La promesa del desarrollo en la primera infancia en

Shakira, artista; fundadora y activista, Fundación ALAS
“Las múltiples dimensiones del desarrollo en la primera infancia (DPI): cognitivo, socioemocional,
físico, se ven cada mes más como fundamentales para la educación, la productividad y la salud en
todo el ciclo de vida y a través de las generaciones. La promesa del desarrollo en la primera infancia en
América Latina y el Caribe busca ayudar a cerrar las brechas que existen en el conocimiento sobre
el DPI y las políticas relacionadas en América Latina y el Caribe, mediante la síntesis de evidencia
existente de la región y el resto del mundo, elaborando un marco de referencia analítico de caracterizaciones y estudios empíricos. Emiliana Vegas, Lucrecia Santibáñez y sus colaboradores deben
recibir felicitaciones por avanzar de manera tan admirable para brindar una perspectiva sistemática
y cuidadosa sobre el importante tema de la DPI en América Latina y el Caribe, en relación con lo
que sabemos actualmente y cómo podemos aprender más en el futuro. Esta es una obra valiosa no
solamente para aquellos interesados en la DPI sino para quienes están interesados más ampliamente
en el desarrollo económico”.
Jere Behrman¸ Universidad de Pennsylvania
ISBN 978-958-8307-78-7
9 789588 307787
América L
“Más de 300.000 niños menores de cinco años mueren cada año en América Latina, más de 9
millones padecen desnutrición severa y 22 millones no asisten al preescolar. Por consiguiente,
no reciben ningún tipo de estímulo intelectual antes de ir a la escuela primaria. Yo sueño con
un mundo donde estos niños disfruten iguales oportunidades. Para que eso sea verdad, debemos
invertir en el desarrollo en la niñez temprana. Esta es la mejor manera de reducir la pobreza y la
desigualdad y permitir que todos los niños alcancen su máximo potencial. En una época en que el
mundo se está volviendo más desigual, la historia nos juzgará a todos por los pasos concretos que
demos para cambiar y mejorar a la sociedad. Esta obra debe ser de lectura obligatoria para todos
los líderes y legisladores políticos del mundo. Mi compromiso es mejorar la vida de los niños y los
invito a unirse conmigo para hacer una diferencia positiva en sus vidas. Ellos merecen lo mejor”.
Vegas y Santibáñez
E
n América Latina y el Caribe, gran cantidad de niños pequeños no reciben nutrición,
estímulos ni cuidados adecuados, mientras que la investigación ha demostrado que el
desarrollo en la primera infancia afecta enormemente los resultados de la vida futura de
una persona, incluidos los aspectos de salud, educación y acceso a buenos trabajos. La promesa del
desarrollo en la primera infancia en América Latina y el Caribe presenta opciones para implementar
intervenciones efectivas en la niñez temprana, las cuales son muy prometedoras para garantizar
que todos los pequeños de la región reciban oportunidades adecuadas para lograr su máximo
potencial.
La promesa del desarrollo en la primera infancia en América Latina y el Caribe
FORO SOBRE DESARROLLO ECONÓMICO DE AMÉRICA LATINA
La promesa del
desarrollo en la
primera infancia
en América
Latina y el
Caribe
Emiliana Vegas y Lucrecia Santibáñez
La promesa del desarrollo en la primera
infancia en América Latina y el Caribe
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La promesa del desarrollo
en la primera infancia
en América Latina y el Caribe
Emiliana Vegas y Lucrecia Santibáñez,
en colaboración con
Bénédicte Leroy de la Brière,
Alejandro Caballero,
Julien Alexis Hautier y
Domenec Ruiz Devesa
PUBLICACIÓN CONJUNTA DEL BANCO MUNDIAL
Y MAYOL EDICIONES
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The Promise of Early Childhood Development in Latin America and the Caribbean
© 2010 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank
Todos los derechos reservados
© 2010 Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A.
Banco Mundial
1818 H Street, NW
Washington, DC 20433, USA
[email protected], Bogotá, Colombia
This work was originally published by the World Bank in English as The Promise of
Early Childhood Development in Latin America and the Caribbean. This Spanish translation was arranged by Mayol Ediciones. Mayol Ediciones is responsible for the quality
of the translation. In case of any discrepancies, the original language will govern.
Publicado originalmente en inglés como: The Promise of Early Childhood Development
in Latin America and the Caribbean. La traducción al castellano fue hecha por Mayol
Ediciones, editorial que es responsable de su precisión. En caso de discrepancias, prima
el idioma original.
Derechos y autorizaciones
El material de este libro está protegido por derechos de autor. La copia o transmisión
no autorizada de partes de esta obra o del total de ella puede constituir violación de
las leyes aplicables. El Banco Mundial estimula la difusión de esta obra y normalmente
concederá la autorización con prontitud.
Para obtener autorización de fotocopiar o reimprimir cualquier parte de esta obra, por
favor enviar una solicitud con información completa al Copyright Clearance Center,
Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, teléfono 978-750-8400, fax 978750-4470, www.copyright.com.
Todas las demás averiguaciones sobre derechos y licencias, inclusive derechos subsidiarios, deben dirigirse a la Office of the Publisher, World Bank, 1818 H Street, NW, Wash­
ington, DC 20433, USA, fax 202-522-2422, E-mail: [email protected].
Primera edición en castellano: noviembre de 2009
ISBN 978-958-8307-78-7
Traducción al castellano: Cecilia Ávila L.
Coordinación editorial: María Teresa Barajas S.
Diseño de cubierta: ULTRAdesign
Edición y diagramación: Mayol Ediciones
Impreso en Colombia - Printed and made in Colombia
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Foro sobre desarrollo
de América Latina
Esta serie fue creada en 2003 con el fin de promover el debate, difundir información y análisis, y compartir el interés y la complejidad de la
mayoría de los aspectos de mayor actualidad del desarrollo económico
y social de América Latina y el Caribe. Se publica con los auspicios del
Banco Interamericano de Desarrollo, la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe, y el Banco Mundial. Los
textos escogidos para esta serie son representativos de las investigaciones
y las actividades de más alto nivel realizadas por estas instituciones, y
han sido seleccionados en función de su importancia para la comunidad
académica, o formuladores de políticas, los investigadores y los lectores
interesados.
Miembros del Comité Asesor
Alicia Bárcena Ibarra. Secretaria Ejecutiva, Comisión Económica de las
Naciones Unidas para América Latina y el Caribe.
Inés Bustillo. Directora, Oficina de Washington, Comisión Económica de
las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe.
José Luis Guasch. Consejero Senior para la región de América Latina y
el Caribe, Banco Mundial. Profesor de Economía, University of California, San Diego.
Santiago Levy. Gerente General y Economista jefe, Departamento de Investigaciones, Banco Interamericano de Desarrollo.
Eduardo Lora. Asesor principal, Departamento de Investigaciones, Banco
Interamericano de Desarrollo.
Luis Servén. Gerente de Investigaciones de la Vicepresidencia de Economía del Desarrollo, Banco Mundial.
Augusto de la Torre. Economista jefe para la región de América Latina y
el Caribe, Banco Mundial.
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Otros títulos de la serie
Foro sobre desarrollo
de América Latina
Discrimination in Latin America: An Economic Perspective (2010). Hugo
Ñopo, Alberto Chong y Andrea Moro, editores.
*The Promise of Early Childhood Development in Latin America and
the Caribbean (2010). Emiliana Vegas y Lucrecia Santibáñez.
Job Creation in Latin America and the Caribbean: Trends and Policy
Challenges (2009). Carmen Pagés, Gaëlle Pierre y Stefano Scarpetta.
China’s and India’s Challenge to Latin America: Opportunity or Threat?
(2008) Daniel Lederman, Marcelo Olarreaga y Guillermo E. Perry, editores.
Does the Investment Climate Matter? Microeconomic Foundations of
Growth in Latin America (2009). Pablo Fajnzylber, Jose Luis Guasch y J.
Humberto López, editores.
Measuring Inequality of Opportunities in Latin America and the Caribbean? (2009). Ricardo Paes de Barros, Francisco H. G. Ferreira, José R.
Molinas Vega y Jaime Saavedra Chanduvi.
*The Impact of Private Sector Participation in Infraestructure: Lights,
Shadows, and the Road Ahead (2008). Luis Andrés, José Luis Guash,
Thomas Haven y Vivien Foster.
Remittances and Development: Lessons from Latin America (2008). Pablo Fajnzylber y J. Humberto López, editores.
Fiscal Policy, Stabilization, and Growth: Prudence or Abstinence? (2007).
Guillermo Perry, Luis Servén y Rodrigo Suescún, editores.
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viii
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
*Raising Student Learning in Latin America: Challenges for the 21st Century (2007). Emiliana Vegas y Jenny Petrow.
Investor Protection and Corporate Governance: Firm-Level Evidence
Across Latin America (2007). Alberto Chong y Florencio López-de-Silanes, editores.
*Emerging Capital Markets and Globalization: The Latin American Experience (2006). Cristian C. Baeza y Truman G. Packard.
Natural Resources: Neither Curse nor Destiny (2006). Daniel Lederman
y William F. Maloney, editores.
*The State of State Reforms in Latin America (2006). Eduardo Lora,
editor.
Beyond Survival: Protecting Households from Health Schocks in Latin
America (2006). Cristian C. Baeza y Truman G. Packard.
Beyond Reforms: Structural Dynamics and Macroeconomic Vulnerability (2005). José Antonio Ocampo, editor.
*Privatization in Latin America: Myths and Reality (2005). Alberto
Chong y Florencio López-de-Silanes, editores.
Keeping the Promise of Social Security in Latin America (2004). Indermit
S. Gill, Truman G. Packard y Juan Yermo.
*Lessons from NAFTA: For Latin America and the Caribbean (2004).
Daniel Lederman, William F. Maloney y Luis Servén.
*The Limits of Stabilization: Infrastructure, Public Deficits, and Growth
in Latin America (2003). William Easterly y Luis Servén, editores.
*Globalization and Development: A Latin American and Caribbean
Perspective (2003). José Antonio Ocampo y Juan Martín, editores.
*Is Geography Destiny? Lessons from Latin America (2003). John Luke
Gallup, Alejandro Gaviria y Eduardo Lora.
*Existen versiones en castellano.
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Las autoras
Emiliana Vegas, es economista sénior, experta en educación en el Departamento de Desarrollo Humano del Banco Mundial. Durante el período
de 2003 a 2008 trabajó en la región de América Latina y el Caribe del
Banco, asesorando a las autoridades chilenas y paraguayas sobre políticas de desarrollo en la primera infancia e intervenciones para elevar
la calidad de la educación básica y secundaria. Es autora de varios informes institucionales y artículos publicados en revistas revisadas por
pares, muchos de ellos dirigidos a los temas de calidad en la educación, mercado laboral de los maestros e incentivos para los maestros.
Sus obras anteriores incluyen Incrementar el aprendizaje estudiantil en
América Latina: el desafío para el siglo XXI (2008 Mayol Ediciones, en
coautoría con Jenny Petrow) e Incentives to Improve Teaching: Lessons
from Latin America (2005, The World Bank Press, Editor). Cuenta con
un doctorado en educación de la Universidad de Harvard, un MA en
política pública de Duke University y un BA en periodismo de la Universidad Católica Andrés Bello de Caracas, Venezuela.
Lucrecia Santibáñez, es miembro de la Fundación IDEA en Ciudad de
México, una entidad sin fines de lucro, integrada por expertos dedicados
a temas de educación y análisis de políticas. Hasta 2009 fue profesora
de política pública en el Centro de Investigación y Docencia Económicas
(CIDE), donde inició el trabajo de este libro. Previamente se desempeñó
como investigadora en RAND Corporation. Es una escritora prolífica sobre temas de incentivos para los maestros, mercado laboral de los maestros, evaluación educativa y calidad escolar. Es consultora frecuente del
Banco Mundial. Es PhD en educación, MA en economía y un MA en
Estudios Latinoamericanos, todos de la Universidad de Stanford.
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Contenido
Agradecimientos xv
Siglas y abreviaturas
xvii
Introducción
xix
1
2
3
Un marco de referencia analítico para el desarrollo
en la primera infancia
Desarrollo del cerebro en la infancia
El argumento para las intervenciones en el DPI Un marco de referencia analítico para los resultados del DPI Políticas del DPI Medición de los resultados del desarrollo en la primera
infancia
1
1
4
4
15
16
Visión general actual del DPI en América Latina y el Caribe El contexto macro: pobreza y desigualdad en los resultados
de DPI El contexto micro: salud, características familiares
y antecedentes socioeconómicos Políticas de DPI en la región: una visión general Resumen
19
27
37
44
Evidencia de intervenciones en la primera infancia
en el mundo
47
20
Intervenciones en países desarrollados
48
Intervenciones en países en desarrollo fuera de América Latina 55
Resumen
58
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xii
4
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Programas de DPI en América Latina y el Caribe Inversión regional en DPI Visión general de los programas de DPI en América Latina
y el Caribe
Programas de nutrición
Programas nutricionales y de crianza
Programas de salud materna e infantil
Programas de preescolar
Programas de servicios múltiples integrados
Programas que apoyan el regreso de las madres al trabajo Resumen
59
59
62
65
68
72
84
88
96
97
5Aumentar la cobertura de los programas de DPI
en la región: la necesidad de enfoques integrales
Estado de las políticas integrales de DPI en la región
Estructuración de una política de integral de DPI: los pasos
básicos
Ampliación de los servicios de DPI en la región
Resumen
6
Conclusión
Esfuerzos actuales y registro de su seguimiento
El camino por recorrer: ampliar los servicios de DPI en
la región
Pasos hacia el futuro
101
102
103
120
125
127
128
129
133
Apéndices
Apéndice 1. Datos sobre indicadores del DPI en América
Latina
135
Apéndice 2. Descripciones detalladas de programas
de desarrollo en la primera infancia 150
Referencias
135
167
Cuadros
1.1Pruebas psicométricas de uso más común en evaluaciones de DPI 2.1Indicadores comparativos de nutrición para regiones en desarrollo,
2005
2.2Tasas de mortalidad en infantes y niños por país, 1960-2007
2.3Resumen de las características contextuales y de DPI en América
Latina y el Caribe, por país
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xiii
CONTENIDO
5.1Servicios de educación en la primera infancia, países de la OCDE
seleccionados 5.2Políticas de DPI en países seleccionados de la OCDE
112
121
A1.1Pobreza en el mundo
A1.2Indicadores de pobreza y educación, por país
A1.3Prevalencia de deficiencias nutricionales seleccionadas en niños
entre 0 y 4 años, por región
A1.4Indicadores de empleo para las mujeres, por país
135
141
142
143
A2.1Programas seleccionados
A2.2Características clave de programas seleccionados
150
151
GrÁFICOS
1.1Desarrollo en la primera infancia: marco de referencia analítico
6
2.1Porcentaje de niños menores de cinco años que son pobres,
por región, 2004
21
2.2Índices de pobreza medidos por el PIB per cápita, 2007
21
2.3Porcentaje de la población no pobre de 25 años de edad que ha
completado la educación secundaria, por país y PIB per cápita,
2005-06
24
2.4Porcentaje de la población pobre de 25 años de edad que ha
completado la educación secundaria, por país y PIB per cápita,
2005-06
24
2.5Porcentaje de mujeres empleadas en el sector informal, por país
y PIB per cápita
26
2.6Prevalencia de niños con bajo peso entre 0 y 5 años de edad,
por país y PIB per cápita, 2002
29
2.7Distribución de niños entre 0 y 5 años con retraso en su
crecimiento, por país y PIB per cápita, 2002
30
2.8Tasas de mortalidad de infantes por país y PIB per cápita, 2005
33
2.9Porcentaje de niños entre 0 y 6 años que habitan en viviendas pobres 34
2.10 Varianza en los resultados del aprendizaje de estudiantes,
explicada por las circunstancias familiares, PISA 2000
35
2.11Porcentaje de niños menores de 6 años en la región con acceso
al seguro de salud, por país y PIB per cápita
39
2.12Matrículas brutas en educación preescolar a nivel mundial,
1999-2004
40
2.13Matrículas brutas para educación preescolar por paísy PIB per
cápita, 2004
41
2.14Años esperados de educación preescolar por país, 2004
41
3.1Políticas multisectoriales que pueden afectar el DPI
4.1
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Gastos en educación preescolar como parte de los gastos totales
en educación, 2004
60
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xiv
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
4.2
Gasto público en educación primaria como una parte del PNB,
2004
4.3Inversión pública en DPI como un porcentaje del PIB en la OCDE,
2007
4.4Medidas iniciales del Programa de Cuidadores Temporales
en Santa Lucía
A1.1 Niños de 18 años o menos que viven por debajo de la línea
de pobreza relativa
A1.2Tasas de pobreza por país
A1.3 Hogares y niños en condiciones de pobreza, por país A1.4Niños con acceso a servicios de electricidad, agua y sanitarios
en su casa
A1.5Niños con edades entre 0 y 6 años por decil de ingresos
A1.6 Niños y población indígenas, por país
A1.7Diferencias socioeconómicas en el desarrollo infantil en Santa
Lucía
A1.8Mujeres empleadas en el sector informal, por país
A1.9Tasas brutas de matrícula en preescolar, por país, 2004
A1.10 Niños que entran al primer grado y terminan el quinto grado,
por región
A1.11Tasas de matrículas por quintil de ingresos, niños menores
de 6 años
A1.12Razón de tasas de matrícula escolar, quintiles 1º a 5º
A1.13Tasas de matrícula en DPI por edad y grupo étnico, Ecuador
A1.14Niños menores de 6 años con acceso a seguro de salud, por país A1.15Razón de tasas de cobertura de los quintiles 1º a 5º, por país A1.16Indicadores de cuidado prenatal y lactancia, por país A1.17Niños menores de 6 años que reciben vacunas, por país
A1.18 Hogares que se benefician de programas para alivio de la pobreza,
población total y por quintil de ingresos, por país 61
62
72
136
137
138
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144
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145
145
146
146
147
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148
148
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RECUADROS
3.1Interpretación de estudios existentes sobre intervenciones en DPI 4.1Currículo de un programa de estimulación en la infancia temprana
en Jamaica
4.2Evaluación del programa Hogares Comunitarios de Bienestar
Familiar, Colombia
4.3Calidad del programa Hogares Comunitarios, Guatemala
5.1Financiación multinivel del DPI en países de la OCDE 5.2El surgimiento del Sistema de Preescolar de Suecia 5.3Evaluación del impacto y expansión del DPI en Río de Janeiro
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Agradecimientos
Este libro fue preparado por un equipo integrado por personal y consultores del Banco Mundial bajo la guía de Evangeline Javier (Directora
de Desarrollo Humano), Augusto de la Torre (Economista Jefe, Región de
América Latina y el Caribe), Keith Hansen (Director Sectorial de Salud),
Helena Ribe (Directora Sectorial de Protección Social), Eduardo VélezBustillo (Director Sectorial de Educación) y Jennie Litvack (Economista
Jefe de Desarrollo Humano). Jesko Hentschel (Jefe Sectorial de Desarrollo Humano) brindó asistencia técnica en las etapas iniciales del libro.
El equipo incluyó a: Emiliana Vegas (Economista Sénior de Educación, Jefe de Equipo del Proyecto, LCSHE), Lucrecia Santibáñez (consultora, Fundación Idea, México), Bénédicte Leroy de la Brière (Economista
Sénior de Protección Social, LCSHS), Alejandro Caballero (Profesional Joven, LCSHE), Domenec Ruiz-Devesa (JPA, LCSHD) y Julien Alexis Hautier
(consultor, LCSHE). Ada Rivera, Viviana A. González y Natalia Moncada
(asistentes del programa, LCSHD) ayudaron en la preparación y procesamiento del documento. El libro se basa en varios documentos de: Erika
Dunkelberg, Instituto Nacional de Salud Pública de México, Emily Vargas-Barón y Hernán Winkler. El equipo también se benefició de los comentarios y sugerencias de Christine Lao Peña (Economista Sénior de
Desarrollo Humano, LCSHH), Alessandra Marini (Economista, LCSHS),
Christel Vermeersch (Economista, LCSHE) y Norbert Schady (Economista Sénior, DECRG). Nazumi Takeda (consultor, LCSHD) y Peggy McInerny
(consultora, HDNED) colaboraron con la edición del manuscrito para su
publicación.
El equipo agradece la colaboración de sus pares revisores –Hiro Yo­
shikawa (Profesor de Educación, Harvard Graduate School of Education),
Vicente Paqueo (Coordinador Sectorial de país, EASHD) y Mary Eming
Young (Especialista Líder, HDNCY)– cuyos valiosos comentarios contribuyeron enormemente para mejorar los borradores iniciales de la obra.
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Abreviaturas
BCG Bacille
Calmette Guerin (vacuna contra la tuberculosis)
Interamericano de Desarrollo
CCC Chile Crece Contigo
CCF-I* Fondo Internacional de Niños Cristianos
CEDLAS Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales,
Universidad Nacional de la Plata, Argentina
CINDE Centro Internacional de Educación y Desarrollo Humano
CMP*
Grupo de Madres Comunitarias
DCPI Desarrollo y cuidado en la primera infancia
DECRG* Grupo de Investigación para el Desarrollo, Banco
Mundial
DEG Desarrollo educativo general
DINETF National Directorate for Initial and Primary Education
DPI Desarrollo en la primera infancia
DPT*Difteria, tétanos y tos ferina (vacuna)
EASHD* Departamento para el Desarrollo Humano, Región de
Asia Oriental y el Pacífico, Banco Mundial
ECCF* Centros de Educación y Cuidado para la Primera Infancia
ECLS-K Estudio Longitudinal de la primera infancia. Clase de
Jardín de Infantes
EPT Educación para Todos
EHS Early Head Start
EPPE Effective Provision of Preschool Education Project
ESEEstatus socioeconómico
FA Familias en Acción
FTI Fast-track Initiative
FUNDEB Fondo de Educación Básica (Fundo da Educaçao Básica)
IDM Informe sobre el Desarrollo Mundial, Banco Mundial
IPI intervención en la primera infancia
BID Banco
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
HDNCY*
Unidad para el Niño y el Joven, Departamento de
Desarrollo Humano, Banco Mundial
HS*Secundaria
HOME Home Observation for Measurement of the Environment,
escala de calificación
JPA* Profesional Junior Asociado
JSLC Jamaica Survey of Living Conditions
JUNJI Junta Nacional de Jardines Infantiles
LAC Oficina Regional para América Latina y el Caribe, Banco
Mundial
LCSHE Departamento de Desarrollo Humano, Sector Educativo,
Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial
LCSHH Departamento de Desarrollo Humano, Sector Salud,
Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial
LCSHS Departamento de Desarrollo Humano, Sector de la
Protección Social, Región de América Latina y el Caribe,
Banco Mundial
MMR* sarampión, paperas y rubéola (vacuna triple viral)
MDE Ministerio de Educación
MDSMinisterio de Salud
NICHD National Institute of Child Health and Human
Development
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OEAOrganización de Estados Americanos
ONGOrganización no Gubernamental
ONUOrganización de la Naciones Unidas
PISA* Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes
PNB Producto Nacional Bruto
PPVT* Test de Vocabulario en Imágenes de Peabody
PRONOEI Programa no formal de Educación Inicial
SEDLAC* Base de Datos Socioeconómica para América Latina y el
Caribe, base de datos del Banco Mundial
SERNAM Servicio Nacional de la Mujer (Chile)
SISBEN Sistema para la Selección de Beneficiarios, Colombia
UNESCO* Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
la Ciencia y la Cultura
UNICEF* Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
WOC Women’s Infants and children’s Program
*Por sus iniciales en inglés.
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Introducción
Este libro trata de cerrar las brechas en el conocimiento sobre los esfuerzos para el desarrollo de la primera infancia (DPI), en América Latina y el Caribe, mediante la revisión de una selección de programas de
DPI de la región, incluidos aquellos sobre educación, salud y nutrición, y
extrayendo lecciones relacionadas con su diseño, implementación e institucionalización. La obra estudia evidencia existente sobre el impacto
de los programas en todo el mundo, que apoyen a los niños durante el
período desde antes de nacer hasta la edad de seis años, incluidos programas en naciones desarrolladas y en desarrollo. Presenta un análisis
basado en evidencia convincente para una mayor inversión en programas
de DPI en América Latina y el Caribe, a la vez que resalta la necesidad
de evaluaciones más rigurosas y una contabilidad de costos más exacta
para dichos programas. Mejores evaluaciones y seguimiento de costos
generarán mejores datos sobre la manera de diseñar, financiar y brindar
calidad efectiva a los programas de DPI, para todos los niños de la región,
especialmente los de familias de bajos ingresos.
Después de desarrollar un marco de referencia analítico para examinar los resultados del DPI, el estudio examina muy de cerca el contexto
micro y macro en los países de América Latina y el Caribe. Con base
en esto, se plantea aumentar las inversiones de DPI en la región, particularmente las que tienen como objetivo a los niños pobres (y sus padres)
y en desventaja, en edades muy tempranas. Luego, el libro presenta la
evidencia disponible en intervenciones de DPI alrededor del mundo, con
resultados detallados de programas en Estados Unidos (Perry Preschool,
Carolina Abecedarian, Chicago Child-Parent, Head Start y Early Head
Start), países de la OCDE, Filipinas, Uganda, Turquía y Vietnam.
Con base en estos programas fuera de la región, el estudio examina
luego intervenciones de DPI contemporáneas y su impacto en América
Latina y el Caribe. Una conclusión importante de este análisis es que
cada país de la región se beneficiaría del desarrollo de políticas de DPI na-
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xx
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
cionales dirigidas a ampliar y sostener de manera efectiva las inversiones
integrales en esta área. En consecuencia, el libro dedica un capítulo a la
revisión de los principales componentes de una política nacional de DPI y
a extraer conclusiones sobre la experiencia de la política de varios países
de la OCDE para desarrollar e implementar políticas de DPI sostenibles. Por
último, un capítulo final resume los hallazgos en resultados de intervenciones en el desarrollo de la primera infancia en la región, así como las
implicaciones políticas de estos hallazgos.
Marco de referencia analítico
La evidencia de la investigación existente indica que los tres principales
resultados de DPI determinan oportunidades y resultados de larga duración: i) desarrollo cognitivo, incluye la adquisición de lenguaje y destrezas
de lectura y escritura; ii) desarrollo socioemocional, incluye la capacidad
para socializar con los demás; y iii) bienestar físico y crecimiento, abarca estatura, peso, estado nutricional y otros indicadores físicos. Aunque
aquí se enumeran por separado, los tres resultados se consideran interdependientes, especialmente en cuanto al desarrollo cognitivo y socioemocional.
El marco de referencia comienza por reconocer que el desarrollo del
niño o la niña no ocurre en un vacío. En cualquier país, el contexto macro
(es decir, el contexto económico, político y social) afecta la naturaleza y
alcance las políticas sociales las cuales, a su vez, influyen directamente sobre el bienestar de los niños y las niñas, el tipo de programas disponibles
para los pequeños y sus cuidadores, y las organizaciones que los dirigen.
Simultáneamente, el contexto micro (la interacción entre un niño y su cuidador primario durante los primeros años) determina para el infante una
trayectoria que afectará su desarrollo futuro. Además, la disponibilidad de
programas, servicios y políticas dirigidas a los pequeños, sus cuidadores, o
ambos, afectan esta interacción y la trayectoria correspondiente.
Evidencias sobre el desarrollo en la primera infancia
Hasta hace poco existía la creencia generalizada de que los seres humanos nacían con capacidades genéticamente predeterminadas y que sus
cerebros estaban completamente desarrollados al nacer. Investigación
científica reciente ha establecido que, por el contrario, el cerebro se sigue
desarrollando y estableciendo conexiones neurales durante los primeros
años de la infancia. La investigación también ha demostrado que durante
este período la nutrición, la estimulación cognitiva y la crianza influyen
fuertemente en el alcance del niño o la niña para desarrollar todo su
potencial en cuanto a salud y capacidades cognitivas y socioemocionales
(Young 2002).
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INTRODUCCIÓN
xxi
Niños de familias que viven en condiciones de pobreza enfrentan muchos desafíos en su desarrollo durante los primeros años de su vida, los
cuales afectan su oportunidad de recibir nutrición, estimulación y cuidado adecuados. En consecuencia, un gran porcentaje de los pequeños
provenientes de estos hogares no pueden alcanzar todo su potencial, impidiendo su desarrollo físico, cognitivo y socioemocional. Los resultados
del desarrollo en la primera infancia desempeñan un papel muy importante a lo largo de la vida, afectando la productividad y capacidad de una
persona para sus ingresos futuros, longevidad, salud y capacidad cognitiva. Más importante aún es que los efectos nocivos de bajos resultados en
DPI pueden durar mucho tiempo, afectando los logros escolares, empleo,
salarios, criminalidad e integración social en la edad adulta. De hecho, se
ha demostrado que las diferencias en el desarrollo en la primera infancia
en los niños y niñas de hogares pobres y no pobres están relacionadas con
resultados importantes en la adultez.
Desde mucho tiempo atrás se ha demostrado que invertir en las personas es una buena inversión. A mediados del siglo veinte, varios investigadores demostraron que invertir en las personas, es decir, en sus destrezas
y capacidades, podría ser tan rentable como invertir en el capital físico.
Schultz (1961, 1971) demostró empíricamente la importancia de la educación para el crecimiento de la productividad de Estados Unidos. A nivel
individual, Mincer (1958) fue el primero en demostrar empíricamente
que las diferenciales en educación están relacionadas con las diferencias
en salarios en las etapas finales de la vida. Becker (1964) organizó este
trabajo y el de otros en lo que ahora se conoce como la “teoría del capital humano”, que constituye el fundamento de gran parte del trabajo
reciente sobre la relación entre inversiones en la gente (incluidas las que
cubren las áreas de educación, salud y protección social) y los beneficios
(incluidas las ganancias individuales y resultados de la vida, al igual que
múltiples beneficios para la sociedad en general).
La investigación ha demostrado que las intervenciones en la niñez
temprana pueden actuar como un importante factor de influencia en la
política para igualar las oportunidades de los niños y reducir el dominio
intergeneracional de la pobreza y la desigualdad. El trabajo reciente del
Premio Nobel James Heckman y sus colegas se basa en esta literatura
anterior y demuestra que la formación del capital humano es un proceso
dinámico que comienza en etapas tempranas de la vida y continúa durante todo el ciclo de vida. Heckman y sus colegas han demostrado de
manera convincente que factores que operan durante la primera infancia
desempeñan una función importante en el desarrollo de las destrezas que
determinan resultados posteriores en la vida.1
1 Ver Heckman 2006 Cunha y otros 2005; Cunha y Heckman 2007; Carneiro y
Heckman 2003.
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xxii
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Otra investigación reciente sobre el desarrollo en la primera infancia
resalta que las destrezas cognitivas (como lenguaje y matemáticas) y no
cognitivas (social y autodisciplina) son importantes para tener éxito en la
escuela y alcanzar un buen nivel de productividad en el mercado laboral.
Un resultado importante es que el entorno familiar de un niño o niña es
central para el desarrollo de sus destrezas y habilidades; por consiguiente, las intervenciones tempranas dirigidas a igualar las diferencias en la
familia pueden contribuir a reducir desigualdades desde tempranas. Más
aún, el entorno de los padres y los ingresos familiares son más decisivos
para promover el capital humano y alcanzar el éxito escolar durante la
infancia temprana que en años posteriores de la vida.
Esta investigación tiene varias implicaciones de política importantes.
En primer lugar, manteniendo todos los demás factores iguales, los retornos sobre las inversiones en la infancia temprana serán más altos que si se
hacen más tarde en la vida, simplemente porque los beneficiarios tienen
un tiempo mayor para obtener las compensaciones de estas inversiones.
En segundo lugar, las inversiones en el capital humano tienen aspectos
complementarios dinámicos: mejores resultados en DPI producen mejores
niveles de logros educativos, resultados en salud y en el mercado laboral.
Tercero, aunque las políticas de educación son importantes, lo que ocurre
en las escuelas no es suficiente para igualar las oportunidades y reducir la
desigualdad. Resulta esencial invertir pronto en los niños y sus familias,
ya que el ambiente familiar desempeña una función importante en el desarrollo de las destrezas cognitivas y no cognitivas.
Una consideración importante en la política sobre inversiones en DPI
es que éstas no implican un intercambio entre equidad y eficiencia. Currie
(2001), por ejemplo, afirma que puede ser más efectivo reducir la desigualdad igualando las cualidades iniciales mediante programas de DPI,
que compensar las diferencias en los resultados más adelante en la vida.
Las inversiones en DPI no sólo pueden ser más efectivas en costos porque
tienen beneficios más grandes en relación a dichos costos, sino que evitan
muchos de los problemas de riesgos morales inherentes a los programas
que buscan igualar los resultados en la edad adulta, como los impuestos
y las transferencias de ingresos que, con frecuencia, se consideran inequitativos.
Aunque existe evidencia sólida del impacto de las intervenciones de
DPI, infortunadamente hay poca evidencia sobre la manera de diseñar,
financiar y brindar calidad efectivamente en los programas de DPI, incluidos los de educación en la niñez temprana, salud y nutrición, para todos
los niños, especialmente a los de familias de bajos ingresos. Además, hay
pocos estudios que analicen la efectividad de costos de programas alternos de DPI, algo que podrían ayudar a los legisladores a elegir entre
alternativas de política competitivas.
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INTRODUCCIÓN
El argumento para invertir en DPI
en América Latina y el Caribe
Garantizar que todos los individuos tengan igualdad de oportunidades
para desarrollar su máximo potencial y llevar una vida plena es fundamental para el desarrollo económico y social. El Informe Sobre el
Desarrollo Mundial 2006: equidad y desarrollo (Banco Mundial 2005)
documentó que muchas disparidades pueden tener consecuencias irreversibles en las oportunidades y resultados de las personas, resultados que,
con frecuencia, se trasmiten a través de generaciones. En América Latina
y el Caribe, la desigualdad económica y social es particularmente grande.
Como se afirma en Desigualdad en América Latina y el Caribe:
Durante todo el tiempo que se han tenido a disposición datos sobre los estándares de vida, América Latina y el Caribe ha sido una de las regiones del mundo con mayores desigualdades. Con excepción de África subsahariana, esto es
válido en relación con casi todos los indicadores concebibles, desde los gastos
de consumo sobre ingresos hasta las medidas de influencia política y voz y la
mayoría de resultados en salud y educación (De Ferranti y otros 2003).
Desde una perspectiva de la política pública, la desigualdad de circunstancias, u oportunidades, es causa de gran preocupación. Un intento
reciente para evaluar empíricamente el alcance de la desigualdad de oportunidades económicas en América Latina (Ferreira y Gignoux 2007a) encontró que representa una parte sustancial de la desigualdad económica
observada: entre 20 y 50% (dependiendo de la variable de resultados
usada y el país).
Aproximadamente, 20% de la población en América Latina y el Caribe vive por debajo de la línea pobreza, y la proporción de niños pobres en
algunos países supera 40%. En general, la región está después únicamente de África subsahariana en términos de la desigualdad en la distribución
de ingresos, influencia política, voz y la mayoría de resultados en salud y
educación (De Ferranti y otros 2003).
La pobreza y la desigualdad en la región comienzan al nacer: los niños que nacen en familias pobres tienen mucha más posibilidad de que
sus padres tengan bajos niveles de educación, trabajos de baja calidad y
salarios bajos. También tienen mayor posibilidad de carecer de acceso
suficiente a servicios públicos como agua y acueducto, salud y educación.
Ferreira y Gignoux (2007), por ejemplo, estiman que la proporción en la
variación de puntajes en pruebas estudiantiles, en lectura y matemáticas
en el Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes 2000 (PISA)
que puede explicarse por el logro educativo de los padres de los estudiantes, su ocupación y lugar de residencia (pueblo pequeño, área rural, gran
ciudad) está entre 15 y 25%.
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xxiv
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
En muchos países de la región, una gran cantidad de los niños no
reciben nutrición, estimulación o cuidado adecuados. En consecuencia,
muchos indicadores de DPI sugieren que allí el desarrollo infantil es inadecuado. Por ejemplo, la tasa de mortalidad infantil promedio en la región
es de 22%; en Bolivia, supera 50%. Alrededor de 50% de los niños de
la región sufre de anemia por deficiencia de hierro, un gran porcentaje
padece de deficiencias en otras vitaminas y 12% presenta retraso en su
desarrollo (en Guatemala, la tasa supera 40%). Con pocas excepciones,
el acceso a servicios de salud y cobertura de atención en salud también
es limitado y desigual. Todas estas condiciones aumentan por la pobreza
y la desigualdad. Además, la diversidad regional es muy amplia. En algunos países muy pocos niños sufren de una o más de estas condiciones,
mientras que en otras naciones, la mayoría de los pequeños las padece.
Sin embargo, todos los países de la región siguen enfrentando retos para
garantizar que todos sus niños y niñas tengan igualdad de oportunidades
para alcanzar su máximo potencial.
Intervenciones adecuadas de DPI pueden ayudar a igualar las oportunidades para los niños y niñas de bajos ingresos y, de ese modo, cumplir
la promesa particular para los pequeños de América Latina y el Caribe.
Aunque los programas de DPI corresponden a una población bien definida y han demostrado retornos satisfactorios, las naciones de la región
sólo desde hace poco tiempo se han encaminado hacia un enfoque holístico para la implementación del DPI. Los enfoques holísticos son útiles
ya que la mayoría de programas de DPI son multisectoriales e involucran
intervenciones en salud, higiene y nutrición, educación y alivio de la pobreza. Además, apenas algunos países (Chile, Jamaica y Perú se destacan)
tienen o están en proceso de desarrollar una política nacional de DPI encabezada por líderes políticos de alto nivel. La mayoría de los programas
en la región son esfuerzos independientes que varían en alcance, servicios
ofrecidos y modos de prestación de esos servicios. Además, la cobertura
de los servicios de DPI en América Latina sigue siendo baja, ya que los
programas existentes cubren una pequeña fracción de las poblaciones
beneficiarias potenciales, especialmente entre los niños más pequeños.
Generalidades actuales de DPI en América
Latina y el Caribe
Contexto
Aunque América Latina y el Caribe siguen siendo una región rezagada
respecto a naciones desarrolladas en los indicadores socioeconómicos y
de DPI, está mucho mejor, en promedio, que otras regiones más pobres del
mundo. Sin embargo, las disparidades regionales son grandes. Los índices
de pobreza entre los niños y los jóvenes varían ampliamente: en Costa
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INTRODUCCIÓN
xxv
Rica, Argentina y Chile, por ejemplo, sólo un pequeño porcentaje de la
población menor de 6 años vive en la pobreza. En El Salvador, Nicaragua y Perú, por el contrario, la situación es mucho más complicada. En
algunos países de la región, la mayoría de los niños y niñas tienen acceso
a servicios básicos de DPI como educación, seguro de salud y vacunas,
mientras que en otros, infortunadamente ese no es el caso. En algunas
naciones, los indicadores de desarrollo en la primera infancia están más
cerca de los estándares del mundo desarrollado, mientras que en otras
(incluidas Bolivia, El Salvador, Guatemala y Nicaragua), los niños pequeños, especialmente aquellos en los quintiles de ingresos más bajos y entre
las poblaciones indígenas, están en graves condiciones de desventaja.
Aunque el DPI es una preocupación importante para las poblaciones
nacionales en la región en general, evidencia creciente sobre los beneficios
de un DPI para poblaciones en desventaja constituye un factor motivador
para concentrarse en los niños y niñas que viven en la pobreza. (Algo más
de 10% de los niños menores de 5 años en América Latina viven hoy con
menos de US$1 por día, el punto de referencia para la pobreza extrema.)
Estudios empíricos en Ecuador, Brasil y México, por ejemplo, muestran
déficit similares en los resultados de desarrollo entre los niños y niñas
pequeños por categoría socioeconómica, respecto a aquellos con antecedentes de pobreza que se encuentran en situación de mayor desventaja.
Investigación reciente también demuestra que los grupos indígenas de la
región tienen el menor acceso a programas de bienestar social, incluidos
aquellos dirigidos a niños y niñas en edad de preescolar.
Programas de DPI
La mayoría de programas que apoyan el desarrollo en la primera infancia en la región son esfuerzos independientes que varían en amplitud,
servicios ofrecidos y modo de prestación de dichos servicios. Además,
la cobertura de los servicios de DPI en América Latina sigue siendo baja:
los programas existentes solamente llegan a una pequeña fracción de las
poblaciones beneficiarias potenciales, especialmente entre los niños y niñas más pequeños. La mayoría de estos programas tienen metas comunes, como: i) fortalecimiento del desarrollo infantil temprano en la vida,
incluido el desarrollo socioemocional y cognitivo, crecimiento físico y
bienestar; ii) ampliación de los cuidados prenatales de la madre con servicios e información que fortalezcan la probabilidad de dar a luz a un bebé
saludable; y iii) educación para los padres y/o cuidadores sobre mejores
prácticas de crianza, salud e higiene, lo mismo que brindarles la oportunidad de participar en la fuerza laboral. Los programas de DPI en la región
afectan, por consiguiente, a los niños desde su nacimiento hasta la edad
de 6 años, a sus madres, cuidadores, guarderías, preescolares, centros de
salud y comunidades.
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xxvi
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Los programas de DPI en la región han mostrado beneficios importantes en una variedad de resultados. Los programas de transferencia
condicionada en efectivo (TCE) en México han demostrado grandes efectos positivos sobre el desarrollo físico de los niños, aunque no parecen
haber mejorado lo resultados cognitivos de los beneficiarios. Otras evaluaciones de programas de TCE en la región encontraron que mejoran la
probabilidad de asistencia al preescolar (Chile) y reducen los retrasos en
el desarrollo (Nicaragua).
Programas de crianza en Jamaica, Bolivia, Honduras, Nicaragua y
otros lugares sugieren que los padres que mejoran sus técnicas de crianza y estimulación en los niños, llevan a que estos últimos mejoren en su
desarrollo cognitivo, de lenguaje, de motricidad, social y en otras destrezas. En algunos casos, como en Jamaica, los programas de crianza
que han sido evaluados rigurosamente también presentan beneficios para
las madres, como la reducción en las tasas de depresión materna. Los
programas de educación temprana y preescolar en Argentina y Uruguay
sugieren que los puntajes en las pruebas de matemáticas y lenguaje de los
niños, sus destrezas de comportamiento y logros educativos a largo plazo
se benefician de la asistencia al preescolar.
Los programas de nutrición y suplementos nutricionales en la región
parecen ser especialmente importantes para mejorar el bienestar físico y
el crecimiento de los niños, además de mejorar los resultados cognitivos.
Este hallazgo se estableció en programas de entrega de leche subsidiada y leche fortificada para niños y mujeres embarazadas y lactantes en
México, programas de nutrición y cuidado infantil temprano en Colombia y Guatemala, y programas de TCE en México y Colombia. La
evidencia sugiere que el componente nutricional de las intervenciones de
DPI dirigidas a niños y niñas de bajos ingresos es particularmente benéfico. Varios estudios también encontraron efectos positivos de programas
que condicionaron los beneficios a controles de salud y monitoreo del
crecimiento. En el caso de los programas de TCE en México, Colombia y
Honduras, por ejemplo, las transferencias en efectivo fueron condicionadas a la asistencia de los niños a centros de salud y al monitoreo físico
periódico. Sin embargo, incluso programas de transferencia no condicionada en efectivo parecen tener efectos positivos sobre el desarrollo de
las destrezas motrices de los niños y otros indicadores del desarrollo, en
parte debido a que se logra una mejor nutrición en el hogar (como en el
caso de Ecuador).
La evidencia de programas en Guatemala, Jamaica, Colombia, Nicaragua y Bolivia sugiere que las intervenciones que ofrecen suplementos
nutricionales, junto con aquellos que combinan varias estrategias (como
prácticas de crianza, cuidado a la niñez temprana y nutrición) tienen efectos positivos sobre la adquisición del lenguaje, el razonamiento, el vocabulario y la escolaridad.
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xxvii
INTRODUCCIÓN
En general, los programas de DPI en la región de América Latina y el
Caribe muestran un futuro excepcional para lograr mejoras en el desarrollo cognitivo y socioemocional, al igual que en el bienestar físico y el
crecimiento de niños y niñas. Más importante aún es que estos efectos
parecen beneficiar principalmente a los niños más pobres.
Implicaciones de política
Con base en la amplia evidencia de los numerosos beneficios de las intervenciones de DPI en naciones desarrolladas y en desarrollo, el PDI debe
ser una prioridad nacional en América Latina y el Caribe. Las intervenciones de DPI ofrecen una herramienta particularmente importante para
reducir las brechas sociales y de ingresos entre poblaciones pobres y no
pobres de la región, cada vez más difíciles de superar. Además, dichas
intervenciones parecen ser más efectivas en costos que muchas otras que
tratan de mejorar las condiciones de los pobres más adelante en su vida.
Finalmente, los programas de DPI son una herramienta importante para
retirar los obstáculos más sobresalientes para el desarrollo de los niños
de la región; en otras palabras, desnutrición, enfermedades, retraso en el
desarrollo y analfabetismo.
A los países de América Latina y el Caribe se les anima a desarrollar
políticas de DPI nacionales, para ampliar efectivamente las inversiones en
esos programas. En su forma ideal, dichas políticas crean vínculos entre
diferentes áreas de política que afectan a los niños y niñas, incluido servicios de salud, nutrición, educación, acueducto, higiene, alcantarillado
y protección legal. En otras palabras, las políticas nacionales son multidisciplinarias y multisectoriales, y brindan un marco de referencia que
puede coordinar el trabajo de los diferentes sectores del gobierno que
necesitan prestar servicios integrados de DPI.
Organización de esta obra
La organización del resto de este libro es la siguiente: en el primer capítulo se discute un marco de referencia analítico para el desarrollo en la
primera infancia, el cual se empleará en la revisión posterior de la evidencia de países desarrollados y en desarrollo. En el capítulo 2 se presentan
los resultados de un amplio análisis de los datos más recientes, para documentar la situación del desarrollo en la primera infancia en América
Latina y el Caribe al igual que para presentar una visión general de las
políticas de DPI en la región. En el capítulo 3, se resume la evidencia de
evaluaciones rigurosas de intervenciones de DPI en países desarrollados y
en desarrollo. El capítulo 4 presenta primero una imagen general de las
inversiones en programas de DPI en América Latina y el Caribe; luego,
examina en detalle intervenciones individuales en la región, considerando
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xxviii
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
el impacto sobre los tres principales resultados del desarrollo en la infancia temprana: desarrollo cognitivo, desarrollo socioemocional y salud
física y bienestar. El capítulo 5 presenta una imagen actualizada de las
políticas de DPI en la región de América Latina y el Caribe, después de
lo cual describe, usando ejemplos de la región al igual que países de la
OCDE, algunos pasos básicos para desarrollar una política integral de DPI.
El último capítulo presenta algunas conclusiones y opiniones de política
para ampliar las inversiones en DPI en América Latina y el Caribe.
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1
Un marco de referencia analítico para
el desarrollo en la primera infancia
Este capítulo comienza con una discusión sobre investigaciones recientes acerca del desarrollo del cerebro y su impacto en el desarrollo en
la primera infancia o infancia temprana (DPI). Luego, aborda un marco
de referencia analítico que se utilizará a lo largo de la investigación del
libro sobre resultados del DPI. El marco de referencia busca presentar
un argumento convincente a los líderes y demás personas interesadas en
mejorar estos resultados en la región de América Latina y el Caribe, para
adoptar intervenciones en DPI a una escala más amplia, particularmente
para fomentar un adecuado DPI en niños provenientes de situaciones de
desventaja.
Desarrollo del cerebro en la infancia
En el pasado, los científicos consideraban que el cerebro estaba completamente formado al momento de nacer y, en consecuencia, la educación
o la experiencia poco podían hacer para dar forma al desarrollo cerebral
de una persona. Sin embargo, investigaciones más recientes han revelado
que el cerebro cambia a través de la vida, y una gran parte de su formación ocurre entre el nacimiento y los tres años de edad. Más aún, las experiencias de la infancia dan forma a la arquitectura real y las conexiones
del cerebro (Young, 2002). Por consiguiente, el cuidado y el estímulo que
los niños reciben durante sus primeros años de vida resultan esenciales
para su desarrollo cognitivo y su vida futura.
Las conexiones dentro del cerebro se forman antes de nacer y se siguen
estableciendo con mayor rapidez durante la infancia y hasta bien entrada
la adolescencia. De hecho, la primera infancia es un período de desarrollo
cerebral increíblemente rápido. Un recién nacido tiene cerca de 100 mil
millones de neuronas, que son los elementos constitutivos del sistema eléctrico del cerebro. Al nacer, aproximadamente sólo 17% de las neuronas
están unidas a través de conexiones sinápticas; estas neuronas todavía no
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2
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
se han diferenciado y especializado según su función; además, el número de
conexiones posibles es ilimitado (OCDE, 2007).1 Sin embargo, todos los animales con cerebro deben activar los componentes de su potencial genético
para producir una diversidad de células. Los estímulos (experiencias) tienen un efecto sobre la formación de las conexiones neurales y el desarrollo
de las trayectorias sensoriales (es decir, visión, audición, habla, tacto, olfato
y percepción). Las trayectorias sensoriales son neuronales fundamentales
e interactúan para influir y desarrollar funciones cerebrales más elevadas
como emoción, lenguaje y comportamiento.
El desarrollo del cerebro es el resultado de la interacción de la naturaleza (herencia biológica o genética) y la crianza (experiencias). La genética establece las conexiones directas, o el esquema básico, necesarias para
desarrollar el cerebro. Las experiencias (el estímulo que el cerebro recibe
del medio ambiente) determinan las conexiones y la poda sináptica que
ocurren dentro del cerebro y, por tanto, tienen un efecto importante sobre
su desarrollo, con consecuencias de largo alcance. Rosenzweig y Bennett
(1996) sostienen, por ejemplo, que todas las neuronas (miles de millones)
tienen el mismo potencial genético.
Durante los primeros años de vida de un niño, la plasticidad del cerebro está en su nivel máximo. La plasticidad se refiere a la capacidad del
cerebro para cambiar como respuesta a estímulos, mediante la creación
y fortalecimiento de conexiones neuronales y el debilitamiento o la eliminación de otras (OCDE, 2007). Además, el desarrollo del cerebro pasa
por períodos sensibles cuando su actividad se concentra en desarrollar
estructuras y funciones específicas e importantes.2
Impacto del desarrollo del cerebro en los resultados de DPI
Estos períodos sensibles constituyen oportunidades para estimular el desarrollo de un niño. Las experiencias durante esos períodos, más que en
cualquier otra época, dan forma físicamente a la estructura del cerebro
del infante porque este órgano es más maleable y más receptivo a experiencias externas. Infortunadamente, esa extrema plasticidad durante
estos períodos es un arma de doble filo que conduce a la adaptación y la
1Las neuronas se conectan mediante impulsos eléctricos que descienden hasta la
parte baja del cuerpo de la neurona –axón– y las dendritas, y salen de la célula
hacia las neuronas vecinas a través de conexiones denominadas sinapsis. Las neuronas están conectadas por medio de circuitos que realizan tareas específicas que
van desde simples a complejas y, una a una, constituyen las estructuras y funciones
del cerebro.
2 En el pasado se debatió si estos períodos eran críticos, y si al perderse se perdía la
oportunidad para que el cerebro desarrollara todo su potencial. En la actualidad,
estos períodos se definen mejor como “sensibles” y no como “críticos”, dado que
parte del desarrollo cerebral puede ocurrir más adelante.
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Un marco de referencia analítico para el dpi
3
vulnerabilidad. Experiencias normales (como una buena nutrición y una
información visual organizada en patrones) durante estos períodos sensibles fortalecen el desarrollo normal del cerebro. Experiencias anormales
(como alcoholismo prenatal, visión bloqueada o desnutrición) pueden
causar un desarrollo conductual y neural anormal (Black y otros, 2008).
La familia y la comunidad (es decir, el entorno social) afectan el desarrollo de un niño a través del ambiente físico y social, las experiencias,
la socialización y las conductas de salud (Duncan y Raudenbusch, 1999).
El cuidador primario es la principal fuente de estímulos cerebrales en los
primeros años de vida y su interacción con un infante tiene una enorme
influencia sobre el desarrollo cerebral de este último. Estas primeras experiencias son vitales en el desarrollo de la capacidad para regular las
propias emociones, disfrutar de la salud mental y física, y desarrollar destrezas perceptivas, cognitivas y comunicativas. Cuando se satisfacen las
necesidades básicas de un infante, este puede avanzar más en el dominio
de competencias básicas; el niño desarrolla la capacidad de pensar con
sentido crítico, resolver problemas, colaborar con los demás y alcanza
una mayor confianza en sí mismo. Estas capacidades también inciden en
su desempeño escolar y en su vida general (Young, 2002).
A medida que los niños crecen, sus pares y otros adultos comienzan
a desempeñar un papel más importante para formar y reforzar su desarrollo cerebral. Alrededor de los 36 meses de edad, los niños comienzan a
desarrollarse a través de interacciones sociales y basadas en el juego, que
establecen con otros pequeños. A esa edad, la estimulación interactiva
del juego con otros niños y los primeros educadores tiene un papel más
importante y el infante cada vez más forma parte de un grupo social.
Investigaciones anteriores no trataron la interdependencia del desarrollo socioemocional y cognitivo sino que, por el contrario, hicieron
énfasis en el desarrollo de las destrezas cognitivas. Sin embargo, la nueva investigación sobre el cerebro sugiere que el desarrollo de destrezas
socioemocionales y cognitivas se entrecruza y beneficia de un enfoque
holístico para el DPI (OCDE, 2007).
