competencias de navarra en materia de trafico - Gobierno

MIGUEL JOSE IZU BELLOSO
Doctor en Derecho
Profesor Asociado de Derecho Administrativo
COMPETENCIAS DE NAVARRA
EN MATERIA DE TRAFICO
SUMARIO
I.
11.
IlI.
IV.
V.
VI.
lNTRODUCCION.
LA PO LICIA y CONSERVACION DE LAS CARRETERAS.
EL CODIGO DE LA CIRCULACION.
LA LEY DE COMPETENCIAS SOBRE TRAFICO DE 1959.
EL DECRETO-LEY DE 1961.
LA ORDEN DE 20 DE,DICIEMBRE DE 1962.
vn.
EL AMEJORAMIENTO DEL FUERO DE 1982.
VIII. LA LEY DE SEGURIDAD VIAL Y SU DESARROLLO.
IX. CONCLUSION.
ANEXO.
1. INTRODUCCION.
El arto [49.1.21" de la Constitución atribuye al Es tad o competenci a exclusiva sob re
" tráfico y circulac ión de veh ículos a motor". Por su part e, el art o4 de la Le y sobre Tráfico ,
Circulación de Veh ículos a Motor y Se guridad Vial, en adelante LSV, atribuye competen­
cias a la Administración del Estado, pero "sin perjuicio de las competencias que ten gan asu­
midas las Comunid ade s Aut ónomas a travé s de sus prop ios Estatutos", Par ece, por tanto,
que 1<1 competencia del Estado no es tan exclu si va, o no es exclusiva plena, y al igual qu e en
tantas otras materi as del art. 149 se puede ver limitad a por competenci as atribuidas a las
Co munidades Au tón oma s y objetivame nte re sult ar una co mpetencia compartida.
Pues bien , si acudim os a los 17 Es tatutos de Auto nomía, nos encontramos con que
casi ninguno de e llos contempla la materia de tráfico. Un icame nte en do s de ell os se men­
cio na . El Estatuto de Cataluñ a la alud e en su art. 13.4 , al regular la poli cía auto nómica. par a
reservar a las Fuerzas y Cuerpos de Segurid ad del Estado serv icios de carácter ex traco rnuni­
tario y supraco rnunitario, entre tos cua les sitúa el tráfi co. El art. 49 .3 del Amej orarnien to
es tablece que en las materi as a las qu e se refieren sus aparta dos anteriores (competenci as
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MIGUEL JOSÉ IZUSELLOSO
hist óricas tales co mo regu lación de las instituciones for ales, funcio na rios, co ntratos , ferro­
ca rr iles , carreteras, transp ort es , etc .) "así co mo en todo lo rel ati vo al trá fico y circ ulac ión ,
Navarra co nse rvará íntegrame nte las fac ultades y compete ncias qu e actualmente oste nta" .
¿Q ué com peten cias oste nta ba Na varra en 1 9 8 2 '~ C omo en otras tant as co m pe tencias
derivad as del régimen fora l, y dada la metodología de atribuci ó n de co mpet encias de l Am e­
jora m ien to, no ten emos más rem edi o que hacer un a investigación hi stórica para ave riguar el
alca nce y co nte nido del arto49 .3 .
Antes de pro ceder a esa investigación, he de reitera r que todos los restantes Esta tu­
tos de A uto no mía no men ci on an al tráfi co entre las co mpetencias qu e asumen las Co muni­
dades A ut óno mas, por lo qu e aplica ndo lo di spuesto e n e l art . 149 .3 de la Con stitución hay
qu e concluir qu e , sa lvo e n Na varra, se trata de una competen cia del Estado. Ah or a bien ,
existe o tra excepción, y es e l País Vasco . Aunq ue s u Est atuto no men cion a directamente el
trá fico , hay qu e ten er en cue nta qu e se trata de una Co m unida d a la qu e, co mo Navarra, se
le reco nocen unos derech os histó ricos. En particul ar, el art . 17 del Es ta tuto vasco a tribuye
a la Comunidad Autóno ma el régim en de In poli cía au ton ómi ca "mediante el proceso de
actu alizació n de l rég ime n fora l pre visto en la di spo sición ad icio na l prim e ra de la Co ns titu­
ció n" . La policía auton ómica se con stitu ye po r e l preex istente C uer po de Mi ñones d e
Alav a, y los Cu erpos de Mill on es y Miqueletes de Vizcay a y Guip úzcoa, q ue se restablecen
po r e l pro pio Estatuto . E ntre las fu ncio nes desempeñadas por los Mi ñon es alaveses (y , ante s
de su supre sión en 1937, también por Miñon e s vizc aínos y Miquel ete s guipuzcoa nos ) se
hallaba la de vig ilanc ia del tráfico. A di feren cia del Estatuto ca talán, el E statut o vas co no
rese rv a a las Fu er zas y CUe'TJos de Seg uri da d del Estado esa funció n. En co nclus ión , si bien
e l Estatuto de Autonomía del Pa ís Vasco no menciona expresamente el tr áfico, se ha venido
ente ndie ndo qu e dic ha materia se hall a impl ícita en el text o del art . 17_ En base a di ch o pre­
cepto la Ad ministrac ió n del Es tado trasp asó a la Co munida d Autó no m a del País Vasco sus
se rvici os e n materia de ejecució n de la legislación estatal sobre tráfico y ci rculació n de
ve hículos'.
Resulta, por tanto, q ue las únicas Comun idades a las que se atribuye n competen ci as
e n materia de tr áfi co so n precisam ente las dos a las c ua les se han reconoc ido en la Co ns titu­
ción derecho s histó ricos. A e llas se re fiere si n nom brar las el art. 4 de la LSV, ya qu e las
demás Comunidad es no han asumid o co mp etencias en la materia, La excep ción a la co mpe­
ten cia exclusiva de l Estad o alud ida en el art, J 49.1.21" de In Co nstituci ón se ha producido
única men te por In vía de los derech os fora les.
Entre mos ya en e l es tud io de cu al es el or ige n de las co mpetencias de Nav arr a en su
derecho hist órico' ,
11. LA POLlCIA y CONSERVACION DE LAS CARRETERAS.
En In Ed ad M oderna los caminos se co nvierte n e n un a regalía o prop ied ad de l Rey, y
és te as ume la funció n de manten er la paz y seg urida d e n e llos, ade más de su co nst rucc ión,
de ahí la denominación de "c amin os rea les " . A part ir de 1750 se inició la con struc ción en
Navarr a de los cam inos c uyo trazado ha llegado hasta e l pres ent e ; est a tarea se reali zó bajo
la supervisió n de l Consejo Real , organismo dep endiente del Re y. En las Co rtes de 1780­
1781 , a las cu ales el Rey había so licitado fond os para la creación de nue vos ca m inos, se
elabor ó un proyect o de ley e n el cua l el cuidado de los cam inos deb ía qued ar exc lus iva me n­
te a cargo de la Diputaci ón (que ya a nter iorme nte deb ía int e rvenir, bajo super visió n del
Co nsejo, para recaudar los arbi trios nece sario s para su co ns trucció n y m antenimi ento). E l
l . Acue rdo de la Co misi ón Mix ta de Transfer enc ias aproba do po r Real Decreto 32 51i /1l) ~2 , de 15 de octubre.
2. Sigo aq uí la misma exposici ón q ue incl uí en Ini tra bajo " La Policio Foral de Navar ra», Departamento de
Presidenc ia e Interior de l Gobi erno de Navarra. Pam plona , 199 t .
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Virrey no accedi ó a ello y no se promulgó la ley, pero las Cortes encomendaron a la Dipu­
tación que tratara de sacar adelante el plan de caminos. La Diputación reali zó diversas ges­
tiones con el Gobierno central para conseguir la direcci ón de los caminos con independen ­
cia del Consejo Real y demás organi smos reales, y logró que en 1783 el Marqués de
Floridablanca (Secretario de Estado y Sup erintendente General de Caminos) le otorgase las
facultades nece sarias para ocuparse de la construcción de los nue vos caminos sin rendir
cuentas a otra institución que no fueran las Cortes de Navarra. En las Cortes de 1794-1 797
qued ó sancionada la facultad de la Diputación para la construcción y rep aración de caminos
con independencia de otros órganos ', En las últimas Cort es, 1828-1829, se confirmó la atri­
bución a la Diputaci ón de "la inspe cción y cuidado de todos los caminos de travesía del
Rein o con toda amplitud e independientemente del Patrimonial de V. M . y de toda otra
Autorid ad" .
En uso de las atribuciones heredadas de la Diputación del Reino en virtud del art . 10
de la Ley Paccionada de 1841 4 , la Diputación Foral dictó la Ordenanza para la conservaci ón
y policía de las carreteras generales de Navarra de I de septiembre de 1843, Esta ordenanza
no se refería únicamente a construcción y reparaci ón de las carreteras, sino que regulaba
tambi én todo lo referente al tránsito por ella s, que en aqu ella época afectaba, como es lógi­
co , a caballe rías, ganados y carruajes, estableciéndose sanciones para quien infringiera sus
norm as. Las sanciones debían imponerse por los alcaldes previa denuncia que podía hacer
cualquier persona , pero se encomendaba especialmente " a los peones camineros y capata­
ces , así como a todo s los empleados de caminos que tienen la cualidad de guardas jurados
par a perseguir a los infr actores" (art , 37) . En 1857 y 1884 se dictan nueva s ordenanzas co n
esca sas variaciones respecto de la de 1843.
