Estudiar las Políticas Públicas desde Múltiples Perspectivas: Ideas

Estudiar las Políticas Públicas desde Múltiples Perspectivas: Ideas,
Actores e Instituciones
Presentación
Norma Muñoz
Académica Universidad de Santiago de Chile
Correo electrónico: [email protected]
Melina Rocha Lukic
Profesora de la Escola de Direito – Rio de la Fundação Getúlio Vargas, Brasil
Correo electrónico: [email protected]
Introducción
El estudio de las Políticas Públicas implica un estudio de la realidad social que llama
a comprender cómo se ha construido y cuáles son las características de la relación entre el
Estado y la Sociedad en un sector particular. Existen diferentes maneras de percibir, de
observar y de estudiar dicha realidad que se traducen en distintas perspectivas teóricas y
metodológicas para explicarlas. El surgimiento de las variadas herramientas para analizar
las políticas públicas da cuenta de los distintos paradigmas y propuestas teóricas en juego.
En el contexto actual, de crisis tanto política, institucional, económica y
sociocultural como el actual proceso de profundización de distintos niveles de acción en
un mundo globalizado, se ha hecho cada vez más complejo seleccionar la perspectiva, la
herramienta más apropiada para analizar las políticas públicas. Esta complejidad necesita
la combinación de teorías y conceptos para producir nuevas perspectivas, y lograr
también proponer una variedad más completa de variables y relaciones causales.
Es así que este primer número temático de la revista Políticas Públicas propondrá
en primer término una aproximación a trabajar desde distintos enfoques a partir de un
análisis tridimensional de “ideas”, “actores” e “instituciones”. Según Palier y Surel (2005),
trabajar esta tridimensionalidad permitirá tomar en cuenta la “pluralidad de las
dimensiones posibles en el análisis y la diversidad de causas posibles en el estudio de la
acción pública” (p.8).
Privilegiando el enfoque de las “tres i”, para analizar las políticas públicas, este
número se propone abordar las tendencias de fondo que se relacionan con las ideas, los
paradigmas, los actores y las instituciones en torno a la acción pública contemporánea.
El Marco del Análisis Cognitivo: una Sociología de la Acción Pública para un
Mundo Incierto
Plantear el problema de investigación en términos de ideas permite identificar
dimensiones cognitivas y normativas del objeto analizado. La perspectiva cognitiva está
constituida en una serie de trabajos que ponen el acento en aspectos como el
conocimiento, las ideas, las representaciones o creencias sociales en la formulación de las
políticas públicas (Palier & Surel, 2005; Hanssenteufel, 2008). Estos estudios incluyen la
formulación y la implementación de políticas desde una forma distinta: no se trataría de
un mecanismo de resolución de problemas, sino más bien de un producto de la relación
entre la política y la construcción de un orden social (Muller & Surel, 2000). En particular,
se trata de explicar cómo las problemáticas a veces controvertidas y contradictorias se
transforman en un campo de acción y de reflexión para los gobiernos.
Los enfoques cognitivos no se caracterizan por pertenecer a un campo unificado,
sino más bien a una multiplicidad de perspectivas teóricas y metodológicas (Sabatier &
Schlager 2000; Muller & Surel, 2000). El enfoque cognitivo de políticas públicas está
representado por tres corrientes principales que, aun cuando presentan diferencias,
buscan explicar la influencia ejercida por las normas sociales globales sobre los
comportamientos y sobre las políticas públicas.
La primera corriente está representada por los trabajos de Jobert y Muller (1987) y
la noción de “referencial” que se define como “una imagen de la realidad social construida
a través del prisma de relaciones de hegemonía sectorial y global” y como “una imagen
codificada de lo real […]” que “permite, a través de normas que él mismo produce,
intervenir en lo real” (Jobert & Muller, 1987, p. 70). Los cuatro componentes del
referencial -valores, normas, algoritmos e imágenes- son elementos analíticos que buscan
identificar el proceso de formulación de políticas públicas, sin inscribirse en una
perspectiva secuencial (Faure & Pollet, 1995). Esta definición implica dos dimensiones.
