H. Cámara de Diputados de la Nación

Expediente 5065-D-09
H. Cámara de Diputados de la Nación
PROYECTO DE LEY
Texto facilitado por los firmantes del proyecto. Debe tenerse en cuenta que solamente
podrá ser tenido por auténtico el texto publicado en el respectivo Trámite
Parlamentario, editado por la Imprenta del Congreso de la Nación.
El Senado y Cámara de Diputados,...
Artículo 1°: Modifíquese el artículo 157 de la Ley 19.945 - Código Electoral Nacional y
sus modificatorias-, el que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 157°: El escrutinio de cada elección se practicará por lista sin tomar en cuenta
las tachas o sustituciones que hubiere efectuado el votante.
Resultarán electos los dos titulares correspondientes a la lista del partido o alianza
electoral que obtuviere la mayoría de los votos emitidos y el primero de la lista
siguiente en cantidad de votos. El segundo titular de esta última lista será el primer
suplente del senador que por ella resultó elegido.
En caso de muerte, renuncia, separación, inhabilidad o incapacidad permanente de una
senadora nacional, la sustituirá la suplente mujer de su lista. Si no quedaran mujeres en
la lista, se considerará la banca como vacante y será de aplicación el art. 62 de la
Constitución Nacional.
Ninguna provincia ni la Ciudad Autónoma de Buenos Aires podrán estar representadas
en el Senado de la Nación por tres senadores/as del mismo sexo."
Artículo 2°: Modifíquese el artículo 164 de la Ley 19.945 - Código Electoral Nacional y
sus modificatorias-, el que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 164°: En caso de muerte, renuncia, separación, inhabilidad o incapacidad
permanente de un diputado nacional lo sustituirán quienes figuren en la lista como
candidatos/as titulares según el orden establecido. Si se tratase de una diputada nacional,
la sustitución solo podrá hacerse efectiva por la mujer que le siga en el orden de la lista.
Una vez que la lista de titulares se hubiere agotado ocuparán los cargos vacantes los
suplentes que sigan de conformidad con la prelación consignada en la lista respectiva y
el criterio de género establecido en el párrafo anterior. Para el caso que en el orden de
sucesión no queden mujeres en la lista, deberá convocarse a elecciones en el distrito al
que correspondiese la titular.
En todos los casos los/las reemplazantes se desempeñarán hasta que finalice el mandato
que le hubiere correspondido al titular."
Artículo 3°: Comuníquese al Poder Ejecutivo
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto tiene como objetivo solucionar los problemas suscitados cuando se
producen vacantes o deba reemplazarse un/a diputado/a o un senador/a electos
garantizando a su vez a las mujeres la igualdad real de oportunidades en el acceso a los
cargos públicos.
Proponemos reformar el Código Electoral Nacional para resolver la tensión que se
produce entre el ordenamiento de la lista de candidatos/as y el cupo femenino, en los
casos de muerte, renuncia, separación, inhabilidad o incapacidad permanente de un/a
diputado/a o senador/a electos.
La solución requiere un esfuerzo por interpretar del modo más armónico y ajustado a
derecho las normas que resultan atinentes a la cuestión.
En ese propósito, identificamos el art. 37 de la Constitución Nacional cuyo primer
párrafo consagra el principio de soberanía popular y el segundo garantiza el acceso de la
mujer a cargos electivos, en consonancia con el art. 75 inc. 23 de nuestra Carta Magna y
los arts. 5 y 7 de la Convención para la Eliminación de todas las formas de
Discriminación contra la Mujer, adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas
que en virtud del art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional ostenta rango
constitucional. Esta Convención en su art. 7 inc. b, expresa: "Los Estados Parte tomarán
todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida
política y pública del país y, en particular, garantizarán, en igualdad de condiciones con
los hombres el derecho a...b)...ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones
públicas en todos los planos gubernamentales".
Estas normas, de carácter programático, están concretadas a través de la Ley 24.012,
reglamentada por el Decreto 1246/2000 proyectada a su vez en el art. 60 del Código
Electoral Nacional. Así pues la sanción de las normas referidas instituyó la igualdad real
de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios
lo cual debe garantizarse a través de acciones positivas. Al respecto, debe tenerse
presente lo preceptuado por la segunda Disposición Transitoria del art. 37 C.N.,a saber:
"las acciones positivas a que alude el artículo 37 último párrafo no podrán ser inferiores
a las vigentes...; de ello se puede concluir que la tendencia general es hacia la no
existencia de conflictos de marginación de las mujeres en la política, y que se aspira a
que los mismos puedan ser superados con el tiempo.