La investigación también demuestra que la mala salud en la primera
infancia, medida por el bajo peso al nacer y el nivel nutricional, está asociada con un desarrollo cognitivo más deficiente y resultados escolares
negativos a largo plazo.3
Una nutrición deficiente desde el nacimiento hasta los primeros dos
años de vida, por ejemplo, puede perjudicar el desarrollo del cerebro
(Black y otros, 2008; Grantham-McGregor, 1995; Grantham-McGregor
y Ani, 2001). De hecho, el peso al nacer es la determinante más importante de la mortalidad neonatal. Dos resultados del DPI causados por el
3 Ver Martorell 1995, 1999; Glewwe y King, 2001; Grantham-McGregor, 1995;
Grantham-McGregor y Ani, 2001.
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4
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
bajo peso al nacer –atrofia del crecimiento y anemia por deficiencia de
yodo– también afectan más adelante la vida de las personas. Walker y
otros (2007) concluyen que los infantes con anemia por deficiencia de
yodo están en riesgo en cuanto a su desarrollo; estos autores también
señalan que en varios estudios los niños que experimentan retardo en el
crecimiento intrauterino han presentado resultados más bajos en salud,
desarrollo cognitivo y socioemocional, en etapas posteriores de su vida.
Cuando no se satisfacen las necesidades de los niños, su desarrollo se
detiene. Por consiguiente, la pobreza puede tener efectos nocivos sobre su
desarrollo físico y emocional, al igual que sobre sus capacidades cognitivas y logros educativos.
El argumento para las intervenciones en el DPI
Como se describió en la sección anterior, la evidencia sobre la manera
como el cerebro se desarrolla tiene profundas implicaciones para la formulación de políticas. La primera y más importante es que esta evidencia
señala con claridad la importancia de los primeros años de vida de un
niño. Las experiencias de la primera infancia tienen un impacto duradero
sobre el desarrollo físico y cerebral de un infante. Las actividades positivas que promueven el desarrollo saludable tienen consecuencias benéficas
para toda la vida. Por el contrario, las experiencias que afectan o llevan al
subdesarrollo pueden entorpecer gravemente cómo (la calidad) y cuánto
(la cantidad) se desarrolla el cerebro.
Se puede hacer mucho para superar las desventajas socioeconómicas, facilitando la vivencia de experiencias positivas que promuevan el
desarrollo cerebral en los años de la primera infancia, como estimular
las interacciones positivas entre un niño(a) y su entorno y contrarrestar
los efectos negativos producto de estimulación y cuidado deficientes. En
síntesis, la primera infancia presenta una ventana fundamental de oportunidades donde las intervenciones pueden influir en el desarrollo saludable de niños y jóvenes. En consecuencia, las políticas y los programas
dirigidos al desarrollo de la primera infancia pueden tener un impacto
sustancial y duradero en el desarrollo humano. La importancia de los
primeros años de un niño para sus resultados emocionales, educativos y
de salud a largo plazo constituye un argumento convincente para ampliar
el acceso a intervenciones de calidad en el DPI, especialmente para la mayoría de niños en condiciones de desventaja.
Un marco de referencia analítico
para los resultados del DPI
La evidencia existente indica que los tres principales resultados del DPI
determinan oportunidades y efectos perdurables: i) desarrollo cognitivo,
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Un marco de referencia analítico para el dpi
5
que incluye la adquisición del lenguaje y nivel cultural; ii) desarrollo socioemocional, que incluye la capacidad para socializar con los demás; y
iii) crecimiento y bienestar físico, que incluyen estatura, peso, estado nutricional y otros indicadores de la condición física. Aunque se enumeran
por separado en este texto, los tres resultados se consideran interdependientes, especialmente el desarrollo cognitivo y socioemocional.
El marco de referencia analítico que se propone aquí para analizar
los resultados del DPI comienza por reconocer que el desarrollo del niño
no ocurre en un vacío. En cualquier país, el contexto macro (es decir, el
contexto económico, político y social) afecta la naturaleza y el alcance
de las políticas sociales, las cuales inciden directamente sobre el bienestar de los niños, el tipo de programas disponibles para los pequeños
y sus cuidadores, y las organizaciones que traducen estas políticas en
programas para los niños menores. En el contexto micro –la interacción entre un niño y su cuidador(a) primario(a) durante los primeros
años– ubica al infante en una trayectoria que afecta su desarrollo futuro. Además, la disponibilidad de programas, servicios y políticas dirigidas a los niños, sus cuidadores, o ambos, afectan esta interacción y su
trayectoria.
El gráfico 1.1 muestra el marco de referencia analítico. En el óvalo del
centro están los tres resultados clave del DPI: desarrollo cognitivo, desarrollo socioemocional y crecimiento y bienestar físico. El contexto del DPI
–en el nivel macro del país (economía, política y cultura) y el nivel micro
de la familia– se indica en el recuadro de la esquina superior izquierda. El
recuadro de la esquina inferior izquierda ilustra que las políticas del DPI
(incluidas las intervenciones en salud, nutrición, educación y alivio de la
pobreza) también tienen impacto sobre los resultados del DPI. Finalmente,
el óvalo en el extremo derecho muestra los principales resultados para la
vida que, de acuerdo con investigaciones empíricas, reciben la influencia
de los resultados del DPI. Estos resultados incluyen, entre otros, niveles de
escolaridad, salud, fertilidad, ingresos y otros indicadores del mercado
laboral, al igual que la probabilidad de involucrarse en comportamientos
arriesgados (por ejemplo, delincuencia).
A nivel macro, los niños nacidos en países en desarrollo tienen más
probabilidad de estar desnutridos, ser pobres y tener menos acceso a la
educación y otros servicios que los niños nacidos en naciones desarrolladas. A nivel micro, tienen más probabilidad de nacer en familias cuyos
jefes de hogar tienen menos educación y perciben ingresos más bajos. No
sólo el contexto afecta el DPI en forma directa, sino que también se afecta
indirectamente a través de su impacto sobre las políticas del DPI en un
país dado. Estas políticas, determinadas por el contexto a nivel macro,
también afectan los resultados del desarrollo inicial de los niños. La flecha entre el recuadro inferior izquierdo y el óvalo de los resultados del DPI
ilustra esta relación. Por consiguiente, la cantidad de fondos invertidos
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Gráfico 1.1Desarrollo en la primera infancia: marco de referencia
analítico
CONTEXTO
Macro (a nivel de país)
– Crecimiento y desarrollo
económico
– Pobreza
– Compromiso político y
social con el DPI
– Creencias culturales
– Diversidad étnica y racial
– Participación femenina en
la fuerza laboral
– Derechos humanos
Micro (a nivel de familia)
– Características de la familia
– Antecedentes socioeconómicas
– Salud materna
– Salud y nutrición del niño
– Ingresos familiares
– Educación y empleo de los
padres
– Prácticas de paternidad/
entorno familiar
RESULTADOS
DEL DESARROLLO
EN LA PRIMERA
INFANCIA
RESULTADOS
DE VIDA
Escolaridad
Desarrollo
cognitivo
Desarrollo
socioemocional
Crecimiento
y bienestar
físico
Salud
Fertilidad
Ingresos
Comportamientos
arriesgados
POLÍTICAS DE DPI
– Salud, higiene y nutrición
– Educación
– Alivio de la pobreza
Fuente: las autoras.
en el desarrollo de la primera infancia está relacionada con el nivel de
desarrollo económico y crecimiento de un país.
Contexto macro: economía, política y cultura
Investigaciones recientes documentan que la pobreza afecta adversamente el desarrollo de los niños, lo cual puede llevar a la transmisión intergeneracional de la pobreza (Grantham-McGregor y otros, 2007). Un país
que experimenta un crecimiento económico sostenido y continuo durante
largos períodos, está en una mejor posición para suministrar financiación
estable y adecuada para programas de DPI. Como se verá en el capítulo 2,
aunque es difícil estimar los gastos totales en DPI en América Latina y el
Caribe, los países de la región, en promedio, gastan menos de 1% de su
Producto Interno Bruto (PIB) para la educación en la primera infancia.
Aunque es una condición necesaria para la disponibilidad de recursos,
el crecimiento económico por sí solo no se traduce en un aumento de la
inversión en los pequeños; también se necesita un compromiso político y
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económico fuerte para invertir en el desarrollo en la primera infancia. El
contexto político tiene impacto sobre la inversión de un país en DPI y el
tipo de políticas y programas que financia. Dado que invertir en los niños
no constituye un beneficio político inmediato, es atípico que los líderes
políticos aboguen por inversiones de esa naturaleza. Afortunadamente,
esta tendencia está cambiando a medida que dichos líderes se familiarizan
cada vez más con la evidencia más reciente de la importancia de la primera infancia y comienzan a implementar reformas importantes en el DPI.
El compromiso político de las organizaciones internacionales con el
desarrollo en la primera infancia puede tener un papel importante para
facilitar los compromisos políticos nacionales con los pequeños. Entre
quienes se han comprometido a la inversión en el DPI están organizaciones como Unesco, Unicef, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de
Desarrollo, la Organización de Estados Americanos y la Organización
Panamericana de la Salud; también grandes organizaciones no gubernamentales internacionales (ONG) como Plan International, Save the Children y la Christian Children’s Fund, y fundaciones como Van Leer. Estas
grandes organizaciones ofrecen apoyo financiero y asesoría técnica a los
líderes, incluyendo la evidencia más reciente y las mejores prácticas en el
campo.
Además, los acuerdos de desarrollo internacional pueden apoyar políticas nacionales y sociales que se enfoquen en las necesidades de los niños.
Políticas internacionales como los Objetivos de Desarrollo del Milenio/
Educación para Todos (ODm/Ept) representan un desafío y una oportunidad para las naciones en desarrollo. Aunque son altamente sectoriales en
su metodología, los ODm tienen un fuerte enfoque en los niños y crean
sinergias en las esferas internacional y nacional, que pueden utilizarse
para promover políticas de integración dirigidas a los pequeños.
Las creencias culturales sobre la crianza, la maternidad y la función
de las mujeres en la sociedad tienen implicaciones para el debate público sobre el bienestar de la niñez. Dichas creencias no sólo influyen en
la manera como se educa a los niños, sino también en el grado en que
al Estado se le permite intervenir para apoyarlos. Es decir, aquellas dan
forma al concepto de si la crianza se percibe como una responsabilidad
exclusivamente familiar o una responsabilidad estatal. Las creencias culturales también afectan las inversiones que los padres hacen en el futuro
de sus hijos, por ejemplo, enviándolos a la escuela y a programas de cuidado fuera del hogar para estimular su potencial de desarrollo, o si los
padres están dispuestos a recibir orientación sobre prácticas de crianza
y educación.
Las creencias culturales también afectan las percepciones que se tienen
de la función de las mujeres, especialmente si ellas deben permanecer en
casa o vincularse como miembros activos de la fuerza laboral. El alcance
de la participación femenina en la fuerza laboral, al igual que el estatus
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
de las mujeres como cabezas de hogar, tiene consecuencias para la clase
de intervenciones en el DPI que son factibles en un país y si los programas
pueden beneficiar a un alto porcentaje de las mujeres. Además, la participación femenina per se afecta los resultados del DPI.
Considerando que los países desarrollados han experimentado un crecimiento impresionante en la participación en la fuerza laboral de mujeres jóvenes entre 25 y 34 años4 (Banco Mundial 2006), la participación
de la fuerza laboral en América Latina entre todas las mujeres (no sólo
aquellas económicamente activas) es moderada. En 2001, la participación femenina en la fuerza laboral fue de 62% en Francia y 72% en Estados Unidos (Abramo y Valenzuela, 2005). En América Latina, el índice
es bajo pero creciente: el porcentaje de mujeres en la fuerza laboral en
general aumentó de 39% en 1990 a casi 60% entre 2005 y 2006.
Es bien conocido que las políticas para el DPI pueden mejorar la capacidad de una madre para participar en la fuerza laboral y contribuir a los
ingresos del hogar. Por ejemplo, las políticas sobre licencia de maternidad
están diseñadas para dar a las madres trabajadoras la oportunidad de
permanecer en casa y amamantar a su hijo durante las primeras semanas, meses o, en algunos países, los primeros años de vida. Las políticas
para el cuidado durante la primera infancia están diseñadas para dar
oportunidad a las madres de regresar al mercado laboral después de una
interrupción por el nacimiento de sus hijos. Sin embargo, con frecuencia
estas políticas benefician únicamente a las mujeres que trabajan en el sector formal de la economía, impidiendo que los programas de maternidad
y cuidado infantil estén disponibles para el gran porcentaje de mujeres en
las naciones en desarrollo que están empleadas en el sector informal.
La diversidad étnica y racial también plantea desafíos especiales (y
oportunidades) para el desarrollo en la primera infancia. De hecho, muchas intervenciones en el DPI se esmeran por ser culturalmente sensibles
para las minorías (ver apéndice 2), en particular en países caracterizados
por una elevada diversidad racial y/o étnica. Infortunadamente, naciones
con grandes poblaciones indígenas, en especial en América Latina y el
Caribe, con frecuencia tienen economías menos desarrolladas y, por tanto, menos recursos para invertir en los programas de DPI.
El reconocimiento social y el prestigio asociados con los profesionales dedicados a la primera infancia también reflejan valores culturales y
sociales en relación con la niñez. Los trabajadores del área de la primera
infancia suelen ser paraprofesionales que devengan salarios bajos y reciben pocos beneficios, como la seguridad social o el seguro de salud.
Finalmente, puede argumentarse que el cuidado en la primera infancia
y el desarrollo infantil son derechos humanos básicos, dada la expansión
4 Un aumento de la participación femenina en la fuerza laboral tiene repercusiones
sobre los acuerdos para el cuidado de los niños.
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gradual de la definición de derechos humanos y del niño en convenciones
internacionales, durante el siglo pasado. La comunidad internacional ha
consagrado en numerosas declaraciones y tratados específicamente la obligación de proteger a los infantes e invertir en su desarrollo. Una estructura
sólida de la legislación internacional vinculante ahora apoya la inversión
de recursos públicos y privados en el cuidado infantil y el desarrollo del
niño, indicando la existencia de un consenso dentro de la comunidad internacional sobre la importancia de garantizar una buena formación para las
generaciones futuras.
El concepto de “desarrollo del niño”, de hecho, ha sido parte declaraciones y tratados internacionales desde principios del siglo XX. A comienzos de 1924, la Liga de las Naciones adaptó la Declaración de Ginebra
sobre los Derechos del Niño, la cual establece: “[El] niño debe recibir los
medios necesarios para su desarrollo normal, tanto material como espiritualmente” (Naciones Unidas, 1924).
Más adelante, en 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidas
adoptó la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Formalmente
es una resolución no vinculante, pero con el paso del tiempo esta declaración se ha vuelto parte del derecho internacional consuetudinario debido
a su aceptación universal. La declaración no se refiere a los derechos del
niño específicamente, pero el Artículo 25 establece que “[M]aternidad e
infancia tienen derecho a asistencia y cuidado especiales. Todos los niños,
nacidos en el matrimonio o fuera de él, disfrutarán la misma protección
social”, y el Artículo 26 especifica: “... todas las personas tienen derecho
a la educación. La educación será gratuita, por lo menos en las etapas elemental y fundamental” (Naciones Unidas, 1948). A la luz de la evidencia
presentada en este libro, hay razones para considerar la educación en la
primera infancia como una “etapa fundamental” de la educación, como
se definió en la Declaración de 1948.
En 1959, la Asamblea General de la ONU aprobó una Declaración de
los Derechos del Niño y en 1966, el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, los cuales establecieron obligaciones
directas en relación con el cuidado del niño y el desarrollo infantil. El
Pacto reconoce el “… derecho de todos a no padecer hambre” (Artículo
11) y específicamente ordena “disposición para la reducción de la tasa
de mortinatos y de mortalidad infantil y para el desarrollo saludable
del niño” (Artículo 12). El pacto también ordena que “Deberán tomarse
medidas especiales de protección y asistencia en nombre de todos los
niños y jóvenes, sin ningún tipo de discriminación en razón de su origen
u otras condiciones. Niños y jóvenes deberán estar protegidos de la
explotación económica y social. La ley deberá sancionar la ocupación
de los niños en empleos peligrosos para su moral, salud o vida o que
probablemente dificulten su normal desarrollo. Los Estados también
deberán fijar los límites por debajo de los cuales el empleo de mano de
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obra infantil estará prohibido y será sancionado por la ley” (Naciones
Unidas, 1966).
Finalmente, en 1989 las Naciones Unidas adoptaron la Convención
sobre los Derechos del Niño (Naciones Unidas, 1989). La convención
holística cubre todas las dimensiones del desarrollo infantil desde el nacimiento hasta los 18 años de edad u otro umbral legalmente establecido
para la edad adulta. El Artículo 6 establece que “todos los niños tienen el
derecho inherente a la vida” y ordena a los signatarios “garantizar hasta
el mayor alcance posible la supervivencia y desarrollo del niño”. Del mismo modo, el Artículo 18.2 establece que “los hijos de padres trabajadores
tienen derecho a beneficiarse de servicios e instalaciones de cuidado infantil” y el Artículo 23.2 reconoce el “derecho de los niños discapacitados
a recibir atención especial”. En relación con los resultados de salud, la
Convención reitera los principios del Pacto de 1966 al establecer (en el
Artículo 24) “el derecho del niño a disfrutar del estándar de salud más
alto alcanzable” y la obligación de disminuir “la mortalidad de infantes
y niños”, combatir “la enfermedad y la desnutrición” y garantizar “atención en salud prenatal y posnatal adecuada para las madres”. Por último,
los artículos 27 y 28 reconocen el derecho del niño a un “estándar de vida
adecuado para el desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social del
niño”, al igual que su derecho a la educación.
Contexto micro: características de la familia y antecedentes
socioeconómicos
Como se señaló en la introducción y se ilustró en el gráfico 1.1, el desarrollo del niño es un proceso acumulativo en el cual el desarrollo anterior
afecta el desarrollo futuro. En términos de un niño menor de seis años, el
desarrollo acumulado de la familia afecta el desarrollo inicial del pequeño.
Por tanto, la salud de la madre, el nivel de educación de los padres (básicamente, de las madres), el estatus socioeconómico, los ingresos del hogar,
los valores y actitudes de los padres hacia la crianza y la salud mental de
los padres, todo en conjunto, afectan los resultados del desarrollo en la primera infancia.5 En las subsecciones siguientes se investigan en profundidad
estos componentes del “contexto micro” que se muestra en la gráfico 1.1.
Salud materna
La salud física de una madre, medida por el nivel nutricional actual y
pasado, es una determinante importante de si llegará con su embara-
5 Estas características afectan las decisiones e inversiones de los padres en el desarrollo de los niños. Como Hoddinott y Quisimbung (2003) explican, son importantes las evaluaciones de los padres sobre los rendimientos que generan las
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zo a término y su hijo tendrá un peso adecuado al nacer. Hoddinott y
Quisimbung (2003) explican que la salud materna y el nivel nutricional
también están relacionados con la probabilidad de que una madre y su
hijo sobrevivan a las complicaciones que pueden presentarse durante el
parto, al igual que con la probabilidad de que la lactancia sea exitosa.
En consecuencia, la salud materna y la nutrición son fundamentales para
la salud futura del bebé y del niño. La salud mental materna también es
esencial dado que la depresión y el estrés afectan el comportamiento de
la madre durante la crianza y su capacidad para interactuar con sus hijos.
Walker y otros (2007) informan que en estudios de niños en Barbados,
Sudáfrica e India, los hijos de madres depresivas tenían niveles más bajos
en su función cognitiva y niveles más altos de problemas de conducta que
los niños cuyas madres no eran depresivas.
Ingresos del hogar
El “accidente del nacimiento”6 desempeña un papel importante para determinar el éxito en la edad adulta. Los niños que viven con cuidadores
que padecen carencias económicas están en más alto riesgo de padecer
deficiencias nutricionales que llevan a retraso en el crecimiento y desnutrición, al igual que a enfermedades, mortalidad y morbilidad en la niñez.
Los niños que se atrasan en su crecimiento, también tienen más posibilidad de desarrollar destrezas cognitivas débiles y alcanzar un desarrollo
general más deficiente. Quienes cuidan niños pequeños que viven en condiciones de pobreza suelen estar estresados física y mentalmente y, con
frecuencia, se marginan de interacciones significativas, enriquecedoras y
estimulantes con sus niños. Estos pequeños tienen mayor probabilidad
de recibir un cuidado deficiente, el cual afectará su desarrollo cognitivo
y socioemocional.
Entender y distinguir el efecto de los ingresos familiares sobre los resultados del desarrollo del niño sigue siendo un área de interés importante para los legisladores. Varios estudios han explorado los efectos de los
ingresos del hogar sobre niños con edades entre 15 y 36 meses, al igual
que entre 3 y 7 años (ver Blau 1999; Aughinbaugh y Gittleman, 2003;
inversiones que hacen en sus hijos. Estas evaluaciones tienen en cuenta cuánto
sentido tienen las inversiones para los padres y sus hijos en el futuro. Las evaluaciones involucran el conocimiento de los padres sobre los rendimientos de dichas
inversiones potenciales, al igual que las restricciones relacionadas. La capacidad
de los padres para invertir en sus hijos está restringida, además, por recursos como
el dinero y el tiempo, que están disponibles para ellos y los costos asociados con
las inversiones.
6Cunha y Heckman (2007) se refieren al accidente del nacimiento como el lugar o
la situación donde nace un niño. Quienes nacen en hogares pobres tienen más probabilidad de contar con menos oportunidades para desarrollar sus capacidades.
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y Taylor, Dearing y McCartney, 2004). La evidencia demuestra que los
ingresos del hogar por sí solos tienen efectos menores, aunque aumentan
a medida que los niveles de ingresos son más bajos (Blau, 1999). De hecho, Blau señala que los efectos de los ingresos del hogar disminuyen en
magnitud cuando los modelos controlan donaciones para los niños no
observadas o preferencias de los padres no observadas en relación con
la asignación de recursos para los menores. Parte de la evidencia sugiere,
sin embargo, que los ingresos familiares parecen importar más en los
primeros años de vida de un niño que más adelante en su vida (Duncan
et al. (2004).
Un estudio realizado por Taylor, Dearing y McCartney (2004) compara los efectos de los ingresos familiares sobre los resultados del DPI
con los efectos de participar en el programa Early Head Start en Estados
Unidos. Los autores concluyen que son mayores los efectos de los ingresos familiares sobre los resultados de los hijos, en términos relativos,
que otras determinantes. Específicamente, encuentran que los efectos de
los ingresos del hogar son mayores en los niños pequeños (con edades
entre 15 y 36 meses) que viven en hogares pobres con ingresos familiares
más bajos. También encuentran que el efecto de los ingresos del hogar es
comparable con, y en ocasiones mayor que, el efecto de otras variables
de control como la capacidad lingüística materna. Los autores señalan
que las políticas de redistribución diseñadas para aumentar de manera
permanente los recursos financieros de las familias pobres aproximadamente a US$13.108 anuales en Estados Unidos, quizá generarían efectos
similares a aquellos asociados con el programa Early Head Start (cuyo
costo por niño es de US$13.970).
El mismo estudio examinó las trayectorias a través de las cuales los
ingresos familiares afectan el desarrollo del niño, encontrando que el aumento de los ingresos familiares y del hogar puede invertirse en oportunidades que fortalezcan el desarrollo positivo del menor, como la compra
de alimentos nutritivos, cuidado infantil, servicios de desarrollo y libros,
entre otros. También sugiere que recursos económicos limitados pueden
afectar la salud mental de la madre (por depresión) y producir estrés, el
cual puede generar relaciones adversas para la madre y/o el cuidador y
una estimulación deficiente para el niño.
El estudio de Blau de 1999 estimó los efectos de los ingresos de los
padres sobre el desarrollo cognitivo, social y emocional de los hijos, usando datos de la Encuesta Longitudinal Nacional de Niños y Jóvenes de
Estados Unidos. Aunque Blau encontró que el efecto de los ingresos corrientes era pequeño, estableció que el efecto de ingresos “permanentes”
(definidos como ingresos promedio sobre el número de períodos disponibles) era sustancialmente mayor. La contribución de este estudio es tratar
de investigar y desligar los efectos de los ingresos familiares de los de
otras intervenciones sobre el desarrollo en la primera infancia. El autor
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concluyó que, aunque el efecto de los ingresos familiares permanentes fue
grande, no fue lo suficientemente grande para sustituir las transferencias
de ingresos solamente para intervenciones en la primera infancia, como
una manera de mejorar los resultados del desarrollo infantil en Estados
Unidos.
Educación y empleo de los padres
La investigación ha demostrado una fuerte correlación entre la educación
materna y los resultados del niño en la primera infancia. La evidencia
empírica demuestra, por ejemplo, un fuerte vínculo entre la educación de
la madre y las destrezas de vocabulario y lenguaje de su hijo. Las madres
con niveles de educación más altos tienen más probabilidad de hablar
con sus hijos y de usar un rango de vocabulario más amplio. Cuanto más
lenguaje escuche un niño, tanta más probabilidad tiene de usar el lenguaje con fluidez. En Canadá, datos del Estudio Longitudinal Nacional para
Niños y Jóvenes demostraron que las madres con estudios universitarios
o superiores cuentan con más probabilidad de tener hijos con destrezas
lingüísticas promedio a avanzadas, medidas mediante pruebas de vocabulario receptivas.
Los efectos de la educación y los ingresos son difíciles de aislar, dado
que están altamente correlacionados. Los estudios demuestran que cuanto mayor sea la educación de los padres y los ingresos familiares, tanto
menor es la probabilidad de que los niños sufran de desnutrición (Gragnolati, 1999). Como se indicó antes, además de los ingresos, la educación
de la madre de un niño es un predictor importante del desarrollo de las
destrezas socioemocionales del pequeño.
La evidencia de los efectos del empleo materno sobre el desarrollo del
niño es mixta (Glick, 2002). Algunos estudios encuentran que la oportunidad del empleo materno es un factor importante para determinar sus
efectos sobre los resultados del DPI. En naciones desarrolladas, Desai y
otros (1989) encontraron que el empleo de una madre durante la infancia
de su hijo varón tuvo efectos adversos sobre la capacidad lingüística del
niño (medida por los puntajes del Peabody Picture Vocabulary [Tests de
Vocabulario en Imágenes Peabody]). Este patrón no se encontró entre las
niñas y niños de familias con ingresos bajos o entre niños cuyas madres se
reintegraron al trabajo después del primer año de haber dado a luz.
Brooks-Gunn, Han y Waldfogel (2002) exploraron el alcance con que
las asociaciones negativas entre el empleo materno y el DPI encontradas en
algunos estudios podían explicarse por la calidad del entorno de cuidado
del niño, el entorno familiar o la sensibilidad de los padres. Encontraron
que el empleo materno hacia el noveno mes estaba relacionado con menores puntajes de aprestamiento escolar a los 36 meses, con efectos más
pronunciados cuando las madres trabajaban 30 horas o más por semana.
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Los efectos negativos de trabajar esa cantidad de tiempo en los primeros nueve meses persistieron después de controlar la calidad del cuidado
del niño, la calidad del ambiente hogareño y la sensibilidad materna. En
Haití y Guatemala, el empleo materno se asoció con niveles nutricionales
más bajos para los niños menores de un año, pero niveles nutricionales
superiores para niños entre uno y dos años de edad cuando se consideró
el efecto de los ingresos a través de la compra de alimentos nutritivos
(Haggerty, 1981; Engle y Pedersen, 1989, citados por Glick, 2002).
El tipo de cuidado infantil disponible es otro factor importante para
determinar la decisión de las madres para trabajar, al igual que el efecto
que esta decisión tendrá sobre los resultados del desarrollo del niño. Quisumbing, Hallman y Ruel (2005) estudiaron el trabajo de las mujeres en
Ciudad de Guatemala y Accra, Ghana, para explorar los vínculos entre el
empleo materno y la disponibilidad y costos del cuidado del niño como
una decisión conjunta para tomar un empleo. Sus resultados indican que
la decisión de una mujer para ingresar a la fuerza laboral y el uso de
cuidado formal para el niño están interrelacionados. En Guatemala y
Accra, tener hijos de tres años o menores disminuye la probabilidad de
que una mujer trabaje. Una mejor condición económica también reduce
la probabilidad de estar empleada. En Guatemala, las mujeres se emplearon principalmente en los sectores manufacturero e industrial, lo cual no
suele ser compatible con el cuidado diario. Este tipo de empleo condujo
a una mayor utilización del cuidado diario formal, dado el alto costo del
cuidado informal. En Ghana, donde existen tasas más altas de mano de
obra femenina informal, el arreglo preferido para el cuidado de los niños
fue informal. Esto también se debió al hecho de que el cuidado formal no
está disponible para la mayoría de las mujeres en Ghana, particularmente
las madres trabajadoras con bajos ingresos.
En su revisión de la investigación empírica existente relacionada con
los efectos del empleo materno sobre la salud y escolaridad de los hijos en
países en desarrollo, Glick (2002) sostiene que es difícil llegar a una conclusión sobre el impacto del empleo materno en los resultados del desarrollo en la primera infancia. La amplia gama de metodologías usadas en
diferentes estudios y las variables confusas que se necesita analizar (como
tipo de empleo, horas trabajadas [en relación con la remuneración] y tipo
de alternativa preferida o cuidado infantil sustituto) dificultan llegar a
conclusiones claras.
Prácticas de los padres y entorno familiar
Las prácticas de maternidad y paternidad influyen en una serie de resultados de la niñez, que incluyen si un niño presenta un comportamiento agresivo o socializante. En Estados Unidos, Brooks-Gunn y Benasich
(1996) examinaron los efectos del conocimiento de las madres sobre el
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desarrollo del niño y los conceptos de crianza sobre la calidad del entorno hogareño y los resultados cognitivos de los hijos. Encontraron que en
estas áreas las medidas del conocimiento materno estaban significativamente asociadas con la calidad del entorno hogareño y varios problemas
conductuales del niño a los 12 meses. Otro estudio (Ricketts, 2006) demostró que las madres y padres más pobres interactúan con sus hijos con
menos frecuencia que los que tienen ingresos más altos. Adicionalmente,
las madres y padres más jóvenes y más educados fueron más interactivos
con sus hijos; es decir, los monitorearon en un mayor grado y los disciplinaron de una manera más positiva. Las madres y padres con ingresos
bajos usaron con mayor frecuencia el castigo físico con sus hijos, discusiones y gritos.
Finalmente, si la experiencia se vive a edad temprana, la violencia familiar aumenta la posibilidad de problemas mentales para los hijos más
adelante en su vida. Además, la violencia se trasmite entre generaciones:
las hijas de madres que han experimentado abusos tienen más probabilidades de ser víctimas de la violencia en sus propias vidas, y sus hijos
tienen más probabilidad de convertirse en abusadores. Adicionalmente,
los niños nacidos en hogares violentos tienen menos posibilidad de recibir cuidado adecuado y más probabilidad de morir jóvenes (Heaton y
Forste, 2008).
Políticas del DPI
Salud, higiene y nutrición
Los niños saludables y bien nutridos tienen más posibilidad de desarrollar todo su potencial físico, cognitivo y socioemocional que los niños
que se enferman con frecuencia, sufren deficiencias vitamínicas o de otra
índole, presentan atraso en su crecimiento o están por debajo del peso
normal. Para prevenir estos resultados, particularmente en el caso de los
niños de bajos ingresos, las intervenciones del DPI pueden diseñarse para
abordar las áreas de salud, higiene y nutrición.
Como se indicó previamente, el bienestar de los niños en gestación y
sus madres es importante para el desarrollo futuro. El cuidado prenatal, y
la educación y el apoyo a la lactancia pueden ser cruciales para garantizar
que un niño antes de nacer se desarrolle adecuadamente, y que después
de nacer esté bien nutrido y reciba los beneficios de la leche materna. Los
programas que apoyan la ingesta nutricional de las madres embarazadas
y jóvenes, al igual que de sus hijos pequeños, pueden contrarrestar los
efectos de los bajos ingresos sobre los resultados del DPI en los primeros
años. De manera similar, los programas auspiciados por el Estado para
vacunar a los niños pequeños contra enfermedades infecciosas de la in-
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fancia son una intervención en el DPI que se utiliza a nivel mundial para
garantizar la salud de las generaciones jóvenes.
Alivio de la pobreza
Los programas para el alivio de la pobreza están diseñados específicamente para ayudar a individuos, familias y comunidades. Estos programas
pueden incluir componentes como trasferencias de efectivo, capacitación
para la vida y medios de subsistencia, microfinanzas y otros mecanismos
dirigidos a ayudar a los pobres a salir de la pobreza. El acceso a tales programas y la eficiencia relativa de sus objetivos puede brindar a los niños
un apoyo vital desde antes de nacer hasta la edad de seis años: el período
sensible durante el cual los resultados del desarrollo que se generan afectarán la salud, los ingresos y el bienestar posteriores.
Medición de los resultados del desarrollo
en la primera infancia
Debido a que este libro cita numerosos estudios del desarrollo de la primera infancia a nivel mundial, a continuación se presenta una breve síntesis de las herramientas metodológicas empleadas en esta investigación.
Los resultados del desarrollo del niño por lo general se miden mediante
varios indicadores y con frecuencia utilizan instrumentos psicométricos,
lo cual ayuda a evaluar aspectos psicológicos como actitudes, comportamientos e inteligencia. Los resultados del lenguaje, conocimiento y socioemocionales se miden a través de pruebas psicométricas, las cuales
se aplican individualmente a los niños. Estas pruebas se emplean para
medir un aspecto o dominio específico del lenguaje y el conocimiento.
Los instrumentos psicométricos los aplican psicólogos, que generalmente
emplean una batería de pruebas para obtener una imagen completa del
desarrollo del niño.
Los resultados del bienestar físico, de otro lado, se obtienen por antropometría (la medición del tamaño y forma física del ser humano), estado
de micronutrientes (como los niveles de hierro, zinc, yodo y vitamina A),
y los indicadores agregados de la mortalidad y morbilidad infantil. Generalmente, los resultados de salud se informan usando medidas de prevalencia de enfermedades infantiles, anemia y bajo peso de los niños, entre
otros indicadores. Los resultados de salud a largo plazo por lo general
se rastrean mediante los índices de morbilidad, mortalidad y nacimientos con bajo peso o sobrepeso, entre otros. Los resultados del lenguaje
y cognitivo a largo plazo casi siempre se capturan mediante pruebas de
logros y estandarizadas, al igual que mediante indicadores de resultados
agregados, como tasas de repetición y deserción escolar, y de terminación
de la educación secundaria. Los resultados a largo plazo del desarrollo
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Un marco de referencia analítico para el dpi
socioemocional se captan por las tasas de comportamientos arriesgados
como actividad delincuencial, embarazos de menores y abuso de drogas.
Recientemente, el Banco Mundial encargó una revisión de los instrumentos psicométricos que en la actualidad se están usando en naciones en
desarrollo para realizar evaluaciones del impacto internacional de programas de DPI (ver el cuadro 1.1).
En la actualidad, donantes y agencias internacionales se encuentran
en el proceso de desarrollar un instrumento (o varios) que brindarían una
imagen completa del desarrollo de un niño a través de diferentes culturas,
y no solamente datos de dominios de desarrollo específicos (como lenguaje o cognitivo). El instrumento que se busca se basará en la población,
será suficientemente sólido para identificar aspectos vulnerables y riesgos
Cuadro 1.1Pruebas psicométricas de uso más común en
evaluaciones de DPI
Rango de edad Nombre de la prueba
Dominio
Infantes
y primeros
pasos
Escalas Bayley de desarrollo en
infantes
Completa: motricidad fina
y gruesa, destrezas sociales,
emocionales y cognitivas
Cuestionario de edades y etapas
Lista de chequeo completo de
aspectos sobresalientes del desarrollo
Nacimiento
hasta cinco
años
Prueba Denver de tamizaje del
desarrollo (Denver Developmental
Screening Test)
Motricidad fina y gruesa, destrezas sociales y del lenguaje
Tres a cinco
años
Inventarios de desarrollo comunicativo MacArthur
Destrezas del lenguaje y comunicación
Dos a cinco
años
Woodcock-Johnson
Inteligencia, destrezas cognitivas
Kaufman A-B-C
Inteligencia, destrezas cognitivas
Stanford Binet
Inteligencia, destrezas cognitivas
Escala internacional de desempeño
Leiter
Inteligencia, destrezas cognitivas
Escala de inteligencia Weschler
para preescolar y primaria
Inteligencia, destrezas cognitivas
Escala MacArthur de habilidades
de los niños
Destrezas motrices
Escala de Evaluadores Leiter
Función ejecutiva: autorregulación
Fortalezas y dificultades
Desarrollo social y conductual
Lista de chequeo de comportamien- Desarrollo social y conductual
to infantil de Achenbach
Fuente: Fernald, Raikes y Dean (2006).
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
del DPI, y generará datos que podrían recopilarse con regularidad. El trabajo para alcanzar un instrumento de esta naturaleza es un esfuerzo continuo para los expertos en desarrollo en la primera infancia. Legisladores
y expertos están de acuerdo en que un indicador o un instrumento de esta
clase podrían contribuir significativamente a defender la política basada
en evidencias, la toma de decisiones y la planificación de políticas para el
desarrollo en la primera infancia. Se espera que este tipo de instrumento
se estandarice y luego se emplee para monitorear el progreso del desarrollo del niño en cualquier comunidad, distrito o nación del mundo.
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2
Visión general actual del DPI
en América Latina y el Caribe
En el primer capítulo se presentó un marco de referencia analítico para
examinar los resultados del desarrollo en la primera infancia. Después se
revisó evidencia reciente que sustenta dicho marco, examinando los factores contextuales que afectan el desarrollo en la infancia. Este capítulo
busca brindar un mejor entendimiento del contexto y las oportunidades
para el desarrollo de los niños en América Latina y el Caribe, y para eso
comienza con un examen del contexto macro de este desarrollo mediante
la revisión de datos socioeconómicos, indicadores demográficos y creencias culturales relevantes. Luego explora en detalle el contexto micro del
desarrollo de los niños, observando una gran cantidad de datos sobre
características familiares, salud del niño y educación y empleo de los padres. A continuación, el texto examina el acceso actual a programas de
DPI en la región, con una perspectiva hacia el entendimiento de sus beneficiarios y la profundidad de su alcance. Para simplificar la presentación
de los datos, el capítulo resume varias tablas y cuadros con información
detallada, que se encuentran en el apéndice 1.
Como se afirmará en este capítulo, la relación entre desigualdad y
desarrollo en la primera infancia es un proceso dinámico que se alimenta
a sí mismo. Las intervenciones en DPI inadecuadas o insuficientes promueven un ciclo negativo con consecuencias graves para las poblaciones
involucradas. Debido a que las intervenciones para el desarrollo en la
primera infancia han demostrado ser muy efectivas para reducir las brechas en el desarrollo cognitivo, socioemocional y físico de los pequeños,
también equilibran las oportunidades. En este sentido, las políticas de DPI
pueden ser algunas de las palancas más prometedoras disponibles para
los decisores públicos que están trabajando para romper el ciclo de pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe.
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
El contexto macro: pobreza y desigualdad
en los resultados de DPI
Aunque la pobreza en América Latina y el Caribe no es tan extrema
como en otras regiones (particularmente en Asia oriental, Asia meridional y África subsahariana), un gran porcentaje de los niños de la región viven por debajo de la línea nacional de pobreza, en condiciones
deficientes de vivienda, hogar y familia. Esta realidad hace que estos
pequeños sean especialmente vulnerables ante resultados bajos en DPI.
La creciente evidencia de los beneficios del DPI para las poblaciones
en desventaja constituye un argumento decisivo para concentrar los
esfuerzos de la región en los niños que viven en condiciones de pobreza.
Índices de pobreza
En 2005, el número de personas en condiciones de pobreza en América
Latina y el Caribe fue 17% de la población, aunque sólo 8,2% vivía en
pobreza extrema (Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial).1
En 2006, Chile con 2,4%, México, 4,8% y Uruguay, 4,2% obtuvieron los
porcentajes más bajos de población pobre en la región, según la misma
fuente.
La región también tiene una proporción considerable de niños menores de 5 años que viven en situación de pobreza (menos de US$1 por
día), ligeramente más de 10% en 2004 (ver gráfico 2.1). Sin embargo, los
promedios enmascaran amplias disparidades en la región; por ejemplo, al
usar encuestas nacionales de 2005 y 2006, se estima que menos de 10%
de los niños con edades entre 0 y 6 años vivían en la línea de pobreza o
por debajo de ésta en Chile y Costa Rica, mientras que esta cifra se acerca
a 50% en Bolivia, El Salvador, Nicaragua y Perú (estimados del Banco
Mundial usando datos de CEDLAS).
Muchos países en América Latina y el Caribe tienen índices de pobreza relativamente bajos entre la población en general, pero esos índices
son mucho más altos entre los niños de 0 a 6 años. En Brasil, por ejemplo,
el índice general de pobreza es de 16%, mientras que el índice de pobreza
en los niños es de 31%. Cuando se utiliza el PIB per cápita para crear una
línea de tendencia de la pobreza (ver gráfico 2.2), puede verse que Brasil,
El Salvador, Guatemala, México, Nicaragua, Perú y la República Bolivariana de Venezuela tienen más niños viviendo en condiciones de pobreza
1 El índice de pobreza se define como el porcentaje de la población que vive con
menos de US$2,00 diarios en PPP. El índice de pobreza extrema se define como el
porcentaje de la población que vive con menos de US$1,26 diarios en PPP (Banco
Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial).
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Visión general actual del dpI en alc
Gráfico 2.1Porcentaje de niños menores de cinco años que son
pobres, por región, 2004
Medio Oriente y África septentrional
Europa Central y Asia
América Latina y el Caribe
Asia oriental y Pacífico
Asia meridional
África subsahariana
Promedio global
0
10
20
30
40
50
Porcentaje
Fuente: Grantham-McGregor y otros (2007).
Gráfico 2.2Índices de pobreza medidos por el PIB per cápita, 2007
60
Nicaragua
El Salvador
Porcentaje que vive en la pobreza
50
Bolivia
Perú
Guatemala
40
Venezuela, R.B. de
Honduras
Ecuador
30
Paraguay
Brasil
Colombia
Panamá
Uruguay
20
Argentina
Rep. Dominicana
Costa Rica
10
0
México
Chile
0
1.000
2.000 3.000 4.000
5.000 6.000 7.000 8.000
9.000 10.000
PIB per cápita (US$ corrientes)
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de encuestas en hogares (CEDLAS y Banco
Mundial, 2007). (Ver apéndice 1)
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
de lo que su respectivo PIB de país predeciría (Banco Mundial y datos de
CEDLAS).2
Los índices de pobreza en América Latina son particularmente agudos
en las áreas rurales. Aunque el índice de pobreza promedio para la región
fue, en general, de 17% en 2005, los índices de pobreza rural son mucho
más altos, oscilando en 2004 (el año más reciente para el cual esos datos
están disponibles) entre 28% en México hasta 72% en Perú (Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial).
Distribución de los ingresos y logros educativos
La mayoría de países de América Latina y el Caribe se caracterizan porque
la distribución de los ingresos es altamente sesgada. En muchas naciones,
la riqueza está concentrada en las manos de un pequeño porcentaje de los
habitantes, mientras que gran parte de la población vive en la pobreza. De
ese modo, la distribución desigual de ingresos conduce a logros educativos
desiguales. Debido a que los resultados del desarrollo en la primera infancia varían según el estatus socioeconómico, los indicadores del DPI en países
con patrones de distribución de ingresos altamente desiguales tienden a ser
más bajos que el promedio.
En gran parte de los países de la región, casi la mitad de todos los niños
con edades entre 0 y 6 años están concentrados en los tres deciles inferiores de la distribución nacional de ingresos. Muy pocos se encuentran en
los tres deciles superiores, siendo en la mayoría de los casos en una proporción inferior a 20%. Entre 2005 y 2006, las personas con 25 años de
edad procedentes de familias pobres tuvieron, en promedio 3,6 años menos de escolaridad que sus contrapartes que no fueron pobres. Mientras
sólo 16% de pobres menores de 25 años de edad habían terminado por
lo menos la escuela secundaria, 49% de sus pares que no fueron pobres lo
habían logrado (Banco Mundial usando encuestas en hogares CEDLAS).
Patrones similares se mantuvieron entre personas con edades de 25 a
29 años, aunque el promedio de años de escolaridad y el porcentaje de
quienes habían completado la escuela secundaria fueron más bajos (Banco
Mundial usando encuestas nacionales CEDLAS). Los logros educativos más
bajos del grupo de más edad no sorprenden, dado que las generaciones más
2Obsérvese que cuando se estima una línea de tendencia, los casos siempre estarán
por encima y por debajo de ella. Si en lugar de trazar gráficos de los índices de
pobreza con el PIB per cápita se usara otro indicador, como el logaritmo del PIB,
es posible que surja una imagen diferente. Por tanto, probablemente no se debe
hacer demasiado énfasis en los puntos que están apenas un poco por encima o por
debajo de la línea de la tendencia. Los autores agradecen a un revisor anónimo
por establecer este punto, y señalan que este capítulo se concentra sólo en los casos
más extremos revelados por las líneas de tendencia estimadas.
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Visión general actual del dpI en alc
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jóvenes tienden a alcanzar una mayor escolaridad promedio. Sin embargo,
el hecho de que la diferencia en años de escolaridad entre poblaciones pobres y no pobres de distintas edades se mantiene casi en 3,5 años sugiere
que el mejoramiento en la escolaridad promedio no está reduciendo esta
brecha (Banco Mundial, usando encuestas en hogares de CEDLAS).
Los gráficos 2.3 y 2.4 presentan el porcentaje correspondiente a pobres y no pobres de 25 años que han terminado la escuela secundaria,
por país y PIB nacional per cápita. Tomadas en conjunto, las cifras demuestran que la relación entre este indicador de educación y el PIB per
cápita está aumentando para la población no pobre (gráfico 2.3), pero
que esencialmente es plana para la población pobre (gráfico 2.4). En pocas palabras, un PIB per cápita más alto está asociado con un porcentaje
mayor de la población que completa la educación secundaria, pero este
resultado parece mantenerse únicamente para la población no pobre. En
otras palabras, las personas con mejor situación económica en la región
parecen recoger de manera desproporcionada los beneficios de un mayor
crecimiento económico.
Dados estos datos, los resultados deficientes del desarrollo en la primera infancia pueden estar entre los factores que mantienen la desigualdad
en la distribución de la riqueza y las oportunidades en la región. Incluso
a una edad temprana, las diferencias socioeconómicas están relacionadas
con las variaciones en los resultados del desarrollo en la primera infancia.
Un reconocido estudio de Hart y Risley (1995) sobre diferencias en el
vocabulario entre niños de Estados Unidos, por ejemplo, demostró que
la acumulación de palabras, o vocabulario, comienza muy pronto en la
vida. A la edad de 36 meses, niños de ambientes socioeconómicos distintos
presentaron diferencias marcadas en sus destrezas verbales (o trayectorias
para destrezas verbales), las diferencias se mantienen hasta la edad de 9
años.3 Evidencia recogida en Ecuador revela una tendencia similar, con diferencias socioeconómicas que parecen estar asociadas con diferencias en
las destrezas cognoscitivas a edades tempranas (Paxson y Schady, 2007).
Compromiso político y social
Como se indicó en el capítulo anterior, un crecimiento económico sólido
no necesariamente conduce a un aumento en la inversión en los niños, en
particular porque los pequeños no tienen una voz verdadera en el sistema
3Carneiro y Heckman (2003) encontraron que las destrezas cognoscitivas entre niños pequeños diferían por clase socioeconómica a la edad de seis años. Heckman
(2006), usando datos de la Encuesta Longitudinal Nacional de Estados Unidos
y pruebas matemáticas aplicadas a la edad de 6, 8, 10 y 12 a niños de diferentes
grupos socioeconómicos, demostraron brechas sustanciales entre los grupos de
ingresos. Su estudio demostró que estos gradientes socioeconómicos en los resultados persistían y se ampliaban con el paso del tiempo.
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Gráfico 2.3Porcentaje de la población no pobre de 25 años de
edad que ha completado la educación secundaria, por país y PIB
per cápita, 2005-06
% de población (25 años) al menos
con escuela secundaria completa
80
Chile
Perú
70
Bolivia
60
50
Paraguay
Argentina
Colombia
El Salvador Ecuador Brasil
Rep. Dominicana
40
30
Uruguay
Costa Rica
México
Venezuela, R.B. de
Guatemala
Nicaragua
20
Panamá
Honduras
10
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000 8.000
PIB per cápita 2005 (US$ corrientes)
Fuente: datos del Banco Mundial usando datos de encuestas en hogares SEDLAC (CEDLAS y
Banco Mundial, 2007).
% de población pobre (25 años) por lo menos
con la escuela secundaria completa
Gráfico 2.4Porcentaje de la población pobre de 25 años de edad
que ha completado la educación secundaria, por país y PIB
per cápita, 2005-06
45
Colombia
40
35
Rep. Dominicana
30
Argentina
25
20
Bolivia
15
El Salvador
Perú
Ecuador
Paraguay
10
Brasil
Panamá
Nicaragua
Guatemala
5
Honduras
0
0
1.000
2.000
3.000
4.000
Chile
Costa Rica
México
Venezuela, R.B. de
Uruguay
5.000
6.000
7.000
8.000
PIB per cápita 2005 (US$ corrientes)
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de encuestas en hogares SEDLAC (CEDLAS
y Banco Mundial, 2007).
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Visión general actual del dpI en alc
25
político. Por consiguiente, se requiere un verdadero compromiso de los
líderes políticos para realizar intervenciones de base amplia que apoyen
el desarrollo en la primera infancia. En la región de América Latina y el
Caribe, Chile y Jamaica quizá son los dos países con el más fuerte apoyo
político para el DPI. En ambas naciones, políticos de alto nivel han expresado un compromiso para invertir en la niñez.
En Chile, el fuerte compromiso político de la presidenta Bachelet con
el DPI se ha traducido en el aumento de la financiación de programas y en
una reforma importante del sistema de protección social para los niños
chilenos.4 Esta reforma incluye la consolidación de programas y servicios
bajo el liderazgo del Ministerio de Planificación y la supervisión técnica de
un consejo técnico y asesor de alto nivel. Jamaica se ha comprometido en
un proceso similar, liderado por una agencia nacional de coordinación con
apoyo de figuras políticas de alto nivel, incluido el Ministro de Hacienda.
Creencias culturales
Las creencias culturales, incluidas las que se refieren a la crianza, la maternidad y el papel de la mujer en la sociedad, también afectan directamente
las políticas del gobierno para las intervenciones en la primera infancia.
Estas creencias influyen en si las familias perciben algún valor en enviar a
sus hijos al preescolar, apoyan la participación de las mujeres en la fuerza laboral y su enfoque para la crianza (el cual puede ser desde castigo
hasta apoyo). En una muestra reciente de familias chilenas pobres, por
ejemplo, 90% de las razones que informaron para no matricular a sus
hijos entre 4 y 6 años de edad en el preescolar están relacionadas con la
percepción cultural de que los niños eran demasiado pequeños o estaban
mejor cuidados en casa. Resultó interesante que la falta de preescolares o
restricciones financieras no fueran razones citadas para no matricular a
esos niños (Galasso, 2006).
Participación femenina en la fuerza laboral
Como se indicó en el capítulo 1, las políticas de DPI pueden facilitar la
posibilidad de una madre para participar en la fuerza laboral y contribuir a los ingresos familiares. Las políticas de licencias de maternidad,
por ejemplo, están diseñadas para dar a las madres trabajadoras una
oportunidad para permanecer en casa y alimentar a sus hijos durante
las primeras semanas, meses y, en algunos países, los primeros años de
vida. De manera similar, las políticas de cuidado infantil están diseñadas
4Otra directriz importante para desarrollar un sistema de protección social para
los niños chilenos es una economía en crecimiento, que necesita un aumento de la
participación femenina en la mano de obra.
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
para dar a las mujeres la oportunidad de regresar al mercado laboral
después de una interrupción por el nacimiento de sus hijos. Sin embargo,
estas políticas suelen beneficiar solamente a las mujeres que trabajan en
el sector formal.
En 2005 y 2006, el porcentaje general de mujeres en la fuerza laboral
en América Latina y el Caribe fue cercano a 60%, oscilando entre un bajo
46% en Honduras hasta un alto 73% en Uruguay. En las áreas urbanas,
las mujeres alcanzan aproximadamente 40% de la población económicamente activa. Los índices de participación tienden a ser más bajos entre
las mujeres que son cabeza de familia o esposas, e incluso menores entre
las mujeres que tienen hijos. Sin embargo, entre las mujeres económicamente activas, el índice de empleo alcanza entre 90 y 95% en la mayoría
de países (estimativos del Banco Mundial usando datos de encuestas en
hogares CEDLAS).
No obstante, un gran porcentaje de estas mujeres trabaja en el sector
informal y no tiene acceso a los beneficios de la seguridad social. En
México, Paraguay, Perú y Bolivia, por ejemplo, la participación femenina
en el sector informal está entre 55 y 68%. Estas cifras son, además, más
altas de lo que indicaría el nivel del PIB per cápita en esas naciones (ver
gráfico 2.5). En Uruguay, por el contrario, la participación es cercana a
20% y más baja que la línea de tendencia general, cuando se controla el
PIB per cápita.
Gráfico 2.5Porcentaje de mujeres empleadas en el sector informal,
por país y PIB per cápita
80
Bolivia
70
Perú
Paraguay
Mujeres empleadas (%)
60
México
Guatemala
Nicaragua
50
Argentina
40
Rep. Dominicana
El Salvador
30
Venezuela, R.B. de
Brasil
Chile
Uruguay
20
10
0
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
PIB per cápita 2006 (US$ corrientes)
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de encuestas nacionales SEDLAC (CEDLAS
y Banco Mundial, 2007).
