MINISTERIO DE ECONOMIA, INDUSTRIA Y COMERCIO COMISION NACIONAL DEL CONSUMIDOR AÑO 2004 Voto Nº 174-04 Comisión Nacional del Consumidor, San José a las trece horas y diez minutos del tres de mayo del dos mil cuatro. Recurso de reposición interpuesto por MOTORES BRITANICOS DE COSTA RICA S.A contra la resolución de la Comisión Nacional del Consumidor de las trece horas quince minutos del ocho de setiembre del dos mil tres, que corresponde al Voto Nº 487-03. http://reventazon.meic.go.cr/informacion/cnc/votos2004-1/voto174.pdf COMISION NACIONAL DEL CONSUMIDOR Voto Nº 174-04 Comisión Nacional del Consumidor, San José a las trece horas y diez minutos del tres de mayo del dos mil cuatro. Recurso de reposición interpuesto por MOTORES BRITANICOS DE COSTA RICA S.A contra la resolución de la Comisión Nacional del Consumidor de las trece horas quince minutos del ocho de setiembre del dos mil tres, que corresponde al Voto Nº 487-03. RESULTANDO PRIMERO: Mediante Voto Nº 487-03 de las trece horas quince minutos del ocho de setiembre del dos mil, la Comisión Nacional del Consumidor dispuso declarar parcialmente con lugar la denuncia interpuesta por FREDY RODRÍGUEZ SANDÍ, contra MOTORES BRITANICOS DE COSTA RICA S.A., específicamente por cuanto se logró determinar en la especie, la infracción al artículo 34 inciso a) de la Ley número 7472, el cual fue debidamente notificado a las partes (folios 138-142). SEGUNDO: Que mediante escrito presentado en esta sede administrativa en fecha cinco de febrero del dos mil cuatro, la empresa accionada interpuso formal recurso de Reconsideración o Reposición contra la resolución supraindicada (folios 148 al 154). CONSIDERANDO: PRIMERO: Sobre la admisibilidad del presente recurso de reconsideración: De conformidad con lo dispuesto por el artículo 64 de la Ley 7472, contra las resoluciones finales emanadas de la Comisión Nacional del Consumidor, cabe el recurso de reconsideración o de reposición, conforme al artículo 31 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dentro de los dos meses siguientes, después de notificada la resolución final. En el presente asunto, la parte accionada ha presentado dentro del término de ley, recurso contra el Voto Número 487-03 dictado por esta Comisión. Con fundamento en la normativa anterior, debe tenerse por efectivamente interpuesto el recurso de reconsideración o reposición contra el Voto antes indicado, motivo por el cual se procede en este acto a resolver por el fondo el mismo. SEGUNDO: Sobre el fondo. La compañía MOTORES BRITANICOS DE COSTA RICA S.A., por intermedio de su apoderado, Licenciado Roger Guevara Vega, esgrimió en su recurso que: “(...) El fundamento legal para declarar a nuestra representada responsable, es según criterio de esta Comisión que violó o incumplió las condiciones de la contratación que acordó en su momento con el señor Freddy Rodríguez Sandí. La responsabilidad de Motores Británicos deriva de la supuesta violación de sus obligaciones contractuales adquiridas con el actor (...) Precisamente, el proceso ordinario civil que se tramita bajo el expediente número 03-000940-185-CI en el Juzgado Sexto Civil de Mayor Cuantía de San José, tiene como objeto, solicitar la resolución del contrato que la Comisión reprocha a nuestra representada haber incumplido. Es decir, en ambos procesos se está ventilando las mismas causas y objeto. (...) Contrario a lo que indica la resolución recurrida, el artículo 46 de la Ley N° 7472, lo que pretende garantizar es que el principio de tutela judicial no se ve transgredido por el actuar de esta Comisión. Pretender, que la 1 Comisión únicamente pierde su competencia si es el consumidor el que decide la vía judicial, es desconocer el principio constitucional de la tutela judicial efectiva. Con fundamento en este principio constitucional y en el principio de seguridad jurídica, es que el artículo 46 establece que la vía judicial excluye la administrativa, para evitar pronunciamientos contradictorios, o bien, la imposición de una doble sanción, ya que el poder sancionatorio del Estado es uno, y así evitar la violación del artículo 42 constitucional (...) Del artículo 692 en relación con los artículo 627, 632, 633, 764, 1008, 1015 inciso 2), 1022, 1072, y 1089 del Código Civil se deriva la excepción de contrato no cumplido, que autoriza al contratante fiel, a no cumplir con su prestación debido al incumplimiento de la otra parte y la