afrocolombianos: más allá de la legislación, la - siare

XXV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Una Administración Pública Diversa e Inclusiva”
Caracas, 2012
AFROCOLOMBIANOS: MÁS ALLÁ DE LA LEGISLACIÓN, LA
GOBERNANZA Y LOS ESCENARIOS DE PARTICIPACIÓN, ESTA LA
VERDADERA INCLUSIÓN
Adriana Lorena Moreno Sarmiento
__________________________
Mención Honorífica
Introducción
En las últimas décadas los gobiernos del mundo se han ocupado por darle vida a políticas
públicas con enfoque diferencial. Políticas dirigidas a incidir de manera efectiva en el mejoramiento
de las condiciones de grupos minoritarios, ya sean étnicos, vulnerables o históricamente expuestos a
algún tipo de discriminación en términos de justicia social. Políticas, que además de permitirles
encontrar verdaderos espacios de inclusión y equidad a estos grupos, segregados por quienes
dominan la sociedad, buscan ofrecerles a todos los ciudadanos la oportunidad de aportar en la
construcción de una democracia participativa, que redunde en una mejor convivencia y en el
desarrollo de la nación.
Colombia ha sobresalido en América Latina como un país que trabaja de manera permanente
y efectiva en la formulación de políticas incluyentes, dirigidas a consolidar un Estado que se
autoreconoce como pluriétnico y multiculturalsegún su constitución. Ahora bien, aunque vale la
pena aplaudir el valioso esfuerzo de Colombia por liderar en la región la generación de políticas
incluyentes, no se puede desconocer que aplicarlas en la compleja realidad nacional ha sido una
tarea titánica. La brecha de invisibilidad e inequidad de los grupos sociales minoritarios continúa
siendo una de las preocupaciones primordiales del Estado. Durante los últimos 50 años los
colombianos han visto cómo el discurso de quienes participan en el ejercicio de la democracia,
evoluciona y cómo las leyes han ido trazando una Colombia diversa, que se esfuerza por ser
incluyente. Lograrlo ha implicado una constante lucha contra el establecimiento poderoso que se
niega a perder sus privilegios.
Así las cosas, el concepto de Gobernanza, entendido como la capacidad de generar diálogos
entre las necesidades y su manera de resolverlas, por medio de estructuras menos jerárquicas e
integrando actores tanto públicos como privados, en la búsqueda del equilibrio entre el Estado,
comunidad y el mercado, ha cobrado relevancia.
Tanto en Latinoamérica como en Colombia, el término ha sido abordado en un principio
desde la “gobernabilidad”, siendo definitivo en el análisis del funcionamiento de las instituciones,
de la reforma del Estado y especialmente, de la participación ciudadana. Lo que ha dado como
resultado que iniciativas capaces de compensar los perjuicios causados a grupos minoritarios, tanto
en el pasado como en el presente, cobren protagonismo.
Hoy en día las Acciones Afirmativas son una realidad en la política nacional. Para ser
exactos, desde la expedición de la Constitución Política de 1991, se han estableciendo las bases para
el avance de este tipo de acciones, cuyo propósito ha sido promover la igualdad formal, real y
efectiva, entre todos los ciudadanos1 Dueñas, J.N., 1996. Es desde la Constitución que se han
trazado las bases para forjar políticas a favor del reconocimiento de la diversidad, la
multiculturalidad y el respeto a la diferencia.
En Colombia la situación de los Afrodescendientes no es clara; Se ha llegado a afirmar que
esta comunidad puede llegar a representar hasta el 26%2calculados por medio de la metodología de
caracterización objetiva (es decir vínculos genealógicos con áfrica),mientras el censo realizado en el
2005 reveló por “autoreconocimiento”, que en el país sólo se declaran alrededor del 10%, es
1
Tal y como lo señala el ex magistrado de la Corte Constitucional y ex defensor del pueblo, Eduardo Cifuentes, quien ha
dicho que estas medidas han tenido su desarrollo gracias a la Constitución del 91 y al desarrollo jurisprudencial que se ha
dado sobre ella. (Dueñas, J. N., 1996)
2
Cifra que comparte el Banco Mundial (2005) y Escobar (2005).
1
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decir,4.311.575 de afros.
Estas cifras contradictorias pueden revelar las dificultades asociadas a reconocerse como, o
ser reconocidos por otros como Afrodescendientes, obstaculizando la capacidad del Estado de
dimensionar el problema, y minimizando realidades que requieren soluciones focalizadas.
Una primera respuesta a este problema, podría ser que definir políticas públicas para grupos
minoritarios cuando no se tiene información real, basada en estadísticas, que ofrezcan la posibilidad
de desagregar sus verdaderas condiciones de vida o que permitan compararlas con el resto de la
sociedad, es terreno fértil para que las brechas de inequidad persistan. Pero otro elemento definitivo
que ayuda a suscitar el evidente rezago de esta comunidad es la invisibilización.
Problema que según los estudiosos se vive desde la época colonial e “implica la falta de
reconocimiento e identificación de esta población dentro de la sociedad. La invisibilización ocurre
en varios planos. Por un lado, en el desconocimiento del aporte cultural y productivo y, por otro, en
la omisión de preguntas pertinentes en censos y encuestas de hogares que permitan revelar datos de
un grupo poblacional con características étnicas o culturales diferenciadas”. (Sánchez, 2010)
No es extraño, como asegura la investigadora y economista Epsy Campbell Barr que una de
las realidades inminentes en América Latina sea “la escasa o nula representación política de grandes
y mayoritarios sectores de la población, entre ellos los y las 150 millones de Afrodescendientes que
son una tercera parte de la población de la región. La subrepresentación política en los espacios de
toma de decisión de los Estados es una evidencia más de la exclusión económica, del racismo y del
sexismo que ponen en cuestionamiento las democracias en América Latina y el Caribe”. (Campbell
Barr, Marzo 28, 2007)
Algo similar ocurre con las mujeres. Siendo el 51.2% de la población3 continúan por fuera de
los principales escenarios donde se generan políticas y se toman decisiones sobre el mejoramiento
de sus condiciones. Y qué decir de las mujeres afros, quienes sufren de doble segregación, tanto de
género como de raza. Si bien ellas han logrado unir sus fuerzas para luchar contra las
discriminaciones, la violencia doméstica y otras estructuras en las relaciones de género a través de
múltiples organizaciones4, la realidad no es alentadora.
Con este panorama de fondo, el presente documento busca indagar sobre los retos que tiene
Colombia frente a su apuesta por las políticas incluyentes., específicamente para los
Afrodescendientes.
Para conseguirlo se han elegido tres líneas o ejes temáticos: el primero explica a fondo cuál
ha sido el aporte de la Gobernanza en el panorama nacional; el segundo se detiene en las Acciones
Afirmativas (abordadas desde las dos principales tendencias, la norteamericana y la europea), para
indagar si han aportado en la visibilidad de un grupo minoritarios pero representativo como lo es el
formado por los afrocolombianos. Y el tercer eje aborda la relevancia y lucha de los
Afrodescendientes con especial énfasis también le dedica una mirada particular a las mujeres de
esta comunidad e indaga si se han generado verdaderos espacios para que este grupo poblacional
pueda acceder, en igualdad de condiciones, por mérito, desempeño o capacidades, a los escenarios
productivos y especialmente a los espacios disponibles dentro de la administración pública.
Finalmente se ofrecen algunas reflexiones sobre temas para tener en cuenta a la hora de mirar esta
problemática en el país.
I. Gobernanza y Gobernabilidad en el paso de la de democracia representativa a la
democracia participativa
A lo largo del proceso de la conformación y la consolidación de Estados Democráticos en
Europa y en América, las estructuras y las formas de poder dominantes, han ocupado un espacio
preferencial en la cimentación de los gobiernos y las formas democráticas de las naciones en estos
3
Según las cifras sobre mujeres entregadas por el Censo del 2005, realizado por el Departamento de Estadística Nacional,
DANE
4
Organizaciones de mujeres afrocolombianas que suman más 150 y entre las que sobresalen la Asociación de Mujeres
Afrodescendientes, Amuafro; la Unión de Ciudadanas de Colombia, la Casa de la Mujer, Vamos Mujer, Anmucic; la
Organización Femenina Popular, OFP; y otras destacadas en la lucha por la paz y la igualdad.
