Untitled - Defensoría Militar

“La política siempre está al mando, y lo militar es sólo uno de sus
instrumentos…la guerra y la política siempre van unidas, pero la
política debe dirigir, estableciendo los objetivos para que la estrategia
militar, que se ocupa del despliegue de la fuerza para conseguir los
objetivos políticos, pueda alcanzarlos. Así, lo político y lo militar no
corren linealmente de manera paralela. En el desarrollo de la
confrontación se presenta una interacción muy dinámica entre ambos
factores, de tal manera que el proceso político influye sobre la suerte
de las armas, así como los acontecimientos militares inciden sobre la
marcha de la política.
Alfredo Rangel
INTRODUCCIÓN
1. DEL MULTIFORME SIGNIFICADO DEL TÉRMINO “RESPONSABILIDAD” Y
LA NECESIDAD DE DETERMINAR SU ALCANCE EN VIRTUD DEL USO
QUE DE ÉSTE SE HAGA.
2. LA RESPOSANBILIDAD DE LAS AUTORIDADES CIVILES EN EL
MANTENIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO
2.1. Deber Superior del Estado de garantizar el ejercicio pleno de los
derechos y libertades humanas – Responsabilidad de todas sus
autoridades públicas.
2.2. De la función subordinada de las Fuerzas Armadas y la
responsabilidad del Presidente de la República como su supremo
Comandante.
a. Características del modelo constitucional colombiano.
b. Del desarrollo legal y algunas particularidades históricas de la
subordinación de las Fuerzas Armadas colombianas al poder
civil.
3. DEL MANDO PRESIDENCIAL SOBRE LAS TROPAS
DIRECCIONAMIENTO ESTRATÉGICO DE SU ACCIÓN.
4. UNA REFLEXIÓN NECESARIA…
Y
EL
INTRODUCCIÓN
En el marco del examen de exequibilidad efectuado por la Corte Constitucional al
artículo 4º del Acto Legislativo 001 de 2012, conocido como el “Marco Jurídico
para la Paz”, el Presidente Juan Manuel Santos Calderón, reconoció pública y
expresamente la responsabilidad del Estado por violaciones a los Derechos
Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario cometidas por sus
agentes en el marco del conflicto armado.
La trascendental declaración, que en su momento significó un revuelo en el seno
de la opinión pública, más allá de representar un reconocimiento a las víctimas de
la confrontación, constituye un significativo acto de contrición del Jefe de Estado,
respecto del cual aún no se han ofrecido las reflexiones que pudiera haberse
esperado.
Para empezar, bien cabría cuestionarse sobre el real alcance de una
manifestación de esta naturaleza; esto es, ¿A qué tipo de “responsabilidad” se
refería el jefe de Estado en su intervención ante la Corte Constitucional?¿En qué
medida contribuye ésta a la construcción social de una memoria del aciago y
prolongado periodo de violencia que ha sufrido el país? ¿Cuál es la real
trascendencia de que la máxima autoridad política y militar de la Nación se
pronunciara en tal sentido?
Recientemente, esta vez ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, otra
reconocida figura pública, el Doctor Jaime Castro, Ministro de Gobierno durante la
presidencia del Doctor Belisario Betancur (1982-1986), hizo una declaración de
similar matiz al referirse a la responsabilidad de este mandatario en los sucesos
del Palacio de Justicia. A pesar de que hubo mayor eco de sus afirmaciones
referidas a los detalles concretos de la toma y el desarrollo de la acción militar de
retoma del Palacio, pasó desapercibida su versión acerca de lo que consideraba
como la responsabilidad del Presidente Betancur. El ex ministro aseguró al
respecto, que el mandatario, a lo sumo, tendría una “responsabilidad política” con
ocasión de dicho suceso, enfatizando que en cuanto a los resultados de la acción
militar, ordenada por Betancur, eran del exclusivo resorte de los militares.
“El juez Manuel Ventura Robles preguntó si es responsabilidad del Presidente lo
que sucedió en el lugar. A lo que Castro respondió que la ‘responsabilidad’ era
solo de tipo político. ‘El operativo mismo, si hubo excesos o no, eso es
responsabilidad de los militares. El presidente (Betancur) no asumió la dirección
de los operativos de guerra, aunque sí los ordenó’”. (Fuente: eltiempo.com/articulo
“Si hubo abusos o no, eso es responsabilidad de los militares” – 13 de noviembre
de 2013)
Sin duda, esta afirmación despierta idénticos interrogantes a los que surgen de lo
declarado por el presidente Juan Manuel Santos. Adicionalmente habría que
preguntársele al ex ministro Castro si al aludir a la “responsabilidad” del Presidente
Betancur, incluía igualmente al propio asalto terrorista del M-19 al Palacio, como
quiera que ello constituyó, por mucho, una extraordinaria y grave alteración del
orden público, siendo éste el máximo responsable de su preservación y
restablecimiento.
A partir de tan significativas referencias, la Corporación Defensoría Militar invita a
la opinión pública a reflexionar sobre lo que debería entenderse, y eventualmente
reclamarse, como la “responsabilidad” de las autoridades políticas por las graves
alteraciones al orden público por parte de los diferentes factores de
desestabilización, sean éstas relacionadas o no con el conflicto armado. Ello así,
bajo este entendido, que de conformidad con el diseño del sistema jurídico
nacional, son estas las principales garantías de la conservación y restablecimiento
de las condiciones necesarias para la convivencia y el ejercicio efectivo de los
derechos, libertades y garantías ciudadanas.
El objeto de este escrito, consiste en servir de simple llamado a la reflexión sobre
uno de los más complejos, pero ineludibles, aspectos materia de reconstrucción
histórica: los deberes de conservación y defensa del orden público por parte de las
autoridades políticas de la Nación. Así pues, no se ofrecen respuestas acabadas
al respecto, sino se destacan algunos elementos de juicio, que seguramente
ayudarán a la más adecuada comprensión del asunto.
1.
DEL
MULTIFORME
SIGNIFICADO
DEL
TÉRMINO
“RESPONSABILIDAD” Y LA NECESIDAD DE DETERMINAR SU
ALCANCE EN VIRTUD DEL USO QUE DE ÉSTE SE HAGA.
La “responsabilidad”, quizá sea una de las acepciones lingüísticas de mayor uso
en la jerga popular y jurídica; sin embargo, su empleo no es unívoco, lo cual hace
que su contenido semántico sea igualmente multiforme. De esta realidad
indiscutible, aunque comúnmente desapercibida, dio perfecta cuenta Herbert
Lionel Adolphus Hart, quien propuso una tipología determinada por el ámbito de la
actividad a la que está referido el uso de tal expresión.1
Para este connotado filósofo del derecho, la “responsabilidad” puede expresarse
en términos de capacidad, factor causal, deberes y obligaciones o como
sancionabilidad; a tal efecto, refiere el siguiente ejemplo:
“Como capitán del barco, X era responsable por la seguridad de sus
pasajeros y carga. Pero, en su último viaje se embriagaba todas las noches
y fue responsable por la pérdida del barco con todo lo que llevaba. Se
rumoreaba que estaba loco, pero los médicos lo encontraron responsable
de sus acciones. Durante el viaje, X se comportó muy irresponsablemente
y varios accidentes, que tuvo en su carrera, demostraron que no era una
persona responsable. El Capitán siempre sostuvo que fueron las tormentas
excepcionales las responsables de la pérdida del barco, pero en un
proceso judicial que se le siguió fue encontrado responsable por la pérdida
1
H. L. A. HART, Punishment and Responsibility: Essay in the Philosophy of Law, Clarendon Press, Oxford,
1968. Segunda impresión, revisada, 1970. de vidas y bienes. Todavía vive y es moralmente responsable por la muerte
de muchas mujeres y niños.”2
La multiformidad semántica del término, advertida por Hart, no solo hace evidente
el vínculo simbiótico entre el lenguaje y el derecho3, sino además plantea un
importante desafío al jurista de cara a la determinación de su alcance –a efecto de
hacer una adecuada incorporación a su discurso—; de manera tal que resulte, en
todo caso, necesario indicar el sentido concreto al que está referido su uso.
Ahora bien, en el plano jurídico, es preciso afirmar que la responsabilidad
constituye uno de los conceptos basilares de todo Ordenamiento, a tal punto que
resultaría sumamente difícil comprender el Derecho haciendo abstracción de la
misma. Ya sea que se conciba en términos de exigibilidad o de sancionabilidad
(Alf Ross)4, la responsabilidad desde la vista jurídica supone para el individuo la
imposición del deber de asumir “el costo” aparejado a sus “decisiones”, concretado
en el deber de reparar el daño ocasionado o el de soportar una determinada
sanción.
Así las cosas, como ocurre en el ámbito de la moral, la responsabilidad jurídica
atiende ineludiblemente a una norma preexistente, que impone un específico
deber de actuar de un modo determinado –esto es, como lo afirma la Teoría Pura
del Derecho, del modo contrario a la condición de la sanción—. Al decir de
KELSEN:
2
PABLO LARRAÑAGA. El concepto de responsabilidad. México, Ediciones Coyoacán S.A., 2000, Pág. 43,
citado por el profesor ENRIQUE GIL BOTERO en Responsabilidad Extracontractual del Estado, Sexta
Edición, Editorial TEMIS. Pág. 3 3
Memorable en este sentido la afirmación de Kaufmann: “El lenguaje vive y se renueva siempre a partir del
lenguaje corriente, si el lenguaje técnico pierde su conexión con el lenguaje corriente entonces muere.
Lo dicho concierne también a la relación entre lenguaje corriente (lenguaje normal) y lenguaje técnico, con
lo cual aquí sólo se debe considerar al lenguaje técnico jurídico, en especial el lenguaje de la ley”
KAUFMANN, Arthur. Filosofía del derecho. Universidad Externado de Colombia, 2006. Pág. 232.
4
Responsabilidad como exigibilidad: “Tener (to bear) responsabilidad (coloquialmente: ser responsable) de
un estado de cosas es ser la persona a la que puede justificadamente (rightfully) exigírsele cuentas de ello.
Responsabilidad como sancionalibilidad: “ser responsable de algo significa que es la persona que puede ser
justificadamente (rightfully)sentenciada por algo.” ROSS, Alf. Responsability and punishment. University of
California Press, Berkeley. 1975. Págs. 16 y 20.
“La ciencia del derecho ha tomado en préstamo de la filosofía moral la
noción de obligación, pero entre una obligación jurídica y una
obligación moral hay la misma diferencia que entre el derecho y la
moral. El orden social que denominamos moral está compuesto por
normas que prescriben o permiten una conducta determinada, pero no
estatuyen actos coactivos destinados a sancionar la conducta contraria.