legitimación procesal para solicitar judicialmente la resolución contractual si así lo considera. Derecho que esta Comisión está desconociendo violando el principio de la tutela judicial, por una interpretación extensiva del principio pro consumidor (...) Tome en consideración esta Comisión que el señor Rodríguez Sandí cuenta con todos los medios legales - procesales y de fondo- para defenderse en el proceso ordinario presentado por nuestra representada, y en este proceso judicial hacer cumplir a nuestra representada las prestaciones contractuales en caso que el derecho respalde su posición. Sin embargo, muchas de las pruebas necesarias para demostrar que el vehículo Jaguar X Type entregado por el señor Rodríguez Sandí, no es un año modelo 2002, sino un 2001, no pueden ser evacuadas ni ordenadas por esta Comisión, por carecer precisamente de potestad jurisdiccional. Pruebas como la pericial, solicitud de información a un tercero no parte del contrato, solicitud de información de carácter privada y secuestro de dicha información.(...) El incumplimiento que nuestra representada achaca al señor Rodríguez Sandí, es grave y de gran importancia, cuya intensidad afectó directamente el consentimiento y la voluntad expresada por Motores Británicos de Costa Rica, S.A. en el momento del contrato, y tiene serias repercusiones contractuales, incluso de carácter económico, que esta Comisión carece de competencia para conocer y otorgarlas. (...)La Comisión recurre a un dictamen de la Procuraduría General de la República como fundamento para rechazar la solicitud de exclusión de las vías. La primera objeción legal, es que los pronunciamientos de la Procuraduría General no son vinculantes para esta Comisión, por su carácter de órgano de desconcentración máxima de la administración. (...) El segundo aspecto, es el reconocimiento claro y manifiesto de la tutela judicial. La Procuraduría General de la República, incluso califica a la vía administrativa, como una vía previa y subordinada al Poder Judicial y susceptible de revisión. Por lo que al ser subordinada se dan los efectos del instituto de la litispendencia, por lo que la vía administrativa excluye, para permitir el conocimiento exclusivo del asunto a los Tribunales de Justicia, únicos titulares de la tutela jurisdiccional. (...) La Comisión incurre en un error de derecho, ya que realiza una interpretación restrictiva del artículo 46 de la Ley N° 7472, en contra de principios constitucionales. En caso de existir duda sobre los alcances de una norma siempre debe dársele la interpretación más acorde con la Constitución Política. (...) La Ley N° 7472 no hace diferencia ni expresa que la vía judicial sea una opción exclusiva del consumidor, por lo que únicamente opera la exclusión de vías si es éste quien acciona en la vía judicial. Por tanto no puede interpretarse que la exclusión de vías lo determina el hecho que sea el consumidor quien acude a la vía judicial, el solo hecho de que el asunto sea conocido por los 2 tribunales de Justicia opera la inhibición de la administración para conocer el caso, ya sea incluso en algunos casos podría darse una doble sanción sobre el mismo hecho. (...) deseamos señalar otro error relacionado con la valoración de la prueba presentada para mejor proveer, ya que esta Comisión consideró que las pruebas presentadas para demostrar que este asunto se encontraba en sede judicial, indica que para pedir el archivo aportamos únicamente copias simples de tal escrito. La administración incurre en error, porque no toma en cuenta que lo que se entregó fue el original de las copias de recibido presentado al Juzgado Civil, por lo que la afirmación de que los documentos presentados son simples copias no es cierta, es el original del recibido de la demanda ordinaria. (...) En el procedimiento administrativo seguido en contra de nuestra representada, se ha inobservado normas de procedimiento elementales, pues consta en autos que en la audiencia oral y privada, al supuesto representante del actor, el Lic. Alexander Salazar Solórzano, pese a que se le notificó la orden que acreditara el Poder Especial Administrativo para asistir a la audiencia mencionada, no lo hizo, lo cual viola el debido proceso, además de que esta situación invalida todo lo dicho y actuado por este señor en nombre del actor. La primera de estas violaciones corresponde a la falta de legitimación activa del supuesto representante del