A principi os de siglo, con la llegada del automó vil, se consideró que las norm as
sobre circulación de vehículos automóvil es no eran sino una parte de las ordenanzas de
policía de carreteras, y que por tanto la Diputación era competente sobre esta nueva mate ­
ria. La competencia de la Diputación For al para vigilar y regular el tráfico no se hizo exten­
siva, en cambio, a la concesión de autorizaciones para cond ucir o circular'.
Mediante acu erdo de 10 de di ciembre de 1901 la Diputación Foral acuerda
" hacer s uyo" el reglamento de coches automóviles ap robado por el Gobierno central y
publi cado en el Boletín Oficial del 25 de noviembre de ese año, y hacer tina tirada de
600 ejemplares para que la Direc ción de Caminos los distribuyera e ntre el personal
encarg ado de velar por su cumplimiento. Es decir, se entendía que la facultad para
regular la circulaci ón de los nuevos vehículos seguía co rres pondie ndo a la Diputación ,
pero ésta decidía ad optar para Nav arra las mism as normas aprobadas por la Admini s­
traci ón central.
El 16 de febr ero de 1921 la Diputación aprueba la última "Ordenanza de policía y
con servación de las ca rreteras de Na varr a", que viene a sustituir a la de 1884, que había
quedado obsoleta, entre otra s cosas , por la aparición del automóv il. Esta ordenanza se apli­
3. R ODRIGO
RODRíGUEZ GA RRA Z A ,
«Tensiones de Navarra con la Administración cent ral ( / 778-1808)>) , D ipu­
taci ón For al de Navarra. Pamplona, 1974 .
4. «Ad min is tración de productos de los Propi os, rentas, efectos vec ina les , arbitrios y propi ed ades de lo s pu e­
111 m, de la provincia ».
5 . 6 1 «Reg lame nto para el se rv icio de co che s autom óviles por las carr eter as » aprobad o po r Real Decreto de 17
de se ptie mbre de 1900 di sp uso que fuer an los Go bernadores Ci vile s los qu e otorgaran los permi sos para conducir
(a n . 5 ) y de ci rcular. éste segu ndo co n informe de l Ing eniero Jefe de C ami no s (art. 6) . Este reglamento se refer ía
únicamen te a las car ac terísticas de los vehf cul os y a los permisos necesari os para su co nd ucc ió n y circulaci ón,
pero 110 a normas propiamente de tráfico o circulaci ón de los vehículos (s u art, j 6 establecía qu e " co n independ en­
cia de las pre scripciones del presente reglam ent o, los automóviles . mientras circulen po r las carr eteras, esta rán
sujetos a las contenidas en el reglamento de pol ic ía y con serv aci ón de aq ue llas vías»), y se aplicó en Nav arra al
igual que en las dem ás pro v incias. Po steriorment e , c uando por Orden del Ministro de Fomento de 24 de mayo de
190 7 se reit er ó la obl ig ac i ón de so lic itar el pe rmi so de circulaci ón de lo s Go bierno s Civil es para utilizar las ca rre­
tera s est atale s o pro vincial es (m uc hos coches circulaban únicament e co n licencia muni cipal) y se estableci ó la
o bligato rieda d de col ocar en lo s ve hícu los las placas de matrícula . co ntenie ndo el indi cativo de cad a provincia.
Nava rra tambi én sigu ió las norm as estatales, y fue e l Gobernador Ci vil quie n eje rció las funciones de scritas.
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ID
MIGUELJOSÉ IZU BELLOSO
caría a toda s las carreteras de Na varra", y según explica su mismo preámbulo , se aj ustaba en
líne as generales al reglamento dictado por el Estado sobre la misma materia el 29 de octu­
bre de 1920, sin olvidar la legislación foral y las necesidades propi as de la región . Por Real
Orden de 2 1 de junio de 1923 se dispuso que el reglamento est atal era de aplicaci ón a
Navarra y Vascongadas; la Diputación reclamó contra la misma, y aunque no se contestó a
su prote sta, no se llegó a aplic ar el reglamento estata l, sino que se mantuv o la Ord enanza de
1921, que sigue hoy parcialmen te vigente'. Esta ordenanza contenía una regula ción más
extensa que las anteriores, y sobre todo más completa en cuanto a las norma s de circulación
de vehículos. Otra innovación importante era que se trasladó a la Dirección de Caminos la
facultad, hasta entonce s desemp eñad a por los alcaldes, de san cionar las infracciones. Las
denuncias podían presentarse por cualquier persona, pero se establece la "o bligación de for­
mularlas los peones , camineros y capataces, la Gu ardia civil y adem ás los agentes de la
Autoridad mun icipal en las trave sías" .
Med iante el Acuerdo de 22 de agosto de 1929, se declara aplicabl e en Navarra el
Reglamento de ci rculación urbana e interurbana aproba do por Real Decreto de 17 de juli o
de ¡928 , facultando a la Dirección de Camin os para continuar exigiend o las respon sabil ida­
des gubernativas por infracciones del mismo, extendiendo su proc edimi ento sancionador a
las infr accione s de la Ordenanza de l 921 .
11I. EL CODIGO DE LA CIRCULACION.
En 1934 , al promulgarse el Código de la Circul ación (CC), el mismo que, con abun­
dant es modifi cacione s, sigue hoy parci almente vigente, la Diputación Foral acord ó co n
fecha de 23 de noviembre, y por las mismas razones expuestas en 1929, declarar aplicable
en Navarra el CC, con las mism as normas de adaptación (fundamentalmente, que las san­
ciones serían impuestas por el Director de Caminos). Al mismo tiempo se dirigió al Gobier­
no, en Jo cual coincidió con las Diputaciones de Alav a, Guipúzcoa y Vizcaya, para que se
decl arara expresa mente que el CC no era de aplicación en Navarra. Medi ante Decreto de 9
de Diciembre de 1935 se modificó el artículo primero del CC, dejando a salvo las faculta­
des propias tanto de la Generalidad de Cataluña com o de las Diputacion es de Alava , Gui­
p úzcoa, Vizcay a y Navarra en las vías de su particular jurisdicción en la fecha de promulga­
ción del Ce. No qued aba claro si e ntre esas facultades se hallaba la de no aplicar el Ce, es
decir, s i se mantenían todas las facult ades normativas de la Diputa ción . Adem ás de lo dis­
puesto en el art. 1 del CC , el arto 12 atribuía a las regiones autónomas, las Provincias, los
Municipios y los Cabild os insulare s la potestad de "establecer en cada comarca o localidad
disposiciones u ordenanzas especiales, regulando la circulación dentro de las vías de su
especi al jurisdicción, sin que (oo.) pued an aquéllas oponerse, alterar ni desvirtuar los precep­
tos de este Ce, ni inducir a confusión con ellas" . Salvadas sus dem ás atribu cion es, la Dipu­
tación no hizo cuestión de ello y siguió aplicando el CC, sin dictar posteriormente dispo si­
cio nes propias, en virtud de lo dispuesto e n su Acuerdo de 23 de noviembre de 1934.
Por tanto , la Diputación Foral ejercí a en esa époc a la vigilancia y regul ación del trá­
fico en sus carreteras e imponía las sanciones por las infracciones al CC; esas funciones se
desempeñaban a través de la Direcci ón de Camino s y el personal de ésta (camineros , capa­
taces, etc.). Com o unid ad especializada, la Diputaci ón establece en 1928 el Cuerpo de Poli­
cía s de Carreteras. El Acuerdo de 28 de octubre de L928 lo creaba "con objeto de atender a
la policía de las carre teras, vigilar la ci rculación e inspeccionar los impu estos provinciales,
6. Por Acuerdo de 22 de mayo de 1917 la Diputac ión se hizo cargo. ade más de las ca rreteras generales que
hab ía manten ido hasta entonc es, de los 168 kilómetros de carreteras locales que habían sido co nstruidas y mante­
nida s hasta ese moment o por los municipios, y puso su cuidado a cargo de SU Dir ecc ión de Caminos.
7. Así lo declara expresame nte el cuadro de disposiciones vigen te tras la Ley Foral 11/1 986, de 10 de octubre.
de defen sa de las carre teras de Navarra. ap robado por Decreto Fora l 1311 987 , de 16 de enero .
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especialmente el de patentes, dentro de las mismas" . Se trataba de un cuerpo que prestaría
sus funciones con motocicletas en las carreteras de Navarra, similar al que en 1935 se crea­
ría por el Gobierno de [a Repúbli ca con el nombre de "V igilantes de Caminos ", dependien­
tes del Mini sterio de Obras Públicas, y que tras la guerra civil se integrarla en la Policía
Armada y de Tráfico. El Cuerpo de Policías de Carreteras pasará a denominarse en 1964
Policía Foral.