En suma, la solución a estos casos debe surgir de la interpretación armónica y ajustada a
derecho del principio de soberanía popular, la garantía de acceso a la representación
pública de las mujeres y el procedimiento previsto a los fines de cubrir las vacantes en
la Cámara de Senadores y en la Cámara de Diputados de la Nación.
Es ineludible repasar los antecedentes con que se cuenta, las decisiones que ha tomado
la Cámara de Senadores, en casos en los que se ha tenido que reemplazar a senadores/as
electos.
Nos referimos al antecedente de la designación de la fallecida senadora Judith
Forstmann, quien, recordamos, asumió la banca obtenida por el Frente para la Victoria
de Santa Cruz cuya candidata número uno era la actual Ministra de Acción Social, Sra.
Alicia Kirchner cuando la misma renunció a la banca obtenida y pasó al ministerio que
hoy ocupa.
En aquella instancia la Comisión de Asuntos Constitucionales del Senado entendió que
en cumplimiento de lo previsto por las normas que hemos citado más arriba,
correspondía que el Senador suplente electo en primer término, que según el Código
Electoral Nacional correspondía asumiera la banca de acuerdo al número de orden,
debía resignar su designación a favor de la Sra. Forstmann - segunda suplente- en
cumplimiento de la ley 24.012 de cupo femenino, quien, como es sabido, asumió la
banca en cuestión.
En aquella instancia el Señor Senador Fernández, presidente de la Comisión de
Asuntos Constitucionales expresaba: "...de no respetar la Ley de Cupos, de no aprobar
el pliego de Jutih Forstmann -que es suplente frente a la renuncia de la señora Alicia
Kirchner-, generaríamos un precedente difícilmente disimulable, que es que la
provincia de Santa Cruz, la cual represento, quedaría sin representación de género...
En conclusión, si nosotros vamos a proceder con la aplicación de la Ley de Cupos, no
sólo en lo formal sino también en lo real, debemos aprobar el pliego de Judith
Forstmann". (1)
Claramente se expresaba en el Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales
del Senado de la Nación -12 de diciembre de 2007, Expte. OV 373/07-, que
transcribimos a continuación:
"Y en este rumbo puede verse que en la práctica la Ley 24012 plantearía una laguna
jurídica que permitiría que en el caso de la provincia de Santa Cruz, ante la renuncia de
Alicia Kirchner, de asumir Jorge Banisevich, ésta se quedara sin mujeres en la Cámara
Alta y consecuentemente se violentara la Constitución Nacional, y tratados
internacionales con la consecuente generación de responsabilidad internacional".
"Además en otros supuestos se podría plantear, como de hecho ocurrió en el caso de la
provincia de Corrientes en el año 2001, la existencia de "mujeres de paja", es decir
aquellas puestas en la lista para cubrir el requisito formal y que, una vez hecha la
elección, sean obligadas a renunciar para que su jefe -por lo general hombre- ocupe la
banca que por ley de cupo no le correspondería. Si permitimos que esta práctica se
generalice, en poco tiempo tendremos un Senado a la vieja usanza: muchos hombres y
dos o tres mujeres ocupando una banca."
"...Como sostuvimos anteriormente, en el caso de la provincia de Santa Cruz, si asume
un senador electo de sexo masculino en reemplazo de la banca renunciada por la
senadora Alicia Kirchner, dejaría sin representación femenina en el Senado de la Nación
a la Provincia y violentaría la igualdad real de oportunidades en el acceso a los cargos
públicos de las mujeres de ese distrito. Ello es así toda vez que la banca restante por la
mayoría y la banca correspondiente a la minoría se encuentran representadas por
legisladores de sexo masculino. Situación esta que no se presenta en ninguno de los
restantes distritos ya que todas las provincias tienen al menos una mujer sentada en la
banca."
"Es necesario entonces que este Cuerpo se expida mediante una acción positiva a fin de
respetar lo preceptuado en la Constitución Nacional y los tratados internacionales
vigentes en nuestro país permitiendo que una mujer asuma en reemplazo de la senadora
renunciante..."