actor pues no comprueba formalmente su poder. (...) (folios 148- 154). Para esta Comisión Nacional del Consumidor, vistos los anteriores alegatos esgrimidos por la empresa recurrente, se considera que éstos no son de recibo y como tales deben ser rechazados en el súb exámine. En este sentido, señalamos en primer término que, del análisis de los presentes autos, no se desprende nulidad alguna – inducida por error de hecho o de derecho— en relación con las actuaciones y manifestaciones que el recurrente alega sobre los elementos de juicio para imponerle la sanción por la violación del artículo 34 inciso a) de la Ley 7472; es precisamente de la valoración de esos elementos de juicio --llevada a cabo por esta Comisión, a la luz de las reglas de la sana critica racional, según lo dispone el ordinal 298 de la ley General de la Administración Pública-- que se determinó efectivamente en el caso de marras, el quebranto al ordenamiento jurídico por parte de la accionada. (folios 128-137). Por otro lado, si bien es cierto la recurrente alega que la resolución recurrida incurre en un error de derecho porque rechaza por improcedente la solicitud de exclusión de vías interpuesta por la accionada basada en un dictamen de la Procuraduría General de la República como fundamento para rechazar la solicitud de exclusión de las vías, señalando que los pronunciamientos de la Procuraduría General no son vinculantes para esta Comisión, por su carácter de órgano de desconcentración máxima de la administración. Sobre este aspecto en relación a la desconcentración máxima que ostenta la Comisión Nacional del Consumidor (CNC), es importante mencionar que ésta es un órgano de máxima desconcentración adscrito al Ministerio de Economía, de conformidad con el artículo 47 de la Ley 7472, la desconcentración máxima definida en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública significa que el órgano así creado no se encuentra subordinado al superior jerárquico inmediato y que además, el inferior se encuentra sustraído de recibir órdenes, instrucciones o circulares del superior. Lo anterior lo confirma el artículo 64 de la citada Ley, al señalar que contra las resoluciones de la CNC cabe el recurso de reconsideración conforme al artículo 31 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, esto es ante el mismo órgano que 3 dictó el acto, y su resolución agota la vía administrativa. El legislador atinadamente creo la CNC, como un órgano de máxima desconcentración, garantizando así la imparcialidad de sus resoluciones en resguardo del bloque de legalidad, otorgando competencia exclusiva y excluyente en derecho de consumo. Aclarado este punto al accionante es necesario hacer un comentario sobre el dictamen de la Procuraduría General de la República C-027-98 del dieciocho de febrero del 1998, el cual si es vinculante para la CNC que fue la institución consultante por lo que se hace necesario explicar los alcances de los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General de la República. La Procuraduría ejerce una función de asesoramiento técnico – jurídico de los órganos de la administración activa, a fin de aportar mayor claridad en la cada vez más compleja función administrativa. Dicha función consultiva se materializa formalmente a través de la emisión de dictámenes y pronunciamientos, que versan sobre el tema genérico planteado por el sujeto que consulta. Tal clasificación es relevante en razón de que los dictámenes y pronunciamientos tienen efectos distintos. Esa función la puede realizar a través de diversos mecanismos. El inciso b) del artículo 3º de su Ley Orgánica, estipula como atribución de la Procuraduría "Dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales." Se distinguen cuatro instrumentos técnicos que expresan la función consultiva de la Procuraduría: los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento. En lo que refiere a los dictámenes y pronunciamientos, son la forma de manifestación formal de la opinión técnico– jurídica. Los informes están referidos a aquellos supuestos en que el contenido del documento no contenga una manifestación formal de opinión de parte de este Órgano Asesor, sino que sea una simple constatación de información que consta en el Despacho, o bien, para orientar gestiones que de otro modo resulten improcedentes. El asesoramiento se brinda en aquellos supuestos en que se evacuan dudas verbalmente planteadas