Med iante Decreto de 13 de enero de 1938 se atribuyó la función de sancionar las
infracciones de tráfico a los Delegados de Orden Público de cad a provinci a: la Diputa­
ción Foral consultó con la Administración central si ese decreto era aplicable a Navarra
y por Orden de 29 de abril el Mini sterio de Obra s Públicas contestaba que efectivamente
la competencia había pasado al Delegado de Orden Público también en Navarra. Sin
embargo, esta medida tuvo claro carácter excepcional y al finalizar la guerra, cuando las
facultades ordinarias de sancionar las infracciones al CC recayeron de nuevo en las Jefa­
turas prov inciales de Obras Públ icas, la Direcci ón de Caminos de la Diputación Foral
recuperó idénticas funciones. Poc o despu és, mediante Decreto de 4 de diciembre de
1941 las facultades de sancionar (as infracciones de tráfico se atribu yeron a los Gober­
nadores Civiles, ante lo cual la Diputación volvió a elevar con sulta sobre su aplicación a
Navarra, recibiendo por parte del Ministerio de la Gobernación. con fecha 6 de mayo de
1942 , la respuesta de que el citado Decreto no era de aplicación en Navarra, a la vista de
lo dispuesto en el artículo primero del CC , y que la Diputación podía seguir ejerciendo
sus func iones al respecto".
Hasta 1959 la vigilancia del tráfico es ejercid a por el Cuerpo de Policías de Carrete­
ras, y las infracciones en la misma materia sancionadas por la Diputación Foral a través del
Director de Caminos. En la denuncia de esas infracciones colaboraron tanto la Guardia
Civil como la Policía Armada y de Tráfico , pero reconociéndose que se trataba de una com­
petencia atribuida a la Diput ación Foral.
IV. LA LEY DE COMPETENCIAS SOBRE TRAFICO DE 1959.
La Ley 47 de 30 de julio de 1959, reguladora de las competencias en materia de
vigilancia y sanción del tráfico, contenía en su disposición final primera la siguiente redac­
ción :
"Las disposici ones complementarias que, con relación a Alava y Navarra, desarro­
llen la presente Ley. se ajustarán a sus actuales y respectivas facultades en la materia ".
Este texto no debió ser aceptado de buena gana en el Ministerio de la Goberna ción ,
cuyo titular era por aquel entonces el Teniente General D. Cam ilo Alonso Vega". En la
8. Todas estas disp osic iones pueden consultarse en los volúmenes correspondientes de la «Legislación Admi­
nistrativa de Navarra » de L UIS OROZ ZABALETA.
9. El Decreto de 10 de octubre de 1958. que reguló las atribuciones de los Gobernadores Civiles, confería a éstos la
facultad de imponer todo tipo de sanciones administrativas en el ámbito de su provin cia, incluyendo implícitament e las de
tráfico, y sin hacer exclusión de Navarra. Pasados algunos meses tras la aprobación del decreto la Dirección General de
Polltica Interior del Ministerio de la Gobernaci ón se dirigió por escrito a la Diputación indicand o que era momento opor­
tuno para deslind ar las competencias de ésta y las del Gobernador Civil en tomo a la potestad de imponer sanciones por
infracción del ce, y so licitaba se le expusieran las razones que asistían a la Diputaci ón para ejercer tal facultad. Mediante
Acuerdo de 20 de marzo de 1959 la Diputaci ón decidió remitir comunicaci ón a la citada Dirección General exponiendo
los fundament os de sus facultades en la materia (la Diputación sancionaba todas las infracciones al Ce, salvo las referen­
les a inspecciones técnicas de los vehículos ). Este hecho reve la que el Ministerio tenia ya tomada la dec isión de privar a la
Diputación Foral de sus funciones en la materia para trasladarlas al Gobierno Civil. co mo en las demás provincias. En
junio de ese mismo año de 1959 la Diputación tuvo conocimiento del proyecto de ley que se tramitaba en las Cortes y que
se dirigía a regular las co mpetencias en materia de tráfico. Se decidió enviar una comisión a Madrid con el fin de realizar
las gestio nes precisas que aseguraran el respeto a las facultades propias de la Diputac ión según el régimen foral . La comi­
sión contribu yó a impulsar que por varios procuradores en Corte s se presentara una enmiend a dirigida a salvar las compe­
tencias de Navarra y Alava en la materia. enmienda que fue aprobada y se incorporó al texto definitivo.
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Orden de 5 de octubre de 1959, que desarrollaba las dispo siciones de la Ley de 30 de julio,
se introduj o una disposici ón transito ria tercera que encomendaba al Jefe Cent ral de Tráfico ,
entre otras misiones, los estudi os oportunos relati vos a lo sig uiente:
"C ircunstancias que han de toma rse en cons ide ració n al dicta rse disposiciones
complementarias que desarrollen la citada Ley para su aplicación en las provincias de
Ala va y Navarra en materia ajena a la vigenc ia incondicionalmente establecida por el artí­
culo p rimero, número uno, de la misma , en orden a la vigilancia y discip lina del tráfico y
sanción gubernativa de las inf racciones que se cometan ".
El art. 1.1 de la Ley , cuy a vigencia se pretendía imponer sin condiciones en Alava y
Navarr a, tenía el siguiente contenido :
"La vigilancia y disciplin a del tráfico, circulació n y transporte por carrete ras y
demás vías públicas corresponden al Ministro de la Gobe rnación y en relación CO Il los
mismos, la sanción gubern ativa de las infracciones que se come tan, a /0 .1' Gobern adores
Civiles ".
En otras palabras, se pretendía que las disposicione s de desarrollo de la Ley igual a­
ran en lo fundamental a Alava y Navarra a las demás provincias. pri vando a sus Diputacio­
nes de las fac ultades que eje rcía n respecto de l tráfico, e n el sentido opuesto al previsto por
la propi a Ley en su disposición final primera.
Pa rece qu e esta di sposición. o , al meno s, s us intenciones ap en as e nc ubie rtas.
pasaron totalm ente inadvertidas a la Diputación For al de Navarra, qu e co n fech a 26 de
noviembre de 195 9. aco rdó aproba r un pro yect o de di sp osición de desarroll o de la Ley
qu e, recogien do los criterios de la co rporac ión, sería pro puesto al Ministerio co n vistas
a lleg ar a un ac ue rdo ". Con fecha II de dici em bre de 1959 una co misió n de la Di puta­
ció n se entrevistó co n e l S ubsec retario del Mini sterio de la Gob ernaci ón . co n e l fin de
formul arl e su punto de vista en cu anto al des arr oll o de la Le y ; aqu él informó que toda ­
vía no se habí a ado pta do un criterio al respect o, pero aco rdó continu ar los co ntac tos
para co nc reta r una fórmula de acuerd o con la Diputación. En febrero és ta recibió una
carta del Min istro e n la cua l, tras di ver sas co ns ideracio nes, e ntre las cua les se hall aba
la de qu e las fac ultades que venía ejerci endo la Diputaci ón Foral de Nav arra no era n
propia s u ori gi nar ias, s ino únicamente del e gad as por la Administración del Es tado.
exponía qu e la co m pe tencia sobre la vigilanci a y disciplina del tráfico corres po ndía al
Ministerio de la Gobern ación , y la sanción de las infracc io nes a los Gobernad o res Civi­
les; qu e a la Diputaci ón Fo ral debía corres po nder, seg ún los co nve nios ce lebra dos co n
el Ministeri o de Obras Públi ca s, la ordena ción y co o rdi nac ió n de los tran sport es, las
10 . S u co nte nido e ra e l sigu iente: «Primera: En mat er ia de co mpe tencia del Tráfico naci on al. la Di pu­
taci ón de Na va rra se g uirá eje rciendo , co mo hast a c l pre sent e, las facu ltades, inclu so s anc io nadoras. e n
or de n a la vig ilanc ia, ci rc ulac ió n. policía y tráfico de las vías de su j urisdi cció n par ticul ar.
Segundo : La
Di put ació n ind icada o rga n izará , de bida y efica zmen te, co n car go a sus fond os. lo s se rv icio s co rre spo n­
d ien tes a los ex tre mos señalados e n la di sposici ón anter ior. de ta l modo qu e dic hos se rvici os se aj usten ,
co mo mínim o , a lo s q ue , en su caso. hu biera se ña lado para e l ter ritorio ci tado In organizaci ón gen e ral. =
Tercera: El nombra mient o de Jefe y rest o del per son al de los se rv icios prec eden temen te ex presa dos los
real izani la D iputaci ón For al de Na varra, haci éndo los recaer en perwnas idó nea s pa ra los cargos q ue se les
e nc o mie nda n. = Cuu r:a: La Diput aci ón de Navarra apli car á, e n este as pec to , dentro de las vías de Sil j uri s­
di cci ón, las norm as co nte nidas e n e l Cód igo de C irc ulac ión vigente y las mod ificac iones qu e del mism o se
intro du zcan e n e l futu ro . '" Qu ima: Q ue da n fue ra de la com pete nc ia de la Dip utación men c ion ad a las
mat eria s sig uientes : Condiciones técni cas que han de reun ir todo s los ve híc ulos de tracci ón mecáni ca q ue
c irc ulen por las ca rret eras y dem ás vía s públi cas; matr icul ac i ón de ve hícu los, la e xped ic ió n de pe rmi sos de
circ ulac ión y par a co nd ucir ve híc ulos de motor mecáni co. y su ret irada prov is iona l y re vocac ión en lo s
ca sos e n qu e reg lam e nta riame nte proc eda . cuyas Iaculta des es tarán atri bu id as a las Aut oridad e s qu e, res­
pec tiv ame nte, se seña lan e n el art. pr imero , num ero 2°, y art, seg undo , núm ero pr ime ro , dc la Ley de 30 de
Juli o del año en c urso ".
