos, incluso se carece, desde abril de 2006, de una ley reglamentaria del artículo 6 constitucional, en materia de derecho de rectificación o réplica. Es evidente que hay muchas ausencias y omisiones en materia legislativa. Al Estado mexicano le falta mucho por cumplir y debe asumir un verdadero control convencional legislativo. Sin embargo, el punto de partida no es malo. Las organizaciones de la sociedad civil (osc) se tardaron 10 años en contribuir a esta gran reforma constitucional del 10 de junio de 2011. También hay que reconocer la contribución de personas en el gobierno y resaltar la labor de la academia y de la sociedad civil, pues a esta última se debe la reforma constitucional, ya que ha aportado bastante para el cambio constitucional de México en materia de derechos humanos. Por otra parte, hay que enunciar las características del sistema interamericano de derechos humanos y explicarlo como un sistema subsidiario y complementario del derecho nacional; es decir, cuando falla la maquinaria del sistema de protección interna, se activa la acción de petición o tutela del derecho internacional de derechos humanos o, como suele llamarse, el Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 423-432. 426 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación amparo latinoamericano. El artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (cadh 1969) otorga a todos los ciudadanos latinoamericanos el derecho de petición individual; puede decirse que es una copia del juicio de amparo mexicano, creado en 1840, y promulgado en la Constitución de Yucatán, en 1841, por Manuel Crescencio García Rejón y Alcalá y, posteriormente, en 1847, en el orden federal, en el artículo 25, por Mariano Otero, con una aportación que resultó clave para la efectividad del proceso de amparo: la medida precautoria para mantener viva la materia de la queja o reclamación, la cual es una copia de lo que en la actualidad se conoce como la suspensión del acto reclamado. No es ajena a la cultura jurídica, la tutela jurisdiccional de los derechos humanos: en 1857 se le llamaba de los derechos del hombre, porque era la nomenclatura impuesta por la declaración francesa de 1789. Ahora se actualiza para estar a tono con el discurso internacional y se le nombra de los derechos humanos y sus garantías, lo cual es correcto. Pero, ¿qué ha pasado con la realidad? Que se ha desdibujado la utopía de los derechos humanos, esa bella poesía que existió en la Constitución de 1857 y que duró tres años para después provocar una guerra civil entre liberales y conservadores, al hacerse imposible la vigencia de esa Carta Magna. Posteriormente, el país estuvo atrapado por el positivismo, gracias al patriarca Venustiano Carranza, abuelo del sistema autoritario en el que viven los mexicanos en la actualidad, y se impusieron las garantías individuales porque el Estado, graciosamente, iba a proteger a los ciudadanos como un buen paterfamilias, pero no fue así, de ninguna manera. Seis sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte idh), en 10 años, dan cuenta de la violación sistemática de los derechos humanos por parte del Estado mexicano. En la primera sentencia contra México, en el caso Castañeda Gutman (Corte idh 2008), se reclamó la violación a la protección judicial y a los derechos políticos. La Corte idh dictó una sentencia parcial de condena en contra del Estado mexicano, puesto que se acreditó, únicamente, la violación al derecho a la protección judicial. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 423-432. Responsabilidad de los estados con el sistema interamericano... 427 El derecho de amparo mexicano fue rechazado por inefectivo, debido a una causal de improcedencia que se alegó por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn), toda vez que ésta no pudo pronunciarse respecto del tema de los derechos políticos que reclamaba Jorge Castañeda Gutman (Corte idh 2008), porque es un derecho político y, por lo tanto, un derecho fundamental, aspirar a ser candidato o candidata a la Presidencia de la República de manera independiente de acuerdo con la Constitución. La scjn no pudo profundizar y denegó justicia, por esa razón entró el sistema subsidiario, complementario, auxiliar del sistema interno; es decir, el sistema interamericano de derechos humanos, mediante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (cidh) como primer filtro y, después, ante la Corte idh, en la que Castañeda obtuvo una sentencia favorable en cuanto al derecho a la protección judicial y desfavorable en la cuestión de los derechos políticos. La segunda sentencia es contra tres mujeres en Ciudad Juárez, Chihuahua, conocido como el caso campo algodonero, paradigmático de violaciones sistemáticas y, con ello, el penoso origen —gracias al Estado mexicano violador— del concepto de femicidio o feminicidio, que es una violación a los derechos humanos de la mujer por ser mujer. Es un delito de odio, como lo ha definido Marcela Lagarde en el concepto de feminicidio que utiliza en su obra académica, toda vez que las condiciones de explotación y de discriminación hacia la mujer en Ciudad Juárez provocaron esta violación sistemática y, por razón y perspectiva de género, en contra de más de 400 mujeres en dicha entidad en 2009, y actualmente más de 1,000 casos de mujeres desaparecidas. A este respecto hay que señalar que se ha logrado cambiar la Constitución mexicana con la reforma de 2011, porque responde a un control convencional legislativo y, superlativamente, a un control convencional constitucional; este control no es una concesión graciosa, sino una medida de reparación y una garantía de no repetición, por eso se tiene que vigilar a las y los funcionarios del gobierno mexicano para que se respeten en serio los derechos humanos consagrados en la Constitución. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 423-432. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 428 De nueva cuenta, no es una concesión graciosa, son derechos inherentes al ser humano y es necesario tener conciencia de que le pertenecen, y no se permitirá que sean violados. Hacemos nuestros los derechos humanos y el Estado simplemente los reconoce, no otorga garantías, ya que son reivindicaciones históricas, desde el punto de vista de Norberto Bobbio (2003). Gracias a la jurisdicción interamericana que obliga al Estado mexicano a cambiar la Constitución, se tiene una tutela jurisdiccional de los derechos humanos, la más acabada que hay actualmente en una Carta Magna latinoamericana, pero muy compleja porque es una constitucionalización del derecho internacional de los derechos humanos, es decir, son dos derechos en uno solo. En el segundo caso, el de González y otras (campo algodonero) (Corte idh 2009a), se acreditó la violación de los derechos humanos de tres mujeres, entre ellas dos menores de edad, y se aplicaron inusitadamente los convenios internacionales de protección a la mujer: la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer (Convención de Belém do Pará), la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (cedaw, por sus siglas en inglés) y la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño. Esta aplicación fue una gran contribución al derecho jurisprudencial latinoamericano. Después, está el tercer caso, el de Rosendo Radilla Pacheco (Corte idh 2009b), cuyo párrafo 339, del capítulo de reparaciones, resulta interesante porque se logró por esta vía la reparación del control convencional, a partir de obligar ex officio este control a todos los países latinoamericanos. Después vinieron el cuarto y el quinto casos de dos mujeres indígenas, Inés Fernández Ortega y Valentina Rosendo Cantú (Corte idh 2010c), de una comunidad de Guerrero, violadas por militares, y el sexto caso de Cabrera García y Montiel (Corte idh 2010a), conocido como el de los talamontes. ¿Qué tipo de reparaciones existen cuando se violan derechos humanos? ¿Qué es una reparación? Es el horizonte natural de la búsqueda de Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 423-432. Responsabilidad de los estados con el sistema interamericano... 429 la justicia en el proceso internacional que busca la indemnización, a partir del sufrimiento de una o un peticionario por la comisión de una violación grave a su dignidad humana. Generalmente, cuando estas peticiones llegan al sistema interamericano, es porque se trata de casos paradigmáticos, graves o dolorosos, efectuados por el Estado en contra de las personas. La parte demandada es el Estado, en su conjunto, que actúa mediante sus agentes del gobierno. Al violarse los derechos humanos de una o un ciudadano latinoamericano y al haber firmado México la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la jurisdicción contenciosa se activa y es susceptible de que el Estado sea juzgado y sentenciado. Como parte de la sentencia se encuentra la declaración de que se ha violado un derecho humano, mediante una recreación de los hechos, acreditación y pruebas y, lo más importante, la sanción consistente en la reparación del daño causado, más la indemnización, la cual comprende la parte más fuerte que es el castigo al Estado que ha violado los derechos humanos. La restitutio in integrum (restitución integral) implica tratar de regresar las cosas al estado anterior a la violación, como si no hubieran existido; ésta es la fórmula mexicana más efectiva y se encuentra en la norma más perfecta que tiene el derecho positivo mexicano: el artículo 77 de la Ley de Amparo. Esta fórmula dice que, una vez que se genera y otorga el amparo, los efectos de la sentencia deberán retrotraer la situación al estado de cosas anterior a la violación. Es precisamente el mismo efecto de la restitución integral, que regresa las cosas al estado anterior a la violación para pagar los daños que el Estado mexicano ha ocasionado a una persona. Como ejemplo del caso más paradigmático está el de Rosendo Radilla Pacheco, en el que la reparación del daño fue la culminación natural y necesaria del proceso internacional para lograr la restitutio in integrum, que implica muchos tipos de reparaciones, tales como daños materiales o inmateriales. Los materiales tienen que ver con el menoscabo de nuestro patrimonio o proyecto de vida; los inmateriales se relacionan con reparaciones morales o psicológicas. Ambos son cuantificados por la Corte Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 423-432. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 430 idh, en pesos y centavos, principalmente por el lucro cesante, es decir: “Dejé de ganar tanto, por tantos años”. En el caso Radilla Pacheco, la Corte idh resolvió condenar a México con una indemnización económica por 247,000 dólares, aproximadamente, y con lo que la Corte reparó de manera simbólica, en la medida de lo posible, el daño causado a la familia de Rosendo Radilla Pacheco, su esposa y sus hijos Rosendo y Tita (quien llevó incansablemente el caso hasta la Corte idh). Existe otro tipo de reparación que obliga al Estado mexicano a ejercerlo de oficio, es decir, aun cuando no lo invoque el peticionario o quejoso, con base en el principio iura novit curia, el Estado estará obligado a aplicar la cidh y los demás tratados internacionales; a eso se le llama ex officio, y no de oficio, de acuerdo con el cargo o en atención a los méritos o conocimientos. Esa reparación representó para México un cambio constitucional y entrar a una nueva era de los derechos humanos. Además, en el caso Rosendo Radilla se le obligó al Estado mexicano a reparar simbólicamente con la publicación de la biografía del agraviado como exalcalde y exprofesor, para resarcir la memoria de la familia, así como formular una disculpa pública en el pueblo, esclarecer la localización de los restos, abrir el proceso de investigación en jurisdicción civil y no militar, esto último porque precisamente el Estado mexicano y la scjn habían autorizado durante 80 años el fuero de guerra, lo cual fue una burla. Este hecho es muy grave porque la Suprema Corte fue cómplice del caso Rosendo Radilla y copartícipe de las violaciones a sus derechos humanos, tanto de él como de miles de desaparecidos durante la guerra sucia, por no aplicar literalmente el artículo 13 constitucional y permitir de manera inconstitucional el artículo 357 del Código de Justicia Militar. Se puede afirmar que con un solo caso en el que se haya logrado hacer justicia, en la Corte idh, se resarcen miles de violaciones a los derechos humanos, y se reivindican millones de mexicanos, y de este modo se tutelan los derechos humanos, lo que no se había podido hacer, sino hasta que se logró, en 10 años, la primera sentencia en contra del Estado mexicano. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 423-432. Responsabilidad de los estados con el sistema interamericano... 431 En este tenor, el sistema de reparaciones es una reivindicación de la justicia. Los derechos humanos son eso: parámetros de justicia, la justicia misma en sí, la real no la formal; esa que no obtuvieron los familiares de Rosendo Radilla durante 35 años. Finalmente le llegó su día al Estado mexicano, por eso se tiene la reivindicación histórica de los derechos humanos en la reforma constitucional del 10 de junio de 2011. Fuentes consultadas Bobbio, Norberto. 2003. Teoría general de la política. Madrid: Trotta. cadh. Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José). 1969. Disponible en http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B-32_ Convencion_Americana_sobre_Derechos_Humanos.htm (consultada el 20 de noviembre de 2014). cedaw. Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discri- minación Contra la Mujer (Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination against Women). Disponible en http://www.un.org/ womenwatch/daw/cedaw/text/sconvention.htm (consultada el 20 de noviembre de 2014). cjm. Código de Justicia Militar. 1933. Publicado en el Diario Oficial de la Fe- deración el 31 de agosto de 1933. Disponible en http://info4.juridicas. unam.mx/ijure/tcfed/3.htm?s (consultada el 20 de noviembre de 2014). Convención sobre los Derechos del Niño, Adoptada y Abierta a la Firma y Ratificación por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolución 44/25, de 20 de noviembre de 1989. Disponible en http:// www.unicef.org/panama/spanish/convencion%283%29.pdf (consultada el 20 de noviembre de 2014). Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer (Convención de Belém do Pará). Disponible en http:// www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-61.html (consultada el 20 de noviembre de 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 423-432. 432 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Corte idh. Corte Interamericana de Derechos Humanos. 2008. Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Disponible en http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/ seriec_184_esp.pdf (consultada el 20 de noviembre de 2014). . 2009a. Caso González y otras vs. México (campo algodonero). Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 16 de noviembre de 2009. Disponible en https://www.cjf.gob.mx/Reformas/ articulosInteres/Caso%20Campo%20Algodonero.pdf (consultada el 20 de noviembre de 2014). . 2009b. Caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2009. Disponible en www.corteidh.or.cr/docs/casos/ articulos/seriec_209_esp.doc (consultada el 20 de noviembre de 2014). . 2010a. Caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Disponible en http://www.cjf.gob.mx/reformas/articulos Interes/Caso%20Campesinos%20Ecologistas.pdf (consultada el 20 de noviembre de 2014). . 2010b. Caso Fernández Ortega y otros vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de agosto de 2010. Disponible en http://www.tc.gob.pe/corte_interamericana/ seriec_215_esp.pdf (consultada el 20 de noviembre de 2014). . 2010c. Caso Rosendo Cantú y otra vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2010. Disponible en http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/ seriec_216_esp.pdf (consultada el 20 de noviembre de 2014). cpeum. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2014. México: tepjf. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 423-432. Sección Entrevista 435 Conversando con Samuel Issacharoff * (22 de septiembre de 2014) Carlos Soriano Cienfuegos (México)** Carlos Jaime López (México)*** Entrevistadores (e): Gracias, profesor, por estar aquí. Samuel Issacharoff (si): Es un gran placer. e: Quisiéramos que nos comparta sus experiencias, que converse con no- sotros de la experiencia que ha vivido como asesor del presidente Obama. si: Sí, yo era uno de los abogados principales en la campaña de elección de Obama en 2008 y en 2012. Mi cargo era ocuparme de los asuntos legales de la campaña, como presentarse en las primarias a asuntos acerca de financiamiento de la campaña política. Algunas luchas que tuvimos, sobre todo el día de la elección, fueron, simplemente, para poder facilitar la entrada de los votantes a los sitios de elección. * Catedrático de Derecho Constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad de Nueva York. [email protected]. ** Jefe de la Unidad de Investigación del Centro de Capacitación Judicial Electoral del tepjf. [email protected]. *** Conductor de los programas radiofónicos institucionales del tepjf “EscúchaTE” y “En Consecuencia”. [email protected]. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 435-441. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 436 e: El tema financiero, el tema de los dineros para cuestiones de objetivos políticos, ¿por qué debe haberlo?, ¿cuál es su importancia de acuerdo con su punto de vista? si: Hace unos años yo redacté un libro de sistemas de financiamiento de las campañas electorales en una docena de países del mundo, y cuando recibimos los ensayos para los capítulos del libro cada uno empezó: “En mi país tenemos un sistema de financiamiento específico para las campañas electorales”. Eso indica un problema en todas las democracias, hay muchas variaciones. Por un lado, hay países como Australia donde, principalmente, el sistema funciona a través de la revisión de quiénes son los donantes y cuál es la cantidad. A partir de eso todo es libre. Los Estados Unidos están bastante cerca de ese polo, aunque nosotros controlamos las contribuciones, pero no los gastos. Por otro lado, hay un sistema muy regulatorio, con muchas reglas públicas, y el modelo siempre era España, que en los últimos 20 años prohibió los fondos privados; todo es acerca del Estado. Hay un sistema de controles financieros de toda la actividad interna de los partidos. México, en los últimos 10 o 15 años, ha adoptado el sistema de América Latina que es más parecido al español y, por lo tanto, lo que México tiene es un sistema de controles sobre todos los gastos, muchos litigios sobre cuáles fueron los gastos adecuados y cuáles no; si alguien sale en una telenovela y dice “yo soy verde”, de repente, hay todo un caso federal acerca de eso. Esto es una tradición que se conoce ahora muy bien. Hace 20 años no se conocía en México, por supuesto, pero ahora es parte de la vida cotidiana. El problema es que cuando se extraen recursos sólo del Estado, el Estado manda y el Estado puede decidir quién es un candidato adecuado, quién debe recibir fondos y quién no, y siempre existe la capacidad de reforzar la Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 435-441. Conversando con Samuel Issacharoff 437 posición de los poderes que ya están ahí, lo que en Argentina llamamos “el oficialismo”. El oficialismo siempre tiene una ventaja. Del otro lado, cuando uno permite la libre entrada de los fondos, como en Australia, o casi libre entrada, como en los Estados Unidos ─en la que los fondos privados llegan de las clases altas de la sociedad─, hay una desigualdad, que es algo contrario a las bases fundamentales en una democracia. e: ¿Usted nos pudiera sintetizar, entonces, cuál sería su visión acerca de la determinación del resultado de la elección y su relación con estos financiamientos en los Estados Unidos? si: Bueno, en los Estados Unidos tenemos un sistema en este momento que es uno de los peores del mundo porque tenemos muchos límites sobre lo que pueden hacer los candidatos y lo que pueden hacer los partidos políticos; ellos tienen límites sobre cómo pueden juntar los fondos necesarios para las campañas electorales, que son cada día más costosas. Y al mismo tiempo, hay libre capacidad de juntar fondos para lo que llamamos nosotros los terceros grupos; grupos de gastos independientes, no sé si conocen la expresión: los superpacks. Éstos tienen una capacidad de juntar fondos alrededor, en general, de un asunto; tienen posiciones de los polos de la extrema y son grupos que perjudican mucho la operación de la democracia en los Estados Unidos. Es más y más difícil gobernar porque hay mucha presión de las salas, de los partidos a través de estos superpacks. Y tenemos una situación muy difícil en los Estados Unidos, es muy delicada, y el problema es que los partidos y los candidatos no tienen los fondos principales, y ahora cada vez más los fondos se pasan a estos grupos extraordinarios. e: Muchas gracias, profesor Issacharoff. No sé si usted tenga presente que recientemente se ha aprobado en nuestro país una causal de nulidad de Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 435-441. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 438 elección por rebase de topes de gastos de campaña o por recibir financiamientos ilícitos. Esto forma parte de la última reforma aprobada justo en 2014. ¿Qué opinión le merece esta causal, profesor? si: Creo que es algo inevitable. Si uno va a tener controles, la sanción últi- ma tiene que ser que una elección que se ganó a través de medios ilegales tiene que ser una nulidad; es evidente. Hay un problema y el problema es el siguiente: el candidato que ganó la elección fue aprobado por la mayoría de los votantes, eso quiere decir siempre que una Corte dice que hubo corrupción fundamental, pero ¿corrupción de quién?, ¿de los votantes?, quiere decir que nosotros, el pueblo, hemos sido corrompidos y eso es una sustitución necesariamente de la voluntad jurídica por la voluntad popular, y cada vez que esa tensión se presenta en la democracia es una situación muy delicada. Así que, en mi opinión, es inevitable. Doy un ejemplo de un país muy distinto. En India es prohibido mantenerse como candidato invocando un racismo o un desprecio de otra religión; si un candidato dice, por ejemplo: “yo estoy opuesto a estos musulmanes que viven en el norte del país”, como ha ocurrido muchas veces, la Corte, el Tribunal Electoral de India y la Corte Suprema han aprobado ─también muchas veces─ sacar a ese candidato de la oficina y poner otro diciendo que ése es el real garante, el que expresa la voluntad de la población. Eso es un poco difícil, tiene que ser difícil, porque los votantes votaron por el otro, y tomando la posición de que estos votantes han sido corrompidos en su ser mismo a través de la invocación de un racismo, una campaña antimusulmana, eso es despreciar a los votantes. Así que esta es una situación que yo creo que es una medida que se necesita al final del día para reforzar los fines de la ley, pero al mismo tiempo es un remedio que hay que tomar con mucho cuidado, mucha cautela. e: Y continuando con la cuestión, permítanos, profesor Samuel Issacharoff, preguntar por el tema del mandato y reelección. ¿Se relaciona con la Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 435-441. Conversando con Samuel Issacharoff 439 cuestión de los financiamientos? ¿La democracia puede depender en un momento de los dineros? si: Es inevitable, es inevitable. Uno tiene que tener contacto con los votantes. Lo más importante de una democracia no es que hay tres de nosotros alrededor de la mesa y que decimos: “ok, levantemos las manos y somos dos en favor y uno en contra”. Eso no es democracia, eso es un “autoísmo” a través de votos. Lo que es una democracia es la educación del pueblo, la discusión. Los candidatos tienen que presentarse a los votantes y explicarles por qué votar por mí y no por el otro. A través de eso surge el nivel político, cultural, educacional, todo, de la población. La población en una democracia vive una vida más integrada en todo, en el aspecto de la sociedad. El problema es avanzar hacia la población para tener contacto con el pueblo. Uno necesita recursos, es inevitable. Podemos estar en un estudio de tres metros cuadrados, dos metros cuadrados, sin aparatos electrónicos frente a nosotros; podemos tener la misma difusión y qué importa, no ayuda a nadie, no hay ninguna difusión. Hay que difundir las ideas. e: si: Y se necesitan los recursos. Se necesitan los recursos. México ha tomado la posición y ha tenido mucho éxito con esto que se hace a través del Estado, a través de los impuestos y los recursos estatales, y no quieren la participación de fondos privados. Eso es una posición. Nosotros, en los Estados Unidos, tenemos una tradición que llamamos first amendment, la primera enmienda, que es más como la libre expresión que hay en México. Y por lo tanto, parte del sistema mexicano es que el Estado ayuda a los participantes a difundir sus ideas, pero prohíbe a otros; Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 435-441. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 440 así que uno no puede tomar, sacar avisos en la televisión o en los periódicos diciendo cuál es su posición con fondos privados. Para nosotros, en los Estados Unidos, eso es muy difícil porque eso quiere decir que el Estado está tomando una posición sobre quién puede hablar y quién no puede hablar. e: ¿Qué papel tendría justamente la transparencia como valor de la demo- cracia y, concretamente, de esta repartición y utilización de recursos públicos de financiamiento de los partidos? ¿Qué piensa usted de eso, profesor? si: Yo creo que cada vez más la transparencia es el valor fundamental en todo esto, porque si uno toma la posición sobre lo que es la democracia, que yo recién discutí, es decir, que la democracia es el hecho de educar a la población, al pueblo, para que tenga la capacidad de autogobernanza. Entonces, la transparencia es parte de la educación del pueblo. Para mí es muy importante: ¿de dónde vienen los fondos de este candidato o quién está en favor de este candidato? ¿Cómo surgió? ¿Qué partido político? ¿Qué quiere decir este partido político? ¿Cuál es la plataforma de este partido político? Todo eso es parte de mi educación como ciudadano de la sociedad. e: Muchas gracias, profesor. Usted comentaba, en otro momento, que ya tiene conocimiento acerca del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ¿cómo considera usted los trabajos de esta institución?, ¿cómo considera usted a este organismo en el plano, incluso, internacional?, ¿tiene algún eco?, ¿sus trabajos son internos únicamente?, ¿cómo lo visualiza usted, profesor? si: Lo más fácil es decir que éste es el Tribunal, en mi opinión, más impresio- nante del mundo en términos de organizar y supervisar un sistema electoral. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 435-441. Conversando con Samuel Issacharoff 441 Como saben, en América Latina la democracia ha tenido una historia un poco complicada, pero en el año 1929, por primera vez, en Uruguay se organizó un tribunal independiente sobre asuntos electorales con una agencia estatal que se ocupaba de eso. Eso fue aprobado en Chile en 1932, y en Costa Rica, creo que en 1934 o 1935. Esos tres países han tenido, durante su historia con problemas, la mejor historia democrática de toda América Latina, y yo creo que esa institución es parte de eso. Como parte las reformas de los años 90, en México se organizaron no solamente los tribunales, sino también la fuerza administrativa de las elecciones. México, después de la Revolución a principios del siglo xx, tuvo un partido y sólo un partido que se ocupó de todo el espacio electoral y estaba encargado de todas las instituciones del país. Después de que surgieron estos dos organismos independientes en México, autónomos, el cambio es de día a noche. Cuando Fox ganó en 2000, la idea de que el pri podía perder una elección era algo inconcebible. Hoy día tenemos al pri de vuelta en el gobierno, pero es un partido completamente distinto. Es un partido que entiende, fundamentalmente, que hay una congruencia para el poder, que tiene que presentarse, que tiene que tener lazos con los votantes para ganar porque puede perder. Y el trabajo de la Cámara, sobre todo en la elección de 2006, cuando tuvieron en México lo que nosotros llamamos el push me gore, al estilo mexicano. Tuvieron una elección que era extremadamente próxima en los votos, un debate sobre si hubo fraude. Y hubo una institución con el respeto del pueblo, con el respeto de los candidatos al fin del día, con el respeto de los partidos y se ocupó de resolver lo que podría haber sido un desastre en la historia mexicana. Fue una elección con pocos votos distinguiendo a los candidatos, pero algo que se resolvió bien. Ésta es una institución, en mi opinión, excelente. e: Muchas gracias, profesor. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 435-441. Sección Bibliográfica 445 Ana María Bejarano. 2011. Democracias precarias. Trayectorias políticas divergentes en Colombia y Venezuela. Bogotá: Universidad de los Andes Gonzalo Farrera Bravo (México)* A na María Bejarano es una profesora colombiana asociada de la Universidad de Toronto, Canadá, y ha realizado estudios en la Universidad de los Andes, en Bogotá, y en la Universidad de Columbia, en Nueva York. El presente libro hace una importante aportación en el rubro de la teoría de la democracia desde una perspectiva de América del Sur, en comparación con otros textos que tenían como tema principal la transición de los regímenes democráticos desde una perspectiva institucional. En contraste, este libro narra la historia política de dos países que tienen un pasado común, la Gran Colombia, proyecto que Simón Bolívar materializó, aunque posteriormente la guerra entre facciones centralistas y federalistas provocó su separación en dos países: Colombia y Venezuela. La mayoría de las investigaciones refleja la modalidad procedimental de las democracias en cuestión: la evolución de los regímenes competitivos, el uso de pactos para establecer nuevos regímenes, el hecho de tener democracias estables, etcétera. La trayectoria que ambos países toman por la década de 1990 demuestra que en Ciencia Política no hay reglas * Profesor-investigador de la Escuela Libre de Derecho y del Departamento de Sociología de la Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa. [email protected]. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 445-466. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 446 establecidas: Colombia, con graves conflictos internos debidos a la pobreza y el narcotráfico, se destaca como un régimen político cerrado; por otro lado está Venezuela, con una democracia bastante regular que cumplía con las expectativas de un régimen democrático liberal hasta el arribo de Hugo Chávez al gobierno, lo que determinó su transformación paulatina hacia el socialismo del siglo xxi. Es importante mencionar que el libro fue publicado en inglés por la Universidad de Notre Dame con el título Precarious Democracies. Understanding Regime Stability and Change in Colombia and Venezuela. La autora establece una sugerente pauta de investigación: el principio de Ana Karenina, tomado de Jared Diamond, el cual consiste en desagregar los factores que constituyen los procesos de democratización de cada país para explicar las contradicciones que existen entre ellos. Para lograrlo asume una premisa epistemológica de avanzada: entender que la democracia tiene defectos, según la terminología del politólogo alemán Wolfgang Merkel.1 Esto implica concebir los defectos o fallas que son inherentes a Causas que atribuye Merkel a la Defekte Demokratie: 1) El inicio de la modernización. Es una de las causas para el surgimiento de las democracias defectuosas, partiendo de la transición del Estado semimoderno, y tiene como referencia a élites que concentraban intereses económicos y políticos. 