Entendemos que es este un antecedente que no puede dejarse de lado, en primer lugar
porque aquella resolución resultó ajustada a derecho, a la vez que su aplicación marca
en cuanto al carácter que deben ostentar estos antecedentes, el único criterio que permite
construir institucionalidad. De otro modo, si reina la incertidumbre y las decisiones son
trajes a medida para cada situación o necesidad electoral, la sustentabilidad del sistema
democrático se encontrará gravemente comprometida.
Pues bien, lo sustentado en la oportunidad descripta, tuvo claramente como base la
interpretación del principio de soberanía popular y el orden legal de sucesión a la luz del
pleno y eficaz cumplimiento de la normativa de cupo femenino prevista ampliamente en
nuestra Constitución Nacional.
Es ese el criterio sentado por la Comisión de Asuntos Constitucionales del Senado y
avalado por el plenario del mismo y es ese el criterio que entendemos debe seguirse.
Partimos del imperativo mandato constitucional de respeto a la igualdad de género que
surge de manera expresa en nuestra Constitución Nacional y su concreción a través de
políticas activas. De modo que concluimos que no existe posibilidad alguna de que una
de las provincias esté representada en esta Excma. Cámara por tres senadores del mismo
género. Desde luego, la defensa de aquella igualdad declamada requiere, lo dice nuestra
carta magna, de acciones positivas, es decir aquellas medidas de acción directa, ya sean
leyes, reglamentaciones o resoluciones, que se apliquen para la solución de casos
concretos cuando se altere el principio de igualdad respecto de todos los integrantes de
la sociedad, en este caso las mujeres.
Es entonces que proponemos agregar al art. 157 del Código Electoral Nacional frente a
los casos de muerte, renuncia, separación, inhabilidad o incapacidad permanente de una
senadora nacional, la sustitución por la suplente mujer de su lista. Ninguna provincia
podrá estar representada en el Senado de la Nación por tres senadores/as del mismo
sexo.
Se impone una solución en el marco del art. 37 y 75 inc. 23 de la C.N. y si no hubiera
mujeres en el orden sucesorio de la banca de senador/a por una provincia de
determinada, debe inexorablemente reputarse la misma como vacante y ponerse en
marcha el procedimiento que prevee nuestra Constitución Nacional en su art 62 (2) .
Esta propuesta no vulnera la soberanía popular toda vez que sujeta la elección
precisamente a la voluntad del electorado y pone en práctica y materializa las
prescripciones de la ley electoral en un marco acorde a nuestra Constitución Nacional.
Lamentablemente, en el presente año la Comisión de Asuntos Constitucionales del
Senado cambió el criterio anteriormente sustentado al decidir el reemplazo de la
fallecida senadora Forstman por un varón, permitiendo por primera vez desde la
aplicación de la ley de cupo en esa Cámara, que una provincia - Santa Cruz- no tenga
representación femenina. Se evidencia así claramente que, ante cualquier disyuntiva,
deja de respetarse el principio constitucional de igualdad real de oportunidades entre
varones y mujeres para el acceso a cargos electivos. En otros términos, que la ley de
cupo es la más vulnerable en cualquier confrontación en casos concretos.
Por otra parte, los partidos políticos como organizaciones que tienen el monopolio de la
representación y la función de seleccionar a sus candidatos todavía siguen poniendo en
las listas el mínimo de mujeres exigido por la ley. El análisis de la aplicación de la ley
de cupo resulta un ejemplo interesante para observar la lucha de las mujeres por mejorar
las condiciones de su participación y frenar, de este modo, ciertas conductas y prácticas
arraigadas en el interior de los partidos políticos tendientes a evitar cumplir con la
legislación o hacerlo en su mínima expresión, incrementando aún más la vulnerabilidad
de la ley de cupo.
Una investigación (3) que analiza la configuración de género presente en las listas
partidarias oficializadas en las elecciones legislativas de 2007 en la Ciudad de Buenos
Aires, Buenos Aires y Santa Fe; muestra que los partidos políticos continúan
manteniendo una postura reacia a la integración del sexo femenino cumpliendo a
rajatabla la mínima exigencia legal en sus boletas electorales.