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Visión general actual del dpI en alc
Diversidad étnica y racial
Dada la desigualdad de oportunidades económicas en América Latina
y el Caribe, no sorprende que sea evidente entre las minorías étnicas y
raciales. Los países de la región que cuentan con poblaciones diversas
con frecuencia tienen una necesidad imperiosa de hacer esfuerzos para
el desarrollo en la primera infancia, ya que se pueden diseñar programas
específicamente dirigidos a igualar las oportunidades de desarrollo y, en
consecuencia, los resultados para la vida de las poblaciones indígenas y
de otras razas. En Guatemala, por ejemplo, más de un tercio de los niños
entre 0 y 6 años de edad pertenecen a etnias indígenas. En Bolivia, la cifra
es cercana a 20%, y en Perú, a 8%. Sin embargo, adaptar las estrategias
de DPI a necesidades locales y culturales suele requerir esfuerzos y recursos adicionales, en particular en países con economías menos desarrolladas y que cuentan con menos recursos.
Estatus de los profesionales dedicados a la primera infancia
El estatus de los profesionales que trabajan en el desarrollo en la primera
infancia es una señal importante del nivel de inversión en DPI de un país
y el reconocimiento cultural de la importancia de las intervenciones en
DPI. En la actualidad, la mayoría de las personas que trabajan en dichos
programas en la región son paraprofesionales que no reciben seguro de
salud u otros beneficios. Una excepción es Colombia, donde el programa
de “madres comunitarias” ha podido garantizar ciertos beneficios económicos, aunque ellas continúan luchando por su reconocimiento como
empleadas públicas con los salarios más altos correspondientes (Londoño y Romero, 2005).
El contexto micro: salud, características familiares
y antecedentes socioeconómicos
Salud y nutrición
Como se indicó en el capítulo 1, una salud y nutrición adecuadas son
muy importantes para lograr resultados positivos en el desarrollo en la
primera infancia. Cuando los niños están desnutridos, su desarrollo físico
y cognitivo se detiene. Por consiguiente, la desnutrición limita la capacidad de un infante para alcanzar su mayor potencial. En consecuencia, las
políticas de DPI se esfuerzan por mejorar la nutrición de los niños al igual
que en las mujeres embarazadas y lactantes. Sin embargo, en algunos
países la persistencia de desnutrición, niños con bajo peso y bebés con
bajo peso al nacer plantea grandes desafíos para un desarrollo adecuado
en la infancia.
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Por ejemplo, estudios de niños con bajo peso al nacer en Brasil, Guatemala y Jamaica, en los que se comparó a estos infantes con bebés nacidos con peso normal, demostraron que los primeros tenían niveles de
desarrollo más bajos, incluidas menos capacidades para resolver problemas a los 7 meses, puntajes cognitivos más bajos a las edades de 2 y 3
años, y se mostraban más inhibidos en sus interacciones sociales (Walker
y otros, 2007). Incluso cuando se controlan otros factores, como educación de los padres y raza, el bajo peso al nacer ha demostrado tener
efectos importantes y estadísticamente significativos sobre los puntajes
en capacidad conflictiva y pruebas verbales a las edades de 2, 3 y 5 años
(Keating y Hertzman, 1999).
Como se presenta en el cuadro 2.1, cerca de 10% de la población
infantil en América Latina y el Caribe, en promedio, se caracteriza por
registrar un bajo peso al nacer; alrededor de 5% de los infantes siguen
teniendo bajo peso a la edad de 4 años y, además, casi 12% de los niños
en ALC están desnutridos. Aunque estos indicadores se comparan favorablemente con otras regiones en desarrollo, también señalan que millones
de niños de esta región padecen de alguna forma de desnutrición.
Obsérvese que los promedios regionales que aparecen en el cuadro
2.1 anterior ocultan variaciones importantes por país. En Chile, la República Bolivariana de Venezuela y Uruguay, por ejemplo, menos de 5% de
los niños tienen bajo peso, mientras que en Haití las cifras están cercanas
al 20% y en Guatemala superan este porcentaje (ver gráfico 2.6).
Cuando se traza el gráfico de la prevalencia de niños con bajo peso en
un país contra el PIB per cápita (ver gráfico 2.6), resulta interesante ver que
países como Chile y República Dominicana tienen porcentajes menores de
niños con bajo peso en relación con la línea de tendencia general que su PIB
per cápita predeciría. Por el contrario, países como México y Argentina,
que tienen porcentajes relativos menores de niños con bajo peso, en realidad tienen porcentajes más altos de lo que su PIB per cápita predeciría. Por
consiguiente, estos cuadros sugieren que los beneficios de economías más
fuertes no siempre llegan a las poblaciones vulnerables en la región.
Las disparidades de los países persisten cuando se traza el gráfico de
la distribución de niños con retraso en su crecimiento en América Latina
y el Caribe contra el PIB nacional per cápita (ver gráfico 2.7). Menos de
5% de los niños en Chile, Jamaica y Cuba, por ejemplo, tienen retraso
en su crecimiento mientras que en Perú, Bolivia, Ecuador y Honduras
más de 25% lo presenta. El caso extremo es Guatemala, donde más de
45% de los niños tienen retraso en su crecimiento (UNICEF/CEPAL 2005).
Incluso cuando se controla el PIB per cápita, Guatemala sigue siendo un
valor atípico claro, con una gran proporción de niños con retraso en su
crecimiento (ver gráfico 2.7). Por el contrario, Jamaica, República Dominicana y Chile tienen proporciones menores de niños con retraso de lo
que sugeriría su PIB nacional per cápita correspondiente.
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Visión general actual del dpI en alc
Cuadro 2.1Indicadores comparativos de nutrición para regiones
en desarrollo, 2005 (%)
Prevalencia
Prevalencia
Prevalencia
Prevalencia
estimada de estimada de niños estimada de niños
de infantes
niños entre
entre 0 y 4 años entre 0 y 4 años
con bajo peso 0 y 4 años con con retraso en el con desnutrición
al nacer
bajo peso
crecimiento
severa
(1)
(2)
(3)
(4)
Región
América Latina
y el Caribe
10
5,0
11,8
1,5
Países en desarrollo
17
22,7
26,5
8,3
África
15
24,5
34,5
9,5
Asia
19
24,8
25,7
8,9
Fuente: Galiani (2007) usando datos de la ONU (2005).
Notas: 1. Menos de 2.500 gramos.
2. “Bajo peso al nacer” se define como desviaciones estándar z < 2 del valor de la mediana
para el peso por edad de los datos internacionales de referencia de NCHS/OMS. Detalles
adicionales en el anexo 4 de ONU (2005).
3. “Con retraso en el crecimiento” se define como desviaciones estándar z < 2 del valor de
la mediana para estatura por edad de los datos internacionales de referencia de NCHS/
OMS. Detalles adicionales en el anexo 4 de ONU (2005).
4. “Desnutrición severa” se define como desviaciones estándar z < 2 del valor de la mediana para peso por edad de los datos internacionales de referencia de NCHS/OMS. Detalles
adicionales en el anexo 4 de ONU (2005).
Gráfico 2.6Prevalencia de niños con bajo peso entre 0 y 5 años
de edad, por país y PIB per cápita, 2002
25
Guatemala
20
Prevalencia (%)
Haití
Honduras
Ecuador
15
El Salvador
10
Nicaragua
Perú
Bolivia
Colombia Jamaica
Paraguay
Rep. Dominicana
5
0
0
1.000
2.000
3.000
Panamá
México
Brasil
Uruguay
Costa
Rica Venezuela, R.B. de
Chile
4.000
5.000
6.000
7.000
Argentina
8.000
9.000
PIB per cápita 2000 (US$ corrientes)
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de UNICEF/CEPAL (2005).
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30
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Gráfico 2.7Distribución de niños entre 0 y 5 años con retraso
en su crecimiento, por país y PIB per cápita, 2002
Niños con retraso en su crecimiento (%)
50
Guatemala
45
40
35
30
Bolivia
25
20 Haití
15
Honduras
Ecuador
Perú
El Salvador
Nicaragua
10
Venezuela, R.B. de
Brasil
Rep. Dominicana
5
Chile
0
1.000
Argentina
Uruguay
Costa Rica
Jamaica
0
México
Panamá
Colombia
Paraguay
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
9.000
PIB per cápita 2000 (US$ corrientes)
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de UNICEF/CEPAL (2005).
La región también tiene porcentajes elevados de niños entre 0 y 4 años
de edad con deficiencias en vitamina A, hierro y zinc. La deficiencia de
hierro (anemia) es particularmente común en la región, donde casi la mitad de los niños sufren de esta condición (ver Galiano, 2007 y Caulfield
y otros 2006). Debido a que la anemia en los niños está relacionada con
debilidad, bajo crecimiento físico, un sistema inmunológico comprometido y retraso en el desarrollo psicomotor y cognitivo (ver Galiano, 2007),
esta estadística plantea serias preocupaciones sobre los resultados en desarrollo infantil en América Latina.
Las tasas de mortalidad de infantes y niños constituyen causas adicionales de preocupación en relación con el DPI. Sin desconocer las mejoras promedio, las tasas de mortalidad de infantes y niños siguen siendo
muy altas en muchos países de la región. Según el UNICEF (ver cuadro
2.2), en Bolivia murieron alrededor de 48 niños por cada mil nacidos
vivos en 2007, y 57 niños menores de 5 años murieron por cada mil
nacidos vivos. Aunque la tasa de mortalidad infantil (TMI) en esa nación
es mucho menor que hace 15 años (89 infantes por cada mil nacimientos
vivos), y menos de la mitad de lo que era en 1980, sigue siendo mucho
más alta que el promedio latinoamericano de 22, registrado en 2007
(UNICEF, 2009).
De hecho, cuando se traza el gráfico de la tasa de mortalidad infantil
de cada país con respecto al PIB per cápita (ver gráfico 2.8), la mayoría
de países muestran números cercanos a la línea de tendencia general,
001La promesa.indd 30
23/11/2009 11:11:56 a.m.
001La promesa.indd 31
111,0
148,7
Haití
115,0
129,0
136,0
El Salvador
Guatemala
87,0
40,5
78,0
33,1
62,0
67,3
103,0
Guyana
79,8
Chile
107,0
40,1
118,0
Cuba
Dominica
87,0
Costa Rica
Ecuador
77,3
Colombia
132,8
Brasil
147,0
152,0
Bolivia
Belice
38,0
39,5
50,5
74,0
Bahamas
Barbados
1970
56,5
1960
56,2
Argentina
Antigua y Barbuda
País
140,1
77,0
97,0
84,0
64,0
10,1
35,0
19,0
26,0
36,5
72,2
115,0
52,2
22,0
28,0
36,3
1980
104,9
64,0
60,0
47,0
43,0
14,4
17,6
10,6
16,0
27,5
49,2
89,0
35,0
15,0
22,0
25,4
1990
78,0
52,0
39,0
29,0
27,0
13,4
9,7
6,4
12,5
21,3
28,2
63,0
24,0
12,0
15,0
19,1
13,0
2000
Tasa de mortalidad en infantes
62,2
47,0
32,0
23,0
22,0
10,1
8,4
5,3
11,0
18,1
21,8
52,0
22,2
11,0
13,0
16,0
10,5
2005
56,9
45,0
29,2
20,6
20,0
9,0
7,9
5,1
10,4
17,0
19,7
47,6
21,6
10,6
12,2
14,9
9,5
2007
202,0
191,0
178,0
127,1
155,0
51,3
123,0
122,5
176,3
255,0
90,3
67,7
67,5
1960
222,3
168,0
162,0
140,0
60,0
98,0
39,4
83,0
104,8
133,7
243,0
54,1
49,0
67,9
1970
209,0
106,0
139,0
118,0
98,0
12,9
45,0
22,9
31,0
50,8
89,5
175,0
68,6
28,8
35,0
42,0
1980
109,0
70,0
53,0
35,0
32,0
15,5
10,7
8,4
14,0
26,1
31,8
84,0
28,5
13,0
19,0
21,1
15,0
2000
84,2
63,0
43,0
27,0
25,0
12,5
9,5
6,9
12,2
21,8
24,2
65,0
26,2
12,0
15,0
17,5
12,0
2005
76,0
60,2
39,0
23,8
22,2
11,4
9,0
6,5
11,5
20,3
21,7
57,4
25,4
11,6
13,4
16,3
10,8
2007
(Continúa en la página siguiente)
151,7
88,0
82,0
60,0
57,0
18,2
21,0
13,4
18,0
35,0
57,9
125,0
43,0
17,0
29,0
28,6
1990
Tasa de mortalidad en menores de 5 años
Cuadro 2.2Tasas de mortalidad en infantes y niños por país (por cada mil nacidos vivos), 1960-2007
Visión general actual del dpI en alc
31
23/11/2009 11:11:57 a.m.
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137,1
Honduras
47,7
46,9
37,1
36,8
35,5
50,5
43,7
28,2
69,7
85,0
45,9
34,0
82,0
57,9
36,7
73,1
1980
27,0
21,3
30,4
40,6
30,0
17,9
16,4
53,5
57,9
33,7
26,5
52,0
41,5
27,7
28,0
45,0
1990
20,5
14,8
30,3
32,2
21,0
20,5
13,4
33,8
32,5
27,8
20,0
34,0
31,6
26,8
20,0
32,2
2000
17,8
13,1
31,1
28,7
17,5
16,6
13,7
32,1
20,7
25,2
18,5
30,0
29,5
26,3
16,0
23,3
2005
16,8
12,4
31,1
27,4
16,1
16,6
13,7
31,4
17,3
24,3
17,9
28,4
28,8
26,1
14,4
20,5
2007
67,2
72,5
153,3
234,9
91,6
88,0
193,0
133,0
74,6
204,1
1960
61,5
60,3
54,3
71,5
66
130,6
170,4
75,0
68,0
165,0
110,6
61,5
168,7
1970
46,0
45,5
40,7
60,2
56,7
35,3
88,1
120,1
58,8
46,0
113,0
77,6
45,3
101,3
1980
32,3
25,0
34,4
51,1
36,0
22,4
20,7
65,8
77,6
41,3
34,0
68,0
52,4
33,2
34,0
57,5
1990
23,9
16,9
34,3
38,1
25,0
24,0
16,0
36,9
39,7
33,4
25,5
43,0
38,5
32,0
23,0
39,2
2000
20,5
14,8
35,3
31,0
20,0
19,1
18,1
37,4
24,2
30,0
23,5
37,0
35,7
31,4
18,0
27,5
2005
Tasa de mortalidad en menores de 5 años
19,3
14,0
35,3
28,5
18,0
19,1
18,1
37,6
19,9
28,8
22,7
34,6
34,7
31,1
16,0
23,9
2007
Fuente: UNICEF 2009 (también disponible en http://www.childinfo.org/statistical_tablas.html).
Notas: la tasa de mortalidad en menores de 5 años es el número de muertes de niños menores de 5 años por cada mil nacidos vivos; la tasa de mortalidad
en infantes es el número de muertes de infantes (un año de edad o menos) por cada mil nacidos vivos.
51,3
Venezuela, R. B. de
Uruguay
46,4
60,4
Trinidad y Tobago
Surinam
50,9
San Vicente y las Granadinas
49
92,1
116,5
56,3
46,0
113,0
79,0
47,7
115,5
1970
Tasa de mortalidad en infantes
San Cristóbal y Nieves
102,3
Santa Lucía
Rep. Dominicana
66,9
157,0
Paraguay
Perú
58,0
Panamá
130,0
93,2
México
Nicaragua
56,0
Jamaica
Islas Vírgenes Británicas
1960
País
(Continuación cuadro 2.2)
32
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
23/11/2009 11:11:57 a.m.
33
Visión general actual del dpI en alc
Gráfico 2.8Tasas de mortalidad de infantes (muertes por cada mil
nacidos vivos) por país y PIB per cápita, 2005
60
Bolivia
Tasa de mortalidad infantil (%)
50
40
Honduras
30
Brasil
Nicaragua
El Salvador
20
Paraguay
10
Rep. Dominicana
México
Perú
Panamá
Ecuador
Venezuela, R.B. de
Jamaica
Colombia
Argentina
Uruguay
Costa Rica
Chile
0
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
PIB per cápita 2005 (US$ corrientes)
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de encuestas en hogares SEDLAC (CEDLAS
y Banco Mundial, 2007).
excepto Bolivia, México y Brasil, cuyas tasas son visiblemente más altas
que los niveles correspondientes que sus PIB per cápita predecirían. Por el
contrario, Costa Rica y Colombia parecen estar mucho mejor de lo que
predecirían sus respectivos niveles de PIB.
Características familiares
Ambiente en el hogar
Como se indicó en el capítulo 1, el ambiente en el hogar de un niño,
incluidas la vivienda y las características familiares, son factores
importantes que afectan su desarrollo (ver Duncan y Raudenbusch,
1999). En muchos países de América Latina, un gran porcentaje de
los niños residen en viviendas pobres, como en una casa o albergue
localizados en asentamientos informales, un vecindario pobre claramente identificable o en la calle. En Bolivia, más de 60% de los niños
menores de 6 años, por ejemplo, viven en esas condiciones. En El
Salvador, más de 35% de los niños habitan en viviendas pobres. En
contraste, en Uruguay sólo 1% de los niños habitan en viviendas pobres. Las cifras también son bajas en Argentina, Brasil y Costa Rica
(ver gráfico 2.9).
001La promesa.indd 33
23/11/2009 11:11:57 a.m.
34
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Gráfico 2.9Porcentaje de niños entre 0 y 6 años que habitan
en viviendas pobres
70
Porcentaje
60
50
40
30
20
10
0
ia
iv
l
Bo
El
S
a
lic
b
pú
Re
or
ad
v
al
om
D
na
ca
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y
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a
Ar
ca
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n
ge
Co
sta
Ri
il
as
Br
ay
gu
u
Ur
V
País
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de encuestas nacionales SEDLAC (CEDLAS
y Banco Mundial, 2007).
Educación de los padres y estatus socioeconómico
La fuerte correlación entre la educación de la madre y los resultados del
desarrollo en la primera infancia resulta evidente en las familias pobres
de la región. Los datos preliminares de Santa Lucía (Janssens, 2006), por
ejemplo, corroboran que los niños pobres cuyas madres tienen poca o
ninguna educación, obtienen en su desarrollo resultados más bajos que
los niños cuyas madres cuentan con alguna educación.
En general, existe poca evidencia sobre el desarrollo cognitivo y los resultados cognitivos de los pequeños de la región. Sin embargo, la evidencia
de países específicos sugiere que en realidad, el desarrollo cognitivo en la
región es bajo y está relacionado con el status socioeconómico y de pobreza de los niños. En Ecuador, Paxson y Schady (2007) encontraron que el
estatus socioeconómico (principalmente la educación de la madre) estaba
positivamente relacionado con el desarrollo cognitivo y que los efectos de
este estatus fueron acumulativos. Los autores estimaron que un niño en
Ecuador cuya familia se encuentra en el percentil 90 de riqueza, educación
de la madre y educación del padre, está asociado con calificaciones del lenguaje aproximadamente de 33 puntos (cerca de dos desviaciones estándar
en puntajes de las pruebas) por encima de un niño cuya familia está en el
percentil 10 para cada una de estas variables. Como resultado, concluyeron que “los niños pobres en Ecuador llegan al umbral de escolaridad
formal con una desventaja significativa” (Paxson y Schady, 2007, p. 52).
001La promesa.indd 34
23/11/2009 11:11:57 a.m.
35
Visión general actual del dpI en alc
El estudio en Ecuador también encontró evidencia sólida de que la
calidad de la crianza está asociada con el desarrollo cognitivo del niño.
Los niños que viven en hogares con menos hermanos tienen puntajes más
altos en las pruebas, al igual que los niños cuyos padres reciben mejores
puntajes en un índice de la calidad del ambiente del hogar. Así mismo, en
Guatemala, Khandke y otros (1997) encontraron que la educación de la
madre influía en el desempeño de los hijos en pruebas cognitivas y en su
nivel de salud, desde el nacimiento hasta la edad de 7 años.
Ingresos de los padres, prácticas de crianza y entorno familiar
Como se indicó en la introducción, un estudio reciente encontró que la
desigualdad de oportunidades económicas en América Latina representaba entre 20 y 50% de la desigualdad económica general en la región
(Ferreira y Gignoux, 2007a). Otro estudio de los mismos autores (2007b,
ver gráfico 2.10) concluyó que en Argentina, Brasil, Chile, México y Perú,
entre 15 y 25% de la variación en los puntajes de lectura y matemáticas
de los niños en el Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA) 2000 podría explicarse por el nivel educativo de los padres
de los estudiantes, su ocupación y lugar de residencia (por ejemplo, un
pueblo pequeño, un área rural o una gran ciudad).
En México, Gertler y Fernald (2004) encontraron que los niños más
pobres de su muestra parecían presentar serios déficits cognitivos (como
déficits en la memoria a largo y corto plazo, vocabulario e integración
Gráfico 2.10 Varianza en los resultados del aprendizaje de
estudiantes, explicada por las circunstancias familiares, PISA 2000
25
Lectura
Matemáticas
Niños menores de 6 (%)
20
15
10
5
0
Argentina
Brasil
Chile
México
Perú
País
Fuente: Ferreira y Gignoux (2007b).
001La promesa.indd 35
23/11/2009 11:11:57 a.m.
36
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
visual, medidos por las pruebas Woodcock-Johnston-Muñoz y de Vocabulario en Imágenes Peabody), comparados con la población usada
para normalizar las pruebas. Del mismo modo, otro estudio reciente documentó diferencias según el estatus socioeconómico (conocidas como
gradientes socioeconómicos) en los resultados del desarrollo de destrezas
de motricidad gruesa y fina, lenguaje y socialización, en una muestra de
niños nacidos en Pelotas, en el estado de Rio Grande do Sul, Brasil (Halpern y otros, 1996, citados por Schady, 2006).
Igual que en el resto del mundo, las prácticas de crianza en América
Latina y el Caribe tienen un impacto directo sobre los resultados en la
primera infancia, en particular en el desarrollo socioemocional de los
infantes. Como se indicó en el capítulo 1, los padres más pobres tienden
a interactuar menos con sus hijos y a proceder con más castigos, que los
padres con ingresos más altos.
Un estudio reciente de las prácticas de crianza en Chile, Colombia,
India y Sudáfrica encontró que los niveles más altos de capacidad de
respuesta materna estaban asociados con un aumento en la capacidad
cognitiva y con menos problemas de comportamiento en niños de preescolar (Walker y otros, 2007). En Jamaica, Ricketts (2006) informó
que la pobreza, el estatus de consumo y el número de hijos al cuidado
de los padres tenía un impacto significativo en el cumplimiento de las
responsabilidades de crianza en Jamaica. El Estudio de las condiciones
de vida en Jamaica (JSLC por Jamaica Survey of Living Conditions)5
señaló que, en comparación con padres no pobres, los padres pobres
tuvieron casi tres veces más probabilidad de informar que sentían que
siempre o con frecuencia no estaban cumpliendo sus obligaciones de
crianza.
Los países de América Latina y el Caribe también presentan una de las
tasas más altas de violencia familiar –más del doble de la tasa global– y
violencia doméstica hacia las mujeres y los niños (Cohen y Rubio Pardo,
2007), las cuales tienen un grave impacto adverso sobre el desarrollo de
la niños. Un estudio del UNICEF (2000) documentó que en una muestra
de mujeres en Chile, Colombia, México y Nicaragua, entre 26 y 30%
informaron haber sufrido al menos una vez un episodio de violencia por
parte de su pareja.
5 El Estudio de las condiciones de vida en Jamaica se realiza anualmente para monitorear el impacto de los programas de estabilización y ajuste estructural sobre
el bienestar de los hogares. El estudio incluye con regularidad un módulo especial
que se concentra en temas de importancia nacional. En 2004, el JSLC incluyó un
módulo sobre prácticas de crianza. La justificación para este módulo fue que las
prácticas de crianza y el funcionamiento de la familia son esenciales para la cohesión social, dado que los altos niveles de delincuencia y violencia están asociados
con un funcionamiento familiar deficiente y prácticas de crianza ineficaces.
001La promesa.indd 36
23/11/2009 11:11:57 a.m.
37
Visión general actual del dpI en alc
Políticas de DPI en la región: una visión general
Como se demuestra en el marco analítico y los estudios realizados en las
secciones anteriores, los contextos macro y micro tienen impacto sobre
las políticas de DPI en países individuales. La inversión nacional en intervenciones de DPI resulta afectada por el nivel de desarrollo y crecimiento económicos, el compromiso político y social, las actitudes culturales
hacia la crianza, el beneficio percibido de programas de desarrollo en la
primera infancia y otros factores como la participación de las mujeres
en la fuerza laboral. La mayoría de dichas intervenciones está dirigida
a mejorar la salud, higiene y nutrición de los niños más pequeños y sus
madres, aunque las intervenciones en educación y para el alivio de la pobreza también pueden contribuir en gran medida a mejorar los resultados
del desarrollo en la primera infancia.
De acuerdo con el análisis de la sección anterior, una parte sustancial de
los niños latinoamericanos están desnutridos, sufren deficiencias de hierro,
vitaminas y de otra índole; presentan retraso en su crecimiento o enfrentan otros retos en su desarrollo. Todas estas condiciones aumentan por la
pobreza y la desigualdad. Además, la diversidad regional es grande. En
algunos países, muy pocos niños presentan una o más de estas condiciones,
mientras que en otras naciones, la mayoría las padecen. Sin embargo, todos
los países latinoamericanos siguen enfrentando desafíos para garantizar
que todos sus pequeños reciban servicios de desarrollo adecuados y, por
tanto, tengan iguales oportunidades para desarrollar todo su potencial.
Esta sección presenta una visión general de los programas actuales de
DPI en América Latina. El acceso a los servicios de DPI varía ampliamente
en la región, como los indicadores que siguen este desarrollo. Aunque los
niños de algunas naciones parecen estar recibiendo servicios de DPI adecuados y tienen indicadores de DPI muy positivos, los pequeños en otras
naciones enfrentan grandes desafíos, con el resultado de que su desarrollo está gravemente comprometido.
Este capítulo presenta solamente una visión general de alto nivel de
los programas de DPI, dejando el capítulo 4 para explorar con mayor
profundidad las políticas y programas de DPI implementados en varios
países. En consecuencia, esta sección se concentra en indicadores sobre
primera infancia, incluidos aquellos que hacen el seguimiento a las matrículas para educación preescolar, el acceso al cuidado en salud, la desnutrición y los retrasos en el crecimiento.
Políticas de salud, higiene y nutrición
Como se indicó previamente, muchas naciones están buscando mejorar
la salud de las mujeres embarazadas y lactantes. En Argentina, Ecuador,
Guatemala, Nicaragua y Panamá, el porcentaje de mujeres embarazadas
001La promesa.indd 37
23/11/2009 11:11:58 a.m.
38
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
que recibieron atención prenatal y el de las que amamantaron a sus hijos
por lo menos tres meses entre 2005 y 2006, fue superior a 80%.6 Infortunadamente, hay pocos datos disponibles en otros países de la región para
determinar si estas cifras son representativas de la región como un todo.
Las vacunas son otro medio importante para prevenir enfermedades y promover la buena salud en los niños; aquellos que reciben todas
las vacunas recomendadas tienen menos posibilidad de enfermarse o de
transmitir la enfermedad a otros. En ese aspecto, tampoco se cuenta con
datos comparativos para todos los países de la región. Los índices de
vacunación para niños menores de 6 años están disponibles para Argentina, Ecuador, Guatemala, y Nicaragua. La vacuna BCG es prácticamente
universal en Argentina y Nicaragua, donde una gran parte de los niños
recibieron las vacunas triple y triple viral (cálculo del Banco Mundial
usando datos de CEDLAS y Banco Mundial, 2007).7
Los datos disponibles sobre acceso al seguro de salud y cuidado médico
también indican amplias variaciones regionales (ver gráfico 2.11). En Chile
y Costa Rica, por ejemplo, la mayoría de los pequeños tienen acceso al
seguro médico. En otros países, como Bolivia y El Salvador, solamente una
sexta parte de los infantes reciben dicho servicio. El caso de Costa Rica es
interesante, dado que su PIB per cápita se encuentra en el rango medio, pero
tiene un porcentaje mucho más alto de niños con acceso al seguro de salud
que otros países con niveles de PIB per cápita similares (cálculo del Banco
Mundial usando datos de CEDLAS y Banco Mundial, 2007).
Los índices de cobertura del seguro de salud también varían por quintil de ingresos, y muy pocos países logran igual cobertura sin tener en
cuenta su estatus de ingresos. Nuevamente, Chile y Perú son muy equitativos con respecto a la cobertura del seguro de salud para niños menores
de 6 años, logrando proporciones de índices de cobertura en los quintiles
primero a quinto cercanas a uno. No obstante, en Argentina, Uruguay,
Nicaragua, Bolivia y El Salvador esta razón no supera 0,20 indicando
desigualdad de cobertura en el seguro de salud para los niños por quintil
de ingresos (cálculos del Banco Mundial usando datos de encuestas a
hogares SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial, 2007]).
6Los datos de prácticas de cuidado prenatal y lactancia, al igual que los índices de
vacunación de los niños y programas de alivio de pobreza, provienen de los datos
de la encuesta a hogares SEDLAC de 2003 a 2006 (CEDLAS y Banco Mundial) y fueron calculados por el Banco Mundial.
7La vacuna Bacille Calmette Guerin (BCG) se aplica para proteger a los infantes y
niños pequeños contra la tuberculosis y prácticamente es universal para Argentina
y Nicaragua; es una de las vacunas con más amplio uso en el mundo. Una gran
parte de los niños de esas naciones también reciben la vacuna triple (contra difteria, tétanos y tos ferina o DPT) y la vacuna triple viral (contra sarampión, paperas
y rubéola), las cuales son altamente recomendadas (y en algunos casos, incluso
obligatorias) para infantes y niños en el mundo desarrollado y en desarrollo.
001La promesa.indd 38
23/11/2009 11:11:58 a.m.
39
Visión general actual del dpI en alc
Gráfico 2.11Porcentaje de niños menores de 6 años en la región
con acceso al seguro de salud, por país y PIB per cápita
120
Niños menores de 6 (%)
100
Chile
Costa Rica
80
Perú
60
Argentina
40
Panamá
Uruguay
Paraguay
20
Nicaragua
El Salvador
Bolivia
Ecuador
0
0
1.000 2.000 3.000 4.000
5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000
PIB per cápita 2006 (US$ corrientes)
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de la encuesta a hogares SEDLAC (CEDLAS
y Banco Mundial, 2007).
Educación y cuidado infantil
El porcentaje de niños matriculados en Centros de Educación y Cuidado para la Primera Infancia (ECCE, Early Childhood Care and Education
Centers) es otro indicador básico del nivel alcanzado en los objetivos de
DPI. Cuando se compara con otras regiones y otros países en desarrollo,
la región de América Latina y el Caribe tiene, en promedio, indicadores de ECCE relativamente buenos. En el gráfico 2.12 se muestra que
las tasas brutas de matrícula (TBM)8 para preescolar en la región están
ligeramente por encima de 60%. En años recientes, la región ha mejorado la participación de los niños en ECCE. Los países del Caribe, por
ejemplo, recientemente han experimentado un incremento espectacular
en las TBM de preescolar, las cuales ascendieron de 70% en 1999 a cobertura universal (100%) en 2004. En la mayoría de países de la región,
la educación preescolar obligatoria es sólo de un año y de carácter público, haciendo que este servicio sea más accesible a las poblaciones con
menores ingresos.
8Las tasas brutas de matrícula (GER por Gross enrollment rates) se calculan dividiendo el número de niños de cualquier edad matriculados en la escuela entre el
número total de los niños en el grupo oficial de edad escolar.
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40
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Gráfico 2.12Matrículas brutas en educación preescolar a nivel
mundial, 1999-2004
Norteamérica / Europa
América Latina
Caribe
Asia meridional
y occidental
Pacífico
Región
Asia Oriental
Asia Central
2004
Estados Árabes
1999
África subsahariana
Países desarrollados
Países en desarrollo
Mundo
0
50
100
150
Razón bruta de matrículas (%)
Fuente: Unesco (2006).
Y al igual que en otros servicios para el desarrollo en la infancia, los
promedios regionales de las tasas de matrículas en preescolar enmascaran
variaciones importantes. En Cuba, Guyana y Jamaica, por ejemplo, las
GER de preescolar están cerca del 100% o lo superan.9 Sin embargo, en
otros países, como Guatemala, República Dominicana, Paraguay y Colombia, la GER comparativa es inferior a 40%. En estos países, la GER está
por debajo de lo que predeciría la línea de tendencia general, cuando se
controla el PIB per cápita (ver gráfico 2.13). Por el contrario, en Jamaica,
Guyana y Ecuador la GER es mucho mayor de lo que se esperaría. Estos
resultados sugieren que en los últimos tres países se ha hecho un esfuerzo
relativamente mayor para ampliar las matrículas en preescolar que en
naciones con niveles de PIB per cápita comparables.
En 2004, un niño de la mayoría de países de la región podía cursar, en
promedio, menos de dos años de educación preescolar. Las excepciones
fueron Cuba y Jamaica, donde los niños podían cursar tres o más años,
aproximadamente. Por el contrario, de los niños de Ecuador y Paraguay
no se esperaba que completaran ni siquiera un año de educación preescolar (UNESCO, 2006). En el gráfico 2.14 puede verse un gráfico comparativo
de la educación en preescolar.
9 Es posible que las GER sean superiores a 100% debido a la matrícula de niños por
encima de la edad.
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Visión general actual del dpI en alc
Gráfico 2.13Matrículas brutas para educación preescolar por país
y PIB per cápita, 2004
140
GER de preescolar (%)
120
Guyana
100
Jamaica
80
México
Ecuador
60
Bolivia
Honduras
Nicaragua Paraguay
40
Brasil
Costa Rica Argentina
Perú
Uruguay
Panamá
El Salvador
Chile
Colombia
Rep. Dominicana
Guatemala
20
0
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
PIB per cápita 2005 (US$ corrientes)
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de encuestas en hogares SEDLAC (CEDLAS
y Banco Mundial, 2007).
Gráfico 2.14Años esperados de educación preescolar por país,
2004
País
Cuba
Jamaica
Brasil
Argentina
Uruguay
Perú
México
El Salvador
Chile
Nicaragua
Costa Rica
Guatemala
Panamá
Colombia
Honduras
Rep. Dominicana
Bolivia
Paraguay
Ecuador
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
Número de años esperados de educación preescolar
Fuente: Unesco 2006.
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42
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
A medida que los niños avanzan hacia la educación primaria, muchos
quedan rezagados. En la región como un todo, se espera que algo más de
80% de los niños que ingresan al primer grado terminen quinto grado.
Esta proporción es más alta que en otras regiones más pobres, como Asia
meridional y África subsahariana. No obstante, implica una tasa sustancial de deserción en la escuela primaria cercana a 20% (UNESCO, 2008).
Con respecto a las desigualdades en los ingresos y la matrícula en programas de educación preescolar en general, las tasas no son uniformes a
través de los quintiles de ingresos, sugiriendo que las diferencias socioeconómicas tienen incidencia en al menos parte de la variación en las tasas
de matrículas dentro de los países. Esto último es especialmente válido
en El Salvador, Brasil, Nicaragua, Bolivia, Paraguay y Panamá, donde los
niños en el primer quintil (el más bajo) están matriculados en programas
de educación para la infancia casi a la mitad de la tasa de los niños en el
quinto quintil de ingresos. Las tasas de matrículas son más homogéneas
a través de la distribución de ingresos en México, Colombia y Ecuador.
De hecho, la razón de las tasas de matrícula del primero al quinto quintil (es decir, el número de niños matriculados cuyas familias están en el
quintil más bajo al número de niños matriculados cuyas familias están
en el quintil más alto) no es igual a uno en ningún país de la región con
datos nacionales disponibles (cálculos del Banco Mundial usando datos
de encuestas en hogares SEDLAC [CEDLAS y Banco Mundial, 2007]).
Cuando la razón de matrícula del primer al quinto quintil se utiliza
para niños entre 5 y 6 años solamente, las razones son más de 80% en
muchos países, como México, Argentina, Chile, República Bolivariana
de Venezuela, Ecuador y Colombia (cálculos del Banco Mundial usando
datos de encuestas en hogares SEDLAC [CEDLAS y Banco Mundial, 2007]).
El hecho de que la heterogeneidad de las matrículas sea más bajo en la
mayoría de países cuando el grupo en consideración incluye únicamente
a niños entre 5 y 6 años, sugiere que la desigualdad en el acceso a la educación disminuye con la edad. La explicación probablemente tiene que
ver con el hecho de que los niños en este grupo tienen más posibilidad de
ser matriculados en el preescolar obligatorio.
En realidad, los datos de encuestas nacionales sugieren que, como se
espera, las matrículas en el sector público aumenten entre los quintiles de
ingresos más bajos. En la mayor parte de países, la participación más alta
de las matrículas en el sector público se presenta en el primer quintil de
ingresos. Por el contrario, en la mayoría de los casos, menos de 12% de
los niños en el quinto quintil están matriculados en las escuelas de preescolar del sector público.
Las diferencias socioculturales en América Latina están asociadas intrínsecamente con las diferencias económicas y el acceso a los servicios.
Los datos sobre participación en programas educativos de DPI muestran
que los grupos indígenas tienen el acceso más bajo a los programas de
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Visión general actual del dpI en alc
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bienestar social, incluidas las escuelas de preescolar. Un estudio reciente
encargado por el Banco Interamericano de Desarrollo, por ejemplo, encontró que existía una brecha amplia en las matrículas entre los niños
indígenas y no indígenas en programas de DPI en Ecuador, Perú y Colombia (Reveco y Cruz, 2006). En Ecuador, la brecha de matrículas entre
grupos indígenas y no indígenas es particularmente grande para niños de
1 a 5 años de edad. Mientras que los niños no indígenas ecuatorianos,
ni afrodescendientes, de 5 años de edad se matriculan en educación para
la primera infancia a tasas cercanas al 80%, las matrículas de los niños
indígenas están más cerca de 50% y en los infantes afrodescendientes,
más cerca de 70% (Reveco y Cruz, 2006).
Alivio de la pobreza
Existe una enorme variación en la prevalencia de los programas de alivio de la pobreza en América Latina y el Caribe, incluso en los hogares
situados en los quintiles de ingresos más bajos. Según datos de 2007
de la Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe
(SEDLAC por Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean) producidos por el Centro de Estudios Distributivos Laborales y
Sociales (CEDLAS) y el Banco Mundial, menos de 3% de los hogares con
niños pequeños en Argentina, Nicaragua y Bolivia participan en programas de alivio de la pobreza.10 (Ver apéndice 1 para cuadros detallados.)
Únicamente entre 2 y 5% de los hogares con niños pequeños situados
en el quintil de ingresos más bajo en estos países recibieron alguna clase
de asistencia para alivio de la pobreza. El porcentaje más bajo de beneficiarios en este nivel de ingresos es particularmente sorprendente en los
casos de Bolivia y Nicaragua, que se encuentran entre los países más pobres de la región. Otras naciones, como Chile y Perú, tienen porcentajes
más altos de hogares con niños en dichos programas (CEDLAS y Banco
Mundial, 2007). Como es de esperarse, la participación más alta de niños que reciben asistencia para alivio de la pobreza en estos dos países
se encuentra en los hogares situados en los quintiles de ingresos primero
y segundo.
10La Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe (SEDLAC) categoriza la red de seguridad y otros programas de alivio de la pobreza. En América
Latina, estos últimos incluyen los Programas Jefes de Hogar en Argentina; Pasis,
Asignaciones Familiares, Subsidio Único Familiar, Subsidio de Cesantía y Subsidio
de Agua Potable en Chile; Comedores Escolares en Colombia; una amplia gama
de programas sociales en Guatemala; bonos de alimentación en Jamaica; Procampo y Progresa (Oportunidades) en México; Programa de Empleo y Programa de
Donación de Alimentos en Nicaragua; programas de asistencia en alimentos, salud
y educación en Perú; y Asignaciones Familiares en Uruguay (CEDLAS y el Banco
Mundial, 2007).
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Resumen
Este capítulo revisó el contexto del desarrollo en la primera infancia en
América Latina y el Caribe, incluyendo los entornos macro y micro y
los indicadores generales de DPI. Los indicadores socioeconómicos y de
DPI muestran que la región sigue rezagada en relación con las naciones
desarrolladas, pero logra resultados superiores respecto a otras regiones
más pobres del mundo. La característica sorprendente de la región es la
enorme disparidad en muchos indicadores de desarrollo de la infancia.
Aunque algunos países en la región tienen indicadores de DPI más
cercanos a los estándares de naciones desarrolladas, los indicadores de
Bolivia, El Salvador, Guatemala y Nicaragua revelan que los infantes,
particularmente aquellos situados en los quintiles de ingresos más bajos,
se encuentran en una situación de desventaja severa. El cuadro 2.3 resume las características clave contextuales y de DPI que se han analizado en
este capítulo, país por país.
Como se muestra en el cuadro, solamente una pequeña participación
de la población menor de 6 años de edad en Costa Rica, Argentina y
Chile vive en la pobreza. En contraste, la situación es mucho más difícil
en El Salvador, Nicaragua y Perú. Contrastes similares se encuentran con
respecto al acceso a servicios básicos de DPI, como educación, seguro de
salud y vacunas. Los indicadores presentados previamente pueden reflejar
niveles históricos bajos de inversión en DPI. Infortunadamente, pocos países en el mundo desglosan las cifras de inversión pública por actividades
de DPI. En América Latina y el Caribe, además, no existen tales cifras. El
estimativo de inversión en DPI que se presenta en el cuadro 2.3 se obtuvo
considerando los gastos de cada país (una participación del PIB) en educación preescolar. Aunque esta cifra no incluye gastos en salud, nutrición u
otros servicios de DPI, puede utilizarse como una medida aproximada del
esfuerzo de un país en actividades de DPI. Los porcentajes mostrados en el
cuadro sugieren que pocos países invierten más de 0,2% del PIB en servicios de preescolar, una cifra que se compara de manera desfavorable con
los países desarrollados de la OCDE, cuyo promedio es cercano a 0,4%.
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44
El Salvador
Guatemala
24
32
Ecuador
51
14
República Dominicana
Panamá
11
Costa Rica
Nicaragua
31
Colombia
39
8
24
32
Brasil
Chile
México
45
Honduras
15
Bolivia
Pobreza
Argentina
Países
n.d.
17
n.d.
17
n.d.
35
n.d.
35
7
14
43,2
38,4
39,1
37,9
37,8
39,2
41,5
41,3
39,4
35,4
41,4
51,8
5
12
35,4
46,7
62
9
HH en los 3
deciles inferiores
de ingresos
79
26
94
43
n.d.
41
91
76
71
91
41
40
76
72
Asisten
al
preescolar
43
15
n.d.
n.d.
n.d.
100
100
n.d.
n.d.
90
n.d.
90
17
n.d.
9
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
100
Reciben la
vacuna BCG
n.d.
87
n.d.
96
n.d.
13
53
Cuentan con
seguro de
salud
Niños que… (%)
Niños que viven en condiciones de… (%)
Vivienda
deficiente
Acceso a servicios de DPI
Indicadores socioeconómicos y demográficos
n.d.
0.02
0,5
n.d.
0,1
0,2
n.d.
n.d.
0,4
0,1
0,4
n.d.
0,2
0,3
Educación
preescolar como
% del PNB
(Continúa en la página siguiente)
60
70
n.d.
n.d.
90
n.d.
90
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
80
Reciben
la vacuna
triple
Inversión
en DPI
Cuadro 2.3Resumen de las características contextuales y de DPI en América Latina y el Caribe, por país
(2006 o el año disponible más reciente)
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25
49
19
40
Perú
Uruguay
Venezuela, R. B. de
Asisten
al
preescolar
38.9
52.6
40.1
39.5
68
55
60
74
n.d.
45
64
22
Cuentan con
seguro de
salud
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
Reciben la
vacuna BCG
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
Reciben
la vacuna
triple
n.d.
n.d.
0.2
0.3
Educación
preescolar como
% del PNB
Inversión
en DPI
Fuente: datos para indicadores socioeconómicos, demográficos y de acceso a DPI tomados de encuestas en hogares SEDLAC para el año más reciente disponible (en la mayoría de naciones, 2005 o 2006). Las cifras de matrículas en preescolar se refieren a niños de diferentes edades, dependiendo del país.
En Argentina, El Salvador, Honduras, Perú y República Bolivariana de Venezuela, las tasas de matrículas en preescolar son para niños de 3 a 6 años; en
México, Bolivia, Colombia, Paraguay, Panamá y Costa Rica, las cifras son para niños con edades de 5 y 6 años; en República Dominicana y Nicaragua,
se refieren a niños con edades de 4 a 6 años. En todos los demás países, las tasas son para niños con edades de 0 a 6 años. Aquí la educación preescolar
se define incluyendo los servicios de preescolar y educación para infantes.
Nota: en el cuadro se omiten algunos países porque no hay datos disponibles en la mayoría de indicadores.
n.d. = no disponible.
15
1
17
Pobreza
HH en los 3
deciles inferiores
de ingresos
Niños que… (%)
Niños que viven en condiciones de… (%)
Vivienda
deficiente
Acceso a servicios de DPI
Indicadores socioeconómicos y demográficos
31
Paraguay
Países
(Continuación cuadro 2.3)
46
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
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3
Evidencia de intervenciones
en la primera infancia en el mundo
En este capítulo se estudia evidencia existente de que las intervenciones
en el desarrollo en la primera infancia, incluidas intervenciones en salud,
nutrición, educación y alivio de la pobreza, están entre los mejores recursos de política disponibles para que los gobiernos ayuden a los niños a
salir de la pobreza y permitirles disfrutar de una vida más feliz y productiva. Como se indicó en los capítulos anteriores, las políticas de DPI abarcan desde la prestación de servicios de educación y cuidado en la primera
infancia hasta programas de salud, higiene y nutrición para los padres y
sus hijos e intervenciones para reducir la pobreza. El gráfico 3.1 muestra
las diferentes políticas sectoriales que pueden mejorar los resultados de
DPI, las cuales pueden estar dirigidas al niño, los padres y/o cuidadores
primarios. Las intervenciones pueden darse en el hogar, la escuela o un
centro de cuidado infantil; un hospital, clínica o centro de salud comunal
o en un espacio donde se reúna la comunidad. A menudo las políticas de
DPI están dirigidas a diversos grupos y se aplican en distintos lugares.
Numerosos estudios han demostrado que los programas de DPI benefician a los niños y sus padres hasta mucho después de los años en que
se realiza una intervención. Sin embargo, el rigor y la base comparativa
de dichos estudios difieren de una manera pronunciada. No obstante, se
puede afirmar con seguridad que la investigación sobre programas a pequeña y gran escala ha mostrado resultados positivos tanto en naciones
desarrolladas como en países en desarrollo. A pesar de la diversa calidad
de los estudios existentes, el conjunto de la evidencia sustenta el concepto de que los programas de DPI pueden estimular el desarrollo de los
niños y aliviar los efectos negativos de las situaciones de desventaja. En
las siguientes secciones se revisan algunos de los principales estudios de
investigación que han contribuido a este conjunto de trabajos. Se comienza con una discusión de programas aplicados en países desarrollados y
luego se pasa al estudio de programas en naciones en desarrollo fuera de
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48
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Gráfico 3.1Políticas multisectoriales que pueden afectar el DPI
Políticas de DPI
Salud, higiene y nutrición
Cuidado materno
Acueducto y alcantarillado
Prevención
Salud mental
Alimentación y suplementos
alimenticios
Educación
Prácticas de crianza
Cuidado infantil
Preescolar
Grupos objetivo
Niño
Prenatal
0-2
3-4
5-6
Madre (prenatal)
Padre o cuidador
Alivio de la pobreza
Contribución a ingresos
Licencia familiar o de maternidad
Participación femenina
en la fuerza laboral
Infraestructura del hogar
Fuente: las autoras.
América Latina y el Caribe. Después, el capítulo 4 investiga la evidencia
de programas en esta última región.
Intervenciones en países desarrollados
Quizá los tres programas de DPI más estudiados en el mundo desarrollado son Carolina Abecedarian, Chicago Child Parent Program y
HighScope/Perry Preschool en Estados Unidos. Se ha realizado una investigación extensa acerca de sus impresionantes resultados a corto y
largo plazo.
Programas en pequeña escala
El Perry Preschool Program de Ypsilanti, Míchigan, se inició en 1962 y
continuó hasta 1967. El programa brindaba medio día de educación preescolar a 123 niños entre 3 y 4 años de edad, más una visita semanal de
hora y media a la madre y el niño en su hogar, durante dos años. El grupo
beneficiario fue de niños en alto riesgo de vecindarios en desventaja.
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49
evidencia de intervenciones
Recuadro 3.1Interpretación de estudios existentes sobre
intervenciones en DPI
Los resultados de los estudios de evaluación del impacto de los programas
de DPI deben interpretarse con varias observaciones, las cuales en conjunto
defienden un uso variado y, en ocasiones, condicional de sus resultados.
Los numerosos desafíos metodológicos de estos estudios incluyen lo siguiente:
• Los estudios longitudinales y de impacto del tema varían en cuanto a
su rigurosidad, incluyendo el tamaño de la muestra, la exactitud del
diseño del estudio, y si los efectos estimados son el resultado de una
prueba aleatoria donde los niños se asignan al azar a los grupos de
tratamiento y control.
• Los impactos a largo plazo de las intervenciones de DPI en los resultados de la vida futura son difíciles de percibir. Numerosos estudios
indican solamente “asociaciones” entre los dos, que no necesariamente implican causalidad debido al proceso usado para seleccionar a
los participantes en el programa (ver, por ejemplo, Behrman y otros,
2008, y Banco Mundial, 2007).
• Aún no hay claridad sobre la importancia de la edad de iniciación de
los niños en programas de DPI, como tampoco en cuanto a la duración
de su participación para la efectividad general de dichos programas.
• Las diferentes dimensiones del desarrollo en la primera infancia –cognitiva, socioemocional y física– pueden diferir en importancia en distintos contextos y también pueden tener sinergias importantes.
• Resulta difícil interpretar las evaluaciones del impacto de los niveles
de educación de los padres sobre los resultados de DPI debido a que
los padres más educados también tienen mayor posibilidad de contar
con una capacidad cognitiva más alta. Por tanto, la asociación entre
escolaridad de los padres y resultados del hijo puede estar sobrestimada, dada la asociación subyacente entre capacidad de los padres y
escolaridad.
Fuente: las autoras.
Nota: La asignación aleatoria de los niños a los grupos de tratamiento y control
permite que los investigadores identifiquen correctamente los efectos del programa,
y separarlos de diferencias preexistentes, no observadas y no controladas, entre los
tratamientos y los controles.
Los niños fueron asignados en forma aleatoria a un grupo de tratamiento y control al comienzo del programa. Las evaluaciones del programa se realizaron anualmente hasta que los niños llegaron a 11 años
de edad y después a los 14, 15, 19, 27 y 40. Cada vez que se evaluó a los
niños, se registraron beneficios importantes. La participación en el grupo
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50
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
de tratamiento dio como resultado un mejor desempeño en las pruebas
de lenguaje y cognitivas a la edad de 7 años, en las pruebas de logros
escolares a las edades de 9, 10 y 14, y en pruebas de nivel cultural a los
19 y 27. A la edad de 40 años, la mediana de los ingresos de los adultos
que habían participado en el programa superó en más de un tercio a los
ingresos medios de los adultos que no habían participado en el mismo.
Además, los participantes tenían menores índices de encarcelamiento y
mayor posibilidad de estar empleados que los no participantes (Schweinhart, 2005, citado por Schady, 2006).
El programa Carolina Abecedarian es otra intervención en pequeña
escala que demostró resultados positivos similares. Se implementó en
el estado de Carolina del Norte, en Estados Unidos, y ofreció servicios
particularmente intensivos desde el nacimiento hasta la edad de 5 años
a cerca de cien niños en condiciones de desventaja. Los niños fueron
asignados en forma aleatoria a un grupo de tratamiento o de control. El
grupo de tratamiento recibió 8 horas diarias de cuidado infantil enriquecedor en un centro de atención durante 5 días a la semana, 50 semanas al
año. Para la época en que los pequeños ingresaron a la escuela primaria,
quienes habían estado en el programa de educación temprana nuevamente fueron distribuidos en dos grupos en forma aleatoria, uno de los cuales no recibió intervención adicional. El otro grupo recibió intervención
continua en la forma de un profesor de refuerzo en la casa o la escuela.
Se reunieron datos de los niños a las edades de 3, 5, 12, 15 y 21 años.
Los datos demostraron que los niños que participaron en el programa
de educación temprana desde el nacimiento hasta los 5 años obtuvieron
puntajes más altos en las pruebas de logros, repitieron menos grados y
recibieron menos educación especial que los niños que no participaron
en el programa (Campbell y otros, 2001). A la edad de 21, las personas
que habían participado en el programa de educación temprana tuvieron
puntajes promedio más altos en las pruebas y el doble de posibilidad
de permanecer en la escuela o asistir a una universidad durante cuatro
años, que los adultos jóvenes que no se habían beneficiado del programa
(Campbell y otros, 2002).
Otro programa en pequeña escala que demostró impactos positivos
sobre los resultados del desarrollo en la infancia fue el Chicago Child Parent Program. El programa ofrecía servicios de apoyo familiar y preescolar a niños de familias de bajos ingresos con edades de 3 o 4 años, en 22
centros localizados en escuelas públicas de Chicago. Los centros ofrecían
enseñanza en destrezas básicas de lectura y lenguaje, al igual que programas de desarrollo social y psicológico y estimulaban la participación
de los padres en las actividades de clase, salidas educativas y clases de
educación para adultos. También ofrecían servicios de salud y desayuno
y almuerzo gratuitos; 13 de estos centros brindaban servicios adicionales
de educación hasta el tercer grado. Los datos de los niños de los grupos
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evidencia de intervenciones
51
de tratamiento y control se recogían periódicamente, y en algunos estudios se reunieron datos hasta que los niños llegaron a ser adultos de 22
años (Lynch, 2004). Estos datos demostraron que la participación en el
programa estaba asociada con resultados de conducta positivos, incluidas destrezas cognitivas superiores, mayores logros educativos, menor
uso de servicios de ayuda extra clase, tasas de terminación de la escuela
secundaria más altas a la edad de 20 años y tasas más bajas de arresto
juvenil a la edad de 18 (Reynolds y otros, 2002).
