La negociación colectiva en el sector público

LA NEGOCIACION COLECTIVA
EN EL SECTOR PUBLICO
Laura Bajac*
I. La negociación colectiva
La negociación colectiva es una de las
formas más importantes que adopta el
diálogo social, el que incluye todas las
formas de relación entre los actores, distintas al conflicto abierto. El sistema de
relaciones laborales está compuesto por
tres actores principales: las organizaciones de trabajadores, los empleadores y
sus organizaciones y el gobierno, que se
relacionan entre sí de dos maneras: a) por
el conflicto y b) por la negociación en
sentido amplio o diálogo.
El Convenio Internacional del Trabajo
N° 154 define la negociación colectiva
como aquella comprensiva de todas las
negociaciones que tienen lugar entre un
empleador, un grupo de empleadores o
una o varias organizaciones de empleadores por una parte, y una organizaciones o varias organizaciones de trabajadores con el fin de: a) fijar las condiciones
de trabajo y empleo , o b) regular las relaciones entre empleadores y trabajadores,
o c) regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez.
Nótese que la definición no contiene referencia al acuerdo, que será sólo una posi-
bilidad, lo esencial es desarrollar el proceso negocial con el fin de arribar al mismo.
El derecho a la negociación colectiva
forma parte de la libertad sindical, junto
con el derecho a la sindicalización y la
huelga. Es un derecho humano fundamental, que ha sido recogido en múltiples Instrumentos Internacionales, tales
como Pactos, Declaraciones y Convenios
Internacionales de Trabajo.
Los sujetos de la negociación colectiva
son, por parte de los trabajadores, un
sujeto colectivo, esto es sindicatos u organizaciones de trabajadores representativas; y los empleadores, que puede ser
uno sólo, varios o una organización.
Los sujetos de la negociación colectiva
deben ser independientes y han de tener
la facultad de organizarse sin intervenciones de las autoridades públicas que limiten o entorpezcan el ejercicio legal de
este derecho. Las organizaciones de los
trabajadores no deben estar bajo el control del empleador u organización de
empleadores (Convenio Internacional del
Trabajo 87 y 98).
¿Qué sucede si encontramos más de una
organización representativa de trabajadores? La Ley N° 13.556 establece que la
* Doctora en Derecho y Ciencias Sociales, Docente desde el año 2000 en la Cátedra del Derecho del
Trabajo y Seguridad Social, Integrante del Instituto del Derecho del Trabajo de la UDELAR, Representante del Poder Ejecutivo ante los Consejos de Salarios desde el año 2005 y representante en el Consejo
Superior de la Negociación Colectiva en el Sector Público.
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legitimación por la parte trabajadora
para celebrar convenios colectivos, es
decir los acuerdos a los que se arriben en
la negociación colectiva, necesariamente
corresponde a la organización más representativa.
Asimismo, establece los criterios para
tal calificación, que no se limita a la cantidad de afiliados, sino que considera la
antigüedad, continuidad e independencia de cada organización.
II. Particularidades o peculiaridades de la negociación colectiva en
el sector público.
La negociación colectiva es un instituto que tiene su origen en el Derecho del
Trabajo. Los derechos que conforman el
derecho colectivo de trabajo -el derecho
de sindicalización, el derecho de huelga y
el derecho a la negociación colectiva- históricamente han sido objetados en el sector público. Entre otros motivos se destacan:
a) que el Estado es el mejor patrón;
Transformando el Estado
b) la existencia del Estatuto del Funcionario, ya que según una de las interpretaciones del mismo, los funcionarios públicos no tendrían por qué luchar para
lograr derechos, porque los mismos son
reconocidos a través de una relación estatutaria de derecho público regulada
unilateralmente por el Estado;
c) que dada la naturaleza de la relación
de empleo público habría un conflicto de
lealtades en detrimento del interés público y de la fidelidad y neutralidad del
servidor del Estado, lo que excluiría la
aplicación de los institutos originados en
el derecho laboral.
Pero con el tiempo, la discusión sobre
el derecho de los funcionarios públicos
de constituir y organizar sindicatos, hacer huelga y negociar colectivamente ha
sido superada, con las excepciones o/y limitaciones de las fuerzas armadas, la
policía y los funcionarios que actúen como
órganos de poder, las que derivan princi-
palmente de los CIT 87 y 151.