por la Administración. En estos casos se estaría ante una asesoría informal. La anterior distinción es necesario realizarla, puesto que la Ley Orgánica de comentario hace referencia expresa a los pronunciamientos y dictámenes (artículos 2º; 3º inciso b), aparte final; y 6º) para otorgarle determinados efectos, según se analizará posteriormente, excluyéndose de éstos a los informes y a las asesorías. Ahora bien, los criterios emitidos por los órganos consultivos suelen ser clasificados en facultativos o preceptivos, y, vinculantes o no vinculantes. Facultativos y preceptivos. Esta categoría responde a la obligatoriedad o no de contar con el criterio del órgano consultivo de previo a la emisión de un acto administrativo determinado. Son facultativos aquellos cuya solicitud no esté exigida en ninguna norma, y preceptivos, por el contrario, cuando una norma disponga la obligación de la Administración de solicitar al órgano técnico su criterio. La solicitud de criterio a la Procuraduría, como regla general, es facultativa para la Administración activa, de conformidad con lo establecido en los artículos 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría y 303 de la Ley General de la Administración Pública. Obviamente, en estos casos, la omisión de requerir dicho criterio no constituye ningún vicio de procedimiento, y menos puede dar lugar a nulidad alguna del acto. Doctrinariamente se ha señalado: "Claro está que la solicitud de un informe que no es preceptivo no constituye vicio de anulabilidad". Pero hay supuestos en los cuales la realización de la consulta es 4 preceptiva. La Ley General de la Administración Pública contiene dos disposiciones que obligan a recabar el criterio de la Procuraduría. De conformidad con el artículo 173, durante el trámite seguido por la Administración tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de un acto declaratorio de derechos. Y el otro es cuando la Administración pretenda declarar, de oficio, la nulidad de un acto –absoluta o relativa– siempre que tal revisión beneficie los derechos del administrado (artículo 183). Otro supuesto en el que la solicitud de criterio deviene en preceptiva, es cuando se pretende declarar la lesividad de un acto dictado por un Ministerio, por otro Ministerio de distinto ramo, supuesto en el cual el órgano competente es el Consejo de Gobierno, pero requiere del dictamen previo de la Procuraduría. De la vinculación o no a la Administración de los criterios que emita la Procuraduría. La segunda categoría obedece al criterio de la fuerza que éstos tengan una vez emitidos. Así, será vinculante aquél que obliga a la administración consultante a seguir el criterio que éste contenga, y no será vinculante cuando se le otorgue la posibilidad a la administración de separarse de éste. El artículo 2 de Ley Orgánica de la Procuraduría, estatuye, en lo que interesa, que "los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública". De la lectura del citado numeral se desprendería que todos los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría son vinculantes, al indicarse que "son de acatamiento obligatorio", que es justamente la característica de los vinculantes; pero tal posibilidad de interpretación ha sido mediatizada por resoluciones judiciales y administrativas, según se analizará. El artículo de comentario fue objeto de un Recurso de Inconstitucionalidad ante la Corte Plena, cuando era ésta quien ejercía las funciones de contralor de constitucionalidad. En Sesión Extraordinaria Nº 32 de las 13:30 de 3 de mayo de 1984, la Corte resolvió: "De acuerdo con todo lo anterior necesario es concluir que la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2º lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás, para las que constituye jurisprudencia administrativa, y que es fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo, y que como tal fuente tendrá el rango que determina la Ley General de la Administración Pública." A partir de esta sentencia, se comienza a interpretar que la vinculatoriedad de los dictámenes es sólo para el órgano o entidad consultante, no así para el resto de la Administración, para quienes constituye jurisprudencia administrativa, con el rango de la norma que integran, interpretan o delimitan. Asimismo, se ha distinguido entre los dictámenes y los pronunciamientos, a partir de que el artículo 6º de su Ley Orgánica prevé la posibilidad de separarse