El Chicago Longitudinal Study siguió a cerca de 1.150 estudiantes
que asistieron a los centros Child Parent entre 1983 y 1986, y los comparó con un grupo de control de 389 niños de la misma edad que cumplieron los criterios de elegibilidad para la participación en el programa. El
estudio encontró que los niños que participaron en el programa tuvieron
puntajes más altos en las pruebas de logros a las edades de 5, 6, 9 y 14,
y pasaron menos tiempo en educación especial hasta la edad de 18. También obtuvieron tasas más bajas de repetición de grados que los niños que
no participaron del programa y, además, los índices de delincuencia entre
los participantes fueron significativamente más bajos, mientras que las
tasas de graduación de la escuela secundaria fueron más altas que para
los niños que no fueron beneficiarios del programa.
Programas en gran escala
Los programas Perry Preschool, Carolina Abecedarian y Chicago Child
Parent se implementaron en sitios específicos (Ypsilanti, Míchigan; Carolina del Norte y Chicago, Illinois, respectivamente), lo cual podría hacer
que el contexto y las características del programa fueran difíciles de repetir en una escala mayor. Sin embargo, existe evidencia de que programas
nacionales de DPI en Estados Unidos lograron efectos similares funcionando a una escala mayor en contextos y situaciones muy diferentes. Dos
de los programas más estudiados son Head Start y Early Head Start.
El Head Start Program se introdujo en 1965 para brindar a niños
entre 3 y 5 años de edad servicios completos de apoyo, incluida educación en la primera infancia, servicios de desarrollo, salud y nutrición. El
programa también ofreció servicios educativos para los padres de estos
pequeños. Entre 2001 y 2007, el programa cubrió a más de 900.000
niños cada año que fueron atendidos durante 2007 en más de 18.000
centros locales.1 Aunque el programa es grande, apenas atiende alrededor
de 35% de los niños elegibles entre 3 y 4 años de edad (Currie, 2000).
Los programas locales pueden optar por servicios en la escuela o el hogar
o una combinación de ambos; sin embargo, todos los programas deben
1Datos del U.S. Department of Health and Human Services, Administration for
Children and Families, http://www.acf.hhs.gov/programs/ohs/about/fy2008.html.
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52
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
cumplir con estándares de desempeño específicos que garantizan un nivel
de calidad mínimo. El cumplimiento se evalúa cada tres años a través de
monitores federales.
Aunque no se ha hecho una evaluación longitudinal aleatoria a gran
escala del programa Head Start, estudios no aleatorios usando grupos
de comparación relevantes informan resultados positivos. En varios de
ellos (Currie y Thomas, 1995, 2000; Currie 2000, 2001; Barnett, 2002;
Garcés y otros, 2002; Oden, Schweinhart y Weikart, 2000) han encontrado efectos positivos y duraderos entre los niños participantes en este
programa, como se documenta en puntajes de pruebas, tasas de terminación de la educación secundaria y asistencia a la universidad. En
estos estudios también se encontró que los participantes tuvieron una
probabilidad mayor de alcanzar en secundaria el grado de Desarrollo
Educativo General (GED, General Educational Development) y menos
posibilidad de ser arrestados. Sin embargo, el impacto de Head Start
durante los años de la niñez y la adolescencia es un tema que suscita debates polémicos. Algunos estudios han encontrado que los efectos
positivos disminuían cuando los participantes tenían entre 7 y 11 años.
Currie y Thomas (2000) encontraron que el efecto de esa disminución
es el resultado de la baja calidad de la escolaridad subsiguiente para los
niños afroamericanos participantes en el Head Start Program. Otros investigadores, como Barnett (2002), han sostenido que no existe ningún
efecto de esa naturaleza, atribuyendo dicha situación a diseños de la
evaluación deficientes.
La evaluación del Early Head Start (EHS) Program, un subproducto
del Head Start, ha tratado de responder a las críticas de evaluaciones
anteriores del Head Start. El programa EHS está dirigido a niños entre
su nacimiento y los 3 años de edad, junto con mujeres embarazadas y
lactantes. Al igual que el Head Start, la implementación local del programa es muy variada. Entre 1996 y 2001 se hizo una evaluación aleatoria
cuidadosamente controlada (Love y otros, 2005); en ella se asignaron
aleatoriamente 3.001 familias a 17 programas de EHS. Al momento del
registro de los participantes en el programa se realizaron entrevistas con
los cuidadores primarios, evaluaciones del niño y observaciones de las
interacciones padres-hijo, las cuales se repitieron cuando los niños tenían
3 años. El estudio se dirigió a determinar i) si un programa implementado
por la comunidad, con escala nacional y financiación federal, podía tener
impacto sobre la trayectoria del desarrollo de los niños (como se había
mostrado en programas de demostración en sitios únicos); ii) si la calidad
de servicios clave (medida por el cumplimiento de las normas de desempeño de EHS) era importante; y iii) si la intervención debía dirigirse a los
padres, los niños o a ambos. Los resultados demostraron que los niños
participantes de 3 años de edad tuvieron resultados significativamente
mejores que los niños del grupo de control, en desarrollo cognitivo y del
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evidencia de intervenciones
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lenguaje.2 Además, los participantes de tres años de edad presentaron
niveles más bajos de comportamiento agresivo, según informaron sus padres, y alcanzaron puntajes más altos en las evaluaciones de su capacidad
para vincularse con sus padres en una situación de juego semiestructurada. Así mismo, los padres de EHS brindaron más respaldo emocional,
estimularon más a sus hijos en casa, leyeron con más frecuencia con ellos
y los castigaron menos que los padres del grupo de control. La evaluación
no encontró ningún impacto sobre el desarrollo cognitivo y del lenguaje
de los participantes con programas en el hogar, pero los enfoques mixtos
y basados en el centro dieron resultados positivos. De otro lado, se encontraron impactos significativos en el desarrollo socioemocional en los
modelos mixtos y basados en el hogar.
En Irlanda se implementó un programa similar llamado Programa
de Madres Comunitarias (CMP, Community Mothers Programme), que
se lanzó a comienzos de la década de 1980. El CMP ayuda a las madres
que dan a luz a su primer hijo para tener un buen comienzo. Funciona
principalmente en áreas menos privilegiadas de las ciudades y se ofrece a
todas las madres primerizas; la participación es voluntaria. En 2005, más
de 50% de las mujeres vinculadas al programa eran madres solteras, y
cerca de 10%, adolescentes (Bardon, 2006).
El CMP ofrece servicios de apoyo a los niños participantes hasta 1
año de edad. Para evaluar su efectividad, en 1990 se realizó una prueba
aleatoria controlada, en una época en que los niños participantes (y los
del grupo de control) tenían un año. La evaluación documentó una fuerte
asociación entre las madres del grupo de tratamiento y un comportamiento de crianza positivo. Las madres que participaron en el programa
tuvieron más posibilidad de leerles a sus hijos a diario y practicar con
ellos juegos que promovían el desarrollo cognitivo. Ocho años después
del lanzamiento del programa, en un estudio de seguimiento se evaluó
si los beneficios demostrados a la edad de un año se mantenían a los 8.
Los evaluadores encontraron que el programa producía efectos benéficos
sostenidos sobre las destrezas de crianza y la autoestima materna, con
beneficios que se extendían luego a los hijos. Las madres que participaron en la intervención tuvieron significativamente mayor posibilidad de
revisar las tareas y no aplicar castigos como método de disciplina que las
madres del grupo de control (Johnson y otros, 2000).
Estudios longitudinales
Los análisis basados en estudios longitudinales de niños y jóvenes en
naciones desarrolladas también ofrecen un recurso importante de docu2 El desarrollo cognitivo se midió con las Escalas Bayley de Desarrollo Infantil (BSID)
y el desarrollo del lenguaje se midió con la prueba de Vocabulario en Imágenes
Peabody (PPVT-III).
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
mentación sobre los resultados a largo plazo de las intervenciones en la
primera infancia. Por ejemplo, el Study of Early Child Care en Estados
Unidos realizado por el National Institute of Child Health and Human
Development (NICHD) es un estudio longitudinal que comenzó en 1991
con una muestra nacional de 1.300 niños recién nacidos. El estudio ha
demostrado que los niños que participaron en programas de cuidado infantil de alta calidad se desempeñaron mejor en destrezas cognitivas y del
lenguaje que los niños que asistieron a programas de baja calidad. También se encontró que los niños que pasaron más horas en cuidado de baja
calidad presentaron más problemas de comportamiento relacionados con
agresividad (Waldfogel, 1999).
Un estudio similar de la efectividad del preescolar en el Reino Unido
buscó si se podían establecer tendencias positivas entre los participantes
más adelante en su vida. El Early Childhood Longitudinal Study –Kindergarten Class of 1998-99 (ECLS-K) recopiló datos sobre una muestra
nacional representativa de niños y encontró que la asistencia al preescolar aumentaba las destrezas en matemáticas y lectura al iniciar la escuela (Magnuson, Ruhm y Waldfogel, 2004).3 Los datos del Estudio de
la Cohorte Británica de 1958, que hizo seguimiento a 8.500 niños desde
la infancia hasta la edad de 33 años, también encontró que, después de
controlar factores importantes como características del niño, los padres,
la familia y el vecindario, los adultos que habían participado de alguna
manera en el programa de DPI percibían salarios más altos que aquellos
que fueron cuidados en casa. El estudio encontró que los efectos del preescolar obligatorio en pruebas cognitivas fueron altamente significativos
a las edades de 7, 11 y 16, pero que estas ganancias disminuían con el
paso del tiempo (desde un aumento de 9% de una desviación estándar en
puntajes promedio de pruebas a la edad de 7 años hasta apenas la mitad
de este porcentaje a la edad de 16). Los efectos de la socialización fueron
mixtos, con algunos efectos más pequeños pero positivos a la edad de 7
años, aunque la participación en DPI afectó negativamente tipos particulares de destrezas sociales como las de autocontrol (como irritabilidad y
dificultad de concentración). Finalmente, se encontró que los adultos que
habían asistido a educación preescolar obligatoria tenían más posibilidad
de haber sido calificados y estar empleados a la edad de 33 años (Goodman y Sianesi, 2005).
3Para controlar la desviación potencial en la selección basada en variables no observables, los investigadores usaron métodos de efectos fijos, tendencia de correspondencia en los puntajes y variable instrumental. El estudio encontró efectos
significativos en las destrezas de matemáticas y lenguaje por la asistencia al preescolar (con un efecto de 0,10 a 0,12), pero señaló que dicha asistencia aumentó
problemas de agresión y comportamiento. Los efectos de la asistencia persistieron
mucho más entre los niños de familias pobres.
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evidencia de intervenciones
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Otro estudio longitudinal en el Reino Unido, el Effective Provision of
Preschool Education Project (EPPE), siguió más de 3.000 niños entre 3 y
11 años de edad que asistieron a distintos preescolares. El estudio encontró que la calidad y cantidad de asistencia al preescolar tuvieron efectos
positivos sobre el desarrollo cognitivo y social y/o de comportamiento.
Los niños que asistieron a programas integrados que combinaban educación y cuidado infantil, al igual que a guarderías con personal altamente
calificado alcanzaron más avances en su desarrollo. Adicionalmente, el
estudio encontró que asistir a preescolares de alta calidad produjo beneficios en las destrezas de matemáticas y lectura que persistieron hasta la
edad de 10 años, incluso después de controlar las diferencias socioeconómica (Samons y otros, 2007).
Intervenciones en países en desarrollo
fuera de América Latina
Los países desarrollados no son los únicos en reconocer que las intervenciones en DPI pueden tener resultados positivos duraderos. La evidencia
sobre la efectividad de los programas de DPI en el mundo en desarrollo está
creciendo. En 1999, por ejemplo, el gobierno de Filipinas lanzó un proyecto de DPI a cinco años en tres regiones del sur que cubrían alrededor de 2,2
millones de hogares. En 2002, el proyecto formó parte de un programa gubernamental más amplio que se estableció formalmente mediante la Ley de
Desarrollo y Cuidado en la Primera Infancia (Ley de la República 8980).
Filipinas
La meta dominante del programa de DPI es mejorar la supervivencia y el
potencial de desarrollo de los niños, en particular los más vulnerables y en
condiciones de desventaja i) minimizando los riesgos de salud de los niños
más pequeños; ii) contribuyendo al conocimiento de los padres y la comunidad sobre el desarrollo del niño y estimulando su participación activa en
el programa; iii) impulsando políticas y legislación amigables con los niños;
iv) mejorando la capacidad y actitud de los prestadores de servicios relacionados con la infancia; y v) movilizando recursos y estableciendo mecanismos de financiación viables para proyectos de DPI (Armecin y otros, 2006).
Durante tres años se recopilaron datos longitudinales de aproximadamente 6.700 niños en hogares seleccionados en forma aleatoria, en
regiones de control y tratamiento. Sin embargo, la participación en el
programa no se asignó aleatoriamente.4 El estudio midió la “intención de
4 El estudio de Armecin (2006) utiliza técnicas de diferencias en las diferencias para
la estimación de la correspondencia de puntajes, para evaluar el impacto del programa, a la vez que controla una variedad de características observadas medidas
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
tratar” (el efecto de tener el programa para todos los niños en un rango
de edad en una comunidad, asistieran o no todos), y encontró efectos positivos en un rango de resultados de desarrollo. Se documentaron resultados positivos en destrezas de desarrollo cognitivo, motor, del lenguaje y
social de los niños, al igual que en cuanto a su estatus nutricional a corto
plazo. Los niños en áreas de tratamiento también presentaron una mejora sustancial en los siete dominios de desarrollo infantil, en comparación
con los niños en las áreas de control. El estudio también demostró que
la duración de la participación aumentó el impacto del programa, siendo
mayor cuando la participación fue superior a 12 meses. Finalmente, el
estudio encontró que los efectos de la participación en el programa fueron más amplios para niños menores de 4 años al momento del último
estudio: los puntajes z para niños con edades de 2 y 3 años fueron más
altos con desviaciones estándar de 0,5 hasta 1,8 para el desarrollo motor
y del lenguaje (Armecin y otros, 2006).
Uganda
Un estudio reciente hizo el seguimiento al progreso de los participantes en
el programa Uganda Nutrition and Early Child Development Program,
el cual se inició en 1998, integrado por servicios piloto de DPI en subcondados seleccionados, en más de 30 distritos del país. Las actividades
incluyeron ferias de salud para niños, organizadas a nivel de parroquias
cada seis meses, junto con actividades de promoción del crecimiento de la
comunidad5 y subvenciones basadas en la comunidad para seguridad alimentaria o programas de DPI. La evaluación incluyó una prueba aleatoria
con datos básicos del estudio y datos del estudio de seguimiento para
niños de 50 parroquias en la parte oriental del país. Las parroquias en
tratamiento se asignaron aleatoriamente para recibir todos los servicios
del proyecto, o todos los servicios del proyecto más medicinas contra el
parasitismo.
El resultado fue que el proyecto tenía un impacto positivo sobre el
estatus nutricional de los niños menores de un año, con efectos de la
mitad de una desviación estándar. El proyecto también tuvo efectos positivos, aunque estadísticamente no significativos, sobre las prácticas de
crianza en los sitios del proyecto. En términos del impacto sobre el desarrollo cognitivo, el proyecto sólo tuvo un efecto positivo para niños
en los niveles municipal, doméstico e infantil, lo mismo que características fijas no
observadas (como la salud del niño y el entorno del hogar).
5La Promoción del Crecimiento de la Comunidad es un enfoque ampliamente defendido para promover prácticas recomendadas de cuidado infantil y vincular
activamente a las familias de los pequeños y su comunidad, para mantener el
crecimiento adecuado de los infantes.
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evidencia de intervenciones
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de tres años en relación con su para conceptos numéricos (Alderman,
2007). Los servicios en el proyecto de Uganda no fueron tan intensivos
ni amplios como los del proyecto de Filipinas, lo cual quizás puede explicar por qué tuvo efectos estimados menores sobre los resultados del
desarrollo infantil.
El Turkish Early Enrichment Project se constituyó para evaluar el
impacto de una combinación óptima de cuidado educativo en preescolar e intervención en el hogar sobre el desarrollo general de niños de la
ciudad de Estambul con desventajas socioeconómicas. El programa ofreció servicios enriquecedores para la primera infancia y capacitación para
madres residentes en áreas de bajos ingresos de la ciudad. Los servicios
enriquecedores en el hogar o en el centro se estudiaron por separado y en
conjunto (Kagitcibasi, Sunar y Bekman, 1988). En el estudio se hizo seguimiento a 255 niños entre 3 y 5 años, y a sus madres. Algunas familias
participaron en intervenciones de enriquecimiento basadas en el centro
y otras en el hogar. Un tercer grupo recibió una combinación de ambas
intervenciones por un período de dos años.
Las madres asistieron a reuniones del grupo para ampliar las prácticas
de crianza, que las capacitaron para promover el desarrollo del lenguaje
del niño y estrategias para la resolución de problemas. En un estudio de
seguimiento a los 10 años, Kagitcibasi (1992) demostró que 86% de los
niños del programa aún asistían a la escuela, en comparación con 67%
de los niños del grupo de control. Los pequeños participantes también
llegaron a grados escolares más altos y mostraron una mayor confianza
en sí mismos.
Vietnam
En Vietnam, Watanabe y otros (2005) buscaron evaluar si una intervención en la educación en la primera infancia, la cual incluía agregar una
intervención nutricional durante las edades de preescolar, tenía efectos
duraderos sobre el desarrollo cognitivo de niños en edad escolar en zonas
rurales de Vietnam. El estudio se concentró en un total de 313 niños entre
6 y medio y 8 y medio años de edad (grados 1 y 2 en escuela primaria) en
dos comunas que participaron en la intervención nutricional o en la intervención nutricional y las intervenciones en educación para la primera
infancia entre 1999 y 2003.
Se recopilaron las mediciones de la estatura y los resultados de las
pruebas cognitivas de los niños, y las características del hogar se determinaron mediante entrevistas con las madres. Se elaboró un conjunto de
datos longitudinales mediante la integración de estos datos con información recogida previamente de los mismos niños en estudios anteriores.
El análisis detectó efectos significativos de la intervención en preescolar,
en comparación con la intervención nutricional. El efecto benéfico del
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
programa sobre puntajes en pruebas cognitivas, por ejemplo, fue grande
para los niños con mayor desafío nutricional, cuyos puntajes z de estatura para la edad descendieron o se mantuvieron en el rango de retraso en
el crecimiento.
Resumen
La evidencia de países desarrollados y en desarrollo fuera de América
Latina demuestra que los programas de DPI pueden tener efectos positivos
y permitir que los gobiernos superen algunas de las consecuencias asociadas con la desigualdad de oportunidades (como los niños que nacen
en la pobreza o que se crían en ambientes sin estímulos). Si a los niños
de familias pobres se les ofrecen servicios de desarrollo infantil, enriquecedores y positivos, a través de programas especialmente creados para
ellos y sus cuidadores, es muy probable que sus resultados de desarrollo
mejoren. El siguiente capítulo se desarrolló sobre el análisis que se inició
aquí, con un examen de las intervenciones de DPI en los países de América
Latina y el Caribe.
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4
Programas de DPI en América Latina
y el Caribe
Este capítulo se basa en la evidencia presentada en el capítulo 3 sobre
las intervenciones en DPI en países fuera de la región; primero presenta
una imagen general de la inversión en programas de DPI en América Latina y el Caribe, y luego examina en detalle intervenciones individuales en
la región, haciendo un análisis sobre el impacto que han tenido en los tres
principales resultados del desarrollo en la primera infancia: desarrollo
cognitivo, desarrollo socioemocional y salud física y bienestar.
Inversión regional en DPI
Estimar los gastos totales en los niños desde el nacimiento hasta la edad
de seis años en esta región no es una tarea fácil. En América Latina y
el Caribe son pocos los indicadores de finanzas públicas que manejan
específicamente las inversiones en DPI, situación que hace imposible determinar una imagen precisa de los esfuerzos de cada país. Una mejor
contabilización que diera como resultado indicadores detallados de las
finanzas públicas en DPI generaría mejor información que se podría utilizar, entonces, para justificar las inversiones públicas en el sector.
Aunque los gastos públicos en DPI como una parte del PIB son una medida elemental para comparar los esfuerzos relativos de diferentes países,
para la promoción e implementación de programas de DPI, es muy difícil
calcular las inversiones en este sector por dos razones principales: la primera es que los fondos de inversión para DPI se derivan de múltiples sectores, que incluyen educación, salud y bienestar social; en segundo lugar,
la participación de la inversión en programas de DPI dentro de un sector
dado usualmente no está asignada. Considerando que no se dispone de
cifras sobre la inversión general, la mayoría de estimados son aproximados y se basan en las inversiones en educación preescolar.
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Educación preescolar: un indicador que funciona
Para los países de América Latina y el Caribe resulta común referirse a
la participación del presupuesto de educación destinado a la educación
preescolar, como un indicador de DPI. A diferencia de los países de la
OCDE, la cobertura de protección social, servicios de asistencia y transferencias está limitada en la mayoría de las naciones de la región. Además,
la inversión en servicios de salud usualmente no se considera cuando se
calculan las inversiones en la juventud. Observando los gastos en educación preescolar en la región (ver gráfico 4.1), resulta evidente que las
inversiones en DPI oscilan entre menos de 1% hasta ligeramente más
del 12% de los gastos totales en educación de los países considerados
individualmente.
La inversión en educación preescolar también se puede analizar como
una parte del producto nacional bruto (PNB). Cuando se mide de esta
manera, los gastos públicos regionales en DPI son extremadamente bajos.
Con excepción de Guyana, México y Barbados, los demás países invierten menos de 0,5% del PNB en educación preescolar (ver gráfico 4.2).
Gráfico 4.1 Gastos en educación preescolar como parte de los
gastos totales en educación, 2004 (porcentaje)
Guyana
México
El Salvador
Perú
Costa Rica
Chile
Guatemala
Cuba
Jamaica
Paraguay
Venezuela, R. B. de
Brasil
Argentina
Aruba
Bermuda
Barbados
Colombia
Belice
San Vicente y las Granadinas
Santa Lucía
0
2
4
6
8
10
12
14
Porcentaje
Fuente: UIS Data Centre, Instituto para Estadísticas de UNESCO (http://data.un.org/).
Notas: datos del año más reciente disponible, como sigue: Guyana, 2007; México, 2005;
Chile, 2006; El Salvador, 2007; Perú, 2004; Costa Rica, 2006; Chile, 2007; Guatemala,
2007; Cuba, 2007; Jamaica, 2007; Paraguay, 2007; Venezuela, R.B. de, 2004; Brasil, 2005;
Argentina, 2004; Aruba, 2007; Bermuda, 2006; Barbados, 2005; Colombia, 2004; Belice,
2005; San Vicente y las Granadinas, 2005; Santa Lucía, 2006.
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Programas de desarrollo en la primera infancia en ALC
Gráfico 4.2 Gasto público en educación primaria como una parte
del PNB, 2004 (porcentaje)
Guyana
México
Barbados
Costa Rica
Chile
San Cristóbal y Nieves
Paraguay
Jamaica
Grenada
Argentina
El Salvador
Perú
Bolivia
Guatemala
Colombia
Antigua y Barbuda
Belice
Santa Lucía
Nicaragua
0
0,1
0,2
0,.3
0,4
0,5
0,6
0,7
Porcentaje
Fuente: UNESCO 2006.
Una comparación con países de la OCDE (ver gráfico 4.3) revela cuán
pequeño es el nivel de inversión en DPI en América Latina y el Caribe,
considerando particularmente que la mayoría de naciones de la OCDE tienen economías más grandes. Debido a que pocas naciones clasifican todas
las inversiones en infancia en una categoría, es difícil lograr una medida
comparativa mejor de la que se muestra en el gráfico 4.3. Suecia es uno
de los pocos países del mundo que informan sobre sus gastos públicos en
los niños, junto con la asignación de esos gastos. La mayor parte de la inversión sueca está dirigida a los primeros años en forma de transferencias
de efectivo, educación preescolar (para niños con edades de 1 a 6 años)
y atención en salud. De hecho, la inversión pública sueca en la primera
infancia como porcentaje del PIB es una de las más altas de la OCDE. Suecia
invierte aproximadamente 1,3% del PIB en servicios para niños de 1 a 6
años como cuidado infantil y educación preescolar, que se clasifican bajo
la categoría de preescolar. Sumando estas inversiones a las transferencias
de efectivo y alivios tributarios, los suecos gastan aproximadamente 3,5%
del PIB en beneficios familiares totales para los niños pequeños. Solamente
Noruega y Finlandia invierten más que Suecia en la primera infancia. En
comparación con Estados Unidos, que gasta alrededor de 0,6% del PIB en
el desarrollo en la infancia temprana, el nivel escandinavo de inversión es
impresionante. Incluso México invierte una parte relativamente mayor de
su PIB en este sector respecto a Estados Unidos: aproximadamente 0,8%.
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Preescolar
Cuidado infantil
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e
Porcentaje
Gráfico 4.3Inversión pública en DPI como un porcentaje del PIB
en la OCDE, 2007
País
Fuente: Base de datos de la familia OCDE 2007 (www.oDPI.org/els/social/family/database).
Visión general de los programas de DPI en América
Latina y el Caribe
Como se indicó previamente, la mayoría de los programas que apoyan
el desarrollo en la primera infancia en la región son esfuerzos independientes que varían en su alcance, servicios ofrecidos y modo de prestación
de dichos servicios. Además, la cobertura de servicios de DPI en América Latina sigue siendo limitada: los programas existentes atienden una
pequeña fracción de las poblaciones beneficiarias potenciales, especialmente entre los niños más pequeños. La mayoría de programas buscan
metas comunes como: i) aumento del desarrollo inicial en la vida del
niño, que incluye su desarrollo cognitivo y socioemocional, crecimiento
físico y bienestar; ii) aumento del cuidado prenatal con servicios e información para fortalecer la probabilidad de dar a luz un bebé saludable; y
iii) educación de los padres y/o cuidadores para lograr mejores prácticas
de crianza, salud e higiene, lo mismo que para darles la oportunidad de
trabajar. Por consiguiente, los programas de DPI de la región afectan a los
niños desde su nacimiento hasta los 6 años, a sus madres, cuidadores,
guarderías, centros de preescolar, centros de salud y comunidades.
Como se analizó en el capítulo 1 (ver gráfico 1.1), la mayor parte de
las políticas de DPI son multisectoriales e incluyen intervenciones en salud, higiene y nutrición, educación y alivio de la pobreza, con frecuencia
mediante el uso de transferencias condicionadas de efectivo. En América
Latina y el Caribe se ha implementado una amplia variedad de progra-
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Programas de desarrollo en la primera infancia en ALC
63
mas de DPI a pequeña, mediana y gran escala. Esta sección se concentra
en las intervenciones más importantes implementadas en la región desde
la década de 1970. La mayoría de estas intervenciones tienen objetivos
explícitos en desarrollo físico, salud y bienestar. De hecho, la mayor parte
de la evidencia sobre el impacto de las intervenciones de DPI se enfoca en
esta área. Algunos programas tienen objetivos explícitos para influir en el
desarrollo en la infancia temprana mediante el mejoramiento de las prácticas de crianza, cuidado prenatal, salud de la madre, lactancia y empleo
de la madre. Muchos programas contienen estrategias adicionales dirigidas al desarrollo del niño, que incluyen nutrición y desarrollo cognitivo,
dificultando poder separar el impacto de diferentes componentes sobre
los niños.
De acuerdo con el marco de referencia analítico establecido en el capítulo 1, este capítulo examina los impactos que han tenido diferentes programas sobre los tres principales resultados de DPI: desarrollo cognitivo,
desarrollo socioemocional y bienestar físico y crecimiento (que incluyen
estatura, peso, estado nutricional, etc.). Para la revisión, los resultados
del desarrollo cognitivo incluyen desarrollo del lenguaje y nivel cultural,
logros escolares y grado de estudio alcanzado, y puntajes en pruebas estandarizadas. Los resultados socioemocionales incluyen la capacidad del
niño para socializar con los demás, al igual que otros componentes del
comportamiento. Los resultados físicos abarcan estatura, peso y diferentes medidas nutricionales. La discusión da luz a una amplia variedad de
programas, 10 de los cuales fueron estudiados en profundidad para esta
obra.1 Para cada intervención se examinan los resultados de la evaluación
del programa, lo mismo que las características operativas y organizacionales registradas en estudios que realizaron los administradores del
programa en cada país (Vargas-Barón, 2007b).2 Los siete programas que
se eligieron específicamente para un análisis en profundidad fueron:
1. Conozca a su Hijo (CASH), Chile
2. Hogares Comunitarios y Familias en Acción, Colombia
3. Proyecto de atención integral a niños y niñas menores de seis años
de la Sierra Rural (PAIN), Perú
4. Atención Integral a la Niñez Comunitaria (AIN-C), Honduras
5. Proyecto Nutrición y Protección Social (AIN-C para Nutrición y
Protección Social), Honduras
1 Estos 10 programas fueron elegidos porque cubren diferentes países, tienen resultados de la evaluación (incluso si dichos resultados no fueron rigurosos) y se han
aplicado durante algunos años. Aunque la mayoría son programas en gran escala,
en el grupo estudiado en detalle también se incluyen programas piloto y en pequeña escala.
2 En el apéndice 2 pueden encontrarse descripciones detalladas de los programas
que se analizan en este capítulo, junto con programas adicionales de la región.
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
6. Madres Guías, Honduras
7. Oportunidades, México.
Además, se mencionan los siguientes programas debido a su avance o
relevancia, aunque no se han realizado evaluaciones de su impacto:
• PROMIN y Plan Nacer, Argentina
• Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI), Chile
• Fundación Educacional para el Desarrollo Integral del Menor (INTEGRA), Chile
• Educación Inicial no Escolarizada (CONAFE), México.
Este capítulo organiza las intervenciones en la región de acuerdo con
sus metas más representativas, como nutrición, salud infantil y materna,
o apoyo para la crianza. Sin embargo, no se debe olvidar que muchos
programas ofrecieron múltiples servicios, aunque se discuten solamente
bajo una categoría para evitar repeticiones. A lo largo del capítulo se
informan los resultados de los programas comenzando con las evaluaciones más rigurosas, seguidas por las menos rigurosas. Las evaluaciones
rigurosas del impacto permiten hacer inferencias causales o, al menos,
producir fuertes asociaciones entre los factores. Estas clases de evaluaciones a menudo se basan en datos recopilados de muestras representativas
(en el sentido estadístico), las cuales incluyen suficiente información para
modelar adecuadamente las relaciones entre los elementos de entrada del
programa y sus resultados.
En su mayoría, los datos examinados en este capítulo son recientes
(es decir, los programas se implementaron durante la última década) y
cumplen con, por lo menos, algunos de los siguientes criterios:
• Los datos se obtuvieron a partir de una evaluación del programa o
una prueba de su eficacia.3
• Las evaluaciones incluyeron una prueba controlada aleatoria o estuvieron constituidas por una evaluación cuasiexperimental con
un grupo de control y otro de referencia, usando técnicas rigurosas
para controlar características observables y no observables.
3 Una prueba de eficacia es una prueba que busca determinar si una intervención
es más buena que mala cuando se realiza en condiciones óptimas (controladas).
Quienes implementan el programa por lo general son profesionales altamente capacitados y las condiciones son monitoreadas muy de cerca para garantizar que
los beneficiarios seleccionados reciban una “dosis” máxima de la intervención.
Las pruebas de efectividad, de otro lado, comprueban si una intervención es más
buena que mala en condiciones del mundo real (Fley, 1986, citado en la Society
for Prevention Research (SPR), 2004, “Standards of Evidence Criteria for Efficacy,
Effectiveness and Dissemination,” SPR, Fairfax, Virginia, USA, http://www.preventionresearch.org/commlmon.php [acceso abril 2009).
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• Las evaluaciones presentaron resultados del desarrollo infantil en
la primera infancia.
En algunos casos, las evaluaciones tuvieron algunas fallas metodológicas o solamente ofrecieron resultados preliminares. Estas evaluaciones
menos rigurosas se incluyen en la discusión cuando son pertinentes para
el tema que se trata o cuando dan claridad sobre resultados del programa
particularmente interesantes.
Programas de nutrición
INCAP, Guatemala
A mediados de la década de 1960, la deficiencia de proteínas se consideraba como uno de los problemas más importantes en las naciones en
desarrollo, ya que muchos creían que podía afectar la capacidad de los
niños para aprender (Maluccio y otros, 2006). Para tratar esas preocupaciones, el INCAP (Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá) comenzó una serie de programas para realizar intervenciones en nutrición
basadas en la comunidad en Guatemala entre 1969 y 1977. El programa
entregó a los niños de áreas rurales un suplemento nutricional (una bebida con proteínas) y servicios de salud preventivos como vacunación
y desparasitación. El suplemento proteico también se ofreció a mujeres
embarazadas y lactantes en las regiones seleccionadas.
Un estudio del impacto a largo plazo del programa (Maluccio y otros,
2006) usó datos de panel longitudinales para rastrear sus efectos en niños
desde su nacimiento hasta los 36 meses de edad. En la muestra original,
se compararon y seleccionaron dos pares de aldeas con base en sus similitudes. De ellas, un par se asignó aleatoriamente para recibir la bebida
energética rica en proteínas, Atole. El otro par recibió una bebida sin
proteínas, con bajo contenido energético (Fresco). Todos los niños menores de 7 años y las mujeres embarazadas y lactantes de estas dos aldeas
se incluyeron en el estudio. Los datos se recopilaron hasta que un niño
participante cumplía 7 años de edad o el programa terminara, lo que
ocurriera primero. La duración de la exposición al programa y el tiempo
de ingreso fueron diferentes entre los niños. Entre 2002-04 se realizó un
segundo estudio que recopiló datos de 61% de la muestra original, representado por 1.469 adultos.
Usando un modelo de intención de tratar, el estudio de Maluccio evaluó el impacto del programa de nutrición sobre el logro escolar de los
niños, avance en grados de estudio y capacidad cognitiva (usando Matrices Progresivas de Raven y una prueba de comprensión de lectura). Se
encontró un impacto positivo en los resultados educativos de los participantes 25 años después de haber terminado su participación; los impac-
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tos fueron particularmente significativos para las mujeres que recibieron
el suplemento nutricional con alto contenido proteico en la primera infancia. El logro en grados escolares de estas mujeres aumentó un grado
completo, incrementando su probabilidad de terminar la primaria y parte
de la escuela secundaria. Estas mujeres también mostraron una mayor
rapidez para avanzar en los grados escolares. Con respecto a las destrezas
cognitivas, el estudio demostró que hombres y mujeres del grupo de tratamiento lograron 14 puntos porcentuales más que el puntaje promedio
del grupo de referencia en una prueba de comprensión de lectura (desviaciones estadísticas de casi uno y cuarto) y 9 puntos porcentuales más
que el puntaje promedio del grupo de referencia en pruebas cognitivas
(Raven) no verbales (un cuarto de una desviación estadística).
El impacto a largo plazo del programa del INCAP en los resultados de
los participantes en el mercado laboral también parece ser positivo y significativo. Hoddinott y Bassett (2008) realizaron un estudio de seguimiento
del grupo original del estudio del INCAP y concluyeron que la exposición
a Atole antes de los 3 años de edad aumentó significativamente el salario
devengado por hora, entre US$0,62 y US$0,67. Los efectos fueron mayores para quienes recibieron el suplemento de Atole entre el nacimiento y
los 24 meses de edad. Para este grupo, el aumento correspondiente en el
salario devengado por hora fue de US$0,67, representando un aumento
superior a 46% sobre los salarios promedio en la muestra del estudio. Sin
embargo, más adelante este estudio presentó varias limitaciones.4
PASL, México
En México, el Programa de Abasto Social de Leche (PASL) ayuda a mejorar la nutrición de familias de bajos ingresos, mujeres embarazadas y
lactantes, y adultos mayores. El PASL es un programa subsidiado por el
gobierno, administrado a través de Liconsa, una empresa del Estado que
comenzó a distribuir leche líquida y en polvo a precios bajos a las familias pobres en 1944 (Villalpando y otros, 2006).
En 1999, un estudio con carácter nacional reveló una alta persistencia
de la deficiencia de hierro entre los niños mexicanos (Villalpando y otros,
2003). Como respuesta, en 2000 la leche PASL comenzó a ser fortificada
con hierro y otros micronutrientes para mejorar el crecimiento y reducir
la persistencia de la anemia entre los niños menores de 5 años (Villalpando y otros, 2006). Las familias pobres con niños entre 6 meses y 12 años,
4Las limitaciones incluyeron un gran desgaste (únicamente se entrevistó a 49% de
la muestra original del estudio del INCAP), y la incapacidad de los investigadores
para distinguir diferentes efectos para diferentes ventanas de exposición dentro de
los tres primeros años de vida, debido a las restricciones de los datos y del diseño
del estudio.
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niñas entre 12 y 15 años, mujeres embarazadas y lactantes, mujeres entre
45 y 59 años y adultos mayores de 60 años, actualmente pueden comprar
hasta 24 litros semanales de leche subsidiada fortificada con hierro.
En 2003, se diseñó una prueba de control aleatoria para evaluar la
eficacia de la leche fortificada distribuida por PASL para reducir la anemia
(Villalpando y otros, 2006). Un grupo de niños que vivía en una comunidad pobre fuera de la ciudad de Puebla fue elegido en forma aleatoria
y asignado para beber 400 ml de leche fortificada diariamente durante
dos años.5 Un segundo grupo recibió leche no fortificada durante un año
y leche fortificada al año siguiente. Un tercer grupo nunca consumió leche y se utilizó como grupo de control. Los resultados demostraron una
reducción de 41 a 12% en la presencia de anemia del grupo intervenido:
una disminución de 29 puntos porcentuales.
Shamah y otros (2007) resumen los resultados de una segunda evaluación del PASL. En esta ocasión fue una evaluación de la efectividad (en
oposición a la prueba de eficacia evaluada por Villalpando y otros en
2006 y analizada en el párrafo anterior). La evaluación de efectividad
calificó el impacto del programa bajo circunstancias del “mundo real”
donde el mismo funciona y no bajo circunstancias controladas. Igual que
en el caso del estudio de Villalpando, esta evaluación asignó aleatoriamente 17 villas en cuatro estados mexicanos para recibir leche fortificada
o sin fortificar. El estudio comparó una muestra de 702 niños en estas
aldeas: la mitad recibió leche Liconsa fortificada durante dos años y la
otra mitad recibió leche Liconsa sin fortificar durante el primer año y fortificada durante el segundo año. Un tercer grupo de 370 niños, el grupo
de control, nunca recibió leche. Veinticuatro meses después de que la evaluación comenzó, en los dos grupos que recibieron leche había disminuido la anemia a menos de 3%, mucho menos que la prevalencia de 9% en
los grupos de control. La deficiencia de hierro también fue menor en los
grupos que recibieron leche fortificada y sin fortificar que en el grupo de
5 En una comunidad pobre, en las afueras de la ciudad, con 5.000 habitantes, se
seleccionaron niños saludables entre 10 y 30 meses de edad, de un registro de
niños menores de cinco años que vivían allí. Los niños fueron asignados en forma
aleatoria para beber 400 ml diarios (200 ml en la mañana y 200 ml en la noche) de
leche entera de vaca (distribuida como leche en polvo), fortificada o sin fortificar.
Los cuidadores de los infantes recibieron instrucciones sobre cómo reconstituir la
leche en polvo (que se entregaba semanalmente a cada familia) y la cantidad de
leche que un infante debía beber diariamente. Un trabajador de campo visitaba
cada hogar dos veces al día, en los horarios en que los niños debían tomar la
leche, para verificar que fuera reconstituida correctamente y registrar la cantidad
consumida. Cuando las madres ofrecían leche adicional a sus hijos o cuando los
niños no estaban en casa al momento de la visita, al día siguiente se les pedía a las
madres que calcularan la cantidad de leche que había bebido el niño (Villalpando
y otros, 2006).
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control. Los niños de los grupos de tratamiento crecieron 1,2 cm más por
año que quienes estaban en el grupo de control (Shamah y otros, 2007).
Bolsa Alimentação, Brasil
Un estudio de un programa de nutrición (Bolsa Alimentação) en el nordeste brasileño, que usaba transferencias condicionadas de efectivo, encontró que el programa no tuvo ningún efecto sobre el estado nutricional
de los niños (Morris y otros, 2004a).6 Sin embargo, estos resultados deben
interpretarse con cautela debido a que el estudio no recogió datos iniciales y las familias del grupo de control eran beneficiarias de un programa
similar con un componente educativo. Los autores del estudio sugieren
que la falta de impacto nutricional pudo deberse a una percepción de los
padres de los participantes de que los niños debían seguir desnutridos y
con bajo peso para mantener su elegibilidad en el programa.
Programas nutricionales y de crianza
Programa sobre desarrollo cognitivo en Jamaica
Muchos programas de DPI en la región han tenido un fuerte componente
de crianza, además de los elementos de salud y nutrición. Los programas
de crianza mejor evaluados en la región han sido implementados en Jamaica. Allí se han evaluado ocho programas de crianza que tenían como
objetivo a niños desnutridos o con bajo peso al nacer, generando datos
sobre sus impactos a corto y largo plazo. Una de las evaluaciones más
rigurosas de estos programas fue una intervención diseñada a mediados
de la década de 1980 para probar los efectos de la nutrición y los estímulos en el desarrollo de niños con retraso en su crecimiento. En 1986, un
grupo de investigadores diseñó una prueba aleatoria para comparar los
efectos de suministrar suplementos alimenticios, estimulación psicológica
o ambos a un grupo de niños con retraso en su crecimiento con edades
entre 9 y 24 meses. Se hicieron estudios de seguimiento dos años después
del programa y de nuevo cuando los participantes tenían 7 u 8, 11 o 12 y
17 o 18 años de edad (Walker y otros 2005; Walker y otros 2000).7
6La evaluación comparó a los niños y familias beneficiarios del programa con grupos comparativos correspondientes seleccionados de la muestra inicial de beneficiarios potenciales, pero que más adelante fueron excluidos del programa. Los
datos antropométricos de los niños se recopilaron seis meses después de haber
comenzado a recibir los beneficios. Las trayectorias de crecimiento se reconstruyeron usando datos del Ministerio de Salud.
7 El estudio original incluyó 127 niños con retraso en su crecimiento asignados a
cuatro grupos (un grupo de control y 3 de tratamiento) y a 32 niños sin problemas
de retraso. Adicionalmente, cuatro años más tarde se incluyeron en el seguimiento
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La estimulación psicológica consistió en visitas de una hora, una vez a
la semana, de un trabajador de salud comunitaria. El objetivo de la visita
fue mejorar las interacciones madre-hijo a través de técnicas de juego
demostradas, usando juguetes hechos en casa y un currículo semiestructurado que enfatizaba en el aumento de la interacción verbal entre ellos.
El componente de suplementos alimenticios del programa fue un kilogramo de fórmula láctea por semana. A los niños se les hizo seguimiento
en diferentes épocas durante el ciclo del programa, usando una combinación de instrumentos psicométricos. Dos años después del lanzamiento
del programa, los resultados demostraron que las intervenciones en estimulación y suplemento nutricional tuvieron impactos positivos sobre
desarrollo infantil, siendo el efecto más duradero el del grupo que recibió
ambas intervenciones. A las edades de 11 o 12 años, los beneficios del
suplemento nutricional (el último a los 7 años), parecen haber desaparecido. Sin embargo, los niños que recibieron la estimulación mostraron
puntajes más altos en las Escalas de inteligencia Weschler para Niños
–Revisada (WISC-R) Escala Completa (IQ), escala verbal y pruebas de vocabulario y razonamiento8 que los niños del grupo de control o del grupo
que recibió solamente el suplemento (Walker y otros, 2000).
Los beneficios a largo plazo de esta intervención en los resultados cognitivos y de educación de los niños al llegar a la adultez se midieron 17 o
18 años después, habiéndose realizado el último estudio de seguimiento
en 2002-03 (Walker y otros, 2005). Este último estudio encontró beneficios cognitivos sostenidos e impactos positivos en los logros escolares de
los participantes del programa (medidos mediante pruebas de comprensión de lectura y logros) y la tasa de deserción.9 Las herramientas usadas para medir los resultados cognitivos fueron la Escala de Inteligencia
Weschler para Adultos (WAIS por Weschler Adult Intelligence Scale), las
Matrices Progresivas de Raven, la Prueba de cubos de Corsi, la PPVT y una
prueba de lectura y matemáticas. Los resultados mostraron que los niños
con retraso en su crecimiento que recibieron estímulo psicosocial habían
mantenido beneficios cognitivos y educativos a las edades de 17-18 años
(tamaños del efecto de 0,4 a 0,6 SD). Los infantes con retraso en su crecimiento que no recibieron estimulación tuvieron puntajes significativamente más bajos que el grupo sin problemas de crecimiento, en todas las
mediciones cognitivas y educativas (Walker y otros, 2005).
52 niños sin problemas de retraso. Del mismo modo, los seguimientos a los niños
entre 11 y 12 años y entre 17 y 18 años incluyeron 116 niños con retraso en su
crecimiento y 80 sin retraso, y a 103 niños con retraso en su crecimiento y 64 sin
retraso, respectivamente (Walker y otros, 2000; Walker y otros, 2005).
8 En términos estadísticos, todos los valores fueron p < 0,05.
9Las tasas de deserción en el grado más alto alcanzado o en el grado actual si aún
seguía en la escuela (Walker y otros, 2005).
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Un estudio de niños jamaiquinos comprobó los efectos de un programa de crianza. Los investigadores diseñaron esta intervención para
comprobar los efectos de integrar la estimulación temprana en el cuidado
primario de niños desnutridos en Jamaica (Powell y otros, 2004) (ver
recuadro 4.1). Este estudio encontró que los niños del grupo de intervención presentaron mejorías significativas en su desarrollo, que se evidenciaron en la mayor puntuación en las Escalas de Desarrollo Mental de
Griffiths. Además, las madres en el grupo de intervención demostraron
mejoría en el conocimiento y las prácticas de crianza, medida por sus
respuestas a cuestionarios.
Otro estudio de programas de crianza en Jamaica (Baker-Hemmingham y otros, 2005) encontró que los programas de crianza dirigidos
Recuadro 4.1Currículo de un programa de estimulación
en la infancia temprana en Jamaica
Esta intervención fue diseñada por investigadores para comprobar los
efectos de integrar la estimulación temprana en el cuidado primario de
niños con desnutrición en Jamaica (Powell y otros 2004).
Los elementos fundamentales del currículo de crianza de este programa fueron los siguientes:
• Visitas semanales de media hora por parte de agentes de salud de la
comunidad durante un período de un año. El agente de salud sigue
un currículo estructurado que involucra la elaboración de juguetes y
libros en casa, los cuales se dejan en el lugar cada semana y se cambian en la siguiente visita. Con la madre también se abordan temas de
crianza.
• Demostración de actividades por parte del agente de salud, como actividades lúdicas que involucran a la madre y al niño
• Auxiliares de salud comunitaria especialmente capacitados implementan la intervención. Estos auxiliares son paraprofesionales entrenados
que ayudan en el trabajo clínico involucrado en el programa, visitando
los hogares para dar asesoría en salud y nutrición. Estos auxiliares
reciben de seis a ocho semanas de capacitación en salud materna e
infantil. Para esta intervención en particular, los auxiliares asistieron
a dos talleres adicionales de una semana sobre desarrollo infantil y la
intervención.
• Supervisión continua de la implementación del programa. Una vez al
mes un supervisor observaba a cada auxiliar de salud comunitaria
durante las visitas y visitó las clínicas quincenalmente, para discutir el
programa y revisar los registros de las visitas.
Fuente: Powell y otros (2004).
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a madres de niños con desnutrición tuvieron efectos positivos sobre la
reducción de la depresión materna. En centros de salud del gobierno de
Jamaica fueron seleccionadas madres de 139 niños desnutridos con edades entre 9 y 30 meses y recibieron visitas semanales por parte de auxiliares de salud comunitaria durante un año. A estas madres se les enseñaron
actividades lúdicas para realizarlas con sus hijos usando materiales caseros y se abordaron temas de crianza. Al terminar la intervención se hizo
una evaluación final a 125 madres (seguimiento de 90%). Las madres
del grupo de intervención presentaron una reducción significativa en la
frecuencia de síntomas depresivos (un equivalente a 0,43 SD). El número
de visitas que los participantes recibieron en su hogar osciló entre 5 y
48, cuyos datos se mostraron claramente que la intervención funcionó
mejor cuando las mujeres recibieron un número sustancial de visitas en
el hogar. Las madres que recibieron más de 40 visitas y las madres que
recibieron entre 25 y 39 visitas se beneficiaron significativamente con
la intervención, mientras que quienes recibieron menos de 25 visitas no
obtuvieron beneficios. Una evaluación final también demostró que la depresión materna estaba correlacionada negativamente con los resultados
de desarrollo en la infancia de los varones.
Cuidadores temporales, otras naciones caribeñas
El Programa de Cuidadores Temporales (RCP por Roving Caregivers Program) tiene una larga tradición en las naciones del Caribe y brinda educación no formal sobre crianza y desarrollo infantil integrado, mediante un
servicio de visitas al hogar, cuyo objetivo son hogares en riesgo con infantes
hasta de 3 años. La meta es cambiar prácticas de crianza inadecuadas y
facilitar el desarrollo de los pequeños para alcanzar su máximo potencial.
Después de la implementación exitosa del RCP en Jamaica,10 la intervención actualmente se está aplicando como plan piloto en cuatro países
del oriente del Caribe. El Instituto Ámsterdam para el Desarrollo Internacional (AIID por Amsterdam Institute for International Development) entre 2006-09 ha realizado una evaluación longitudinal del impacto del RCP
en la isla del caribeña de Santa Lucía. Los datos preliminares de la evaluación inicial demostraron que el desarrollo cognitivo de los niños que
vivían en las familias más pobres, incluso los más pequeños (menos de 2
años) fue significativamente menor que el de sus pares más pudientes (ver
gráfico 4.4). Sin embargo, estas asociaciones no se encontraron en el de10 En Jamaica, los “temporales” van de casa en casa a trabajar con niños pequeños
y sus padres beneficiarios, enseñándoles prácticas de cuidado infantil adecuadas
para el desarrollo. Cada cuidador temporal tiene asignadas cerca de 30 familias
y recibe capacitación en desarrollo infantil. Los cuidadores suministran juguetes
coloridos e interesantes y materiales de aprendizaje para los niños, muchos de los
cuales son hechos por los participantes.
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Gráfico 4.4Medidas iniciales del Programa de Cuidadores
Temporales en Santa Lucía
112
Desarrollo cognitivo
Desarrollo socioemocional
Puntaje del desarrollo
110
108
106
104
102
100
Promedio 1 (más pobre)
2
3
4
5 (más rico)
Quintiles del bienestar
Fuente: Janssens (2006).
sarrollo socioemocional (Janssens, 2006). El desarrollo infantil se midió
a lo largo de múltiples dimensiones como capacidad cognitiva, destrezas
motrices, desarrollo del habla y la escucha, desarrollo socioemocional y
antropometría, los cuales se resumieron en puntajes de desarrollo.
Programas de salud materna e infantil
PROMIN
y Plan Nacer, Argentina
En Argentina, el primero y segundo Proyectos de Nutrición y Salud Materna e Infantil se implementaron entre 1993 y 2003 (PROMIN I cubrió
desde 1993 hasta 2000; PROMIN II, desde 1997 hasta 2003). PROMIN I tenía
componentes de nutrición y salud materna e infantil: la entrega de un
paquete de servicios básicos para promover la salud reproductiva de las
mujeres y el cuidado de salud del niño; suplementos alimenticios para
mujeres lactantes y embarazadas con desnutrición, al igual que para niños menores de 6 años; y promoción y educación en salud y nutrición.
PROMIN I también incluyó un componente de desarrollo en la primera
infancia, que transformó los programas de alimentación existentes para
niños y estudiantes del jardín de infantes en Centros de Desarrollo Infantil (CDI), para niños entre 2 y 5 años, en áreas urbanas deprimidas.11
11Se esperaba que ambos componentes estuvieran coordinados, de manera que todos los niños en los CDI se beneficiarían del monitoreo del crecimiento y otros
servicios de salud infantil.
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Resulta difícil hacer afirmaciones definitivas sobre el impacto en la salud
de PROMIN I debido la falta de datos básicos, la dificultad para identificar
grupos de control adecuados, la superposición entre PROMIN I y PROMIN II,
y la variación en los índices de los CDI.
Los datos del programa PROMIN II también se derivan de evaluaciones no rigurosas (Banco Mundial, 2006b). Aunque el evaluación no puede establecer un vínculo causal entre las actividades del proyecto y los
cambios en los resultados deseados, estos datos sugieren que la tasa de
mortalidad infantil (TMI) de los niños pequeños que participaron en el
programa descendió en 23,4% en las provincias con PROMIN entre 1997
y 2004, en comparación con un descenso de 14,8% en las provincias sin
PROMIN. Sin embargo, las provincias sin PROMIN eran áreas económica y
socialmente más desarrolladas que aquellas donde se implementó PROMIN
II. Estas áreas también tuvieron su propio modelo de servicios de salud,
lo cual suscitó dudas acerca de su capacidad de comparación con las provincias con PROMIN. Estas últimas también informaron que el porcentaje
de mujeres embarazadas pobres con desnutrición descendió de 28% en
2001 a 13% en 2005, y el porcentaje de niños desnutridos entre 0 y 5
años, pasó de 3% en 1995 a 2% en 2004 (Banco Mundial, 2006b).
