Novedades en el recurso de inconstitucionalidad

Novedades en el recurso de inconstitucionalidad en España y la incidencia de la
cuestión territorial
Josep Mª Castellá Andreu
Universidad de Barcelona
Seminario Gruppo di Pisa
LUISS, Roma, 18 de noviembre de 2011
La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de 1979 ha sido reformada varias veces.
Se trata de actuaciones legislativas de “manutención” de la legislación sobre la justicia
constitucional. La reforma de 2007 (LO 6/2007) ha sido la más general de las aprobadas
hasta ahora, ya que afecta a contenidos muy heterogéneos, aunque no cambie el modelo
de justicia constitucional en España. Los contenidos fundamentales de la reforma de
2007 son: la introducción de la participación de las Comunidades Autónomas en la
designación de los magistrados, la objetivación del recurso de amparo mediante la
exigencia de demostrar para su admisión “la especial trascendencia constitucional”, la
admisión de las partes del juicio a quo en el proceso de la cuestión de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, la descentralización de los asuntos
de los que debe conocer el Pleno a las salas y las secciones, y cambios en el status del
Tribunal frente a los órganos del Poder Judicial. Con esta reforma se pretendía alcanzar
los objetivos básicos de: dar primacía al control de normas y la resolución de conflictos
territoriales sobre la garantía de los derechos a través de recursos de amparo; y resolver
los recursos sin el retraso excesivo al que nos tiene acostumbrados. Como ha resaltado
Manuel Aragón, el Tribunal puede reequilibrar sus funciones de manera que sea “la
institución que está dedicada, sobre todo, a resolver los problemas capitales que puedan
surgir en nuestro sistema constitucional. Y como tales problemas estarán relacionados,
precisamente, con las dos dimensiones básicas de nuestra forma de Estado, la
democracia parlamentaria y la autonomía territorial, serán el control de las leyes y los
conflictos las vías a través de las cuales puedan resolverse y, por ello, la principal tarea
a que ha de atender el Tribunal” (REDC, núm. 85, 2009, p. 41).
Aunque los contenidos de la reforma apenas afecten directamente a la regulación del
recurso de inconstitucionalidad y a la cuestión territorial (a diferencia de otras reformas
anteriores y otra posterior), la incidencia sobre los mismos es, sin embargo, relevante.
Respecto a los recursos de inconstitucionalidad, porque se permite a las dos salas que
puedan conocerlos, frente al monopolio del Pleno hasta 2007, auque ello solo suceda
cuando se trate de “mera aplicación de doctrina”, debiendo el Pleno señalar a la Sala “la
doctrina constitucional de aplicación” (art. 10.1.b LOTC). En cambio en las cuestiones
de inconstitucionalidad el criterio seguido es el inverso: corresponde a la Sala su
resolución, salvo las que el Pleno se “reserve para si” (art. 10.1.c). El monopolio del
Pleno se reserva para el control de constitucionalidad de los tratados internacionales
(para los cuales existe el recurso previo, art. 78 LOTC). Si a esta flexibilización del
órgano que debe conocer de los recursos de inconstitucionalidad (y otros procesos
constitucionales) se añade la drástica reducción de los recursos de amparo que se
admiten a trámite, el resultado de la reforma de 2007 ha de ser una mayor prontitud en
la resolución de todos los procesos. Hasta la reforma el retraso en la resolución de los
procesos de inconstitucionalidad podía superar los cinco años fácilmente.
La cuestión territorial se ve afectada por la previsión de la participación de las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en la designación de los 4
magistrados que corresponde elegir al Senado, además de la comparecencia de los
candidatos ante la Comisión correspondiente (art. 16.1 y 2 LOTC). Esta reforma motivó
otra de ulterior: la del art. 184.7 del Reglamento del Senado también en 2007 para fijar
el procedimiento de elección de los magistrados a propuesta de las Comunidades
Autónomas: cada Asamblea Legislativa autonómica puede proponer dos, y luego la
Comisión de Nombramientos del Senado procede a elevar al Pleno de la Cámara los
candidatos propuestos para su votación. Cabe que el Senado pueda incluir otros
candidatos si “no se hubieran presentado en plazo candidaturas suficientes”.
Respecto a la reforma relativa a la designación de magistrados, el Tribunal
Constitucional se ha pronunciado en dos ocasiones, debido a la impugnación por
parlamentarios del Partido Popular de ambas normas citadas: la Ley orgánica y el
Reglamento del Senado. El TC acordó la adecuación a la Constitución de las dos
normas en las SSTC 49/2008 y 101/2008. Sin embargo, materialmente el Tribunal dio la
razón a los recurrentes, pues de hecho vacía de contenido la propuesta de las
Comunidades Autónomas y deja entera libertad a la Cámara en la elección de los
magistrados.