La negociación colectiva fue el último
de los institutos del derecho colectivo en
hacer su aparición en el sector público,
detectándose determinadas particularidades o peculiaridades con relación al
empleador, a los trabajadores, a la instrumentación de los acuerdos, y a la vigencia de los mismos.
El empleador, no es cualquier empleador, sino que es el Estado. El mismo es un
empleador peculiar, tiene los poderes de
mando de los empleadores privados, más
los políticos institucionales, puede cambiar las leyes, tiene la policía y tiene a los
jueces.
En un Estado de Derecho, para tomar
sus decisiones se encuentra sometido a
normas constitucionales y legales, así
como al contralor de ciertos órganos. Por
ejemplo, las remuneraciones de los funcionarios suponen un coste económico
que debe reflejarse en los presupuestos
públicos, cuya aprobación compete a órganos como el Parlamento o las Juntas
Departamentales. Estos órganos no necesariamente son los empleadores de los
funcionarios públicos y sus decisiones
tienen que tener en cuenta la situación
económica del país y el interés general.
Por esta razón, las personas que negocian
en la administración pública se ven sometidas a las directivas o al control de
un órgano exterior como el MEF, o una
comisión interministerial.
Asimismo, en sociedades democráticas, existe la certeza de que las cabezas
de conducción del Estado necesariamente
cambian, siendo el empleador circunstancial.
Por otra parte, la estructura de los Estados, la extensión y fragmentación, plantea la realidad de que el Gobierno Central no lo es todo, no controla todo. La
compleja estructura funcional del Estado, basada en el principio de separación
de poderes, así como particularidades
determinadas por las autonomías territoriales, determinan diferentes ámbitos
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de negociación, distintos actores, diferentes materias y ámbitos de aplicación.
Con relación a los trabajadores, la posición de subordinación es mayor por el
doble poder que tiene el Estado, pero tienen en general, un refuerzo de estabilidad. La existencia de estatutos que reglamentan en forma casi exhaustiva los derechos, los deberes y las condiciones de
servicio de los funcionarios públicos, todo
dentro de la órbita del Derecho Administrativo.
Respecto a la instrumentación de los
acuerdos de la negociación colectiva en el
sector público, los mismos no siempre se
recogen en convenios colectivos, y muchas veces cuando sí se realizan, necesitan de un decreto, resolución o ley. Este
aspecto de la negociación, se relaciona con
el tema de las fuentes del derecho y su
funcionamiento en el Derecho del Trabajo y en el Derecho Administrativo. Cuestión que, en esta etapa de desarrollo de la
negociación colectiva en el sector público, no está resuelto. Así, el acuerdo al que
se arribe puede ser eficaz, pero estar condicionado su instrumentación por un
acto de gobierno. Por otra parte, el acuerdo puede estar sujeto a la ratificación o
aprobación por un tercero. Por ejemplo
el Presupuesto, que puede recoger acuerdos entre los funcionarios públicos y la
Administración Central, debe ser aprobado por el Poder Legislativo, que no fue
parte en la negociación.
III. El marco normativo.
El marco normativo de la negociación
colectiva en el sector público, está dado
por la Constitución de la República: artículos 57, 72 y 332 ; los Convenios Internacionales de Trabajo: 87, 98, 151 y 154,
ratificados por las leyes N° 12.030 y N°
16.039; el Texto Ordenado de los Funcionarios Públicos, Decreto N° 200/997; Decretos N°104/2005 y 113/2005; Acuerdo
Marco, suscrito el 22 de julio de 2005; Ley
17.940 de protección y promoción de la
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libertad sindical; Convenios Colectivos de
las empresas públicas y otros organismos.
IV. Antecedentes.
Con relación a los antecedentes de la
negociación colectiva en el sector público, a nivel de la Administración Central,
los primeros intentos consistieron en experiencias informales de negociación con
motivo de la elaboración de la ley de presupuesto en el año 1967. También se señala el primer convenio salarial de los
diques del Estado, en el año 1966, y un
convenio salarial del Sodre.
En la década de los noventa, los Entes
autónomos y servicios descentralizados
del dominio industrial y comercial del
Estado y algunos de los Gobiernos Departamentales, comenzaron a celebrar convenios colectivos con las organizaciones
representativas de sus funcionarios. Estos convenios se caracterizan por utilizar un lenguaje laboral, aún cuando se
refieren a materia que, según la Constitución, pertenece al estatuto del funcionario.