Por un lado, el referencial habla de un proceso de categorización y de definición más
abstracto, con el objetivo de posicionar un sector en la sociedad global. Por otro lado,
presupone una dimensión más dinámica, con la creación de normas específicas de acción
que van a orientar y determinar las políticas públicas (Surel, 1997, p. 33).
La segunda corriente, desarrollada por Sabatier y Jenkins-Smith (1993) a través del
modelo de “Coaliciones de Causa”, fue elaborada a mediados de los años 1980 para
explicar los cambios de la acción pública en materia medioambiental que tuvieron lugar
en Estados Unidos. Para estos autores, la política pública es el resultado de la disputa
constante entre las coaliciones que, a su vez, buscan imponer sus visiones, sus
preferencias y principios de acción relativos a su propio sistema de creencia. Busca
explicar cambios en la acción pública en períodos de diez años o más y se declara útil para
manejar los problemas que implican conflictos en términos de objetivos, controversias
técnicas y múltiples actores provenientes de diferentes niveles de gobierno.
Tres nociones centrales se desprenden de este esquema: los sistemas de creencias,
las coaliciones de causa y los policy brokers. El sistema de creencias de una coalición está
compuesto por valores prioritarios, representaciones sociales del mundo, percepciones,
relaciones causales y eficacia de los instrumentos de políticas públicas. En consecuencia, la
coalición busca tanto definir y/o explicar el problema como las maneras de resolverlo. Al
interior de un sistema existen varias “coaliciones de causa” en competencia. Una coalición
de causa está conformada por actores provenientes de varias organizaciones ya sea de
gobierno o privadas, comparten un sistema de creencias particular y actúan en
concertación con una cantidad no menor de actividades coordinadas en el tiempo. Esta
teoría elabora también la figura del policy broker que tiene como funciones principales
preservar el grado de conflicto político en límites aceptables y buscar una solución
razonable del problema público. Estos actores son relativamente neutros frente a la
controversia entre coaliciones, esto en razón de sus posiciones institucionales que le
entregan opciones para optar a sitios estratégicos que les permiten tomar distancia y/o
arbitrar entre coaliciones.
Finalmente, la tercera corriente está representada por los trabajos de Peter Hall
(1993) e Yves Surel (1995,1997) con la noción de paradigma de políticas públicas,
inspirado en los trabajos epistemológicos de Kuhn. Hall (1993) define en su trabajo sobre
la política macroeconómica en Gran Bretaña el concepto de paradigma como:
“marco de ideas y de normas que se refieren no solamente a los objetivos de la
política pública y el tipo de instrumento que pueden ser empleados para alcanzarlos, sino
que también se refiere a la naturaleza misma de los problemas a los que las políticas están
destinadas a enfrentar” (p. 297).
Surel (1995) reconoce cuatro elementos que componen un paradigma y que en su
conjunto conforman una « matriz sectorial »: los principios metafísicos generales, las
hipótesis, las metodologías y los instrumentos específicos (p. 129). Aplicados a las
políticas públicas, los principios metafísicos generales representarían las expresiones
abstractas relativamente simples en los que se basan los modos de funcionamiento de la
sociedad y constituyen en el campo político “meta-imágenes sociales colectivamente
legítimas” (p.130). Las hipótesis se refieren al conjunto de axiomas que establecen una
relación entre el “sistema simbólico” y el “universo concreto” operacionalizando los
principios metafísicos. En otras palabras, las hipótesis se transforman en los elementos
que guían la acción de las autoridades públicas. El tercer componente del paradigma, la
metodología, constituye las relaciones entre el Estado y el sector en particular y puede
traducirse en posturas tales como la coerción, la mediación o la concertación (p.134).