La reforma anterior de la LOTC de 2000 había tenido por objeto otro aspecto de la
cuestión territorial: los recursos de inconstitucionalidad que resuelven conflictos
legislativos entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Creaba un cauce de
negociación entre ambos gobiernos, en la Comisión bilateral Estado-Comunidad
Autónoma, antes de interponer el recurso, alargando el plazo para ello de 3 hasta 9
meses (art. 33.2 LOTC). En la práctica, se ha mostrado poco efectivo para reducir la
conflictividad territorial. Posteriormente, la reforma de la LOTC de 2010 (LO 1/2010, la
cual añade una Disposición Adicional V) crea un procedimiento específico para el
control de la constitucionalidad de las normas forales fiscales de las diputaciones vascas
(normas que no tienen rango de ley). Dicha disposición se limita a remitir el
enjuiciamiento de estas normas a los procedimientos del control de constitucionalidad
de las leyes: recurso y cuestión de constitucionalidad. Su origen es político y muy
coyuntural: el apoyo de los nacionalistas vascos a la aprobación de la Ley de
Presupuestos para 2010.
La Reforma de la LOTC de 2007 se produce en el mismo momento que la reforma total
de algunos Estatutos de autonomía, y en concreto, la del Estatuto catalán de 2006, la
reforma más ambiciosa de todas y la única impugnada con carácter general. Otras de
entre las últimas reformas estatutarias producidas a partir de 2006 fueron recurridas ante
el TC: se presentaron dos recursos contra la previsión del derecho al agua en el Estatuto
de la Comunidad Valenciana, resuelto en la STC 247/2007, lo que permitió clarificar la
naturaleza de los derechos estatutarios. El Tribunal redujo su alcance a normas
programáticas o directivas (una sentencia interpretativa, “escondida”, pues no se lleva al
fallo). Posteriormente se han impugnado los estatutos de Andalucía y Castilla León en
relación a la atribución de competencias exclusivas a las respectivas Comunidades sobre
cuencas hidrográficas de ríos que transcurren por el territorio de más de una
Comunidad Autónoma, que el art. 149.1.22 CE atribuye al Estado. En estas ocasiones
recientes el TC ha declarado inconstitucional los preceptos afectados (SSTC 30 y
32/2011). Buena parte de los preceptos de la reforma catalana fueron impugnados ante
el Tribunal Constitucional a través de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por
los diputados del PP. A este siguieron otros recursos contra el Estatuto interpuestos por
el Defensor del Pueblo y los consejos de gobiernos de varias CCAA.
El Tribunal en la STC 31/2010 ha corregido severamente las grandes opciones políticas
del Estatuto catalán. Interesa mencionar ahora un contenido concreto de la reforma,
cuestionado ante el Tribunal. El Estatuto prescribe la participación de Cataluña en la
designación de los magistrados del TC (art. 180) y el Tribunal realiza una interpretación
conforme llevada al fallo por la que la decisión sobre la “existencia” de un cauce de
participación y sobre el “modo” concreto de la misma corresponde decidirlos con total
libertad a la norma estatal (Ley orgánica y Reglamento parlamentario) (FJ 113). De este
modo, se aprecia como el origen que había dado lugar a las reformas legislativas citadas
estaba en la reforma estatutaria catalana. Y la sentencia de 2010 viene a cerrar el tema.
Para el Tribunal, sería rechazable una interpretación del precepto por la que el Estatuto
pudiera prescribir la participación de Cataluña en los procesos de designación de
magistrados del TC (y de vocales del CGPJ). Existe una reserva de ley al respecto, que
es la que debe regular si las CCAA pueden participar. El TC reconoce el “legítimo
interés” de las CCAA de participar en la designación de los magistrados, que se realizad
de manera indirecta o mediata, a través del Senado, recordando la regulación al respecto
de 2007. Aboga por una interpretación conforme del precepto con la Constitución,
según la cual el legislador estatal mantiene la libertad tanto en establecer o no la
participación (el si o existencia), como en el modo de concretarla (el procedimiento),
recordando de forma tácita su jurisprudencia anterior, de 2008.