Decimos que hay obligación moral de conducirse de la manera
prescrita por la moral. La noción de obligación moral coincide, pues,
con la de la norma moral que prescribe una conducta determinada. El
que acata la norma cumple una obligación moral y el que no la acata
enfrenta o viola dicha obligación. Por el contrario, no hay obligación
jurídica de conducirse de una manera determinada sino en el caso de
que una norma jurídica estatuya un acto coactivo para sancionar la
conducta contraria. Un individuo está jurídicamente obligado a ejecutar
un contrato cuando el incumplimiento de este contrato es la condición
de un acto coactivo.”5
Este breve y simple recorrido por las posiciones tradicionales asumidas en el seno
de la filosofía del derecho, en cuanto al significado del vocablo “responsabilidad” –
desde la concepción multiforme expuesta por Hart hasta la univocidad defendida
por Kelsen—, ofrece claras luces sobre las complejidades intrínsecas a cualquier
intento por definir una institución fundamental de la vida en sociedad, de la cual el
derecho se ha servido para autoestructurarse. Pareciera ser entonces, que la
responsabilidad pertenece a aquel extraordinario universo de cosas e instituciones
que se comprenden mejor sin condicionar su contenido a una definición
específica.
Advertido ello, oportuno sea precisar que el empleo del término que se hace en lo
sucesivo, para reflexionar sobre la deuda histórica de las autoridades políticas con
motivo de las graves alteraciones al orden público del país –relacionados con el
conflicto armado—, no necesariamente se adscribe a un tipo particular de
responsabilidad jurídica (penal, política, patrimonial, etc.). Esto, en la medida en
que el propósito de la presente reflexión no va más allá de propiciar una revisión al
estado actual de cosas y echar un vistazo a nuestro pasado inmediato, a fin de
5
KELSEN, Hans. Teoría Pura del Derecho. Editorial EUDEBA, Universidad de Buenos Aires, 4ª Edición/9ª
Reimpresión. 2009. Pág. 65 examinar genéricamente el rol cumplido por las autoridades civiles en la
conducción de las hostilidades y el mantenimiento de las condiciones necesarias
para el pleno ejercicio de los derechos, garantías y libertades ciudadanas.
En consecuencia, el uso recurrente de la expresión predicha debe asociarse con
su más difuso o abstracto significado; en todo caso, la determinación de las
responsabilidades concretas es una labor que incumbe de modo exclusivo a las
autoridades administrativas y judiciales de la Nación.
2. LA RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES CIVILES EN
EL MANTENIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO
2.1.
Deber superior del Estado de garantizar el ejercicio pleno
de los derechos y libertades humanas – Responsabilidad
de todas sus autoridades públicas.
Una reflexión como la que aquí se insta, dada la naturaleza jurídica que le es
propia, obligadamente debe remontarse a las “normas base” del Ordenamiento,
consagratorias de los deberes de protección y garantía de los derechos de las
personas que le asisten al Estado y sus autoridades.
Desde el Preámbulo de la Constitución Política, acto fundacional que significó la
proclamación de los propósitos estratégicos del Ordenamiento y del Estado6, el
sistema jurídico nacional se ha estructurado de manera que mejor pueda servir
a la protección y promoción del individuo y la sociedad. De ahí que el
aseguramiento y preservación de las condiciones necesarias para la
convivencia pacífica, que faciliten la realización integral del individuo y el
6
“EL PUEBLO DE COLOMBIA, en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la
Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la
Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el
conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un
orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad
latinoamericana, decreta, sanciona y promulga la siguiente.” Ver sentencia C-477 de 2005, MP. JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO.
desarrollo económico del colectivo, constituyan tareas que en sí mismas
representan el fin primordial de las autoridades públicas. No en vano el artículo
2º Superior deduce la razón de ser de estas últimas de los fines esenciales del
Estado, de los cuales merece resaltarse el de “asegurar la convivencia pacífica
y la vigencia del orden justo”.
“ARTICULO 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la
independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas
las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.”
Sin duda, uno de los pronunciamientos jurisprudenciales de mayor importancia
sobre este particular asunto, corresponde al proferido en el marco del examen
de constitucionalidad de la Ley 684 de 2001, por la cual se organizaba el
sistema de defensa nacional. En la sentencia C-251 del 11 de abril de 2002, la
Corte Constitucional calificó la preservación del orden público y la garantía de la
convivencia pacífica como “condiciones materiales” para el ejercicio pleno de
los derechos y libertades individuales.
“5- Una de las finalidades básicas de las autoridades colombianas es la
defensa de la integridad nacional y la preservación del orden público y
de la convivencia pacífica, no sólo porque así lo establece expresamente
el artículo 2º de la Carta, sino además porque esos elementos son
condiciones materiales para que las personas puedan gozar de sus
derechos y libertades. La Constitución busca entonces el fortalecimiento
de las instituciones, para que éstas puedan cumplir efectivamente su
misión constitucional de asegurar la convivencia pacífica perturbada por
grupos armados que actúan al margen de la ley y atentan contra la vida,
la libertad y los demás derechos y libertades de las personas residentes
en Colombia (CP art. 2º).”
Enseguida de lo cual afirmó, magistralmente, citando lo considerado en la
sentencia C-038 de 1995, que el “Estado tiene el deber de “mantener la
convivencia pacífica e instaurar un sistema jurídico - político estable, para
constituir la protección a la vida como una de las obligaciones del gobernante
sin las cuales no es posible la continuidad de la comunidad”, puesto que el
derecho “sólo puede asegurar al individuo una esfera de libertad y protección
contra la violencia a condición de reprimir, incluso con la fuerza, aquellas
actividades violentas de los demás individuos que vulneran esa órbita de
libertad”.
En otra memorable sentencia, la C-024 de 1994, el mismo Tribunal fue aún más
explícito al indicar el valor del orden público en relación al espectro general de
la actividad del Estado y la efectividad de los derechos. Es de señalar que esta
apreciación sistémica del concepto, lo subordina al respeto de la dignidad
humana, con lo cual se plantea a la vez como límite al poder de intervención del
Estado y sus autoridades en la esfera de la intimidad personal:
“(…) el orden público no debe ser entendido como un valor en sí mismo
sino como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y
salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los
derechos humanos. El orden público, en el Estado social de derecho, es
entonces un valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo
cual el fin último de la Policía, en sus diversas formas y aspectos, es la
protección de los derechos humanos. (…)
“Conforme a lo anterior, en un Estado social de derecho, el uso del
poder de policía -tanto administrativa como judicial-, se encuentra
limitado por los principios contenidos en la Constitución Política y por
aquellos que derivan dela finalidad específica de la policía de mantener
el orden público como condición para el libre ejercicio de las libertades
democráticas”.
De este modo se hace claro que para el Ordenamiento jurídico colombiano, el
mantenimiento del Orden Público interno constituye condición necesaria –
aunque no suficiente—para la vigencia efectiva de los derechos y las libertades
reconocidas en el texto Constitucional. En consecuencia, el grado de realización
de los fines estatales varía en función de las circunstancias fácticas y jurídicas
que inciden en la convivencia de los asociados.
Concebido así el rol y compromisos del Estado frente a la realización integral
del individuo y el desarrollo social, deviene en una obviedad el considerar que el
mantenimiento y restablecimiento del orden público encarna un fin del más
elevado
nivel,
que
incumbe
a
aquel
como
unidad
jurídico-política,
comprometiendo la responsabilidad de sus autoridades, tanto
civiles como
militares y policiales.
“(…) la Constitución permite que el Congreso adopte un sistema de
defensa y seguridad, y que en desarrollo del mismo distintas
autoridades, y en particular el Presidente de la República tracen
políticas y planes específicos. Un cuerpo legal de esa naturaleza
encuentra sustento no sólo en el deber constitucional de las autoridades
de proteger el orden público y asegurar la convivencia pacífica (CP art.
2º) sino también en el principio democrático (CP arts 1º y 3º), en virtud
del cual, corresponde a las mayorías representadas en el Congreso
adoptar las políticas de seguridad y defensa que juzguen más
adecuadas.
(…) si el Estado está al servicio de la comunidad y de las personas,
entonces corresponde obviamente a las autoridades del Estado proteger
y ser garantes de la seguridad de las personas, y no a las personas
proteger y ser garantes de la seguridad del Estado.”7
Este diseño constitucional se ha visto robustecido gracias a la integración de
instrumentos internacionales relativos a la protección de derechos humanos–
debidamente ratificados—al cuerpo normativo interno, por vía del instituto
jurídico conocido como Bloque de Constitucionalidad8.Vale la pena enfatizar
que la ratificación de Tratados, así como la suscripción de Declaraciones
7
Corte Constitucional, sentencia C-251 de 2002.
Art. 93 de la Constitución Política. Ver sentencias de la Corte Constitucional, entre otras: C-225/95, C423/95, C-578/95, C-191/98, C-708/99, T-1635/00), T-786/03, C-135/96, C-1040/05, C-1048/05), C-774/01,
C-1076/02,
C-580/02, C-070/09, C-1068/02, C-997/04, C-802/02,
C-070/09, C-135/09,
T-568/99, T1303/01, C-228/09, C-307/09, C-488/09, C-249/12, C-043/06, C-740/03, C-617/08, C-394/07, C-228/09,
C-307/09, C-774/01, C-200/02, SU.058/03, C-148/05, C-985/06, C-155/07, C-401/05, C-1001/05, C-047/06.
8
conjuntas, ha significado para el Estado colombiano asumir irrestrictos
compromisos con la Comunidad Internacional (pacta sunt servanda)9, en un
esfuerzo común por propiciar al interior de sus fronteras las condiciones
necesarias para la vigencia efectiva de los derechos de las personas. En el
primer considerando de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes
del Hombre así se expresa dicha intención:
“CONSIDERANDO:
Que los pueblos americanos han dignificado la persona humana y que
sus constituciones nacionales reconocen que las instituciones jurídicas y
políticas, rectoras de la vida en sociedad, tienen como fin principal la
protección de los derechos esenciales del hombre y la creación de
circunstancias que le permitan progresar espiritual y materialmente y
alcanzar la felicidad;”(Subrayado fuera de texto)
Nótese que una manifestación con tan noble propósito por parte de las
naciones americanas, se expresa de manera tal que plantea el deber de
preservación del orden público como un compromiso que, o vincula a la
totalidad de las autoridades del Estado, a la manera de una “unidad jurídicopolítica”. Al hacer mención a las “instituciones jurídicas y políticas, rectoras de la
vida en sociedad”, como las llamadas a fungir de garantes de la efectividad de
los
derechos,
estas
naciones
entienden
–como
debe
ser—que
la
responsabilidad que ello implica ha de predicarse del Estado como estructura
compleja, ordenadora y facilitadora del tráfico social, y no de apenas una parte
del mismo.