2
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continentes. Se ha otorgado una posición de jerarquía a los gobernantes, los modelos de gobierno, y
las políticas públicas impartidas por ellos. En este escenario el deber del ciudadano se limita a la
elección de sus representantes, ejerciendo una democracia selectiva disfrazada de “representativa”
que se sustenta en el discurso de las mayorías.
Este sistema ha alimentado gobiernos que hacen invisible a las “minorías”, o a los grupos
poblacionales dominados como lo ha demostrado el árido terreno que han tenido que cruzar las
Mujeres en el mundo, Los Afro-descendientes en Estados Unidos, Brasil o Colombia, o los
Indígenas en Perú y Bolivia, entre otros casos.
Esta estructura hegemónica ya debilitada por una realidad innegable, propone la creación de
un nuevo escenario, donde las grietas del pasado se han convertido en paradigmas derrumbados, y
estos cambios sumados al contexto de la globalización, la velocidad en las comunicaciones, y la
creciente sociedad de la información, conducen a la reevaluación del quehacer de la administración
pública y la política pública: elpoder de quién, el poder para quién y el poder para qué.
En respuesta de quién debe gobernar, para quién se debe gobernar, y para qué gobernar, se
han introducido en el debate académico, empírico y teórico, los términos Gobernalidad y
Gobernanza. Estas palabras han sido entendidas de múltiples maneras, como conceptos, atributos o
modelos en el ejercicio del poder, sin embargo no se ha establecido un consenso general sobre su
contenido, su significación, y por ende, su alcance.
A nivel de gobierno y reduciendo el debate al ámbito meramente empírico, éstos calificativos
positivos o deseables, se pueden catalogar como un mecanismo cualitativo para valorar un modelo
de legislación. Por tanto, estás dos palabras conciernen en algún grado, un intento de evaluación o
autoevaluación de la gestión del poder según sea el caso de quién la utilice, especialmente si no se
pierde de vista, que esta jerga es una herencia, (por no decir una imposición sutil) de carácter
internacional, que en varias oportunidades representó acceso a apoyos financieros extranjeros en el
caso de Colombia, que es el caso en el que se centra este documento.
Ahora bien, a pesar de las implicaciones del discurso, es interesante observar con mayor
detalle, el potencial de dichos conceptos emergentes en lo relativo a la administración pública y los
procesos y procedimientos para la formulación de la política pública. En vista de que se han llenado
de significaciones más complejas, e incluso hay quienes han empezado a hablar de modelos de
Gobernabilidad, o modelos de Gobernanza.
El primer concepto, gobernabilidad, emerge en el discurso sin contenido propio dado que el
protagonismo estaba en su antagónico, IN-gobernabilidad, entonces, lo que se pretendía evidenciar
por medio de esta palabra era la ausencia de una condición negativa asociada a la incapacidad de
gobernar, situación que se había hecho palpable en algunos países de América Latina, y con mayor
relevancia en Colombia, por tanto éste término ha sido adaptado en el discurso nacional, y muchas
veces se ha preferido esta característica sobre gobernanza.
Por otra parte, a nivel teórico se podría decir que, a pesar de los debates, un gobierno
caracterizado por dirigirse de manera más horizontal y menos vertical, es un gobierno que práctica
la GOVERNANZA. Este modelo, aún en construcción y con tantas variaciones como tipos de
democracia son posibles, reconoce las relaciones de interdependencia entre actores, sectores y/o
grupos poblacionales; e identifica el auto gobierno y la organización civil como herramientas útiles
para dar soluciones a las demandas de los ciudadanos.
Sin embargo, en este esquema de relaciones entre el sector público y el sector privado, los
conceptos de Gobernanza y Gobernabilidad son armas de doble filo. Las imprecisiones permiten
que se escondan intereses del poder dominante, es decir, la maleabilidad de los términos según los
intereses y quién lo use, puede promover dobles intensiones. No se debe olvidar que sus orígenes
fueron en un intento por recuperar la capacidad de gobierno hegemónico en el caso de
gobernabilidad; y la necesidad por trasferir los principios de la administración del sector privado, o
empresarial, al sector público, en el caso de gobernanza, así límites de la gobernanza radican en la
reducción de este término a un planteamientos económico de consolidar un diálogo abierto entre el
sector privado o público, que pueda ejercer algún tipo de presión dirigida a la privatización de las
acciones del gobierno de manera abierta y legitima. Pues no se debe desconocer que son los grupos
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económicos dominantes los que determinan, en gran medida, el mapa político, y así mismo las
políticas públicas.
Los esquemas y procesos de planeación desarrollados a partir de la Constitución de 1991 se
entienden en el modelo de democracia participativa, y cercanos al ejercicio de la Gobernanza. En el
territorio colombiano se evidencia, el desarrollo en un proceso de transición de la democracia
representativa en busca de la democracia participativa, sin embargo es necesario establecer que si
bien hay luces de la democracia participativa, la carga histórica de la representativa aún domina el
modelo nacional, pero es cierto que cada vez más se integra al ciudadano con la formulación y
evaluación de la política pública.
La manera más pertinente de obtener una salida a esta encrucijada del lenguaje y el conflicto
de intereses, han sido, en Colombia los organismos multilaterales, pues la gobernanza es una
estrategia marketing de los gobierno de turno, en aras a responder a esquemas sutilmente impuesto
se permite consolidar una política pública participativa e incluyente, que es el eslabón fundamental
para aprovechar el empoderamiento que se ha tratado de establecer a través de un marco legislativo
nacional y local, se logren avances en cuanto a la participación de los afrocolombianos.
La participación es la garantía de que la planeación, uno de los ejes fundamentales de la
administración pública, reconozca los procesos propios de la comunidad. Sí esta última se reconoce
diversa, la minoría puede ocupar un escaño en los espacios abiertos para la comunidad,
constituyendo una segunda mirada del conflicto desde la perspectiva de los ciudadanos
invisibilizados en el pasado, lo que permite la elaboración conjunta de respuestas y mayor
pertinencia en la política pública. Se debe pensar la planeación como un dialogo de saberes, las
personas afectadas entienden en los problemas, las causas, y sus alternativas de solución.
Por tanto la participación efectiva en el arte de gobernar, es una de las condiciones más
codiciadas en las nuevas prácticas democráticas y un escenario propicio para la formulación de
políticas públicas con enfoque diferencial, en este sentido gobernanza parece ser un camino posible
para la democracia participativa.
Con las dos cara de la moneda, resulta ineludible, que como esquema político, la apuesta
debe mantenerse en la democracia participativa, y dejar que la gobernanza sea una característica que
sea apropiada por esta forma de gobierno, y no quien define el modelo de gobierno, pues la
ambigüedad en su definición, nuevamente puede ser una estrategia para sostener el poder
hegemónico de la representación.
CONTEMOS EL MISMO CUENTO, PARA PENSAR DIFERENTE
La historia se narra y se construye constantemente, no hay verdades absolutas ni mentiras
piadosas, solo formas de relacionar los hechos y de interpretarlos desde lógicas heterogéneas. El
problema surge cuando hay formas dominantes para protagonizar y narrar la historia,
confundiéndose una subjetividad con una realidad absoluta, determinante y deseada.
2. Políticas de Acción Afirmativas y su aporte al reconocimiento
Es preciso realizar una breve contextualización de la evolución del concepto de Acciones
Afirmativas, con el objetivo de comprender los orígenes y las principales características que las
definen.
Estas acciones aparecen en el panorama mundial a finales del siglo XVIII, comienzos del
XIX impulsadas por las revoluciones en Estados Unidos y Francia esencialmente, naciones en
donde se buscaba consagrar la igualdad como un principio del ordenamiento jurídico, las cuales
observan que no todos los hombres viven libres y que sus derechos no son iguales, esto genera un
reconocimiento de las desigualdades existentes entre las personas.
Fueron estos hechos concretos los que permiten combatir la discriminación negativa por
intermedio de la discriminación positiva, o también denominada Acción Afirmativa, la cual permite
utilizar la existencia de las desigualdades sociales y así ofrecer mecanismos que fomenten
oportunidades para determinados grupos poblacionales con esto se busca equilibrar los derechos de
estos grupos, que históricamente han sufrido algún tipo de discriminación por intermedio de actos
positivos, esto se lograría por intermedio de políticas públicas, las cuales se expresan en decisiones
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judiciales oficiales y normas legales que tienen como finalidad el mejoramiento de las condiciones
de los grupos que han sido segmentados en la sociedad, con desventajas frente a los grupos
dominantes de la misma.