El número de chequeos médicos de los niños participantes se usó para
calcular los vínculos entre el servicio de remisión al servicio de salud y
la atención en los CDI. La evaluación encontró que aproximadamente
87% de los niños que asistían a centros de DPI recibieron por lo menos
un chequeo médico al año. El porcentaje de centros de DPI que estaban
vinculados funcionalmente con un centro médico de atención primaria
ascendió casi de cero al comienzo del proyecto a 87% en 2005 (Banco
Mundial, 2006b). Como se mencionó, estos resultados deben interpretarse con sumo cuidado, ya que la evaluación no contó con un diseño
experimental idóneo con los grupos de tratamiento y de control.
Argentina también implementó un programa de Seguro de Salud Materna e Infantil denominado Plan Nacer, en 9 de sus provincias más pobres. Los objetivos del programa son mejorar el acceso a los servicios
básicos de salud para mujeres embarazadas pobres y niños hasta seis
años de edad, al igual que mejorar la contratación con base en el desempeño, dentro del sector de la salud pública.12 El programa ofrece a las
mujeres embarazadas una completa atención prenatal y posnatal, que
incluye vacunación, controles durante y después del embarazo, educación sobre lactancia, parto saludable y otros aspectos relacionados con la
salud en el embarazo y el parto. El programa también ofrece actividades
orientadas a los niños desde el nacimiento hasta los 6 años de edad, como
controles para el bienestar del bebé (durante el primer año de vida, un
12Para aprender más sobre el programa, consultar en http://www.nacer.gov.ar/index.
asp.
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control mensual; entre 18 meses y 3 años de edad, un control semestral,
y entre 3 y 6 años de edad, un control anual), que incluyen vacunación y
asesoría para los padres sobre nutrición y salud infantil.
Atención Integral a la Niñez Comunitaria (AIN-C), Honduras
En 1990 se lanzó el programa Atención Integral a la Niñez Comunitaria
(AIN-C) en Honduras, en respuesta al alto nivel de desnutrición entre los
pequeños, el cual ha evolucionado como un programa de nutrición y salud pública con carácter nacional y basado en la comunidad, que aborda
aspectos fundamentales para la salud de los niños pobres hasta de 2 años
de edad. El programa conecta el sistema de salud pública del gobierno
con las familias mediante un programa de promoción del crecimiento
infantil dirigido por monitoras (voluntarias de la comunidad), quienes
mensualmente asisten a los padres de manera personalizada en temas
como la alimentación del niño, cuidado casero de enfermedades comunes y uso adecuado de los servicios de salud.13 En 2000 se realizó una
evaluación intermedia (Van Roekel y otros, 2002) y en 2002, un estudio
final del impacto (Plowman y otros, 2004). Dicha evaluación mostró impactos positivos sobre el conocimiento, las actitudes y las prácticas de
comportamientos de las madres participantes en relación con nutrición
del niño, crianza y demanda familiar de atención médica, al igual que
sobre el estado nutricional de los hijos (Van Roekel y otros, 2002). La
evaluación del impacto realizada en 2002 utilizó los mismos indicadores
de desempeño del programa y agregó una medida para el estado nutricional. Sin embargo, el estudio se vio afectado por contaminación del grupo
de control. En 2002, 24% de los niños en el grupo de control participó en
las actividades de estimulación del crecimiento del programa (Griffiths y
McGuire, 2005). Esta intervención en el grupo de control generó confusión en los resultados de la evaluación (ver Plowman y otros, 2004; Van
Roekel y otros, 2002).
Específicamente, la evaluación intermedia encontró que el programa
tuvo efectos positivos sobre el conocimiento y la aplicación de las prácticas de crianza por parte de las madres, incluyendo prácticas de lactancia,
cuidado adecuado y manejo de niños con diarrea. También documentó
que el programa estaba llegando a 92% de los niños menores de dos
años en las regiones bajo tratamiento. En los hogares en tratamiento,
la alimentación exclusivamente con lactancia materna aumentó de 21 a
39% (mientras que descendió en las áreas de control); la rehidratación
13 El programa se estructuró con base en las experiencias positivas de otros programas en gran escala, como el Proyecto Iringa de Tanzania, el Programa para el
Cambio de Conducta de Indonesia y el Proyecto Tamil Nadu en India, los cuales
continúan sirviendo como ejemplos de buenas prácticas sobre cómo se pueden
manejar de manera efectiva temas nutricionales.
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oral en casos de diarrea aumentó de 32 a 50% (mientras que ascendió
sólo 2% en las áreas de control); continuar con la alimentación y suministrar líquidos a los niños durante un período de diarrea aumentó de 21
a 33% en los hogares del proyecto (mientras que descendió en las áreas
de control); y la introducción oportuna de alimentación complementaria
pasó de 70 a 76% (mientras que disminuyó de 70 a 63% en las áreas de
control).
En 2008 se publicó una evaluación final que volvió a analizar los
datos de la AIN-C 2002 para tratar los temas de la contaminación del
grupo. En este estudio, la comparación previa y posterior de los grupos
de intervención y control se reemplazó con un análisis de la participación
individual en la comunidad en el AIN-C. Usando los datos del seguimiento, se comparó a los niños que participaron en el AIN-C con niños que
no participaron en el mismo, sin tener en cuenta la comunidad donde
vivían. Por consiguiente, el modelo original de la “intención de tratar”
fue reemplazado por un modelo de estimación de los efectos sobre la
persona tratada. Los resultados de esta evaluación sugieren que el AIN-C
tuvo un impacto positivo y significativo sobre las prácticas de cuidado y
alimentación de los pequeños y el estado nutricional, especialmente entre
los hogares más pobres y los niños que participaron con más regularidad
en el programa. Las madres participantes en el AIN-C alimentaron a sus
hijos por más tiempo exclusivamente con leche materna que quienes no
pertenecieron al programa (un mes y medio más). Asimismo, los niños
que participaron en AIN-C tuvieron índices superiores de cobertura de
vacunación completa que los pequeños no participantes. El porcentaje
de niños que hasta los 23 meses de edad recibió suplementos de hierro y
vitamina A también fue significativamente más alto para AIN-C. Además,
los resultados sugieren efectos positivos sobre el estado nutricional, particularmente en los hogares más pobres (Schaetzel y otros, 2008).
Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar, Colombia
En Colombia, los Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar (HCBF)
constituyen un programa de guarderías y cuidado infantil a gran escala
con un componente nutricional, que utiliza a madres de la localidad para
prestar los servicios del programa en “centros” organizados en las casas
(ver recuadro 4.2). El programa se lanzó entre 1984 y 1986, y busca atender a mujeres embarazadas, madres y niños que viven en la pobreza. Los
Hogares Comunitarios ofrecen una combinación de educación para los
padres y servicios infantiles. Los niños que asisten a los centros de HCBF
reciben el almuerzo y dos meriendas que incluyen una bebida nutricional
llamada bienestarina. Otros servicios incluyen apoyo y educación para
los padres, estimulación temprana, servicios de alimentación, educación
en salud y cuidado preventivo de salud, control de estatura y peso, y
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Recuadro 4.2 Evaluación del programa Hogares
Comunitarios de Bienestar Familiar, Colombia
Implementado a mediados de la década de 1980, el programa Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar (HCBF) ha venido prestando asistencia a
familias colombianas con niños pequeños. El programa, establecido por el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), llega aproximadamente a un millón de niños y niñas menores de 7 años en 1.098 municipios.
Las madres comunitarias son las trabajadoras de primera línea, o “ejecutoras” del programa de HCBF, y prestan sus servicios en “centros” entre
4 y 8 horas diarias. Alrededor de 53% de estas madres laboran tiempo
completo y 23%, medio tiempo. Las madres con edades entre 31 y 40
años representan 39% del grupo y alrededor de 35% de todas las madres
que trabajan en el programa han completado sus estudios de secundaria.
Las madres comunitarias con menos educación usualmente están ubicadas en las áreas rurales, donde sólo 27% ha terminado los estudios de
secundaria, en comparación con 39% de las madres comunitarias en las
áreas urbanas. La tasa de rotación entre las madres comunitarias es baja.
Datos tomados entre 1987 y 2004 muestran que 50% de las mujeres que
estaban trabajando en el programa se habían vinculado al mismo antes
de 1996. La duración promedio de estas mujeres en el programa es de
8,2 años, y el tiempo máximo, 17 años. Cerca de 74% de las mujeres han
participado en el programa por casi cuatro años.
El gobierno evaluó el programa en 1997 y esto llevó a una serie de medidas diseñadas para mejorar su calidad. En general, la evaluación del impacto
sugirió que los HCBF tienen efectos positivos sobre el crecimiento de los niños
y la asistencia a la escuela. Aunque se estableció que los hogares comunitarios
estaban alcanzando la meta de llegar y proteger a los sectores más pobres de
la población, no cumplían satisfactoriamente con las normas del ICBF. Específicamente, la evaluación precisó aspectos inadecuados en relación con: i)
la infraestructura de los hogares comunitarios; ii) los materiales educativos,
juguetes y equipos para la preparación de alimentos; iii) la capacitación y conocimiento de las madres comunitarias en relación con temas de nutrición,
salud y desarrollo psicosocial de los niños; y iv) la administración del programa a nivel de la comunidad. El estudio concluyó que la administración y la
gestión del programa en la comunidad y los niveles ejecutivos eran deficientes, presentando un bajo nivel de capacitación, seguimiento y monitoreo de
la calidad y desempeño del programa. Generó especial preocupación la falta
de confianza en la contabilidad y el seguimiento a las facturas.
Fuente: Londoño y Rey (2005).
servicio de guardería durante el día con educación preescolar y cuidado
infantil. Los servicios de alimentación y cuidado infantil los suministra
una madre de la comunidad local, conocida como madre comunitaria.
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Una evaluación del programa realizada en 2004 (Attanasio y VeraHernández, 2004a) encontró un efecto estadísticamente significativo sobre la probabilidad de que los niños que habían estado en el programa
ingresaran a la escuela y avanzaran un grado cuando tuvieran entre 13 y
17 años de edad. Aunque los efectos no fueron significativos para los niños entre 8 y 12 años,14 los resultados en las edades de 13 a 17 años mostraron que la asistencia a los HCBF antes de la edad de seis años aumentaba
la probabilidad de que un niño fuera a la escuela en 0,198%. Como la
tasa de asistencia promedio para los niños entre 13 y 17 años en la muestra es de 0,63, este efecto es significativo. La asistencia durante más de 29
meses aumentó la probabilidad de asistir a la escuela en 0,208%.
La evaluación realizada en 2004 por Attanasio y Vera-Hernández utilizó datos de una evaluación del impacto de otro programa de transferencias condicionadas de efectivo (TCE) en Colombia, Familias en Acción,
que se implementó en algunas de las mismas localidades para evaluar el
impacto de los HCBF en los resultados de nutrición, específicamente la
estatura según la edad.15 Los datos incluyeron información sobre la asistencia actual y pasada de los niños a un centro de HCBF, principalmente
en áreas rurales. La evaluación empleó un método de variable instrumental para comparar a los niños participantes y no participantes, usando
como instrumentos la distancia desde el hogar del niño hasta el centro de
HCBF y la tarifa mediana municipal. Los resultados demostraron que el
programa tuvo efectos positivos sobre la estatura de los niños,16 con un
efecto de 0,59 desviaciones estándar en los puntajes z, correspondientes a
un aumento de 2,86 cm en la estatura entre los muchachos y de 2,90 cm
entre las niñas a la edad de 72 meses (Attanasio y Vera-Hernández 2004,
revisado 2007).
Hogares Comunitarios, Guatemala
El Programa de los Hogares Comunitarios (PHC) en Guatemala, similar
al programa en Colombia, brinda atención a hijos de padres trabajadores
hasta la edad de 7 años (ver recuadro 4.3). Ruel y otros (2006) encontraron que el PHC tuvo efectos positivos sobre los resultados nutricionales,
como una dieta significativamente mejorada en el sitio de la atención de
14Los autores plantean la hipótesis de que este resultado se debió a la elevada participación de niños entre 8 y 12 años. Este grupo de edad tiene tasas de asistencia
muy altas. Los niños mayores comienzan a desertar de la escuela.
15Los autores también consideran otros resultados como la oferta de mano de obra
femenina.
16 Un borrador de este estudio estableció resultados más altos. Se encontró que el
efecto del programa se tradujo en una ganancia de 2,36 cm en la estatura de los
muchachos y de 2,39 cm entre las niñas a la edad de 72 meses (Attanasio y VeraHernández, 2004a).
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los niños participantes en el programa, en comparación con quienes usaban otras instalaciones de cuidado infantil. Los autores emplearon dos
estrategias empíricas para estimar los efectos del programa: comparación
beneficiario/control (también llamada comparación por diseño) y comparación de resultados tendenciales. El método de comparación sugiere
que los participantes consumieron en promedio 20% más de energéticos,
proteína y hierro, y 50% más de vitamina A, que los no participantes.
Estos efectos positivos fueron sólidos cuando se estimó el uso de métodos
de comparación de resultados tendenciales, aunque los niveles de significación de los efectos observados con estos métodos fueron ligeramente
más débiles. El estudio también encontró que el programa era una buena
oportunidad laboral para las madres cuidadoras, quienes tendían a ser de
más edad que la madre beneficiaria promedio.17 Además, la evaluación
reveló información adicional sobre la calidad del programa (ver recuadro
4.3), la cual complementó la evidencia sobre su impacto en la nutrición
y es un buen ejemplo del tipo de información que se puede reunir en un
proceso de evaluación de un programa.
Otros programas (sin estudios rigurosos)
Conozca a Su Hijo, Chile
El programa Conozca a Su Hijo (CASH) se desarrolló en la década de
1980 para ayudar a los habitantes de las áreas rurales de Chile golpeadas por la pobreza. CASH está dirigido a las madres de las zonas rurales,
preferiblemente aquellas que pertenecen al Sistema Chile Solidario18 y/o
madres indígenas que viven por debajo de la línea de pobreza, tienen
hijos hasta de 5 años de edad y residen en áreas que carecen de centros
de educación preescolar. Los servicios incluyen estimulación temprana
para los niños, apoyo y educación para los padres, servicios de nutrición,
protección social, educación preescolar, y servicios de intervención en la
primera infancia para niños con retrasos en su desarrollo o discapacidades y actividades de participación con las comunidades. Una evaluación
del CASH encargada por el Ministerio de Educación de Chile informó que
el programa tenía efectos positivos sobre el desarrollo del lenguaje de
17 Ruel y otros (2006) brindaron información amplia sobre las operaciones del programa, identificando restricciones y retos operativos. También suministraron información comparativa sobre los costos en que incurrían las familias beneficiarias
del PHC y las familias que usaban opciones de cuidado alternas (principalmente
con parientes y cuidado familiar).
18Chile Solidario incluye programas y políticas contra la pobreza en Chile, dirigidas
a los hogares indigentes, mediante el suministro de apoyo psicosocial intensivo,
acceso prioritario a las transferencias existentes, conexiones con las redes públicas
y privadas de servicio social y un subsidio en efectivo.
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Programas de desarrollo en la primera infancia en ALC
Recuadro 4.3Calidad del programa Hogares Comunitarios,
Guatemala
El Programa de los Hogares Comunitarios (PHC) es un programa urbano
de cuidado infantil basado en la comunidad, que se concibió en la década
de 1990 para garantizar la atención a los hijos de mujeres trabajadoras
en comunidades pobres. El programa funciona de lunes a viernes en el
horario de 6 a.m. a 6 p.m. Cada cuidadora es responsable en su propio
hogar de un grupo de hasta 10 niños cuyas edades van desde recién nacidos hasta seis años.
Una evaluación (proceso) operativa del programa demostró que, en
general, funciona con bastante efectividad. El suministro inicial de material, mobiliario y equipo llega oportunamente al hogar que se va a abrir.
Sin embargo, el mobiliario y el equipo suelen romperse y las cuidadoras
tienen dificultades para reemplazarlos. El programa también hace transferencias mensuales de efectivo a la cuidadora para la compra de alimentos
adecuados.
Los datos recogidos en la evaluación precisaron algunos temas de preocupación. Primero, demostraron que la cuantía de las transferencias de
efectivo debe ser suficiente para compensar los aumentos en el precio de
los alimentos y para permitir la compra de materiales renovables para
los niños. Segundo, a las cuidadoras les toma mucho tiempo cobrar la
transferencia, de manera que deben salir del hogar por períodos largos.
Tercero, se espera que los padres paguen una tarifa mensual, o cuota, y
contribuyan con recursos y materiales. Por ejemplo, antes de abrir un hogar, se espera que los padres participen aportando dinero o que colaboren
con su trabajo y apoyo. La evaluación demostró que los padres tenían dificultades para hacer aportes mensuales y pagar las cuotas; adicionalmente,
su vinculación y participación plena en el programa era limitada. Cuarto,
con respecto a la calidad de los servicios, los observadores calificaron la
higiene y seguridad del hogar y la rutina diaria basados en una observación semiestructurada de 8 horas. En promedio, la condición general del
hogar era buena, pero se consideró necesario realizar trabajos adicionales
sobre seguridad e higiene.
En términos del cronograma diario, la mayoría de cuidadoras siguieron la asignación de tiempo sugerida para diferentes actividades: trabajo
doméstico, cuidado infantil, preparación de los alimentos, servicio de los
alimentos, estimulación temprana, etcétera. Sin embargo, el cronograma
propuesto subestimaba el tiempo dedicado a labores de cuidado infantil
como la higiene y la atención de las necesidades generales de los niños. El
tiempo dedicado a actividades pedagógicas fue la debilidad más grande,
pues correspondía únicamente a 6% de las actividades diarias.
En general, las cuidadoras expresaron la necesidad de apoyo adicional
para mejorar la calidad de sus servicios, lo cual exigía el suministro de
(Continúa en la página siguiente)
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(Continuación recuadro 4.3)
elementos de salud. También informaron que no tenían ningún vínculo con
servicios de salud. Otra de sus preocupaciones fue la expectativa de que
actuaran como profesoras cuando solamente contaban con capacitación y
apoyo limitados. De otro lado, los padres expresaron la necesidad de extender los servicios al día sábado, brindar asistencia cuando el niño estaba
enfermo y conectar los hogares (mediante servicios de remisión) a los servicios de salud, al igual que permitirles llevar más de un hijo a cada hogar.
Fuente: Ruel y otros (2006).
los niños participantes entre 2 y 5 años de edad, y conducía a puntajes
más altos en el desarrollo del lenguaje, en comparación con niños que no
participaron en el programa. Los niños participantes también tuvieron
puntajes más elevados en su desarrollo cognitivo que el grupo de control,
cuando ingresaron al primer grado de educación básica. Sin embargo, estas diferencias desaparecieron después de culminar dicho grado. Se obtuvieron resultados similares con niños que, al momento de la evaluación,
ingresaban al segundo grado (Ministerio de Educación de Chile, 1998).
No obstante, los resultados deben tomarse con precaución debido a los
problemas metodológicos del diseño de la evaluación.19
Kallpa Wawa, Bolivia
Kallpa Wawa (“fortalecimiento del niño”) es un programa de crianza no
formal, basado en la comunidad, que apoya a las indígenas quechua de
Bolivia. El programa ofrece sesiones de alfabetización para estas mujeres,
con el fin de mejorar su capacidad práctica para el cuidado de sus hijos
en el hogar; otros componentes del programa incluyen salud, nutrición,
desarrollo psicosocial y protección infantil. Los padres reciben capacitación mediante talleres y visitas al hogar por parte de promotores comunitarios, bajo la supervisión de trabajadores técnicos municipales.20
Morenza y otros (2005) evaluaron el programa piloto del Kallpa
Wawa, que fue apoyado por UNICEF, en Cochabamba, Sucre y Potosí.
La evaluación comparó a los niños del Kallpa Wawa con un grupo de
control de pequeños que no recibieron el programa, al igual que con un
programa de crianza similar llamado Wawa Wasi (este programa tam19Los resultados reflejan solamente datos posteriores a la intervención, ya que no
se recogieron datos iniciales. También se informaron dificultades en la integración
del grupo de referencia debido a desviaciones en la selección.
20Se puede encontrar más información sobre el Kallpa Wawa en http://www.redinnovemos.org/content/view/458/103/lang,sp/ (último acceso agosto 11, 2009)
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bién incluye cuidado infantil comunitario). Los niños que participan en
el Kallpa Wawa lograron puntajes superiores que los del grupo de control
en pruebas cognitivas aplicadas según la edad.21 Sin embargo, estos resultados deben interpretarse con precaución, ya que el informe de Morenzo
entregó información limitada sobre la estrategia empleada para identificar a los beneficiarios de los programas. Es posible que las diferencias
en los resultados sean atribuibles a diferencias no observables entre los
participantes.
Madres Guías, Honduras
El programa Madres Guías en Honduras busca mejorar los resultados
generales del desarrollo infantil. Fundado en 1992 por el Fondo Cristiano para Niños de Honduras (CCF-H por Christian Children’s Fund of
Honduras), Madres Guías brinda educación continua a los padres, servicios de salud y nutrición para mujeres embarazadas y niños de 4 a 6
años de edad. Los servicios se prestan a través de madres comunitarias.
Antes de diseñar e implementar el programa, se realizó un estudio inicial.
Los resultados de la evaluación sugieren que el programa ha sido exitoso
para aumentar el alfabetismo entre los niños y desarrollar la autoestima
de las mujeres participantes. Los hombres en las áreas de tratamiento
reconocen y aceptan la importancia de las actividades del programa para
las mujeres, y que estas actividades también benefician a los niños y a la
comunidad en general (Vargas Barón, 2007b). Estos resultados de la evaluación se deben tomar con cautela, ya que muchos detalles, que incluyen
las metodologías y los datos, no son claros.
Programa Familias en Acción, Colombia
Fundado en 1999, el Programa Familias en Acción (FA) es un programa
de TCE, que se basa en Oportunidades de México. FA es un programa
orientado hacia los padres, que incluye en sus objetivos mujeres embarazadas y madres con hijos menores de 7 años. El programa ofrece servicios
directos a las madres, incluidas transferencias de efectivo y suplementos
nutricionales, que están condicionados al uso de servicios de salud para
los hijos (como vacunas y controles de crecimiento y desarrollo). Los
niños mayores de una familia deben estar matriculados en la escuela para
recibir los subsidios.
En diciembre de 2008, el programa había llegado a 1’857.760 familias (Acción Social 2009). El subsidio en efectivo para nutrición asciende
a US$16 mensuales por familia (para familias con niños menores de 7
años); este subsidio está acondicionado a la participación de los niños en
un programa de desarrollo y crecimiento extendido a todo el país, que
21 En términos estadísticos, p < 0,07.
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realizan visita de salud preventiva para medirlos y pesarlos, al igual que
para evaluar su estado nutricional. La frecuencia de las visitas varía según la edad. Además, se otorga un subsidio escolar a los niños en grados
2 a 11 (el monto de la transferencia se duplica para los estudiantes de
secundaria), condicionado a la asistencia a la escuela.
Una evaluación documentó efectos positivos del programa de FA en
cuanto al estado nutricional y la estatura de los niños participantes (Attanasio y otros, 2005). Usando métodos de comparación de resultados tendenciales, los autores demuestran que para niños menores de 24 meses, los
puntajes estandarizados para estatura según la edad o puntajes z-scores
aumentaron 0,16. Para un niño de 12 meses esto equivale a 0,43 cm, lo
cual se traduce, a su vez, en una menor probabilidad de desnutrición crónica. No se establecieron efectos para niños mayores de 24 meses. Otro
resultado del estudio de Attanasio fue que FA redujo la probabilidad de
los síntomas de diarrea informados, aproximadamente en 10 puntos porcentuales entre los niños participantes menores de 48 meses de edad, de
áreas rurales. Finalmente, el programa aumentó la posibilidad de que los
niños participantes cumplieran con el programa nacional de crecimiento
y desarrollo (23%) y con los cronogramas de vacunación (en 9%).
PATH,
Jamaica
En Jamaica, el Programa para el Desarrollo a través de la Salud y Educación (PATH por Program of Advancement through Health and Education)
estableció que los niños hasta de un año de vida debían asistir a un centro
de salud cinco veces al año, y los niños entre 1 y 5 años de edad, dos veces
al año. Un estudio reciente del programa (Levy y Ohls, 2007) encontró
que tenía efectos positivos y significativos sobre la asistencia de los niños
a los controles de salud, con estimados del impacto calculados para el
participante marginal. Los impactos se capturaron usando una técnica
de regresión discontinua que comparó hogares elegibles que participaron
en el programa con hogares casi elegibles que se utilizaron como grupo
de referencia. Según Levy y Ohls, PATH tuvo un impacto positivo y significativo sobre la asistencia al centro de salud entre los niños menores de
5 años. La magnitud del impacto fue casi de 0,3 visitas durante los seis
meses anteriores, el equivalente a un incremento de 30% en la media del
número de visitas.
PRAF,
Honduras
En Honduras, el Programa de Asignación Familiar (PRAF) es un programa
de salud y TCE que condiciona los subsidios a la participación de los niños
en consultas de salud preventiva infantil. Cuatro paquetes diferentes fueron asignados en forma aleatoria a cuatro grupos, los cuales incluyeron,
respectivamente, transferencias de efectivo a los hogares, recursos sumi-
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nistrados a equipos de salud locales (combinados con nutrición basada
en la comunidad), los dos paquetes y ningún paquete. El PRAF tuvo efectos positivos sobre el monitoreo del crecimiento y aumentó el porcentaje
de niños participantes que fueron vacunados. Los datos se recopilaron al
comienzo y dos años después, con base en un cuestionario para la madre.
En una evaluación (Morris y otros, 2004) se encontró que la intervención
a nivel del hogar tenía un gran impacto sobre la cobertura de cuidado
prenatal y los exámenes preventivos de salud infantil (los cuales aumentaron entre 15 y 20 puntos porcentuales), pero no en los chequeos prenatales. Sin embargo, estos resultados deben tratarse con cuidado dadas las
limitaciones del estudio de impacto.22
Red de Protección Social, Nicaragua
En Nicaragua, el programa Red de Protección Social brindó apoyo a
niños en condiciones de extrema pobreza23 mediante una combinación
de transferencias de efectivo para educación y salud, controles de salud
y suplementos nutricionales. El programa se implementó en dos etapas:
los beneficiarios de la etapa I recibieron un conjunto de beneficios durante tres años y otro, reducido, durante dos años. El programa cubrió un
total de 46.000 hogares que recibieron un bono escolar de US$90 anual
por familia, para niños entre 7 y 13 años matriculados en los grados 1
a 4, y un bono anual por estudiante para morral escolar por US$21. El
componente de salud consistía en una transferencia inicial para el hogar
de US$207 por el primer período de elegibilidad, y un bono menor en
la segunda fase. A las madres se les exigió participar en charlas sobre
prevención en salud y garantizar la participación regular de los hijos menores de 6 años en controles para monitorear su crecimiento.
Una evaluación del impacto del programa (Maluccio y Flores, 2005)
documentó una serie de efectos positivos en las medidas de salud infantil,
incluido un aumento significativo del porcentaje de niños menores de 3
años que asistió a controles de salud y peso durante los 6 meses anteriores, al igual que en el porcentaje de niños entre 0 y 3 años que recibió suplementos de hierro durante los 12 meses previos. La evaluación empleó
un diseño aleatorio experimental con un análisis de diferencia en diferencia utilizado para calcular el impacto neto de programa entre los grupos
de control y tratamiento. Se encontraron efectos significativos positivos
22Los autores advirtieron que las personas encuestadas podían haber creído que sus
respuestas afectarían la posibilidad de recibir beneficios. También señalaron que
los entrevistadores no fueron ciegos al tratamiento y que sólo hubo una implementación parcial o limitada del paquete a nivel de servicio.
23Los niveles promedio de gastos de los hogares seleccionados estuvieron por debajo
del nivel requerido para satisfacer la ingesta de calorías mínima, medida por el
Estudio de Medición de los Estándares de Vida de Nicaragua.
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para la vacunación actualizada de niños con edades entre 12 y 23 meses,
la cual aumentó en 18 puntos porcentuales. Además, el programa resultó
en un incremento neto promedio de 16,3 puntos porcentuales en la participación de niños menores de 3 años en los controles de crecimiento y
monitoreo para el período 2000-01. Sin embargo, después de dos años de
implementación del programa, este porcentaje sigue siendo positivo (únicamente 8,4% en 2002) pero no significativo, dado que la participación
del grupo de control aumentó sustancialmente.
Se observó un patrón similar en la asistencia de niños menores de tres
años a controles de salud, para registrar su crecimiento, desarrollo y peso
cada seis meses. El porcentaje de niños que asistieron a estos controles
ascendió 29 puntos porcentuales al final del primer año del programa.
Adicionalmente, el programa tuvo un efecto neto sobre el retraso del crecimiento de niños menores de cinco años, el cual descendió en 5,5 puntos
porcentuales entre 2000 y 2002 (en un nivel de significancia de 10%).
Esta reducción fue 17 veces más rápida que el descenso porcentual anual
entre 1998 y 2001. Los niños beneficiarios también experimentaron una
reducción positiva y significativa de 6,2 puntos porcentuales en la prevalencia del bajo peso (Maluccio y Flores, 2005).
Programas de preescolar
Programa nacional de preescolar, Argentina
En América Latina y el Caribe existen varios programas de preescolar,
pero sólo en algunos casos se ha evaluado rigurosamente su impacto sobre
los resultados del desarrollo en la primera infancia. Dos de las primeras
evaluaciones del impacto de la educación preescolar en los resultados de
la vida de los participantes fueron los de Berlinski y Galiani (2005) y Berlinski, Galiani y Gertler (2006). Estos autores tomaron ventaja del notable
programa de desarrollo de la educación preescolar en Argentina24, para
estudiar sus efectos en los logros de la escuela primaria, usando datos
del programa y de la Evaluación Nacional de la Educación del país, para
comprobar los beneficios de un programa de educación para la infancia
temprana de carácter nacional y financiado con recursos públicos.
Los autores utilizaron una estrategia de diferencia en diferencia y
combinaron diferencias en el número de instalaciones construidas a tra24 Entre 1993 (el año que la educación de preescolar pasó a ser obligatoria) y 1999,
Argentina construyó salones de clase para cerca de 176.000 niños. Las aulas de
preescolar están vinculadas a las escuelas de primaria y operan en dos jornadas
separadas de tres horas y media. El programa fue exitoso y todas las provincias
experimentaron un aumento en las tasas de matrículas de preescolar, al menos en
10 puntos porcentuales.
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vés de las regiones con las diferencias en la exposición a través de los
grupos, inducidos por la expansión del programa con el paso del tiempo.
La ampliación de las instalaciones de preescolar tuvo un impacto positivo sobre la asistencia, con un incremento promedio aproximado de 7,5
puntos porcentuales en la probabilidad de asistir al preescolar. Por consiguiente, la expansión del programa explicó la mitad del aumento de 15
puntos porcentuales en las tasas brutas de matrícula entre 1991 y 2001
(Berlinksi y Galiano, 2005).
Luego, Berlinski, Galiani y Gertler (2006) examinaron el efecto de la
asistencia al preescolar sobre los resultados del aprendizaje a mediano
plazo, utilizando puntajes de pruebas estandarizadas para los grados 3, 6
y 7. Los autores encontraron que la asistencia al preescolar a las edades
de 3 a 5 años aumentó el desempeño en lenguaje y matemáticas en 6 hasta 4,5 puntos porcentuales o 0,3 a 0,2 de una desviación estándar, con
ganancias similares para niños y niñas. Además, el efecto de haber asistido al preescolar en los puntajes de las pruebas de tercer grado fue el doble
para los estudiantes con antecedentes de pobreza, que para los estudiantes con antecedentes de no pobreza. Un año de preescolar aumentó el
promedio de tercer grado en los puntajes de las pruebas de matemáticas
y español en 8% de una media, o 23% de la desviación estándar de la distribución de puntajes de la prueba. Además, la vinculación al preescolar
afectó positivamente las destrezas de comportamiento de los estudiantes,
incluidas atención, esfuerzo, participación en clase y disciplina, medidas
por las respuestas de los maestros.25 Las ganancias obtenidas por la educación de preescolar nuevamente fueron mayores para los estudiantes
que vivían en municipios con más desventajas.
Programa nacional de preescolar, Uruguay
Berlinski, Galiani y Manacorda (2007) hicieron un análisis similar con
niños de preescolar en Uruguay. El estudio encontró efectos positivos a
largo plazo por la participación en el preescolar respecto a los resultados
posteriores en la escuela. Usando una encuesta nacional uruguaya que
recuperó información retrospectiva sobre la asistencia al preescolar, los
autores pudieron aislar el efecto de una rápida expansión de los centros
de preescolar comparando las diferencias entre hermanos tratados y no
tratados. Los autores usaron varios métodos para controlar las desviaciones de la selección (características observables y no observables que
25 Los autores plantean la hipótesis de que las destrezas de comportamiento positivas podrían ser una indicación de que la participación en el preescolar podría
afectar posteriormente los logros y el desempeño escolar, dado que esto les da a los
niños oportunidades para socializar y facilita su autocontrol, destrezas necesarias
para lograr el máximo de las experiencias en el aula de clase.
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
pueden llevar a los padres a matricular a sus hijos en preescolar).26 El
estudio capturó las diferencias en el progreso escolar de estudiantes entre
7 y 15 años de edad, basado en la participación de uno, dos o tres años
de preescolar.
Entre sus resultados, el estudio estableció que la asistencia al preescolar tuvo un efecto significativo y positivo en el ingreso a la escuela a
medida que el niño crecía. A la edad de 7 años, la diferencia en las tasas
de matrícula entre niños en el programa y los grupos de control fue de
3 puntos porcentuales; a la edad de 15, esta diferencia estaba entre 20
y 28 puntos porcentuales. A esa misma edad, los estudiantes participantes tenían 0,8 años adicionales de educación, en comparación con los
estudiantes que no participaron en el programa de preescolar. Este hallazgo representa un aumento general en el nivel promedio de educación
de los muchachos de 15 años cercano a la décima parte de un año y un
aumento en la tasa de participación escolar alrededor de 3 puntos porcentuales. El análisis también demostró un pequeño efecto adicional por
haber asistido a dos años de escuela preescolar, en comparación con no
asistir a ninguno, un efecto discernible después de la edad de 12 años. No
hubo ganancias adicionales por un tercer año de educación preescolar.
Los resultados también presentan efectos diferenciales de la exposición a
la educación preescolar para niños cuyas madres eran menos educadas,
quienes vivían fuera de la capital y eran varones. Estos resultados son
similares a resultados previos obtenidos por la Administración Nacional
de Educación Pública (ANEP) (2001 y 2005).
Proyecto Integral de Desarrollo Infantil, Bolivia
El Proyecto Integral de Desarrollo Infantil (PIDI) de Bolivia se implementó
en la década de 1990 y ofrecía servicio de guardería de tiempo completo,
además de servicios nutricionales y educativos, a niños entre 6 y 72 meses
de edad en áreas urbanas pobres. Berhman, Cheng y Todd (2004) usaron
el método de comparación de resultados tendenciales (selección de observables) para construir un grupo comparativo y estimar el impacto del
programa, mediante comparación entre un grupo de niños participantes
y otro de no participantes. Se compararon tres grupos: niños beneficiarios, niños en el grupo de referencia y niños que recibieron el tratamiento
por un período más corto.
El estudio encontró que el programa tuvo éxito para llegar a los niños
más pobres en los vecindarios más pobres; tuvo impactos positivos en
las destrezas de motricidad fina y gruesa de los participantes, destrezas
26 El estudio también utilizó el promedio de las matrículas de preescolar por localidad y grupo de nacimiento como un estimativo de variable instrumental para la
exposición de cada niño; esta variable sirvió como un control para el tratamiento
diferencial de hermanos dentro de los hogares.
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Programas de desarrollo en la primera infancia en ALC
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psicosociales y adquisición del lenguaje, en comparación con niños no
participantes y niños que estuvieron en el programa apenas durante dos
meses; tuvo un impacto positivo mayor sobre las medidas antropométricas de los niños de familias en mejores condiciones. Se estableció que
los impactos eran acumulativos, y se asociaban los impactos mayores
con más tiempo de exposición al programa, en particular más de siete
meses.27 Además, los impactos del programa se concentraron en niños
mayores de 37 meses. Cuando se consideró el tiempo de exposición al
programa, los efectos se observaron más claramente en los niños que
estuvieron en el mismo durante más un año.
Programa de preescolar, México
México ofrece la oportunidad de evaluar el impacto de la asistencia al
preescolar entre niños muy pequeños. En 2001, el gobierno mexicano
estableció por ley la educación preescolar obligatoria para niños entre 3 y
5 años. Fue la primera ley en ordenar el preescolar para niños de 3 años.
Entre 2003 y 2005, las matrículas de niños entre 4 y 5 años aumentaron
significativamente, llegando a un nivel casi total para los niños de 5 años
y de 81% para los de 4. El aumento de las matrículas se logró con el incremento del número de aulas de clase, la cantidad de niños en ellas y el
número de maestros.
Sin embargo, un estudio reciente de Yoshikawa y otros (2006) demuestra que la política no tuvo un efecto positivo en las matrículas de
los niños de 3 años de edad. En realidad, parece haberse dado un intercambio: a medida que las matrículas de preescolar para 4 y 5 años
aumentaban, las de niños de 3 años disminuían a la mitad en los estados
participantes. La expansión también tuvo un impacto directo sobre las
razones profesor-estudiante, con un aumento en la proporción de preescolares con razones superiores a 30:1. Las consecuencias del aumento de
matrículas sobre la calidad y los resultados de DPI de los niños participantes aún no se conoce (Yoshikawa y otros, 2006).
Programas de preescolar, Brasil
Un estudio reciente realizado en Brasil (Curi y Menezes-Filho, 2006) examina el efecto del servicio de guardería y preescolar sobre los logros educativos, el desempeño escolar y los salarios de los participantes. El estudio
usa datos retrospectivos de la Pesquisa de Padrão de Vida (PPV o Estudio
de Patrones de Vida) del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística
(IBGE) realizado entre 1996-97, y datos del Sistema Nacional de Evalua27 Un informe del Banco Mundial señaló que los impactos del programa en nutrición
fueron moderados o mínimos (Banco Mundial, 2004).
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ción de la Educación Básica (SNEB) en 2003. Los autores concluyen que
los servicios de guardería y preescolar tuvieron un impacto positivo sobre
la probabilidad de que los niños participantes terminaran los ciclos de
escolares, el desempeño en puntajes de las pruebas y en los ingresos.
Programa de preescolar, Perú (muestra pequeña)
En Perú, Cueto y Díaz (1999), con datos retrospectivos de una pequeña
muestra de niños que asistieron a centros de preescolar formales (Centro
de Educación Inicial o CEI) y programas de preescolar no formales (Programa no Formal de Educación Inicial o PRONOEI) informaron diferencias
en los resultados de lenguaje y matemáticas en los dos grupos de niños.
La muestra se tomó en nueve escuelas del área urbana metropolitana de
Lima. En cada escuela se seleccionó un salón de primer grado en forma
aleatoria. En total, en la muestra se incluyeron 304 niños que ingresaron
a primer grado por primera vez.
Con los informes de los maestros sobre el desempeño en idioma castellano y matemáticas, el estudio demostró que la probabilidad de logros
más altos en los niños con experiencia en el preescolar CEI aumentó 25%
en el idioma y 22% en matemáticas. Para los niños con experiencia en
PRONOEI, las probabilidades correspondientes aumentaron en 15 y 17%,
en comparación con los niños que no tuvieron ninguna experiencia con
ese programa. Al comparar niños que no tuvieron ninguna experiencia de
DPI, los estudiantes que asistieron al preescolar formal y no formal se desempeñaron mejor en ambas áreas. Sin embargo, estos resultados deben
interpretarse con cuidado, ya que el estudio tiene algunas observaciones
importantes. Quizá lo más importante es que no se diseñó como un estudio de evaluación del impacto.28
Programas de servicios múltiples integrados
Oportunidades, México
El programa mexicano Oportunidades es el más estudiado de todos los
programas de TCE en la región de América Latina y el Caribe. Comenzó
en 1977 y en la actualidad llega a 5 millones de familias en condiciones
de extrema pobreza (25% de la población mexicana). Originalmente se
diseñó como un programa de transferencia de dinero para familias que
28Las principales advertencias del estudio se refieren a su validez externa, dado que
la muestra no fue representativa. Además, no se consideraron las diferencias observables y no observables entre los niños que asistieron a los dos programas (o
no). Por ejemplo, es posible que los niños que participaron en CEI generalmente
obtuvieron mejores resultados que los niños que asistieron a PRONOEI.
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viven en la pobreza y que pudieran demostrar el cumplimiento de las
condiciones de educación y salud del programa. Oportunidades se ha
convertido cada vez más en una estrategia combinada padres-hijo mediante acuerdos de cooperación con prestadores de servicios de salud,
nutrición y educación.
Además de hacer los pagos en efectivo a las familias, los servicios del
programa incluyen educación prenatal y atención en salud, apoyo durante el parto, servicios para neonatos, suplementos nutricionales para mujeres embarazadas y niños hasta 24 meses de edad, evaluaciones y tamizaje
infantil, apoyo y educación para los padres y servicios primarios de atención en salud.29 Los niños desnutridos entre 2 y 5 años de edad también
reciben suplementos nutricionales. Los beneficiarios objetivo incluyen
mujeres embarazadas y lactantes y sus hijos desde el nacimiento hasta la
escuela secundaria (aproximadamente 15 años de edad), con un mayor
énfasis en los niños desde su nacimiento hasta los 24 meses de edad.
Las evaluaciones de Oportunidades se han beneficiado de la asignación aleatoria de beneficiarios a grupos de control y tratamiento durante
la expansión del programa. Los hogares identificados como el grupo de
control original se vincularon al programa en etapas posteriores, permitiendo que los investigadores tomaran ventaja de la expansión por fases
del programa. La integridad de los datos recopilados ha permitido múltiples estudios. Un estudio intermedio en áreas rurales (seis años después
del lanzamiento del programa) y una evaluación a corto plazo (un año
de vinculación) en áreas urbanas son las fuentes primarias de los datos.
Como se ilustra en los siguientes párrafos, el programa ha tenido mucho
éxito en el aumento de los resultados del crecimiento físico y bienestar de
los niños participantes, en particular de las áreas rurales. Sin embargo,
no se han encontrado resultados que impacten significativamente en el
desarrollo cognitivo.
Una evaluación inicial del programa (Gertler, 2000) demostró que el
mismo tenía un impacto positivo sobre la asistencia de los niños a los centros de salud, el cual se apreciaba en un descenso de 12% en enfermedades entre los niños participantes menores de cinco años en comparación
con los no participantes. La evaluación también demostró un impacto
positivo en la estatura y la probabilidad de retraso en el crecimiento entre
los niños no participantes con edades de 12 a 36 meses.
Otro estudio inicial (Berhman y Hoddinott, 2001) utilizó estimados
de efectos fijos para controlar las diferencias observadas y no observadas
entre niños beneficiarios y no beneficiarios (la administración de suplementos nutricionales no fue aleatoria). El estudio estimó mejoras de una
29Otro programa mexicano, PASL, ofrece leche subsidiada a mujeres embarazadas
y lactantes, para mejorar su estado de nutrición y salud, al igual que el de sus
bebés.
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sexta parte en la media de la tasa de crecimiento anual entre los niños
participantes con edades de 12 a 36 meses, en comparación con niños
no participantes. Los niños del programa crecieron casi un centímetro
anual más que los niños no beneficiarios. El impacto fue mayor entre
los niños más pobres de las comunidades más pobres cuyos padres tenían más educación. Un estudio de Neufeld y otros (2006) encontró que
Oportunidades también tuvo impactos positivos sobre el retraso en el
crecimiento, estatura y peso. Los niños de hogares beneficiarios que al
comienzo tenían menos de seis meses en promedio crecieron un centímetro más y aumentaron 0,5 kg de peso más que los niños de hogares no
beneficiarios.30
Gertler y Fernald (2004) usaron una batería de instrumentos psicométricos para capturar el impacto de Oportunidades en el rango de resultados de desarrollo infantil.31 Los autores calcularon el impacto del
programa comparando sus efectos sobre tres grupos diferentes de niños:
un grupo que recibió los beneficios durante cinco años y medio (el grupo
de tratamiento), un grupo que recibió los beneficios durante año y medio
(el grupo de control original) y un grupo que nunca recibió beneficios (el
nuevo grupo de control). Gertler y Fernald compararon los resultados
de los dos primeros grupos con los del tercer grupo. Usando métodos
de comparación y regresión multivariada para controlar las diferencias
observadas entre el grupo de tratamiento y el nuevo grupo de control (y
prevenir desviaciones en los estimados de los verdaderos impactos del
programa), los investigadores reconstruyeron un grupo de control que
se comparó con el grupo de tratamiento en términos de características
individuales, de hogar y comunitarias.
El estudio encontró que el programa no tuvo ningún impacto sobre
el desarrollo cognitivo, pero que tuvo un impacto positivo sobre las destrezas motrices y el desarrollo socioemocional de los participantes. Los
resultados mostraron aumentos promedio de 15 y 10%, respectivamente,
en los puntajes de los niños y las niñas a través de ocho pruebas de des30 El estudio de Neufeld se debe tomar con precaución, ya que sus datos sobre los
resultados infantiles proceden de submuestras longitudinales que fueron seleccionadas deliberadamente para completar estudios existentes y, por tanto, no fueron
seleccionadas de manera aleatoria. Los autores advierten que la población seleccionada para esta submuestra podría no ser representativa de la población total
beneficiaria del programa (Neufeld y otros, 2006).
31 El desarrollo cognitivo se midió con la prueba Woodcock Johnson, la versión en
castellano de la Prueba de Vocabulario en Imágenes Peabody (PPVT) para el lenguaje entre 3 y 6 años de edad, y los Inventarios de Desarrollo Comunicativo MacArthur; el desarrollo motor se midió con la escala McCarthy. El comportamiento
socioemocional se midió con la Lista de chequeo de comportamiento infantil de
Achenbach. Estas medidas estandarizadas se han usado ampliamente en América
Latina y el Caribe, particularmente el PPVT, las cuales han sido traducidas y adaptadas para las poblaciones de habla hispana.
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trezas motrices. Con la Lista de chequeo de comportamiento infantil de
Achenbach, el estudio también encontró una mejoría cercana a 9% en el
desarrollo socioemocional de las niñas participantes y una mejoría positiva, pero no significativa entre los niños participantes. Resulta interesante
notar que no se observó ningún impacto diferenciado de Oportunidades
sobre el desarrollo de los niños que comenzaron en el período prenatal,
en comparación con quienes iniciaron en los primeros dos años de vida.
Otro estudio se concentró en el desarrollo cognitivo (Berhman, Parker y Todd, 2004) y encontró pocos efectos a mediano plazo del programa Oportunidades en los resultados educativos de los participantes.
Los autores evaluaron el impacto del paquete nutricional (el cual estaba
constituido por suplementos nutricionales infantiles) sobre el desempeño
educativo de los niños desde el nacimiento hasta la edad de 8 años. El
estudio comparó las tasas de escolaridad de los pequeños entre 0 y 8 años
en 1997 (antes de iniciar intervención) y entre 6 y 14 años de edad al
momento del estudio de evaluación rural con niños del grupo de control
original.
La evaluación comparó niños que participaron en el programa y recibieron suplementos nutricionales infantiles y chequeos de salud (aunque
pudieron haberse beneficiado indirectamente de otros aspectos del programa como las transferencias de dinero a otros miembros del hogar) con
niños que no estuvieron en el programa. Los autores usaron dos métodos
diferentes para capturar el impacto. En el primero utilizaron la técnica de diferencia en diferencia para estimar el impacto de la exposición
diferencial al programa por casi un año y medio en un grupo de niños
seleccionado aleatoriamente para recibir los beneficios en 1997 (grupo
de tratamiento), y un grupo que comenzó a recibir los beneficios en 2000
(el grupo de control original). El segundo método utilizó un grupo de
referencia correspondiente (que se incorporó al programa en 2004). Mediante este método, los investigadores pudieron estimar las diferencias
entre la exposición al programa durante cinco años y medio y la falta
de exposición. Los datos se derivaron de un estudio inicial en 1997 y un
estudio de seguimiento en 2003. El desempeño en educación se capturó
por edad al iniciar la escuela, el avance por grados, los logros educativos
y la matrícula en la escuela secundaria.
El estudio encontró que Oportunidades tuvo efectos positivos para
los niños participantes con edades entre 0 y 2 años, pero pocos efectos
significativos para los niños entre 3 y 5 años. Para los niños hasta con 2
años de edad, el estudio encontró evidencias débiles de que los pequeños
tuvieran posibilidad de ingresar a la escuela a una edad ligeramente más
temprana y evidencia más fuerte de que tenían más probabilidad de avanzar en los niveles de escolaridad oportunamente y completar más años
de estudio. El programa tuvo impactos particularmente fuertes en niños
que tenían 1 año en 1997, aumentando su escolaridad y probabilidad de
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progreso en los niveles escolares oportunamente. El estudio no encontró
impactos significativos en la edad de ingreso a la escuela. Para niños entre
3 y 5 años, el estudio encontró una reducción en la posibilidad de perder
un año de estudio entre los muchachos que tenían 5 años en 1997 (11
en 2003), y un aumento en la posibilidad de avanzar de grado para los
muchachos que tenían 4 años en 1997. No se presentaron efectos significativos para los niños o las niñas de otras edades. Vale la pena anotar que
este grupo de niños se benefició solamente del componente de chequeo
de salud del programa. Los autores sostienen que no sorprende ver pocos impactos positivos, dado que este grupo de niños no se benefició del
componente de nutrición ni de las becas educativas porque eran mayores
o menores respecto a la edad fijada para calificar al programa (Berhman,
Parker y Todd 2004).
Programa de Atención Integral a la Niñez Nicaragüense,
Nicaragua
En 1996, el gobierno de Nicaragua introdujo el Programa de Atención
Integral a la Niñez Nicaragüense (PAININ), el cual consolidó servicios previamente existentes (educación preescolar, peso y remisiones) para brindar un programa integrado de estimulación en la primera infancia, salud,
nutrición y servicios de guardería para niños desde su nacimiento hasta
la edad de 7 años. Los servicios están dirigidos a niños menores de 6 años
en los 35 municipios más pobres del país y se prestan a través de redes
de centros comunitarios o un modelo basado en el hogar. (PAININ se ha
extendido a 66 municipios.)32 El Ministerio de la Familia es responsable
de las operaciones generales del programa y la prestación de servicios por
parte de proveedores calificados.33
Macours y Vakis (2007) analizaron datos de una muestra de niños de
seis municipios en una región limítrofe pobre de Nicaragua, donde la migración a otros países de América Central es grande. Usando un método
de variables instrumentales para estimar el impacto de la migración de
los padres en el desarrollo en la primera infancia, los autores compararon
los resultados de niños que participaron en el programa con los de quienes no participaron.34 Su análisis demostró que PAININ tuvo un impacto
sustancial sobre los puntajes en lenguaje (capturados con la prueba PPVT)
de los niños participantes en comparación con los de niños no participantes. A diferencia de otros estudios, los efectos fueron mayores para
32 Ver Verdisco y otros (2007) para una descripción detallada del programa PAININ.
33 PAININ prestó sus servicios a través de organizaciones no gubernamentales fuertemente enraizadas en sus respectivas comunidades.
34Como una variable instrumental para la duración de la migración, los autores
usaron información sobre choques exógenos.
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los niños en los dos quintiles más altos de consumo en la muestra, en
comparación con los hogares ubicados en los dos quintiles más bajos.
Los autores plantearon la hipótesis de que podía existir una restricción
nutricional y que el estímulo (es decir, PAININ) podría no resultar benéfico
para niños con problemas severos de nutrición. Este programa también
parece tener mayor impacto sobre los puntajes de lenguaje de los niños
de madres migrantes frente a los de madres no migrantes.35
Chile Solidario, Chile
En 2002, Chile implementó el programa de asistencia social Chile Solidario, que busca llegar a los hogares más pobres con un enfoque novedoso
que combina asistencia en dinero con apoyo psicosocial. El objetivo a
largo plazo de Chile Solidario es alejarse de un enfoque basado en programas únicos y dirigirse hacia un “sistema” de protección social, donde el gobierno entrega dinero combinado con programas sociales que se
ajustan para satisfacer las necesidades específicas de hogares que viven
en condiciones de extrema pobreza. Una evaluación (Galazo, 2006b) del
programa demostró que tuvo un impacto positivo sobre la posibilidad
de que los niños de los hogares beneficiarios ingresaran al preescolar. La
evaluación observó el efecto de Chile Solidario durante sus primeros dos
años de operación. Usando dos métodos diferentes, control de correspondencia y discontinuidad de regresión, Galazo encontró un aumento
en la probabilidad de que los niños participantes con edades entre 4 y
5 años estuvieran en el preescolar. El efecto osciló entre 4 y 6 puntos
porcentuales en áreas urbanas y rurales y se presentó sin considerar el
método usado.