Bajo esta misma lógica, el artículo 1º de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, ratificada por el Estado colombiano por medio de la ley 16
9
Convención de Viena sobre el derecho de los Tratados, del 23 de mayo de 1969, artículos 26 y 27.
“26. "Pacta suntservanda". Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena
fe.
27. El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podrá invocar las disposiciones de su
derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Esta norma se entenderá sin perjuicio
de lo dispuesto en el artículo 46.”
de 1972, instituyó como obligación de los “Estados Partes” el respecto a los
Derechos, en los siguientes términos:
“Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos
1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar
los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y
pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin
discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión,
opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.”10
Frente a la vigencia de los derechos y libertades de las personas, el Estado
Parte de la Convención tiene una responsabilidad en doble sentido: el respeto y
la promoción. Esto último atiende al deber de “garantizar su libre y pleno
ejercicio a toda persona que está sujeta a su jurisdicción”, implicando –como se
ha venido afirmando— la obligación a cargo del Estado de adecuar su
ordenamiento interno a los parámetros normativos de la Convención (Art. 2º
10
En similares términos el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ratificado por
Colombia mediante la Ley 74 de 1968, dispone:
“Artículo 2º. 1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar
a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos
reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política
o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
2. Cada Estado Parte se compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las
disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro
carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto y que no
estuviesen ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter.”
Convencional)11 y propiciar las condiciones fácticas necesarias que aseguren la
intangibilidad y vigencia de los derechos humanos12.
En el Informe “sobre seguridad ciudadana y derechos humanos”, del 31 de
diciembre de 2009 (OEA/Ser.L/V/II), la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos fue mucho más precisa a la hora de explicar el contenido y alcance
de dicho deber. Para el organismo, la vigencia efectiva de los derechos y
libertades personales acarrea para el Estado Parte obligaciones positivas y
negativas en distintos niveles; en los cuales puede enmarcarse la preservación
y restablecimiento del orden público.
“Las políticas sobre seguridad ciudadana deben ser evaluadas desde la
perspectiva del respeto y garantía de los derechos humanos. Por un
lado las obligaciones negativas de abstención y respeto y, por otro, las
obligaciones positivas vinculadas a la adopción de medidas de
prevención. Asimismo, la invocación efectiva de los derechos involucran
obligaciones positivas y negativas en cuatro niveles: obligaciones de
respetar, obligaciones de proteger, obligaciones de asegurar y
obligaciones de promover el derecho en cuestión. La obligación de
respetar se define por el deber del Estado de no injerir, obstaculizar o
impedir el acceso al goce de los bienes que constituyen el objeto del
derecho. Las obligaciones de proteger consisten en impedir que terceros
interfieran, obstaculicen o impidan el acceso a esos bienes. Las
obligaciones de asegurar suponen asegurar que el titular del derecho
acceda al bien cuando no puede hacerlo por sí mismo. Las obligaciones
de promover se caracterizan por el deber de desarrollar condiciones
11
“Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno. Si el ejercicio de los derechos y
libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro
carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y
a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias
para hacer efectivos tales derechos y libertades.”
12
Un importante referente al respecto está dado por lo expresado por Naciones Unidas en la Resolución
40/32, aprobada en el marco del Séptimo Congreso sobre Prevención del Delito y Tratamiento del
Delincuente.
“Teniendo presente que la incorporación de políticas de prevención del delito y justicia penal en el proceso
de planificación puede contribuir a asegurar una vida mejor para las personas de todo el mundo, promover
la igualdad de derechos y la seguridad social, mejorar la eficacia de la prevención del delito, especialmente
en esferas como la urbanización, la industrialización, la educación, la salud, el crecimiento de la población y
las migraciones, la vivienda y el bienestar social, y reducir sustancialmente los costos sociales relacionados
directa o indirectamente con el delito y la lucha contra la delincuencia, asegurando la justicia social, el
respeto de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la seguridad,”
para que los titulares del derecho accedan al bien. (Subrayado fuera de
texto)
La sola descripción de este compromiso internacional asumido por el Estado
colombiano al ratificar la Convención, comporta obligaciones diferenciadas de
todas sus autoridades, en los niveles de diseño, instrucción y ejecución de las
políticas públicas. Se trata de un deber que transversaliza la Función Pública13
en su totalidad, así las responsabilidades derivadas de su incumplimiento se
expresen
con
diferentes
intensidades
y
naturaleza
jurídica;
esto,
a
consecuencia de que:
“la protección de la ley la constituyen, básicamente, los recursos que
ésta dispone para la protección de los derechos garantizados por la
Convención, los cuales, a la luz de la obligación positiva que el artículo 1
contempla para los Estados, de respetarlos y garantizarlos, implica, (…),
el deber de los Estados partes de organizar todo el aparato
gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales
se manifiesta el ejercicio del poder público de manera tal que sean
capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los
derechos humanos.”14
2.2. De la función subordinada de las Fuerzas Armadas y la
responsabilidad del Presidente de la República como su
supremo Comandante.
13
Entendida tal de la manera en que lo define la Convención Interamericana contra la Corrupción (aprobada
por Colombia mediante la Ley 412 de 1997):
“Para los fines de la presente Convención, se entiende por: "Función pública", toda actividad temporal o
permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona natural en nombre del Estado o al servicio
del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerárquicos.”
14
Corte I.D.H., Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Sentencia de 29 de julio de 1988, Ser. C, No. 4,
1988, párrafo 166; Caso Godínez Cruz Vs. Honduras. Sentencia de 20 de enero de 1989, Serie C No. 5,
párrafo 175.
Al tenor de lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-251 de
2002, atrás comentada, se advierte que, en lo que respecta al Presidente de la
República, su responsabilidad –en términos de exigibilidad, por lo menos—
frente al deber estatal de preservación de las condiciones necesarias para el
ejercicio pleno de los derechos y libertades personales, se presenta desde dos
ángulos perfectamente identificables: i) en su calidad de Jefe de Estado y Jefe
de Gobierno, constituye la máxima autoridad llamada a preservar el orden
público, así como restablecerlo tantas veces sea turbado; y, ii) como
Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas, dirigir a las Fuerzas Militares y
de Policía, lo cual conlleva la posibilidad de asumir la conducción de las
operaciones y operativos cuando lo estime pertinente.
“En tales condiciones, es claro que en cumplimiento de su función
primigenia de proteger a la población (CP art. 2º), la Fuerza Pública
debe desplegar sus actividades con la firmeza y la contundencia
adecuadas para someter a quienes subvierten el orden constitucional y
desafían el principio democrático, según el cual se confía al Estado el
monopolio del uso legítimo de las armas. Y en este campo, el Presidente
tiene una responsabilidad esencial, pues no sólo le corresponde
conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde
fuere turbado, sino que además, como Comandante Supremo de las
Fuerzas Armadas que es, dirige la fuerza pública y conduce las
operaciones de guerra cuando lo estime conveniente (CP art. 189 ords
3°, 4°, 5° y 6°)”
Luego, es evidente que este rol de “supremo garante” del orden público, lo hace
asimismo el responsable15 de mayor nivel del diseño e implementación de la
política de seguridad y defensa nacional. Ello, como expresión del principio
democrático de supremacía de las autoridades civiles sobre las militares y
15
De gran utilidad lo reflexionado, a este respecto, por Robert Dahl, en el sentido de precisar que “asumir
responsabilidad significa determinar lo que uno debe hacer, y esto requiere adquirir conocimiento,
reflexionar sobre las motivaciones, predecir los resultados, criticar los principios vigentes, etc.” (DAHL,
Robert A. La democracia y sus críticos. 1992. P. 56.)
atendiendo a las responsabilidades que le incumben al Jefe de Estado como
Comandante en jefe de las Fuerzas Armadas.
A propósito de este particular principio, Felipe Agüero ofrece una interesante
noción que parte de la asociación teleológica del mismo con un modelo
democrático de Estado.
“Capacidad de un gobierno civil democráticamente elegido para llevar a
cabo una política general sin intromisión por parte de los militares, de
definir las metas y la organización general de la defensa nacional,
formular y llevar a cabo una política de defensa y supervisar la aplicación
de la política general.”16
La subordinación militar al poder civil, con base en definiciones como la traída a
colación, ha dado a predicar la necesidad de contar con Fuerzas Armadas no
deliberantes, carentes de la capacidad de incidir en modo alguno en asuntos
corporativos o institucionales de interés general para la sociedad, esto es, de
intervenir en el diseño de políticas públicas, dentro de las cuales
indudablemente se debe adscribir el manejo del orden público interno.
La relación subordinada restringe notablemente el poder decisorio de los
mandos castrenses, en lo que se refiere al direccionamiento estratégico de las
acciones de sus propias tropas, y con ello la dinámica de las hostilidades. Así
pues, en la fijación de objetivos, prioridades y cursos de acción, el militar oficia
de asesor experto de quien constitucional y legalmente está llamado a
direccionar su actuar.
Esta lógica caracterizó particularmente los desarrollos normativos en la
Latinoamérica de las postrimerías de la Guerra Fría, época en la que la mayor
parte de sus países estaban comprometidos en dos procesos que inciden
directa y trascendentalmente en la seguridad y la cuestión militar: la integración
regional y la democratización.
16
AGÜERO, Felipe. Militares, Civiles y democracia, España postfranquista en perspectiva comparada.
Editorial Alianza. Madrid, 1995. P. 48.
“La integración regional es significativa en la medida en que contribuye a
la estabilidad en el terreno de la seguridad. Pero la democratización es
la preocupación inmediata porque impone necesariamente el control civil
sobre las fuerzas armadas de forma tal que inhiba las interrupciones de
su proceso o las regresiones autoritarias. Esto es, cómo establecer el
control democrático sobre ellas a fin de subordinarlas al poder civil e
impedirles que intervengan en el proceso político. De hecho, la
subordinación ya expresaría tal control al igual que dificultaría una nueva
intervención, al neutralizar uno de sus vectores, las fuerzas armadas.17
En definitiva, “el nivel de intervención militar en un sistema constitucional se
ciñe al peso y autoridad equiparable a cualquier otro elemento burocrático del
Estado, como uno más de los grupos de presión permisibles en el sistema
democrático, sin que en ningún caso se llegue a condicionar continua ni
determinantemente al gobierno civil.”18 Esto mismo, en términos de la Corte
Constitucional, parte del hecho de que “la Constitución le reconoce a la fuerza
pública un acento institucional que tiene una perspectiva jurídica como
institucional del Estado constitucional”.19
Dicho esto, convendría echar un vistazo, así sea sin el rigor que demandaría un
estudio particular de la cuestión, a la manera en que históricamente este
principio regulador de las relaciones entre militares y civiles ha marcado el
manejo del orden público en Colombia. En todo caso, no se puede perder de
vista que el objeto de este escrito no es otro que plantar las bases e incentivar
una reflexión sobre la responsabilidad que le asiste a las autoridades civiles en
el manejo del orden público y en la actuar estratégico, operativo y táctico de las
tropas de la República.
