decisión amparo rol c1265-11 - Consejo para la Transparencia

Entidad
pública:
Inspección
Comunal del Trabajo de Providencia
DECISIÓN AMPARO ROL C1265-11
Requirente:
Mendoza
Mónica
Arancibia
Ingreso Consejo: 11.10.2011
En sesión ordinaria N° 319 del Consejo Directivo, celebrada el 29 de febrero de 2012, con
arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso
a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia,
aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la
Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión
respecto del amparo Rol C1265-11.
VISTOS:
Los artículos 5°, inc. 2°, 8° y 19 Nº 12 de la Constitución Política de la República; las
disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N°
1–19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido,
coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; y los D.S. N° 13/2009 y N° 20/2009,
ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban,
respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante
indistintamente el Reglamento y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la
Transparencia.
TENIENDO PRESENTE:
1) SOLICITUDES DE ACCESO: El 27 de septiembre de 2011 doña Mónica Arancibia
Mendoza, actuando en representación de la empresa PROMOFIN LTDA., solicitó a la
Inspección Comunal del Trabajo de Providencia información respecto a las
organizaciones sindicales constituidas en la misma empresa, y, específicamente, los
miembros del directorio y personal sindicalizado. Además pidió se le informara si se ha
constituido un nuevo sindicato en la empresa, y en tal caso, se le entregue la nómina
de los afiliados del nuevo sindicato, quiénes participaron en su constitución y las
solicitudes de afiliación, como asimismo copia autorizada de los documentos
relacionados con dichas afiliaciones.
2) RESPUESTA: La Inspección Comunal del Trabajo de Providencia respondió a la
antedicha solicitud, mediante el Ordinario N° 1241, de 30 de septiembre de 2011,
informando acerca de la existencia de tres sindicatos, respecto de los cuales informó el
número de registro R.S.U; fecha de constitución; y el directorio vigente, a saber: (i)
Sindicato de Empresa PROMOFIN Ltda.; (ii) Sindicato Interempresa de Trabajadores
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de Administradoras de Fondos de Pensión, Bancos, Ingeniería, Comercio y otros del
Sector Privado a Nivel Nacional; y (iii) Sindicato N° 2 PROMOFIN Ltda., precisando
respecto de éste último que se encuentra en proceso de revisión, conforme a los
plazos que el artículo 223 del Código del Trabajo otorga al servicio a efectos de las
observaciones de fondo o de forma que, eventualmente, pudiesen formularse respecto
al acto constitutivo mismo y/o a sus estatutos.
Hace presente en su respuesta que, conforme ha resuelto el Consejo para la
Transparencia en la decisión de amparo Rol C272-10, no es posible acceder a las
nóminas de socios que participan en actos relativos a votaciones sindicales, en cuanto
consten el nombre, firma y RUT de los trabajadores, dado su carácter reservado, toda
vez que su entrega resulta facultativa para las organizaciones sindicales. Señala,
finalmente, que tampoco es posible el otorgamiento de las copias autorizadas de las
solicitudes de afiliación requerida, por no contar con dichos documentos, ya que no
procede que los mismos sean depositados en las dependencias del servicio.
3) AMPARO: El 11 de octubre de 2011 doña Mónica Arancibia Mendoza, en
representación de la empresa PROMOFIN, cuya personería acreditó suficientemente,
dedujo ante este Consejo amparo a su derecho de acceso a la información en contra
de la Inspección Comunal del Trabajo de Providencia, fundada en que la respuesta que
entregó dicho organismo resulta injustificada e incompleta, argumentando en su
reclamación lo siguiente:
a) La empresa PROMOFIN Ltda. a finales del año 2010 inició un proceso de
reestructuración y racionalización, lo que implico la desvinculación de un gran
número de trabajadores. En este marco y durante este proceso se constituyó un
sindicato en la empresa, según registro R.S.U. 13.120889, a lo que la empresa
debió adecuarse respetando los fueros sindicales y llevando a cabo un proceso
de negociación colectiva. Con posterioridad, se debió continuar con el proceso
descrito, respecto del cual los trabajadores estaban consientes, llevándose a
cabo nuevas desvinculaciones. Sin embargo, el 26 de septiembre de 2011 se
realizó una fiscalización por parte de la Inspección del Trabajo en donde se cito a
mediación por el supuesto fuero de trabajadores desvinculados, allanándose la
empresa a dicho requerimiento.