Con esto en mente, no es extraño que fuera en la India, un país donde existen varias órdenes
de capas sociales y una marcada diferencia social y desigualdad entre los ciudadanos, donde por
primera vez se escuchó hablar de acciones especiales o Compensatorydiscriminations(Hamilton
Krieger , 1999: 93).
Hamilton Krieger, Linda, “The Burdens of Equality: Burdens of proof. And Presumption in
Indian and America Civil Rights Law”, The American, Journal of Comparative Law, vol. 47. 1999.
pág. 93
Pero fue en Estados Unidos donde estas iniciativas encontraron un terreno fértil para
desarrollarse, debido a las particulares circunstancias raciales de dicha sociedad; circunstancias que
exigían una intervención decidida del Estado, capaz de proteger la diversidad étnica y cultural de
sus minorías afro e hiciera efectivos sus derechos consagrados en la Constitución, y por tanto
tiempo vulnerados, Constitución que en el siglo XIX ya había establecido la eliminación de
distinciones entre sus ciudadanos por razón de su raza. Fue así como la discriminación positiva
brilló como una política de acción afirmativa, que aportó en la superación de las desigualdades y
que se convirtió en una medida idónea para eliminar la discriminación por motivos raciales en el
empleo.
Las enmiendas son entonces las encargadas de definirlos puntos específicos en ese amplio
campo de la discriminación.Encontramos entonces que en La Decimotercera Enmienda, por
ejemplo se prohibió la esclavitud, en la Decimocuartase estableció la igualdad de todas las personas
ante la Ley y en la Decimoquinta se prohibió la discriminación racial en el acceso al voto;
adicionalmente, es en la Ley de Derechos Civiles de 1866 en donde se consagró el derecho de todos
los ciudadanos de celebrar contratos y exigir su ejecución, en iguales condiciones que de los
ciudadanos de raza blanca.
A mediados del siglo XX, tras el conflicto bélico que adelantaba en esos momentos el país, el
cual hizo necesario el alistamiento de todos los ciudadanos americanos aptos, y por la labor de
cabildeo establecida por la primera enmienda constitucional para prohibir al Congreso dictar Leyes
que limiten el derecho de petición del pueblo para atender sus necesidades y la libertad de expresión
o prensa; que fuera eejercida por la Unión Comercial Negra, en cabeza de su dirigente A. Philip
Randolph, el presidente Franklin D. Roosevelt expide la Directiva presidencial 8802 “Executive
Order 8802 - Reaffirming Policy Of Full Participation In The Defense Program B y All Persons,
Regardless Of Race, Creed, Color, Or National Origin, And Directing Certain Action In
Furtherance Of Said Policy”, que es una política de reafirmación de derechos sin importar su raza,
credo, color u origen nacional, Pero es en el Gobierno de Harry S. Truman en donde el Comité
Presidencial para el cumplimiento de los contratos exige a la Oficina Federal para la Seguridad en el
empleo una actuación Positiva y Afirmativa con el fin de poner en práctica una política
antidiscriminatoria.
Ya en el gobierno de Jonh F. Kennedy se logra expedir la Directiva presidencial 10925/1961,
cuyo objetivo es Poner fin a la discriminación laboral en el Gobierno Federal,para esto las empresas
que firmen contratos con el gobierno no discriminarán a ningún empleado o aspirante a un empleo
en razón de raza, credo, color u origen nacionalpor el contrario emprenderá una Acción Afirmativa,
para asegurar que los aspirantes puedan obtener el empleo y los empleados sean tratados durante su
labor, sin ningún distingo de este tipo.
Luego se expidió la Directiva presidencial 11246/1965 en el gobierno de Lyndon B. Johnson,
donde se establece que la política del gobierno es proporcionar igualdad de oportunidades a todas
las personas calificadas para que accedan a empleos federales sin distingo alguno (raza, credo, color
u origen nacional), dos años después, se encargaría de anexar a esa directiva la discriminación con
base en el sexo y desde este año (1967) hasta comienzos de los 70´s, ya en la presidencia de Richard
Nixon, la Política de Acción Afirmativa llega a la educación, específicamente a la inclusión de esta
población en las universidades, convirtiéndolos en beneficiario directos de cupos específicos, y
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logra ser aplicada a todos los contratistas como un aceptable programa de Acción Afirmativa..
Lejos del vínculo legal que se le dio a la Acción Afirmativa en el ámbito presidencial, esta
tiene su base legal en el título VII de la Ley de derechos Civiles de 1964, cuya enmienda en 1972
fue dada por la Ley de Igualdad de Oportunidades en el Empleo.
Tras estas manifestaciones que comenzaron a liderar los norteamericanos, esta clase de
políticas comienzan a practicarse en otros lugares como Europa o Latinoamérica, que lograron
adaptarlas según las necesidades específicas de los países que los componen, ya que abarca temas
tan amplios como el étnico, pero también desarrollan otros como el de lasdiscapacidades, la
religión, los grupos minoritarios, los indígenas, el Lgtb y los de género y mujer.
2-1 Europa y sus Acciones Positivas
A diferencia de Estados Unidos, que enfocó sus Acciones Afirmativas para favorecer y dar
inclusión a grupos minoritarios étnicos, frente al tema de empleo y educación, en Europa estas leyes
estuvieron dirigidas a las mujeres y buscaron combatir la discriminación en razón del sexo. Fue a
través del Tratado de Roma que se abordó el problema de la discriminación sexual en el trabajo,
estableciendo en el artículo 119 el principio de igualdad en la remuneración de los trabajadores
masculinos y femeninos, en un mismo trabajo. Esto constituyó en un primer paso para eliminar la
discriminación por razones de sexo dentro de la Comunidad Económica Europea. Luego, con base
en dicho artículo, el Consejo de las Comunidades Europeas expidió la Directiva 75/117/CEE, del 10
de febrero de 1975, en la que se estableció la igualdad en los criterios de clasificación profesional,
cuando estos fueran base de la remuneración, exigiendo a los estados miembros suprimir la
normativa contraria a este principio de igualdad en el salario.
El 9 de diciembre de 1981, la Comisión de las Comunidades Europeas crea el Comité
Consultivo para la Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres (por medio de la Decisión
82/43/CEE) el cual se encargó del control, evaluación y difucion de la acciones que se emprendan
en la Comunidad, contribuyo a aplicar programas, examinar sus resultados y proponer mejoras en
las acciones que se habían realizado, y gracias a esto se elaboraron informes de progresos frente a la
igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres ”.
Las Acciones Positivas se mencionan un año después como el medio para promover la
igualdad de oportunidades de las mujeres en el empleo y se exhorta a intensificar acciones de este
tipo a nivel Nacional y comunitario. Esto en la resolución del Consejo de las Comunidades
Europeas (del 12 de julio de 1982).
El 13/12/1984 en la recomendación (84/635/CEE), se sugiere Adoptar una política de Accion
Positiva, cuyo fin sea la eliminación de las desigualdades que sufren las mujeres en el ámbito
profesional, para que esto sea una realidad, estas acciones deberían incluir: Una correcta adecuación
a las opciones y cualificaciones profesionales, además de una diversificación real. Que en los
sectores profesionales y en aquellos espacios donde se encuentran sub valoradas (puestos de
responsabilidad)) se logre fomentar las candidaturas, el reclutamiento y la promoción profesional Y
por último una mayor participación de la mujer en espacios de decisión. Finalmente es sustancial
recordad que las normas de igualdad son insuficientes para lograr una eliminación toda forma de
desigualdad de hecho, si paralelamente los gobiernos, las fuerzas sociales y los demás organismos
que se ven afectados no emprenden acciones frente a las actitudes, comportamientos y a las
estructuras de la sociedad, para lograr compensarle a las mujeres los efectos ocasionados por la falta
de ellas.
Entre 1986 y 1990 aparece el Segundo Programa de Acción que habla del fomento de la
igualdad de oportunidades para las Mujeres, con resolución aprobatoria del Consejo (DOCE C 203,
12/08/1986), el cual gira en torno a las Acciones educativas, de información y formación, y cuyo
carácter fue más amplio. El Tercer Programa de Acción (1991-1995), que se enfoca en la
trabajadora embarazada, en la maternidad, el cuidado de los hijos y el acoso sexual, con bajo
presupuesto, pero con programas financieros específicos (DOCE C 142, 31/05/1991).
