dictamen 55 / 2008 - Gobierno de Aragón

DICTAMEN
55 / 2008
Materia sometida a dictamen: Revisión de oficio de la concesión de licencia urbanística
para la construcción de cinco viviendas protegidas con garajes y trasteros anexos en
Laspuña (Huesca).
ANTECEDENTES
Primero.- Con fecha 17 de diciembre de 2007, el Consejero de Política Territorial,
Justicia e Interior, traslada a esta Comisión Jurídica Asesora el expediente enviado por el
Ayuntamiento de Laspuña (Huesca) mediante oficio de su Secretaria de 28 de noviembre
de 2007 al que acompaña certificado del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento por el que
se acuerda revisar la licencia otorgada a N.M. en nombre y representación de Suelo y
Vivienda de Aragón mediante Decreto de Alcaldía de fecha 30 de enero de 2007 para
ejecutar las obras de cinco viviendas protegidas con garajes y trasteros, en Laspuña,
incluidas en la Unidad de Ejecución 6, por cuanto incurre en un vicio determinante de
nulidad de pleno derecho y solicitar dictamen preceptivo para ello de la Comisión Jurídica
Asesora del Gobierno de Aragón.
Con fecha 26 de febrero de 2008, la Vicesecretaria de la Comisión remitió oficio al
Consejero de Política Territorial indicándole la necesidad de completar el expediente
recibido para que en concreto y por medio de técnico competente se informara si la
licencia de obras que se pretende revisar afecta a terrenos destinados en el Plan General
de Ordenación Urbana a sistemas generales, zonas verdes o espacios libres. Igualmente
le indicaba que de conformidad con lo previsto en el art. 24.4 del Reglamento de la
Comisión, quedaba suspendido el plazo para la emisión del dictamen.
Con fecha 10 de abril y por medio de la Secretaria del Ayuntamiento de Laspuña se
hizo llegar a esta Comisión informe suscrito por un arquitecto de la Comarca de Sobrarbe
y por el abogado urbanista de la comarca de Sobrarbe en que se hacía constar que los
terrenos controvertidos no se encuentran situados en espacios que afecten a sistemas
generales siendo éstos el viario, de infraestructura básica y el sistema general de
espacios libres. Igualmente se indica en el informe que tampoco se encuentran ubicados
en sistemas generales de equipamiento comunitarios y servicios públicos.
Del expediente remitido resulta la práctica de un conjunto de actuaciones que se
sintetiza en los siguientes antecedentes.
Segundo.- La documentación remitida muestra que, tras distintos trámites previos,
por Decreto de 30 de enero de 2007 del Alcalde de Laspuña, se otorgó a N.M. en
representación de Suelo y Vivienda de Aragón, licencia para realizar obras de ejecución
de un edificio en bloque para cinco viviendas protegidas, garajes y trasteros en dicho
Municipio.
Sin embargo y solo unos días más tarde, se firma por la Secretaria del
Ayuntamiento el 15 de febrero de 2007 un informe en el que se propone la revisión de
oficio de la licencia para la construcción de dichas viviendas en virtud de haber tenido
conocimiento de una Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Aragón recaída en el recurso número 335 del año 2002 (no se
indica fecha de esta Sentencia en ningún documento municipal, pero sí en uno
proveniente de Suelo y Vivienda de Aragón del que se deduce que la sentencia es de 13
de julio de 2006) dado que esta sentencia ha anulado el Estudio de Detalle de la Unidad
de Ejecución nº 6 donde está la parcela en la que se iba a construir el edificio
mencionado. Se indica en el informe que en la fecha que se otorgó la licencia se
desconocía la existencia de esta sentencia. Dado que la sentencia quita soporte jurídico a
la licencia, se considera que el otorgamiento de ésta ha sido nulo de pleno derecho por
ser un supuesto incluido en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común.
Existe también un oficio suscrito por N.M., Gerente de Suelo y Vivienda de Aragón,
de 28 de febrero de 2007, con registro de entrada de 12 de marzo de 2007, en el que
comunica al Ayuntamiento la existencia de la sentencia mencionada e indica que
“entiendo que resulta necesario y procedente conocer el pronunciamiento del
ayuntamiento al respecto de la legalidad de las obras que en estos momentos se están
ejecutando por esta mercantil en virtud de la licencia otorgada por ese Ayuntamiento con
fecha 30 de enero de 2007”.
El Pleno del Ayuntamiento celebrado el 22 de marzo de 2007 acuerda con los votos
favorables de todos los concejales presentes la revisión de la licencia mencionada, con
suspensión de efectos y la apertura de un trámite de alegaciones. Este acuerdo se
notifica a Suelo y Vivienda de Aragón para la formulación de alegaciones sin que éstas se
presenten.
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Finalmente, el Pleno del Ayuntamiento celebrado el 7 de septiembre de 2007,
acuerda solicitar de esta Comisión Jurídica Asesora la emisión de un dictamen sobre la
propuesta de revisión de oficio, siendo éste acuerdo el que se ha notificado el 28 de
noviembre a la Comunidad Autónoma de Aragón siendo trasladado por el Consejero de
Presidencia, Justicia e Interior a esta Comisión Jurídica Asesora tal y como se ha
indicado al comienzo del primero de los antecedentes de este Dictamen y debiendo
tenerse en cuenta el informe posterior relativo a la ubicación de los terrenos a que se
hace mención en el primero de los antecedentes.