También se suele mencionar la ley N°
16.736 (art. 739) que creó una Comisión
Permanente de Relaciones Laborales para
la Administración Central y los organismos comprendidos en el art. 220 de la
Constitución, con el cometido de asesorar en materia salarial, condiciones de
empleo y demás temas regulados por los
Convenios Internacionales de Trabajo.
Integrada por representantes del Poder
Ejecutivo, a través del MEF, OPP, MTSS y
organizaciones más representativas de
los funcionarios públicos. En la práctica
actuó durante dos años y cumplió principalmente funciones de mediación.
En resumen, existieron ámbitos de negociación aislada, inorgánica y generalmente correspondientes a los entes del
Estado de dominio industrial, comercial
o del sector bancario.
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Transformando el Estado
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V. La nueva realidad negocial.
La nueva realidad negocial en el sector
público se da a partir del año 2005. Los
actores sociales (Gobierno y Sindicatos)
fueron conscientes de la necesidad del
ejercicio de la negociación colectiva en el
sector público y de contar con un marco
regulador que le otorgara certeza y que
la promoviera.
En marzo de 2005, la voluntad política
del nuevo gobierno se reflejó con los Decretos Nº 104 y 113, los que plantearon
un cambio sustancial en las relaciones
laborales del Estado con sus funcionarios,
y se instaló formal y orgánicamente la
negociación colectiva en el Estado.
Se crearon tres grandes mesas de negociación: A) Administración CentralCOFE e INAU; B) Poder Ejecutivo- Empresas públicas; C) TCA, CE, TC, Entes autónomos de la enseñanza. Luego se creó, por
convenio colectivo, el ámbito del sector
banca oficial.
La integración de las mesas: miembros
designados por las organizaciones sindicales representativas de funcionarios
públicos; y los representantes del Gobierno: OPP, ONSC, y el MTSS, como coordinador y moderador, facilitando y garantizando el normal desarrollo del proceso
de negociación entre las partes. Luego se
modificó, agregándose al MEF.
El primer producto de la negociación
colectiva en el sector público fue el Acuerdo Marco, suscrito entre el Gobierno y
las organizaciones sindicales representativas de los funcionarios públicos, el 22
de julio de 2005. Es un convenio para convenir, y trata básicamente de un conjunto de reglas compromisorias. Recoge el
principio de la buena fe.
En su aspecto sustancial, contiene:
han convenido discutir;
b) los objetivos que las partes han convenido perseguir.
Consta de un Preámbulo, 16 artículos
y dos Anexos, producto también de la negociación colectiva, que comprenden el
Informe Final del grupo de Trabajo conformado por la ONSC, la COFE y la MSCE,
de fecha 31 de mayo de 2005, respecto del
análisis de las diversas formas de contratación del personal del Estado y determinación de la naturaleza de los distintos vínculos existentes, que luego derivó en el art. 7 de la ley de Presupuesto,
y en las Comisiones Paritarias; y el Diagnóstico de Situación y Recomendaciones,
y el Plan Estratégico 2005-2010, respecto
de la promoción, desarrollo y coordinación de la formación permanente de los
trabajadores del Estado. Con respecto a
este segundo anexo, fue la base para la
creación de la Red Uruguaya de Capacitación y Formación de funcionarios del
Estado.
El ámbito de negociación colectiva entre el Estado y sus funcionarios, se
institucionalizó a través de los Decretos
Nº 104 y 113 del 2005, que establecieron
las tres grandes mesas de negociación, y
con el Acuerdo Marco, que creó el Consejo Superior de Negociación Colectiva del
Sector Público, fijó los tres niveles de negociación y la prevención de conflictos,
buscando encausar las relaciones laborales ante cualquier diferencia de naturaleza colectiva que pudiera representar
conflictos abiertos entre las partes.
La negociación colectiva en el sector
público es hoy una realidad, es el producto de una construcción común de los
actores involucrados, un proceso en el que
todos reconocen se debe continuar trabajando.
a) reglas generales para la negociación
colectiva que las partes se han comprometido a desarrollar, las que deberán ser
complementadas con una ley de negociación colectiva, cuyo contenido las partes
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