Atención a Crisis, Nicaragua
Atención a Crisis es un programa de TCE aleatorio dirigido a las zonas
rurales de Nicaragua. El programa hace transferencias en efectivo considerables –alrededor de 15% de los gastos per cápita del hogar receptor
promedio– a familias que aceptan llevar a sus hijos en edad de preescolar
a visitas regulares en centros de salud, donde se les pesa, y reciben va35 Esta evidencia es coherente con resultados anteriores. Una evaluación anterior del
programa sugirió que PAININ tuvo un impacto positivo sobre la asistencia al preescolar, con un aumento neto en las matrículas de primer grado para la edad de 6
años entre los niños que habían completado el programa PAININ (ESA Consultores,
2005). Se documentaron efectos positivos similares en indicadores de salud de los
niños. Sin embargo, los grupos de control y tratamiento en esta evaluación inicial
estaban contaminados, ya que algunas áreas de control quedarán expuestas al
programa y algunas áreas tratamiento salieron del mismo. Por consiguiente, estos
resultados se interpretan mejor a la luz de los hallazgos más recientes de Macours
y Vakis (2007).
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cunas y suplementos alimenticios, si es necesario. Las familias también
aceptan enviar con regularidad a sus hijos en edad escolar a la escuela.
Una evaluación reciente (Macours, Schady y Vakis, 2008) encontró que
el programa había reducido los retrasos en el desarrollo entre los niños
pequeños participantes, especialmente los de más edad para preescolar,
en comparación con niños no participantes.
Bono de Desarrollo Humano, Ecuador
El programa Bono de Desarrollo Humano (BDH) se introdujo en Ecuador
durante un período de tres años, 2003-06. Su objetivo es aliviar la pobreza y, a largo plazo, contribuir a la formación de capital social. El programa evalúa la situación económica y está dirigido a familias pobres,36
cubriendo a 1’060.416 hogares, alrededor de 40% de la población total.
En 2006, el presupuesto total del programa fue de US$194 millones, de
los cuales se asignaron US$8 millones a gastos administrativos. La transferencia promedio de efectivo sin condiciones hecha por el programa fue
de US$15 mensuales por hogar. Esta no es una cantidad despreciable,
ya que representa un aumento del 10% en los gastos familiares para la
familia promedio (Paxson y Schady, 2007). El BDH no está condicionado
a resultados de salud o educación. Originalmente, el programa se diseñó
para que quedara condicionado a estos aspectos, pero esto nunca se implementó.
Paxson y Schady (2007) sacaron ventaja del lanzamiento aleatorio
propio del BDH para evaluar su impacto en el desarrollo de niños entre 3
y 7 años de edad en la zona rural de Ecuador. Usando un grupo de control (familias en parroquias de control que recibirían el programa 7 años
después) y el grupo de tratamiento, los investigadores estimaron el efecto
del programa sobre los puntajes promedio de los niños en una serie de
instrumentos psicométricos que midieron ocho resultados del desarrollo
en la primera infancia (incluido el desarrollo socioemocional), comparando datos de los estudios inicial y de seguimiento.37
Las medidas de los resultados se recopilaron en resultados físicos (hemoglobina, estatura para la edad y control de motricidad fina), resultados
cognitivos (la versión en castellano de la PPVT, la batería de Woodcock36 Clasificados según el Índice Selben (niveles 1 y 2). Solamente las familias en los
dos primeros quintiles del índice Selben son elegibles para el programa. Selben es
el sistema de selección de beneficiarios para servicios sociales. Implica una evaluación financiera de variables proxy que utiliza información sobre la composición
demográfica, los activos y otras variables del hogar para clasificarlo de acuerdo
con sus niveles de bienestar económico (Banco Mundial, 2004b).
37 El estudio de seguimiento de la submuestra incluyó 1.479 niños entre 3 y 7 años de
edad, cuyas familias fueron entrevistadas en el estudio inicial y en el de seguimiento y para quienes la información sobre los ocho resultados estaba disponible.
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Johnson Muñoz), y resultados de comportamiento (usando una escala del
informe de la madre),38 al igual que resultados maternos, incluida la salud
física y mental de las madres. Usando estimados de la intención de tratar,
los autores calcularon el efecto promedio del tratamiento a través de todos
los resultados. Los hallazgos del estudio indican que las transferencias de
ingresos per se (es decir, transferencias no condicionadas) pueden tener un
impacto positivo sobre los niños en tanto las madres sean las receptoras.
La evaluación también demostró efectos sustancialmente mayores
para las familias más pobres, con un impacto positivo en sus niveles de
hemoglobina, destrezas de motricidad fina, memoria a largo plazo y problemas de conducta. El BDH también parece tener efectos mayores en
los niños situados en el cuartil de los más pobres cuyas madres, por lo
menos, habían completado la escuela primaria. No hubo diferencias en el
impacto por la edad cuando se compararon participantes de 3 y 4 años
con participantes de 5 y 7 años. Resulta importante señalar que el programa tuvo efectos mayores sobre las niñas que sobre los niños a través
de todos los niveles de ingresos. Sin el programa, las niñas parecían estar
en condiciones de mayor desventaja, sugiriendo que el BDH iguala los
resultados cognitivos y de conducta entre las niñas.
Con respecto a las destrezas de motricidad fina, la evaluación encontró efectos generales modestos pero estadísticamente significativos en el
tratamiento (16% de una desviación estándar más alta en el grupo de
tratamiento que en el de control) y en la memoria a largo plazo (19,2%
de una desviación estándar más alta en el grupo de tratamiento que en
el de control).
Los autores concluyeron que el programa de transferencia de efectivo
mejoró los resultados de la salud física y el bienestar de los niños, a través
de la mejora en la nutrición (es decir, el mejoramiento en la dieta de todos
los miembros de la familia, incluidos los niños) y el uso de medicamentos
para desparasitación. Sin embargo, no aumentó el uso de las instalaciones de salud existentes. Parece que las transferencias se gastaron de una
manera que dio empoderamiento a las madres. Las madres más pobres
parecen haber experimentado mejorías en la manera como se percibían a
sí mismas (en términos de bienestar y salud física), pero el programa no
tuvo efectos sobre la salud mental o la depresión materna.
Los autores de la evaluación de 2007 sugieren que es improbable que
el BDH hubiera afectado los resultados de los niños por el mejoramiento
38Los autores informaron el uso de una submuestra para incluir solamente aquellos
niños de quienes se contaba con todos los datos de sus resultados. Esta submuestra se tomó de una muestra más grande e incluyó familias que estaban en los dos
primeros quintiles del Índice Selben, tenían al menos un niño menor de 6 años, no
tenían niños de 6 años o más y no habían sido receptoras en la versión inicial del
programa.
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en la crianza, dado su limitado efecto sobre el estado de salud materno.
Los datos parecen indicar que las transferencias de efectivo por sí solas
pueden tener un impacto positivo sobre el desarrollo de los pequeños,
a pesar de la ausencia de condicionalidad, si la población objetivo es
extremadamente pobre o está en una situación de desventaja. Además,
parecería que la crianza más intensa y responsable no es necesariamente
el único mecanismo a través del cual se pueden mejorar los resultados en
la infancia.
Programas que apoyan el regreso de las madres
al trabajo
Algunas intervenciones de DPI están diseñadas específicamente para permitir que las madres ingresen o se mantengan como miembros de la
fuerza laboral. Como se analizó en el capítulo 1, la tasa promedio de
la participación femenina en la fuerza laboral en América Latina está
alrededor de 60%, un porcentaje que varía ampliamente según el país.
Niveles muy bajos de participación femenina en la fuerza laboral entre
los hogares más pobres resultan particularmente problemáticos, dada la
fuerte relación entre los ingresos familiares y los resultados de DPI. La
mayoría los programas examinados en este capítulo no se concentraron
específicamente en apoyar la participación de las mujeres en la fuerza
laboral, con excepción del PHC en Guatemala.
Los programas que mejoran el acceso al cuidado y la educación en
la primera infancia también pueden tener efectos importantes sobre la
participación femenina en la fuerza laboral. Por ejemplo, la evaluación de
Attanasio y Vera-Hernández (2004) del programa colombiano de Hogares Comunitarios sugiere que el programa aumentó en 31% la probabilidad promedio de que las madres trabajaran en las semanas anteriores a la
entrevista del estudio. En Argentina, Berlinski y Galiani (2005) evaluaron
el impacto de la expansión de la infraestructura del preescolar sobre el
empleo de la madre, encontrando un impacto positivo sobre la probabilidad del mismo, entre 7 y 14 puntos porcentuales.
Con respecto a las razones de por qué la tasa de participación laboral
de las mujeres es tan baja en muchos países, un estudio conjunto del Banco Mundial en 2007, el Servicio Nacional Chileno para las Mujeres (SERNAM) y el Banco Interamericano de Desarrollo encontró en Chile varios
factores al respecto: i) falta de acceso a educación de calidad y oportunidades de capacitación, especialmente para las mujeres de bajos ingresos;
ii) la estructura familiar, específicamente, familias con muchos hijos menores de 15 años en donde las madres son las principales proveedoras de
cuidado de los niños; iii) días laborales más cortos para las mujeres que
para los hombres con el mismo patrono y períodos más cortos de empleo
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continuo, junto con períodos más largos de inactividad y desempleo, y iv)
actitudes y valores culturales tradicionales sobre los roles de género, los
cuales restringen el empleo de las mujeres fuera del hogar en el país.
Resumen
Considerando la evidencia presentada en este capítulo, se pueden sacar
varias conclusiones. Las intervenciones en el desarrollo en la primera
infancia en la región, que ofrecen suplementos nutricionales, al igual
que aquellas que combinan varias estrategias (como prácticas de crianza, cuidado en la primera infancia y nutrición) han demostrado tener
efectos positivos sobre el desarrollo cognitivo de los niños, medidos por
indicadores como adquisición del lenguaje, razonamiento, vocabulario y
logros educativos. La evidencia más rigurosa de estos impactos procede
de los programas de DPI en Guatemala, Jamaica y Colombia. También
se ha encontrado que los programas de preescolar tienen impacto sobre
el desarrollo cognitivo de los niños, mejorando la asistencia a la escuela
primaria y los puntajes de las pruebas de los estudiantes de primaria en
lenguaje y matemáticas. Se destaca que estos programas parecen beneficiar más a los niños más pobres que a los niños de hogares mejor establecidos. Así mismo, la participación en el preescolar también incidió en el
desarrollo socioemocional de los niños, como se deduce por destrezas de
comportamiento como atención, esfuerzo, participación en clase y disciplina. La evidencia primaria de estos impactos procede de intervenciones
en Argentina y Uruguay.
Hay un amplio uso de programas de TCE que requieren la participación en programas de DPI en la región, en particular para brindar apoyo
nutricional y educativo a los niños pequeños. Actualmente, estos programas operan en Brasil, Colombia, Chile, República Dominicana, Ecuador,
El Salvador, Jamaica, Honduras, México, Nicaragua y Perú.39 Estos programas, que entregan dinero a familias de bajos ingresos con la exigencia
(lo más común), de llevar a los niños pequeños a los centros de salud
para monitoreo, tienen efectos positivos sobre los resultados de salud
física y bienestar de los pequeños, pero se han documentado pocos impactos sobre su desarrollo cognitivo. El impacto de los programas en la
utilización de los servicios de salud, como el monitoreo y la promoción
del crecimiento infantil, también es positivo y coherente en la mayoría
39 Una razón para que los programas de TCE se hayan extendido en la región es que
los resultados de los primeros programas fueron bien documentados y se basaron
en evaluaciones de impacto rigurosas. Otra razón podría ser que como programas
de la demanda, las intervenciones de TCE tienen más probabilidad de atraer la
atención y el apoyo del público que los programas del lado de la oferta tradicionales.
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de países.40, 41 Estos programas también parecen tener pocos efectos en
la educación a mediano plazo en niños de 3 a 5 años de edad, aunque
parecen ser determinantes en los logros educativos de participantes de
menor edad (niños de 0 a 2 años), posiblemente debido a que este grupo
se benefició del componente de nutrición de los programas. La evidencia
de estos impactos procede principalmente de México. Otras evaluaciones
de programas de TCE en la región han encontrado que mejoran la probabilidad de que los niños beneficiarios asistan al preescolar (Chile) y
reducen los retrasos en el desarrollo (Nicaragua).
La evidencia del impacto de los programas de DPI sobre el desarrollo
socioemocional de los niños pequeños es más limitado. Con frecuencia,
los programas de DPI tienen múltiples objetivos y las evaluaciones no
aclaran o no pueden aclarar sus efectos sobre los resultados socioemocionales de los niños. Sin embargo, la limitada evidencia disponible
de las evaluaciones de los programas de transferencia de dinero (condicionada y no condicionada) de México y Ecuador sugiere que estas
intervenciones pueden tener efectos positivos sobre el desarrollo socioemocional, medido por una variedad de pruebas empíricas ampliamente
usadas.
En general, la literatura de las evaluaciones de programas de DPI en
América Latina y el Caribe es mucho más sólida en relación con los efectos del programa sobre el crecimiento físico y el bienestar de los niños.
Un resultado sólido es que las intervenciones que incluyen un componente de nutrición tienen efectos positivos sobre el desarrollo físico y la salud
de los niños (medidos por las mejoras en su estatura y en una reducción
del porcentaje de niños con retrasos en su crecimiento). Este fue el caso
de un programa de leche subsidiada para niños y mujeres embarazadas
y lactantes (México), programas de nutrición y cuidado en la primera
infancia (Colombia y Guatemala), y ciertos programas de TCE (México
y Colombia). En varios programas también se encontró que la participación de los niños en controles de salud y monitoreo del crecimiento
también tuvo efectos positivos sobre su salud y bienestar. Ese fue el caso
de programas en México y Colombia que condicionaron los pagos de
efectivo a que los niños visitaran los centros de salud y que fueran sometidos a un monitoreo físico. Incluso, programas de transferencia no
condicionada de efectivo parecieron tener efectos positivos sobre el desarrollo de las destrezas motrices de los niños y otros indicadores de su
desarrollo, principalmente debido a una mejor nutrición en el hogar y al
40 Bolsa Alimentação en Brasil; ver Morris, Olinto y otros (2004).
41 Es importante hacer énfasis en que las TCE pueden estar condicionadas a diferentes
cosas. Algunas condiciones (como mejorar los puntajes en las pruebas cognitivas)
podrían (o no podrían) llevar a los resultados deseados. Agradecemos a un revisor
anónimo por señalar este punto.
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Programas de desarrollo en la primera infancia en ALC
99
uso de medicamentos para desparasitación cuando los niños más pobres
fueron el objetivo (Ecuador).
Nuestra revisión de la evidencia sobre los impactos de las intervenciones de DPI en América Latina y el Caribe sugiere que un área que requiere
atención urgente de los investigadores es la necesidad de una contabilización de costos precisa. No sólo es difícil hacer el seguimiento de los costos
porque la financiación para los programas de DPI con frecuencia procede
de múltiples fuentes, sino que también muchas inversiones gubernamentales en dichos programas no se desglosan de categorías sectoriales más
grandes. Aunque la evidencia de las evaluaciones del impacto ayuda a
responder a la pregunta de si un programa específico puede mejorar los
resultados de DPI, es necesario entender el costo relativo de programas
alternos para tomar decisiones políticas informadas.
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5
Aumentar la cobertura de los
programas de DPI en la región:
la necesidad de enfoques integrales
Los enfoques integrales para el desarrollo en la primera infancia se
proyectan para hacer del bienestar de los niños desde su nacimiento hasta
la edad de 6 u 8 años una prioridad nacional del gobierno. Los países con
programas de DPI de alta calidad que llegan a un número significativo
de beneficiarios potenciales generalmente tienden a contar con políticas
nacionales. Si los países de América Latina y el Caribe aumentan exitosamente la cobertura de los programas existentes, necesitarán las políticas
nacionales correspondientes.
Este capítulo comienza con una instantánea actual de las políticas
de DPI en la región; después señala los pasos básicos involucrados en la
estructuración de una política de DPI integral. A lo largo del capítulo se
presentan ejemplos tomados de los países de la región, al igual que de
otros estados miembros de la OCDE. Al final se plantean opciones para la
ampliación de los servicios de DPI en la región.
Existen varias razones del porqué los enfoques integrales son invaluables para ayudar a estructurar y sostener programas de DPI. En primer
lugar, las partes interesadas clave –en particular, niños y madres trabajadoras– suelen carecer de representación suficiente en la arena pública
para participar o influir efectivamente en el debate político. Segundo, las
políticas de DPI por lo general atraviesan fronteras sectoriales que incluyen los ministerios de Salud, Educación y Planificación Social, lo cual
puede llevar al aislamiento, fragmentación y, en algunos casos, falta de
cohesión en los programas de DPI. Ante la falta de un enfoque integral que
establezca un respaldo institucional para dichos programas, puede resultar difícil nombrar un “campeón” del DPI entre las instituciones del gobierno. Tercera, el horizonte a largo plazo que se requiere para alcanzar
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
resultados tangibles de las inversiones en el DPI, junto con un horizonte
de planificación de corto a mediano plazo de muchos actores políticos,
dificulta que estas inversiones se conviertan en una alta prioridad.
Una política nacional es un camino útil para articular y coordinar
diversas políticas de DPI desde una visión común. Hace explícita la función de un país y las metas a largo plazo para el desarrollo en la infancia
temprana y brinda un marco de referencia para diseñar e implementar
programas de DPI. Aunque algunos países de la región con programas
de DPI exitosos y duraderos no tienen una política nacional, una política
de esta naturaleza señala que el desarrollo en la primera infancia es una
prioridad gubernamental.
El grado de necesidad de una política nacional de DPI depende del
contexto particular del país. Un estudio en Sudáfrica (Aidoo, 2006) señala que los países con políticas sociales sólidas y adecuadas, estrategias y
políticas sectoriales integradas y políticas bien definidas para la infancia
pueden no necesitar una política nacional de DPI. Lo que se requiere en
esos contextos es un marco de referencia integrado, o plan de acción,
para garantizar la coordinación y establecer las prioridades de las responsabilidades del sector, facilitando de esa manera una implementación
efectiva. Por el contrario, los países con un entendimiento deficiente del
DPI que dan baja prioridad a los niños vulnerables o tienen bajos niveles
de coordinación intersectorial, se beneficiarían de una política nacional.
Estado de las políticas integrales de DPI en la región
Los países de América Latina y el Caribe están dirigiéndose lentamente hacia un enfoque integral para el desarrollo en la primera infancia
(UNESCO, 2006). Por ejemplo, Colombia y Jamaica financiaron primero
programas integrales de DPI, y luego reconocieron la necesidad de una
política de referencia que pudiera brindar el respaldo necesario para garantizar su sostenibilidad. En la actualidad, ambos países se encuentran
en el proceso de desarrollar políticas nacionales, que sin duda se construirán sobre sólidas políticas sectoriales existentes. Perú ha adoptado
una política de referencia para el desarrollo de programas de DPI: el Plan
Nacional de Acción para la Infancia y la Adolescencia (2002–2010), el
cual soporta el trabajo del Programa No Formal para la Educación Inicial (PRONOEI) del país.
En México, Chile y Colombia se están buscando nuevos enfoques
para el liderazgo y la coordinación ministerial, dirigidos a superar los
límites sectoriales, alinear las estrategias de DPI con las metas generales
de desarrollo y reducción de la pobreza, y lograr la máxima efectividad
en el uso de recursos escasos. Un gran impulso para lograr una mejor
coordinación en estos países fue el lanzamiento de programas a gran
escala para la transferencia condicionada de efectivo (TCE), lo cual ha
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103
Aumentar la cobertura de los programas de dpi
forzado un realineamiento de los gastos de protección social. La función
de coordinación de un ministerio fuerte, sea de Hacienda, Planificación
o Desarrollo Social, es crucial porque estas organizaciones tienen el poder de convocatoria para promover el diálogo entre los sectores y forjar
un consenso nacional. Los temas críticos que estos países deben decidir
incluyen quién llevará el liderazgo en el diseño y la implementación de
la política de DPI, cuál ministerio coordinará las intervenciones para los
niños desde su nacimiento hasta la edad de 3 años (y sus padres) y cómo
se coordinarán las actividades de los programas para maximizar su cobertura y calidad.
Chile ya ha diseñado e introducido una política nacional de DPI. En
2006, la presidenta Michelle Bachelet encargó al Ministerio de Planificación la implementación de su política nacional de DPI, Chile Crece
Contigo (CCC), la cual promueve el desarrollo infantil e intervenciones de
protección en múltiples sectores. El Ministerio de Planificación chileno es
la agencia central de coordinación para la política, trabajando junto con
los ministerios de Salud y Educación, al igual que con las dos principales agencias que prestan servicios de DPI en el país: la Junta Nacional de
Jardines Infantiles (JUNJI) y la Fundación Educacional para el Desarrollo
Integral del Menor (Fundación INTEGRA). Cuando se estaba escribiendo
esta obra, se informó que la política de CCC se encontraba en una etapa de
transición. El Ministerio de Planificación chileno y otras organizaciones
están en el proceso de crear una base legal para el nuevo sistema y sus
servicios de DPI ampliados, con la meta de lograr que siga funcionando
después de que termine la actual administración.
Estructuración de una política de integral de DPI:
los pasos básicos
Una política integral de DPI ayuda a definir el liderazgo institucional
y crea un marco sombrilla para la coordinación intersectorial. También
puede suministrar un marco de referencia para articular recursos para la
financiación del programa y definir un número limitado de prioridades
nacionales de alto riesgo, basadas en éxitos pasados del programa. Para
ser efectiva, una política integral debe ser coherente con las prácticas sociales y las demás políticas nacionales relacionadas, como la del mercado
laboral. Debido a que el proceso de formulación de políticas va más allá
del alcance de este libro, esta sección se concentra en los principales elementos constitutivos de dicha política, los cuales deben considerarse al
comienzo del proceso.
La revisión de las políticas de DPI, en la región y en la OCDE, plantea
que se necesita un conjunto de pasos iniciales para desarrollar una política integral. Estos pasos son:
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
i)Definir el respaldo institucional y alcanzar la coordinación intersectorial.
ii) Garantizar una financiación adecuada.
iii)Definir las prioridades nacionales fundamentales.
iv)Construir sobre los éxitos de programas pasados y existentes, siendo conscientes de las limitaciones establecidas en las evaluaciones
del impacto.
v) Garantizar la coherencia de la política de DPI con otras políticas
relacionadas.
Definir un respaldo institucional
Por definición, una política integral de DPI es multidisciplinaria y multisectorial. En su forma ideal, dichas políticas crean vínculos entre diferentes
áreas que afectan a los niños, como salud, nutrición, educación, acueducto, higiene, alcantarillado y protección legal. En esencia, las políticas
nacionales ayudan a crear sistemas de coordinación para implementar
programas integrados de DPI.
Las experiencias de algunos países de la OCDE son particularmente
ejemplificantes del respaldo institucional para los planes de DPI y la necesidad de facilitar la coordinación entre múltiples ministerios. Por ejemplo, Inglaterra y Escocia (ambas naciones en 1998) y Suecia (en 1996)
han transferido toda responsabilidad nacional para el cuidado y la educación en la primera infancia (es decir, los servicios para niños pequeños),
al igual que el cuidado infantil de los niños en edad escolar (es decir, servicios para los niños en edad escolar), de los departamentos de bienestar
nacional a los departamentos de educación nacional.
El espectro de los acuerdos de centralización-descentralización adoptados en la OCDE también es aleccionador para los países de América
Latina y el Caribe. En Noruega, el Ministerio de Asuntos Sociales es responsable de la elaboración y administración de la política nacional, pero
la entrega e implementación de los programas de DPI se maneja a nivel
local. Después de un largo período de regulación estricta y control centralizado, Suecia delegó la responsabilidad de la implementación de los
servicios para la infancia temprana al nivel municipal. En Alemania, casi
toda la legislación de DPI, así como la regulación y administración de los
programas de DPI, tienen carácter estatal. Los países también varían en
cuanto a la regulación de los centros de educación privada para la primera infancia. En Alemania, el sector privado no tiene regulación, mientras
que en Dinamarca y Suecia los centros privados están sujetos a la regulación pública (OCDE, 2006).
Un desafío continuo de los países de la OCDE es que los programas que
apoyan todo el período entre 0 y 6 años de edad carecen de coherencia y
coordinación (Vegas y otros, 2006). Esta falla tiene varias consecuencias
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Aumentar la cobertura de los programas de dpi
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negativas importantes para el desarrollo en la primera infancia. Primera, los niños terminan cambiando de maestros, programas y servicios
con mucha frecuencia. Segunda, los servicios son fragmentados, particularmente en las conexiones entre los servicios iniciales y finales, pero
también entre los programas formales de tiempo parcial y el cuidado
fuera de la escuela. Tercera, las técnicas pedagógicas y los currículos de
los programas pueden ser inadecuados para el grupo de edad respectivo.
Cuarta, con frecuencia existen amplias disparidades en la capacitación y
el estatus de los cuidadores y el personal de educación temprana. Como
resultado, incluso si la prestación de servicios infantiles fuera universal,
el nivel y la calidad de estos servicios son heterogéneos.
Garantizar una financiación adecuada
El desarrollo de una política integral de DPI y el proceso que lleva a su
adopción, tienen por lo general un impacto significativo sobre la sostenibilidad de las diferentes intervenciones nacionales en el DPI, debido a que
el proceso también desarrolla mecanismos de financiación innovadores.
Una opción de financiación es crear un fondo nacional para la programación del DPI o usar los fondos de inversión social existentes, en ocasiones
mediante el uso de impuestos con destinación específica. Otra opción es
financiar los servicios habitualmente a través de concesiones y transferencias de los presupuestos nacional, provincial y municipal, combinado con
un sistema de tarifas compartidas. En otros casos, las tarifas compartidas
se pueden complementar con mecanismos de financiación del lado de la
demanda.
Algunos países como Colombia han establecido recientemente fondos
nacionales para apoyar el desarrollo de la primera infancia. Los aportes
del Ministerio de Educación y municipales son la fuente principal del
Fondo de Fomento a la Atención Integral de la Primera Infancia. Recientemente, Brasil volvió elegibles los preescolares públicos locales para
recibir financiación del fondo de educación federal (FUNDEB). Entre los
fondos nacionales en países de la OCDE están el New Opportunities Fund,
en Escocia e Inglaterra (financiado por la Lotería Nacional), y el Fondo
para el Desarrollo y el Cuidado Infantil de Estados Unidos, el cual otorga
subsidios globales a los estados.
Varios países usan los fondos sociales existentes para financiar las inversiones relacionadas con DPI; por ejemplo, el Fondo de Inversión Social
de Jamaica apoya la educación temprana y servicios para el desarrollo
en la primera infancia basados en la comunidad. República Dominicana
utiliza recursos de sus Fondos Concursables para el Desarrollo de Innovaciones Educativas para financiar programas de educación básica y primera infancia. Francia utiliza parte del Caisse Nationale des Allocations
Familiales financiado parcialmente con un impuesto a las nóminas para
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
apoyar la prestación de servicios de cuidado infantil, directamente por el
Estado o a través de proveedores privados. Las fuentes del presupuesto
general para fondos sociales incluyen aportes anuales de cada Ministerio que participa en un programa de DPI (por lo general, los Ministerios
de Salud, Educación, Protección social o Desarrollo social); un fondo
presidencial o del Primer Ministro, manejado por la administración del
funcionario respectivo o un Ministerio de Hacienda o planificación (el
que tenga mayor facultad de convocatoria y autoridad de coordinación),
y un presupuesto nacional dedicado para los niños pequeños.
Aunque los impuestos con destinación específica para programas de
DPI han sido considerados por países de todo el mundo, sus ventajas deben evaluarse cuidadosamente a la luz de los efectos negativos que pueden
generar en el mercado laboral. Se han encontrado impuestos con destinación específica para crear desincentivos para formalización de contratos
y contratación de trabajadores; disminuir los ingresos disponibles de los
trabajadores y sufrir por la naturaleza cíclica de los ingresos procedentes
de impuestos. A continuación se presentan ejemplos de impuestos con
destinación específica para la programación del DPI:
• La Caisse Nationale des Allocations Familiales de Francia, que es
financiada con el impuesto sobre las nóminas, sostiene servicios
integrales de DPI para la mayoría de los niños franceses y sus familias (Belfield, 2006).
• En Colombia, un impuesto sobre las nóminas de 3% para todas las
empresas públicas, privadas e internacionales de todos los tamaños, financia los programas del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar (ICBF) en todo el país (Vargas-Barón, 2006). Estos programas atienden en conjunto a más de 50% de los niños vulnerables
de la nación. Los ingresos de los impuestos sobre las nóminas para
DPI en 2004 ascendieron a US$541 millones, casi 0,6% del PIB.
• Los ingresos por impuesto de renta dedicados se utilizan para financiar programas de desarrollo infantil en varias naciones industrializadas y algunas naciones de ingresos medios. Los impuestos
de renta para el DPI se fijan en diferentes niveles: impuestos de
renta y prediales municipales en algunos estados de Estados Unidos y Suecia, e impuestos de renta estatales en Brasil. A menudo,
los impuestos en los tres niveles del gobierno (nacional, estatal o
provincial y municipal) contribuyen a los programas de DPI, como
en el caso de Estados Unidos y Suecia.
• Inglaterra grava productos o actividades que son potencialmente
perjudiciales para la salud y el bienestar familiar (como tabaco,
alcohol o juegos de azar), para financiar programas de DPI. De otro
lado, muchos países tienen como exentos de impuestos a ciertos
elementos para ayudar a los padres (como pañales de papel y tela
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Aumentar la cobertura de los programas de dpi
•
•
•
•
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en Canadá). En el estado de Kentucky (EE.UU.) los impuestos al
tabaco contribuyen al programa Kids Now, dirigido a la primera
infancia. Los impuestos al tabaco en California crearon el California Children and Families First Trust Fund, del cual se espera
que produzca millones de dólares para apoyar los programas de
DPI del estado. En Missouri, el Children’s Trust Fund for the Prevention of Child Abuse and Neglect se creó a través de la venta de
una licencia especial para automóviles, impuestos dedicados sobre
las licencias matrimoniales y otros registros poblacionales, aportes
voluntarios por devolución del impuesto de renta en el estado de
Missouri, y otras donaciones e ingresos por intereses del fondo
mismo. El Fondo de Missouri ofrece educación para los padres y
servicios de apoyo en todo el estado.
En Jamaica, el CHASE Fund establecido por el Ministerio de Hacienda y Planificación se financia con impuestos sobre los juegos
de azar. El fondo se utiliza para apoyar la educación en la primera
infancia. En 2004-05, alrededor de US$2,5 millones de estos dineros financiaron 203 proyectos para la primera infancia en el país
(Young, 2007).
En algunas áreas de Estados Unidos se permiten las exenciones
fiscales para ciertos negocios a cambio de subsidios para servicios
infantiles.
Los impuestos sobre los recursos naturales para la programación
del DPI son una opción para los países con industrias extractivas
(como minería y tala de madera), para garantizar que los ingresos
de estas actividades beneficien a los niños pequeños.
Inglaterra, Escocia, Jamaica y los estados de Georgia, Tennessee y
Carolina del Norte en Estados Unidos utilizan los ingresos generados por las loterías públicas para ayudar a sostener los servicios
para la infancia. Debido que los ingresos de estos fondos a menudo presentan grandes fluctuaciones, solamente deben considerarse
como un apoyo “adicional” para las innovaciones del programa
y otros costos no redundantes. Los críticos de las loterías como
una fuente de financiación temen que el impacto negativo de los
juegos de azar sobre las familias pobres supere la financiación
generada.
Ante la carencia de fondos con destinación específica, la financiación
de los servicios de DPI varía dentro y entre las naciones, con diferentes
niveles del gobierno involucrados en distintos grados. Los subsidios y
las transferencias de los presupuestos nacional, provincial y municipal
pueden suministrar financiación directa para los servicios o apoyar a los
grupos de toma decisiones a nivel local, para asignar y administrar fondos de acuerdo con las prioridades locales (recuadro 5.1).
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Recuadro 5.1Financiación multinivel del DPI en países
de la OCDE
A menudo, los gobiernos financian servicios de DPI directamente o mediante trasferencias de un nivel gubernamental a otro. Por ejemplo, en las
escuelas francesas de preescolar (niños de 3 a 6 años), el gobierno nacional
financia los salarios de los maestros y los gobiernos locales suministran las
instalaciones, administración y otros servicios; en los centros de cuidado
infantil, el gobierno nacional cubre 36% de los gastos; los departamentos,
47%, y los gobiernos locales, 17%. En Suecia, la financiación pública del
Early Child Care and Education (ECCE) básicamente es responsabilidad
de los municipios (60%) y se financia con los impuestos de renta locales.
Las autoridades locales reciben del gobierno nacional subsidios globales
y partidas para becas, destinados a cubrir el saldo restante. En Estados
Unidos, el gobierno federal suministra alrededor de 60% de los fondos
públicos para los programas de ECCE, mientras los gobiernos estatal y
local contribuyen con lo demás.
Fuente: Francia (Neuman y Peer, 2002), Suecia (Gunnarsson y otros, 1999), EE.UU.
(Belfield, 2006).
En algunos países, los subsidios se otorgan a programas específicos
aprobados previamente dentro de una provincia o estado. Por ejemplo, en
Estados Unidos el “Smart Start” North Carolina Partnership for Children
con carácter estatal financia programas específicos aprobados a través de
asociaciones locales, suministrando asistencia técnica y becas de capacitación para los municipios y los programas de DPI.1 Este programa otorga
vales canjeables o complementarios, o créditos tributarios a los padres.
Otra forma de financiación es la creación de tarifas diferenciales para
los servicios de DPI, basadas usualmente en los ingresos familiares per
cápita (sean brutos o gravables). En Estados Unidos, cada estado tiene
un enfoque diferente para usar los fondos disponibles para el cuidado
infantil con el fin de maximizar la cobertura y ser equitativos. En el caso
de intervenciones para el desarrollo en la primera infancia, los temas
de equidad deben sopesarse cuidadosamente. En Francia, los pagos por
transferencias a familias individuales varían de acuerdo con el “coeficiente familiar”, que se deriva de la información tomada del formulario
nacional de impuesto de renta (es decir, composición familiar, ingresos y
activos).
1 Para conocer detalles del programa, visitar el sitio web de Smart Start Website http://
www.ncsmartstart.org (acceso abril 2009).
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Aumentar la cobertura de los programas de dpi
Algunos países otorgan a los padres subsidios destinados a la salud de
los niños, suplementos nutricionales o servicios de educativos. Entre los
ejemplos se encuentra el U.S. Women’s Infants and Children’s Program
(WIC), que entrega vales para alimentos y servicios relacionados a madres
cuyos ingresos las hacen elegibles (y, en algunos estados, vales para cuidado infantil a padres y madres elegibles y que se pueden usar en distintos
centros). Francia y otras naciones europeas también otorgan concesiones
fiscales. Estados Unidos da créditos tributarios a los padres de niños pequeños, como una forma de apoyo indirecto para los costos de cuidado
infantil, y el monto de dicho crédito depende de los ingresos familiares.
Para estimular la prestación de servicios, el gobierno nacional y varios
estados de Estados Unidos (Iowa, Minnesota y Vermont, al igual que el
gobierno canadiense y varias provincias canadienses) otorgan préstamos
de bajo costo para los centros de cuidado infantil y preescolar en zonas
de bajos ingresos. Por ejemplo, la U.S. Small Business Administration
hace préstamos para centros de cuidado infantil en comunidades de minorías étnicas (Vargas-Barón, 2007a).
Definir un conjunto de prioridades nacionales fundamentales
Definir un conjunto de prioridades nacionales fundamentales es otro paso
inicial para establecer una política nacional de DPI. Las decisiones acerca
del límite de edad para la prestación obligatoria de preescolar y el nivel
de las contribuciones públicas para la financiación del cuidado infantil
son prioridades estratégicas fundamentales que deben explicarse desde
el comienzo. Estas decisiones probablemente variarán de un país a otro.
Una política nacional también debe definir los principales problemas que
busca abordar, es decir, deberá responder a los desafíos que enfrentan
los niños en el país. Por ejemplo, en América Central y varios países de
la región andina, el enfoque de varios programas es garantizar nutrición
adecuada y estimulación temprana en los niños pequeños. En Brasil, el
enfoque está dirigido a ampliar el acceso a los centros de cuidado infantil
(a nivel municipal) y preescolares (a nivel federal), así como a promover
la preparación para el ingreso a la escuela en general y el ingreso oportuno a la escuela primaria.
La participación pública en la inversión en programas de DPI varía
ampliamente entre las naciones de la OCDE. Mientras que en Estados Unidos el gobierno federal cubre solamente entre 25 y 30% del costo del
cuidado infantil (Comité para el Desarrollo Económico 2002), en muchos países de Europa occidental donde hay datos disponibles, como Dinamarca, Finlandia, Francia, Noruega y Suecia, los fondos del gobierno
nacional oscilan entre 68 y 100% de los costos del cuidado en la primera infancia (recuadro 5.2). La OCDE (2006) recomienda que la inversión
pública suministre apoyo público directo, y no que sea indirecto, a los
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Recuadro 5.2 El surgimiento del Sistema de Preescolar
de Suecia
El Sistema de Preescolar de Suecia se concibió con el propósito dual de
“edu-cuidar”. La expansión del sistema tuvo lugar durante algo más de
30 años y recibió la influencia de cambios a nivel macro, es decir, en el
contexto económico, social y político del país.
Crecimiento económico sostenido y necesidad de una fuerza laboral
más grande. Suecia experimentó períodos de crecimiento económico que
impactaron directamente la participación femenina en la fuerza laboral.
Durante la Segunda Guerra Mundial fue necesario ofrecer cuidado infantil para los niños, al igual que reformar la política familiar para atraer a
las mujeres a los sitios de trabajo. Más adelante, durante el auge económico de la década de 1960, los municipios tuvieron que ofrecer servicios
de cuidado infantil para atraer trabajadoras competentes. El crecimiento
económico también contribuyó a una financiación estable y sostenida de
los servicios de cuidado infantil. Incluso en períodos de bajo crecimiento
económico, el gobierno central brindó incentivos a los gobiernos locales
para estimular la expansión del preescolar. En la actualidad, aproximadamente 2% del PIB nacional se destina a servicios de preescolar.
Un fuerte movimiento femenino. La historia del sistema preescolar
sueco va paralela a la del movimiento femenino sueco. Suecia se caracteriza por una fuerte presencia femenina en los sindicatos y la administración
pública, lo cual contribuyó a la aprobación de importantes reformas en el
cuidado infantil. En la década de 1930, las mujeres dedicadas a la política
se concentraron en hacer desaparecer el estigma de pobreza asociado con
las guarderías. En la década de 1960, las mujeres defendieron decididamente su propia profesionalización y liberación y, por consiguiente, se
convirtieron en grandes apoyos para los servicios de cuidado infantil. En
esa época, Suecia implementó una serie de importantes reformas, incluido
el cuidado infantil asequible y universal. Como resultado, asumió el liderazgo entre los países del mundo en el diseño e implementación de políticas familiares. Para la década de 1990, los padres suecos consideraban el
cuidado infantil como un derecho y la expansión del sistema de preescolar
se fijó dentro de una agenda articulada del cuidado infantil. Este logro
se constituyó en un impulso adicional para que otros se beneficiaran de
las intervenciones en DPI, ya que éstas interesaban a todos los suecos que
desearan trabajar o estudiar.
Un interés firme de todos los partidos políticos en la política de preescolar y cuidado infantil. Durante décadas, los partidos políticos de Suecia
se han interesado en los temas de educación temprana y cuidado infantil. Acalorados debates sobre el cuidado infantil y el preescolar son una
parte habitual de la política sueca, con diferencias en relación con los
aspectos de prestación de servicios, costos y cobertura de los programas
(Continúa en la página siguiente)
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Aumentar la cobertura de los programas de dpi
111
(Continuación recuadro 5.2)
de DPI. Sin embargo, no se puede restar importancia al papel que cumplen
los líderes políticos para defender temas de preescolar y cuidado infantil.
Uno de estos campeones fue el Primer Ministro Olof Palme, quien desempeñó este cargo dos veces, primero a finales de la década de 1960 y luego
a comienzos de la de 1980. Palme llevó el debate sobre la infancia y el preescolar al más alto nivel y asumió la iniciativa de situar el cuidado infantil
como un fundamento del sistema educativo, favoreciendo una orientación
pedagógica para los servicios de DPI. Diferentes partidos políticos también
han tenido la oportunidad de influir en el debate de la política pública
para ajustar su visión y agendas cuando han estado a cargo.
Fuente: Martin Korpi (2007).
programas de DPI, ya que este último caso representa extensas cargas
administrativas y no permite fácilmente el mejoramiento cualitativo de
los servicios de DPI.
Los países de la OCDE tienen una tradición de vieja data en cuanto a
las inversiones en DPI, pero difieren en la manera de concebir y suministrar los servicios para la primera infancia. Sin embargo, están surgiendo
algunas tendencias comunes en la política. Una de ellas es suministrar
servicios de preescolar universales y asequibles, comenzando uno o dos
años antes de que el niño llegue a la edad para iniciar la escuela primaria. Muchas naciones de la OCDE prestan sus servicios como un derecho
o, alternativamente, los utilizan para llegar a los niños más vulnerables,
procedentes de familias pobres. En algunos países, estos servicios se utilizan para promover el papel de los padres y de las madres en la crianza
de sus hijos.
Por consiguiente, las naciones tienen que decidir entre establecer el
derecho legal universal al preescolar o fijar como objetivos sociales las
intervenciones en DPI para los grupos más vulnerables que asisten al preescolar. Muchos países de la OCDE tienen leyes que garantizan el acceso de
los niños al preescolar a la edad de 3 o 4 años (ver cuadro 5.1). Incluso
en países donde este nivel de escolaridad no es un derecho legal (como
Australia, la República Checa, Noruega y Estados Unidos), se garantiza
un acceso amplio a este nivel de educación, a pesar de la falta de legislación. En dos de estas naciones –Estados Unidos (en relación con el jardín
de infantes) y Australia– los programas son gratuitos. Con o sin estatus
legal, muchas naciones de la OCDE ofrecen uno o dos años de educación
inicial gratuita para todos los niños, inmediatamente antes de que tengan
la edad para ingresar a la escuela primaria. En general, la educación en la
primera infancia (EPI) es de carácter público.
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País
Italia
Finlandia
Dinamarca
República
Checa
Bélgica (Fr)
Bélgica (Fl)
Australia
Nombre de la disposición
Extended day care
Family Day Care (FDC)
Preschool
Kinderdagverbliff
Diensten voor
opvanggezinnen (DOG)
Kleuterschool
Crèche
Gardienne encadrée
École maternelle
Creche
Materska skola
Vuggestuer
Aldersintegrerede
Bornhaver
Dagplejer
Bornhaveklasser
Paivakoti
Perhepaivahoio
6-vuotiadiden esiopetus
Asilo nido
Scuola materna
0-5
0-5
4-5
0-3
0-3
2,5-6
0-3
0-3
2,5-6
0-3
3-6
0,5-3
0,5-6+
3-6
0,5-3
5/6-7
0-7
0-7
6-7
0-3
3-6
Escuela
Centro
Hogar FDC
Escuela
Centro
Escuela
Centro
Centro
Centro
Hogar FDC
Escuela
Centro
Hogar FDC
Centro/Escuela
Centro
Escuela
Instalación
Centro
Hogar FDC
Escuela/Centro
Centro
Hogar FDC
Varía
TC
TP
TC
TC
TP
TC
TC
TC
TC
TC
TC
TP
TC
TC
TP
TC
TC
TP
TC
TC
Edades
Tiempo
de aten- completo /
ción
parcial)
Educación
Bienestar Social
Bienestar Social
Educación
Salud/Bienestar
Educación
Bienestar Social
Bienestar Social
Bienestar Social
Bienestar Social
Educación
Bienestar Social
Bienestar Social
Educación
Salud/Bienestar
Educación
Bienestar Social
Bienestar Social
Educación
Bienestar Social
Bienestar Social
Administración
del gobierno
Local
Nacional
6
7
7
6
6
6
6
Edad escolar
obligatoria
(años)
(Continúa en la página siguiente)
Nacional y local
Local
Nacional y local
Nacional y local
(principalmente)
Comunidad
Mancomunidad
Mancomunidad
Estado/Territorios
Comunidad
Entidad encargada
de la política
Cuadro 5.1Servicios de educación en la primera infancia, países de la OCDE seleccionados
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
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Kinderopvang
Gastouderopvang
Peuterspeelzaal
Bassischool
Barnehage
Famililiebarnehage
Creche
Creche familiare
Jardín de infancia
Nombre de la disposición
Fuente: Vegas y otros (2006).
Forskola
Familiedaghem
Forskoleklass
Reino Unido Day nursery
Nursery class/school
Preescolar playgroup
Child minder
Reception class (no en Escocia)
Estados
Child care center
Unidos
Family child care
Head start
Prekindergarten
Kindergarten
Suecia
Portugal
Noruega
Los Países
Bajos
País
(Continuación cuadro 5.1)
Centro
Hogar FDC
Escuela
Centro
Escuela
Centro
Hogar FDC
Escuela
Centro
Hogar FDC
Centro
Escuela/Centro
Escuela
Centro
Hogar FDC
Centro
Escuela
Centro
Hogar FDC
Centro
Hogar FDC
Centro/Escuela
Instalación
0-6
0-6
6-7
0-5
3-5
2-5
0-5
4-5
0-5
0-5
4-5
4-5
5-6
0-4
0-4
2-4
4+
0-6
0-6
0-3
0-3
3-6
Administración
del gobierno
TC
TC
TC
TC
(varía)
Bienestar Social
TP
TP
(varía)
(varía) Educación
TP (varía)
TP
TP
TP
TP
TC
Educación
Bienestar Social
Bienestar Social
TP
Bienestar Social
TP
Educación
TC y TP
Asuntos Familiares
y de la Infancia
TC y TP
TC
Bienestar Social
TC
Bienestar Social
TC (varía) Educación/ Bienestar Social
TC
Educación
TP
TC
Edades
Tiempo
de aten- completo /
ción
parcial)
Estado
Estado
Nacional y local
Estado
Estado
Nacional y local
Nacional y local
(principalmente)
Nacional
Regional y local
Nacional y local
Nacional y local (principalmente)
Entidad encargada
de la política
5-7 (varía según
el estado)
Gran Bretaña: 5
Irlanda del
Norte: 4
7
6
6
5
Edad escolar
obligatoria
(años)
Aumentar la cobertura de los programas de dpi
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Únicamente tres países –Dinamarca y Suecia (a la edad de un año) y
Finlandia (desde el nacimiento)– han convertido en derecho legal la EPI
para los niños más pequeños, aunque varios países ofrecen servicios subsidiados o son gratuitos para grupos amplios o seleccionados de niños.
En los países que no tienen EPI ampliamente disponible en un nivel más
bajo, el acceso puede ser un problema considerable. En Estados Unidos,
por ejemplo, familias con ingresos muy bajos califican para educación y
cuidado gratuitos en la primera infancia. Sin embargo, las familias con
bajos ingresos que superan la edad límite, junto con familias de ingresos
medios, son independientemente responsables de cuidar a sus hijos pequeños, lo cual hace que el acceso y la disponibilidad de cuidado infantil
se conviertan en problemas delicados. El cuidado de niños más pequeños,
contrario a los niños de más edad, con frecuencia se suministra como un
servicio privado, durante todo el día.
Crear programas exitosos
Una política nacional de DPI debe construirse con base en las experiencias
pasadas y los logros programáticos, no sólo para ganar legitimidad, sino
también para aumentar gradualmente sus oportunidades de éxito. En general, las evaluaciones de impacto diseñadas con cuidado han ayudado
para que los programas superen las transiciones del régimen y ganen la
credibilidad necesaria para extender sus recursos y cobertura.2 En América Latina y el Caribe, esto es especialmente válido en los programas de
TCE, como Oportunidades en México y Familias en Acción en Colombia.
Sin embargo, la evidencia de resultados positivos no necesariamente implica garantizar la supervivencia del programa. Por ejemplo, el programa
peruano PAIN, el programa boliviano Kallpa Wawa y el programa nicaragüense Red de Protección Social luchan por sobrevivir incluso habiendo
obtenido resultados positivos en la evaluación.
En particular, las evaluaciones del impacto de programas piloto enfrentan el reto específico de la validez externa. El éxito de un programa
piloto en una provincia en particular o de un acuerdo institucional puede,
por ejemplo, no ser repetible en otras provincias o bajo acuerdos diferentes. Un estudio (Attanasio y otros, 2003) simuló los resultados del
programa Oportunidades en diferentes estados mexicanos, usando un
modelo construido para los primeros estados que participaron en él. Los
impactos simulados fueron notablemente diferentes respecto a los impactos reales. Este resultado reviste de especial relevancia para los programas cuando se extienden de áreas rurales a urbanas y necesitan cambiar
sus reglas de operación o cuando tratan de llegar a grupos objetivo dife2 Para obtener una fuente excelente de metodologías con el fin de evaluar el impacto de
programas DPI, ver Banco Mundial (2007).
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Aumentar la cobertura de los programas de dpi
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rentes. Con frecuencia, realizar un examen adicional de las operaciones
y procesos de un programa piloto es importante para entender cómo se
obtuvieron los impactos, lo mismo que para identificar buenas prácticas
y obstáculos. Investigar las evaluaciones que se concentran en procesos y
operaciones ayuda a los planificadores y gerentes a entender los aspectos
sistémicos del diseño y las operaciones del programa.
Las evaluaciones experimentales de programas de DPI también enfrentan varios desafíos. Un argumento común contra la implementación de
programas experimentales para facilitar su evaluación es que privan a los
niños vulnerables de servicios que han demostrado beneficios a largo y
corto plazo. Sin embargo, cuando un programa piloto aumenta gradualmente, como los de Río de Janeiro (ver recuadro 5.3), las evaluaciones
ofrecen la oportunidad de adoptar reglas de asignación más transparentes, ya sea mediante acceso aleatorio o adoptando reglas transparentes
para determinar quién calificará al programa.
Otro desafío se relaciona con el diseño e implementación de una intervención que, a su vez, afecta la identificación de sus efectos. Los programas de desarrollo de cuidado para la primera infancia generalmente
suministran una serie de servicios, los cuales dependen de las características específicas del niño y el proveedor del cuidado, al igual que de
las necesidades del niño y la capacidad de los proveedores. Aunque las
prácticas de cuidado o un currículo educativo pueden ser estandarizados,
la forma como se aplican varía ampliamente.
Un tercer tema corresponde a los aspectos éticos relacionados con la
medición de los resultados de DPI. Por ejemplo, para comprobar las deficiencias de micronutrientes puede ser necesario hacer pruebas de sangre y
tomar otras muestras biológicas. La preparación de esta clase de pruebas
se debe implementar con especial cuidado, de manera que se garantice el
consentimiento informado de los padres o cuidadores de todos los niños
participantes. Cuando se encuentran retrasos en el desarrollo cognitivo
o desnutrición severa, el personal de evaluación del programa debe suministrar a los padres información al respecto y remitirlos a servicios
complementarios, si es posible.
Un cuarto aspecto en la evaluación es que sus impactos más importantes se acumulan más adelante en la vida, haciendo necesario planear
la recopilación longitudinal de datos. Esta tarea incluye reunir y financiar
información considerable. En el desarrollo de este largo proceso, los niños beneficiarios potenciales pueden perder la oportunidad de acceder a
los servicios del programa. No obstante, obtener evidencia de los impactos a largo plazo de los programas de DPI es la clave para plantear dichos
programas ante los encargados de la toma de decisiones.
En América Latina y el Caribe, actualmente Jamaica está realizando un estudio de seguimiento de un programa de suplementos y estimulación temprana implementado desde la década de 1980 (ver Walker y
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Recuadro 5.3 Evaluación del impacto y expansión del DPI
en Río de Janeiro
La ciudad de Río de Janeiro, Brasil, tiene un faltante severo en servicios
de DPI: en la actualidad atiende aproximadamente 11.000 cupos en guarderías municipales, cuando se estima que la demanda es 10 veces esa cifra.
Investigadores brasileños y del Banco Mundial se unieron con el gobierno
municipal para lograr un acceso aleatorio a los 242 centros municipales
de cuidado diario de la ciudad. Un equipo de 430 enumeradores registró
solicitudes de 25.000 familias que aspiraban a los cerca de 11.000 cupos municipales de cuidado diario, entre octubre y noviembre de 2007.
Después de ingresar los datos y verificar la veracidad de la información,
se realizaron 20 talleres aleatorios para aproximadamente 900 combinaciones de grados y centros de cuidado diario (casi todos los centros de
cuidado diario tienen 4 grados).
La gran mayoría de participantes estuvo de acuerdo en que el proceso
aleatorio era la manera más justa para manejar el exceso de demanda de
cupos en estos centros. En el pasado este problema se había manejado sobre una base de “primero en solicitar, primero en recibir”, que obviamente
castigaba algunas madres que necesitaban con más urgencia los servicios
de cuidado diario. Lo más importante para el experimento aleatorio fue
la participación de los aspirantes, quienes aceptaron que el proceso aleatorio en realidad brindaba igualdad de oportunidades y debería aplicarse
a otros programas del gobierno en los cuales había exceso de demanda y
no había criterios claros de prioridad. Se planeó un estudio inicial para
el lanzamiento de los servicios a comienzos de 2008, dirigido a todos los
hogares relacionados en los formularios de solicitud (aunque la ubicación
de casas en asentamientos pobres informales podría ser bastante difícil).
Otras ciudades brasileñas como Belo Horizonte y Niteroí, también están
considerando aplicar este método para asignar servicios de cuidado diario
escasos.
Fuente: Paes de Barros y otros (2007).
otros, 2005). Investigadores en Guatemala han seguido a los adultos que
recibieron suplementos alimenticios durante su infancia y en la etapa de
los primeros pasos (ver Murphy y otros, 2005; Maluccio y otros, 2006).
En Argentina están siguiendo el desempeño de niños que asistieron al
preescolar durante la expansión del sistema preescolar en el país entre
1995-2002 (Berlinski y otros, 2007) y en México, un estudio está siguiendo los logros escolares de niños cuyas familias fueron beneficiarias del
programa Oportunidades.