Pero es en 1996, el concepto de Horizontalidad o de transversalidad se utilizaría de forma
global y en una Comunicación de la Comisión se plantea “Integrar la igualdad de oportunidades
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entre las mujeres y los hombres en el conjunto de Políticas y Acciones comunitarias”, luego la
Comisión presenta un informe sobre el cumplimiento del comunicado, en el cual se detalla los
resultados obtenidos tras un profundo análisis. En Junio del 2002 se aprueba el Cuarto Programa de
Accion, cuyo foco es la transversalidad del principio y en la subsidiaridad.
Las acciones afirmativas también han sido vistas como mecanismos públicos a través de los
cuales los gobiernos logran darle cumplimiento a los pactos, convenios o acuerdos internacionales y
de esta manera derribar esas barreras que suelen convertirse en obstáculos a la hora de fomentar la
no discriminación. “Desde el ámbito supranacional dichas acciones son legítimas desde tres marcos
justificatorios: la justicia correctiva o reparativa, la justicia distributiva y la utilidad social
democrática de las mismas”. (Mosquera Rosero-Labbé y León Díaz, 2009)
El éxito que haya podido tener la política de mujeres en Europa se debe a la medición y
evaluación de los resultados, al seguimiento real de la política.
2-2 Latinoamérica y Colombia
En Latinoamérica las Acciones Afirmativas pueden resultar un tema de reciente aparición y
sin embargo han logrado brillar en los nuevos escenarios democráticos y se reflejan en los planes o
programas de los gobiernos que cada día, con mayor frecuencia, trabajan en políticas dirigidas a
subsanar las inequidades naturales entre sus ciudadanos.
Las constituciones y organismos legales de muchos de los países latinoamericanos han
incorporado en sus enunciados artículos expresos que favorecen la inclusión y la diversidad de
todos los grupos sociales, sin distinguir condición étnico/racial, económica, de credo, género,
orientación sexual, filiación política o cultura en el desarrollo nacional. “En los países de la región
este tipo de acciones se ha centrado en la asignación de cuotas preferenciales para mujeres, grupos
étnicos y otros grupos bajo condiciones de vulnerabilidad o considerados en desventaja”. (PNUD,
2011)
Así mismo, varios países latinoamericanos decidieron incluir, entre el 90 y el 2000, distintas
medidas que promovieran la participación pública y política de las mujeres, debido al número
reducido en los cargos de más alto nivel. Argentina (1991), Costa Rica (1996), México (1996),
Paraguay (1996), Brasil (1997), Bolivia (1997), Ecuador (1997), Panamá (1997), Perú (1997),
República Dominicana (1997) y Venezuela (1998), Honduras (2000), Colombia (2000), cuentan
hoy con leyes de cuotas (entre 20% y 40%) cuyo fin es la garantizar la presencia política y pública
del género femenino principalmente los parlamentos. (Ver cuadro 2: Legislación en Acciones
Afirmativas. Ley de Cupos o de Cuotas).
Con ello, estos Estados han querido asegurar la participación de la mayoría de sus ciudadanos
en la vida nacional, pero además asegurar que se haga a través del respeto de las particularidades de
cada uno de los grupos sociales y sus diferentes formas de organización.
En Costa Rica por ejemplo, la ley establece la alterabilidad mientras que Bolivia establece
que de cada tres candidatos, uno debe ser mujer; en Paraguay uno de cada cinco, debe ser ocupado
por una mujer y en México, la legislación obliga a los partidos a que las candidaturas no excedan
del 70% para un mismo género.
En uno de los discursos recientes de la ex presidenta de Chile y ahora Directora Ejecutiva de
ONU Mujeres, Michelle Bachelet, asegura que una consulta publicada por la CEPAL en el 2010
revela que “el 64% de los líderes de opinión de América Latina apoya acciones que impulsen la
paridad y la participación política de las mujeres, como es el caso de la ley de cuotas. El 78% de los
encuestados sigue pensando que la paridad política favorece cambios en los estilos de ejercicio de la
autoridad y del liderazgo y el 67% apoya sanciones a los partidos que no cumplan con las cuotas
previstas en las leyes”.5
Colombia tiene ejemplos interesantes para presentar en materia de este tipo acciones
positivas, empezando por su Constitución de 1991, en su artículo 13 del Capítulo 1 “de los
Derechos Fundamentales” que establece como obligación del Estado la promoción de “condiciones
5
Discurso sobre la Consolidación de la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de las mujeres, ofrecido en
Panamá, en el 2011.
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para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o
marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
La Corte Constitucional ha dicho en su Sentencia C-371 de 2000 que: “Las acciones
afirmativas, incluyendo las de discriminación inversa, están, expresamente autorizadas por la
Constitución y, por ende, las autoridades pueden apelar a la raza, al sexo o a otra categoría
sospechosa, no para marginar a ciertas personas o grupos ni para perpetuar desigualdades, sino para
aminorar el efecto nocivo de las prácticas sociales que han ubicado a esas mismas personas o
grupos en posiciones desfavorables”.
Bogotá por ejemplo, sobresale como la primera ciudad del país y la segunda en América
Latina en haber adoptado una política pública para la población Afrodescendiente que reside en la
ciudad, como se expone en el Acuerdo 175 de 2005, en el cual “se establecen los lineamientos de la
Política Pública para la Población Afrodescendiente residente en Bogotá y se dictan otras
disposiciones”. Y en el Decreto 151 de 2008, “Por el cual se adoptan los lineamientos de Política
Pública Distrital y el Plan de Acciones Afirmativas, para el Reconocimiento de la Diversidad
Cultural y la Garantía de los Derechos de los Afrodescendientes”. En ella se hace énfasis en
acciones afirmativas dirigidas a reconocer su diversidad cultural, a garantizar sus derechos y a
construir una ciudad incluyente en el que los sectores sociales con identidades particulares,
participen sin perder su identidad y logren el reconocimiento de los derechos históricos y
contemporáneos como grupo étnico. También se ha dado paso a un Sistema de Cuotas, criterio
rígido que supone la designación numérica o porcentual de las personas consideradas beneficiarias
para obtener determinados beneficios.
La Corte Constitucional en su Sentencia C-371 de 2000 explica que “.....la cuota es sin duda
una medida de acción afirmativa de discriminación inversa”. A través de ella se pretende beneficiar
a los grupos más vulnerables de la sociedad y es de naturaleza “rígida”, es decir, que lejos de
constituir una simple meta es una reserva “imperativa” de determinado porcentaje, entendido como
un mínimo y no como un máximo. Dicha “cuota” busca la selección de ciertos grupos como
destinatarios directos de determinados beneficios, a través de una imposición sustentada plena y
constitucionalmente.
Otro de beneficios alcanzado por las comunidades afrodescendientes en las últimas décadas
ha sido el Sistema de Trato Preferencial. En él se establece una prioridad o ventaja, un trato
preferencial o desigual, bajo el supuesto de que frente a una situación de partida semejante, ciertas
personas se encuentran en una situación contextual de desventaja.
La Sentencia C-423 de 1997, de la Corte Constitucional explica en qué el trato preferencial
opera en el momento final de la distribución, lo que en otras palabras significa que no hay límites
para su aplicación, todos aquellos que reúnen las condiciones para ser objeto del trato preferencial
pueden exigir que éste les sea brindado. Y explica, en la Sentencia C-423 de 1997 que “parte de la
base de que estos individuos cumplen los criterios básicos establecidos para acceder a este
servicio”.
A través del Instituto de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, ICETEX,
existe una iniciativa gubernamental es la que promueve el acceso de poblaciones afrodescendientes
e indígenas a la educación superior a través de becas y ayudas económicas. Para ello en 1996 se
crea el Programa de Créditos Educativos para Comunidades Afrocolombianas.
Créditos “dirigidos a estudiantes pertenecientes a las comunidades negras que no cuenten con
recursos económicos para acceder a la educación superior y que se destaquen por su desempeño
académico que pagará el beneficiario mediante trabajo comunitario, social o académico certificado
por la Comisión Pedagógica Departamental correspondiente, una organización de base inscrita ante
la Comisión Consultiva respectiva, por el Consejo Comunitario o por el Personero Municipal donde
no exista ninguna de las anteriores”, como puede leerse en la página oficial de la entidad. En el
2011, Marta Lucía Villegas Botero, directiva del ICETEX anunció que el país tenía a disposición
1.180 becas crédito para esta comunidad.