=
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conce sion es a los usuari os de la carretera y la reparación de los dañ os a la mi sm a" . La
Diputación mani fest ó su resp etu osa di scr epancia ofreciéndose a acre di ta r en audie nc ia
ante el Mini stro los fundam entos de hecho y de derech o en qu e basaba sus " inc ues tio ­
nabl es facu ltades" . El 25 de abril de 1960 el Mini stro recibi ó a la Diputa ción For al , y
tras oír sus ale gacione s se acor dó la conve nie nc ia de que los abo gados asesor e s de la
Diputación se reunieran ca n e l Comité Técni co Asesor del Mini stro para e stud iar co n­
junta y detenidamente la cues tió n. En ma yo la Diputación recibió del Jefe Central de
Tráfi co un proyect o de Decreto qu e manejaba e l Mini steri o , y que respond ía a los crite­
rios expresados por e l Min istro e n su c arta de febrero . La Diputación remitió otra cart a
al Subsecr et ari o haci end o referencia a la reuni ón mantenida con el Mini stro y a la posi­
bilidad de \legar a un a so luc ió n aco rdada. La reu ni ón con lo s asesores de la Diputación
tu vo lugar el siguiente dí a 2 de j unio, aunque al presentarse éstos en el Mini steri o no
fu eron recibidos por e l Gabinet e Técn ico sino por el Subsec retario y el Jefe Ce ntra l de
Tr áfico : e n la c o nver sació n qu e tuvo lug ar hub o co nfo rm ida d entre ambas part e s en
qu e la vig ilancia del tráfi co e n Nav arra fuer a ejerci da por la Poliefa de Carreteras ; que
deb er ía di st inguirse entre aque llas infr acci on e s de tráfico qu e se rela ci on ab an co n la
segurida d y e l ord en públ ico (q ue quedarían bajo la co m petencia del Gobiern o ) y las
dem ás (que seg uir ían co rres po ndie ndo a la Diputación) ; y que la renuncia de Nav arr a a
alguna s de sus facultades sa nciona do ras exigiría que en la di sposición legal que se di c­
tara se hici era ref eren cia a su carácter de conv enio c on la Diputación (salvando, as í, los
principio s foral es) . El Subsec re ta rio se c omprometi ó a buscar una fórmula que pudi er a
sati sfac er a ambas partes, conforme a lo tratado en la reuni ón .
El 28 de junio la D iputación se tuvo que reunir en sesión extraordinaria. tras recibir
una carta del Sub secretario del Mini steri o de la Gobern ación aco mpañada del pro yecto de
disposición de de sarrollo de la Le y de 1959 que se tenía inten ción de aprobar, y que no
tenía nada que ver co n lo hablad o e l 2 de junio. Claramente reve ladas las int enciones del
Gob iern o, la Diputación remitió un tele gram a al Sub secretari o en el que manifestaba su sor­
presa e indicaba que la comunicación recibida suponía la ruptu ra de negoci acion es. al tiem­
po que rechazaba "respetuos a y en érgicamente" el proyecto.
Con fecha 21 de julio se dictaba el Decreto 1.666/19 60, desarrollando las disposicio­
nes de la Ley 47/1959, y que en su disposici ón final segunda establ ecía lo siguiente:
"Las disposiciones complementarias previstas en la disposición fi nal prim era de la
Ley , con relación a Alava y Navarra. se dicta r án CO/1 el rango normati vo que proceda.
Teniendo en cuenta, en lo que se refi ere a materias que competen al Minist erio de la Gober­
nación, lo establecido en la disposición transitoria tercera, número seis. de la Orden de
dicho Departam ento de cinco de OCTubre de mil novecientos cincuenta y nueve ".
Si la Diputación Foral no hab ía adve rtido en oc tubre de 1959 las pretension es del
Gobierno, ahora ya no le quedab a ninguna dud a de que se trataba de pri varle de las funcio­
nes que desempeñaba en rela ción al tráfico. La Diputación enco mendó a sus abogados ase­
sores el estudio del decreto par a inform ar si queb rantaba lo establec ido en la Ley y la con ­
ducta que convenía adoptar. Los asesore s se mostraron cauto s ante las consecuenc ias que
pudiera tener el decreto, por no estar claras , según ello s. las facultades que se irrogaba el
Mini sterio de la Gobernación, y desaconsejaban la vía de recur so, ante el temor de que un
tri bunal dependiente del Estado fallara co ntra las tesis fo rales. En su lugar acon sejab an rea­
11. Añad ía el Mini stro en la carta: " Po r tanto, confío plenamente e n qu e Sil ta ntas veces ac red ita do patri oti sm o
mo ver á a la Diputación Pro vincial de Na varr a a ado ptar un a co nd uc ta de no ble. fran co y leal cu m plimiento de lo
preven ido en In ley de 30 de julio de 195 9, so bre com petenc ia en mat eria de tr áfico en el terr ito rio nacional ». y
concl uía: «S i en lo futu ro pud iera arbit rarse un a más co n ven ie nte so luc ió n de la que la Ley pro pug na. es te M inis­
terio no ser á obsraculo a la mej or prestaci ón del se rvic io. pero ello no debe jamás obs tar par a qu e e n los pre sentes
mo me ntos se cum pla escrupu losame nte aqu élla " . Es dec ir. qu e e l M inistro ap e laba al patri ot ism o de la Diput ación
para qu e ace ptar a sin má s la apli ca ción en Navarra del artí cul o primer o ele la Ley . ec ha ndo e n el olv ido lo d isp ues­
to en su d ispos ic ión fi nal primera. y renunciara a sus facul tades.
COMPETENCIAS DE...
MIGUEL JOSÉ IZU BELLOSO
lizar alguna gestión ante el Consejo de Estado, por ser este organismo el que tendría que
informar previamente.
El día 5 de junio el Vicepresidente de la Diputación, así como el Presidente de la
Diputación de Alava, se reunieron con el Subsecretario, a convocatoria de éste, el cual les
informó sobre el dictamen del Con sejo de Estado". Los dos representantes de las Diputa­
ciones Forales le hicieron diver sas observaciones en relación a cual debía ser el contenido
de la disposición que desarrollara la Ley de [959, teniendo en cuenta lo expresado por el
Consejo de Estado, y el Subsecretario quedó en enviar a las dos Diputaciones un nuevo pro­
yecto en que se tuvieran en cuenta tales observaciones. En lugar de ello, el 12 de julio la
Diputación recibió una carta del Subsecretario en la que se contenían unos principios bási­
cos para la aplicación de la Ley en Alava y Navarra, y que ven ían a reflejar nuevamente los
criterios mantenidos desde el principio por el Ministro; dicha carta mereció otra respuesta
de la Diputación haciendo hincapié nuevamente en su postura.
5. EL DECRETO-LEY DE 1961.
El Gobierno atendi ó las indicaciones formuladas por el Consejo de Estado , pero no
en el sentido que esperaba la Diputación ; el 24 de julio se dictab a el Decreto-Ley 17/61,
regulador de las facultade s de las Diputaciones de Alava y Navarr a, modificando lo dis­
puesto en la Ley de 1959. El contenid o de este Decreto-Ley, en su parte principal, era el
siguiente:
Art. 10 Conforme a lo previsto en el número 2 0 del artículo 30 de la Ley 47 de 30 de
julio de 1959, la vigilancia del tráfico y circulación en las carreteras y vías públicas de
Navarra y Alava se rá ejercida por las Fuerzas de la Agrupación Especial de Tráfico de la
Guardia Civil. Siendo la citada vigilancia una fun ción de seguridad y orden público, cuan­
tos Agent es auxiliares puedan intervenir en la misma, y concretamente el personal motori­
zado de las Diputaciones de aquellas provincias, se entienden subordinados a los mandos
de aquella Agrupación de la Guardia Civil, y para su actuación coo rdinada, el Goberna­
dor civil, conf orme a lo pre visto en el artículo 6 0 de la Ley número 475 de 30 de julio de
1959, dictará las normas que estime necesarias, comunicándolas al Presidente de la res­
pectiva Diputa ción.
Art. 2 0 A los Gobernadores civiles de Alava y Navarra correspond erá eje rcer, en sus
respectivas provincias, las facultade s para la instrucción y resolución de los expedientes
por infracciones a la legislación de Tráfico y Circulación.