Tercero.- A los efectos de completar el conocimiento de la situación jurídica sobre
la que se debe dictaminar, resulta esencial conocer el contenido de la Sentencia del
Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 13 de julio de 2006. La Sentencia pone el
punto final al procedimiento judicial iniciado por el recurso contencioso-administrativo
interpuesto contra el Acuerdo Municipal de 8 de febrero de 2002 por el que se aprobó
definitivamente el Estudio de Detalle de la Unidad de Ejecución nº 6 del Plan General de
Ordenación Urbana de Laspuña (que es en el lugar donde tiene su efecto la licencia de
obras que se pretende revisar ahora por el Ayuntamiento de Laspuña) y los actos
administrativos llevados a cabo en su ejecución, entre ellos la concesión de la licencia de
segregación y licencia de obras a una persona. Igualmente el recurso se formulará contra
otro Estudio de Detalle, pero ello ya es indiferente a las necesidades de este Dictamen.
En su Sentencia el Tribunal Superior de Justicia recuerda el objeto de los Estudios
de Detalle (citando a esos efectos el art. 60 de la Ley 5/1999, de 25 de marzo,
Urbanística de Aragón y jurisprudencia específica del Tribunal Supremo) y su
subordinación, fundamental, al Plan General de Ordenación Urbana. En el caso concreto
que se trata, el Tribunal aprecia que el Estudio de Detalle de la Unidad de Ejecución nº 6
ha eliminado un vial público y una zona verde pública previstos en el Plan General de
Ordenación Urbana lo que, concluye, supone una infracción del artículo 60 de la Ley
5/1999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón. Significativo es el recuerdo que se
produce en la sentencia al informe que, en su momento, emitió la Comisión de
Ordenación del Territorio de Huesca en la tramitación del Estudio de Detalle que criticó la
supresión de la superficie destinada a espacios libres públicos y en el que se contenía
frase tan significativa como ésta: “las determinaciones previstas en el Estudio de Detalle
aprobado definitivamente, deben ser objeto de una Modificación del Plan General de
Laspuña que, además, deberá contar para su aprobación definitiva, con el informe
favorable de la Comisión Jurídica Asesora, puesto que propone una diferente zonificación
o uso urbanístico de espacios verdes y libres de dominio y uso público previstos por el
Plan”.
Consiguientemente se declara la nulidad del Estudio de Detalle referido a la Unidad
de Ejecución nº 6 (y del otro Estudio de Detalle impugnado, pero ello resulta indiferente a
nuestros efectos), “nulidad que conlleva la de los actos dictados en ejecución, al venir
condicionada su validez a la de aquellos”. Entre estos actos sobre los que también se
declara la nulidad se encuentra la licencia de obras concedida a una promotora que no
es, precisamente, la que ahora se trata de revisar por el Ayuntamiento de Laspuña.
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CONSIDERACIONES JURIDICAS
I
El Dictamen solicitado a la Comisión Jurídica Asesora se encuentra dentro de su
ámbito competencial definido en el art. 55.2 del Texto Refundido de la Ley del Presidente
y del Gobierno de Aragón aprobado por el Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio, que
refiere que “…conforme a lo autorizado por el ordenamiento jurídico aplicable, la
Comisión Jurídica Asesora informará en los asuntos de competencia de las entidades
locales aragonesas que requieran dictamen de un órgano consultivo”. La conexión de
este art. 55.2 del Texto refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón con
el art. 136.2 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón y con el
art. 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local,
permite concluir claramente en lo preceptivo de este Dictamen que tiene carácter
vinculante según lo indicado en el art. 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en la
redacción resultante de la Ley 4/1999, de 13 de enero.
Por fin, en función de lo indicado en el art. 64.1 en relación con el 63 del Texto
refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, resulta competente la
Comisión Permanente para la emisión de este Dictamen.
II
Debemos comenzar nuestra reflexión por tratamientos de mero orden formal. En
ese sentido tenemos que observar una correcta ordenación del procedimiento de revisión
de oficio conforme a los fundamentales principios que se deducen del art. 102 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, y una tramitación que sigue el procedimiento
legalmente regulado (que en otros muchos Dictámenes anteriores de esta Comisión
hemos indicado que sería el recogido en sus puntos fundamentales en el Título VI de la
misma Ley), practicándose el fundamental trámite de audiencia a los interesados no
habiendo comparecido ninguno de ellos según se acredita expresamente por certificación
de la Secretaría-Interventora.
III
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Como se habrá podido observar por la narración de los antecedentes del supuesto
planteado, la concesión de la licencia el 30 de enero de 2007 se produjo en el marco de
un desconocimiento de la sentencia de la sala de lo contencioso-administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 13 de julio de 2006 que declaraba la nulidad
del Estudio de Detalle de la Unidad de Ejecución nº 6 por ser éste contrario al Plan
General de Ordenación Urbana. Como se habrá podido colegir por lo que hemos
transcrito en el antecedente 3º de este Dictamen, la Sentencia procedía a la declaración
de nulidad del Estudio de Detalle e, igualmente y entre otros actos administrativos
derivados del Estudio de Detalle, también se proclamaba la nulidad de una licencia de
obras concedida conforme al mismo.