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XXV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Una Administración Pública Diversa e Inclusiva”
Caracas, 2012
El tema de fondo se muestra mucho más complejo. Si no hay espacio para que las minorías en este caso las mujeres o los afrodescendientes- puedan llegar a escenarios públicos donde se
toman decisiones o se crean políticas, cómo se pueden promover de manera efectiva sus derechos; y
si adicionalmente, no existen personas académicamente preparadas para asumir cargos
substanciales en los distintos escenarios de poder, implementar las políticas es una tarea ardua.
De manera que las “Acciones Afirmativas o Positivas” pretenden generar espacios de
igualdad, logrando una transformación de las inequidades sociales originadas por la discriminación,
y para ello, una solución transitoria a los problemas de tipo educativo, social o económico que viven
dichas comunidades minoritarias, se da a través de estas políticas de inclusión. Políticas que
promuevan el empleo, el acceso y la permanencia en sistemas educativos o de salud; y que ofrezcan
protección frente a la vejez.
Porque la inclusión es básicamente un “proceso que asegura que aquellos en riesgo de
pobreza y exclusión social tengan las oportunidades y recursos necesarios para participar
completamente en la vida económica, social y cultural disfrutando un nivel de vida y bienestar que
se considere normal en la sociedad en la que ellos viven.” (Micher& Ivanov, 2008)En otras
palabras, la inclusión promueve la igualdad desde el reconocimiento de la diferencia.
3- La paradoja de los afrocolombianos6
Franz Fanon dijo que la creación del “alma” negra es un artificio del hombre blanco. A lo
largo de la historia la élite nacional con pretensiones de blancura fue moldeando la imagen de una
población negra asociada a la barbarie, la lascivia y la falta de capacidades para asumir funciones
de poder político. A pesar de las enconadas disputas entre liberales y conservadores en el siglo
XIX, los intelectuales dirigentes de ambos partidos coincidieron en el hecho de que la población
negra era un obstáculo para el proyecto modernizador y civilizador del país. En 1863 Florentino
González, el indultado de la conspiración septembrina que le costó la vida al almirante Padilla,
liberal doctrinario abanderado del reformismo liberal de mediados de siglo, escribió, con la
tranquilidad facilitada por el sistema ideológico en boga, que a todas luces los africanos eran
inferiores a los europeos. Se quejó amargamente puesto que abolida la esclavitud los negros ex
esclavos volvían a su natural condición de “salvajes” parecida a la que llevaban en África. Para
González, a pesar del contacto con los blancos, la población negra no había asimilado las
cualidades de estos, de manera que no estaban capacitados para participar de una vida libre y
civilizada y mucho menos para hacer parte de la administración pública nacional. Javier Ortiz
Cassiani. El incómodo Color de la memorio
Para verlo en un contexto real, tomemos como ejemplo el caso particular de la población
afrocolombiana, que permite analizar si la apuesta del Estado por una gobernabilidad eficiente e
inclusiva ha tenido eco; o si el esfuerzo por darle cabida a acciones afirmativas se ha visto reflejado
en el mejoramiento de sus condiciones; o más importante aún, si es cierto que en este nuevo siglo
los afrodescendientes están mejor representados o tienen mayor acceso a los espacios democráticos
y a aquellos donde se toman las decisiones que luego se convierten en políticas públicas.
Cuando se mira el estado actual de este grupo minoritario es fácil evidenciar su enorme
regazo comparativamente con el resto de sus compatriotas. Como asegura Bruno Moro7,
coordinador residente y humanitario del Sistema de las Naciones Unidas en Colombia: “La
población afrodescendiente cuenta con un mayor porcentaje de personas que están bajo la línea de
pobreza en comparación con el resto del país (un 53,7% frente a un 45,5%, respectivamente, en el
año 2009). A este panorama se suma el hecho de que los afrodescendientes enfrentan mayores
desventajas en el acceso al sistema de seguridad social. Asimismo presentan tasas más elevadas de
mortalidad infantil y materna. Por su parte, su déficit de vivienda representa la mitad del déficit
6
Se entiende como “población afrocolombiana o Afrodescendiente” al grupo de ciudadanos que pertenece a la población
negra, raizal -es decir del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina- y palenquera (de San Basilio de
Palenque).
7
Bruno Mora habla de la situación de los afrocolombianos en el prólogo una de las publicaciones del Proyecto Regional
“Población afrodescendiente de América Latina”, publicado en el 2010 por el PNUD.
9
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“Una Administración Pública Diversa e Inclusiva”
Caracas, 2012
nacional y sus asentamientos presentan los peores indicadores en lo que respecta al acceso a los
servicios públicos”. (De Roux, 2010)
Y lo curioso es que esa población de la que se habla, no es poca. Es cierto que en el Censo
realizado en el año 2005 por el DANE sólo el 10% de los colombianos se reconoció como
afrodescendiente, pero también es cierto que en un país donde la discriminación es indiscutible y se
impone como barrera para evitar el desarrollo personal de quienes se consideran minorías, autodeclararse como tal es una decisión que pocos prefieren tomar.
Esta situación no sólo Colombia la padece. “La invisibilidad sistemática de los y las
afrodescendientes en América Latina ha obstaculizado la construcción de consensos sobre su
definición, la formulación de preguntas adecuadas para generar información sobre su condición o el
desarrollo de alternativas para que la comunidad pueda participar como sujeto activo en la
recolección de información oficial sobre las condiciones de vida de la misma” (Stubbs y Reyes,
2006)
Se podría decir entonces que en el país la verdadera situación de la población afrocolombiana
no se ha diagnosticado eficientemente, y que son pocos los estudios adelantados para determinar su
realidad y/o hacer un análisis objetivo de su condición. Claro, no se puede desconocer que la
comunidad afrocolombiana, los grupos de investigación de la academia y el gobierno mismo han
motivado la realización de estudios e investigaciones que aporten información valiosa sobre el
tema, que permita identificar los problemas y permitir una oportunidad mayor de visibilidad para
este grupo población, pero siguen quedándose cortos.
La primera duda que asalta es en dónde, exactamente, están ubicados los afrocolombianos y
cuáles son las ciudades donde se concentran de manera mayoritaria, en las que viven, trabajan y
desde donde aportan para fortalecer la cultura del lugar, como para su desarrollo económico.
3-1 En busca del reconocimiento
De manera que invisibles no son. Y aún así han tenido que dar una lucha de siglos para que
sus otros compatriotas los vean, los incluyan, los tengan en cuenta y les permitan entrar a ser parte
activa de la sociedad.
Colombia poco sabe de ellos. El país ha preferido mirarlos como un conjunto de personas
culturalmente exóticas y muchas veces, inferior. Su reconocimiento se ha planteado desde el
dominio: vencedores y vencidos; personas activas y pasivas; triunfadores y fracasados; y también
durante siglos, los aportes de las comunidades étnicas al desarrollo del país, han sido poco
relevantes.
Ahora bien, esta lucha constante, casi eterna, ha estado acompañada de logros significativos y
contundentes, aunque logrados con muchos, muchísimos años de diferencia.
Su primer gran paso por integrarse al país fue la Ley de Libertad de Vientres (Ley 21 de
1821) a la que treinta años después le siguió la abolición de la esclavitud, promulgada por la Ley 21
de 1851.
Un siglo más tarde se le dio vida a la Comisión Especial para las Comunidades Negra
(gracias al Decreto 1332 de 1992) que trabajó en el proyecto de ley reglamentario del artículo
transitorio 55 de la Constitucional, que permitió la creación de la Ley 70 de 1993 que “le reconoció
a las comunidades afro sus derechos de propiedad colectiva sobre las tierras baldías de ocupación
ancestral en las zonas ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico” (De Roux, 2010).
Es también la ley que reconoció como principios, los derechos a la igualdad y a la
participación de esta población y de sus organizaciones, en aquellas decisiones que pudieren
afectarlas; y la que promueve la protección de su identidad cultural y sus derechos políticos y
económicos.
Otra tarea definitiva que tuvo el Decreto 1332 del 92, fue la de instituir las comisiones
consultivas en cuatro departamentos: Chocó, Valle, Cauca y Nariño. Comisiones que tenían como
tarea primordial la de trabajar en propuestas que permitieran impulsar el desarrollo económico y
social de este grupo poblacional, pero que adicionalmente, permitieran promover la protección de
sus derechos y su identidad cultural.