12. Dich o dictamen , de fecha 27 de abril de 1961 (n? 902 de la Recopilación de Doctrina Legal ), hace, entre
otras. las siguientes conside racio nes: "E l Consejo de Estado estima que, para que la disposición que se prop one
sea fiel corolario y desarrollo de la Ley de 30 de juli o de 1959 . tien e que respetar las actuales y respecti vas faculta­
de s de las Diput acion es Forales de Alava y de Navarra en la materia . (...) De lo expues to se despr end e que. si bien
el marco de autonomía administrativa reconocido a Alava y a Nav arra no puede entenderse restr ingid o por virtud
de la Ley de 30 de julio de 1959, ya que, antes al contrario. ha sido expresamente ratificado y dejado a sal vo (.)
tant o la materia propia de la Ley. que defiende e n un se ntido ampl io el orden público y la seg uridad nacional .
como la razó n que la inspira de moderni zar y potenciar los medi os técnicos al servicio de la poli cía de tráfico ata­
ñen e intere san a todo el territorio nacional , y será ilógic o y hasta co ntra producente que no favorecieran a las
regione s aforada s. La necesaria conci liación de estos dos aspectos de la cuest ión exami nada no pued e alcan zarse ni
por co nside rac iones ge néricas de principio ni por exégesis merament e legale s. Exige , por el co ntrario, e l que sea
planteada en los aspect os técn icos que condic ionan la policía y segurid ad del tráfi co por carretera. buscándose la
coordinación e ntre los Serv icios y Organi smo s es pecializados de la Adm inistración Central y de las Diputac iones
interesadas. a fin de que. elabo radas las bases técni cas adecuadas, se cumplan plenamente las finalidades perse gu i­
das por la Ley . El Consejo de Estado no ignora las dificultade s de todo orden que entraña la resoluci ón prácti ca de
la cuesti ón, Incluso llega a ad mitir 'lile es tos aspectos de políti ca de orde n público y de actu alización técnic a de la
policía de tráfico dom inan de tal manera la cuestión enj uiciada que pueden dar lugar a que se co nsidere. por razo­
nes de bien común. imprescindible limitar las actu ales y respe cti vas facu ltades de las provincias de Alava y Nava­
rra en la materia . Mas . en tal caso, es obv io seña lar, tras tod o lo ex puesto , que el pro yect o de Decret o no co nstitu­
ye norm a de rango adecuad o a tales efectos y serta jurídicam ent e necesario qu e por Le y se det ermin ara el ámb ito a
que tales facultade s actuale s habrían de quedar contraídas».
--
Art. 30 La competencia de las Diputaciones de Alava y Navarra en materia de orde­
nación de los transportes por carretera, coordinación de los transportes terrestres, vigilan­
cia e inspecc ión de los mismos y de la conservación y policía de carreteras, como asimismo
'la sanción de las infracciones que se produ zcan, seguirá at emp er ándose a los convenios o
disposicion es que le reconozcan sobre las misma s las facultades que ejerce.
Art . 4 0 En la constitución de las Comisiones Deleg adas de Tráfi co, crea das en el
artículo 50 de la Ley 47 de 30 de j ulio de 1959, f ormarán parte dos miembros de las
Diputaciones respectivas, sin que la act uación de dichas Comisiones afecte a las compe ­
tencia que ejerc en las Diputa ciones entre la ordenación y coo rdinació n de los citados
transportes.
En suma, se sometía a Alav a y Navarra prácticamente al mism o régim en de las
demás provincias, con la única salvedad de manten er la actuación de sus agentes en la vigi­
lancia del tráfico subordinados a los mandos de la Guardia Civil , y de incluir representantes
de las Diputaciones en las Comisiones Delegadas de Tráfico , con lo cual sus competencias
en materi a de tráfico se restrin gían al mínimo . La Diput ación Foral se reuni ó en sesión
extrao rdinaria el día 31 de juli o (el Decreto-Ley aparecía en el B.O .E. del 29), y acordó ele­
var al Jefe del Estado una exposición escrita sobre el problem a, al mism o tiemp o que le
so licitaba audienci a; por otro lado, re mitió un telegrama al Ministro de la Goberna ción
lamentando el contenido del Decreto-Ley y ele vando su "respetuo sa enérgica protesta" por
la decisión adoptada unilateralmente, así como deplorando las "desatenciones tenidas para
con esta corporación en procedimiento". En la misma sesión acordó so licitar informe a sus
asesores sobre si el Gobierno pod ía, med iante Decreto-Ley, limitar O privar a Navarra de
sus facultad es.
En una nue va sesió n extr aordin aria celebrada el día 18 de agos to, la Diputación
aprobó la exposición escrita que se iba a dirigir al Jefe del Estado, en la cual , tras hacer un
detallad o relato de los hechos acaec idos a parti r de la promul gación de la Ley de 1959, rei­
teraba sus argumentos para mantener sus facultades en la materia, y denunciaba la lesión de
los derecho s de Navarra, amparados por la Ley Paccionada de 1841, cuyo carácter de pacto
subrayaba; asimismo exp onía su qu eja en cuanto al procedimiento seguido y la actitud
adoptada por el Ministerio de la Gobern ación. Finalizaba rogando de Franco un remedio
adecuado para resolver el problema, "dej ando a salvo los principios de nuestro régim en pri­
vativo de Navarra", y solicitando que recibiera en audiencia a la Diputación en pleno.
Mientra s tanto, el Ministro dictó con fecha 12 de agosto de 1961 una Orden de desa­
rrollo del Decreto-Ley, que venía poco más que a reiterar sus disposiciones, matizand o
alguno s aspectos. Se disponía que la Guardia Civil vigilaría y orden aría el tráfico, y los
agentes de las Diputaciones el transporte y la conservación de la carretera, pero que se auxi­
liarían mutu amente en las funciones propias de cada cual. Las denun cias serían elevadas
por unos y otros al órgano que correspondiera según su materia : a los Gobernad ores Civi­
les en las de tráfico , y a las Diput aciones en las de transp ortes y carreteras. Se suavizaba
ligera mente el Decreto-Ley ya que no se hablab a para nada de subordinación de los cuerpos
provin ciales a la Guardia Civil (posiblemente como fruto de las protestas de las Diputacio­
nes) sino que se insistía sobre la colaboraci ón o coop eración y sobre las directrices de coor­
dinación que establecería el Gobernador Civi l "o ída la respecti va Diputación" o "por con­
ducto del Presidente de la Diputac ión".
Mientras esperaba que le fuera concedida audiencia por el Jefe del Estado (audiencia
que nunca tuvo lugar), la Diputa ción se reunió en sesió n extraordinaria el 14 de noviembre
de 1961, para estudiar la fórmula de solución que debiera presentársele a aquél. En las deli­
beraciones, se ex presó la opinión de que no podía exigirse a un Jefe del Estado, como única
solución, que derogase un Decreto-Ley aprobad o por él mismo, y que era preci so hallar una
fórmula aceptable que salvara los principios del régimen foral sin derogaci ón de la citada
norma , es decir, una solución intermedia entre la simple derogación y la aceptación del
Decreto-Ley. Por ello se concluyó que la petición que debía dirigirse a Franco era la de que
COMPETENCIAS DE...
MIGUEL JOSE IZUBELLOSO
se reanudaran las gestiones con el Ministerio de la Gobernación para llegar a un acue rdo: e n
el supuesto de que no se lograra nada, la co rpora ción preveía dar cuenta de todo lo actuado
en una sesión pública del Consejo Foral , y posteriormente ante los Ayuntamientos.
VI. LA ORDEN DE 20 DE DICIEMBRE DE 1962.
El 23 de marzo de 1962 el Vicepresidente informó a la corpo rac i ón que había man­
tenido conta ctos con el Mini stro Secretario General del Mo vimiento, con el Mini stro Subse­
cretario General de la Presidencia y con el Gobern ador Ci vil, y como fruto de tales conver­
sacion es veía la posibilidad de nego ciar con el Estad o so bre una disposici ón de desarroll o
del Decreto-Le y referida a Navarra. La Diput ación se reunió en ses ión extraordinaria el 29
de marzo para establecer su crit erio al respecto, y tras descartar de nuevo que fuera posible
la dero gaci ón del Decreto-Ley (que hubiera sido la so lución ideal para los diputados) se
apuntó la necesidad de que el posible acuerdo discriminara los artículos del CC que debían
quedar bajo la competencia sancionadora del Gobi ern o Civil y los que seguirían correspon­
diend o a la Diputación, siempre salvando el principio foral del convenio, acordándose oír la
opini ón del Gobernador Civil y, si ésta era favorable a proseguir negoc iaciones , el nombra­
mient o de una comisión. Dicha comisión, junto con los asesore s de la corporación, redactó
una propuesta de convenio que fue aprobada en sesión de 3 1 de agosto siguiente, con el fin
de someterla al Gob ernador. Dicho proyecto tenía , en resumen, el siguiente con tenid o:
a) El texto era de desarrollo del Decreto-Ley de 24 de Julio de 1961.
b) La Diputación aceptaba dicho Decreto-Ley para ev itar las graves con secuencias
que ello tendría ; se indicaba en el texto que "en aras del patri oti smo y de las buena s relacio­
nes que siempre ha deseado tener con el Gobierno , la Diputaci ón no tiene incon veniente en
suspender de momento el ejercicio de sus derechos", aunque "siempre con la reserva, por
su parte, de volver a recuperar el ejercicio de las facultade s hoy transigidas, cuando las cir­
cunstancias así lo vinieren a exigir".
e) Se distinguían, dentro del CC , entre infracciones de tráfico (que quedarían bajo la
competenc ia del Gobierno Civil) y las demás (de transpo rte y policía de carreteras. que
seguirían siendo competencia de la Diputación).
d) La coordinaci ón entre la Guardia Civil y los Agentes de la Diputación sería esta­
blecida por el Gobierno Civil y la Diputación Foral.
e) Ambos organi smos podrían solicitarse mutuament e dato s es tadísticos so bre las
denuncias formuladas.
f) La Jefatura de la Policía de Carreteras estaría a cargo de un mi litar, con la gradua­
ción mínima de capitán, especializado en tráfico y nombrado libremente por la Diputación .
g) El co nvenio se publi caría literalmente por el Mini sterio co n el rango de Orden.