2) El nivel de la modernización. Esta es otra de las causas en que las democracias defectuosas se basan; por ejemplo, un crecimiento socioeconómico bajo en grandes cantidades de habitantes. Una distribución asimétrica de lo económico, cultural e intelectual provoca una notable inequidad social en la manera en que se ejerce el poder, complicando el ejercicio de los derechos consagrados en las constituciones y los estándares democráticos. 3) Las crisis económicas. Constituyen otro de los indicadores fuertes de esta taxonomía porque promueven la institucionalización defectuosa, sobre todo en sistemas presidenciales y semipresidenciales . 4) El capital social. Otro factor es la baja inversión en el capital social que realizan las democracias defectuosas, lo que provoca la marginación de las clases sociales, además de concentrar los dineros públicos en pocas manos. En palabras de Alexis de Tocqueville, el capital social trabaja en contra de las tendencias monopólicas en lo político y lo económico. 5) La sociedad civil. Es otro de los grandes factores para la formación de un sistema de partidos bien institucionalizado, así como de grupos de interés y organizaciones de la sociedad civil. Sin la institucionalización de la interacción de la ciudadanía, se evita que ésta intervenga como intermediaria con el Estado, promoviendo el ejercicio de los derechos políticos, la protección de los derechos fundamentales y la representación política en el Parlamento. Cuando una sociedad civil está organizada, 1 Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 445-466. Sección bibliográfica 447 la democracia procedimental, y que las instituciones pueden tener un desarrollo anómalo debido a variables como la cultura política, los procesos históricos y los cacicazgos. La famosas primeras líneas de la obra de Tolstoi dicen lo siguiente: Todas las familias felices se parecen unas a otras, pero cada familia infeliz tiene un motivo especial para sentirse desgraciada (Diamond 1999). Para la autora, este principio indica que si no se reúnen todas las cualidades para una construcción exitosa, por ejemplo, de un régimen político, será muy difícil materializarlo debido a las carencias estructurales que obstruyen tal propósito. El libro propone que el final feliz que auguraban los teóricos al argumentar que la transición a la democracia generaría un cambio importante en los sistemas políticos democráticos es una regla que se rompió en nuestro continente. El trabajo está dividido en tres apartados generales. El primero, llamado “La historia es importante”, se ocupa de la historia política, los referentes económicos, los clivajes y la evolución de los estados como principal eje discursivo. En este sentido, la obra estudia con profundidad el efecto de la provoca la interacción de las opiniones y los puntos de vista consagrados en las diferentes cosmovisiones de la sociedad, y fomenta la diversidad y la libre expresión de los miembros de la ciudadanía. 6) Un régimen autoritario predecesor. Uno que haya causado un impacto trascendental en la cultura política de la sociedad, institucionalizando las prácticas de corte corporativo y patrimonialista, en el cual la idea de Checks and Balances fue sustituido por un liderazgo carismático conjugado con un partido político de corte hegemónico. 7) Las instituciones políticas. Algunas de las herencias del autoritarismo son el clientelismo, el patrimonialismo y la corrupción, que se convierten en los ejes de la interacción política de la sociedad civil y las élites que concentran el poder en dicho sistema político. La institucionalización de las prácticas políticas anómalas provoca que la praxis democrática basada en el Estado de Derecho sea anormal y mal aceptada por el sistema político en cuestión, que elige la manera deformada y, en cierto sentido, habitual en dicha sociedad, como un patrón de conducta que se puede encontrar en todas las capas sociales (Merkel 2010). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 445-466. 448 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación dependencia del petróleo en la economía de Venezuela y la del café en la de Colombia, así como las repercusiones en el sistema político de cada país. En el segundo apartado, “Repensar las transiciones pactadas y sus legados”, Ana María Bejarano argumenta los efectos y alcances de estas formas de procesar el poder político y la circulación de élites, y señala que 1989 fue un año crucial para entender la metamorfosis que ha sufrido Venezuela en materia política, económica y social, ya que su transformación quedó fuera de lo considerado por la ciencia política occidental, la cual, en voz de Fukuyama, había declarado la muerte de la ideología, y, mediante Huntington, que con las olas democráticas el mundo avanzaría para instaurar la democracia liberal como el sistema político global. En el último apartado, la autora realiza una importante reflexión intitulada “La lucha por institucionalizar la democracia”. Inicia con la explicación de cómo las fuerzas de derecha y de izquierda eligieron el camino de las armas como medio para acceder al poder político, y cómo se desarrolló un importante episodio en la vida de los países estudiados: el haber hecho regresar al ejército a sus cuarteles y que la vida política fuera dirigida por los civiles. En el caso particular de Colombia, la realidad que implicó el tráfico de drogas desquició al sistema político; las fuerzas rebeldes, lo mismo que las tropas mercenarias del narcotráfico, hicieron que la dinámica sociopolítica diera un giro diametral de un sistema competitivo de partidos a uno en que el Estado había sido superado por la delincuencia organizada y el narcotráfico. Por su parte, Venezuela transitó hacia una dinámica que en América Latina había desaparecido técnicamente desde la insurrección sandinista. El hecho de que una fuerza de izquierda, encabezada por el comandante Chávez, tomara el poder, transformó no sólo el sistema político venezolano, sino que la instauración del socialismo bolivariano marcó una pauta importante en la manera de hacer política en el continente, con el respaldo de sus valiosos recursos naturales y el manejo de Petróleos de Venezuela, S.A. (pdvsa) por el chavismo. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 445-466. Sección bibliográfica 449 Este libro puede ser de gran ayuda para el lector que esté interesado en la política comparada, en la dinámica de las instituciones y en las causas por las que las transiciones políticas en América Latina no han dado la mejor cara a los pueblos que las materializan. Es un gran referente para entender los déficits que implica la creencia prácticamente dogmática en la democracia procedimental, y destaca que en la praxis democrática importan otros factores, como la cultura política, la economía, el desarrollo humano, la violencia e infinidad de características particulares de cada sistema político. Fuentes consultadas Diamond, Jared. 1999. Guns, Germs and Steel. The Fates of Human Societies. Nueva York: Norton. Merkel, Wolfgang. 2010. Systemtransformation. Eine Einführung in die Theorie und Empirie der Transformationsforschung. 2a. ed. revisada y ampliada. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 445-466. 451 Citlali Villafranco Robles y Luis Eduardo Medina Torres, coords. 2013. Entre la libertad de expresión y el derecho a la información: las elecciones de 2012 en México. Toluca: Instituto Electoral del Estado de México. José Fabián Ruiz (México)* esde la ciudadanización del Instituto Federal Electoral (ife), acaecida en 1996, el panorama electoral del país cambió, y lo hizo de forma drástica. Si bien la alternancia política en el gobierno de las entidades federativas ya había iniciado en Baja California, en 1989, el cambio de partidos en la titularidad del Ejecutivo federal, asociado con la mencionada ciudadanización del ife, implicó una novedad con efectos notables en la política nacional. Sin embargo, las consecuencias del cambio relativo a la composición de la administración electoral trajeron aparejado un cambio en las expectativas de los ciudadanos con respecto a los procesos electorales. Uno de sus efectos más notorios fue el desarrollo de monitoreos y actividades de observación electoral que comenzaron a multiplicarse con el correr del tiempo y que alcanzaron una magnitud de importancia en el caso de las elecciones federales de 2012. * Profesor-investigador de la Unidad Académica de Ciencia Política de la Universidad Autónoma de Zacatecas. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores de México. [email protected]. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 445-466. 452 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación En esta proliferación de monitoreos desempeñó un papel de relevancia el patrocinio que realizaron algunas instituciones. En el caso puntual de la obra reseñada, fue el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), por medio del Proyecto de Observación Electoral 2012, el que financió las investigaciones coordinadas por Citlali Villafranco Robles y Luis Eduardo Medina Torres. Decididamente, la importancia de estos ejercicios de escrutinio ciudadano debe ser destacada por la relevancia de sus aportes no sólo al desarrollo académico de la bibliografía relativa a los alcances y limitaciones de las reglas e instituciones electorales, y por su contribución en tanto estrategias que contribuyen al control social. En efecto, estos estudios, junto con otros similares, constituyen una multiplicidad de miradas y escrutinios al trabajo de los órganos de administración electoral y los jurisdiccionales, cuyo desempeño ha sido expuesto, analizado y explicado ante la opinión pública. Este libro dota de nuevas herramientas de análisis y evaluación a los ciudadanos críticos e interesados en contar con información de calidad para formar su opinión y tomar decisiones electorales más sólidas y razonadas. Trabajos como este contribuyen a configurar una opinión pública democrática, informada y crítica. Ahora bien, se debe destacar también que, independientemente de su indudable utilidad e interés, estos monitoreos tendieron a centrarse reiteradamente en el accionar del ife, la adjudicación de espacios y tiempos oficiales en los medios de comunicación, la cobertura realizada a partidos y candidatos, el tono de la publicidad electoral emitida durante la precampaña y la campaña electoral, mayoritariamente. Es en este contexto que destaca, por su originalidad, la obra coordinada por Villafranco y Medina, que centran su análisis en el trabajo mancomunado del extinto ife y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), actor, este último, que suele pasar inadvertido en la mayoría de los trabajos académicos relacionados con la materia, a pesar de su incuestionable importancia en el desarrollo de los procesos electorales. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 445-466. Sección bibliográfica 453 Esta característica del trabajo lleva a aclarar que se trata de un libro que demanda una serie de conocimientos técnicos de parte del lector. Es una obra escrita básicamente para los expertos no sólo en cuanto se refiere al conocimiento de las reglas electorales, sino también al trabajo y el desempeño de los órganos electorales, administrativos y jurisdiccionales. Es cierto que la obra presenta un carácter didáctico encomiable porque brinda información que ayuda a contextualizar cada trabajo que la integra; sin embargo, realiza un análisis marcadamente técnico de su objeto de estudio. Desde luego, esto no limita, sino que focaliza el impacto de sus resultados al tiempo que brinda un apoyo decididamente valioso para los estudiantes y profesionales que quieren conocer cómo toman sus decisiones los órganos electorales, sus criterios de decisión más frecuentes, así como los valores que los consejeros y los magistrados suelen priorizar en sus resoluciones y sentencias. En esencia, la obra analiza cómo se puso en funcionamiento el modelo de comunicación política impulsado en la reforma constitucional de 2007, la cual se orienta a tutelar el derecho a la información pública y, con ello, a garantizar la equidad de las contiendas electorales. Expone también que en la práctica se establece una tensión entre el derecho a la información y la libertad de expresión. Más aún, en sus resoluciones, el ife privilegió mayoritariamente la libertad de expresión y, mediante ella, trató de ampliar los márgenes para que ciudadanos y políticos pudieran expresarse en precampañas y campañas, mientras que el tepjf atendió en sus fallos el derecho a la información y, con ello, tendió a regular y acotar los márgenes de actuación de los diversos actores intervinientes. Sin embargo, en general, la libertad de expresión fue la destacada. Esto resulta interesante debido a que los órganos administrativos y jurisdiccionales generan un debate legal e ideológico entre ambas cuestiones. De hecho, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (cadh), en su artículo 13, señala: “Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 445-466. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 454 de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole”, por lo que la libertad de expresión implica el derecho a la información, sin el cual la primera carecería de sustento. Esta tensión acerca de dónde se pone el énfasis evidencia un problema de ponderación entre ambos derechos, cuyo efecto final, como se verá, es una modificación fáctica del modelo de comunicación política por parte del órgano de administración electoral. Este hecho lleva a destacar los resultados empíricos de la investigación. En primer lugar ─como se ha comentado─ en su conjunto, el balance de la actuación del ife y el tepjf privilegia la libertad de expresión. En el caso del ife, de los 318 acuerdos analizados, 50% se decidieron a favor de la libertad de expresión y 39% al del derecho a la información. Sin embargo, un dato destacable es que 88% de esas resoluciones fueron aprobadas por unanimidad, es decir, existen pocas discrepancias entre los consejeros electorales al realizar sus ponderaciones. En el caso del tepjf, de un total de 138 sentencias analizadas, 52.9% atienden el derecho a la información y las restantes a la libertad de expresión. También en este caso, 88% de las sentencias resultaron unánimes y 11.8% fueron emitidas por mayoría. Sin embargo, llama la atención que el Tribunal revocó 29.7% de las resoluciones del ife, y lo hizo por varios motivos: cuestiones de proce- dimiento, diferencias de criterios y, lo que es verdaderamente grave, fallas en la investigación. Es decir, la tensión entre las ponderaciones realizadas por ambos órganos existe y, en algunos casos, las discrepancias exceden la mera disputa legal para convertirse en un juicio directo de la actuación del ife. Enfocando mejor la cuestión, a partir del análisis de las 7 sentencias del tepjf que revocan las resoluciones del ife por violentar el modelo de comunicación política, Medina Torres y Córdoba Ramírez demuestran que los criterios impulsados por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos son más progresistas que los defendidos por el tepjf. Mientras que el Sistema Interamericano de Derechos Humanos defiende la ampliación de derechos en los procesos electorales, el Tribunal más bien se ha Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 445-466. Sección bibliográfica 455 dedicado a definir los límites y los alcances de los mismos (en contra de la actuación de la autoridad administrativa que, por medio de la libertad de expresión, trató de ampliar los márgenes de la discusión). Entonces, lo que se encuentra en esas siete sentencias es un intento de definir las prohibiciones aplicables a las autoridades, los candidatos y los ciudadanos. El resultado resulta curioso, pues mientras la libertad de expresión se aplica básicamente a los ciudadanos, el derecho a la información es adjudicado por la autoridad jurisdiccional de forma ubicua, a veces como bien público y otras como bien a perseguir por parte de los ciudadanos. Mientras que la libertad de expresión se traduce en críticas a la autoridad y sólo de forma marginal se asocia con la equidad de la contienda, el derecho a la información se presenta como condición básica de dicha equidad. En última instancia, mientras la libertad de expresión alude a un derecho individual, el derecho a la información es un bien público que no puede ser ejercido individualmente por ninguno de los ciudadanos. En esto reside el verdadero núcleo del debate: si se debe privilegiar la dimensión individual o la pública de los derechos implicados en el desarrollo de los procesos electorales. Si se acepta, como parece hacer el tepjf, que el derecho a la infor- mación es el bien superior que debe ser tutelado, los demás valores asociados con la elección democrática quedan supeditados a éste y, por lo tanto, están sujetos a regulación. Esto lleva a un callejón sin salida, ya que los políticos (e incluso las autoridades), ante una contienda electoral, privilegian el éxito, no la equidad. Si las regulaciones establecidas se aplicaran de forma estricta, los actores de la elección prácticamente no podrían hacer nada, como señala Villafranco en su trabajo. Por lo tanto, el modelo de comunicación establecido en 2007 conlleva una tensión interna de compleja resolución. Dando una vuelta de tuerca más, Ramírez Díaz y Colmenero Reyes analizan los votos particulares emitidos por los miembros del tepjf en tanto indicadores de discrepancias de criterios que pudieran existir entre Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 445-466. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 456 los propios magistrados. De un total de 529 registros analizados, los autores encuentran 57 votos particulares o razonados. Sólo en siete casos, sin embargo, más de tres magistrados presentaron al mismo tiempo votos razonados: los siete casos en que hubo contradicciones de criterios relativos a la aplicación y la interpretación del modelo de comunicación política. Los temas torales que generaron las contradicciones de los magistrados fueron la emisión de propaganda gubernamental en tiempos electorales, y de propaganda gubernamental integrada en la propaganda política de los partidos. De todas formas, el tema de los votos razonados sigue siendo un tanto esquivo al análisis, al menos para quien esto escribe. Si se atienden los 57 casos en que se emitieron votos razonados, se comprueba que un mismo magistrado fue el autor de 33 de ellos, y los 24 restantes se reparten entre otros dos magistrados. Por lo tanto, cabría valorar el argumento contrario al sostenido por los autores: más que puntos de discrepancia, fue la formación jurídica, el punto de vista o la propia personalidad de uno de los miembros del Tribunal lo que generó esos matices. Por consiguiente, se podría preguntar con absoluta propiedad si futuros magistrados seguirán presentando un activismo semejante en lo que a votos razonados se refiere y en qué medida. De ser negativa la respuesta, se relativizaría la argumentación desarrollada en este punto: más que el criterio controversial del modelo, es la peculiaridad de cada magistrado la que genera las pequeñas discrepancias o matices (que luego no afectan el resultado de la votación). En todo caso, el peligro que encierra un análisis tan puntual es el de su propia generalización, incluso dentro de la propia unidad de análisis. El texto cierra con tres estudios relativos al ámbito local mexicano que demuestran la escasa utilidad que tiene la realización de monitoreos en el ámbito de las entidades federativas. En la medida en que el ife ─en la actualidad Instituto Nacional Electoral (ine)─ es el encar- gado de monitorear la pauta de acceso de los partidos políticos a los tiempos de radio y televisión, la realización de ejercicios similares por Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 445-466. Sección bibliográfica 457 parte de las autoridades locales (más allá del estudio de los contenidos sustantivos de la publicidad emitida), si bien es loable, no resulta vinculante en sus resultados para la autoridad federal. Por lo tanto, el ejercicio resulta puramente testimonial, con la consiguiente frustración que esto provoca en las autoridades locales y los responsables técnicos del monitoreo. Como se puede apreciar en función de lo expuesto, el texto aquí comentado presenta un panorama completo, sólido en su basamento teórico y metodológico, y sumamente provocador en cuanto a sus resultados. Como conclusión, ante la pregunta de si el análisis del modelo de comunicación política aplicado durante el proceso electoral de 2012 demostró una tensión entre la libertad de expresión y el derecho a la información, la respuesta es claramente afirmativa, con las consecuencias que esto implica y que se han señalado. Mientras que la autoridad administrativa tendió a ampliar los márgenes de acción de los actores involucrados, las sentencias de la autoridad jurisdiccional intentaron acotarlos, siempre en el entendido de que el ejercicio del derecho a la información es un bien público con consecuencias para la equidad de la competencia electoral. Sin embargo, en volumen, los actos orientados a tutelar la libertad de expresión superaron a los que se centraron en el derecho a la información. El resultado de este proceso es que la práctica se aparta del modelo de comunicación establecido en la reforma electoral de 2007. Sin embargo, este debate entre autoridades electorales presenta cuestiones y matices acerca de los que vale la pena reflexionar debido a los efectos que pueden tener en próximos procesos electorales. Lo anterior incentiva la importancia de este trabajo por la riqueza y la complejidad de los elementos que aporta para la construcción de una opinión crítica y razonada acerca de la materia. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 445-466. 458 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Fuente consultada cadh. Convención Americana Sobre Derechos Humanos. 1969. Disponible en http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B32_Convencion_Americana_ sobre_Derechos_Humanos.htm (consultada el 30 de octubre de 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 445-466. 459 María Amparo Casar e Ignacio Marván, coords. 2014. Reformar sin mayorías. La dinámica del cambio constitucional en México: 1997-2012. México: Taurus Marco Antonio Pérez de los Reyes (México)* Enrique Inti García Sánchez (México)** M Contexto reformador aría Amparo Casar e Ignacio Marván, dos destacados académicos del Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide), coordinan esta obra que da continuidad a lo publica- do en 2002 en el libro Gobernar sin mayoría. México 1867-1997, y junto con siete destacados académicos de la Universidad Nacional Autónoma de México (unam), el cide y el Instituto Tecnológico Autónomo de Méxi- co (itam) logran cerrar este estudio, que se publica en un contexto de reformas político-electorales1 tanto constitucionales como legales, entre otras materias. Esta última reforma muestra, como ha dicho Diether Nohlen, que en México se sigue considerando que: * ** 1 Profesor-investigador del Centro de Capacitación Judicial Electoral del tepjf. marco.perez@ te.gob.mx. Asesor del Centro de Capacitación Judicial Electoral del tepjf. [email protected]. Véase http://portales.te.gob.mx/consultareforma2014/documentos-vinculados. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 445-466. 460 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación si la sociedad afronta un problema, la solución la ofrece [una] reforma; que si una institución no funciona de acuerdo con las expectativas, se supone que la falta está en la institución y la solución en la reforma (Reynoso 2012, 443). La Constitución promulgada en 1917 ha sido reformada en múltiples ocasiones a lo largo de casi 100 años de vigencia, lo que ha generado alcances fundamentales para el desarrollo de la vida democrática nacional. En ese contexto reformador, la característica principal para su instrumentación se basaba en que el Poder Ejecutivo federal contaba partidariamente con una significativa mayoría en el Congreso de la Unión, lo que favorecía la aprobación de sus iniciativas, aun cuando éstas fueran motivo de enorme controversia tanto para los partidos políticos de oposición como para la ciudadanía en general. El panorama cambió radicalmente cuando el electorado determinó la conformación congresista con diferente filiación preponderante respecto del partido político o la coalición que había logrado el triunfo de su candidato a la Presidencia de la República. Esta peculiaridad se ha observado en los tiempos actuales, en el ejercicio de cinco legislaturas que cubren el periodo de 1997 a 2012, durante el lapso en que ejercieron su mandato los presidentes Ernesto Zedillo, Vicente Fox y Felipe Calderón (se entiende que el primero solamente en los tres últimos años). La idea generalizada en la opinión pública es que en estas condiciones se propicia una parálisis legislativa o que la legislación emanada de esas legislaturas es intrascendente, y eso en medio de un proceso retardatario y sumamente controversial. Ante esta perspectiva, los autores se dieron a la tarea de investigar no sólo la cantidad de proyectos aprobados en el periodo mencionado, sino también el contenido y la calidad de tales disposiciones, así como la complejidad de su discusión y aceptación, observando la política interna que se estableció para lograr consensos. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 445-466. Sección bibliográfica 461 Metodología del libro Para realizar esta obra se contó con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) en México, con el cual se afinó el objeto de estudio al ceñirlo a las reformas de carácter constitucional y abarcar las tareas legislativas de ambas Cámaras del Congreso de la Unión, lo que arrojó la cifra de 69 decretos aprobados y publicados con reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum). Una vez identificados dichos decretos, se procedió a clasificarlos en seis grupos de contenido, a saber: 1) Derechos fundamentales. 2)Seguridad. 3) Procuración e impartición de justicia. 4) Sistema electoral y de partidos. 5) Equilibrio de poderes. 6) Federalismo y rendición de cuentas. Como puede verse, todos los temas son relevantes para la comprensión del sistema jurídico contemporáneo, si bien cuatro de ellos resultan esenciales en materia de derecho electoral, en concreto los correspondientes a los incisos 1, 4, 5 y 6. Realizada esta clasificación temática, los coordinadores procedieron a convocar a un grupo de especialistas para realizar los diversos trabajos de investigación y discutirlos en un seminario que se llevó a cabo en el cide en abril de 2012, como es comprensible, en medio de la expectación nacional que despertaba un proceso electoral que incluía la renovación de la Presidencia de la República. Los trabajos allí presentados llegaron a la conclusión de que los cambios efectuados al régimen constitucional en el periodo observado no fueron precisamente menores ni de poca importancia. A manera de ejemplos, se pueden citar la reforma que afectó el tema de los derechos humanos y el principio Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 445-466. 462 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de convencionalidad, de junio de 2011, y la de agosto de 2012 que estableció las candidaturas independientes. Estas y otras reformas esenciales, como las referentes al sistema penal y a la transparencia y la rendición de cuentas, fueron producto de consensos entre las tres principales fuerzas políticas del país. Ello merece una profunda reflexión respecto a la posibilidad de alcanzar buenos índices de ejercicio democrático al romper el paradigma del llamado “carro completo”. Temas electorales reformados La obra se integra por un prefacio, ocho capítulos y un apartado final titulado “Los autores”, que contiene las fichas curriculares de todos ellos. En el prefacio se reseñan los objetivos de las investigaciones aportadas, las hipótesis que las sustentan, respecto de la aparente pobreza de producción legislativa por “reformar sin mayoría”, la metodología que se usó para iniciar los trabajos y las conclusiones generales que se obtuvieron. El primer capítulo se titula “Pluralismo y reformas constitucionales en México: 1997-2012”, de María Amparo Casar e Ignacio Marván, quienes señalan que acerca de las reformas a la Constitución han prevalecido dos generalizaciones: la de haber sufrido el texto constitucional innumerables reformas y la facilidad para reformarlo, resultado principalmente del predominio político del Ejecutivo federal; al respecto hacen un minucioso estudio de carácter histórico y político, enriquecido con gráficas y tablas porcentuales, y concluyen resaltando la importancia de las coaliciones establecidas en los institutos partidistas para llevar a cabo una importante labor reformadora constitucional, a pesar de no contar el presidente de la República en turno con un apoyo mayoritario en el Congreso, en el entendido de que subyace en el fondo una importante presión de tipo social. A la vez, alertan acerca de las consecuencias negativas de la prohibición reeleccionista de los legisladores, lo que los lleva a no hacerse responsables de las consecuencias de las normas que aprueban. Debe tomarse en Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 445-466. Sección bibliográfica 463 cuenta que esta obra se escribió antes de la reforma de 2014, que ya permite la reelección de estos servidores públicos. En el segundo capítulo, “Las reformas en materia de derechos fundamentales”, de Francisca Pou Giménez, se destaca que en México se ha optado por la vía de la reforma para adecuar la Constitución a las necesidades evolutivas del campo jurídico, mientras que en otros países de la región se ha preferido la creación de nuevos textos constitucionales. Esto ha llevado al país al extremo de haberse hecho más de 500 reformas a lo largo de sus casi 100 años de vigencia. Posteriormente, el análisis se centra en la evolución teórica y aplicativa de los derechos fundamentales de la persona en el ámbito constitucional mexicano, para señalar la manera en que su regulación fue afectando el texto constitucional. En el ensayo se critica que estas reformas en materia de derechos humanos están fragmentadas y obedecen a razones más políticas que jurídicas, lo que plantea la inquietud acerca de su eficacia, en la que tendrán una gran responsabilidad los jueces a quienes atañe la responsabilidad de tutelar de manera eficiente la aplicación de tales derechos fundamentales. En el tercer artículo, “Tres grandes reformas: derechos humanos, justicia penal y acceso a la información”, Miguel Carbonell hace un puntual estudio de las tres temáticas estructurales y resalta el hecho de que en materia de derechos humanos es notorio el avance que se da entre el texto constitucional de 1997 y el actual, lo que ha implicado un cambio radical que introduce el principio de convencionalidad y vincula de manera directa el marco normativo interno con el interamericano de defensa de los derechos fundamentales de la persona. A la vez, indica que la reforma constitucional, con todo y su avance significativo, no es “el punto de llegada sino apenas un aviso de salida”, por lo que se ha planteado ahora un reto de enorme dimensión para llevar al campo de la realidad las bondades de estas reformas progresistas. En el cuarto capítulo, “Alcances y limitaciones de las reformas en el sistema de impartición y procuración de justicia”, José Antonio Caballero Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 445-466. 