17
Sociedad Internacional para el Desarrollo SID, Capìtulo Colombia, seminario “Desafíos de la seguridad
nacional en América Latina” 28 y 29 de junio de 1993. ORDEN MUNDIAL Y SEGURIDAD. Nuevos
desafíos para Colombia y América Latina. TM Editores. P. 67.
18
COTINO HUESO, Lorenzo. El principio de supremacía civil: perspectiva histórica y recepción
constitucional. Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol, No. 17. 1996. P. 87.
19
Corte Constitucional, sentencia C-048 de 2001.
2.2.1. Características del modelo constitucional colombiano.
Analizados en retrospectiva la dinámica histórica y actual del manejo del orden
público en Colombia, surge de modo natural una conclusión, que más que eso
constituye una verdad incuestionable: el sistema jurídico y político nacional se
ha adecuado de tal modo que asegure que la respuesta institucional a los
factores y hechos que desestabilizan o ponen en riesgo el orden público, esté
sometida a la suprema dirección del poder civil. Con revisar algunas
peculiaridades del decurso de los acontecimientos basta para corroborar esta
afirmación.
La función subordinada de las instituciones militares echa sus raíces en las
disposiciones Constitucionales que confieren expresamente al Presidente de la
República la calidad de Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas y organizan el
sistema de modo que cuestiones fundamentales para su funcionamiento, estén
supeditadas a la decisión de otros órganos del poder público. Se trata de un
número importante de cláusulas que sirven de reaseguros para garantizar la
unidad nacional en torno a la figura del Presidente y la sujeción de los militares
a su autoridad civil.
El modelo constitucional fue diseñado a la manera de un sistema de “pesos y
contrapesos”, en los que no solo el poder de sus órganos se equilibra, en
procura de evitar la concentración despótica del poder o facilitar el
establecimiento
de
regímenes
totalitaristas,
sino
además
se
busca
institucionalizar el uso de la fuerza y de las armas encomendadas
materialmente a las Fuerzas Militares y de Policía.
Esta compleja construcción jurídica incide directamente en la conformación de
las instituciones castrenses, fija reglas para la aprobación de su presupuesto,
establece requisitos de ascensos y demás aspectos de tipo laboral y
prestacional, y determina los regímenes sancionatorios especiales con los que
se asegura la disciplina interna, al tiempo que instituye o incorpora al
ordenamiento reglas que regulan el uso de la fuerza que inciden en el desarrollo
de sus operaciones y operativos. Esto, sin contar con que la ejecución a nivel
operacional y táctico responde a una política de defensa y seguridad
estratégica, diseñada e implementada por la cabeza del Gobierno Nacional, el
Presidente de la República.
Así las cosas, la subordinación de nuestras instituciones castrenses y policiales
no es cuestión que atienda única y exclusivamente a su incuestionable sentido
de respeto y consideración hacia las instituciones democráticas; ha sido el
propio modelo de Estado y su sistema jurídico el que ha establecido estrictos
límites a su accionar, en el marco de lo cual el conferirle al Presidente de la
República el rol de Comandante Supremo y máximo responsable del orden
público corresponde apenas a una de esas medidas de contención del poder
militar.
Las siguientes disposiciones constituyen la base de este modelo constitucional:
“ARTICULO 2º. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la
independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a
todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,
bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Al revisarse el contenido de los artículos 217 y 218 constitucionales, se
advierte una identidad descriptiva entre los fines esenciales del Estado,
expresados en el artículo trascrito, y los institucionales de las Fuerzas
Militares y de la Policía, en relación con la defensa de la independencia
nacional, el mantenimiento de la integridad territorial y el aseguramiento de
la convivencia pacífica. Esta particularidad de nuestra norma reina implica, ni
más ni menos, que la finalidad de la actividad militar y policial no es otra
distinta a la que es propia del Estado, por lo que ha de atender
irrestrictamente al direccionamiento de las políticas públicas generales que
guían la actividad de éste.
No está por demás considerar que de la Constitución anterior (1886) no
registraba una disposición de las características particulares del arriba
trascrito, lo que hace aun más diáfana la intención del constituyente de 1991
de asegurar normativamente la subordinación de las Fuerzas Armadas a los
fines cardinales y la actividad general del Estado.
“ARTICULO 217. La Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas
Militares permanentes constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza
Aérea.
Las Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la defensa
de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio
nacional y del orden constitucional.
La Ley determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas
Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus
miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario
que les es propio.
ARTICULO 218. La ley organizará el cuerpo de Policía.
La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de
naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el
mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los
derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de
Colombia convivan en paz.
La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario.”
En contraste con lo establecido en estos dos artículos, la Constitución Política
de 1886 no contemplaba de modo tan exhaustivo, la finalidad específica de sus
Fuerzas Armadas, aunque igualmente previó la sujeción de estas a la autoridad
civil, encargando a la ley cuestiones fundamentales como su organización, el
sistema de reemplazos y ascensos, y dedicando un especial esfuerzo por
asegurarse cuerpos armados huérfanos de cualquier tipo de capacidad de
intervención en el acontecer político de la Nación. Así lo establecía:
“ARTÍCULO 166. La nación tendrá para su defensa un Ejército
permanente. La ley determinará el sistema de reemplazos del ejército,
así como los ascensos, derechos y obligaciones de los militares.
ARTICULO 167. La ley podrá establecer una milicia nacional y
organizará el Cuerpo de Policía Nacional.
ARTÍCULO 168. La fuerza armada no es deliberante. No podrá reunirse
sino por orden de la autoridad legítima, ni dirigir peticiones, sino sobre
asuntos que se relacionen con el buen servicio y moralidad del Ejército y
con arreglo a las leyes de su instituto.
Los miembros del Ejército, de la Policía Nacional y de los Cuerpos
Armados, de carácter permanente, no podrán ejercer la función del
sufragio mientras permanezcan en servicio activo, ni intervenir en
debates políticos.
ARTÍCULO 169. Los militares no pueden ser privados de sus grados,
honores y pensiones, sino en los casos y del modo que determine la
ley.”
En el nuevo esquema normativo, lo previsto en el artículo 168 anterior se
presenta en forma casi idéntica; las diferencias que los distinguen obedecen al
nuevo concepto de Fuerza Pública y la proscripción de las Milicias que
contemplaba el texto fundamental anterior.
“ARTICULO 219. La Fuerza Pública no es deliberante; no podrá reunirse
sino por orden de autoridad legítima, ni dirigir peticiones, excepto sobre
asuntos que se relacionen con el servicio y la moralidad del respectivo
cuerpo y con arreglo a la ley. Los miembros de la Fuerza Pública no
podrán ejercer la función de sufragio mientras permanezcan en servicio
activo, ni intervenir en actividades o debates de partidos o movimientos
políticos.”
Otras disposiciones constitucionales, como la que prevé la calidad de
Supremo Comandante de las Fuerzas Armadas al Presidente de la
República, terminan por configurar un modelo encaminado a someter al
poder militar a la voluntad del gobierno de los civiles.
A manera de ejemplo, los artículos 150 y siguientes de la Constitucional
Nacional, que consagra las funciones del Congreso, claramente encarga a
esta Corporación la determinación de la estructura de la administración
nacional, aprobar ascensos militares y, entre otras más, aprobar los
Tratados que el Gobierno suscribe con otros Estados y entidades de
derecho Internacional –entre los que se cuentan los que inciden
directamente en la conducción de las hostilidades. Por supuesto que este
tipo de disposiciones asegurar a las autoridades políticas la dirección y
control sobre las Fuerzas Armadas.
ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de
ellas ejerce las siguientes funciones:
7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear,
suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la
creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales
de un régimen de autonomía; asimismo, crear o autorizar la constitución
de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de
economía mixta.
(…)
16. Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros
Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos
tratados podrá el estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y
conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones
a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o
consolidar la integración económica con otros Estados.
ARTICULO 152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la
República regulará las siguientes materias:
a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y procedimientos
y recursos para su protección;
(…)
e) Estados de excepción.
ARTICULO 173. Son atribuciones del Senado:
(…) 2. Aprobar o improbar los ascensos militares que confiera el Gobierno,
desde oficiales generales y oficiales de insignia de la fuerza pública,
hasta el más alto grado.
(…)
4. Permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la
República.
5. Autorizar al Gobierno para declarar la guerra a otra nación.
Ahora bien, una especial atención merece lo contemplado en los artículos 188
y 189 constitucionales, en razón a que de los mismos se deduce la
responsabilidad del Presidente de la República, como garante de los
derechos y libertades públicas, en relación a lo cual, la conservación del
orden público representa la principal y más importante
condición para la
realización efectiva de estas prerrogativas fundamentales.
ARTICULO 188. El Presidente de la República simboliza
la
unidad
nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y las leyes, se
obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos.
ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como
Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
(…)
3. Dirigir la fuerza pública y disponer de ella como Comandante Supremo
de las Fuerzas Armadas de la República.
4. Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde
fuere turbado.
5. Dirigir las operaciones de guerra cuando lo estime conveniente.
6. Proveer a la seguridad exterior de la República, defendiendo
la independencia y la honra de la Nación y la inviolabilidad del territorio;
declarar la guerra con permiso del Senado, o hacerla sin tal autorización
para repeler una agresión extranjera; y convenir y ratificar los
tratados de paz, de todo lo cual dará cuenta inmediata al Congreso.
7. Permitir, en receso del Senado, previo dictamen del Consejo de
Estado, el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República.
(…)
19. Conferir grados a los miembros de la fuerza pública y
someter para aprobación del Senado los que correspondan de acuerdo
con el artículo 173.