de los dictámenes y no así de los pronunciamientos, se ha interpretado que únicamente los primeros son vinculantes. Ello permite brindar asesoría, pero sin el efecto vinculante, en situaciones en las cuales no es posible emitir un criterio otorgándole ese carácter, los que serán considerados como pronunciamientos –aunque se les ha denominado opiniones jurídicas–. Tendrán tal naturaleza –en términos generales – los criterios que se encuentren en los siguientes supuestos: Casos concretos. También en la jurisprudencia de la Procuraduría se ha considerado que está imposibilitada de emitir su opinión en casos concretos, pues su función asesora se circunscribe a la clarificación de aspectos generales que puedan despertar dudas a la Administración. De lo contrario, se estaría suplantando a la 5 Administración activa en la toma de la decisión que corresponda. Al respecto, se ha señalado: "...es lo cierto que tal situación se enmarca dentro de un caso concreto y puntual, por lo cual, es preciso indicar, que ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría General, el establecer que las consultas deben versar sobre asuntos de carácter general, sin que se entre a resolver casos concretos. Lo anterior en virtud de que, si no se observa dicha restricción, el eventual dictamen que se emitiere tendría carácter vinculante por expresa definición legal – articulo 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría –, razón por la cual asumiríamos, indirectamente, el ejercicio de competencias activas que riñen con nuestra naturaleza jurídica de órgano consultivo." Debe precisarse que cuando el Órgano Asesor, excepcionalmente, resuelve un asunto concreto, éste no puede tener la característica de la vinculatoriedad, porque, según ya se indicó, estaría sustituyendo la voluntad de la Administración activa. Ahora bien, cuando el consultante lo plantea como un asunto concreto, pero se resuelve de manera genérica, sin entrar a analizar las particularidades del asunto pendiente, sí podría tratarse de un dictamen y no de un pronunciamiento, porque no se sustituye a la Administración, sino que se realiza la labor propia que le corresponde. Con todo lo mencionado anteriormente es claro que lo señalado en Dictamen 027-98 de 18 de febrero de 1998 es vinculante para la CNC y por lo tanto todo lo contenido es de acatamiento obligatorio y lo dispuesto en el voto 487-03, guarda total correspondencia con lo indicado en dicha consulta, por lo que esta objeción legal debe de rechazarse. Por otro lado debe de tener claro el accionante que al hacerse la exclusión de vías, e indicarse que las copias aportadas para corresponder a la prevención del voto 171-03 (folio 107) eran simples copias, sin el valor probatorio necesario para determinar si efectivamente se estaba ventilando el asunto en la vía judicial; pero la discusión debe dirigirse hacia las competencias que esta Comisión tiene en procura del resguardo de los intereses legítimos del consumidor y su defensa efectiva, siendo que negar el derecho del consumidor a una tutela administrativa efectiva significaría una negación de justicia, ya que no se ha aportado al expediente más pruebas que hagan cambiar de criterio a ésta Comisión; ni se a demostrado en la especie que el vehículo sea efectivamente año modelo 2001, al contrario de la declaración de aduanas, la escritura de compraventa y la inscripción en el Registro Nacional se hace de un vehículo año modelo 2002; en el voto cuestionado se consignó de esta manera. Las copias aportadas son efectivamente simples copias, siendo que lo solicitado fue una copia certificada del expediente desatendiendo abiertamente lo solicitado por esta Comisión, no se puede determinar si la demanda prosperó, si fue rechazada , o si el actor la retiró, estos son elementos que debieron aportarse en el momento solicitado. Pero lo relevante e importante se desarrolla en el apartado de las cuestiones previas del voto 487-03, donde es claro a la luz del Dictamen de la Procuraduría (vinculante para la CNC) que es al consumidor al que se le otorga la facultad de escoger la vía donde interpondrá su denuncia, y en el caso que nos ocupa del estudio de los autos que se hiciera en el voto citado no consta que el aquí consumidor haya interpuesto demanda en la sede judicial por los mismos hechos aquí ventilados, pues el que la parte accionada lo haya hecho no implica que se pueda aplicar la normativa