No obstante, más allá de este tema concreto, la relevancia de la STC 31/2010 estriba, en
lo que ahora interesa, en varios aspectos: 1) la autoatribución de la posición del Tribunal
Constitucional como comisario del poder constituyente (FJ 57), como único habilitado
para interpretar definitivamente la voluntad del constituyente, sin que pueda hacerlo el
legislador estatutario. 2) El “activismo” real del Tribunal a la hora de enjuiciar los
preceptos impugnados, aunque aparece disimulado con una supuesta “deferencia” con el
legislador estatutario. En efecto, el Tribunal declara inconstitucionales 14 preceptos y
realiza 26 interpretaciones conforme de rechazo que lleva al fallo (otras muchas no son
llevadas al fallo y son difícilmente cuantificables), además de vaciar el contenido
jurídico-interpretativo de parte del Preámbulo. La opción por las interpretaciones
conforme aparenta un mayor respeto del Tribunal por la norma estatutaria; sin embargo,
en realidad en no pocas ocasiones se trata de interpretaciones “manipulativas” de la
norma, pues altera completamente su contenido. Los votos particulares a la STC y la
doctrina (Díez Revorio, 2011) han criticado el abuso de interpretativas. Y 3) la
irradiación de los efectos de la sentencia sobre otros estatutos no impugnados pero con
preceptos muy similares y sobre leyes catalanas que desarrollaban los preceptos
estatutarios. El Tribunal en la STC 31/2010 se limita a recordar los efectos erga omnes
de la doctrina, de acuerdo con el art. 38.1 LOTC y “que los instrumentos de depuración
del Ordenamiento no se agotan con el recurso de inconstitucionalidad ni se reducen en
todo caso a los de naturaleza jurisdiccional, sin que, por lo demás, quepa olvidar la
potestad de reforma del legislador democrático, en cuya correcta actuación ha de
confiarse si con nuestro fallo pudieran resultar afectadas normas no expresamente
recurridas ante el Tribunal Constitucional” (FJ 2). Esta cuestión ha sido muy polémica,
pues, por una parte, y respecto a las declaraciones de inconstitucionalidad, el art. 39.1
LOTC establece que “cuando la sentencia declare la inconstitucionalidad, declarará
igualmente la nulidad de los preceptos impugnados, así como, en su caso, la de aquellos
otros de la misma Ley…a los que deba extenderse por conexión o consecuencia”. En
cambio, no dice nada de otras leyes distintas. Respecto a las interpretaciones conforme
(que son la mayoría), de acuerdo con el art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y
ahora el art. 40.2 LOTC (desde el texto reformado en 2007), la doctrina del TC derivada
de sentencias y autos que resuelven procesos constitucionales vincula a todos los jueces
y a los demás poderes del Estado. A estos efectos, es irrelevante si aparece o no en el
fallo referencia al fundamento jurídico donde se lleva a cabo la interpretación. Otra cosa
es si, en caso no aparecer en el fallo, genera, problemas de seguridad jurídica, lo cual es
evidente (Álvarez Conde y Tur, 2010).
El conflicto político-jurídico (e institucional) que llevó a la sentencia del Estatuto y las
reacciones a la misma han puesto en el debate político y jurídico algunos aspectos de
relieve: por un lado, la conveniencia de reinstaurar el recurso previo de
constitucionalidad contra los estatutos de autonomía por diferentes autores (Alegre,
Tajadura, 2007) y que defiende el PP. Se trata de evitar el choque de legitimidades entre
la voluntad popular expresada en referéndum y el control del Tribunal Constitucional,
pero plantea un problema grave: sitúa al Tribunal en el momento álgido del debate
político. Dicho recurso previo estaba en la versión primera de la LOTC (1979, art. 79) y
fue derogado por la LO 4/1985, por considerar la mayoría parlamentaria socialista que
la oposición popular hacía un abuso del mismo y bloqueaba la entrada en vigor de las
leyes más polémicas (aborto, educación). El Tribunal Constitucional estimó conforme a
la Constitución dicha supresión (STC 66/1985).
Y, por otro lado, el cuestionamiento de la legitimación del Tribunal Constitucional para
conocer de la reforma del Estatuto de Autonomía, norma aprobada por el Parlamento
catalán y por el estatal, y ratificada en referéndum por los ciudadanos de Cataluña (por
Pérez Royo, 2011; y algunos partidos -proposición de ley de reforma de la LOTC
presentada por ERC-IU-ICV de 2009-, pero prevista expresamente por la LOTC, art.
27.2). Ello ha planteado en España la cuestión de la relación entre justicia constitucional
y democracia, buscando criterios que restrinjan el margen de actuación del Tribunal
Constitucional, que debería ser más deferente con el legislador estatutario que con el
resto de legisladores (Farreres 2011, Fossas 2011). En este sentido, se ha abogado desde
los medios de comunicación, por exigir una mayoría cualificada de magistrados del TC
para poder declarar inconstitucional un Estatuto (Miquel Roca, ponente constitucional;
Sánchez Cuenca).