Bien es sabido que la descentralización administrativa y la autonomía de las
entidades territoriales son características que identifican el modelo de Estado
instituido con la promulgación de la Carta Política de 1991. Sin embargo, como
un elemento más que reafirma el rol presidencial de máximo garante y, en
razón de tal, responsable20 del orden público en todo el territorio nacional, los
artículos 303 y 315 constitucionales expresamente disponen que tanto los
Gobernadores como los Alcaldes fungen en calidad de “agentes” del Presidente
para su mantenimiento y restablecimiento. Recuérdese que la calidad de
“agente” implica la sujeción irrestricta de los Gobernadores y Alcaldes a las
directrices emanadas del Presidente de la República en las materias en que
actúa en dicha calidad (Ver. Corte Constitucional, Sentencia C- 032 de 1993).21
ARTICULO 303. En cada uno de los departamentos habrá un
Gobernador que será jefe de la administración seccional y representante
legal del departamento; el gobernado será agente del Presidente de la
República para el mantenimiento del orden público y para la ejecución
20
La Corte Constitucional, en sentencia C-047 de 2001, afirmó sin vacilación de ninguna índole que “el
Presidente de la República es el primer obligado a preservar el orden público…”.
21
Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia del seis (6) de septiembre de mil novecientos
noventa y seis (1996), radicado No. 892, Consejero Ponente Roberto Suárez Franco, destacó:
“1. El artículo 189 - 4 de la Constitución le asigna al Presidente de la República, como una de sus funciones,
la de conservar en todo el territorio nacional el orden público y restablecerlo donde fuere turbado.
A su vez corresponde al gobernador y al alcalde como primeras autoridades políticas a nivel territorial la
responsabilidad de la conservación del orden público en los departamentos y municipios; así lo disponen los
artículos 303 numeral 8º. y 315 numeral 2º. ibidem de la Carta. Esta atribución se debe ejercer bajo la
dirección del Presidente de la República por mandato del artículo 289 de la misma Carta, según el cual los
actos y órdenes de éste se aplican de manera preferente e inmediata sobre los de los gobernadores, y los de
éstos, de igual manera, en relación con los de los alcaldes.”
de la política económica general, así como para aquellos asuntos que
mediante convenios la Nación acuerde con el departamento.
ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde:
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobier
no, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo.
2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley
y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y
del respectivo gobernador. El Alcalde es la primera autoridad de policía
del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las
órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo
comandante.
Así, la Carta Constitucional jerarquiza la autoridad del Presidente y sus agentes,
gobernadores y alcaldes, en todo aquello que se refiera al manejo del orden
público; de esta realidad da perfecta cuenta lo dispuesto en el artículo 296 de la
misma norma:
“Para la conservación del orden público o para su restablecimiento
donde fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente de la República
se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los de los
gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de
igual manera y con los mismos efectos en relación con los de los
alcaldes.”
Esta disposición, afirma la dirección de las políticas públicas relacionadas con
este particular asunto en cabeza de las autoridades civiles, al tiempo que
resalta la máxima responsabilidad presidencial. De ahí que, ante cualquier
perturbación al orden público interno, son las autoridades civiles las llamadas a
adoptar
y
direccionar
las
medidas
que
sean
necesarias
para
su
restablecimiento, sin perjuicio de las que correspondan a militares y policías al
momento de ejecutarlas. Al abordar el significado y alcance de conceptos tales
como “poder de policía”, “función de policía” y “actividad de policía”, la Corte
Constitucional torna en indiscutible que a las Fuerzas Militares y de Policía les
compete hacerse cargo de la ejecución de las políticas y directrices dispuestas
por aquellas en este específico campo.
"a) El poder de policía es normativo: legal o reglamentario. Corresponde
a la facultad legítima de regulación de la libertad. En sentido material es
de carácter general e impersonal. Conforme al régimen del estado de
derecho, es además, preexistente.
b) La función de policía es reglada y se halla supeditada al poder de
policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por
éste a las autoridades administrativas de policía. Más repárese en que
dicha función no otorga competencia de reglamentación ni de regulación
de la libertad.
c) La actividad de policía, asignada a los cuerpos uniformados, es
estrictamente material y no jurídica, corresponde a la competencia de
ejercicio reglado de la fuerza, y está necesariamente subordinada al
poder y la función de policía. Por tanto, tampoco es reglamentaria ni
menos reguladora de la libertad.” (Subrayado fuera de texto)22
Si la diafanidad de la Corte Constitucional en esta sentencia, la C-024 de
1994, ya es por sí sola prueba irrebatible de la realidad jurídica que se viene
comentando, termina por sentenciar en forma categórica que el diseño de las
políticas públicas atinentes a la preservación del orden público, y
especialmente la restricción de derechos y libertades, escapan al control de
las instituciones militares y policiales. Así se dijo ahí:
"Heredera de la filosofía liberal, la Constitución de 1991, establece que
la regulación de los derechos y las libertades está en cabeza del
Congreso mientras que el mantenimiento del orden público es
responsabilidad y está bajo la unidad de mando del Presidente de la
República. Esto significa que en general en tiempos de normalidad
constitucional sólo el Congreso de la República puede establecer límites
y regulaciones a las libertades y derechos. La regla ordinaria es
entonces que sólo el Congreso ejerce el poder de policía pues
únicamente este órgano estatal puede, dentro del marco de los
principios y valores consagrados por la Constitución, regular y limitar los
derechos y libertades.
(…)
22
Corte Constitucional, sentencia C-­‐024 de 1994. En síntesis, tanto la función de policía como la actividad de policía son
monopolios del órgano unipersonal y primera autoridad política de las
respectivas entidades territoriales, existiendo al efecto una unidad de
mando en cabeza del Presidente de la República, cuyo poder sobre
gobernadores y alcaldes, en sus calidades de agentes del Estado, así
como de aquellos sobre éstos, tiene una clara consagración
constitucional (SP art. 296)"
Una referencia adicional es útil para dar aún mayores y mejores luces acerca
de la cuestión analizada; concretamente para destacar las atribuciones que,
como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas y máximo responsable
del orden público, le corresponden al Presidente de la República. En la
sentencia C-048 de 2001, por la cual se resolvió una demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 8º de la Ley 418 de 1997, la Corte
ofreció una acabada visión sobre el particular; las afirmaciones de la Corte,
interpretando el cuerpo normativo vigente y atendiendo a la lógica propia del
modelo constitucional colombiano, destacan el poder de disposición que
ostenta el Presidente de la República sobre “sus” tropas y la capacidad de
incidir en modo determinante en la dinámica de las hostilidades, en la medida
en que se “trata de decisiones de alta política reservadas, por tanto, al fuero
presidencial y que, dada su naturaleza, no son delegables.” 23
“(…) la localización de los militares puede obedecer a estrategias que
son válidas en el ejercicio de la función castrense y que deben ser
juzgadas y evaluadas con criterios políticos y de capacidad militar,
obviamente, dirigidas por el Presidente de la República como
comandante supremo de las fuerzas armadas.
(…) la determinación presidencial de localización y la modalidad de
acción de la fuerza pública, encuentra sustento constitucional en el
numeral tercero del artículo 189 superior, el cual señala que corresponde
al Presidente de la República “dirigir la fuerza pública y disponer de ella
como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la República”.
Así, la Constitución le reconoce a la fuerza pública un acento
institucional que tiene una perspectiva jurídica como institución del
23
Corte Constitucional, Sentencia C-214 de 1993.
Estado constitucional, pero la enmarca dentro del contexto
jerárquico, cuya dirección máxima está en manos del Presidente de
la República.
En efecto, al igual que la Constitución de 1886, la de 1991 consagra el
principio de supremacía del poder civil sobre la función castrense, el cual
se manifiesta en el otorgamiento de ciertas facultades al ejecutivo para
determinar la estructura, organización y dirección de la fuerza pública.
En este sentido, se mantiene la tradicional separación y la consecuente
subordinación entre los poderes civil y militar. De hecho, los cuerpos
sometidos a la disciplina militar, si bien tienen un pleno sometimiento a
las autoridades civiles, tienen una doble relación con los órganos
constituidos, esto es, de separación y de subordinación. Por ello, el
ejecutivo tiene a su cargo el mantenimiento de la paz y del orden
público interno, para lo cual tiene capacidad de adoptar las decisiones
ordinarias y excepcionales del caso, puesto que en el Estado liberal
democrático, las fuerzas armadas jamás podrán decidir sobre la
necesidad de un estado de excepción.
Esto es lo que precisamente explica la diferencia entre el poder de
disposición y el poder de mando en las fuerzas armadas. El primero
se refiere a las decisiones políticas, puesto que existe un ámbito de
decisión política en la especialización y complejidad del manejo
castrense. Por su parte, el poder de mando está limitado a la
defensa, dirección y ejecución de labores, que están garantizadas
por la disciplina y la organización jerárquica.24
En síntesis, corresponde al Presidente la dirección de la
administración militar y las políticas de defensa del Estado. Con
base en esta atribución constitucional, ejerce su autoridad para
ordenar, coordinar, dirigir la actuación de la fuerza pública, la
definición de los grandes planteamientos de política militar y la
determinación de la presencia o el retiro de las tropas en todo el
territorio colombiano, lo que incluye las zonas destinadas a las
negociaciones de paz. Por ello, no puede el estamento militar,
decidir la conveniencia del retiro o el retorno de la fuerza pública en
24
La jerarquía en la fuerza pública ha sido estudiada por esta Corporación, entre otras, en las sentencias T409 de 1992, C-578 de 1995 y C-225 de 1995.
las llamadas zonas de distensión. Esta es una atribución exclusiva
del Presidente, y su inobservancia, por parte de la Fuerza Pública,
genera graves consecuencias en el ámbito penal y disciplinario.
(Subrayado y negrilla fuera de texto)25
Este poder de disposición sobre las tropas, en cabeza del Presidente de la
República, representa un factor más que determinante en la conducción de
las hostilidades; al fin y al cabo, la ordenación estratégica de los objetivos y
prioridades de las Fuerzas Militares, que inciden en el curso e intensidad de la
confrontación armada, constituye tarea de la exclusiva e indelegable
competencia de su comandante supremo (Ver sentencia C-214 de 1993).
Valga señalar que este especial énfasis sobre el término “indelegable”,
obedece a un acto intencional por destacar otra importante particularidad que
identifica este esquema de atribuciones y responsabilidades de las
autoridades civiles frente a situaciones relacionadas con el orden público y las
hostilidades.
En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 211 Constitucional,
el Presidente de la República está autorizado para delegar en los ministros,
directores de departamentos administrativos, representantes de entidades
descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del
Estado, estrictamente las funciones que determine la ley. El mismo artículo
precisa que “La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual
corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones
podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad
consiguiente.”