referida. En cuanto al segundo aspecto discutido por la denunciada en su recurso referente al Poder Especial prevenido al Licenciado Alexander Salazar Solórsano, esta Comisión hecha de menos tal prevención ya 6 que no se encontró en el expediente ninguna prevención en este sentido; al contrario en la audiencia oral al inicio de la misma el órgano director se refiere al folio 12 donde consta el poder otorgado al abogado del denunciante y que fue acreditado en ese acto. Por otro lado tenga presente el recurrente que estamos en un proceso administrativo donde se aplican los principios del informalismo y en efecto la Ley General de la Administración Pública en su artículo 283 permite mediante carta poder la representación de este tipo de procesos por lo que lo argumentado por el recurrente no es de recibo y debe de rechazarse también este punto. En referencia a los documentos aportados por la recurrente que corren a folios 155 al 237 y presentados en fecha de veintiséis de abril del año en curso, como ampliación del recurso de reconsideración; los mismos no son de recibo por cuanto fueron presentados en forma extemporánea; el derecho a presentar recurso de reconsideración y cualquier documento para fundamentarlo venció el día 5 de febrero del año 2004, por lo que la presentación de documentación adicional después de esa fecha ampliando el recurso es extemporánea, por lo que esta Comisión no valoró dichos documentos a la hora de resolver este recurso. Se tiene por probado en este proceso al contrario la relación contractual que las partes convinieron, y no se aporta al proceso por parte de la accionada ninguna prueba que hiciera cambiar de criterio a esta Comisión, según se expuso con detalle en el Voto ahora impugnado (folio 128-137), configurándose de esa manera la falta de cumplimiento de los términos de la contratación y en los términos del hoy ordinal 34 inciso a) de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Número 7472. De conformidad con el principio de legalidad, habiéndose infringido lo previsto por aquel marco normativo, ello hace que la empresa accionada deba inexorablemente respetar las condiciones de la contratación. Por lo anterior, los distintos argumentos y elementos justificantes que expone de forma simple la parte denunciada en su recurso –indicados precedentemente-- para que se le exonere en la actualidad de la obligación impuesta, no resultan de recibo. Como corolario de todo lo expuesto, la resolución impugnada resulta inalterada en la especie y como tal, debe mantenerse incólume en todos y cada uno de sus extremos, siendo que esta Comisión a su vez, no encuentra en la actualidad, motivo, nulidad, ni elemento de juicio alguno para venir a cambiar su criterio ya externado sobre el particular analizado. POR TANTO: Se declara sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la empresa MOTORES BRITANICOS DE COSTA RICA S.A. contra la resolución de la Comisión Nacional del Consumidor, de las trece horas quince minutos del ocho de setiembre del dos mil tres, que corresponde al Voto Nº 487-03. Téngase por agotada la vía administrativa. En este acto y con fundamento en el artículo 93 del Reglamento a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, así como en el artículo 150 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), se efectúa SEGUNDA INTIMACIÓN a los representantes legales de la empresa accionada, esto es, el señor, OSCAR ECHEVERRÍA HEIGOLD cédula de identidad número uno- seiscientos cuarenta y tres- cinto catorce, para que dentro del plazo de diez (10) días hábiles contados a partir del recibo de esta notificación, cumpla con lo dispuesto en el POR TANTO del Voto aquí confirmado. Concluido lo ordenado, remita documento que acredite dicho hecho a la Unidad Técnica de Apoyo de 7 la Comisión Nacional del Consumidor, ubicada en San José, del costado noroeste de la Escuela Juan Rafael Mora Fernández, trescientos cincuenta metros oeste, para que proceda al archivo del expediente. De no cumplir en tiempo y forma con lo dispuesto en la presente intimación, proceda la Unidad Técnica de Apoyo de esta Comisión, a cumplir con lo establecido en el artículo 150 de la Ley General de la Administración Pública, de previo a enviar el expediente al Ministerio Público por el delito de desobediencia, contemplado en el artículo 307 del Código Penal para que se investigue según corresponda. EXPEDIENTE No. 674-02. NOTIFÍQUESE. 8