La comisión designada se reuni ó el 3 de septiembre con el Gobernador Civil y le
sometió el proyect o aprobado por la Diput ación ; ambas parte s llega ron a un ac uerdo so bre
la base de tal proyecto, introduciend o algunas mínimas variaciones. El 7 de se ptiembre se
aprobó definitivamente el texto del co nve nio por la Diputación, que fue aprobado por el
Mini stro de la Gobernación como Orden de 20 de diciembre de 1962 y publi cad o en el
Boletín Oficial de Navarra (no en el del Estado) de 9 de enero de 1963 , aunqu e no con el
texto literal acordado entre el Gobernador Civil y la Diputaci ón, sino modifi cand o la redac ­
ci ón en un par de punto s. De esta manera qued aba definiti vament e delimitado el ámbito de
- - -- _ . _- ­
competencia de la Diputación For al y del Gobierno Civil en materia de sanciones" , En todo
est e proceso se pone de relieve una de las características que ha acompañado al régimen
foral de Na varra durante siglo y med io : ante la ausencia de garantías para la foralidad la
Diputación se va amoldando a las circunstancias tratando en todo cas o de asegurar la per vi­
vencia del régimen privati va , aunq ue en ocasiones ello le llev ara a realizar importantes con­
cesiones".
VII. EL AMEJORAMIENTO DEL FUERO DE 1982.
Como ya se ha se ñalado ante s, el art . 49.3 del Arnejoramiento establece que "en lodo
lo relativo al tráfico y circulación, Nav arra con serv ará íntegramente las facultades y compe­
tencias que actualmente ostenta" . Asimi sm o , el art, 5 1 del Amejorarniento del Fuero, dispo ­
ne que, la Policía Foral " continuará ejerciendo las funciones qu e actualmente ostenta" .
Volvamo s a la c uestión planteada al prin cipio de este trabajo ; ¿cua les son esas facul­
tades en mat eri a de tráfi co ? Evidentemente, fas qu e Nava rra tenía atribuidas por las norm as
antes estudi adas. En ese sentido, hay qu e considerar las siguientes:
a) Sanci ón de infracciones al Ce. La Diputaci ón Foral sancionaba toda s las infrac­
ciones hasta 1962. De sde entonces, en virtud de las di sposiciones contenidas en el Decreto­
Le y de 24 de julio de 1961 y en la Orden de 20 de dici embre de 1962 , la Diputación Fo ral
no pierde su potestad sancionadora pero se restrin ge a unas determinadas infra ccion es del
13. E l te xto de la Orde n es el s ig uieme:
« I? Se rán so me tidas a cono c imiento y re soluci ón ríe la Diputaci ón Foral de Nava rra . sin sa lved ad alguna. las
infracciones a los preceptos del CC que se co ntie nen en los artículos 32 . 37. 52, 6 1. 62 . 74 . 75.76.7&,84. 167 Y
185 ~I 208 ambos inclu siv e .
2° Las infra ccione s a los artículos 55 al 58 y 220 a l 228 inclusive . serán así mism o e l con ocim ient o de la
Diputaci ón cua ndo la autorización especial cuya ca re ncia moti ve la denuncia debiera haber s ido expedid a po r
aquella Corporación en raz ón a la residencia del vehículo y su titular, o bien por inobservanci a oc las co nd ic io nes
fijada s en dicha automació n expedida por los Or gan ism os adecu ado s dep endientes dc la Diputaci ón. En o tro cas o.
cuando el vehícul o por su residencia no hubiera tenid o necesidad de proveerse de la autorizaci ón especial e n es ta
pro vinci a. las infrac ciones denunciadas dentro de la mism a , se rá n del conocimiento del Gobierno C ivil de Navarra.
3° Lis infraccio nes a los artfc ulos del ce no rela cion ados en los dos apartados precedentes serán de la co mpe­
tencia del go bier no Ci vil de Na varra. Independien tem ent e de esta co mpetencia, sie mpre que co n motiv o de dichas
infracciones se produ zcan daños en las vías a ca rgo de la Diputación, se pasar á el oportuno raruo a ésta para qu e
instruya e l exped iente de re sarc imiento pur los tr ámites es tableci dos en sus di sposicione s pecul iares.
4° Los Ag entes espec ializado s dep end ientes de la Diputaci ón de Navarra que co nforme al artí culo ] 0 de la
Ord en de 12 ele agosto de 1961 han de ejercer la vigilanci a e inspec ción del tran sporte y de la co nservac ió n o pol i­
cía de ca rre teras para la de n uncia de las infr accion es qllc en ral materi a se produ zcan , co operará n co n la< Fu er zas
de la Agrupación Es pec ial de Tráfico de la Gu ardi a C ivil a vigi lar las infracciones de tr áfico y c irculac ión y proce­
der an a su denuncia cuando corresponda. Re cíprocam ente. los age ntes de es tas últimas Fuerzas ejercerá n la vig i­
lancia e inspecci ón del transporte y de ]¡I con serv aci ón 11 policía de ca rreteras . denunci an do asim ismo las infracc io­
ne s qu c co nozca n.
Aqu ell as Fuerzas y Agentes conforrnarún su actuac ión a las directrices de coordinaci ón qu e al efec to se esta­
ble zcan por el Gobi erno Civil y la Diputaci ón Fora l en el ámbito de su resp ectiva co mpete nc ia.
5" El aco m pañamiento de los convoyes de tran spone s esp eciale s por el territorio de la provin c ia se rá realizado
por los Agentes especialistas de la Diputa ci ón Foral , sa lvo proc edieran aquéllos de otra pro vincia limítrofe y ya
vinie sen aco mpa ñados por Agentes del Estad o. Lo, sc rvicios dd mantenimiento del ord en en pruebas ciclis tas o
cualq uier otra competición deportiva que lo recla me será n de sempeñados por las Fuerza s de la Agrupación Espe­
ci al de Tráfico de la Gu ardia Civil.
(\0 Para la co nveniente agilidad de trámites y resolu ción de los oportunos exped ientes, unos y o tros Agentes de
vigi lanc ia referidos formu lar án sus de nuncias e n los boletines impreso s que les proporc ione e l Go bierno C ivil
cua ndo las infr acciones sea n de co mpetenc ia de e sta Co rporación.
7" Las denun cia s formulada s por la Guardia Ci vil de Tráfi co y cua ntas ac tuac iones ten gan rela ción co n e lla. se
remitir án al go bie rno C ivil, que co nocerá de aqu ella s cuya co mpe tencia le co rres pon de y rem itirá a la Diputaci ón
de Navarr a las que sean propi as de las atribu ci one s de és ta Corp oraci ón . Recíprocamente, los Ag entes dep end ien­
tes de la Diputaci ón Foral remitirán sus denuncias a este Ce ntro par a que resuelva las que le co rres ponden y remit a
al Go bierno C iv il la s de co mpe tencia Guberna ti va.
So El Gobierno Ci vil y la Diputaci ón Foral de Nav arra podrán so licitar mutu am en te, viniendo o bligado s a faci ­
litarl os, los parle s numéricos o es tadís ticas de denuncias formuladas que es time n o por tunos».
14. Jos é AI\Cf'ONI O RAZQUt N LIZARRAGA, «Fundumentos j uridicos del Amejoramiento del Fuero », Dep arta men­
to de Presid en cia e Interior del Go bierno de Na va rra , Pamplona 191\9.
COMPETENCIAS DE...
MIGUEL JOSÉ IZUBELLOSO
ce. Hay
que tene r en cuenta que el CC ha sido parcialmente derogado, lo que plantea una
problemática que será examinada más adel ante .