b) En la audiencia de mediación respectiva, la empresa aceptó la reincorporación de
los trabajadores, en base a la información aportada por la ministra de fe actuante,
esto es, que se había constituido nuevo sindicato y que contaban con fuero los
trabajadores desvinculados, no obstante surgieron muchas dudas al respecto,
particularmente respecto de los siguientes puntos: i. según información aportada
por los trabajadores, el nuevo sindicato fue constituido con personal que ya no
pertenecía a la empresa y personal que formaba parte del sindicato anterior y
que participó en la negociación colectiva, lo que contraviene el artículo 214,
incisos 4° y 5° del Código del Trabajo; ii. como el segundo sindicato constituido
en la empresa requería un quórum mínimo de constitución de 25 socios, ello
implicaba que el sindicato N° 1, esto es, del Sindicato de PROMOFIN Ltda.,
R.S.U. 13.12.0889, se quedara sin socios y sólo con sus dirigentes sindicales; iii.
quedaron pendientes algunas consultas relativas a la actuación de la Inspección
del Trabajo, tales como: si dicho organismo revisó la nueva constitución sindical;
al constatar que los trabajadores se desafilaron del sindicato anterior para formar
nuevo sindicato qué acciones tomó la Inspección del Trabajo; y si se solicitó al
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sindicato anterior, que informara y/o entregara a dicha institución la nómina de los
socios vigentes.
c) Es por lo anterior que la empresa en esta parte cree estar en presencia de abuso
del derecho a sindicalizarse por parte de los trabajadores. Al mismo tiempo,
señala que le causa extrañeza que no se ha realizado actividad sindical alguna
del sindicato y ahora del nuevo sindicato, lo que permite inferir que la razón que
tuvieron para crear este sindicato no fue más que la de proveerse de fuero para
evitar su despido, perturbando además la potestad legal del empleador,
respaldada en valores constitucionales, con el objeto de enervar los despidos.
d) En este contexto fue que se formuló la solicitud ante la Inspección Provincial del
Trabajo de Providencia, quien sólo entregó la información relativa a las
organizaciones existentes en la empresa, razón por la cual se reclama respecto
de los registros o nominas de los participantes de los Sindicatos de Trabajadores
de la empresa, R.S.U.13.12.0889 y R.S.U. 13.12.0900, tanto aquellos existentes
al momento de su constitución como a la fecha de la solicitud respectiva.
e) Además, alega que el Código del Trabajo en disposición alguna establece la
obligación de mantener en secreto la nómina de los trabajadores miembros de un
sindicato, por el contrario, establece varias normas de las que se desprende que
el empleador puede conocer esa información, así por ejemplo, sus artículos 225,
261, 262 y 315. Por lo tanto, para entablar una relación laboral sana es necesario
que el empleador pueda conocer a los trabajadores sindicalizados.
f) A mayor abundamiento, no existe una norma expresa que establezca
específicamente el secreto del registro de participantes de un sindicato de
trabajadores; por el contrario, algunas normas del Código del Trabajo parten del
supuesto de su conocimiento para hacer efectivas sus disposiciones. Es así
como, a modo ejemplar, es posible destacar el artículo 247, que obliga al
empleador a prestar las facilidades necesarias para practicar la elección del
directorio y demás votaciones secretas que exija la ley, para lo cual resulta
imperativo conocer quiénes son aquellos trabajadores integrantes del sindicato,
mismo conocimiento que deberá tener para dar cumplimiento a lo prescrito por el
artículo 261 que, en cuanto al pago de la cuota sindical, establece la obligación
del empleador de, cuando así se ha acordado, proceder al descuento respectivo
y a su depósito en la cuenta corriente o de ahorro de la o las organizaciones de
superior grado respectivo, para lo cual se le deberá enviar copia del acta
respectiva.
4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: En virtud de lo anterior, el
Consejo Directivo declaró admisible este amparo, trasladándolo mediante el Oficio N°
2.704, de 18 de noviembre de 2011 al Sr. Inspector Comunal del Trabajo de
Providencia, solicitándole remitir los datos de contacto de cada uno de los sindicatos
relacionados con la empresa PROMOFIN que se encuentran registrados en el
servicio. Por su parte, dicha autoridad a través del Ordinario N° 1402, junto con
entregar los antecedentes que le fueron solicitados en el traslado, formuló sus
observaciones y descargos en los términos que se indican a continuación:
a) Los sindicatos son organizaciones autónomas y, en lo pertinente, a la luz de lo
dispuesto en la Ley de Transparencia, la documentación y antecedentes
solicitados no emanan del servicio, ni es éste depositario de los registros de
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socios de las organizaciones sindicales existentes en las empresas, por expresa
derogación del artículo 301 del Código del Trabajo, operada por el N° 82 del
artículo 1° de la Ley N° 19.759. Por otra parte, se trata de documentos que
contienen información que pudiere afectar los derechos de terceros, tanto
derechos de las organizaciones sindicales, en cuanto dice relación con los
antecedentes de sus afiliados, como asimismo derechos de esos últimos, en
cuanto personas naturales. Entre otros, podría verse afectado también el derecho
a la vida privada, el derecho de propiedad -esto por propietarización de los
derechos y por tratarse de documentos que no emanan de este servicio, sino que
son copia de documentación del sindicato-, y, fundamentalmente, el derecho al
libre desarrollo de actividad sindical.