Finalmente, los Instrumentos específicos son las herramientas que permiten la realización
práctica y concreta del paradigma en su conjunto. En el caso de las políticas públicas, Surel
cita como ejemplos los discursos, la votación de una ley y la creación de una institución
específica (p.135).
En un intento de aproximar e integrar los tres modelos del enfoque cognitivo de
políticas públicas, Muller y Surel (1998) utilizan la noción de “matriz cognitiva y
normativa” como término genérico para integrar las nociones análogas de estos tres
esquemas presentados: los referenciales, los sistemas de creencias y los paradigmas. De
esta manera, la matriz cognitiva y normativa es responsable de la estructuración y de la
definición del comportamiento de los actores y, en consecuencia, del contenido de la
acción pública.
Esta matriz está constituida en un primer abordaje por los principios generales y
abstractos, los valores sociales compartidos que se declinan posteriormente en principios
más específicos que permiten “operacionalizar los valores generales en un ámbito y/o
política precisa y/o de un sistema” (Muller & Surel, 1998, p. 49). Finalmente, estos
elementos cognitivos y normativos “determinan igualmente consideraciones practicas
sobre los métodos y los medios más apropiados para realizar los valores y objetivos
definidos” (p.49).
Si tomamos la noción definida par Peter Hall (1993) –es decir un marco de ideas que
especifica no sólo los objetivos y los instrumentos de una política sino que también trata
la naturaleza misma de un problema que ésta presume abordar- parece pertinente
interrogarse: ¿cuáles han sido los paradigmas seguidos por las políticas públicas
analizadas estos últimos años?; ¿qué se puede decir de los componentes de su “matriz
sectorial”? (Surel, 1995); ¿cómo los paradigmas reaccionaron frente a los cambios
económicos y políticos que aparecieron en los diferentes países?; ¿cómo han
evolucionado los paradigmas con el correr del tiempo y mediante qué crisis y qué
cambios?; ¿es posible reconocer características comunes entre paradigmas de ámbitos
distintos?
Los Intereses y las Instituciones: ¿Los Olvidados por el Enfoque Cognitivo?
El estudio sobre el cambio de paradigma de una política pública necesita un
análisis del procesos de toma de decisión: cuáles fueron los elementos en juego, cuáles
fueron las razones y los determinantes para que la decisión del cambio sea posible, cuáles
son los tipos de relaciones y compromisos que permitieron a los actores el cambio, cuáles
son las motivaciones de los actores y, finalmente, cuál fue el contenido de dichas
decisiones. En otras palabras, el análisis debe completarse por preguntas que se
relacionan con un criterio institucional. Se trata de ver cuál es el peso de las instituciones
en la evolución y los procesos de cambio, cuáles son las continuidades y rupturas
institucionales y cómo se implementaron los cambios a nivel institucional.
Estudios basados en el análisis del Estado y las instituciones nos ayudan a identificar
las motivaciones o incentivos a la toma de una decisión, el contenido de los cambios así
como también les consecuencias de la implementación de nuevas instituciones. Para esto,
es necesario destacar elementos teóricos provenientes de otros institucionalismos y de la
escuela de elección racional que estudiaron el rol del Estado y de las instituciones en los
procesos de reforma y de toma de decisión política en América Latina.
Por su parte, a través de la dimensión de los Intereses se hace posible reconocer no
sólo los actores presentes y relevantes en el proceso político estudiado -como permite
hacerlo el enfoque de las coaliciones de causa- sino también levantar hipótesis
relacionadas a las motivaciones y a los procesos de toma de decisiones, a las preferencias,
a las relaciones de fuerza, a la capacidad de acción o de movilización y las estrategias de
los actores.