Si bien en el proceso de negociación que llevó a la Orden de 20 de diciembre de
1962 se pretendía hacer una distinción entre infracciones "de tráfico" , vinculadas con el
orden público y competencia del Estado, e infracciones "de policía y conservación de carre­
teras", competenc ia de la Diputación, en la práctica ambos tipos de infracciones se mez­
clan, y hay que considerar que ambas se hallan dentro de la materia "circulación y tráfico
de vehículos a motor" mencionada en el art o 149.[ de la Con stitución . Como se indicará
más adelante, las mismas materias que en 1962 se atribuyen a la competencia de la Diputa­
ción siguen siendo regulada s en la LSV y su desarrollo reglamentario como propias de esa
materia.
b) Vigilancia y ordenaci ón del tráfico. El Decreto-Ley de 24 dejuli o de 1961 atribu­
yó esta función a la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, pero no le privó de ella al
Cuerpo de Policía de Carreteras, sino que dispuso que la ejercería de forma subordinada a
los mandos de la Guardia Civil y conforme a las instrucciones que es tableciera el Goberna­
dor Civil. En la práct ica no se produjo dicha subordinación ; el Acuerdo de la Diputación
Foral sobre reorganización de dicho cuerpo de 4 de diciembre de 1964, regula las funciones
de la Policía Foral y, entre otra s describía la sigu iente:
"Ordenación del tráfico y transport e en estrecha colaboración con las f uerzas de la
Guardia Civil, y en cumplimiento de las disposiciones vigentes ".
No se habla, pue s, de subordinación sino de colaboración, respondiendo más al espí­
ritu de la Orden de 20 de diciembre de 1962 . Hoy el debate sobre si la Policía Foral está
subordinada a los mandos de la Guardia Civil en el ejercicio de su función de vigilancia y
ordenación del tráfico está fuer a de lugar. El marco jurídico actual no es compatible con la
idea de subordinación de órganos de la Comunid ad Foral a órganos de la Admini stración
del Estado. El propio art o51 del Amejoramiento subraya que la Policía Foral se halla "baj o
el mando supremo de la Diputación Foral " , y que la coordin ación con las Fuer zas y Cuer­
pos de Seguridad del Estado se hará por medio de la Junta de Seguridad, formada por un
número igual de representantes de la Diputación Foral y del Gobierno de la Nación. Todo
ello es congruente con el principio de autonomía recogido en los arts. 2 y 137 de la Consti­
tución , y en el arto I del Arnejo ramienro.
La Ley Foral de Cuerpos de Policía de Navarra , según anuncia en su propia exposi­
ción de motivos , agota "todas las posibilidades de asunc ión de competencias que marca la
Ley Org ánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra y la Ley
Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad" . Es decir, que atribuye a la Poli cía Foral
todas las funciones que venía desempeñando hasta 1982 , y le suma aquellas que la Ley
Orgánic a atribuye a las policías autonómicas y no se comprendían en las anteri ores. Entre
las fun ciones que atribuye a la Policía Foral en su art. 9.1. está la siguiente:
"Ordenación del tráfico dentro del territorio de la Comunidad Foral, conf orme a
Los convenios de delimitación de competencias en la materia concluidos con el Estado y
vigentes en cada momento ".
La Le y Foral alude a los conv enio s de delimitación de co mpete ncias (referen ci a
que hay ente nde r hecha a la Ord en de 20 de dici embre de [962 ya aludida), y espec ifica
que es os deben ser los "v ige ntes en cada momento" , donde se revela la inten ción del
legislador foral de que en el futuro se modifique la actual situación, adaptándola al nuevo
marc o jurídico establecido por la Constitución yel Amejoramiento . La nece sidad de que
existan esos convenios de delimitaci ón de competencias es evidente y deriva del propio
contenido del Amejoramiento y tambi én de la regulación contenida en la Ley Orgánica
de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad . La Policía Foral ha recibido la atribuci ón de una
serie de funciones (vi gilancia del tráfico , seguridad públi ca, policía admini strativa, poli­
cía judici al, etc .) que coinciden en gran parte con las qu e se atribuyen a las Fuer zas y
_mi
Cuerpos de Seguridad del Estado. Resulta una atribución concurrente, que no tiene otra
solución para una actuación racional y eficaz de las Administraciones Públicas implica­
das que la del entendimiento entre ellas y la instrumentación de criterios de delimitación
de sus servicios. Se trata de un mecanismo que ya se ha utilizado ante problemáticas
similares en el País Vasco y Cataluña.
Durante la discusión parlamentaria de la Ley Foral algunos grupos quisieron atri­
buir la función de vigi lancia y ordenación del tráfico "con carácter exclusivo" a la Policía
Foral", Esta atribución no huhiera sido plenamente conforme con el Arnejoramiento, que en
su arto 49.3 establece que "en todo lo relativo al tráfico y circulación, Navarra cons ervará
íntegramente las facultades y competencias que actualmente ostenta", y en su arto 51.1 que
la Policía Foral "continuará ejerciendo las funciones que actualmente ostenta". Hasta 1982,
la función de vigilancia y ordenación del tráfico se hallaba atribu ida tanto a la Guardia Civil
como a la Policía Foral ; se trata de una competencia concurrente de Navarra y del Estado,
que ninguna de ambas partes puede reclamar en exclusiva. En cambio, otras funciones rela­
tivas al tráfico se hallan atribuidas únicamente al Estado (matriculación de vehículos, per­
misos de circulación y conducción, etc.).
Todas las fuerza s políticas presentes en el Parlamento de Navarra han expresado su
voluntad de ampliar las competencias de la Policía Foral en materia de tráfico, si bien nadie
ha concretado el procedimiento que debiera seguirse ni los límites de dicha ampliación. El
único ejemplo en esta materia, a veces apuntado como modelo, es el de la Comunidad
Autónoma del País Vasco. Como ya se ha explicado, el Estatuto de esta Comunidad hace
una atribución negativa de funciones, es decir, no señala directamente las funciones de su
policía autonómica sino que únicamente hace relación de las que se reservan a la fuerzas
estatales ; entre éstas no se halla la de tráfico, lo cual ha permitido que esa función se atribu­
yera a la policía autonómica . Ahora bien, la competencia de la Comunidad del País Vasco
no se ha reducido a la ejecución de las funciones estrictamente policiales de vigilancia y
ordenación del tráfico. y denuncia de las infracciones, sino que se extiende a otros aspectos
de tipo administrativo que se ejercían por las correspondientes Jefaturas provinciales de
Tráfico (la s cuales fueron tran sferidas al País Vasco): matrículas, permisos de conducir y
circular, autoescuelas, etc. Es decir, que las competencias de ejecución atribu idas a la
Comunidad Autónoma son amplias, y el Estado se ha reservado únicamente algunos aspec­
tos muy concretos ,
Una hipotética recuperación de las competencia s de Navarra en materia de tráfico
podría dirigirse, en consecuencia, en dos direcciones:
a') A asumir toda la competencia de ejecución de la normativa estatal en la materia
de tráfico , de modo similar al País Vasco. Estas competencias no se atribuyen expresamente
en el Amejoramiento a Navarra, por lo cual parece que su asunción exigi ría reforma del
mismo o una ley orgánica de tran sferenci a o delegación de funciones .
b') A atribu ir a la Policía Foral la vigilancia del tráfico en las carreteras de Navarra ,
sustituyendo a la Guardia Civil en la totalidad de sus funciones , pero manteniendo sus
demás competencias en materia de tráfico el Estado. Esta segunda posibilidad no exige
reforma del Amejoramiento ni ley orgánica, ya que la función de vigilancia del tráfico ya
está atribuida a la Policía Foral. Únicamente exigiría que , previo acuerdo entre las dos
Admini straciones, la Guardia Civil restrinja sus servicios habituales en Navarra a aquellos
de incidencia supraterritorial, como el acompañamiento de transportes especiales o pruebas
deportivas que excedan el territorio foral , y caso s similares, y la Policía Foral los amplíe
hasta cubrir toda s las nece sidades ordinarias.
15. El debate sobre esta cue stión puede hallase en el Diario de Sesiones del Parlament o de Navarra n úm. 86 ,
de 4 de febrero de 1987.
COMPETENCIAS DE...
MIGUEL JOSÉ IZUBELLOSO
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VIII. LA LEY DE SEGURIDAD VIAL Y SU DESARROLLO.
La LSV , e laborad a medi ante la técni ca de delegación le gi sl ati va ", viene a poner
remedí a a la anómala s ituac ión qu e supo nía el CC co mo regl am ento independiente. El prin­
c ip al pr obl ema de tal si t uac ión es que cualquier modificación regl amentari a que , tras la
Con sti tución, alterara su régimen sa ncio nador, no respetaba e l prin cipio de legalid ad de la
norma supre m a.