b) En este orden de ideas, el legislador resolvió derogar aquellas normas que de
algún modo pudieran debilitar el principio de libertad y autonomía de que gozan
estas entidades en materia administrativa y patrimonial. Es así como se ha
derogado el artículo 265, que otorgaba amplias facultades a la Dirección del
Trabajo para acceder a los libros de actas y de contabilidad de los sindicatos.
Asimismo, obligaba a la directiva sindical a presentar los antecedentes de
carácter económico, financiero, contable o patrimonial que requiriera dicho
organismo, bajo apercibimiento de aplicar multas en caso de incumplimiento. Del
mismo modo, el legislador ha derogado en su totalidad el Capítulo XI del Código
del Trabajo, que otorgaba facultades a la Dirección del Trabajo, para fiscalizar las
organizaciones sindicales en todos los ámbitos.
c) De lo anterior es posible concluir que la intención del legislador ha sido adaptar la
actual normativa a lo señalado en el convenio N° 87 de la O.I.T., específicamente
en esta materia, al artículo 3°, que al efecto señala: «1(…) Las organizaciones de
trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y
reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de
organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de
acción. 2.- Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención
que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal». Por su parte,
cita lo prescrito por la Constitución Política de la República, en su artículo 1°,
inciso 3°, y en su artículo 19, N° 19, inciso final, en cuanto a que: «La ley
contemplará los mecanismos que aseguren la autonomía de estas
organizaciones… ».
d) La información requerida, específicamente las nóminas de personal sindicalizado,
como las nóminas de trabajadores que participaron en la constitución de un
sindicato, contiene datos de terceros, los que deben ser protegidos, de acuerdo
con los artículos 2°, 4°, 7°, 10 y 20 de la Ley N° 19.628 sobre Protección a la
Vida Privada. En consecuencia, respecto de aquellos datos personales a que se
ha hecho referencia, cabe entender que la publicidad, comunicación o
conocimiento de dicha información puede afectar derechos de algunos de los
terceros involucrados, en particular tratándose de la esfera de la vida privada y
sus derechos de carácter económicos emanados de la relación laboral, lo que se
encuentra reforzado por la función de la letra m) del artículo 33 de la Ley de
Transparencia encomienda al Consejo para la Transparencia.
e) Por otra parte, la Dirección del Trabajo, a través de Providencias N° 00288 y N°
0260, de 11 y 26 de Enero del 2011, respectivamente, ha señalado que «las
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nóminas de socios que participen en actos de votaciones sindicales, donde
consten nombres, RUT y firma de los trabajadores, no deberá entregarse a
terceros», basándose para ello en las decisiones del Consejo para la
Transparencia, recaídas en los amparos Roles C272-10; C492-11 y C532-11, en
las cuales se analizan detalladamente las causas legales por las cuales no es
procedente entregar la documentación en cuestión.
f) Explica que la negativa de proporcionar "las solicitudes de afiliación" y copias
autorizadas de "los documentos relacionados con dichas afiliaciones", se debió,
además, a que el servicio no cuenta con dicha documentación, toda vez que no
es de aquella que las organizaciones sindicales deban depositar en las
Inspecciones del Trabajo.