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“Una Administración Pública Diversa e Inclusiva”
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En el 2001 apareció en el panorama nacional la Ley 649 que reservó dos escaños en la
Cámara de Representantes para que fueran ocupados por miembros de las comunidades
afrodescendientes e independientes a los que pudieran haber conseguido, por representación popular
de los partidos políticos, lo que se tradujo en una participación real en escenarios de representación
popular.
Si la constante pelea por hacer ratificar en distintos escenarios y especialmente en el de la ley,
la existencia y relevancia de la comunidad afro ha dado tan buenos frutos; si el camino se ha
sembrado con tan buen trigo, por lo menos, en materia de normas, leyes, decretos, acciones… por
qué todavía no ha se recogido una cosecha substancial. Se plantea entonces un contrasentido.
El avanzar en el tema de la afirmación de los derechos de la población afrodescendiente es
una realidad, al igual que su participación en escenarios donde se han impulsado programas y
políticas en pro de su desarrollo. Por ejemplo, su inserción en espacios como el ámbito legislativo
les ha permitido tener una participación decisiva en mesas directivas del Congreso de la República
y han conseguido llegar a cargos directivos, tanto nacional como regionalmente, en los cuales su
desempeño y gestión ha beneficiado a su población.
3-2 Muchas iniciativas y pocos resultados
Pese a todo lo anterior, al final del día, la población afrocolombiana continúa siendo uno de
los grupos más desfavorecidos del país y de América Latina. “Mientras que las medidas
constitucionales y legislativas son dignas de reconocimiento (…) la aplicación de la legislación
colombiana en las comunidades afrocolombianas sigue siendo lamentablemente inadecuada,
limitada y esporádica (…) los resultados no están a la altura de las expectativas y de las necesidades
de los afrocolombianos”. (McDougall, 2010)
Esfuerzos ha habido y muchos, pero insuficientes y palpables. La exclusión de la comunidad
afrodescendiente se puede medir en el ámbito laboral y salarial. La desigualdad en el acceso al
mercado laboral, la vinculación en empleos menores, no calificados, con mínima seguridad social y
una remuneración inferior, es crítica.
Ejemplos hay. El investigador Carlos Augusto Viáfara López, demuestra en un estudio
realizado sobre la pobreza y los grupos étnicos en Colombia, que el ingreso laboral promedio en dos
ciudades representativas donde existe una alta concentración de afros, presenta diferencias como
por ejemplo, que los hombres afrocolombianos reciben la quinta parte de lo devengado por los no
afrocolombianos, cuando ocupan cargos de alto rango en la ciudad de Cartagena. A las mujeres les
va peor. Las que se desempeñan en el nivel “profesional y técnico” sólo reciben la cuarta parte de lo
que pueden ganar las mujeres que no son afrodescendientes.
Para complementar esta idea, vale la pena traer a colación el estudio que entregó en
septiembre de 2009 el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, donde explicaba cómo en siete
países de América Latina y el Caribe existen enormes brechas salariales, por factores de etnicidad y
género. En él se evidenciaba que los afrodescendientes y los indígenas ganaban un 28% menos
frente a lo recibido por las personas blancas y se decía que a pesar del crecimiento económico de la
región y de la implementación de políticas orientadas a reducir la desigualdad social, la situación no
había cambiado mucho de la que se presentaba en el siglo anterior cuando este grupo poblacional
era mucho más invisible para el mundo.
De ahí la importancia de continuar impulsando una mayor participación étnica y de género en
escenarios democráticos, de participación, consulta y representatividad en los gobiernos de turno.
Para lo que es necesario motivar el liderazgo de los afrocolombianos con el objetivo de que puedan
competir en igualdad de condiciones y consigan así una verdadera participación representativa en
escenarios como el Congreso, las alcaldías, las gobernaciones o los escenarios relevantes del
Gobierno, pero también en universidades, empresas privadas, institutos de investigación, entre
otros.
La economista y política afrodescendientecostarisenceEpsy Campbell considera que “si bien
es claro que el derecho a elegir en la mayoría de los casos se ha logrado; el derecho a tener espacios
de poder reales, que garanticen una verdadera representación, debe ser profundizado con una
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participación activa en pie de equidad de los y las ciudadanas, sin distingo de raza, clase y sexo”.
(Campbell, 2007)
3-3 En los zapatos de las mujeres
Si el panorama es poco alentador para los afrocolombianos, la situación que viven sus
mujeres es crítica. Ser pilares, columna vertebral y portadoras de la tradición de su comunidad, no
les ha valido para alcanzar la visibilización e igualdad que merecen, al contrario, deben sobrevivir
día a día con una doble condición de desventaja: de raza y de género.
Estas mujeres, herederas de la sangre africana, esclavizadas, ignoradas, sometidas y
desarraigadas, fueron condenadas a perder el estatus, influencia y participación que poseían en su
sociedad. Insertadas y sometidas en un medio hostil, se convirtieron en esclavas domésticas,
esclavas sexuales, reproductoras de esclavos… Es aquí donde el racismo cobra vida como una
ideología cuyo objetivo fue legitimar el secuestro masivo de personas llevadas a una tierra que
necesitaba fortalecer el mercado capitalista, gracias a su mano de obra.
Debido a esto, en el imaginario de la sociedad se alojó la idea de que el negro era sinónimo
de feo, sucio, marginal o diabólico y se creó la primera diferenciación con el color blanco. Éste
representaba lo puro, bueno, positivo, limpio. Al respecto, el doctor Gustavo de Rouxsostiene que
con el proceso de esclavitud, los colores blanco y negro fueron convertidos arbitrariamente en
símbolos de condición humana superior e inferior, por lo cual el fenotipo asociado con el color
negro se asumió históricamente como emblema de taras, vicios o defectos. El adjetivo “negro”,
cuando se lo equipara al término persona, invisibiliza la verdadera esencia humana. En el caso de
las mujeres afrodescendientes estos fenotipos se encuentran marcados con mayor énfasis.
No es extraño ver que existe una carencia de representatividad política y una marcada
marginalización de mujeres a la hora de participar en la toma de decisiones. Po ejemplo, durante el
periodo de gobierno anterior al que encabeza el actual presidente Juan Manuel Santos, sólo hubo
una gobernadora y nueve alcaldesas fueron registradas en los 1.100 municipios que tiene el país8.
Es muy diciente saber que en toda su historia, Colombia ha tenido únicamente tres
funcionarios de raza negra en cargos ministeriales y de ellos, solo una mujer en el año 20079.
Muchos olvidan que la mujer afrodescendiente fue y sigue siendo, eje articulador de la
familia. Porque mientras los hombres eran vendidos de manera individual como esclavos, eran ellas
quienes se convertían en las cabezas. Actualmente ocurre lo mismo. Por razones de violencia y
desplazamiento son las mujeres las llamadas a ser las responsables de transmitir de manera oral
todos sus saberes, creencias y tradiciones; las comisionadas a educar, orientar y hacer el trabajo
fuerte si quieren sacar adelante sus hogares.
Un informe socializado en el 2010 por la Asociación Nacional de Afrocolombianos
Desplazados, AFRODES, del total de la población desplazada en el país, entre un 20 y 30% es
afrocolombiana y continúa sufriendo de la violación manifiesta de sus derechos.
“Es menos sabido que los afrocolombianos son las víctimas más frecuentes del
desplazamiento, seguidos por los pueblos indígenas y el resto de la población”. (Rodríguez
Garavito, Alfonso Sierra y Cavelier Adarve, 2009)
El libro de este equipo de investigadores de la Universidad de Los Andes titulado “El
desplazamiento afro: Tierra, violencia y derechos de las comunidades negras en Colombia”,
también dejar ver que esta comunidad enfrenta las peores condiciones en términos de acceso a la
alimentación o a las oportunidades sociales y económicas; a la hora de ejercer su derecho o de
explorar su identidad y cultura, frente a otros grupos de desplazados. El Cohdes (Consultoría para
los Derechos Humanos y el Desplazamiento) reveló que la población afrodescendiente constituye la
8
Como ha informado en repetidas oportunidades la Asociación de Alcaldes de Municipios Afrodescendientes
(AMUNAFRO).
9
Paula Marcela Moreno Zapata se convirtió en la primera mujer afrocolombiana en ser llamada a participar del equipo de
ministros del gobierno, teniendo a su cargo el ministerio de Cultura. En el actual gobierno el único representante de la
comunidad afrocolombiana que está en un cargo relevante es la vicepresidencia de la Alta Consejería paraAsuntos
Afrocolombianos.