En primer término, un enfoque fundado en los trabajos de Douglass North, Margaret
Levi y Barbara Geddes analizará América Latina y considerará que los representantes del
Estado tienen, en ocasiones, preferencias políticas independientes de aquellas de grandes
grupos económicos y sociales presentes en la sociedad (Geddes, 1994). En otras palabras,
los funcionarios se sirven de los recursos y el poder del Estado para perseguir sus propias
ideas e intereses. De esta manera, las políticas gubernamentales reflejan frecuentemente
los intereses y las ideologías económicas de funcionarios del Estado, más que aquellos de
élites nacionales o extranjeras o de grupos organizados de la clase media y de la clase
obrera (Geddes, 1994). El enfoque de esta autora no percibe en el Estado un actor sólido
con preferencias e intereses, sino más bien un actor centrado en los individuos cuyos
comportamientos son modelados por sus deseos de éxito en la carrera política y cuyas
capacidades de influencia dependen del conocimiento y dominio de recursos del Estado.
Bárbara Geddes desarrolla también la idea de grado de “autonomía del Estado”
como un criterio que permite la intervención del Estado ya sea para favorecer un
desarrollo económico rápido o un ajuste estructural. La autonomía permite, a los
responsables de la toma de decisión, ignorar los intereses perjudicados por el cambio de
políticas particulares. El concepto de autonomía del Estado puede aportar explicaciones
sobre el porqué los Estados intervienen en la economía y en la sociedad, el cómo y por
qué se decidieron políticas particulares como medio de intervención y el por qué ciertas
intervenciones del Estado producen mejores resultados que otras (Geddes, 1994).
Considerando la dificultad de estudiar empíricamente la autonomía del Estado, la autora
propone un análisis del cambio a partir de los intereses y las preferencias de los dirigentes
políticos y funcionarios del Estado. El estudio de Geddes propone así “une approche de
l'État basée sur un modèle de dirigeants politiques égoïstes et rationnels” (Geddes, 1994).
Poniendo el acento sobre los actores individuales y los diferentes incentivos que ellos
encuentran, esta visión sugiere un enfoque alternativo del Estado que permite explicar las
diferentes capacidades y preferencias de los actores del Estado.
Grindle y Thomas (1991) centran también su análisis sobre la decisión y el rol de los
tomadores de decisiones y gestores de las políticas públicas en América Latina, sobre las
elecciones que ellos realizan y los factores que intervienen. Para estos autores, los
tomadores de decisiones no están solamente obligados por los hechos, por los
acontecimientos o por las presiones de grupos de interés o de organismos
internacionales; al contrario, “ellos cuentan con una gama importante de opciones en la
gestión de problemas públicos – incluyendo a veces la posibilidad de no responder a ellos”
(Grindle & Thomas, 1991, p. 2). De esta forma, el análisis de élites políticas es importante
para la definición del contenido de políticas públicas. Los dilemas y elecciones a los cuales
se enfrentan dichos actores son esenciales para comprender lo que está en juego en los
cambios de políticas públicas (Grindle & Thomas, 1991, p. 3). Para explicar las
percepciones y el comportamiento de las élites políticas, así como la coerción que existe
sobre sus acciones, se necesita comprender tanto los valores, experiencias y percepciones
como el contexto histórico, político e institucional.
Basándose en estos enfoques, es posible establecer las siguientes preguntas: ¿cuáles
son los intereses que están en la base de las decisiones tomadas en materia de políticas
públicas?; ¿cuáles son las relaciones entre los intereses y las ideas de los actores sobre
una política?; ¿cómo los actores lograron imponer sus intereses?; ¿cómo los intereses
contribuyeron a los cambios de paradigma de políticas públicas?
Finalmente, el objeto puede ser también analizado bajo dinámicas institucionales, a
partir de las cuales es posible observar cómo las instituciones, las reglas precedentes y
enraizadas en una trayectoria espacio temporal pueden influenciar el comportamiento y
los intereses de los actores, clarificando las relaciones de fuerza y las dinámicas
involucradas en los procesos de cambio. Esta dimensión permite igualmente analizar los
mecanismos de aprendizaje, los márgenes de maniobra y los imperativos de los actores en
curso de los procesos de decisión.