464 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Juárez analiza las modificaciones realizadas en el periodo de estudio, y observa que la razón fundamental del legislador para hacer prevalecer las reformas en la materia aludida en el título del capítulo es la de generar órganos y procedimientos de gran confiabilidad para la ciudadanía. Finalmente, destaca la importancia de la labor de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn), la cual, al resolver las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales, se ha convertido en el árbitro supremo del campo legislativo, e indica, apoyándose en estadísticas y gráficas, la impresionante carga ─que va en aumento─ de ese tipo de impugnaciones. El quinto capítulo, “Sistema electoral y sistema de partidos. Pluralismo político en las reformas constitucionales en materia electoral”, de Lorenzo Córdova Vianello, se aboca al estudio de los principales aspectos de las reformas político-electorales desde 1996 hasta 2012, y señala que han sido producto de la preocupación del legislador nacional por garantizar el pluralismo político que comenzó a bosquejarse a partir de 1977. El autor asegura que este tipo de reformas constitucionales ha obedecido más a normas del acceso al poder que a su ejercicio. En otras palabras, parece que la preocupación legislativa se ha enfocado en establecer, con la mayor puntualidad posible, las reglas que garanticen la equidad en la competencia electoral, en lugar de señalar parámetros objetivos para llevar a cabo la tarea gubernativa. Ello, finalmente, es producto de nuestra añeja tradición presidencialista, por la que se supone que obtener la Presidencia de la República es el requisito indispensable para transformar la realidad nacional. Esta falsa concepción debe dejarse atrás y procurar “bajarnos de la noria electoral”. El sexto capítulo, “Los contados cambios al equilibrio de poderes”, de Eric Magar, afirma que una de las preocupaciones esenciales del sistema democrático mexicano ha sido lograr un verdadero equilibrio de poderes tanto en el ámbito federal como en el local. De hecho, a lo largo de la historia nacional, el legislador ha usado todas las vías posibles para lograr ese equilibrio. Acerca de este tema, el autor divide las reformas efectuadas Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 445-466. Sección bibliográfica 465 en el periodo que se analiza en reformas mayores y menores, y encuentra que la cosecha es mínima en cuanto a su contenido real, por lo que se muestra preocupado por la realidad política del país y procura establecer la importancia de la jurisprudencia emitida por la scjn como fuente jurídica de primordial importancia para medir el alcance de tales reformas y su impacto real en el ámbito del Estado mexicano. En el séptimo capítulo, “Las reformas al federalismo mexicano”, José María Serna de la Garza indica que si bien el federalismo no ha sido una realidad plena en ningún momento de la historia de México, es ahora cuando debiera impulsarse, precisamente ante la realidad de gobiernos divididos creados como consecuencia de la lucha partidista por lograr los escaños del poder. Observa que tales tipos de gobierno no han favorecido la inercia ni la productividad legislativa y que las mismas exigencias de esos gobiernos por alcanzar determinadas metas hace que sean posibles alianzas y coaliciones que deben ponerse en práctica para lograr reformas constitucionales y legislativas de primera magnitud. Al respecto, tómese en cuenta que este capítulo se escribió antes de las reformas en materia de gobiernos de coalición de 2014. El octavo capítulo, “Reformas para la transparencia y la rendición de cuentas”, de Sergio López Ayllón, es un análisis de siete decretos de reforma que, en su conjunto, configuran la base de un incipiente sistema constitucional de rendición de cuentas. Dice el autor que “para rendir cuentas hay que tener cuentas”, es decir, se debió establecer previamente, y no sobre la marcha, un sistema oficial y único de contabilidad en las dependencias de gobierno. Destaca que las diferentes reformas en la materia han obedecido a situaciones coyunturales y de intereses específicos y no a un plan único de transformación, lo cual propicia la corrupción y la impunidad que todavía afecta de manera notable la eficacia de su aplicación. En este punto, el autor señala la reticencia de los gobernadores de las entidades federativas a ser auditados por la Federación, para lo que aducen razones de soberanía y de respeto al federalismo, todo lo cual ha generado Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 445-466. 466 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación un sistema desarticulado que limita considerablemente la eficacia de la rendición de cuentas y del principio de transparencia que debe caracterizar a una democracia sólidamente fundamentada. Consideraciones finales Como puede apreciarse, cada uno de estos capítulos permite la reflexión de los interesados en los temas de política estructural, y aunque no tocan, porque no fue su tiempo ni su intención, las reformas estructurales actuales, permiten un análisis evolutivo de la mayor importancia; de aquí que esta obra, publicada en febrero de 2014, sea altamente recomendable para un lector acucioso. Finalmente, la obra deja al lector el panorama histórico de la “reforma definitiva”, es decir, en palabras de Nohlen, no una reforma que le dé el último toque a las reformas anteriores, sino una reforma distinta que haga una diferencia con todas las anteriores, que sea reconocida por todos los partidos y que lleve realmente a elecciones libres y honestas, incluso con la perspectiva de que la oposición pueda ganar las elecciones (Reynoso 2012, 458-9). Fuentes consultadas Reynoso Núñez, José. 2012. “Conversando con Dieter Nohlen”. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 9 (enero-junio): 427-65. tepjf. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 2014. Siste- ma de Consulta Reforma Electoral 2014. Disponible en http://portales. te.gob.mx/consultareforma2014/ (consultada el 11 de julio de 2014). Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Pp. 445-466. La revista Justicia Electoral es editada por el tepjf y su publicación es semestral. Sus artículos están enmarcados en la temática político-electoral, con el objetivo de difundir y debatir los avances e innovaciones en la materia. La publicación es coordinada por el Centro de Capacitación Judicial Electoral del tepjf. Cuenta, además, con el respaldo del Comité Académico y Editorial del tepjf, máximo órgano que regula las tareas académicas y editoriales de la institución. Asimismo, cuenta con el soporte de un grupo de árbitros externos de carácter multidisciplinario y multinacional, quienes evalúan los artículos. El contenido de esta revista está dirigido a especialistas, investigadores, estudiantes y funcionarios electorales. INSTRUCCIONES PARA AUTORES • Los artículos deberán estar en español, ser inéditos y no estar sometidos simultáneamente a la consideración de otras publicaciones. Deberán ser resultado o avance de investigaciones originales de alto nivel, enmarcados en la temática político-electoral. • Los artículos deberán venir acompañados de la “Declaración de originalidad y cesión de derechos del trabajo escrito”. El documento se puede descargar del sitio de la revista: http://www.te.gob.mx/ ccje/material_audiovisual/portada_revista.html. • Para las secciones Doctrinal y Estados, la extensión deberá ser de 15 a 25 cuartillas (la cuartilla consta de 2,500 caracteres con espacios), incluyendo la bibliografía. Para la sección Bibliográfica, la extensión deberá ser entre 3 y 6 cuartillas. • Deberá incluirse el título del trabajo en español e inglés. • Toda colaboración, con excepción de las publicadas en la sección Bibliográfica, deberá ir acompañada de dos resúmenes: uno en Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación español y otro en inglés (máximo 150 palabras), así como de una lista de palabras clave (4 como mínimo, 6 como máximo), igualmente en español e inglés. • En archivo anexo debe enviarse una corta relación con los datos curriculares del autor, incluyendo dirección postal, adscripción e institución y la dirección de correo electrónico. Indicaciones formales • Interlineado sencillo, tamaño de letra de 12 puntos en fuente Univers, alineación justificada, sangría en la primera línea de 1 cm y sin espacios entre párrafos. • Si el artículo incluye gráficas, cuadros y mapas, deberá especificarse la fuente y enviarlo como archivo anexo en programas editables (Excel, Word, etcétera). • Las citas deberán ser estilo Harvard en el cuerpo del trabajo. Ejemplo: (Sartori 2003, 14). Consultar los “Criterios para citas tepjf” en http://www.te.gob.mx/ccje/material_audiovisual/portada_revista. html. • Las notas aclaratorias se presentarán a pie de página, a renglón seguido, con tamaño de letra de 9 puntos en fuente Univers y la numeración deberá ser corrida (progresiva). • Los datos completos de las fuentes consultadas deberán ordenarse alfabéticamente al final del texto y sus componentes estar separados por la puntuación y en el orden siguientes: autor o autores (apellidos y nombre) [punto] año de edición [punto] Título de la obra en cursivas [punto] Número de edición (después de la primera) [punto] Volumen o tomo [punto] Lugar de edición [dos puntos] Editorial o institución [punto]. Ejemplo: Sartori, Giovanni. 1999. Elementos de Teoría Política. 2ª ed. Madrid: Alianza Editorial. Consultar la guía de citas en http://www.te.gob.mx/ccje/material_ audiovisual/portada_revista.html. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. • Cuando se emplee una sigla o abreviatura, primero deberá escribirse su equivalencia completa y luego, entre paréntesis, la sigla o abreviatura que se utilizará con posterioridad. No se aceptarán artículos que no cumplan con los criterios antes señalados. Los originales serán sometidos a un proceso editorial que se desarrollará en varias fases. En primer lugar, los artículos recibidos serán objeto de una evaluación preliminar por parte del Centro de Capacitación Judicial Electoral, que determinará la pertinencia de su publicación. Una vez que se establezca que el artículo cumple con los requisitos temáticos, además de los formales indicados en las bases, será enviado a dos pares académicos externos, un miembro del Comité Académico y Editorial y un miembro del grupo de árbitros externos, o bien un árbitro ex officio externo especialista en el tema del artículo, quienes emitirán con la modalidad de “doble ciego” ─es decir, se respetará el anonimato de los dictaminadores y autores─ un dictamen en cualquiera de los siguientes sentidos: a) aprobado, b) aprobado con sugerencias de modificación, c) aprobado condicionado a modificaciones y d) no aprobado. En caso de discrepancia entre ambos resultados, el texto será enviado a un tercer árbitro, cuya decisión definirá su publicación. Los resultados del proceso de dictamen serán inapelables en todos los casos. Cualquier colaboración para la revista Justicia Electoral que se dictamine en sentido favorable implica, por parte del autor, la concesión de la propiedad de los derechos de autor para que su artículo y materiales sean reproducidos, publicados, editados, fijados, comunicados y transmitidos públicamente en cualquier forma o medio; sean distribuidos en el número de ejemplares que se requieran; sean difundidos de forma pública en distintas modalidades, incluso ponerlos a disposición del público por medio de recursos electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología para fines exclusivamente científicos, culturales, de difusión y no lucrativos. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Durante el proceso de edición, el autor deberá resolver las consultas que sobre su artículo le realice la coordinación de la revista. La revista Justicia Electoral no tiene carácter comercial, razón por la cual las colaboraciones no son retribuidas económicamente. Los autores de los artículos publicados en la revista recibirán 10 ejemplares. Para mayor información diríjase a: www.te.gob.mx/ccje 5722 4000, ext. 4057 [email protected] Pablo de la Llave No. 110, Colonia Bosques de Tetlameya, CP 04730, delegación Coyoacán, México, DF. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. The Justicia Electoral is fully peer-reviewed, biannual journal that publishes articles on legal, policy, and administrative issues surrounding elections and voting rights, covering the entire spectrum of issues related to election law. The Journal is edited by the Judicial Electoral Training Center (ccje) of the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary (tepjf). SUBMISSION GUIDELINES • Manuscripts submitted to the Justicia Electoral Journal (jej) should be original research, written in Spanish and should not be under consideration by any other journal at the same time. • All articles sent must include, attached, a “Statement of originality and copyright transfer”. This document can be downloaded from the Journal’s site at: http://www.te.gob.mx/ccje/material_audiovisual/portada_ revista.html. • For sections Doctrinal and Estados, the jej prefers manuscripts that are approximately 15-25 pages long. In all cases, extent of a paper should not exceed 25 pages (2,500 characters plus spaces makes a page), including references. For the section Bibliográfica, the extent shall be 3-6 pages long. • The paper must have its title in Spanish as well as in English. • An abstract in Spanish and English is required for all submitted manuscripts (up to 150 words), accompanied by 4-6 key words (also in Spanish and English). • Author’s résumé shall be attached including postal address, institutional affiliations, and email address. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación • Manuscripts should be single-spaced, in 12 point type, Univers font, with the first line indented in 1 cm. No spaces between paragraphs. • Tables, maps and figures must include the source and be sent as an attached file for edition programs (Excel, Word, etc.). • Manuscripts should follow Harvard quotation style. E.g.: (Sartori 2003, 14). The guidelines are provided in: http://www.te.gob. mx/ccje/material_ audiovisual/portada_revista.html. • Authors shall use footnotes. All notes and references should be singlespaced and printed with the Univers font in 9 point type. Numbering must be progressive. • Bibliography shall be complete, ordered alphabetically at the end of the text and its components separated by a full stop in the following order: author or authors (family name and name) [dot] year of edition [dot] Name of the piece in Italic style [dot] Number of the edition (only after the first) [dot] Volume [dot] Place of edition [colon] Editorial o institution [dot]. Example: Sartori, Giovanni. 1999. Elementos de Teoría Política. 2ª ed. Madrid: Alianza Editorial. Refer to quotation guide at http://www.te.gob.mx/ccje/material_audiovisual/portada_revista.html. • Acronyms and abbreviations must be spelled out completely on initial appearance in text, followed by the acronym in parenthesis. Texts that do not fulfill the last requirements will not be received. Original papers will be submitted to an editorial process that will take place in several stages. First, all texts received are subject to the preliminary screening. Manuscripts that the editors deem as failing to meet the particular intellectual goals of the journal, either in substance or style, will not be sent out for review. The Justicia Electoral Journal operates as fully as possible using a double-blind review system. Received papers may be: a) accepted without any changes, b) accepted with minor revisions, c) accepted after major Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. revisions or d) rejected. In cases of conflicting feedback, the journal editor may choose to send the paper to a third reviewer, whose decision will be final. If a manuscript is accepted, the copyright of the article, including the right to reproduce the article in all forms and media, shall be assigned exclusively to the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary. The Justicia Electoral Journal is a non-commercial publication, so the papers will not be financially rewarded. Nevertheless, all the authors will receive 10 copies of the Journal. More information at: www.te.gob.mx/ccje You may also call 5722 4000, ext. 4057, or write to: [email protected]. Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Declaración de originalidad y cesión de derechos del trabajo escrito Revista Justicia Electoral Por este medio certifico que el trabajo titulado: __________________________ que presento a la Revista Justicia Electoral, editada por el Tribunal Electo- ral del Poder Judicial de la Federación, no ha sido publicado previamente en ninguna de sus versiones y me comprometo a no someterlo a consi- deración de otra publicación mientras esté en proceso de dictamen en la revista Justicia Electoral ni posteriormente en caso de ser aceptado para publicación. Declaro que el artículo es original y que sus contenidos son producto de mi directa contribución intelectual. Todos los datos y referencias a ma- teriales ya publicados están debidamente identificados con su respectivo crédito e incluidos en las notas bibliográficas y en las citas que se desta- can como tal y, en los casos que así lo requieran, cuento con las debidas autorizaciones de quienes poseen los derechos patrimoniales. Declaro que los materiales están libres de derecho de autor y me hago responsable por cualquier litigio o reclamación relacionada con derechos de propiedad intelectual, exonerando de responsabilidad al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. En caso de que el artículo sea aprobado para su publicación, autorizo de manera ilimitada en el tiempo al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para que incluya dicho texto en la revista Justicia Electoral y pueda reproducirlo en todas sus modalidades, incluso para difusión audio- visual y publicación en internet; el derecho de transformación o adaptación, comunicación pública en el país y en el extranjero por medios impresos, distribución y, en general, cualquier tipo de explotación que de la obra se pueda realizar por cualquier medio conocido o por conocer. Lugar y fecha Nombre y firma del autor Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Publicación Semestral del Tribunal Supremo de Elecciones, Costa Rica NÚMERO 17 / ENERO - JUNIO 2014 ISSN:1659-2069 La Revista de Derecho Electoral del Tribunal Supremo de Elecciones, nace como una necesidad de crear un espacio para publicar artículos de corte académico y doctrinario en temas de estudios electorales y registrales civiles. Su publicación es de acceso abierto y se encuentra licenciada bajo el instrumento de creativo comunes. Página web: http://www.tse.go.cr/revista/revista.htm CONTENIDO Rudolf Mellinghoff Luis Antonio Sobrado González Mario Andrés Matarrita Arroyo Paola Alvarado Quesada María Auxiliadora Protti Quesada Sergio Araya Alvarado El sistema electoral alemán: visión general y nuevas tendencias El control del financiamiento político en Costa Rica: normas y mejores prácticas Franjas electorales, una variable en la ecuación Voto costarricense en el extranjero: un nuevo reto nacional Sistema de gestión electoral: en busca de la mejora continua Un espacio para la gestión del conocimiento: Revista de Derecho Electoral n.º 16 Adrián Pignataro Participación electoral comparada en América Latina: un modelo desde la teoría de elección racional María Laura Tagina Política y polarización en Argentina: un estudio del comportamiento de las élites, los partidos políticos y la opinión pública Eril Mejía Bradly Yamil Chacón Murillo Eugenia María Zamora Chavarría Nélida Archenti Marlene Choque Aldana Marta E. Solano Arias Elecciones en Honduras: reconfiguración del sistema de partidos Cuestionamientos al proceso de plebiscito revocatorio de mandato contenido en el Código Municipal El mecanismo de alternancia en el nuevo Código Electoral y su aplicación El proceso hacia la paridad en América Latina. Argentina y Costa Rica, experiencias comparadas Avances en la participación política de las mujeres. Caminos, agendas y nuevas estrategias de las mujeres hacia la paridad en Bolivia A 90 años de la fundación de la Liga Feminista Costarricense: los derechos políticos Información, colaboraciones [email protected] Canjes: Centro de Documentación-IFED (cdocumentació[email protected]) Sede Central: Calle 15, Avenidas 1 y 3, San José Costa Rica / Central Telefónica: (506) 2287-5555 / Apartado Postal: 21631000 San José Justicia Electoral, Núm. 14, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, Vol. 1, julio-diciembre 2014. Justicia Electoral es una publicación periódica del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se imprimió en diciembre de 2014 en Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (iepsa), calzada San Lorenzo núm. 244, colonia Paraje San Juan, CP 09830, México, DF. Su tiraje fue de 2,000 ejemplares. Justicia Electoral is a periodical publication of the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary, last issue was printed in december 2014 in Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (iepsa), calzada San Lorenzo núm. 244, colonia Paraje San Juan, CP 09830, México, DF. Last print amounted 2,000 issues.