Pues bien, lo que ahora procede realizar es si ese pronunciamiento de nulidad
debe extenderse, igualmente, a la licencia a que se refiere el Ayuntamiento en la
propuesta de resolución que nos ha hecho llegar postulando su nulidad o si la situación
jurídica, en este caso, debe ser distinta.
Para ello debemos tener en cuenta que el art. 200.3 de la Ley 5/1999, de 25 de
marzo, Urbanística de Aragón, indica que:
“Las licencias u órdenes de ejecución que se otorgaren con infracción de la
zonificación o uso urbanístico de los terrenos destinados a sistemas generales,
zonas verdes o espacios libres previstos en los planes serán nulas de pleno
derecho”.
Luego el vicio jurídico de nulidad está previsto en la norma citada únicamente para
cuando se produzca la infracción a que se refiere expresamente el precepto.
Recordemos, sin embargo, que tras la solicitud de esta Comisión se ha hecho llegar a la
misma un informe en el que se indica que en modo alguno se encuentran los terrenos
controvertidos en los que deben edificarse las viviendas mencionadas en terrenos
destinados a sistemas generales o espacios libres. Eso quiere decir que queda excluida
la aplicación de este precepto que postularía la nulidad de pleno derecho de la licencia
concedida.
Eso quiere decir que la única posibilidad que tendría el Ayuntamiento de actuar
contra la licencia sería tomando como punto de partida lo indicado en el art. 200.1 de la
misma Ley 5/1999 que indica lo siguiente:
“Las licencias, órdenes de ejecución, planes urbanísticos o instrumentos de
ejecución ilegales deberán ser revisados por el Ayuntamiento en los casos y
conforme a los plazos y procedimientos establecidos en los artículos 102 y 103 de
la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común”.
Se produce, pues, una remisión a los arts. 102 -que contiene el régimen de la
nulidad- y 103 -que contiene el régimen de la anulabilidad- de los actos administrativos. El
primero de los preceptos debe ponerse en contacto con el art. 62.1 de la Ley 30/1992.
Precisamente el Ayuntamiento imputa nulidad al acto de otorgamiento de las licencias por
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entender que incurre en la causa prevista en la letra f) (imputación que no se encuentra
en la certificación del acuerdo municipal pero sí en la documentación previa a éste).
Debemos tener en cuenta que lo previsto en esa letra (“actos expresos o presuntos
contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos
cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición”) es en la voluntad
municipal aplicable porque, simplemente, el acto de otorgamiento se opondría a lo
previsto en la sentencia que hemos citado en los antecedentes. Sin embargo operar de
esta forma, supondría vaciar enteramente de contenido al art. 200.3 de la Ley 5/1999 que
es quien contiene la norma específica y aplicable a los casos de licencias urbanísticas.
En modo alguno tendría este precepto ocasión de aplicarse en ningún supuesto pues
todo estaría cubierto por el amplio y genérico contenido del art. 62.1.f) de la Ley 30/1992.
Al contrario lo que está exigiendo el art. 200.3 de la Ley 5/1999 es un alto
comedimiento en la aplicación de la institución de la nulidad en el ámbito de las licencias
urbanísticas que debe restringirse solamente a lo que específicamente está indicando
dicho precepto. Y es obvio que los técnicos municipales han informado expresamente que
los terrenos controvertidos no están situados en sistemas generales, espacios libres
etc…, lo que quiere decir que en modo alguno el acto de otorgamiento podría ser objeto
de declaración de nulidad en función de lo específicamente previsto en el art. 2003. de la
Ley 5/1999.
Podría proceder, sin embargo, la declaración de anulabilidad a que se refiere el
art. 103 de la Ley 30/1992, pero esa cuestión no es objeto de este Dictamen ni tampoco
esta Comisión Jurídica Asesora tiene competencias expresas en el ámbito de los
procedimientos administrativos de anulabilidad de los actos administrativos, por lo que lo
único que procede aquí es que hagamos el señalamiento específico dejando para la libre
voluntad del Ayuntamiento de Laspuña la decisión sobre la aplicación de lo previsto en el
art. 103 de la Ley 30/1992.
En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón
emite el siguiente Dictamen:
Que en disconformidad con la propuesta de resolución que se nos ha hecho llegar,
no procede declarar nulo de pleno derecho el Decreto de 30 de enero de 2007 del Alcalde
de Laspuña por el que se otorgaba licencia a Suelo y Vivienda de Aragón representado
por N.M. en tanto en cuanto que la licencia otorgada por dicho Decreto no cumple el
supuesto específicamente previsto en el art. 200.3 de la Ley 5/1999, de 25 de marzo,
Urbanística de Aragón, tal y como se indica en la tercera de las consideraciones jurídicas
del Dictamen.
En Zaragoza, a seis de mayo de dos mil ocho
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