Un quinto aspecto se relaciona con los impactos en el bienestar a
largo plazo de las TCE. La mayoría de evaluaciones del impacto para este
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Aumentar la cobertura de los programas de dpi
tipo de intervención contempla estudios de seguimiento de manera que,
por lo menos, puede determinarse el impacto que un programa tiene sobre el bienestar a mediano plazo. Sin embargo, las evaluaciones a largo
plazo son necesarias, porque sin ellas la experiencia del éxito inicial de
un puñado de programas en las primeras etapas de operación no se puede
generalizar en lecciones que sean aplicables bajo diversas circunstancias.
Dicha información generalizada resulta particularmente importante para
los legisladores.
Algunas situaciones plantean preguntas sobre la validez externa de los
resultados de la evaluación. Por ejemplo, ¿se pueden exportar con éxito
programas a países donde la infraestructura administrativa para implementar programas exitosos (por ejemplo, para el monitoreo, garantizar
pagos oportunos, etc.) es limitada? ¿Serían adecuados esos programas
para poblaciones con características particulares, como los pueblos indígenas? Estas preguntas se han vuelto cada vez más pertinentes a medida
que los programas de TCE han avanzado gradualmente dentro de los países, como la reciente expansión de Oportunidades hacía áreas urbanas
de México, y se han adoptado internacionalmente, como se está contemplando con Oportunidades en partes de África y Asia (Rawlings, 2004).
Finalmente, existe una frecuente tentación de sacar conclusiones sobre los efectos positivos de un programa con base en información parcial
o incompleta. En la búsqueda de soluciones para presionar desafíos en
el desarrollo, siempre existe el riesgo de saltar hacia conclusiones extrapolando la apariencia del éxito. Esta es una tentación a la que hay que
resistirse, en palabras de Fiszbein y Gevers (2005), manteniendo “una
mirada inquisidora sobre el balón de la evaluación”.
Garantizar la coherencia de la política de DPI con políticas
relacionadas
Como se analizó previamente, una política nacional puede ayudar a formalizar los vínculos entre las intervenciones de DPI y políticas relevantes en el sector social y el mercado laboral, incluido el uso de políticas
de maternidad y cuidado infantil como un mecanismo para estimular la
participación de las mujeres en la fuerza laboral. Esta integración puede
llevar a diferentes modelos para prestar servicios de DPI, los cuales dependen fuertemente de los valores, actitudes y preferencias de una sociedad
dada.
Por ejemplo, la licencia de maternidad pagada complementa la prestación de los servicios de DPI. Según un informe reciente (UNESCO, 2006),
80% de las 126 naciones estudiadas tienen alguna forma de política sobre licencias de maternidad. Sin embargo, estos países ofrecen una amplia
gama de licencias de maternidad y paternidad que van desde una semana hasta un año, con una mediana de 12 semanas. El fundamento para
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
otorgar una licencia de maternidad es permitir que los padres brinden
por sí mismos el cuidado esencial que el infante necesita y de esa manera
establezcan un vínculo con su nuevo hijo. Sin embargo, como se indicó
en el capítulo 2, este tipo de licencias beneficia principalmente a las madres trabajadoras de los sectores de ingresos medianos y altos, quienes
están formalmente empleadas.3 Sin embargo, un porcentaje considerable
de madres trabajadoras en América Latina están empleadas en el sector
informal y no tendrían acceso a estos beneficios.
Como ya se indicó, la participación femenina en la fuerza laboral está
íntimamente relacionada con la disponibilidad de servicios de cuidado infantil confiables, aceptables y asequibles. El acceso al cuidado infantil es
una de las barreras que con más frecuencia citan las madres trabajadoras
para encontrar y conservar un empleo. Por el contrario, cuando se cuenta
con servicios de cuidado infantil asequibles, aceptables y confiables, las
mujeres pobres tienen más posibilidad de trabajar fuera del hogar y mantener trabajos formales de tiempo completo, como en los barrios marginados de Guatemala donde opera el Programa de Hogares Comunitarios
(Hallman y otros, 2005). En su forma ideal, el aumento de la cobertura
del cuidado infantil deberá ir de la mano con la disposición de horarios
de trabajo flexibles, que mejoran las opciones de los padres y minimizan
los intercambios entre las necesidades de los niños (cuidado infantil) y sus
padres (participación en la fuerza laboral e ingresos).
En general, la oportunidad e intensidad de la transición de un niño
del cuidado de los padres al del proveedor del servicio o al preescolar,
depende de las regulaciones del mercado laboral. Por ejemplo, la licencia
de maternidad y de paternidad da a los padres la opción de cuidar al infante. Además, algunas leyes laborales típicamente protegen a las madres
contra la discriminación, por ejemplo, otorgándoles tiempo para alimentar a su hijo en el trabajo o incluyendo una disposición para el uso de
licencias por enfermedad cuando su hijo se enferma. A medida que más
mujeres ingresan y permanecen en la fuerza laboral, cada vez más buscan
ambientes laborales amigables con la familia. No obstante, solamente
las mujeres de ingresos medios en los sectores formal o público tienen la
posibilidad de encontrar dichos ambientes. En general, sus contrapartes
más pobres, cuyos trabajos tienden a ser más inestables, menos formales
y a ofrecerles menos beneficios, enfrentan retos mayores.
La prestación de servicios también sigue modelos muy diferentes que
reflejan, en parte, las actitudes de un país hacia la equidad de género,
la participación femenina en la fuerza laboral, los derechos de los niños, la calidad del cuidado infantil y el papel del Estado para brindar
iguales oportunidades. El modelo de cuidado infantil de Finlandia crea
3 Para establecer un análisis útil sobre los beneficios relativos de políticas de licencias
alternas, ver Kamerman (2000).
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Aumentar la cobertura de los programas de dpi
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incentivos para que las madres permanezcan en casa y críen a sus hijos
pequeños, al igual que incentivos para que las familias contraten servicios
privados de cuidado infantil, a través de concesiones financieras para las
madres que permanecen en casa, créditos tributarios y otros incentivos
monetarios para los proveedores de cuidado infantil privado. Estos incentivos entraron en vigor en 1986 y como resultado, alrededor de 60%
de los niños de dos años de edad de Finlandia reciben ahora el cuidado
en su casa y la participación laboral femenina ha descendido en forma
considerable. Mahon (2002), sin embargo, sugiere que este modelo puede
socavar la equidad de género y crear mayor desigualdad social al desarrollar un mercado para proveedores privados de cuidado infantil con bajos
salarios y poco calificados.
El modelo adoptado por los Países Bajos y el Reino Unido se concentra en los incentivos por el lado de la demanda, como créditos fiscales
para estimular a los padres a matricular a sus hijos en la educación para
la primera infancia. Sin embargo, estos incentivos se concentran en la
educación para niños mayores (edades de 3 a 6 años) y generalmente
son de tiempo parcial. Ambas características llevan a la participación
laboral femenina que suele ser de naturaleza parcial o temporal. Además,
existen grandes disparidades entre el número de horas laborales regulares para mujeres y hombres en ambos países. Los costos privados del
cuidado infantil siguen siendo altos, con un promedio de 44% del total
de costos en los Países Bajos y entre 30 y 60% en el Reino Unido. Ambos
países cuentan con políticas para subsidiar el cuidado de los niños de
familias pobres. Sin embargo, Mahon (2002) sugiere que el enfoque en
las disposiciones para el lado de la demanda, acceso limitado y los mecanismos para definir los objetivos, probablemente pueden aumentar la
desigualdad de género en el mercado laboral y no tratar adecuadamente
la calidad del cuidado infantil.
En Dinamarca y Suecia, el modelo para DPI y la prestación de servicios
busca apoyar la equidad de género (en el hogar y en el sitio de trabajo), promover altos índices de participación en el mercado laboral entre
ambos géneros, brindar ECE universal a los niños mayores de un año y
garantizar un cuidado de alta calidad con una fuerte base educativa. En
estos dos países, que son miembros de la OCDE, las políticas de licencias
por maternidad y paternidad están diseñadas para atraer a hombres y
mujeres, sin tener en cuenta los ingresos. Padres y madres reciben subsidios para permanecer en casa según sus salarios y los padres tienen derechos de licencias significativos. Al mismo tiempo, las transferencias de
efectivo para la licencias de padres y madres duran relativamente poco,
animándolos a regresar al trabajo. En ambas naciones, los niños mayores
de un año tienen el derecho legal a recibir servicios de DPI, y sus padres
pagan apenas un porcentaje muy bajo que los costos (Suecia) o una tarifa
diferencial (Dinamarca). La mayoría de los hijos, incluidos aquellos de
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
grupos en situación de desventaja, tienen derecho por lo menos a 525
horas de ECE desde antes de los 4 años, y ambos países tienen políticas
sólidas para garantizar la calidad de esta educación.
En Suecia, los servicios de ECE, incluidos los que reciben los niños
menores de 3 años, son administrados por el Ministerio de Educación
y Ciencia, el cual ha establecido un currículo nacional con estándares
claros. En Dinamarca, los centros públicos de ECE están organizados en
redes, tienen juntas de padres y colaboran estrechamente con los sistemas de las escuelas primarias. En ambos países, una gran parte de la
programación de DPI es de origen público, pero la prestación de servicios
de carácter privado ha estado creciendo. Los proveedores privados con
frecuencia reciben subsidios públicos y están sujetos a las mismas reglas
de los centros públicos, un requisito que permite algo de aseguramiento
de calidad (Mahon 2002). En el cuadro 5.2 se resumen las políticas de DPI
de países de la OCDE seleccionados.
Ampliación de los servicios de DPI en la región
Extender la cobertura a grupos poblacionales más grandes es una prioridad máxima de la mayoría de las políticas nacionales de DPI en América
Latina y el Caribe. Esta meta es particularmente importante en América
Latina, donde la cobertura de los servicios para la primera infancia sigue
siendo baja y segmentos significativos en la población continúan sin acceso.
Se espera que las políticas nacionales en la región se conviertan en
marcos de referencia útiles para apoyar programas continuos de DPI y
su expansión. Sin embargo, como se explicó en el capítulo 2, la mayoría
de países de la región apenas recientemente han comenzado a considerar políticas nacionales y sólo uno de ellos, Chile, actualmente tiene una
política vigente. Estas políticas requieren tiempo para desarrollarse, y en
muchas instancias no se dispone inmediatamente de mecanismos especiales de financiación para todo el sector. Por consiguiente, será necesario
contar con un enfoque de abajo hacia arriba, en el cual se mantenga
apoyo a nivel programático, para garantizar la continuidad de las intervenciones existentes.
Como se indicó previamente en este capítulo, desarrollar una política nacional de DPI con la intención de estimular un diálogo nacional
sobre temas de desarrollo en la primera infancia, ayuda a identificar a un
campeón de alto nivel para estos temas, fortalecer el compromiso del gobierno con las inversiones en DPI y estimular la coordinación intersectorial. Como consecuencia, estas políticas establecen el fundamento para la
sostenibilidad a largo plazo de las intervenciones en la primera infancia.
Algunos países que están avanzando hacia la adopción de políticas nacionales están respaldándolas en algunos de los programas más antiguos en
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Incentivos para permanecer en casa y
servicio de cuidado diario con carácter
privado; el preescolar comienza a los 6
años.
Suministro e incentivos públicos para
trabajo de tiempo parcial.
Incentivos para servicio de cuidado
diario con carácter privado.
Incentivos para permanecer en casa al cui- 48% de niños entre 1-3
dado de los hijos, alta participación femeni- 88% de niños entre 3-6
na en la fuerza laboral, políticas generosas
de licencias de paternidad y maternidad.
Finlandia
Francia
Noruega
• Servicios de cuidado diario: 2,1% del PIB; los padres concluyen
con 22% de los costos, en promedio
• Costo promedio por niño en un centro de cuidado diario: US$19.550
para un niño pequeño, US$10.200 para un niño grande
61% de niños entre 0-3
(Continúa en la página siguiente)
• Servicio de cuidado diario: 1,7% del PIB; los padres pagan
hasta 20% de los costos promedio
• Costo anual promedio por niño: €9.773 (niños de 0-3);
€5.355 (niños de 3-6)
• Servicio de cuidado diario: 0,7% del PIB; los padres pagan
hasta 27% de los costos promedio para niños de 0-3
• Costo promedio por niño: US$4.512
• Distribución del costo público ECE: gobierno nacional 36%,
departamental 47% y local 17 %
27,5% de niños entre 1-2 • Servicio de cuidado diario: 1,1% del PIB; los padres contribu43,9% de niños entre 2-3
yen con 15% de los costos, en promedio.
62,3% de niños entre 3-4 • Costo promedio por niño: €8.000 anuales
68,5% de niños entre 4-5
73% de niños entre 5-6
100% de niños entre 6-7
Equidad de género y alta participación
12% de niños entre 0-1
de la fuerza laboral con cuidado infantil 83% de niños entre 1-2
de calidad .
94% de niños entre 3-5
Dinamarca
Financiación
7% de niños entre 0-1
• Educación preescolar: 0,1% del PIB
26% de niños entre 1-2
• Todos los servicios para niños menores de 3: 0,45%
40% de niños entre 2-3
• Los padres cubren 31% del cuidado infantil y 22% de los
61,5% de niños entre 3-4
costos de preescolar
81% de niños entre 4-5
Cobertura
Derecho establecido de los padres para
recibir licencia extendida pero no pagada, con algún apoyo financiero estatal.
Cuidado diario subsidiado.
Enfoque de la política
Australia
País
Cuadro 5.2Políticas de DPI en países seleccionados de la OCDE
Aumentar la cobertura de los programas de dpi
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38% de niños entre 0-3
• Servicio de cuidado diario: la financiación pública es 4%
56,4% de niños entre 3-5
del PIB, pero los aportes privados cubren dos tercios de los
90% de niños entre 5-6
costos.
• Costo anual promedio por niño (edades de 3-6): US$7.881
• Federal: 60% del gasto público en ECE
• Servicio de cuidado diario: 0,47% del PIB; los padres pagan
cerca de 45% de los costos, en promedio
• Costo anual promedio por niño: US$8.452
• Servicio de cuidado diario: 1,9% del PIB; los padres pagan
hasta 9% de los costos promedio
• Costo promedio por niño anual: US$12.097
• Gobierno local: 60% del gasto público en ECE
Financiación
Fuente: cobertura y datos financieros: OCDE, 2006, “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care”, OCDE, París. El resumen ejecutivo y los
perfiles del país del informe están disponibles en el sitio web de la OCDE, http://www.OCDE.org/document/63/0,3343,en_2649_39263231_37416703_1_
1_1_1,00.html#C (acceso Abril 2009).
Estados Unidos Licencia para los padres no pagada (algunos estados pagan beneficios por discapacidad), alta participación femenina
en la fuerza laboral, pero no incentivos
para permanecer en casa.
20% de niños entre 0-3
96% de niños entre 3-4
100% de niños entre 4-5
Incentivos por el lado de la demanda.
Reino Unido
Cobertura
Equidad de género y alta participación
45% de niños entre 1-2
femenina en la fuerza laboral con cuida- 86% de niños entre 2-3
do de calidad.
91% de niños entre 3-4
96% de niños entre 5-6
Enfoque de la política
Suecia
País
(Continuación cuadro 5.1)
122
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
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Aumentar la cobertura de los programas de dpi
123
la región, como el de los Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar en
Colombia o JUNJI en Chile, los cuales ya se han beneficiado de un sólido
respaldo financiero, legal, político y de legislación. La capacidad de estos
programas para obtener y garantizar esos cuatro tipos de apoyo es, por
tanto, brindar datos importantes para el diseño de políticas nacionales.
Por el lado de la financiación, en la región puede ser aconsejable la
diversificación de las fuentes (con una alta participación de fondos públicos). Algunos programas han incorporado préstamos de instituciones
financieras internacionales como parte de su estrategia para promover la
continuidad del programa a través de las diferentes administraciones. Por
ejemplo, Oportunidades en México se apoyó en un préstamo del Banco
Interamericano de Desarrollo. En el otro lado del espectro, Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar de Colombia ha tenido éxito para mantenerse con una fuente de financiación única: el sistema tributario.
Grupos internacionales y fundaciones que están comprometidos con
la financiación de programas a largo plazo en comunidades de bajos
ingresos, como Christian Children’s Fund, Save the Children, Plan International y World Vision, en ocasiones pueden suministrar capitales
transitorios para financiar un programa nacional. Estas ONG internacionales usualmente dependen de donantes privados y benefactores, quienes
están dispuestos a brindar financiación sostenible y a largo plazo para
niños o comunidades seleccionadas. Sin embargo, en pocas ocasiones el
nivel de este apoyo es suficiente para permitir que los programas de DPI
crezcan gradualmente sin financiación bilateral adicional significativa del
gobierno o de otros donantes. Cada vez más, estas organizaciones están
buscando formas para involucrarse en los procesos de planificación de
las políticas nacionales, ofreciendo sus programas como modelos para
implementación nacional. Madres Guías en Honduras es un ejemplo de
este enfoque; el programa parece tener un impacto positivo en la política
nacional y en programas específicos de salud y educación.
El apoyo político y un sólido respaldo legal son dos ingredientes adicionales para la eventual sostenibilidad de un programa. El apoyo político puede proceder de diferentes fuentes, pero es indispensable contar con
un campeón de alto nivel dentro del gobierno. La participación presidencial sostenida en Chile y Colombia, el apoyo del Programa de Hogares
Comunitarios por parte de la Primera Dama en Guatemala y el respaldo
del Ministro de Hacienda de México para Oportunidades, han sido actividades que han desempeñado un papel importante para el avance de
estos programas en sus respectivos países. Además, los programas pueden
basarse en leyes nacionales, estar respaldados por decretos legales o usar
códigos o regulaciones nacionales que rigen los servicios para los niños.
Los programas piloto quizá pueden permitir el uso de medidas o decretos temporales, pero si estos programas aumentan, será necesario que se
apoyen en fundamentos legales.
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124
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Por el lado operativo, es vital contar con sistemas de recursos humanos, y gestión de información y adquisiciones. Estructuras de personal competente y en funcionamiento ayudan a los programas a resistir
los cambios políticos. Por ejemplo, los programas destinados a desarrollar capacidad para los proveedores de cuidado pueden mejorar la
calidad del cuidado y disminuir la rotación de personal. A nivel local,
una rotación de personal elevada puede convertirse en un obstáculo
enorme para la sostenibilidad de los programas que asignan una gran
responsabilidad a los voluntarios. Esto ha sido particularmente cierto
en el programa AIN-C en Honduras y en los programas de TCE. Además,
dentro del sistema de contabilidad del gobierno debe fijarse un sistema
de información y gestión eficiente para rendir cuentas sobre los aportes
financieros y operativos. En la actualidad, JUNJI en Chile utiliza el Sistema de Información Nacional para la Gestión Financiera (SIGFE) para
hacer seguimiento a este tipo de datos; Hogares Comunitarios en Colombia utiliza el sistema de información de la Contraloría General de la
Nación. Además, los sistemas financieros y de adquisiciones deben ser
bastante flexibles como para ajustarse a las realidades de la prestación
del servicio en entornos pobres, aunque suficientemente sólidos para
brindar una estructura razonable de controles que fortalezcan la gestión del programa.
La calidad de los servicios de DPI también es importante para la
supervivencia del programa. A nivel local, los prestadores del servicio
se basan principalmente en la transmisión de viva voz de manera que
su reputación se convierte en un elemento importante para el éxito y
supervivencia del programa. Dada la multitud de proveedores involucrados en la prestación de los servicios, establecer estándares y asegurar
la calidad se constituye en un desafío importante en todo el mundo.
Establecer estándares se refiere a garantizar niveles mínimos de cuidado
de calidad para todos los niños y que los servicios de DPI aborden las
diferentes necesidades de los niños vulnerables. El uso efectivo de la
tecnología puede resultar esencial para garantizar la calidad de la prestación del servicio. Los ejemplos de la tecnología son: i) aplicaciones
basadas en Internet, amigables para el usuario, para garantizar la confidencialidad de la información, y ii) sistemas de gestión de documentos
que puedan escanear y digitar formatos en papel en una oficina central,
como se ha hecho en el programa Red de Protección Social de Nicaragua. Finalmente, sistemas de monitoreo sólidos que sean accesibles
por parte de los gerentes locales del programa pueden brindar retroalimentación útil a las oficinas centrales del programa y, de ese modo,
apoyar el aseguramiento de la calidad. Este tipo de retroalimentación
es particularmente importante ya que muchos programas pierden información valiosa sobre las operaciones locales debido a la carencia de un
mecanismo sistemático para este propósito.
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Aumentar la cobertura de los programas de dpi
125
Resumen
Los países de América Latina y el Caribe tienen una gran experiencia en
el desarrollo de programas de cuidado infantil. Sin embargo, la región en
general enfrenta muchos desafíos para ampliar progresivamente programas prometedores y garantizar el acceso a servicios de calidad para todos
los niños, especialmente entre los más vulnerables. Este capítulo ha planteado que una política nacional coherente, bien definida y a largo plazo
puede facilitar la sostenibilidad de los programas existentes, especialmente si se desarrolla mediante un proceso orientado por consenso. Las principales ventajas de una política nacional son fortalecer la sostenibilidad
de los programas de DPI (en otras palabras, su financiación) y promover
la coordinación intersectorial entre diferentes niveles del gobierno; ambos aspectos son el resultado de aumentar la visibilidad de los temas de
desarrollo en la primera infancia. Sin embargo, para lograr legitimidad,
una política nacional tiene que apalancar las lecciones aprendidas de los
programas locales exitosos existentes, no sólo en términos de su impacto
sino también en términos de los procesos operativos.
Aumentar progresivamente las intervenciones de DPI (o partes de
ellas), en una forma selectiva y estratégica, se convierte en una prioridad máxima para los líderes que buscan aumentar la cobertura de los
servicios de desarrollo en la primera infancia. La reciente experiencia
de programas de TCE en gran escala ofrece suficientes indicios sobre la
manera de expandir estos programas, pero las intervenciones holísticas
de DPI enfrentan desafíos de coordinación institucionales complejos y específicos. En paralelo con el desarrollo de una política nacional, los países
también deben garantizar que los programas exitosos existentes continúen recibiendo apoyo a través de mecanismos tradicionales. También
requieren garantizar que los líderes dispongan de información adecuada
sobre los costos, procesos e impactos del programa. Entonces, los programas existentes pueden suministrar elementos constitutivos importantes
para la política nacional, en términos de las estrategias necesarias para
garantizar su sostenibilidad financiera, política y legal, al igual que para
promover la coordinación entre los Ministerios de Salud, Educación y
Protección social de una nación.
Un elemento crucial para la expansión de cualquier programa es la
disponibilidad de proveedores adecuadamente capacitados, cuya función y estatus sean reconocidos por la sociedad. Estos trabajadores son
indispensables para garantizar la calidad de los servicios de cuidado y
educación suministrados a los niños. Además, los servicios de calidad
maximizan los retornos de las inversiones en DPI. Establecer una política
de DPI con base en programas exitosos existentes significa que las políticas integrales seguirán diferentes rutas en distintos países, a medida que
buscan resolver desafíos específicos de cada nación. Lo más importante
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
es que los países deben desarrollar sistemas de información que recopilen
datos acerca de los costos, impactos y procesos de las intervenciones de
DPI. Solamente esta clase de datos puede identificar cuáles programas son
replicables y cuáles valdrían la pena replicar. El proceso general requiere
un compromiso a largo plazo, el cual se debe mantener cuando se establezca la sostenibilidad financiera de los programas de DPI. Finalmente,
una política integral debe luchar por promover intervenciones ajustadas
a las necesidades, que puedan brindar igualdad de oportunidades para
todos los niños. Por consiguiente, es probable que estas intervenciones
varíen de acuerdo con la edad de los niños, las condiciones locales (por
ejemplo, implementación rural/urbana, las necesidades de minorías étnicas y la capacidad del gobierno local) y los aspectos de vulnerabilidad
específicos de los grupos objetivo.
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6
Conclusión
Los efectos adversos producidos por resultados deficientes en el desarrollo en la primera infancia suelen durar mucho tiempo, afectando el futuro del niño en cuanto a su capacidad para obtener ingresos, productividad,
longevidad y salud. Esta resulta ser particularmente la situación en el caso
de los niños que viven en condiciones de pobreza. Investigaciones recientes
sobre programas de DPI sugieren que estas intervenciones son mecanismos
poderosos en la política de la lucha contra la pobreza y la desigualdad. La
mayoría de estos programas son multisectoriales e incluyen intervenciones
en salud, higiene y nutrición, educación y alivio de la pobreza. Brindan servicios no sólo a los niños sino también a sus padres y cuidadores. Debido
a que estas intervenciones contribuyen a la igualdad de oportunidades,
son particularmente prometedoras para los niños de América Latina y el
Caribe, donde los índices de pobreza casi alcanzan 20% y la proporción
de niños pobres en algunas naciones supera el 40%.
Indicadores para la región sugieren que el desarrollo en la primera
infancia es inadecuado en muchos países. Por ejemplo, la tasa de mortalidad infantil promedio en la región en general es de 22%, pero supera
la cifra de 50% en Bolivia. Alrededor de 50% de los niños de la región
sufren de anemia por deficiencia de hierro, un porcentaje más alto padece
deficiencias de otras vitaminas y 12% presenta retraso en su desarrollo
(en Guatemala, esta proporción es superior a 40%). Con pocas excepciones, el acceso a los servicios de salud y la cobertura de atención en salud
son limitados y desiguales en la región. Todas estas condiciones empeoran
con la pobreza y la desigualdad. Además, la diversidad regional es muy
amplia: en algunos países, muy pocos niños padecen una o más de estas
condiciones, mientras que en otros, la mayoría de los niños las sufre. Sin
embargo, todas las naciones en la región siguen enfrentando desafíos para
brindar igualdad de oportunidades para el desarrollo de todos sus niños.
Con base en la amplia evidencia de los múltiples beneficios de las
intervenciones en DPI, en países desarrollados y en desarrollo, para cada
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
país de América Latina y el Caribe el desarrollo en la primera infancia
debe ser una prioridad nacional. Las intervenciones en DPI ofrecen una
herramienta particularmente importante para reducir las brechas de ingresos y sociales entre poblaciones pobres y no pobres, brechas que se
están volviendo cada vez más difíciles de superar. Estas intervenciones
parecen ser más efectivas en costos que muchas otras que tratan de mejorar las condiciones de los pobres más tarde en su vida. Quizá lo más
importante es que los programas de DPI son una herramienta importante
para retirar los obstáculos más evidentes en el desarrollo de los niños en
la región (desnutrición, enfermedad, retraso en el desarrollo y analfabetismo) y son ideales para fijar como objetivo el apoyo a los grupos más
pobres y en condiciones de desventaja.
Esfuerzos actuales y registro de su seguimiento
En la actualidad, las inversiones en DPI oscilan entre menos de 1% hasta
cerca de 12% del total de gastos en educación de los países de la región.
Como un todo, los programas de DPI existentes presentan promesas excepcionales para mejorar el desarrollo cognitivo y socioemocional de los
niños pequeños, al igual que su bienestar y crecimiento físico. La evidencia sobre programas de DPI en Guatemala, Jamaica, Colombia, Nicaragua
y Bolivia sugiere que las intervenciones que ofrecen suplementos nutricionales, al igual que aquellas que combinan varias estrategias (como
prácticas de crianza, cuidado en la primera infancia y nutrición) tienen
efectos positivos sobre adquisición del lenguaje, razonamiento, vocabulario y nivel de escolaridad.
Los programas de nutrición y suplementos nutricionales parecen especialmente importantes en la región, para mejorar el bienestar y el crecimiento físico, al igual que ciertos resultados cognitivos. Este fue el caso
de los programas de leche subsidiada para niños y mujeres embarazadas
y lactantes (México), los programas de cuidado en la primera infancia
y nutrición (Colombia y Guatemala) y los programas de TCE (México y
Colombia). Esta evidencia sugiere que el componente nutricional de las
intervenciones de DPI que tuvieron como objetivo niños de bajos ingresos
parece ser particularmente benéfico.
Varios programas también encontraron efectos positivos en el cumplimiento de los niños respecto a los controles de salud y el monitoreo del
crecimiento. Ese fue el caso de los programas de TCE en México, Colombia y Honduras, que condicionaron los pagos de efectivo a la asistencia
de los niños a centros de salud y su participación continua en monitoreo
físico. Incluso los programas de transferencia no condicionada de efectivo parecen tener efectos positivos sobre el desarrollo de las destrezas
motrices del niño y otros indicadores del desarrollo, cuando los programas están dirigidos a familias muy pobres, principalmente debido una
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CONCLUSIÓN
mejor nutrición en el hogar y el uso de medicamentos para desparasitación (Ecuador).
Vale la pena indicar que a pesar de sus grandes efectos positivos en
los resultados de DPI, los programas de TCE en México no parecieron mejorar los resultados cognitivos de los niños beneficiarios y tuvieron pocos
efectos sobre la educación a mediano plazo en niños de más edad (entre
3 y 5 años). Los programas no parecieron mejorar los resultados de escolaridad de los participantes de menos edad (desde el nacimiento hasta
los dos años de edad) en México, posiblemente debido a que este grupo
fue el objetivo pretendido del componente nutricional del programa. Sin
embargo, evaluaciones de otros programas de TCE en la región han encontrado que los mismos mejoraron la probabilidad de asistencia al preescolar (Chile) y redujeron los retrasos en el desarrollo (Nicaragua).
Los programas de cuidado y educación en la infancia temprana también muestran beneficios positivos importantes. Los programas de crianza en Jamaica, Bolivia, Honduras, Nicaragua y otros lugares de la región
sugieren que los padres que mejoran sus técnicas de crianza y estímulos
logran que los niños obtengan mejor desarrollo cognitivo y del lenguaje
al igual que en destrezas motrices, sociales y en otras áreas. En Jamaica,
ciertos programas de crianza que han sido evaluados rigurosamente también muestran beneficios para las madres, como la disminución en los
índices de depresión. Programas de preescolar y educación temprana en
Argentina y Uruguay, además, demuestran que los puntajes en pruebas
de matemáticas y lenguaje, destrezas de comportamiento, al igual que
en logros educativos a largo plazo, presentan beneficios en los niños que
asistieron al preescolar.
El camino por recorrer: ampliar los servicios
de DPI en la región
Los servicios de DPI ofrecen a los gobiernos un mecanismo comprobado
para ayudar a los niños pobres y en otras situaciones de desventaja. Al
brindar igualdad de oportunidades en un período crucial de la vida de
los pequeños y sus padres, estas intervenciones permiten que los niños
de familias de bajos ingresos alcancen resultados iguales a los de niños
que no son pobres al comienzo de sus años de aprendizaje, un período
que afecta el desarrollo para el resto de sus vidas. Aquí se presentan tres
recomendaciones para ayudar a los países de la región a incrementar sus
servicios de DPI de la manera más eficiente posible.
Reunir datos para analizar la efectividad en costos
Desde una perspectiva de política social, los programas de DPI son efectivos en costos porque evitan muchos de los problemas de riesgo moral
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
inherentes en los programas que buscan igualar los resultados en la edad
adulta, tales como transferencias de ingresos e impuestos, los cuales con
frecuencia suelen verse como inequitativos. Sin embargo, para examinar
la crucial pregunta de política sobre la efectividad de costos, cada país y
programa debe comenzar a reunir datos administrativos y de costos desagregados que hagan posible el análisis costo-beneficio de diversas intervenciones de DPI. Una posibilidad sería diseñar evaluaciones de impacto
que utilicen medidas de resultados similares (o comparables) facilitando
de ese modo la comparación de políticas alternas para tomar decisiones
informadas sobre las inversiones.
Los estimativos sobre el costo por medida de efectividad de distintas intervenciones brindarían una orientación a los legisladores sobre la
manera de asignar recursos con base en los beneficios y costos de cada
alternativa. Entonces, podrían compararse las opciones por su nivel de
costos y efectos, para estimar el costo adicional por unidad de efectividad
requerido para pasar de una intervención menos efectiva y menos costosa a la siguiente alternativa más costosa, pero también más efectiva. De
hecho, las asignaciones finales reflejan la disponibilidad de recursos y la
disposición de la sociedad a invertir para mejorar resultados específicos.
El análisis de la efectividad de costos de los programas también puede
suministrar información útil sobre el costo y los beneficios de ampliar las
intervenciones de DPI.
Una crítica común a este tipo de análisis es que se concentra en una
sola medida de la efectividad, sin tener en cuenta muchos de los resultados que se podrían emplear para evaluar una intervención. A menudo,
estos resultados son difíciles de observar, de manera que en el mejor de
los casos su medición es aproximada. Así ocurre en los resultados educativos, donde los puntajes en evaluaciones o pruebas cognitivas se utilizan
frecuentemente para medir un concepto de aprendizaje más amplio. Así
mismo, es probable que las medidas sobre efectividad de costos cambien
con el tiempo, haciendo necesario contar con información sobre los impactos a largo plazo de los programas de DPI. En la actualidad, esta información es escasa o no existe en la mayoría de naciones en desarrollo.
Además, existe una falta general de información de costos sólida sobre
las intervenciones de DPI. Algunos programas, como el AIN-C en Honduras
y los programas de TCE en Honduras, Nicaragua y México, ofrecen información de costos. Sin embargo, la información sobre otros programas de
la región se concentra principalmente en los resultados.
En consecuencia, los países de América Latina y el Caribe están urgidos de comenzar a reunir datos administrativos y de costos desagregados,
especialmente para intervenciones multidimensionales como las de TCE.
Por la parte operativa, los sistemas de gestión de información son vitales para rastrear información de entrada y los resultados de los programas. Como se indicó previamente, se recomendó que los gerentes de los
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131
CONCLUSIÓN
programas en un país usen métodos de evaluación de impacto similares
cuando sea factible, para permitir comparaciones más significativas, al
igual que para promover la rendición de cuentas y la transparencia de las
operaciones del programa. Sistemas de monitoreo sólidos que sean accesibles a los gerentes locales también pueden brindar retroalimentación
útil a las oficinas centrales del programa y, por tanto, apoyar el aseguramiento de calidad de los programas individuales. Este tipo de retroalimentación es particularmente importante, ya que muchos programas
pierden información valiosa sobre las operaciones locales, debido a la
falta de un mecanismo sistemático para este propósito.
Por el lado del gobierno, es necesario contar con un sistema de información y gestión eficiente, incorporado en el sistema de contabilidad
gubernamental, para permitir la contabilización de los datos de la información financiera y operativa de los programas de DPI. Los sistemas de
adquisiciones y financiero, además, deben ser bastante flexibles para acomodarse a las realidades del suministro de servicios en entornos pobres,
aunque suficientemente sólidos para brindar una estructura de control
razonable que fortalezca la gestión del programa.
Plan anticipado para los estudios de impacto a largo plazo
Debido a que muchos de los beneficios de las intervenciones de DPI se
acumulan más adelante en la vida, es necesario recopilar datos a largo
plazo para medir los resultados de los programas. Resulta indispensable
que las intervenciones planeen la recopilación de datos longitudinales
que incluya varios estudios de seguimiento (o rondas para reunir información de los beneficiarios). Este tipo de recopilación de datos requiere
información y financiación considerables, pero es indispensable para demostrar los beneficios y la efectividad de costos de los programas de DPI
ante los políticos.
Además, las evaluaciones a largo plazo son necesarias porque sin
ellas la experiencia inicial de éxito de un grupo de programas en las etapas iniciales de operación no se puede generalizar en lecciones que sean
aplicables bajo diversas circunstancias. Dicha información generalizada
es particularmente importante para los políticos. Con respecto a intervenciones multidimensionales de DPI, los estudios sobre impacto futuro
se beneficiarían de un diseño que permita obtener datos desagregados
sobre componentes individuales, de manera que los legisladores puedan
entender cuáles componentes funcionan mejor y cuáles funcionan mejor
juntos.
Desarrollar e implementar políticas nacionales de DPI
Aunque la región ha hecho importantes mejoras en el desarrollo en la
primera infancia, muchos países de América Latina y el Caribe solamente
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
han comenzado desde hace poco a implementar políticas nacionales de
DPI. De manera similar a otros programas sociales, los programas de DPI
enfrentan barreras considerables para su supervivencia. La financiación
siempre es un reto. Además, su naturaleza integrada y el hecho de que las
intervenciones más efectivas incluyen componentes que usualmente son
del dominio de diferentes sectores del gobierno (como educación, salud,
bienestar y trabajo) complican su implementación y sostenimiento. Así
mismo, los principales beneficiarios de las políticas de DPI son niños pequeños, con poca voz en la política o en la sociedad civil. Las poblaciones
que deben obtener los mayores resultados de DPI también carecen de una
voz fuerte en el dominio público: familias de bajos ingresos, en situación
de desventaja y, con frecuencia, indigentes.
Todos estos factores reducen las oportunidades de que el DPI se convierta
en una prioridad sin contar con una política nacional. El desarrollo de una
política nacional permite alcanzar un consenso para invertir en la primera
infancia, crea mecanismos de financiación para sostener las intervenciones
de DPI, y llama a la cooperación interdepartamental e interministerial necesaria para prestar servicios integrados. Una política de esta naturaleza
también ayuda a formalizar los vínculos entre las intervenciones de DPI y
las políticas relevantes del mercado laboral y el sector social, incluido el
uso de políticas de maternidad y cuidado infantil como un mecanismo para
fortalecer la participación de las mujeres en la fuerza laboral. Esta integración llevará a diferentes modelos para prestar servicios de DPI, dependiendo
de los valores, actitudes y preferencias de una sociedad dada.
Algunos países que están avanzando hacia la adopción de políticas
nacionales están afianzándolas en algunos de los programas más antiguos
de la región como los Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar en
Colombia o JUNJI en Chile, los cuales ya se benefician de un sólido respaldo político, legal y financiero. La capacidad de estos programas para
obtener y garantizar esos tipos de apoyo suministra datos importantes
para el diseño de políticas nacionales. Desarrollar una política de DPI con
base en programas exitosos existentes significa que las políticas nacionales seguirán diferentes rutas en diferentes países, a medida que buscan
resolver sus propios desafíos específicos.
El acceso al cuidado infantil, por ejemplo, es una de las barreras que
las madres citan con más frecuencia para encontrar y conservar un empleo. Por el contrario, cuando se dispone de servicios de cuidado infantil
asequibles, aceptables y confiables, las mujeres pobres tienen más posibilidad de salir a trabajar y desempeñar trabajos formales, de tiempo
completo, como en los tugurios de Guatemala, donde opera el Programa
de Hogares Comunitarios (Hallman y otros, 2005). En su forma ideal,
aumentar la cobertura del cuidado infantil va de la mano con horarios de
trabajo flexibles que permitan intercambios mínimos entre las necesidades de los niños y la necesidad de ingresos familiares.
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CONCLUSIÓN
Pasos hacia el futuro
Se espera que políticas integrales en la región se conviertan en marcos
de referencia útiles para apoyar y ampliar programas de DPI que están
en proceso. Las principales ventajas de una política nacional son, que
fortalece la sostenibilidad de los programas de DPI (en otras palabras, su
financiación) y promueve la coordinación intersectorial entre diferentes
niveles del gobierno; ambos, como resultado de aumentar la visibilidad
de los temas de desarrollo en la primera infancia. Sin embargo, para ganar legitimidad, una política nacional tiene que apalancar las lecciones
aprendidas de programas locales exitosos existentes, no sólo en términos
de su impacto, sino también en términos de los procesos operativos.
No obstante, estas políticas requieren tiempo para su desarrollo. Ampliar de manera selectiva y estratégica las intervenciones de DPI (o partes
de ella) debe convertirse en una prioridad esencial para los políticos que
buscan aumentar la cobertura de los servicios de desarrollo en la primera
infancia en la región, mientras desarrollan políticas nacionales y crean
sistemas de información para seguir el impacto y costo de programas
individuales. La experiencia de intervenciones de TCE a gran escala ofrece algunas indicaciones sobre la manera de extender dichos programas,
pero las intervenciones holísticas de DPI enfrentan desafíos específicos y
complejos de coordinación institucional. A la par con el desarrollo de una
política nacional, los países también deben garantizar que los programas
exitosos existentes sigan recibiendo apoyo a través de los mecanismos
tradicionales y mantengan a disposición de los políticos información
adecuada sobre costos, procesos e impacto del programa. Entonces, los
programas existentes pueden suministrar elementos constitutivos importantes para la política nacional, en términos de las estrategias necesarias
para garantizar su sostenibilidad financiera, política y legal, al igual que
para promover la coordinación entre las agencias de salud, educación y
protección social de un país.
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Apéndices
Apéndice 1. Datos sobre Indicadores del DPI
en América Latina
Cuadro A1.1Pobreza en el mundo (porcentaje de la población)
Tasa de pobreza extrema
(US$1,08 por día)
Tasas de pobreza
(US$2,15 por día)
Región
1981
2004
1981
2004
América Latina y el Caribe
10,77
8,64
28,45
22,17
Asia oriental y el Pacífico
57,73
9,05
84,80
36,58
0,70
0,94
4,60
9,79
Europa oriental y Asia central
Medio Oriente y África septentrional
5,08
1,47
29,16
19,70
Asia meridional
51,75
34,33
88,53
77,12
África subsahariana
42,26
41,10
74,52
71,97
Fuente: Chen y Ravallion (2007).
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Gráfico A1.1 Niños de 18 años o menos que viven por debajo de la
línea de pobreza relativa (porcentaje)
Dinamarca
Finlandia
Noruega
Suecia
Francia
Países Bajos
Alemania
Grecia
Polonia
España
Japón
Australia
Canadá
Reino Unido
Portugal
Nueva Zelanda
Italia
Estados Unidos
Ecuador
México
Uruguay
Costa Rica
Chile
Colombia
República Dominicana
Nicaragua
Venezuela, R.B. de
El Salvador
Perú
Honduras
Paraguay
Argentina
Bolivia
Panamá
Brasil
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Porcentaje
Fuente: UNICEF/CEPAL 2005.
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APÉNDICES
Gráfico A1.2 Tasas de pobreza por país (porcentajes)
Venezuela, R.B. de
Uruguay
Perú
Paraguay
Panamá
Nicaragua
México
Honduras
Guatemala
El Salvador
Ecuador
República Dominicana
Costa Rica
Colombia
Chile
Brasil
Bolivia
Argentina
0
10
20
30
40
50
60
Porcentaje
Niños entre 0 y 6 años
Total
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos del estudio nacional SEDLAC (CEDLAS y
Banco Mundial, 2007).
Nota: para indicadores de acceso a DPI, democráticos y socioeconómicos, los datos corresponden estudios nacionales. En Argentina, El Salvador, Honduras, Perú y Venezuela, estas
tasas de matrículas corresponden a niños entre 3-6. En México, Bolivia, Colombia, Paraguay, Panamá y Costa Rica las cifras son para niños entre 5-6. En República Dominicana y
Nicaragua, son para niños entre 4-6. En los demás países, las tasas son para niños entre 0-6.
La educación de preescolar incluye los servicios de preescolar y educación temprana.
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Gráfico A1.3 Hogares y niños en condiciones de pobreza, por país
(porcentaje)
Venezuela, R.B. de
Uruguay
Perú
Paraguay
Panamá
Nicaragua
México
Honduras
Guatemala
El Salvador
Ecuador
República Dominicana
Costa Rica
Colombia
Chile
Brasil
Bolivia
Argentina
0
10
20
30
40
Porcentaje
Niños (edades 0 a 6 años)
50
60
70
Total
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de estudios nacionales SEDLAC (CEDLAS
y Banco Mundial, 2007).
Nota: las edades de los niños son entre 0 y 6 años, excepto para los siguientes casos: en El
Salvador, Honduras, Perú y Venezuela, procesos de matrículas son para niños entre 3 y 6
años. En México, Bolivia, Colombia, Paraguay, Panamá y Costa Rica las cifras son para
niños con edades entre 5 y 6 años. En República Dominicana y Nicaragua, las tasas de
matrícula son para niños con edades entre 4 y 6 años.
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APÉNDICES
Gráfico A1.4 Niños con acceso a servicios de electricidad, agua y
sanitarios en su casa (porcentaje)
Venezuela, R.B. de
Uruguay
Perú
Paraguay
Nicaragua
México
Honduras
Guatemala
El Salvador
República Dominicana
Costa Rica
Colombia
Chile
Brasil
Bolivia
Argentina
0
20
40
Servicios sanitarios
60
Porcentaje
Agua
80
100
120
Electricidad
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de estudio nacional SEDLAC (CEDLAS y
Banco Mundial, 2007).
Nota: esta información no estaba disponible para Ecuador y Panamá.
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Gráfico A1.5 Niños con edades entre 0 y 6 años por decil de
ingresos (porcentaje)
Uruguay
Brasil
Argentina
Panamá
República Dominicana
Chile
Ecuador
Nicaragua
Perú
Paraguay
Guatemala
Honduras
México
El Salvador
Costa Rica
Bolivia
Venezuela, R.B. de
Colombia
0
10
20
Deciles:
30
1
40
2
3
50
60
Porcentaje
4
5
6
70
7
8
80
90
9
10
100
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de estudios nacionales SEDLAC (CEDLAS
y Banco Mundial, 2007).
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9,0
5,9
5,3
9,0
7,7
6,1
8,8
7,2
5,9
3,3
4,3
6,1
4,9
6,0
6,3
6,2
7,2
8,0
6,1
Pobre
11,7
10,7
8,9
12,4
9,7
9,3
9,9
10,3
9,8
6,6
7,6
10,2
7,5
11,0
10,0
10,7
11,0
10,5
9,7
No pobre
11,4
9,1
8,4
12,3
9,4
9,2
9,8
9,5
8,6
5,8
6,5
9,8
6,5
10,2
9,2
9,7
10,8
9,7
9,1
Todos
26
17
14
22
41
18
32
19
18
6
3
12
9
12
15
22
4
12
16
Pobre
63
57
51
73
59
40
48
50
50
29
19
37
29
57
43
72
45
32
49
No pobre
59
44
45
71
56
39
46
42
40
24
14
35
22
50
38
62
43
25
44
Todos
Al menos escuela secundaria
completa (%)
25 años
7,6
4,7
4,0
8,2
5,8
5,5
5,4
6,2
4,2
2,2
3,4
4,9
3,6
5,6
4,9
4,5
6,8
6,7
4,8
Pobre
10,8
9,2
7,5
10,9
8,4
8,4
8,4
9,6
8,2
5,4
7,4
8,8
6,7
10,2
8,1
9,5
10,1
9,5
8,4
No pobre
10,5
7,5
7,1
10,8
7,8
8,2
8,1
8,6
6,9
4,5
6,0
8,3
5,5
9,7
7,5
8,3
9,9
8,6
7,9
15
9
9
22
23
9
11
15
10
2
3
6
6
11
5
14
3
7
10
Pobre
52
41
37
54
44
34
32
44
36
22
24
31
24
48
29
60
40
25
37
No pobre
49
29
33
53
39
32
30
36
28
16
17
27
17
44
24
49
38
20
33
Todos
Al menos escuela secundaria
completa (%)
25-59 años
Todos
Años de escolaridad
promedio
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de estudios nacionales SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial, 2007).
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Rep. Dominicana
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela, R. B. de
Promedio
País
Años de escolaridad
promedio
Cuadro A1.2 Indicadores de pobreza y educación, por país
APÉNDICES
141
23/11/2009 11:12:06 a.m.
142
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Gráfico A1.6 Niños y población indígenas, por país (porcentaje)
40
Porcentaje de indígenas
35
30
25
20
15
10
5
0
Bolivia
Chile
Guatemala
Total
Nicaragua
Perú
Niños (edades 0 y 6 años)
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de estudios nacionales SEDLAC (CEDLAS
y Banco Mundial, 2007).
Nota: Argentina, Panamá, Paraguay, Uruguay, República Bolivariana de Venezuela, El Salvador, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Honduras, Colombia y Brasil no presentan esta información en el estudio nacional.
Niños con edades entre 0 y 6 años, excepto en Bolivia (5-6), Nicaragua (4-6) y Perú (3-6).
Cuadro A1.3 Prevalencia de deficiencias nutricionales seleccionadas
en niños entre 0 y 4 años, por región
Región
Deficiencia
Anemia por
de vitamina A deficiencia de hierro
Deficiencia
de zinc
América Latina y el Caribe
15
46
33
Asia oriental y el Pacífico
11
40
7
Europa oriental y Asia central
1
22
10
Medio Oriente y África septentrional
18
63
46
Asia meridional
40
76
79
África subsahariana
32
60
50
0
7
5
Países con altos ingresos
Fuente: Caulfield y otros (2006).
001La promesa.indd 142
23/11/2009 11:12:06 a.m.
143
APÉNDICES
Gráfico A1.7 Diferencias socioeconómicas en el desarrollo infantil
en Santa Lucía
Puntaje en el desarrollo
112
Desarrollo cognitivo
Desarrollo socioemocional
110
108
106
104
102
100
Promedio
1 (más pobre)
2
3
4
5 (más rico)
Quintiles de bienestar
Fuente: Janssens (2006).
Cuadro A1.4 Indicadores de empleo para las mujeres, por país
País
Participación
total (todas las
mujeres)
Mujeres que son CH
o cónyuges, entre 20
y 55 años
o cónyuges, entre
20 y 55 años con
hijos
CH
Argentina
0,650
0,640
0,539
Bolivia
0,710
0,719
0,687
Brasil
0,696
0,682
0,638
Chile
0,540
0,510
0,436
Colombia
0,657
0,624
0,580
Costa Rica
0,510
0,469
—
República Dominicana
0,497
0,498
0,442
Ecuador
0,656
0,644
0,596
El Salvador
0,549
0,531
0,463
Guatemala
0,490
0,466
0,422
Honduras
0,470
0,455
0,387
México
0,527
0,494
0,411
Nicaragua
0,549
0,533
0,458
Panamá
0,556
0,534
0,462
Paraguay
0,657
0,641
0,630
Perú
0,704
0,714
0,688
Uruguay
0,731
0,731
0,663
Venezuela, R. B. de
0,637
0,632
0,570
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de estudios nacionales SEDLAC (CEDLAS
y Banco Mundial, 2007).
CH = cabeza de hogar.
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23/11/2009 11:12:07 a.m.
144
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Gráfico A1.8 Mujeres empleadas en el sector informal, por país
(porcentaje)
80
70
Porcentaje
60
50
40
30
20
10
ia
rú
liv
Bo
Pe
o
ay
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Pa
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M
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hi
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Sa
C
El
U
ru
gu
ay
0
País
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de estudios nacionales SEDLAC (CEDLAS
y Banco Mundial, 2007).
Nota: el sector informal incluye trabajos que no ofrecen beneficios de seguridad social.
Gráfico A1.9 Tasas brutas de matrícula en preescolar, por país,
2004
140
120
Porcentaje
100
80
60
40
20
A
rg
en
ti
Bo na
liv
ia
Br
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C Ch
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gu
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Pe
U rú
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gu
ay
0
País
Fuente: UNESCO, 2006.
001La promesa.indd 144
23/11/2009 11:12:07 a.m.
145
APÉNDICES
Gráfico A1.10 Niños que entran al primer grado y terminan el
quinto grado, ´por región (porcentaje)
100
90
Porcentaje
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Asia
meridional
África
América
Latina y
el Caribe
Medio
Oriente y
África
septentrional
Asia
oriental y
el Pacífico
Europa
y Asia
central
Región
Fuente: UNESCO, 2006.
Gráfico A1.11 Tasas de matrículas por quintil de ingresos
(1º y 5º), niños menores de 6 años
1er. Quintil
5º quintil
Tasa de matrícula escolar
1,00
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
A
rg
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V
Pe
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la gu
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e
0,00
País
Fuente: Cálculos del Banco Mundial usando datos de estudios nacionales SEDLAC (CEDLAS
y Banco Mundial, 2007).
Nota: en Argentina, El Salvador, Honduras, Perú y República Bolivariana de Venezuela,
estas tasas de matrícula son para niños entre 3 y 6 años. En México, Bolivia, Colombia,
Paraguay, Panamá y Costa Rica las cifras son para niños entre 5 y 6 años. En República
Dominicana y Nicaragua, son para niños entre 4 y 6 años. En todos los demás países, las
tasas son para niños entre 0 y 6 años.
001La promesa.indd 145
23/11/2009 11:12:08 a.m.
146
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Niños menores de 6 años
Niños entre 5 y 6 años
ad
or
B
N ra
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a
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gu
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ic
o
1,0
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
El
Sa
lv
Razón
Gráfico A1.12 Razón de tasas de matrícula escolar, quintiles
1º a 5º
País
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de estudios nacionales SEDLAC (CEDLAS
y Banco Mundial, 2007).
Gráfico A1.13 Tasas de matrícula en DPI por edad y grupo étnico,
Ecuador
100
Tasa de matrícula (%)
No indígenas y afrodescendientes
Indígenas
80
Afrodescendientes
60
Promedio
40
20
0
0
1
2
3
4
5
Edad
Fuente: Reveco y Cruz 2006.
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147
APÉNDICES
Gráfico A1.14 Niños menores de 6 años con acceso a seguro
de salud, por país (porcentaje)
100
90
80
Porcentaje
70
60
50
40
30
20
10
ay
U
ru
gu
rú
Pe
ay
gu
m
á
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Pa
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ag
ad
N
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lv
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le
ia
hi
C
liv
Bo
A
rg
en
tin
a
0
País
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de estudios nacionales SEDLAC (CEDLAS
y Banco Mundial, 2007).
rú
Pe
hi
C
Sa
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or
N
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ag
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U
ru
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ay
A
rg
en
tin
a
Pa
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á
Ec
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do
r
C
os
ta
R
ic
a
El
Pa
r
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1,00
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0
ag
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y
Bo
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Razón
Gráfico A1.15 Razón de tasas de cobertura de los quintiles 1º a 5º,
por país
País
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de estudios nacionales SEDLAC (CEDLAS
y Banco Mundial, 2007).