Podemos encontrar en primer lugar aquí el incrementalismo desarrollado por
Lindblom (1959) que, abordando la formulación y la toma de decisión en las políticas
públicas, critica la visión racional u óptima. Establece el método de “comparaciones
sucesivas limitadas” (successive limited comparison) o “branch method” que desarrolla la
idea que las políticas públicas evolucionan de manera gradual bajo mecanismos
caracterizados por “pequeños pasos”, “paso a paso”, “etapa por etapa” (Lindblom, 1959,
p. 8). Un elemento del análisis de este autor se basa en el hecho que los actores prefieren
el statu quo: “un tomador de decisiones políticas, salvo condiciones excepcionales, no
buscará las medidas políticas que le permitan lograr de la mejor manera un objetivo
específico, sino que se contentará, en la mayoría de los casos, con comparar las
alternativas políticas que se le ofrecen, incluida la posibilidad de mantener el statu quo”
(Jonsson, 2009). La decisión se tomará en la mayoría de los casos “en función de
variaciones marginales entre las diferentes opciones posibles, más que en función de
principios, valores u objetivos conductores de una política o de una sociedad” (p. 278) e
incluso “en ausencia de una perspectiva de conjunto” (Hassenteufel, 2008, p. 239).
Lindblom destaca la pluralidad de actores y la necesidad de establecer compromisos y
negociaciones en pro de favorecer, por pequeño que sea, el consenso en el proceso de
decisión. De esta manera, el cambio debe realizarse en el margen, dado el gran número de
actores que defienden cada uno su visión.
Es más, sobre los cambios institucionales Pierson (2000) desarrolla el concepto de
path dependence -dependencia de la trayectoria recorrida- a partir del análisis del
increasing returns process –rendimientos crecientes- definidos como los procesos de
reforzamiento o de retroacción positiva (positive feedback process). En otras palabras,
esta noción corresponde a “un proceso de reforzamiento de una elección inicial cuya
irreversibilidad crece con el tiempo” porque el dominio de lo posible está determinado
por lo existente (Hassenteufel, 2008, p. 242).
Aun cuando los trabajos centrados en el concepto de path dependence han
contribuido a una mayor precisión en términos de “critical junctures” y de “trayectorias
históricas y hechos de retroacción”, tienen tendencia a producir una separación entre
cuestiones que abordan la innovación frente a la reproducción institucional. Es decir que
al centrarse en el análisis de “critical junctures”, de apertura de “ventanas” o de
innovaciones que dejan rápidamente lugar a períodos de estancamiento institucional, el
resultado según Thelen y Streeck (2005) es una creencia que una vez creadas las
instituciones o resisten o se desintegran cuando reciben golpes externos, que ellas
perduran y se van fortaleciendo (enraizando) o son abandonadas. Frente a estos límites,
Thelen y Streek proponen un análisis sobre la persistencia institucional más allá de los
efectos de reforzamiento o de retroacción positiva para tomar en cuenta la lógica de la
evolución y del cambio institucional, es decir un estudio más profundo del “efecto
acumulativo de cambios continuos pero sutiles de arreglos institucionales que persisten
durante períodos prolongados” (p.6).
De esta manera, Thelen y Streeck completan el análisis sobre path dependence y los
modelos de punctuated equilibria con otras herramientas que toman en cuenta la lógica
de la evolución y de cambio institucional que dan cuenta de fenómenos de sedimentación
(layering) y de conversión. Estas herramientas incorporan los elementos del concepto de
path dependence en un análisis sobre la contestación política de los efectos de las
instituciones y permiten los procesos a través de los cuales los arreglos institucionales son
negociados periódicamente de una manera que altera su forma y sus funciones (Thelen y
Streeck, 2005, p.18). La propuesta central del estudio de estos dos autores es que la
continuidad institucional no depende solamente de un efecto de retroacción positiva, sino
que también de procesos de transformación institucional con la integración de nuevos
actores y la adaptación a un contexto económico-político cambiante.