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minoría étnica más numerosa entre las personas desplazadas en Colombia.
Al tema del desplazamiento y desarraigo hay que agregarle un dato más. En el 2008 la
Organización Internacional del Trabajo, OIT, evidenció en el estudio “Tendencias de empleo de las
mujeres”, que “el aumento de la participación del género femenino en la fuerza de trabajo tiene un
gran potencial como contribución al desarrollo económico, pero será posible aprovecharlo
solamente si sus empleos son decentes”.
Es demostrable que cuando un país les ofrece a sus mujeres la oportunidad de acceder a una
excelente educación y a un empleo bien remunerado, la calidad de vida de ella y de quienes hacen
parte de su familia se eleva de manera significativa, al igual que la de sus comunidades.
Entender que la identidad, el bienestar y desarrollo de la nación también depende de la
valoración que se le dé a la diversidad y a la cultura de los grupos distintos, como el constituido por
los afrocolombianos; y de la eliminación de barreras políticas, sociales, simbólicas y económicas
que tantos perjuicios han fomentado, es sin duda, una tarea urgente en la que se debe trabajar desde
la educación.
Y es que en Colombia “las desigualdades sociales y raciales se han explicado acusando a
negros(as), afrocolombianos(as), palenqueros(as) y raizales de vivir con los peores indicadores de
calidad de vida del país por carecer de iniciativa individual y empresarial, por poseer un supuesto
ethos de la dejadez que los ciega frente al hecho de que son dueños de zonas de gran riqueza y por
haberse acostumbrado a sobrevivir en un mar de pobreza en medio del toque del tambor y el paso
cadencioso de sus mujeres” (Mosquera Rosero-Labbé y León Díaz 2009).
Como quien dice. Trabajar en los imaginarios colectivos y generar campañas educativas que
ayuden a reconocer la verdadera herencia, fuerza e importancia de la comunidad afrodescendiente y
de sus mujeres, permitirá a mediano y largo plazo, fortalecer el autoreconocimiento, el respeto
propio y fomentará un reconocimiento efectivo por parte de la sociedad.
Con un panorama como el que se ha presentado en este estudio, lo único que queda es
preguntarse si el país no está en mora de revisar y reorientar sus políticas públicas de inclusión
social con perspectiva étnico - racial. O si será que los ciudadanos, los políticos, los Estados y la
sociedad misma, no ha logrado entender el verdadero significado del “principio de igualdad”, un
principio que cambia con el tiempo y con las relaciones. “Lo que fue una reivindicación igualitaria
en un tiempo y en una época determinada, quizá no lo sea en otra. En la filosofía moderna el
problema de la igualdad exige justificar las diferencias. La igualdad es histórica y relacional porque
en las relaciones entre los hombres se manifiesta la igualdad y la desigualdad. La igualdad formal tratar lo igual de forma igual y lo desigual de forma desigual- necesita criterios materiales para
saber que categorías no lo son. Al tratar de la igualdad se exige la justificación y no arbitrariedad de
la diferencia” (Calsamiglia, 1989).
4- Reflexiones finales (Conclusiones y propuesta)
Se puede concluir entonces que varios son los temas a revisar cuando de inclusión y
reconocimiento de los grupos minoritarios, las étnias y las mujeres, se trata.
- Lo primero en lo que se debe invertir trabajo es el acceso a la información real y objetiva
de este grupo poblacional.
- Tener a la mano información histórica, socioeconómica y democrática de la población
afrocolombiana, raizal y palenquera, y de sus mujeres -entendiendo como ya se ha dicho, que sufren
de doble discriminación por raza y género-, permitiría quitar el velo de desconocimiento que se
tiene sobre este grupo y que claramente, se ve reflejado en invisibilización del mismo ante la
sociedad, con consecuencias tan complejas, como la dificultad de focalizar recursos para promover
su desarrollo o el planteamiento erróneo de políticas públicas que se quedan en el papel.
- Promover la generación de estudios e investigaciones que ofrezcan datos rigurosos y
estadísticos con los que se puedan generar análisis, hacer comparaciones y proyectar soluciones, es
una necesidad urgente que debe impulsar el Gobierno desde su quehacer político, pero también que
deben asumir las universidades, los centros de estudios investigativos y los grupos sociales
liderados por los mismos afrodescendientes.
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- Es de destacar que Ministerio de Educación, preocupado por el tema, ha implementado la
cátedra de Etnoeducación, como una manera de cubrir el vacío existente en el sistema educativo
frente a la ausencia de conocimiento sobre las comunidades afrodescendientes e indígenas. A través
de esta cátedra, se busca construir nación, fomentando la visibilidad de este grupo poblacional y
generando pertenencia en el mismo, pero también ofreciendo herramientas -textos y materiales
educativos- que incorporen el discurso incluyente y diverso en el imaginario de los niños y jóvenes,
llamados a aportar en el desarrollo de una mejor nación.
- Como lo han dicho los expertos y lo han demostrado los informes de quienes se han
preocupado por conocer las aristas del problema que viven los afrocolombianos en el país, queda
claro que la exclusión política, social y económica, así como la pobreza que afecta a esta población,
no es menor, al contrario los datos indican que las políticas públicas existentes son insuficientes y
no logran ser efectivas porque no en ellas no se ven reflejadas las voluntades de los distintos
sectores que componen el Estado. Y aunque se hace urgente el trabajo de ajustar dichas políticas y
estrategias, pensar en crear nuevas no es la mejor solución. Es hora de exigir que los instrumentos
creados funcionen.
- La comunidad afrocolombiana también tiene como tarea urgente replantear su
participación en el modelo de desarrollo y en el ejercicio de ciudadanía. Es necesario que enfocar la
lucha por una inserción efectiva que llegue más del discurso y pasen de ser beneficiarios de los
procesos de asistencia para convertirse en generadores de propuestas contundentes que se vean
reflejadas en su calidad de vida, en la inclusión efectiva a escenarios políticos, democráticos y de
empleo; que redunde en su visibilidad y empoderamiento. Por ejemplo, es tiempo de exigir la
variable étnica en la composición de los gabinetes, tema que se ha adelantado en la propuesta de
una Ley de Cuotas para el sector público y que puede convertirse en una valiosa iniciativa para
generar la inserción a trabajos mejor remunerados.
- La implementación de estas cuotas en el ámbito político y educativo ha demostrado en
muchos países que mecanismos de este tipo aumentan el porcentaje de mujeres y afrodescendientes
en cargos públicos y promueven su inclusión en escuelas y universidades, generando resultados
visibles y reales.
- Problematizar la situación de los grupos étnicos en todos aquellos momentos, que son
muchos y diferentes en el ciclo de la política pública y en general en todas las esferas sociales,
políticas, privadas, etc., en acciones de la esfera pública, pueden ser una alternativa para la
sensibilización desde una plataforma comprensiva de su realidad y como esta viene siendo
intervenida. Esa no es la única forma de afrontar el problema y sensibilizar, el llamado es a una
ciudadanía reflexiva y a que ésta se piense como un activo social y político que logra movilizar
posiciones, intereses y dinámicas. Es la suma de todo esto, lo que permite lograr un impacto en el
entramado institucional, que al final, es el encargado de asumir las aplicaciones de voluntades y
compromisos del Estado.
- Finalmente, ha llegado la hora de que ese Estado trabaje con mayor ahínco en el tema de
la desigualdad social. Desigualdad que hace invisibles a las minorías y las condena a sobrevivir en
el atraso. Sólo identificando lo que hace diferente a cada colombiano, lo que puede aportar esa
diferencia de raza, género o condición al desarrollo del país, será posible promover e impulsar
políticas realistas, donde el respeto de la diferencia, el fomento de la equidad y la inclusión, se
conviertan en los pilares de esa nación “pluriétnica y multicultural”.
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Cuadros, tablas y gráficos
Cuadro 1:
Definición de Gobernanza
Tipos de Gobernanza
Definiciones
Gobernanza
La relación de actores formales e informales, con una nueva forma de hacer las cosas, es
sostenible y sustentable, coordina y comunica entre los actores involucrados y permite mejorar el
control y la transparencia de la gestión pública.