g) Finalmente acompaña copia de tres presentaciones distintas, todas de 28 de
octubre de 2011, efectuadas ante la Inspección Comunal del Trabajo de
Providencia por los Sindicatos de Empresa N°s 1 y 2 PROMOFIN y el Sindicato
Interempresa de Trabajadores de Administradoras de Fondos de Pensión,
Bancos, Ingeniería y otros del Sector Privado a Nivel Nacional, presumiblemente,
en respuesta a la notificación que les dirigiera dicho organismo a efectos de
comunicarles la solicitud de información, quienes señalaron lo que se indica para
cada caso: (i) El Sindicato de Empresa N° 1 PROMOFIN indicó que se ha
constituido legalmente y que sus estatutos se encuentran autorizados; (ii) El
Sindicato de Empresa N° 2 PROMOFIN, informó que la empresa, con ocasión de
la negociación colectiva con el sindicato, cuenta con la información requerida
respecto de sus afiliados; (iii) El Sindicato Interempresa de Trabajadores de
Administradoras de Fondos de Pensión, Bancos, Ingeniería y otros del Sector
Privado a Nivel Nacional, manifestó su oposición a la entrega de la información
requerida, por estimar que se trata de información que sólo compete y pertenece
a los socios de la organización, agregando, además, no tener entre sus
miembros afiliados que se desempeñen en la empresa PROMOFIN.
5) DESCARGOS U OBSERVACIONES DE LOS TERCEROS INTERESADOS: En
conformidad a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley de Transparencia, este Consejo,
mediante los Oficios N°s 2.979, 2.980 y 2.981, respectivamente, todos de 16 de
noviembre de 2011, confirió traslado del presente amparo a los tres Sindicatos ya
citados. En atención a que los dos primeros sindicatos no formularon observaciones o
descargos dentro del plazo que establece la norma citada, éste Consejo reiteró el
traslado vía correo electrónico de 16 de diciembre de 2011, sin que a la fecha dichas
organizaciones sindicales hayan evacuado su traslado. Por su parte, el Sindicato
Interempresa de Trabajadores de Administradoras de Fondos de Pensión, Bancos,
Ingeniería y otros del Sector Privado a Nivel Nacional formuló sus observaciones o
descargos el 5 de diciembre de 2011, reiterando aquello que expuso ante la Inspección
del Trabajo el 28 de octubre de 2011.
Y CONSIDERANDO:
1)
Que atendido su tenor (expuesto en el numeral 3) de la parte expositiva), la presente
reclamación se circunscribe a la nómina de los afiliados que participaron en la
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constitución, y a la de aquéllos que a la fecha de la solicitud figuran como tales
respecto de los Sindicatos N°s 1 y 2 de la Empresa PROMOFIN Ltda. Por lo tanto,
esta decisión se limitará a resolver si tiene carácter público la afiliación sindical misma
en cuanto información concerniente a una persona natural identificada o identificable,
y por lo mismo, dato personal conforme a la definición que de estos últimos consagra
el artículo 2°, letra f), de la Ley N° 19.628, sobre Protección de la Vida Privada.
2)
Que, previo a analizar el fondo del asunto, y en base a los antecedentes
acompañados por el órgano de la Administración del Estado, es menester observar lo
siguiente en torno a la aplicación del procedimiento de oposición contemplado en el
artículo 20 de la Ley de Transparencia:
a) Si bien de los antecedentes acompañados por la Inspección del Trabajo se
desprende que ésta comunicó la solicitud a los sindicatos en cuestión –
presumiblemente el 25 de octubre de 2011–, no ha podido constatarse, en
cambio, que dicha comunicación se haya ajustado a las formalidades que
contempla el procedimiento de oposición establecido en el artículo 20 de la Ley
de Transparencia, toda vez que dicho órgano no acompañó a esta sede los
antecedentes necesarios para verificar dicho cumplimiento.
b) Por otra parte, examinado el tenor de las oposiciones deducidas por los
sindicatos mencionados en el considerando 1°, ante la Inspección Comunal del
Trabajo de Providencia, se concluye que éstas no se ajustaron al estándar fijado
por el citado artículo 20 de la Ley de Transparencia, pues dicha norma establece
que «la oposición requerirá expresión de causa», Se entenderá que existe
expresión de causa cuando, además de la negativa, el tercero indica alguna
razón o fundamento que justifique la afectación de un derecho, no siendo
suficiente esgrimir la afectación de un simple interés. En otras palabras, supone
el desarrollo de una argumentación destinada a evitar la divulgación de la
información requerida, producto del daño o afectación que ésta generaría a
determinados derechos del opositor. En cambio, dichos terceros se limitaron a
señalar, respectivamente, que la organización sindical se ha constituido conforme
a derecho, y que la información requerida ya obra en poder de la empresa
reclamada. Más aún, debidamente emplazados en esta sede, no formularon
descargos dentro del plazo legal.