La promulga ci ón de la LSV no in cid e de forma directa e n las c om pe te ncias que
os tenta Navarra e n la materia , ya qu e qu edan sal vadas gené rica me nte co n la fórmula de su
art. 4 (la habitual co leti lla de "sin perjuicio.."). Aquí hay qu e hac er una matización . El
título de la ley alude no so lo a "tr áfi co y circulac ión de ve híc ulo s a mot or", sino también a
"s e g ur ida d vial". ¿ Es ésta un a mat er ia distinta? ¿. Ex ige un ex amen so bre [a titul aridad de tal
co mpe te nc ia, no men c ionada directam ente e n e l art. 1 4 9~ 1 de la Co ns tituc ión? E n mi opi ­
nión ambas preguntas merecen un a res pues ta ne gat iva. La seg ur ida d vial no es materi a dis­
tin ta . Creo que no ha y definiciones le gales o jurisprudenciales so bre esta expresión , pero
entiendo que la seguridad vial no es sino el objeti vo que persi gu e cu alquier norm a qu e inci­
da en el tráfi co y c irc ulac ión de ve híc ulos a mot or. Todas las normas de la LS V y sus regl a­
mentos persigu en ga rantizar la se guridad via l, es to es, las condicion es qu e permiten la nor­
mal circ ulac ió n de los ve híc ulos si n riesgo par a los m ism os o sus oc upantes . Ya el C C
men c ion ab a e n s u art. 16 que "todos los usuarios de las vía s pública s deben co mport arse
correct am ent e y de fo rma que no con stituyan pel ig ro o entorpec im ie nto para la circ ulaci ón,
así co mo evitar cualqu ier daño a las personas o a los bienes", S i co m pa ramos e l co nte nido
de la LS V co n el ce, co m proba mos qu e es tán reg ula ndo la mi sm a mate ria. Po r tan to, e l
títul o de la L SV es reiter ati vo . Pod ía haberse den omin ado perfect am ente Le y de Segurida d
V ial , o Ley de Tr áfic o, o Ley de C irculación. C ualq uiera de esas ex pres io nes tendrían el
mi sm o alca nce .
Lo que sí tien e incidencia sobre las competen cias de Navarra en est a materi a es e l
desarrollo reglamentario de dicha ley, qu e hasta aho ra se redu ce al Reglam ent o Gene ral de
Circul ac ión (RG C)J7. Co n es te re gl amento se der ogan al gun as partes del ce, qu e qued a
vige nte e n el rest o a la espera de qu e se produzca e l desarrollo co mpleto de la LSV . E n lo que
aho ra nos importa, el C C ha quedado derogado e n algunos de lo s art ículos cuya infracción
correspondía sanci onar a Navarra. En particular, qu ed an derogad os los s ig uientes pre cept os:
-Ar l. 32 , so bre pa so por puent es, materia qu e aho ra se regula e n e l art. 6 1 del RO C
-Art . 37 , so bre vías e n rep ar ación, materi a qu e ahora se regul a en el art. 60 de l ROC
-AI1. 53, so br e da ños a las se ña les u otros el em ent os de las vías, mater ia que aho ra
se regul a en e l art. 142 del ROC
-Art s. 74 al 76, so bre gan ad os, cañadas y ve hículos de tracci ón anima l, materia qu e
aho ra ser re gula en los arts. 126 a 12 8 del RO C
-Art. 167, so bre seña les de c ircu luci ón , m ateri a qu e ahora se regul a en el
a rL ~
134 del
RC C.
-Art s. 195 a l 200 , so bre tran sporte de viaje ros, m ateria q ue ahora se reg ula en el art .
11 del RGC
Resulta, por tanto, que por la O rde n de 20 de dici embre de 196 2 se at ri buye a Nava­
n a la sa nc ió n por in fracciones a una s normas qu e hoy es tá n dero gad as. Co mo es ló gic o, no
pod em os hac er un a int erpr etaci ón tan es tr icta y literal so bre las co mpetencias qu e se atribu­
ye n a Nava rra qu e lle ve a la co ncl us ión que la derogac ió n del CC deja sin co ntenido la
16. Ley J 811 989, de 25 de j ulio, oc I3 a~e 5 . y Real Decreto Leg islativo 33911 990. de 2 de marzo. texto articulado .
17. Real Decre to 13/ 1992. de 17 de enero .
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potestad sancionadora de la Comunidad Foral. Ahora bien , la interpretación contraria, esto
es , que Navarra sigue teniendo competencia para sancionar las infracciones que se produz­
can en las mismas materias que regulaban los artículos derogados del Ce, ofrece algunas
dificultades para ser aplicada. La razón principal es que la LSV y el RGC no mantienen la
misma sistemática que el CC en materia sancionadora. Este último establece la sanción a
imponer inmediatamente después de las disposiciones infringidas, a todo lo largo del articu­
lado . En cambio, el RGC no conti ene propiamente un régimen sancionador. Conforme al
prin cipio de legalidad derivado del art. 25 de la Constitución. es la LSV la que en su Título
V regula las infracciones y sanciones de forma sistemática. Se clasifican las infracciones en
leves , graves y muy graves . Son leves todas las infracciones contra las disposiciones de la
LSV o sus reglamentos de desarrollo que no se califiquen expresamente de graves o muy
graves. Las infracciones graves son las conductas tipificadas en la propia LSV (tales como
conducción negligente o temeraria, omisión de socorro, ingestión de alcoholo dragos,
infracciones de velocidad, adelantamiento, etc .). Son muy graves las infracciones graves en
las que concurran circunstancias de peligro. El RGC se limita a establecer las normas de
circulación, y a señalar en diversos artículos que la infracción a sus disposiciones tiene la
calificación de infracción grave (las infracciones no señaladas expresamente como graves
en el RGC serán calificadas como leves).
La consecuencia de ello es que si anteriormente estaban bien definidas las infraccio­
nes cuya sanción era competencia de Navarra, en el momento presente es más difícil preci ­
sarlas, porque en algunos casos se han mezclado dentro de la LSV y del RGC con otras
cuya competencia correspondía al Estado. En la pr áctica, los agentes de tráfico (tanto de la
Guardia Civil como de la Policía Foral) dirigen sus denuncias a la Jefatura Provincial de
Tráfico, y no entran a interpretar si alguna denuncia no es de la competencia de dicho órga­
no. Por lo que sé, dicha Jefatura tampoco se ha planteado esta cuestión.
Para que esta situación no derive pura y simplemente en la práctica en una pérdida
de las facultades que ostentaba Navarra en materia sanc ionadora y que le atribuye el art.
49.3 del Amejoramiento, sena necesario que ambas Administraciones, estatal y foral, hicie­
ran de común acuerdo una delimitación de funciones.
IX. CONCLUSION.
En virtud de lo que disponen los arts. 49 .3 y 51 del Amej oramiento, Navarra dispone
de competencias en la materia de tráfico, materia compartida con el Estado. ElEstado tiene
competencia exclusiva para dictar la legislación y normativa reglamentaria que rige la cir­
culación de vehículos a motor. Asimismo tiene competencia para establecer las condiciones
técnicas de los vehículos y sobre las autorizaciones administrati vas relativas a los vehículos
y los conductores. Navarra ha con servado competencia sobre vigilancia del tráfico (ejercida
por la Policía Foral en concurrencia con la Guardia Civil) y potestad sancionadora sobre
determinadas infracciones en materia de tráfico.
Las modificaciones normativas producidas en los últimos años en esta materia
hacen necesaria una actualización de las normas que delimitaban las facultades sancionado­
ras de Navarra. Asimismo la aplicación de los principios de eficacia y economía aconseja
una delimitaci ón de las funcione s de vigilancia de tráfico ejercidas por la Policía Foral para
evitar la duplicidad con la Guardia Civil.
ANEXO
Estando ya a punto de enviarse a la imprenta este trabajo, se ha producido un conato
de conflicto de competencias sobre esta materia entre Navarra y el Estado. Digo conato por­
que se ha reducido a una declaración formulada por el Delegado del Gobierno en la Comu­
nidad Foral en la sesió n de la Junta de Seguridad celebrada el 27 de octubre de 1993, de que
COMPETENCIAS DE...
MIGUEL JOSÉ IZU BELLOSO
no reconoce a la Policía Foral comp etencia para realizar atestados de tráfico (en septiembre
de 1993 se ha puesto en marcha dentro de la Policía Foral una unidad de atestados).
Sorprende que se discuta dicha competencia, sobre todo porque no se trata propia­
mente de una competencia. Como se deduce de lo apuntado en este trabajo, la Policía Foral
viene desempeñando la función de vigilancia del tráfico en las carreteras interurbanas de
Navarra desde 1928. En el ejercicio de tal función , con frecuencia debe intervenir en acci­
dentes de tráfico, y como consecuencia de ello también en oca siones debe realizar diligen­
cias propias de la tarea de policía judicial que, en su caso, se incorporan a las que tramiten
los órganos judiciales competentes. Pues bien, el atestado no es una "competencia" sino
simplemente la forma que adoptan las diligencias que realizan los funcionarios de policía
judicial, incluyendo los hechos averiguados, las declaraciones e informes recibidos y las
circunstancias que han observado y que pueden ser prueba o indicio de delito, todo ello
conforme a lo que disponen los arts. 292 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.
El hecho de que la Policía Foral hasta fechas recientes no haya tenido una unidad especiali­
zada en confeccionar atestados de tráfico no significa que no pudiera realizarlos (más bien
hay que entender que estaba obligada a realizarlos si no intervenía otro cuerpo) . No hay
ninguna norma que atribuya a la Policía Foral la función de realizar esos atestados, pero
tampoco hay norma que la atribuya expresamente a la Guardia Civil; se trata simplemente
de un instrumento o forma para cumplir las obligaciones generales que deben entenderse
atribuidas a cualquier cuerpo policial que intervenga en el escenario de un accidente de trá­
fico que ofrezca indicio s de haberse originado a cau sa de una conducta constitutiva de deli­
to o falta .