Gobernanza
Territorial y Local
Nueva manera de relacionar la acción pública y las maneras en que esta es aplicada en los
territorios, gracias a la emergencia y puesta en práctica de innovadoras formas compartidas de
planificación y gestión de las dinámicas territoriales, a fin de acordar visiones comunes de todos
los actores y niveles concernientes en pos del futuro del territorio
Gobernanza
Ambiental
Descentralizada
Permite una mayor interpretación de la realidad y de los marcos legales e institucionales,
promueve el diálogo entre los distintos actores existentes, de modo de enfrentar con mayor nivel
de conocimiento los conflictos actuales para un mejor acceso y manejo de los recursos naturales y
la relación con el manejo del ambiente local.
Fuente: Daniela Jorquera Beas.
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“Una Administración Pública Diversa e Inclusiva”
Caracas, 2012
Variables e indicadores de proyectos de gobernanza
Variables
Definición
Indicadores
Participación
Posibilidad para cualquier persona
(hombre o mujer) de ser considerada
en el proceso de toma de decisiones, ya
sea de forma directa o a través de
instituciones de intermediación
legítima que representen sus intereses.
• Representación y rol de nuevos grupos de interés en planeación,
decisión, realización y evaluación de proyectos, programas o políticas que
los afectan.
• Libertad de prensa y medios en general
• Procesos públicos de discusión de asuntos importantes para la
comunidad a cualquier nivel
• Utilización del referendo para tomar decisiones críticas
• Derecho de asociación
Equidad
Acceso en términos de igualdad de
oportunidades que garantizan y
mejoran el nivel de bienestar de la
sociedad, siendo la población objetivo
los miembros más vulnerables
• Inclusión de grupos excluido en procesos consultivos
• Destinación de recursos a poblaciones vulnerables
• Acceso a servicios básicos de sectores de la población en desventaja
• Representación de las mujeres
Rendición de
cuentas
Responsabilidad de quienes han
recibido un poder delegado para con
los que han delegado. Necesidad de los
delegatarios de aceptar y respetar una
serie de criterios establecidos con el
objeto de evaluar el desempeño del
gobierno y de quienes lo conforman.
• Regularidad de las transacciones fiscales y el cumplimiento de los
requisitos legales y normas administrativas
• Mecanismos disponibles para que el público pueda informarse sobre
proyectos, procesos y recursos
• Sistemas de comunicación que aseguran que las metas planteadas son
clara y oportunamente comunicadas
• Grado en que las quejas y reclamos son atendidos por la administración
Eficiencia
Logro de resultados que se adecuan a
las necesidades de los diferentes
grupos, así como la maximización de
los recursos, sin desperdiciar los
recursos.
• Utilización económica de fondos, manos de obra y otros recursos
• Existencia de mecanismos para evaluar el desempeño económico
• Reducción de la población viviendo bajo la línea de pobreza
• Aumento de la participación en vivienda, educación y otras áreas de
bienestar sobre la población total
• Medición y mejoramiento del grado de satisfacción de las poblaciones
atendidas.
administrativa/
gerencial
Reformas exitosas implementadas
por gobiernos locales, como: cambio
en procedimientos administrativos,
movilización de recursos, reformas
políticas, sostenibilidad económica,
conservación del medio ambiente,
participación de la comunidad, etc.
• Mejoramiento de las estructuras y procedimientos burocráticos para
orientarlos hacia estándares de servicio, efectividad, eficiencia y
economía
• Generación de medidas apropiadas, no comunes e innovadoras
• Adopción de conceptos y prácticas innovadoras en el manejo de
problemas locales, tales como degradación ambiental, tenencia de la
tierra, incidencia de la pobreza, etc.
• Aplicación de técnicas de nueva gerencia, tales como gerencia de
calidad
total, nuevas tecnologías de sistematización, etc.
Creación de
redes
Habilidad de los gobiernos locales para
forjar relaciones de cooperación con
otros gobiernos y entidades, con el fin
de fortalecer un sistema más amplio y
la creación de capacidad estructural
• Extensión (número) de redes intergubernamentales, regionales,
intralocales, internacionales.
• Alcance de la complementariedad de recursos de la red.
• Promoción de intereses y agendas comunes
• Intercambio de experiencias, aprendizajes, capacitaciones y
entrenamiento.
• Extensión de intercambio y cooperación tecnológica
Realización de programas para
reclutar, entrenar, motivar y desarrollar
los recursos humanos para promover su
eficiencia y orientación al servicio.
• Presencia y cubrimiento de las políticas diseñadas para mejorar diversos
aspectos del recurso humano y su gerencia.
• Existencia de un programa sostenido de reclutamiento y selección
basado en el mérito y las capacidades.
• Existencia de programas de capacitación y entrenamiento para oficiales
del gobierno local.
• Clasificación y plan de compensación basado en el principio de igual
salario por igual trabajo.
Desarrollo del
recurso
humano
Fuente: Daniela Jorquera Beas
Este cuadro fue elaborado gracias a una síntesis de los contenidos del texto de M. V. Whittingham, “Aportes de la teoría y
la praxis para la nueva gobernanza”.
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Cuadro 2 - Legislación en Acciones Afirmativas. Ley de Cupos o de Cuotas
Esta Ley de cuotas o cupos ha permitido una adecuada y eficaz participación de las mujeres en los cargos en mayor
jerarquía administrativa en las entidades de la administración públicas y privada, lo mismo sucede en el caso de los
partidos y los movimientos políticos de Latinoamérica.
PAÍSES
Argentina
Costa Rica
Colombia
México
Perú
NOMBRE
Ley Nacional para Acciones
Afirmativas. Ley 24012.
Ley de Promoción de la Igualdad
Social de la Mujer.
Ley 7142LEY
581, Ley de cuotas
• Ley Federal para Prevenir y Eliminar
la Discriminación.
• Ley General para la Igualdad entre
Mujeres y Hombres.
• Ley General de Acceso de las
Mujeres a una Vida Libre de Violencia
Ley de cuotas 28094
Tabla 1: Principales indicadores socioeconómicos
EDUCACIÓN
POBREZ
MERCADO GLOBAL
DESPLAZAMIENTO
SALUD
Analfabetismo
Años prom. de educación (hombres)
Años prom. de educación (mujeres)
NBI
Pobreza
Tasa de desempleo
Tasa de ocupación
Intensidad desplazamiento
Migración por violencia
Tasa de mortalidad infantil (2001 - 2006)
Fuente: Estudio Ministerio de Cultura/Universidad de los Andes (2009)
19
AÑO APROBADO
1991
1990
2000
2003, 2006, 2007
2003
Afrocolombiano
11.7%
6.9
6.4
53.7%
9.5%
6.3
40.4%
6.31
6.78
23.5
No
Afrocolombiano
7.0%
8.1
8.2
47.2%
7.4%
3.4
44.3%
3.42
3.74
16.5
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Grafica 1: Educación por grupo étnico y género
Disponibilidad de información sobre afrocolombianos
Categoría
INGRESO
SALUD
VIVIENDA
EDUCACION
SERVICIOS
PUBLICOS
ACTIVIDAD
ECONOMICA
Nivel De información
Afrocolombiano / No
Por
Afrocolombiano
municipio
X
X
X
X
X
Por
Departamento
X
X
X
X
X
Excepto para educación, la brecha en indicadores se calcula con base en datos por
municipios o departamentos, y el porcentaje de población afrocolombiana en esos
municipios y departamentos.
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Gráfica 2: Territorios colectivos de comunidades afrocolombianas
Fuente: DANE.
Gráfica 3: Tasa de analfabetismo para mayores de 15 años, organizada según mayor dinámica
rural de los Afrocolombianos
Fuente: Censo 2005. Sistema de consulta REDATAM, DANE.
Observamos que la tasa de analfabetismo de los afrocolombianos es mayor en las áreas rurales (21.2%)
que en la zona urbana (7.6%).
El analfabetismo afecta igual a hombres y mujeres afrocolombianos. La diferencia en las tasas (11.3% de
hombres frente a 11.1% de mujeres) no es significativa. (En contraste, sí hay diferencias por género en la
población no étnica.) Sin embargo, cuando se comparan las mujeres afrocolombianas con las no étnicas, la
brecha alcanza el 4.3% a favor de las últimas.
Los departamentos con mayores diferencias en la tasa de analfabetismo femenina son Nariño (11.8%),
Chocó (7.3%) y Sucre (5.5%). En la medida en que el analfabetismo es una fuerte barrera en la inserción al
mercado laboral formal, la población afrocolombiana femenina está en situación de desventaja frente a la no
afrocolombiana femenina.
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