La vigencia de esta costumbre constituye en los hechos un serio obstáculo para el
ingreso equitativo de hombres y mujeres en el órgano legislativo y, a su vez, traiciona
los principios constitucionales de igualdad de trato entre sexos que se busca incentivar
con la inclusión de las acciones positivas. En este sentido, el rendimiento electoral de
las mujeres está fuertemente condicionado por la interpretación y aplicación que los
partidos políticos efectúan de la normativa de género.
Basta con dar una mirada a los resultados electorales para observar cómo los partidos
políticos tienden a adoptar una actitud minimalista frente al cumplimiento de la
legislación de género. Es decir, las boletas de votación se confeccionan incorporando a
las mujeres en las cantidades y posiciones que la ley electoral establece como mínimas y
necesarias para oficializar una lista partidaria.
Si bien el estudio de los datos electorales señala que durante el período en estudio el
porcentaje de mujeres electas aumentó significativamente para los tres casos
seleccionados, el análisis de las listas partidarias muestra que, a la hora de armar sus
listas, los partidos políticos continúan presentando resistencias a incorporar a las
mujeres usando criterios de equidad para ocupar los distintos lugares de la boleta,
especialmente los primeros puestos.
En general, los partidos tienden a elegir una determinada configuración de género y a
repetirla en toda la extensión de la lista. También, mayormente, esta configuración de
género tiende a coincidir con el mínimo establecido por la ley. En las elecciones de
renovación de 2007 para la Cámara de Diputados de los tres distritos en estudio se
observa el predominio de dos configuraciones que se repiten: Hombre, Hombre, Mujer
(HHM) y Mujer, Hombre, Hombre (MHH). La ordenación HHM es el diseño que
cumple estrictamente con el mínimo legal para que la lista sea oficializada (una mujer
cada dos varones). Es decir, incluye el menor número de mujeres en las posiciones
menos favorables que la ley permite; en la medida que las candidatas son ubicadas en
los lugares de la lista que el mandato de posición legal establece como los lugares
mínimos (3º, 6º, 9º, etc.). La segunda ordenación preferida por los partidos -MHH-
claramente favorece más a las mujeres, en la medida que éstas son ubicadas en lugares
con mayor probabilidad de resultar electas (1º, 4º, 7º, etc.). Sin embargo, y sin
desmerecer sus ventajas, si esta configuración se mantiene para toda la lista (o al menos
en sus lugares expectables) reproduce, en términos cuantitativos, el mínimo que la ley
de cuotas establece: una mujer cada tres posiciones.
El análisis de los casos presentados en el citado trabajo muestra que tanto en la Ciudad
de Buenos Aires como en las provincias de Santa Fe y Buenos Aires los partidos
políticos continúan haciendo una interpretación minimalista de la legislación de cuotas
privilegiando su cumplimiento burocrático.
La interpretación minimalista se refiere al escaso número de mujeres que ocupan
lugares salidores en las boletas electorales. Los dirigentes partidarios, al armar sus
listas, aplican el número mínimo de mujeres que la ley dispone como un deber ser
convirtiendo, de este modo, el piso mínimo legal en un techo máximo.
Ante este panorama, consideramos imprescindible garantizar los espacios logrados, es
decir que a las mujeres electas las reemplacen las mujeres de las listas,
independientemente de las viscisitudes políticas circunstanciales y en un todo de
acuerdo con la Constitución Nacional.
La participación electoral de las mujeres todavía no es considerada como un indicador
de democracia y las cuotas no son plenamente reconocidas como mecanismos
orientados a crear condiciones para la equidad de género, de ahí su vulnerabilidad. Para
atenuar en parte esta situación proponemos la presente iniciativa.
Por lo expuesto, solicitamos la aprobación del presente proyecto de ley.
(1) Versión taquigráfica, reunión de la Comisión de Asuntos Constitucionales del
Senado de la Nación, 12/12/2007
(2) Constitución Nacional, Artículo 62;- Cuando vacase alguna plaza de senador por
muerte, renuncia u otra causa, el Gobierno a que corresponda la vacante hace proceder
inmediatamente a la elección de un nuevo miembro.
(3) Nélida Archenti y María Inés Tula. El derecho a la no discriminación en la política.
Un análisis de la configuración de género en las listas partidarias. Presentado en el I
Foro Interamericano de Mujeres contra la Corrupción. Facultad de Derecho de la
Universidad de Buenos Aires,29 de septiembre al 1º de octubre de 2008.