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23/11/2009 11:12:08 a.m.
148
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Gráfico A1.16 Indicadores de cuidado prenatal y lactancia, por país
(porcentaje)
Control prenatal
100
Lactancia > 3 meses
Porcentaje
80
60
40
20
0
Argentina
Ecuador
Guatemala
Nicaragua
Panamá
País
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de estudios nacionales SEDLAC (CEDLAS
y Banco Mundial, 2007).
Gráfico A1.17 Niños menores de 6 años que reciben vacunas, por
país (porcentaje)
1,00
Porcentaje
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
Argentina
BCG
Triple
Ecuador
Triple viral
Guatemala
Antihepatitis
Nicaragua
Cuádruple
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de estudios nacionales SEDLAC (CEDLAS
y Banco Mundial, 2007).
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23/11/2009 11:12:09 a.m.
149
APÉNDICES
Gráfico A1.18 Hogares que se benefician de programas para alivio
de la pobreza, población total y por quintil de ingresos, por país
(porcentaje)
Porcentaje
80
Quintiles
70
1 (más bajo)
60
2
50
4
40
3
5 (más alto)
Total
30
20
10
0
Argentina
Bolivia
Chile
Ecuador
México
Nicaragua
Perú
Uruguay
País
Fuente: cálculos del Banco Mundial usando datos de estudios nacionales SEDLAC (CEDLAS
y Banco Mundial, 2007).
001La promesa.indd 149
23/11/2009 11:12:09 a.m.
150
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Apéndice 2. Descripciones detalladas de Programas
de desarrollo en la primera infancia
Este apéndice presenta descripciones detalladas para los programas de DPI discutidos en el capítulo 4, al igual que para los programas sin evaluaciones rigurosas
de impacto (o con evaluaciones en curso) que ameriten atención por su alcance,
resultados preliminares o características novedosas del programa. La discusión
está organizada por enfoque del programa: aquellos que tratan en primer lugar
salud, higiene y nutrición; los que corresponden a intervenciones en educación
(prácticas de crianza, educación de preescolar y primera infancia y cuidado en la
primera infancia) y los programas de alivio de la pobreza (incluidas transferencias condicionadas y no condicionadas en efectivo). También discutimos brevemente programas que promueven la participación femenina en la fuerza laboral
o programas que han afectado de manera indirecta este resultado.
De las intervenciones tratadas en el apéndice y el capítulo 4, once son analizadas en profundidad en relación con la participación en el programa, organización, apoyo institucional, resultados y características de la evaluación. El cuadro
A2.1 enumera los programas seleccionados y el cuadro A2.2 describe algunas de
sus características clave.
Cuadro A2.1 Programas seleccionados
Nombre del programa
Tipo de programa
País
Primera
fecha de
implementación
Junta Nacional de Jardines Infantiles
(JUNJI)
Cuidado y educación temprana
Chile
1970
Fundación Educacional para el
Desarrollo Integral del Menor
(Fundación INTEGRA)
Cuidado y educación temprana
Chile
1990
Conozca a su Hijo (CASH)
Combinación de salud, nutrición y
educación
Chile
1980
Hogares Comunitarios
Combinación de salud, nutrición y
educación
Colombia
1987
Familias en Acción
Transferencia condicionada en efectivo Colombia
1999
Proyecto Integral de Atención a Niños Cuidado y educación temprana
y Niñas Menores de 6 Años de la
Sierra Rural (PAIN)
Perú
2001
Atención Integral a la Niñez
Comunitaria (AIN-C)
Combinación de salud, nutrición y
educación
Honduras
1991
Proyecto Nutrición y Protección Social Combinación de salud, nutrición y
educación
Honduras
2006
Madres Guías
Combinación de salud, nutrición y
educación
Honduras
1992
Oportunidades
Transferencia condicionada en efectivo México
1997
Educación Inicial no Escolarizada
(CONAFE)
Cuidado y educación temprana
1993
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México
23/11/2009 11:12:09 a.m.
001La promesa.indd 151
Cuidado infantil, nutrición (incluidos
suplementos) educación para los padres, estimulación temprana, servicios
de salud preventiva, valoraciones de
salud
Hogares Comunitarios
Niños indígenas de zonas rurales que viven en condiciones
de pobreza severa en zonas
montañosas altas
PAIN
Preescolar, remisiones de salud, educación en salud, servicios de nutrición
(incluidos suplementos)
Familias que viven en condiciones de pobreza (particularmente familias indígenas y
desplazadas )
Familias en Acción Pagos en efectivo, servicios de nutrición
(incluidos suplementos), servicios
de salud para niños, monitoreo del
crecimiento y la salud infantil, cuidado
infantil, educación para los padres
Familias que viven en condiciones de pobreza; preferencia
para familias indígenas y
desplazadas
Madres de zonas rurales e
indígenas
Monitora (agente
educativo comunitario)
Madres comunitarias
líderes
Centros de preescolar y
guarderías
Espacio comunitario
Centros de preescolar,
espacio comunitario,
instalaciones de atención
en salud
Escuelas, espacio comunitario, instalaciones de
atención en salud
Hogares, centros de preescolar y guarderías
Centros de preescolar y
guarderías
Servicios prestados en
(Continúa en la página siguiente)
Niños entre 3 y 6 años Maestros de preescolar
de edad
y animadoras (madres
comunitarias líderes)
Mujeres embarazadas
y madres con hijos
entre 0 y 7 años
Mujeres embarazadas, Madre Comunitaria
madres y niños(as)
y supervisores profesionales
Madres y sus hijos
entre 0 y 5 años
Niños entre 0 y 6 años Maestros de preescolar
y los padres
Estimulación y educación temprana,
servicios de nutrición, educación para
los padres
Familias que viven en condiciones de pobreza
CASH
Servicios suministrados
principalmente por
Estimulación y educación temprana,
nutrición, educación para los padres,
evaluaciones del niño
Servicios dirigidos
principalmente a
Fundación
INTEGRA
Objetivo
Apoyo y educación para los padres,
Familias de zonas periurbanas, Niños entre 0 y 6 años Maestros de preescolar
estimulación temprana y nutrición para rurales e indígenas que viven
y los padres
los niños
en condiciones de pobreza
Tipos de servicios
JUNJI
Nombre
del programa
Cuadro A2.2Características clave de programas seleccionados
APÉNDICES
151
23/11/2009 11:12:09 a.m.
001La promesa.indd 152
Pagos en efectivo, educación prenatal y Familias pobres
atención en salud, valoración del recién
nacido, servicios de nutrición (incluidos
suplementos), educación para los
padres, servicios de salud preventiva y
primaria, evaluaciones del niño
Estimulación y educación temprana,
servicios para los padres, educación
prenatal, evaluaciones del niño
Oportunidades
CONAFE
Fuente: las autoras.
Educación prenatal, valoración
del recién nacido, nutrición, salud
preventiva, educación para los padres,
servicios sanitarios para la comunitaria,
cuidado infantil, educación preescolar
y temprana
Madres Guías
Servicios suministrados
principalmente por
Mujeres embarazadas
y lactantes, niños con
edades entre 0 y 15
años, énfasis en niños
entre 0 y 2 años
Niños con edades entre 0 y 6 años, padres
y comunidad
Maestros, personal de
salud
Madres guías, educadores de la comunidad,
maestros de preescolar
Mujeres embarazadas, Voluntarios y personal
niños entre 0 y 2 años, de salud
y padres
Niños entre 0 y 2 años Voluntarios
Servicios dirigidos
principalmente a
Familias indígenas urbanas, de Niños entre 0 y 4 años Instructores de la
zonas urbanas marginales y ru- y sus padres, mujeres comunidad
rales que viven en condiciones embarazadas
de pobreza
Familias que viven en la
pobreza en municipios con
altos índices de desnutrición y
mortalidad infantil
Mujeres embarazadas y familias que viven en condiciones
de pobreza severa
Educación prenatal, valoración del
recién nacido, servicios de nutrición,
salud preventiva, educación para los
padres
AIN-C Nutrición
Municipios con niveles de
pobreza severa
Objetivo
Evaluaciones nutricionales y de salud
y educación, tratamientos para enfermedades, asistencia con servicios de
atención en salud
Tipos de servicios
AIN-C
Nombre
del programa
(Continuación cuadro A2.2)
Hogares y espacio comunitario
Escuelas, espacio comunitario, instalaciones de
salud pública
Hogares, espacio comunitario, centros de preescolar
Centros de salud
Hogares y espacio comunitario
Servicios prestados en
152
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
23/11/2009 11:12:09 a.m.
153
APÉNDICES
Intervenciones en salud, higiene y nutrición
En América Central, el programa Atención Integral a la Niñez Comunitaria (AINC)1 es un modelo de nutrición y salud preventiva basado en una comunidad, que
tiene como objetivo a los niños pequeños y sus familias. Actualmente, Honduras,
El Salvador, Guatemala y Nicaragua tienen implementado el AIN-C, el cual está
dirigido a mejorar la alimentación y las prácticas de cuidado infantil; al diagnóstico, tratamiento y/o remisión para tratamiento de enfermedades comunes, y a
mejorar la utilización de los servicios existentes relacionados con la salud.
El programa AIN-C de Honduras es el único que ha sido evaluado hasta ahora
(se están haciendo evaluaciones para los otros programas modelo AIN-C en los
otros países). En 1991, el Ministerio de Salud inició el programa piloto dirigido a
manejar la desnutrición de niños menores de 5 años, y en 1999 lo extendió a programa nacional. Es un programa de educación y salud basado en la comunidad,
que se concentra en servir a los municipios con los más altos niveles de pobreza.
Los servicios incluyen valoraciones nutricionales y medición de los niños y educación en nutrición y salud para las madres; identificación, diagnóstico y tratamiento de enfermedades infantiles comunes; remisión en caso de enfermedades más
graves o accidentes; promoción del cuidado de la salud y asistencia con acceso
a servicios de atención en salud. Los niños identificados como desnutridos son
remitidos a los servicios de salud para tratamiento y suministro de suplementos
nutricionales. Además de evaluar la salud de los niños y dirigir sesiones de educación en salud para los padres, el programa busca evaluar y tratar las causas de los
problemas de salud y nutricionales en el hogar y la comunidad.
El programa se concentra principalmente en niños entre 0 y 2 años para reducir la mortalidad infantil e identificar tempranamente quienes ganan poco peso o
estatura. Los equipos compuestos por tres voluntarios realizan visitas mensuales
de monitoreo aproximadamente para 25 niños entre 0 y 2 años y sus hermanos
mayores y madres. El programa AIN-C se caracteriza por el contacto frecuente
con el centro (una vez al mes). En 2000, se estimó una cobertura de 92% de
niños hondureños entre 0 y 2 años de edad (Fiedler 2003). Los resultados de
la evaluación sugieren que la participación en el programa estuvo asociada con
un incremento de 0,39 en el puntaje Z del peso para la edad, sobre los niños no
participantes (Griffiths y McGuire 2005).
En 2006, se desarrolló un nuevo Proyecto de Nutrición y Protección Social
para complementar el programa AIN-C. El programa está dirigido a niños desde
antes de nacer hasta 2 años de edad, procedentes de familias por debajo de la
línea de pobreza, o en condiciones de pobreza severa en áreas rurales con altos
índices de desnutrición y mortalidad infantil.
Los servicios del proyecto se prestan en centros de salud y ONG, e incluyen
educación prenatal, apoyo para el recién nacido, valoración del recién nacido,
servicios de nutrición, servicios y educación en salud preventiva, educación para
1La estrategia del AIN-C se concentra en el contacto frecuente con las familias; asesoría adaptada a sus necesidades; prioridad para los niños menores de 2 años,
el período cuando el daño nutricional puede presentarse; y una herramienta de
acción comunitaria para el análisis de factores que influyen en el crecimiento de
los niños, más allá del control de la familia.
001La promesa.indd 153
23/11/2009 11:12:09 a.m.
154
La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
los padres y grupos de apoyo, y participación de la comunidad. El programa todavía no ha desarrollado estándares. Las familias participan llevando a sus hijos a
sesiones de evaluación, asistiendo a los grupos de apoyo y a sesiones de educación
para los padres y participando en reuniones de la comunidad. Las comunidades
reciben sensibilización general acerca de las necesidades nutricionales, se seleccionan y apoyan programas de voluntarios y se promueve la participación de los
padres y la comunidad en las actividades del proyecto.
Inicialmente, el proyecto se trabajó como plan piloto en cuatro centros
de salud de dos departamentos. Sus objetivos de cobertura son 10.000 niños,
10.000 niñas y 15.000 madres en 1.000 comunidades exclusivamente rurales.
La información más reciente sobre el programa incluye un nuevo objetivo para
la cobertura de niños entre 3 y 6 años de edad, la cual está prevista para 50.000
niños.
Fundada en 1992 por la Fundación Cristiana de Niños de Honduras (Christian Children’s Fund of Honduras (CCF-H)), Madres Guías presta servicios continuos a mujeres embarazadas y niños entre 0 y 4 o 6 años de edad. El programa se
basa en la Convención sobre los Derechos del Niño de las Naciones Unidas que
garantiza acceso a servicios integrados para los menores. El programa atiende
familias en zonas rurales, urbanas y periurbanas que viven por debajo de la línea
de pobreza en departamentos y municipios con las tasas más elevadas de mortalidad infantil, desnutrición, niños en riesgo, niños con retraso en el desarrollo y
enfermos crónicos.
Madres Guías usa una estrategia combinada de servicios de educación para
los padres, y de salud y nutrición para mejorar el desarrollo infantil. Los servicios incluyen educación prenatal, valoración del recién nacido, evaluaciones del
desarrollo infantil, planes de desarrollo individualizados para el niño y la familia,
estimulación temprana, apoyo y educación para los padres, servicios de nutrición
y alimentación escolar, servicios de salud primaria, servicios de acueducto comunitario, servicios de protección social, guarderías, educación preescolar y cuidado
infantil, transición a la escuela primaria, participación comunitaria y educación
básica. Alrededor de 60% de las familias participantes vive en condiciones de
pobreza, 26%, en pobreza severa y 70% en áreas rurales. Alrededor de 5% de
las familias proceden de comunidades indígenas y 10% de los niños presentan
discapacidades.
Los servicios los prestan madres comunitarias o Madres Guías, la mayoría de
las cuales tiene algún nivel de educación básica (grados 1 a 7). Ellas reciben la
ayuda de educadores pagados por la comunidad, quienes han completado la educación secundaria. El programa brinda capacitación antes del servicio y dentro
del servicio a todos los actores involucrados (madres, educadores comunitarios,
maestros de preescolar).2 Los servicios de las madres guías incluyen visitas al
hogar y sesiones en grupo; las visitas se realizan una vez a la semana con una duración aproximada de una hora. Las reuniones de los padres duran 1,5 horas y se
realizan una vez al mes, y las clases de preescolar se imparten diariamente durante
2Las Madres Guías atienden entre 5 y 7 madres con niños entre 0 y 4 años. Los
profesores del programa para educación preescolar no formal atienden a niños
entre 4 y 6 años, con un promedio de 15 a 20 niños por clase.
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3,5 horas. Se han desarrollado estándares del programa para visitas al lugar y las
evaluaciones del programa sobre el desarrollo infantil.3
Las familias están muy involucradas en los Comités de Padres, que se encargan de administrar e implementar el programa, y dirigir las actividades de
seguimiento a nivel comunitario. Ellos dirigen las actividades de estimulación
temprana, salud, nutrición y salubridad ambiental, y se convierten en “multiplicadores” de las actividades del programa a través de sus familias extendidas y los
demás miembros de la comunidad. Participan activa y continuamente en sesiones
de capacitación que se realizan para fortalecer los servicios para los niños, motivar a los prestadores directos del servicio y mantener informado al personal sobre
los adelantos en DPI. Las comunidades, en general, están involucradas en proyectos para desarrollar fuentes de agua potable, construir letrinas y mejorar las condiciones de salubridad; participan en ferias de salud y campañas de vacunación,
mejoran la condición física de la comunidad y prestan servicios de alimentación
escolar en diferentes entornos educativos.
Las evaluaciones internas y externas han encontrado que los objetivos del
programa se han alcanzado especialmente en tres áreas: reduciendo la mortalidad
infantil y materna, ampliando el alfabetismo y mejorando la condición nutricional
de los niños. El programa ha desarrollado y está aplicando una escala para medir
el desarrollo infantil al igual que otros instrumentos de monitoreo y evaluación.
Además, el programa informa que la autoestima de las mujeres ha aumentado,
los hombres reconocen la importancia de las actividades del programa con las
mujeres y que ellas benefician a los niños y la comunidad; las comunidades se
han comprometido más con las acciones para mejorar la calidad educativa y los
jóvenes participan en la aplicación de programas de estimulación temprana. Más
importante aún es que el programa de estimulación temprana se trasmite entre
generaciones hacia las familias extendidas de los beneficiarios.
En la actualidad se están implementando varios programas similares, pero
aún no han sido evaluados. En Nicaragua, el Programa Comunitario de Salud y
Nutrición (PROCOSAN) ha sido desde 2003 la estrategia oficial de nutrición basada
en la comunidad, para el país. El programa apoya tres intervenciones: monitoreo
del crecimiento, estimulación temprana y atención a enfermedades o morbilidad.4
3 En 2006, las visitas al hogar y las sesiones se realizaron en 233 comunidades, para
padres y niños entre 0 y 3 años, que incluyeron 3.802 niños y 3.719 niños para un
total de 7.521 menores y 11.325 familias. Los servicios de preescolar se ofrecieron
para niños entre 3 y 6 años, incluidos 645 niños y 621 niñas para un total de 1.266
menores. Los servicios de cuidado y educación prenatal y posnatal se suministraron a 890 madres, 641 mujeres embarazadas y 890 neonatos.
4Las actividades del programa incluyen promoción y monitoreo del crecimiento a
través de la medida regular del peso, estimulación temprana suministrada en los
centros de salud de la comunidad durante la visita de monitoreo del crecimiento;
asesoría individual para las madres, para mejorar prácticas nutricionales y salud
con base en el estado nutricional del niño y pautas adecuadas para el desarrollo; y
remisiones cuando es necesario. También se estimulan las visitas al hogar, al igual
que los encuentros comunitarios cada cuatro meses. El programa está a cargo de
voluntarios o brigadistas. Tres brigadistas trabajan con un promedio de 20 a 25
niños por comunidad.
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
En 2006, el programa llegó a 72.400 niños menores de dos años y sus madres en
las comunidades más pobres de Nicaragua. A la fecha, el programa no ha sido
evaluado formalmente. Un anteproyecto de evaluación se basó en recopilación de
datos de una muestra de 90 comunidades usando cuestionarios autodiligenciados. Los resultados son mixtos pero prometedores; indican que el programa ha
estado funcionando bien en cerca de 70% de las comunidades. La mayoría de las
madres (85%) entiende el aspecto de promoción del crecimiento del programa en
términos del peso de los niños. Sin embargo, un número menor (40%) sabe que el
programa también ofrece información sobre el desarrollo infantil e incluso menos
conocen aspectos del programa como obtención de remisiones para tratamiento
de enfermedades. Sin embargo, las madres y los proveedores de salud informan
que el conocimiento de las madres sobre desarrollo infantil ha aumentado. La
evaluación no recopiló datos sobre resultados de nutrición y salud infantil (Flores
y otros 2007).
En Perú, UNICEF ha apoyado desde 2000 un programa de educación en salud en cuatro departamentos (Cusco, Apurimac, Cajamarca y Loreto) llamado
Buen Inicio, el cual ofrece un paquete integrado de actividades promocionales
preventivas en salud y nutrición y estimulación temprana. El programa se dirige
a mejorar las prácticas y la utilización de los servicios. Brinda educación en salud
a mujeres embarazadas y madres de niños hasta 3 años de edad y llega aproximadamente a 75.000 niños y 35.000 mujeres embarazadas en 200 comunidades
rurales. El programa ha sido evaluado usando dos métodos: una evaluación del
proceso, resultados e indicadores de resultados en comunidades seleccionadas
en dos puntos del tiempo, y una evaluación basada en indicadores del progreso
del programa recopilados por el Ministerio de Salud, en una muestra de centros
de salud. Los resultados muestran una disminución en la prevalencia de la desnutrición crónica entre 24 y 41 puntos porcentuales. En comunidades donde se
implementó el programa también se informó una disminución en la prevalencia
de anemia y deficiencias de vitamina A. Los resultados de la evaluación se deben
tomar con cuidado ya que se registraron problemas con los datos iniciales y el
procesamiento.5 Estos resultados sugieren que si se realizó una evaluación de impacto adecuada (con datos básicos y un grupo de control) eso demostraría efectos
positivos del programa (UNICEF, 2006).
Intervenciones en educación
Como se discutió el capítulo 2, los programas de educación diseñados para mejorar los resultados de DPI pueden tomar diversas formas, que incluyen programas
que educan a los padres sobre cómo cuidar mejor a sus hijos (prácticas de crianza), programas para garantizar que los niños entre 0 y 2 años de edad reciban un
cuidado adecuado en la infancia temprana en los centros destinados para eso, y
programas de educación preescolar para niños de 3 a 6 años de edad.
5 La empresa que se contrató para la recolección de los datos básicos enfrentó
problemas por el tamaño de la muestra y la aplicación del cuestionario. Los implementadores del programa en comunidades seleccionadas recopilaron datos
adicionales básicos sobre el estado nutricional, pero nuevamente se presentaron
problemas con la recolección de datos y el procesamiento de los enumeradores.
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APÉNDICES
Programas de educación para mejorar las prácticas de crianza
Existen varios programas de crianza en América Latina y el Caribe, pero sólo
unos pocos han sido evaluados rigurosamente. A continuación describimos algunos de los más importantes en este aspecto y sus efectos.
Conozca a Su Hijo (CASH) se estableció a finales de la década de 1980 para
ayudar al desarrollo de áreas rurales golpeadas por la pobreza en Chile. Comenzó
como un programa piloto y no se basó en un modelo previo. Se realizó un análisis de situación en dos comunidades rurales y posteriormente se desarrollaron
el programa y los materiales educativos correspondientes; se hicieron pruebas de
campo durante un período piloto de tres años. Aunque su extensión ha mejorado,
sigue siendo un programa en pequeña escala.
CASH tiene como objetivo madres de zonas rurales, preferiblemente pertenecientes al Sistema de Protección Social de Chile Solidario, y/o madres indígenas
que se encuentran por debajo de la línea pobreza, con hijos entre 0 y 5 años, que
viven en sectores rurales dispersos, carentes de centros de educación preescolar.
Los servicios incluyen estimulación temprana, apoyo y educación para los padres, servicios de nutrición, protección social, educación preescolar, servicios de
intervención en la primera infancia (IPI) para niños con retraso en su desarrollo
o discapacidades, y actividades de participación con la comunidad. Inicialmente
el programa trató de trabajar con ambos padres, pero decidió concentrarse en
las madres y capacitarlas para llevar mensajes clave al resto de la familia. Inicialmente, trataron de trabajar únicamente con las madres pero pronto descubrieron
que era necesario brindar espacios de juego a los niños, para garantizar que las
madres pudieran asistir a las sesiones de grupo sobre crianza.
Se utiliza una estrategia combinada de educación para la madre y servicios
para el niño; las madres se reúnen una vez a la semana (aproximadamente 80 horas anuales) en reuniones comunitarias dirigidas por una agente educativa denominada monitora, elegida por el grupo de madres. La monitora debe saber leer y
escribir y recibe un pago de honorarios. Hay casi 13 madres por cada monitora y
no se emplean voluntarios. Las madres permanecen en el programa alrededor de
20 meses. Las monitoras son capacitadas por profesionales de CASH y JUNJI quienes usan variedad de materiales educativos, incluido un manual para monitoras,
cuadernos para las madres y actividades para los niños. Los materiales educativos
han sido desarrollados en la lengua mapudungun para familias mapuches. No se
ha desarrollado ningún estándar para el programa pero ya están planeados.
La cobertura del programa no es amplia y ha tenido un crecimiento lento
desde la década de 1990. En 1993-94 el programa atendió 3.810 niños y niñas
y 2.738 madres. En 2006, el programa atendió a 3.983 niños y niñas y 3.917
madres que viven en 312 comunidades. Cerca de 27% de madres que pertenecen
al Sistema de Protección Social de Chile Solidario que atienden a las poblaciones
más pobres de Chile.6 CASH trabaja estrechamente con municipios y organizaciones comunitarias sin fines de lucro, para prestar sus servicios. Escuelas rurales,
servicios de salud y organizaciones comunitarias dan espacios para que las madres se reúnan.
6Las familias indígenas constituyen algunos de los beneficiarios, pero los funcionarios del programa no suministraron estadísticas.
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La promesa del desarrollo en la primera infancia en ALC
Cuidado en la primera infancia
En Colombia, el programa de los Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar
(HCBF) se desarrolló en 1987 para atender mujeres embarazadas, madres y niños
que viven en condiciones de pobreza. El HCBF es un programa de guardería y
cuidado infantil a gran escala, con un componente nutricional. En el centro HBF,
los niños reciben el almuerzo y dos meriendas, que incluyen una bebida nutricional llamada bienestarina. El programa está dirigido a poblaciones urbanas,
semiurbanas y rurales de estrato 1 (pobreza severa) y estrato 2 (por debajo del
nivel de pobreza) medidos por el Sistema de Selección de Beneficiarios (SISBEN),
otorgando prioridad a hogares con mujeres cabeza de familia, familias desplazadas internamente,7 y familias indígenas.8
Hogares Comunitarios utiliza un enfoque combinado de educación para los
padres y servicios para el niño. Los servicios incluyen apoyo y educación para los
padres, estimulación temprana, servicios de nutrición y alimentación, educación
en salud y cuidado en salud preventiva, medidas de estatura y peso, guarderías,
servicios de cuidado infantil y educación preescolar. Los servicios de cuidado
infantil y alimentación están a cargo de una de las madres de la comunidad,
llamada madre comunitaria o madre educadora. Las madres comunitarias son
paraprofesionales que no devengan un salario y cuentan con algunos años de
educación secundaria,9 residentes en las comunidades y que se reportan ante
las Asociaciones de Padres de la comunidad. Cada madre comunitaria del HCBF
atiende entre 12 y 14 niños.10
Educación en la primera infancia
El programa Educación Inicial comenzó en 1993 y es uno de los programas compensatorios del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE).11 Educación
Inicial es un programa basado en la comunidad y un centro de educación para la
primera infancia que busca extender la educación preescolar y primaria en comunidades pobres de México. Educación Inicial tiene como objetivo niños, mujeres
7 Estas son familias que han tenido que abandonar su lugar de residencia debido al
conflicto armado (guerrilla) en Colombia.
8 El programa comenzó en Cali con 102 hogares que atendían 530 niños. En 2006,
se atendieron 799.979 niños. Los niños atendidos por Familia, Mujer e Infancia
(FAMI), subprograma de Hogares Comunitarios que tiene como objetivo mujeres
embarazadas y niños entre 0 y 3 años, incluyeron 389.820 niños para un total de
1’189.799 niños atendidos por Hogares Comunitarios y programas relacionados
en 2006. Se han desarrollado estándares para el programa y están relacionados
con la supervisión del mismo y la planificación basada en resultados.
9 En la actualidad se están haciendo esfuerzos para brindar a estas madres capacitación
que les permita obtener un título en enseñanza preescolar técnica o profesional.
10Muchos asesores profesionales (incluidos trabajadores sociales y especialistas en
nutrición) y supervisores trabajan en el programa. Ellos constituyen equipos interdisciplinarios para brindar apoyo integral y mejorar la calidad del servicio.
11 Estos programas están diseñados para “compensar” a niños que viven en condiciones de pobreza extrema, dotándolos con materiales escolares, libros y otros
recursos educativos.
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embarazadas y padres de niños entre 0 y cuatro años de edad que viven en áreas
rurales, periurbanas y urbanas con altos niveles de marginalización, al igual que
poblaciones indígenas.
Los programas de educación en la primera infancia, crianza y otros programas
educativos son impartidos por instructores comunitarios. Usualmente, estas personas sólo cuentan con educación primaria pero tienen experiencia en educación
basada en la comunidad y, a menudo, están familiarizados con la comunidad,
su contexto y cultura. Los instructores comunitarios trabajan directamente con
padres e hijos, atendiendo un promedio de 10 niños cada vez. De los participantes
en el programa, 19% eran altamente marginados y 47% eran muy marginados.
Alrededor de 70% pertenecía a ambientes rurales; 21%, a poblaciones indígenas,
y el resto a entornos urbanos o periurbanos.12
Educación Inicial utiliza una estrategia combinada de educación para los padres y servicios para el niño. Sus servicios incluyen educación prenatal, educación
para las mujeres que van a ser madres, evaluaciones del niño, estimulación temprana, educación para los padres y apoyo. Durante un período de ocho meses se
visitan los hogares durante una hora, dos veces a la semana; se hacen consultas
individuales de una hora, una vez a la semana, y reuniones de padres de dos horas, una vez a la semana. Se espera que a la edad de 4 años los niños ingresen a la
educación preescolar pública.
Educación Inicial tiene componentes sólidos de participación comunitaria y
familiar, incluidas sesiones con el niño y los padres (por la familia), brindando
espacios de aprendizaje cuando es necesario, realizando actividades de aprendizaje en casa y promoviendo el programa entre la comunidad. La participación
comunitaria incluye seleccionar instructores de la comunidad, brindar espacios
para sesiones educativas, acordar reuniones de la comunidad para actividades
de monitoreo y evaluación (por ejemplo, para aprender sobre el progreso del
programa y autoevaluaciones de conducta), solicitar apoyo de las autoridades e
interactuar con ellas, cuando sea necesario.
La Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) es una red pública de centros de preescolar y guarderías desarrollada e implementada en Chile en 1970.
Con una estrategia combinada de educación para los padres, educación temprana
centrada en el niño y apoyo para las mujeres trabajadoras, sus servicios incluyen
apoyo y educación para los padres, estimulación temprana, servicios de nutrición,
evaluaciones del niño, intervención temprana para niños con retrasos y discapacidades, y apoyo para la transición a la escuela primaria. El programa se presta en
centros de preescolar y guarderías.
JUNJI tiene como objetivo familias urbanas, periurbanas, rurales e indígenas,
que viven en condiciones de pobreza severa o por debajo de la línea de pobreza.
Se concentra en atender a niños en alto riesgo y con retrasos en su desarrollo.
Cuando comenzó en 1970, la JUNJI atendió 2.738 niños desde el nacimiento hasta
la edad de 6 años.13 De acuerdo con el director del programa, 80% de los niños
12 En mayo de 2007, el programa invitaba a sus 1085 municipios y 22.895 comunidades, atendiendo a 367.986 padres o 97,1% de su población objetivo de padres,
y a 400.871 niños, o 98,6% de su población infantil objetivo.
13 En 2007, JUNJI atendió a 90.650 niños entre 3 meses y 3 años de edad (74%) and
31.315 niños entre 3 y 6 años (26%), para un total de 121.965 niños.
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atendidos por JUNJI viven en condiciones de pobreza y 20%, en pobreza severa.
Alrededor de 85% de los niños viven en entornos urbanos, 15% en áreas rurales
y 3% proceden de grupos indígenas.14
Los servicios los prestan profesores profesionales (con título universitario o
técnico) o personal técnico. El programa no utiliza voluntarios, aunque algunos
voluntarios del área de la salud ayudan en las guarderías y otras actividades.
Se busca ampliamente la participación comunitaria. Las comunidades ayudan a
desarrollar las actividades educativas en cada centro de preescolar, participan en
las actividades de comunicación y capacitación, realizan trabajos de comunicación para identificar a los participantes y ayudan a rehabilitar edificaciones para
prestar servicios locales. Las razones profesor/niño para las guarderías (atienden
niños entre 3 meses y 2 años de edad) son de un educador por cada 40 niños más
un educador técnico para 10 niños.15 En los niveles medio y de transición hay 1
educador por cada 64 niños y entre 1 y 2 educadores técnicos para cada grupo
de 32 niños.
Otro programa chileno, Fundación INTEGRA, se estableció en 1990 como
una agencia sin fines de lucro para dar servicios de educación preescolar y guardería a niños entre 0 y 4 años de edad que viven en condiciones de pobreza.
Este programa evolucionó a partir de una fundación privada para convertirse
en un programa del gobierno. INTEGRA es un programa de educación temprana
del sector público, basado en preescolares y guarderías. El programa sigue una
estrategia combinada de educación para los padres y servicios para el niño. Sus
servicios incluyen cuidado en la infancia temprana y preescolar, evaluación del
niño con valoraciones cognitivas y socioemocionales, estimulación temprana,
servicios de nutrición, apoyo y educación para los padres, transición a la escuela primaria, servicios de acueducto, protección social y participación comunitaria. INTEGRA ha desarrollado estándares para el programa y los aplica en todos
los niveles.
El programa tiene como objetivo poblaciones urbanas, periurbanas y rurales,
con énfasis especial en familias en condiciones de pobreza severa. Las familias
indigentes constituyen 26, 4% de los beneficiarios del programa, mientras que
las familias que viven por debajo de la línea de pobreza representan 64,7%.16 El
programa tiene como objetivos madres adolescentes, madres trabajadoras o en
busca de trabajo, mujeres cabeza de familia y familias clasificadas como socialmente vulnerables por el Ministerio de Planificación.17
14 El objetivo de servicio de JUNJI en 2008, para niños que viven en pobreza severa
fue de 45%, con un total de 80% por debajo de la línea de pobreza.
15A enero 1 de 2008, habría un educador por cada 20 niños y un educador técnico
por cada 6 niños.
16Las familias en condiciones de pobreza y de pobreza severa (niveles de pobreza 1
y 2, respectivamente) constituyen 10% de la población chilena.
17Desde sus primeros años, la cobertura de INTEGRA ha aumentado sustancialmente.
En 1994, INTEGRA atendió 441.452 niños desde el nacimiento hasta 6 años de
edad, o 3% de los niños en ese grupo de edad. En 2007, atendió a 78.000 niños
desde el nacimiento hasta 6 años de edad o 6,3% de los niños en el mismo grupo
de edad, según el censo de 2002; 96% de los beneficiarios proceden de las familias
más pobres de Chile.
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El programa respeta y valora la diversidad cultural, geográfica, lingüística y
étnica, y promueve la formación de vínculos estrechos con las familias de los niños que atienden. Las familias participan activamente en los preescolares a través
de centros de padres y sesiones de educación para los padres, quienes usualmente
están involucrados en el mejoramiento de las instalaciones escolares. Se realizan
actividades basadas en el hogar para promover el aprendizaje en familia. Las comunidades hacen consultas de planeación, reuniones de vecinos, colaboran con la
policía y los preescolares para la protección infantil y constituyen redes de apoyo
para los derechos de los niños y su desarrollo. Se espera que los vínculos de la
familia y la comunidad aumenten el conocimiento y entendimiento del contexto
en el que viven los niños y sus familias. Las guarderías y preescolares de INTEGRA
realizan actividades con los niños, que son adecuadas para su realidad física y
sociocultural.
Los servicios del programa se prestan básicamente con maestros de preescolar
que cuentan con un grado técnico. Los educadores reciben capacitación continua;
INTEGRA no utiliza voluntarios o paraprofesionales pagados. En las guarderías
para infantes entre 3 y 23 meses, las razones profesor/niño son de 1 cuidador por
cada 6 niños. Por cada 15 niños entre 2 años y menos de 5 años, se cuenta con un
profesor. El costo diario de los niños en las guarderías (entre 3 meses y 2 años de
edad) es US$10 o, aproximadamente, US$2.400 anuales por niño. El costo por
niño en los preescolares (2 a 5 años de edad) es de US$5 o, aproximadamente,
US$1.200 anuales por niño. Se informa que los costos administrativos alcanzan
a 10%.
El programa es evaluado externamente para analizar su proceso de implementación, contenido, materiales, métodos y resultados. Las evaluaciones se realizan anualmente y en ellas se ha encontrado que se utiliza el currículo aprobado,
se garantiza el bienestar de los niños y éstos han desarrollado un buen vínculo
con los adultos, lo cual promueve el aprendizaje y la interacción positiva en los
grupos. Después de un año en el programa educativo, los niños han logrado
ganancias estadísticamente significativas en desarrollo cognitivo, del lenguaje y
socioemocional. Con respecto a los objetivos y el logro de la misión de INTEGRA,
en la actualidad el programa llega a 10% de la población de niños en los niveles
de ingresos 1 y 2, y 91,1% de las familias provienen de esos mismos niveles.
En 2001, el Directorio Nacional para Educación Inicial y Primaria (DINEIP)
del Ministerio de Educación de Perú desarrolló el Proyecto de Servicios Integrados para Niños Menores de 6 años en la Región Montañosa Rural (PAIN) como
un programa DPI piloto (Ministerio de Educación, 2004) (Espejo, Arakaki y Ulloa
2005. Después de que los donantes iniciales retiraron su financiación, el DINEIP
financió el programa los primeros dos años. En 2003-04, el programa fue apoyado por el Banco Interamericano de Desarrollo. Aunque evaluaciones externas
demostraron resultados positivos del PAIN, el programa perdió su financiación y
fue cerrado en 2004. Sin embargo, se le sometió a una evaluación externa detallada que lo consideró exitoso para lograr sus metas de resultado de DPI (Espejo,
Arakaki y Ulloa 2005).
El PAIN fue un programa de preescolar orientado a los niños, basado en la
comunidad, dirigido por el Ministerio de Educación. Buscó desarrollar una educación preescolar culturalmente competente y de alta calidad para familias indígenas rurales de las tierras altas y sus hijos, que vivían en condiciones de pobreza
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severa. El PAIN fijó como objetivo a los niños entre 3 y 6 años de edad. Los servicios se suministraron en 310 comunidades indígenas rurales e incluyeron educación preescolar cultural y lingüísticamente adecuada. Las clases de preescolar se
dictaban cinco días a la semana durante tres horas diarias, por un período nueve
meses al año, para un total de 450 o 520 horas anuales de contacto. Otros servicios del programa incluían remisiones a servicios de atención en salud primaria
y preventiva, suplementos nutricionales a través de programas de alimentación
en el preescolar, educación en higiene personal, apoyo de la participación comunitaria y toma de decisiones. No se prestaron servicios de visitas a los hogares
ni educación individual para los padres, aunque éstos asistían ocasionalmente a
sesiones de grupo dirigidas por animadoras (madres comunitarias líderes).
El PAIN animaba a los padres a diagnosticar el desarrollo educativo y socioemocional de sus hijos e identificar problemas y necesidades. Estas evaluaciones
fueron la base para el diseño del programa a nivel local. Las lenguas indígenas y
elementos de la cultura local se utilizaron como recursos educativos para ayudar a
garantizar la continuidad de los niños y los padres. Los servicios eran suministrados
por profesores capacitados en educación temprana y madres comunitarias líderes,
llamadas animadoras, quienes contaban con educación secundaria pero recibían
capacitación adicional y un pequeño estipendio. Sus responsabilidades incluían
dirigir el trabajo y la interacción con los padres y los niños en formas culturalmente
apropiadas. Las animadoras atendían entre 15 y 25 niños cada vez, dependiendo
de la densidad poblacional en cada comunidad. Cuando el PAIN comenzó en 2001,
atendió 3.076 niños cada año. El programa incrementó su cobertura sustancialmente hasta 7.554 niños en 2004, pero fue suspendido después de eso.
Intervenciones para aliviar la pobreza
Varias políticas multisectoriales ayudan a aliviar los efectos nocivos de la pobreza
sobre los niños pequeños, incluidos el apoyo a los ingresos, políticas para licencias familiares y de maternidad, mejoras en la infraestructura del hogar y políticas
diseñadas para aumentar la participación femenina en la fuerza laboral. La mayor parte de la investigación empírica se ha concentrado en programas de apoyo
a los ingresos, especialmente las transferencias condicionadas de efectivo (TCE).
También existe algo de investigación reciente que se concentra en la relación entre
la participación femenina en la fuerza laboral y los resultados de DPI en América
Latina y el Caribe.
Programas de apoyo a los ingresos
Los programas de transferencias condicionadas de efectivo se están implementando ampliamente en América Latina y el Caribe, incluidos Brasil, Colombia, Chile,
República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Jamaica, Honduras, México, Nicaragua y Perú.18 Externamente se han evaluado varios programas para capturar su
18Parte de su éxito se basa en evaluaciones rigurosas que han documentado su impacto. Una parte se fundamenta en la naturaleza de los programas de TCE, que
como programas del lado de la demanda, tienen más posibilidad de atraer el apoyo y la atención del público que los programas tradicionales del lado de la oferta.
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impacto en un amplio rango de resultados, incluidos los de desarrollo infantil. La
mayoría de las evaluaciones se han concentrado en los resultados nutricionales
y la salud. La evaluación del programa mexicano de TCE también consideró los
resultados en el desarrollo cognitivo y socioemocional a corto plazo, al igual que
los resultados educativos a mediano plazo, de niños muy pequeños que fueron
beneficiarios del programa antes de iniciar la escuela.
El programa mexicano Oportunidades es el más estudiado de todos los programas de TCE. Comenzó en 1997 y en la actualidad llega a 5 millones de familias
en condiciones de pobreza extrema (25% de la población mexicana) en 86.091
localidades de 32 estados mexicanos.19 De estas cifras, casi un tercio corresponde
a familias que viven en áreas urbanas y casi dos tercios viven en áreas rurales. El
programa atiende un impresionante total de 3,8 millones de familias indígenas
(casi dos tercios de todas las familias indígenas de México). Originalmente, fue
diseñado para superar la pobreza severa y “reactivar la economía” después de
la crisis financiera mexicana de 1995. El programa se denominó PROGRESA entre
1997 y 2002, cuanto una nueva administración federal lo rebautizó como Oportunidades; también fue diseñado para reemplazar varios programas nacionales
de nutrición anteriores que no habían sido evaluados, había sido evaluados como
deficientes o se había encontrado que tenían bajos niveles de impacto.
Diseñado originalmente como un programa de transferencias en efectivo para
familias que vivían en la pobreza y que pudieran demostrar el cumplimiento de
las condiciones de salud y educación del programa, Oportunidades se está convirtiendo cada vez más en una estrategia combinada de padres e hijos, a través de
acuerdos de cooperación con servicios de salud, nutrición y educativos. Además
de hacer pagos en efectivo a las familias, los servicios del programa incluyen
educación prenatal y atención en salud, apoyo para el parto, servicios para recién
nacidos, suplementos nutricionales para mujeres embarazadas y niños desde el
nacimiento hasta 24 meses, valoración del niño y evaluaciones, apoyo y educación para los padres, servicios de atención en salud primaria y servicios de
protección. Los niños desnutridos entre 2 y 5 años de edad reciben suplementos
nutricionales. Las edades objetivo para participar en Oportunidades incluyen
mujeres embarazadas y lactantes y niños desde el nacimiento hasta la escuela secundaria (aproximadamente 15 años de edad), con un énfasis mayor en los niños
19 El presupuesto total del programa en 2007 fue de US$3.200 millones (de los cuales menos de 5% se destinó a gastos operativos). La cuantía de las transferencias
de efectivo destinada a alimentos es de US$6 mensuales (más que la transferencia total), que se ofrecen a la madre para mejorar los ingresos y el consumo de
alimentos en el hogar. El valor de la transferencia representa alrededor de 20%
de los ingresos del hogar, (Schady 2006). A los niños menores de cinco años, mujeres embarazadas y lactantes se les suministran complementos nutricionales. Se
exige el cumplimiento de las visitas preventivas básicas de atención en salud y la
asistencia a talleres sobre salud y nutrición. Durante estas visitas se vacuna a los
niños, se controla su crecimiento y reciben suplementos de micronutrientes, si se
encuentran desnutridos. Otros componentes incluyen aumentar la transferencia
de efectivo para estudiantes en los grados 3 a 12 (US$11 o US$60 por cada estudiante becado), cuentas de ahorros de US$300 después de terminar la secundaria
y transferencias de efectivo para los ancianos (Hermosillo 2006).
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entre el nacimiento y los 24 meses. Las poblaciones objetivo son familias urbanas,
periurbanas y rurales que viven en condiciones de pobreza severa.
Los pagos en efectivo se depositan en una cuenta bancaria de la familia. Esto
tiene el efecto indirecto de vincular por primera vez a familias muy pobres con
instituciones bancarias y crediticias.20 Los pagos están condicionados a comportamientos en salud y nutrición y responsabilidades educativas de la familia con
los hijos mayores. La participación de la comunidad y la familia en diferentes
aspectos del programa se estimula ampliamente. La función de las familias en
el programa es garantizar que sus hijos en edad escolar asistan a la escuela y
cumplir los controles relacionados con salud y nutrición; asistir a talleres de autocuidado en salud; convertirse en miembros de los Comités para Promoción
de la Comunidad; asistir a sesiones de información, capacitación y orientación
y, especialmente, las relacionadas con nutrición, y participar activamente en el
sistema de rendición de cuentas sociales (supervisión).
La responsabilidades de la comunidad incluyen establecer Comités para la
Promoción de la Comunidad que reciben capacitación y crean vínculos entre los
beneficiarios del programa y los servicios de salud y educación de Oportunidades; garantizar que las solicitudes y sugerencias sean canalizados hacia los grupos
adecuados; permitir la transparencia del programa, supervisión y seguimiento de
acuerdo con las pautas del mismo; formar grupos juveniles para estudiantes con
becas escolares para los últimos años de educación secundaria, que apoyarán a
los Comités; participar en el Sistema de Servicios para la Población, que son mecanismos que permiten que los beneficiarios y los comités presenten sus quejas,
peticiones y evalúen los servicios; y estimular la participación de los beneficiarios
en el ejercicio de sus derechos sociales y en la promoción del desarrollo comunitario. Los servicios de educación y salud estatales, profesores y personal de salud
suministran servicios directos del programa. Estos trabajadores pagados por la
comunidad tienen certificados en educación y salud que requeridos por los prestadores de servicios estatales, y el número profesionales por niño varía de acuerdo
con el tipo de centro, escuela, profesor o especialista.
Fundado en 1999 en Colombia, el Programa Familias en Acción (Programa
FA) es un programa de TCE inspirado en Oportunidades. Los líderes del programa
estudiaron el programa mexicano, hicieron ajustes y agregaron nuevos procesos
como el uso del SISBEN, como un sistema de objetivos. Primero se realizó un proyecto piloto en 22 municipios como prueba de campo del diseño del programa,
antes de extenderlo.
El Programa Familias en Acción es un programa de TCE orientado a los padres
y madres, que presta servicios directos a las madres. Las transferencias de efectivo
y los suplementos nutricionales están condicionados al uso de servicios de salud
para los niños, como vacunas y controles relacionados con el crecimiento físico y
el desarrollo. Se exige que los niños mayores estén matriculados en la escuela. El
programa está dirigido a mujeres embarazadas y madres con niños menores de 7
años de edad. Las familias atendidas viven en comunidades del SISBEN estrato 1,
20Se informa que como resultado, muchas familias están comenzando a ahorrar
y hacer pequeñas inversiones en negocios y otros vehículos, estimulando de ese
modo el ascenso socioeconómico (Székely 2007).
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APÉNDICES
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localizadas en áreas urbanas, periurbanas, rurales o indígenas de municipios seleccionados con altos niveles de pobreza o familias oficialmente registradas como
víctimas del desplazamiento interno. Aunque en la actualidad se concentra en los
padres y las madres, el programa cada vez más se está convirtiendo en una estrategia combinada para padres e hijos.
Las “madres líderes” dirigen asambleas de madres participantes. Los talleres
para la familia y cuidado infantil que se dictan a las madres cubren temas de
salud, nutrición, higiene, anticoncepción, desarrollo infantil y juego, al igual que
aspectos de alfabetización. En el programa han sido incluidos materiales educativos, juguetes para aprendizaje y otros elementos. Para que el programa sea más
competente a nivel cultural, los líderes han optado por incluir elementos rituales
de las regiones y las comunidades, promover el aprendizaje lúdico e incluir el
folclor tradicional. Ellos informan que le han dado un valor a las preguntas y
conversaciones sobre cultura, enfatizan en el papel simbólico del alimento como
un regalo y estimulan a los profesionales que dirigen los talleres de capacitación
para conversar y no simplemente dictar charlas a los participantes.
Se han desarrollado estándares para el programa y rutinariamente se utilizan
para monitorearlo. Las familias participantes son responsables de cumplir sus compromisos y se espera que participen en las asambleas municipales y el cuidado infantil, al igual que en grupos de desarrollo dirigidos a beneficiar a las madres y sus
hijos. También se les pide que cumplan una función en actividades de supervisión
ciudadana (veeduría), y a algunos se les solicita que sirvan en el comité de certificación municipal para el programa, junto con otros miembros de la comunidad.
Participación femenina en la fuerza laboral
En América Latina, la tasa promedio de participación femenina en la fuerza laboral es alrededor de 50% y, como se discutió en el capítulo 2, varía ampliamente de
un país a otro. Niveles muy bajos de participación femenina en la fuerza laboral
entre los hogares más pobres son muy preocupantes dada la fuerte relación entre
el ingreso familiar y los resultados de DPI. En 2007, un estudio conjunto del Banco
Mundial, el Servicio Nacional para la Mujer de Chile y el Banco Interamericano
de Desarrollo encontró que varios factores contribuyen a la baja participación
de las mujeres en la fuerza laboral, incluidos: i) falta de acceso a educación de
calidad y oportunidades de capacitación limitadas, especialmente para las mujeres de bajos ingresos; ii) estructura de la familia, específicamente familias con un
gran número de hijos menores de 15 años, en las cuales la madre sirve como la
principal proveedora del cuidado; iii) menos cantidad de días laborales para las
mujeres que para los hombres con un mismo patrono y períodos más largos de
inactividad y desempleo que en los hombres, y iv) valores y actitudes culturales
tradicionales sobre los roles de género en Chile que restringen el empleo de las
mujeres fuera del hogar.
Algunas evaluaciones del programa han documentado los efectos de la participación femenina en la fuerza laboral. Por ejemplo, la evaluación del programa
colombiano Hogares Comunitarios realizada por Attanasio y Vera-Hernández
(2004) sugirió que en las semanas anteriores a la entrevista el programa aumentó
en 0,31 puntos porcentuales la probabilidad promedio de que las madres estuvieran trabajando.
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En M. H. Bornstein, ed., Handbook of Parenting (Sda. ed.). Nueva Jersey:
Erlbaum.
Zaitune, C. y N. Menezes Filho. 2006. “Os Efeitos da Pre-Escola sobre os
Salários, a Escolaridade e a Proficiência Escolar”. Procesado. Universidad
de Sao Paulo, Sao Paulo, Brasil.
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“Más de 300.000 niños menores de cinco años mueren cada año en América Latina, más de 9
millones padecen desnutrición severa y 22 millones no asisten al preescolar. Por consiguiente,
no reciben ningún tipo de estímulo intelectual antes de ir a la escuela primaria. Yo sueño con
un mundo donde estos niños disfruten iguales oportunidades. Para que eso sea verdad, debemos
invertir en el desarrollo en la niñez temprana. Esta es la mejor manera de reducir la pobreza y la
desigualdad y permitir que todos los niños alcancen su máximo potencial. En una época en que el
mundo se está volviendo más desigual, la historia nos juzgará a todos por los pasos concretos que
demos para cambiar y mejorar a la sociedad. Esta obra debe ser de lectura obligatoria para todos
los líderes y legisladores políticos del mundo. Mi compromiso es mejorar la vida de los niños y los
invito a unirse conmigo para hacer una diferencia positiva en sus vidas. Ellos merecen lo mejor”.
Shakira, artista; fundadora y activista, Fundación ALAS
“Las múltiples dimensiones del desarrollo en la primera infancia (DPI): cognitivo, socioemocional,
físico, se ven cada mes más como fundamentales para la educación, la productividad y la salud en
todo el ciclo de vida y a través de las generaciones. La promesa del desarrollo en la primera infancia en
América Latina y el Caribe busca ayudar a cerrar las brechas que existen en el conocimiento sobre
el DPI y las políticas relacionadas en América Latina y el Caribe, mediante la síntesis de evidencia
existente de la región y el resto del mundo, elaborando un marco de referencia analítico de caracterizaciones y estudios empíricos. Emiliana Vegas, Lucrecia Santibáñez y sus colaboradores deben
recibir felicitaciones por avanzar de manera tan admirable para brindar una perspectiva sistemática
y cuidadosa sobre el importante tema de la DPI en América Latina y el Caribe, en relación con lo
que sabemos actualmente y cómo podemos aprender más en el futuro. Esta es una obra valiosa no
solamente para aquellos interesados en la DPI sino para quienes están interesados más ampliamente
en el desarrollo económico”.
Jere Behrman¸ Universidad de Pennsylvania
ISBN 978-958-8307-78-7
9 789588 307787
La promesa del desarrollo en la primera infancia en América Latina y el Caribe
E
n América Latina y el Caribe, gran cantidad de niños pequeños no reciben nutrición,
estímulos ni cuidados adecuados, mientras que la investigación ha demostrado que el
desarrollo en la primera infancia afecta enormemente los resultados de la vida futura de
una persona, incluidos los aspectos de salud, educación y acceso a buenos trabajos. La promesa del
desarrollo en la primera infancia en América Latina y el Caribe presenta opciones para implementar
intervenciones efectivas en la niñez temprana, las cuales son muy prometedoras para garantizar
que todos los pequeños de la región reciban oportunidades adecuadas para lograr su máximo
potencial.
Vegas y Santibáñez
FORO SOBRE DESARROLLO ECONÓMICO DE AMÉRICA LATINA
La promesa del
desarrollo en la
primera infancia
en América
Latina y el
Caribe
Emiliana Vegas y Lucrecia Santibáñez