3) Que, sin perjuicio de lo anterior, en lo relativo a la materia objeto de controversia –
publicidad de la afiliación sindical– este Consejo ha desarrollado ciertos criterios. En
efecto, en casos análogos al de la especie, vinculados a solicitudes en que se pedía
acceder a la afiliación sindical de un trabajador y, especialmente, en lo relativo a sus
respectivas identidades, tras una primera etapa en que se accedió a la entrega de la
identidad de los afiliados a un sindicato, salvo que se tratara de organizaciones en
formación dentro del período de un año contemplado en el artículo 227 del Código
del Trabajo (p. ej., decisiones Roles C108-10, C250-10 y C839-10), el Consejo
modificó dicho criterio, a partir de la decisión recaída en el amparo Rol C492-11,
ratificada posteriormente por las decisiones recaídas en los amparos roles C532-11,
C652-11 y C1053-11, entre otras, reconociendo que la afiliación sindical de una
persona constituye un dato personal cuya divulgación afectaría el derecho a la vida
privada de las personas que concurren a una elección, en conformidad con el
artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, en relación con el artículo 7° de la Ley
19.628, sobre protección de la vida privada, toda vez que la nómina de personas que
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concurren a una elección sindical constituye un registro o base de datos de carácter
personal, que ha sido recolectado de una fuente no accesible al público. Siendo así,
a su respecto resulta aplicable la regla de secreto contemplada en el citado artículo
7° de la Ley N° 19.628, máxime si en el caso concreto, aplicando el test de daños y
de interés público, no es posible vislumbrar que la divulgación pudiera promover o
favorecer la realización de intereses o valores de mayor entidad que aquellos que se
pretende proteger, o que el beneficio público resultante de conocer la información
solicitada sea mayor que el daño que podría causar su revelación.
4) Que según ha expresado la reclamante, la divulgación de la nómina requerida le
permitiría verificar si el nuevo sindicato fue constituido por personas que a ese
momento ya no formaban parte de la empresa, y por lo mismo dejar en evidencia un
abuso del derecho de constituir sindicatos. Sobre el particular debe precisarse que,
si bien conforme al principio de no discriminación consagrado en el artículo 11, literal
g) de la Ley de Transparencia, resulta del todo irrelevante la causa o el motivo por el
cual se solicita determinada información, se ha atendido a la razón expresada por la
reclamante para formular su solicitud a efectos de realizar una ponderación y
proyectar la existencia de un eventual interés público en la divulgación de la
información requerida, advirtiéndose que la publicidad de la información solicitada
sólo puede representar la protección o mayor realización de derechos o intereses
particulares, susceptibles de hacerse valer en las instancias competentes, y de los
cuales no se desprende, en el caso en análisis, un interés público prevalente capaz
de vencer la necesaria reserva de los datos personales solicitados. En razón de lo
anterior, este Consejo rechazará el presente amparo.
5) Que, conviene consignar además, que en la audiencia pública que tuvo lugar ante
este Consejo a efectos de resolver el citado amparo Rol C532-11 la Dirección del
Trabajo precisó que el proceso de constitución de un sindicato garantiza, a través del
ministro de fe actuante, que las personas que concurren a este acto mantienen un
vínculo laboral con la empresa respecto de la cual podrá oponerse sus efectos
jurídicos, y que existe una vía especial para impugnar tal actuación a través de la
acción respectiva ante el tribunal laboral competente, lo que no exige la revelación
de los datos personales de las personas, no siendo competencia de este Consejo
verificar la calidad de la certificación efectuada.
EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES
QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRAS B) Y M), DE
LA LEY DE TRANSPARENCIA Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS
PRESENTES, ACUERDA:
I.
Rechazar el amparo interpuesto por doña Mónica Arancibia Mendoza en
representación de la empresa PROMOFIN Ltda. en contra de la Inspección
Comunal del Trabajo de Providencia, por los fundamentos expuestos
precedentemente.
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II.
Encomendar al Director General de este Consejo notificar el presente acuerdo a
doña Mónica Arancibia Mendoza, a los representantes de los Sindicatos N°s 1 y 2
de la Empresa PROMOFIN Ltda., del Sindicato Interempresa de Trabajadores de
Administradoras de Fondos de Pensión, Bancos, Ingeniería y otros del Sector
Privado a Nivel Nacional, y al Sr. Inspector Comunal del Trabajo de Providencia.
En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante
la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos,
contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en los
artículos 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. No procede, en cambio, el recurso
de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley N° 19.880, según los fundamentos
expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de
2011.
Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su
Presidente don Alejandro Ferreiro Yazigi y por los Consejeros doña Vivianne Blanlot
Soza, don Jorge Jaraquemada Roblero y don José Luis Santa María Zañartu.
Certifica el Director General del Consejo para la Transparencia, don Raúl Ferrada
Carrasco.
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