El análisis institucional integra interrogantes que permiten conocer mejor el análisis
de las políticas públicas: primeramente, ¿cómo las políticas han cambiado a través del
tiempo?; ¿en qué medida las diferentes políticas han transitado por procesos de
dependencia de la trayectoria recorrida?; ¿podemos observar procesos de cambio
puntuales siguiendo lógicas de sedimentación y/o conversión Institucional?; ¿cómo
podemos conciliar los procesos de cambio cognitivo con los mecanismos de cambio
institucional?
Es en este contexto se presentan en este número artículos con propuestas que
buscan articular dichas dimensiones y descomponer el objeto estudiado en unidades
constitutivas basadas en las “tres I”.
En el primer artículo, Elodie Bordat-Chauvin analiza, desde la comparación
internacional de políticas públicas, las políticas del libro y de la lectura en Argentina y
México. El análisis es conducido a través de las corrientes del neo-institucionalismo
histórico y cognitivas. El artículo muestra que el marco cognitivo actual de dichas políticas
es similar y relaciona lectura, democracia y ciudadanía, así como también observa que las
“coaliciones de causa” [advocacy coalitions] movilizaron modos de acción similares,
logrando aprobar proyectos de reforma en los sectores del libro en los dos países. Sin
embargo, a pesar de las similitudes, la autora muestra que esas políticas han sido
históricamente diferentes. Aborda para esto un recuento histórico de las primeras
acciones públicas de fomento al libro y la lectura en los dos países e, integrando estas
dimensiones, da cuenta finalmente de diferencias entre estas políticas que permite
comprender los elementos en juego y las dificultades que presentan el cambio de
políticas.
En el segundo artículo, Facundo Solanas propone analizar, a través de un estudio
comparativo, dos procesos: la europeización y la mercosurización de las políticas de
educación superior, marcadas por el proceso de Bolonia y por el inicio de un proceso
experimental de acreditación de carreras de grado a nivel regional por parte de
Mercosur respectivamente. Para esto considera, además de las temporalidades -que
marcan las etapas que el autor reconoce en cada uno de dichos procesos-, cinco otras
variables de análisis: los intereses, las instituciones, las ideas -o tres i-, lo internacional y el
territorio. De esta manera, logra entregar un análisis integrado donde es posible
reconocer una intervención de distintas esferas y distintos actores en los procesos
considerados en el estudio. Da cuenta, en efecto, del peso de las organizaciones
internacionales y de cómo los aspectos cognitivos van resultando de la dinámica entre la
esfera global y la nacional/regional.
En el tercer artículo, Mauricio Loboda aborda la política pública internacional a
través de un análisis de la construcción del Espacio Europeo de Educación Superior en
base al proceso de Bolonia. El autor propone, a partir de un estudio conducido por las
“tres I”, que es posible comprender las políticas públicas más allá de sus paradigmas
nacionales y de que sus rumbos son conducidos a partir de la interacción de los diversos
actores involucrados. Destaca la dinámica de interacción que une lo local, lo nacional y lo
internacional en la construcción de las políticas públicas hoy.
Se espera de esta manera contribuir a los debates actuales que proponen la
integración de múltiples teorías en los estudios de políticas públicas, a través de una
variedad más diversa de variables de estudio cuyo cruce permita construir investigaciones
que logren explicar de mejor manera las diversas realidades, cada vez más complejas. La
óptica aquí presentada desde la tridimensionalidad construida desde las ideas, los
intereses y las instituciones ha permitido reflexionar sobre este tema y aportar con
observaciones que lleven a entender mejor lo que está en juego en la relación entre el
Estado y las sociedades en la actualidad.
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