Ahora bien, además de destacarse del texto constitucional referido que dentro
de las autoridades en las que puede el Presidente de la República delegar
parte de sus funciones no se hace referencia a “jefes o mandos militares”, se
25
Ver sentencias: T-394/1997; T-525/2006; T-677/1996; T-683/1999; T-113/2001; T-1257/05; C-214/1993;
C-558/1994; C-225/1995; C-283/1995; C-110/2000; C-421/2002; C-251/2002; C-492/2002; C-1119/2004; C867/2010.
tiene que el artículo 13 de la ley 489 de 1998, taxativamente señala a las
contempladas en los numerales 13, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27 y 28 del artículo
189 de la Constitución Política como las funciones susceptibles de
delegarse26, y con ello la responsabilidad aparejada a estas27.
De esta modo, la condición de Jefe supremo de las Fuerzas Armadas y las
atribuciones que les son propias no son y no pueden ser objeto de delegación
de ningún grado; en consecuencia, la responsabilidad presidencial que de tal
condición se deriva es intransferible, así como lo son las aludidas a
Gobernadores y Alcaldes en cuanto al manejo del orden público en el ámbito
de su competencia en calidad de agentes del Presidente.
26
“13. Nombrar a los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales y a las
personas que deban desempeñar empleos nacionales cuya provisión no sea por concurso o no corresponda a
otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución o la ley.
(…)
20. Velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su
inversión de acuerdo con las leyes.
21. Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley.
22. Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos.
23. Celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y la ley.
24. Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o
inversión de recursos captados del público. Así mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades
mercantiles.
25. Organizar el Crédito Público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los
aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior;
y ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada
con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con
la ley.
26. Ejercer la inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se conserven
y sean debidamente aplicadas y para que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores.
27. Conceder patente de privilegio temporal a los autores de invenciones o perfeccionamientos útiles, con
arreglo a la ley.
28. Expedir cartas de naturalización, conforme a la ley.”
27
“Artículo 12º.- Régimen de los actos del delegatario. Los actos expedidos por las autoridades delegatarias
estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad
delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas.
La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario,
sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad
delegante pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el
delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.
Parágrafo.- En todo caso relacionado con la contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no
exime de la responsabilidad legal civil y penal al agente principal.”
Como se deduce, sin mayor dificultad, la supremacía del poder civil sobre el
castrense representa un principio cardinal e identificador del modelo de
Estado colombiano, que caracteriza las relaciones entre autoridades civiles y
militares en todo nivel; por ello, encarga a las primeras la responsabilidad del
manejo del orden público y la disposición de la fuerza para conjurar las
causas de su perturbación, en tanto que a las segundas un deber de
asistencia, de asesoría especializada, en los asuntos relacionados con la
técnica y la táctica en las cuales son diestras. En esos términos, la Corte
Constitucional ha explicado los alcances de cada rol; esto lo hizo, en forma
más exhaustiva y prolija en la sentencia C-295 de 1996, tras la revisión del
decreto 717 de 1996 por el cual se dictan medidas tendientes a la
preservación del orden público. Para la Corte, a pesar de estimar que la
delimitación y establecimiento de “Zonas Especiales de Orden Público” por
parte del Presidente de la República y de los Gobernadores, se ajustaban al
texto constitucional, dada las responsabilidades y atribuciones que les han
sido conferidas en disposiciones ya aludidas, fue implacable al evaluar la
exequibilidad de la disposición que preveía que ello debía obedecer a una
solicitud previa del comandante militar.
Para este Tribunal, tal disposición suponía un condicionamiento de las
atribuciones propias y exclusivas del Presidente de la República y de los
Gobernadores –en calidad de sus agentes— a la voluntad de los mandos
militares, situación ésta contraria al modelo constitucional vigente, en la
medida en que representaba la inversión de la subordinación entre ambas
autoridades. El sumo valor de lo consignado en la citada sentencia, es razón
suficiente para traer a colación gran parte de sus afirmaciones.
“Delimitación de las Zonas Especiales de Orden Público
1. El artículo 2o. objeto de examen constitucional, dispone que las
zonas especiales de orden público serán delimitadas por el respectivo
Gobernador de Departamento, en su condición de agente del Presidente
de la República para el mantenimiento del orden público, a solicitud del
Comandante Militar de la correspondiente Unidad Operativa Mayor,
debiendo señalarse en cada caso los municipios que conformarán dicha
zona especial.
Agrega la norma que cuando la solicitud involucre un área geográfica
que se extienda al territorio de dos o más departamentos, la delimitación
la hará el Presidente de la República. Finalmente, indica el precepto en
su inciso 3o., que una vez delimitada una zona especial de orden
público, el Ministro de Defensa procederá a disponer de inmediato que
los efectivos de la fuerza pública y de los organismos de seguridad del
Estado que se encuentren operando en el área respectiva, quedarán
bajo el control operacional del Comandante Militar más antiguo del área.
2. Esta disposición en su inciso 1o. resulta a juicio del Gobierno
Nacional, consecuente con la naturaleza del decreto, o sea, la
determinación de las zonas especiales de orden público para ejercer en
ellas un mayor control y así garantizar la seguridad y convivencia de la
población que en ellas habitan.
(…)
4. En criterio de esta Corte, el primer inciso del artículo mencionado no
quebranta precepto constitucional alguno, pues simplemente desarrolla
distintos ordenamientos superiores. Así, de conformidad con el artículo
2o. de la Carta Fundamental, es finalidad esencial del Estado, “mantener
la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de
un orden justo”. Por su parte, según el artículo 189 numeral 4o. ibídem,
al Presidente de la República le corresponde "conservar en todo el
territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado". Para ello
dispone de atribuciones ordinarias y extraordinarias, dentro de las cuales
están aquellas derivadas de los estados de excepción. Así mismo, de
acuerdo con el artículo 303 constitucional, "el Gobernador será agente
del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público".
Finalmente, de conformidad con el artículo 217 superior, las Fuerzas
Militares tendrán como finalidad primordial, “la defensa de la la integridad
del territorio nacional y del orden constitucional".
Ahora bien, la potestad constitucional de conservar el orden público le
fue atribuída al Presidente de la República en su condición de Jefe de
Estado, de Gobierno y como Suprema Autoridad Administrativa, tal como
aparece consagrado en el numeral 4o. del artículo 189 de la Constitución
Política.
5. Como lo ha dejado expresado esta Corporación28, si los
Gobernadores y Alcaldes son agentes del Presidente de la República
para la conservación del orden público en su respectivo territorio, es
obvio que se les exija mayor prudencia, cuidado y colaboración para su
restablecimiento, además de que tienen la obligación de cumplir todos
los actos y órdenes que expida el Presidente con ese fin, los cuales son
de aplicación inmediata y se preferirán sobre los de los Gobernadores,
cuyos actos y órdenes se aplicarán, de igual manera y con los mismos
efectos, en relación con los de los Alcaldes, tal como lo prescribe el
artículo 296 de la Ley Suprema.
(…)
Y se expresó en la misma providencia, que ninguna razón existe en la
letra ni en el espíritu de la Constitución Política para pensar que este
campo de la legislación pueda entenderse vedado al Presidente cuando
afronta situaciones de grave perturbación del orden público. Las
atribuciones del Gobierno en tales circunstancias deben ser las
estrictamente indispensables, pero también las suficientes para sortear
la crisis y restablecer la normalidad; una interpretación que condujera a
la introducción de límites no estipulados en la Constitución ni derivados
de la naturaleza del estado de conmoción interior haría de éste una
institución ineficaz y, por lo tanto, inoficiosa.
Por consiguiente, la determinación que se hace en el inciso primero del
precepto materia de revisión en el sentido de que las zonas especiales
de orden público serán delimitadas por el respectivo Gobernador de
Departamento como agente del Presidente de la República para el
mantenimiento del orden público, se encuentra ajustada a las normas
constitucionales y por ende habrá de declararse su exequibilidad en la
parte resolutiva de esta providencia.
Empero, el artículo 2o. en referencia dispone que dicha delimitación
debe hacerse “a solicitud del Comandante Militar de la correspondiente
Unidad Operativa Mayor o sus equivalentes, debiendo señalarse en
cada caso los municipios que conforman dicha zona especial”. En
relación con este aparte del precepto, la Corte encuentra que quebranta
los ordenamientos superiores de orden constitucional.
En efecto, del precepto citado se desprende que el Gobernador
delimitará las zonas especiales de orden público “a solicitud” del
Comandante Militar de la correspondiente Unidad Operativa Mayor o sus
28
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-179 de 1994. MP. Dr. Carlos Gaviria Diaz.
equivalentes, lo cual implica una subordinación del mandatario seccional
a la autoridad militar, que riñe abiertamente con lo previsto en el artículo
303 de la Carta Política, según el cual “el Gobernador es Agente del
Presidente de la República para el mantenimiento del orden público”, sin
que para la adopción de las medidas encaminadas a la conservación de
éste o para hacer uso de las facultades estrictamente necesarias para
conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus
efectos, sea requisito sine qua non que medie la respectiva solicitud por
parte de la autoridad militar.
Cosa diferente, desde luego, es que teniendo en cuenta que los
miembros de la Fuerza Pública son quienes con mayor seguridad y
realidad conocen la verdadera situación del orden público en las
diferentes zonas o regiones del país, puedan sugerir como integrantes
de los consejos de seguridad a nivel nacional y seccional, la delimitación
de las zonas de orden público en aquellas áreas geográficas en las que,
con el fin de restablecer la seguridad y la convivencia ciudadanas
afectadas por las acciones de las organizaciones criminales y terroristas,
sea necesaria la aplicación de medidas excepcionales.
No se trata pues, de marginar a la Fuerza Pública en lo concerniente a la
potestad del Presidente de la República y de sus agentes seccionales
para lo concerniente a la conservación en todo o parte del territorio, del
orden público y de su restablecimiento “donde fuere turbado”. Por el
contrario, cabe resaltar que el artículo 216 de la Constitución señala que
“la Fuerza Pública estará integrada en forma exclusiva por las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional”.
Y el artículo 217 superior dispone que “las Fuerzas Militares tendrán
como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia,
la integridad del territorio nacional y el orden constitucional”, lo cual
desde luego se encuentra en consonancia con el numeral 3o. del artículo
189 ibídem, según el cual, corresponde al Presidente de la República
como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa, “dirigir la Fuerza Pública y disponer de ella como
Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la República”.
De lo anterior se desprende que a juicio de la Corte, lo que resulta
contrario a la Constitución es la exigencia que se hace en el precepto
materia de revisión, según el cual la delimitación de las zonas especiales
de orden público se hará “a solicitud del Comandante Militar de la
correspondiente Unidad Operativa Mayor o sus equivalentes, debiendo
señalarse en cada caso los municipios que conforman dicha zona
especial”, razón por la cual este aparte del articulado será declarado
inexequible, sin perjuicio de la advertencia realizada en el sentido de que
lejos de cualquier obligatoriedad, puedan las autoridades militares
recomendar o sugerir al gobierno nacional o seccional la fijación de
zonas especiales de orden público, dado el conocimiento que tienen de
éste y en atención a las funciones constitucionales que les corresponde
desarrollar en la defensa de la integridad territorial y como miembros de
los consejos de seguridad promovidos por el mismo Gobierno para todos
los efectos relacionados con la seguridad del Estado y el mantenimiento
del orden público.
(…)
Consecuente con lo anteriormente expresado, el inciso 2o. del artículo
2o. sub-examine será declarado exequible, salvo la expresión “la
solicitud”, que es inexequible en razón a que como anteriormente se
señaló, no es procedente la solicitud previa por parte de las autoridades
militares de que trata el inciso primero del mismo artículo.
Finalmente, el inciso 3o., del mismo artículo constituye un desarrollo del
objetivo de lograr el restablecimiento del orden público en aquellas áreas
geográficas del territorio nacional afectadas especialmente por las
actividades de las organizaciones criminales y terroristas, pues se deja
en cabeza del Ministro de Defensa -de acuerdo con lo dispuesto en el
inciso 1o. del artículo 208 superior, en concordancia con el artículo 217
ibídem-, la facultad de disponer, una vez delimitada por el Gobernador la
zona de orden público correspondiente, de todos los efectivos de la
Fuerza Pública y de los organismos de seguridad que estén operando en
la zona, colocándolos bajo control operacional, o sea, al mando del
Comandante Militar más antiguo del área. De esta manera, no se
quebranta tampoco ningún precepto constitucional, ya que al Ministro de
Defensa le corresponde formular las políticas atinentes a su despacho,
bajo la dirección del Presidente de la República, con la colaboración de
las Fuerzas Militares, para los efectos de la defensa e integridad del
territorio nacional (artículo 217 CP.). (Subrayado fuera de texto)
2.2.2. Del desarrollo legal y algunas particularidades históricas
de la subordinación de las Fuerzas Armadas
colombianas al poder civil.
Identificado, como ha quedado antes, el modelo constitucional colombiano en lo
que respecta a la relación entre el poder civil y el castrense, fundado en el
principio democrático de supremacía del primero sobre el segundo y
caracterizado
además
por
la
indelegabilidad
de
las
atribuciones
y
responsabilidades atribuidas a las autoridades civiles en cuanto al manejo del
orden público y la comandancia de las Fuerzas Armadas, corresponde ahora
echar un vistazo a la manera en que la ley desarrolla este necesario vínculo.
Al explorarse el ordenamiento con este preciso propósito, surgen datos
interesantes que ayudan a comprender los diferentes roles cumplidos por los
extremos de esta relación de subordinación. Su contrastación con aciagos
sucesos de nuestro pasado reciente y la realidad de un confuso presente, en
materia de orden público y la conducción de las hostilidades, tornan en inevitables
algunos cuestionamientos, necesarias las reflexiones y útil la revisión de ciertas
concepciones distorsionadas acerca de la responsabilidad originada en estos
escenarios.
Bajo la égida de la Constitución Política de 1886, Ley 102 de 1944, dicta
disposiciones sobre la organización y mando en las Fuerzas Militares, y en ella
circunscribe el ámbito funcional de las Fuerzas Militares a la defensa de la
soberanía nacional y al mantenimiento del orden legal (Art. 1º), al tiempo que,
reafirma en cabeza del Presidente de la República la condición de “Jefe Supremo”
de las mismas, señalando, de paso, que esta función la cumple de modo personal
o por conducto del Ministro de Guerra y de los jefes militares delegados:
“Artículo 1º. Las fuerzas Militares son las organizaciones armadas,
instruidas y disciplinadas conforme a la técnica militar, y
constitucionalmente destinadas a la defensa de la soberanía nacional y
al mantenimiento del orden legal.
Artículo 2º. El Presidente de la República es, de acuerdo con el precepto
constitucional, el Jefe Supremo de las Fuerzas Militares, función que
ejerce personalmente y también por conducto del Ministerio de Guerra y
de los Jefes militares con autoridad legal delegada.”
No obstante la posibilidad de delegar ciertas atribuciones de dirección a los jefes
militares –hipótesis imposible en el marco del nuevo modelo—, es evidente el
esfuerzo de la ley por unificar el mando de las Fuerzas Militares en torno a la
figura del Presidente de la República, quien, en todo caso, está investido de sus
poderes de dirección y disposición de las tropas y de los recursos destinados al
cumplimiento de su encargo constitucional29.
Importa resaltar que desde esa época, previa a periodos de violencia que
trastornaron el devenir socio-político nacional hasta nuestros días y dieron lugar a
un mayor protagonismo de las instituciones castrenses, el ordenamiento jurídico
colombiano hace lo posible por sujetar el poder de las armas, y con ello el uso de
la fuerza, a la voluntad del poder civil; para ello, recurrió a fórmulas legales como
las contempladas en los artículos 10 y 12 de la ley en comento.
“Artículo 10. Dentro de la función general de preparar medidas para la
defensa interna y externa de la Nación, corresponde al Estado Mayor
General:
a) Redactar y presentar al Gobierno las disposiciones orgánicas
generales para la construcción y funcionamiento de las Fuerzas
Militares y las particulares del Ejército;
b) Disponer y vigilar el cumplimiento de las disposiciones que rigen las
actividades de las Fuerzas Militares;
c) Coordinar la acción y relaciones entre las diferentes Fuerzas Militares
y entre las Unidades Operativas, armas y servicios del Ejército;
d) Elaborar los planes de movilización y de operaciones para la defensa
de las fronteras y litorales de la Nación;
e) Ejercer la dirección suprema de la instrucción,
entrenamiento y vigilancia de las Fuerzas Militares;
educación,
29
“Artículo 4º ídem. El Ministerio de Guerra, además de sus funciones de mando, dirige, en representación
del Presidente de la República, la administración superior de los bienes destinados a la defensa
nacional.”(Subrayado fuera del texto)
f) Disponer el empleo y repartición de las tropas en concordancia con
las disposiciones gubernamentales permanente o eventuales.
g) Revisar y presentar a la organización y funcionamiento del Ejército,
de la Armada, de la Aviación y de los Servicios Generales; y
h) Las demás que el gobierno o el Ministro le señalen.”
“Artículo 12. El Jefe del Estado Mayor General de las Fuerzas Militares,
como órgano de mando del Gobierno, ejerce esta función bajo la
inmediata dependencia
del Ministerio de Guerra y con las
limitaciones que establezca el Gobierno. Será responsable ante el
Ministro de la organización, disciplina, conducción y empleo de las
Fuerzas Militares” (Resaltado fuera del original)
Los desarrollos legales y reglamentarios posteriores atenderían a idéntico
propósito; como el realizado por el Presidente Laureano Gómez (1950-1951), por
medio del Decreto 835 de 1951, génesis de la figura del “Comandante General de
las Fuerzas Militares”. No obstante la designación, en lo que respecta a las
atribuciones de mando y dirección del Presidente y su Ministro, esta importante
reforma no supuso alteración alguna30. Por el contrario, sirvió para reafirmar el
30
Así se concluye de lo dispuesto en sus artículos 3, 5 y 7:
“ARTÍCULO 3o. El Comandante General de las Fuerzas Militares como órgano de mando del Gobierno,
ejerce esta función bajo la inmediata dependencia del Ministro de Guerra y con las limitaciones que
establezca el mismo Gobierno. Será responsable ante el Ministro de la organización, disciplina, conducción y
empleo de las Fuerzas Militares.
ARTÍCULO 5o. El Estado Mayor General de las Fuerzas Militares será el organismo netamente Técnico
encargo de la elaboración y preparación de los planes estratégicos relacionados con el empleo de las
Fuerzas Militares en la defensa nacional.
ARTÍCULO 7o. La jerarquía y sucesión del mando dentro de las Fuerzas Militares de que trata la Ley 102 de
1944, para los organismos creados por este Decreto, cuando el Gobierno haga una designación expresa,
quedará así:
El presidente de la República
El ministro de Guerra
El Comandante General de las Fuerzas Militares
El Jefe del Estado Mayor General de las Fuerzas Militares.
El Inspector General de las Fuerzas Militares
Los Comandantes del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea
Para los demás de acuerdo con lo establecido en la Ley 102 de 1944.”
carácter consultor de los mandos militares, gracias a la creación del Consejo
Superior Militar; con este órgano el Ministerio de Guerra disponía de un recurso
valioso que orientaba la adopción de decisiones relacionadas con su ramo, pero
preservando el margen de discrecionalidad previsto por el ordenamiento jurídico. “ARTÍCULO 8o. Créase el Consejo Superior Militar, como Organismo
Técnico de consulta del Ministerio de Guerra, compuesto por el
Comandante General de las Fuerzas Militares, el Jefe del Estado Mayor
General de las mismas, los Generales en servicio activo, residentes en
la Guarnición de Bogotá, los Comandantes del Ejército, de la Armada y
de la Fuerza Aérea y del Secretario General de Guerra quien actuará
como Secretario de este Organismo.” (Resaltado fuera del original)
Una vez instalado el Frente Nacional (1958-1974), se fortalecieron las instancias
de consulta en temas relacionado con el ramo, estableciéndose de esa manera
espacios que propiciaron una integración más armónica entre civiles y militares,
acentuando aun más la sujeción de éstos a aquellos, así como el límite de sus
acciones. En lo sucesivo, las reformas introducidas a la organización del sector
defensa hicieron más que evidente este propósito.
El Decreto 1705 de 1960, reafirmó en cabeza del Ministro de Guerra la dirección
“técnico-militar y administrativa” de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional
(Art. 1º); definió el Comando General de las Fuerzas Militares, “como órgano de
mando del Gobierno” (Art. 30), por cuyo conducto, el Ministro de Guerra ejercía el
mando sobre las tropas (Art. 31). De este modo, el Comando General de las
Fuerzas Militares se concibió como “elemento de enlace en la cadena de mandos
de los organismos militares entre el Ministro de Guerra y los Comandantes de
Fuerza o los mandos unificados.” (Art. 32), siendo su principal función “asesorar al
Presidente de la República, al Ministro de Guerra y al Consejo de la Defensa
Nacional, en asuntos militares.”, dentro de lo cual se le encargaba “recomendar al
Ministro de Guerra las medidas relativas a la conducción y control de las Fuerzas
Armadas” (Art. 29).
Posteriormente, el Decreto 2565 de 1969, derogatorio del anterior, estableció
entre las funciones del Ministerio de Defensa Nacional31, la preparación de
proyectos relacionados con la Defensa Nacional y “dar desarrollo de las órdenes
del Presidente” atinentes a la misma materia (Art. 2º). Es interesante que en el
artículo 3º, la norma expresa disponga que el Ministro de la Defensa funge de
“conducto” por vía del cual el Presidente de la República ejerce sus atribuciones
de mando sobre las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. En lo que incumbe a
las funciones del Comandante General de las Fuerzas Militares, este decreto
incorpora dos importantes novedades: la primera para destacar la importancia del
Consejo Superior de la Defensa Nacional en las decisiones sobre la conducción
de las tropas, y la segunda, para afirmar el papel atribuido en calidad de tal en
esta misma tarea “como elemento de mando del Gobierno”32:
“ARTÍCULO 36. Son funciones del Comandante General de las Fuerzas
Militares: (…) b- Preparar los planes necesarios para el desarrollo de las
orientaciones guías emanadas del Consejo Superior de la Defensa
31
Término adoptado con la expedición del Decreto Legislativo 3368 de 1965, artículo 11.
En relación con este cambio de denominación, Fernando Ospina Hernández, en “Si yo fuera MINISTRO DE
GUERRA”, comentó:
“Hace varios años, y tal vez motivados por el cambio de nombre ejecutado por los gringos, de War
Department a Department of Defense, se le ocurrió a algunas personas, siguiendo nuestra bien conocida
política de copiar sin pensar, que nuestro ministerio de guerra debería llamarse ministerio de defensa. El
autor, o autores del cambio en cuestión, no tuvo, o tuvieron en cuenta que las circunstancias políticas,
sociales y económicas de los dos países eran, si no totalmente, por lo menos enormemente diferentes, y que
no se podían aplicar a Colombia las justificaciones aducidas por los innovadores gringos.
Uno de los factores negativos más importantes de tener en cuenta, es el psicológico. Guerra significa una
posición dinámica, de actividad, de preparación y entrenamiento, y no una posición de espera y timidez. Así
pues al cambiar el nombre, nos forzamos a cambiar nuestra actitud psicológica ante los problemas militares;
esto no quiere decir que, de la noche a la mañana, depusimos las armas y nos entregamos a juegos
defensivos, pero si, ciertamente y de acuerdo con los parámetros de la dialéctica tan bien conocidos por los
comunistas, fuimos formándonos una idea de pasividad, de espera a que nos atacaran para contestar la
agresión, preparándonos para recobrar lo que nos arrebataron, ya fuese ello la paz de los campos, la
seguridad en las ciudades, etc., etc.”
32
“ARTÍCULO 38. El Comandante General de las Fuerzas Militares como elemento de mando del
Gobierno, ejerce esta función y es responsable ante el Ministro de Defensa, del mando, instrucción,
educación, disciplina, conducta, empleo, conducción y administración de las Fuerzas Militares.
ARTÍCULO 39. El mando se ejerce directamente por el Presidente de la República o por conducto del
Ministro de Defensa Nacional, a través del Comandante General de las Fuerzas Militares quien a su vez lo
ejerce sobre el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea.”
Nacional; (…) d- Ejercer la conducción de las operaciones militares
como órgano de mando del Gobierno;”
Los cambios introducidos en el Gobierno del Presidente Guillermo León Valencia
(1962-1966)33, con la expedición del Decreto Legislativo 3398 de 1965, adoptado
como legislación permanente por medio de la Ley 48 de 1968, estuvieron
orientado por similar propósito.
Se destaca de esta norma, que organizó la “Defensa Nacional”34, el hecho de
reconocer que la preservación y el restablecimiento del orden público corresponde
a un asunto que involucra a todos los órganos del poder público y no sólo a las
Fuerzas Armadas: “Que la acción subversiva que propugnan los grupos extremistas para
alterar el orden jurídico, requiere un esfuerzo coordinado de todos los
órganos del poder público y de las fuerzas vivas de la Nación;
Que la movilización y la defensa civil, por su importancia y
trascendencia, deben ser ampliamente conocidas por la población
colombiana, ya que tales aspectos competen a la Nación entera, y no
son de incumbencia exclusiva de las Fuerzas Armadas;” (Subrayado
fuera del texto original)
33
Segundo mandato del conocido Frente Nacional (1958-1974)
34
Manuel Concha Martínez, define dicha acepción como “una actividad económica nacional que en tiempos
de paz usa recursos económicos como son: recursos humanos, recursos naturales, capital físico, tecnología y
bienes intermedios que combinados, permiten generar tres importantes elementos, debidamente entrenados,
sean dirigidos por sus comandantes y estados mayores para que puedan actuar a través de una estrategia de
empleo conjunta y así, cumplir con los objetivos que la nación les ha señalado; en términos económicos
podríamos decir que la defensa usa recursos productivos e insumos militares que son la defensa terrestre, la
naval y la aérea y cada una de ellas con una visión muy clara: maximizar el efecto defensivo sobre el
adversario” CONCHA MARTINEZ, Manuel. Equilibrios económicos y asignaciones de defensa, en
GASTO MILITAR EN AMÉRICA LATINA, Procesos de decisiones y actores claves. Centro Internacional
para el Desarrollo Económico CINDE. Francisco Rojas Aravena Editor. 1994. P.80.
El propio Decreto citado, en su artículo 1º prevé: “Defensa nacional es la organización y previsión del
empleo de todos los habitantes y recursos del país, desde tiempo de paz, para garantizar la independencia
nacional y la estabilidad de las instituciones.”
Al amparo de una visión tan particular de las responsabilidades que le asistían
a todos los sectores sociales y de los órganos del poder público frente a los
graves hechos de violencia y la consecuente desestabilización institucional que
generaban, surgieron a la vida jurídica nacional disposiciones legales y
reglamentarias que imponían un deber ciudadano de asistencia a las
autoridades públicas encargadas del restablecimiento del orden público,
integrando los recursos y esfuerzos de todos las instituciones del Estado. La
Defensa Nacional asumió, desde ese entonces, los rasgos de una acción
conjunta del Estado, sus autoridades y asociados, con miras a conjurar las
causas de la perturbación del orden interno. A la cabeza de este esfuerzo
integrado, por supuesto, no podía estar otro que el propio Presidente de la
República.
“ARTÍCULO 1o. “Defensa nacional es la organización y previsión del
empleo de todos los habitantes y recursos del país, desde tiempo de
paz, para garantizar la independencia nacional y la estabilidad de las
instituciones”.
ARTÍCULO 8o. El Presidente de la República, como suprema autoridad
administrativa, es responsable de la defensa nacional.
ARTÍCULO 9o. Para la preparación y ejecución de la defensa nacional el
Presidente de la República contará con los siguientes funcionarios y
organismos:
a) En el Gobierno:
El Ministro de Defensa Nacional
El Consejo Superior de la Defensa Nacional
b) En el escalón bélico:
El Comandante General de las Fuerzas Militares con:
El Ejército
La Armada
La Fuerza Aérea
La Policía Nacional y
Los demás organismos que determine el Presidente de la República.
ARTÍCULO 10. Son atribuciones del Presidente de la República, en
relación con la defensa nacional:
a) Dirigir, cuando lo estime conveniente, las operaciones de la guerra,
como Jefe de las Fuerzas Armadas de la República;
b) Dictar las disposiciones necesarias para la realización de estudios,
planes y medidas que requiera la defensa nacional;
c) Decretar la movilización y sus alcances en los casos requeridos por la
defensa nacional;
d) Decretar la desmovilización tan pronto cesen las causas que
originaron la movilización;
e) Asignar a las entidades públicas, centralizadas o descentralizadas, lo
mismo que a los particulares, las misiones y funciones necesarias para
la ejecución de los planes de la defensa nacional.
ARTÍCULO 13. El Ministro de Defensa Nacional tiene a su cargo la
Dirección de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en su aspecto
técnico militar y en su parte administrativa, con el objeto de hacer
efectivo el servicio público de defensa nacional.
ARTÍCULO 14. Es atribución del Ministro de Defensa Nacional, en
relación con la defensa nacional, asesorar al Presidente de la República
en la conducción de la política militar y en el estudio y solución de los
problemas de la defensa nacional.
A propósito de la conducción de las Fuerzas Armadas y la relación entre
autoridades civiles y militares, el Decreto Legislativo dio un impulso
determinante al Consejo Superior de la Defensa Nacional como instancia de
consulta y asesoría, ampliando su base de participación y encargándole
mayores responsabilidades en el diseño de las políticas concernientes a la
Defensa Nacional.
“ARTÍCULO 15. El Consejo Superior de la Defensa Nacional estará
integrado por los Ministros de Defensa Nacional, Gobierno, Relaciones
Exteriores, Justicia, Hacienda y Crédito Público, Trabajo,
Comunicaciones y Obras Públicas, por el Comandante General de las
Fuerzas Militares y por el Jefe del Estado Mayor Conjunto.”
Del robustecimiento de las funciones de este Consejo asesor, sobresale, en
este mismo sentido, la referida a su deber de coordinación de las actividades
entre militares y civiles y la de supervigilancia del cumplimiento de las órdenes
gubernamentales en lo que respecta a la Defensa Nacional.
“ARTÍCULO 16. Es función del Consejo Superior de la Defensa Nacional
asesorar al Gobierno y colaborar en el estudio y preparación de las
medidas que requiera la defensa y seguridad de la Nación. Para tales
fines le corresponde:
a). Coordinar las actividades militares y civiles;
b). Evaluar la inteligencia estratégica relativa a la defensa nacional;
c). Presentar recomendaciones sobre defensa nacional y elaborar los
informes que el Presidente de la República necesite sobre la materia;
d). Supervigilar el cumplimiento de las medidas dictadas por el Gobierno,
relativas a la defensa nacional.
e). Dictar su propio reglamento.
Por otro lado, la norma reformuló, una vez más, el rol asignado al Comandante de
las Fuerzas Militares en el manejo de sus unidades; ello, en aras de brindar mayor
precisión a los límites de sus atribuciones y las propias del Presidente de la
República. Probablemente, el ordenamiento buscaba un reaseguro de la
subordinación de los militares una vez entraran en vigor las disposiciones de un
cuerpo normativo tan complejo, previendo la latente posibilidad de desequilibrios
institucionales que erosionaran el Mando atribuido al mandatario.
“ARTÍCULO 17. Son funciones del Comandante General de las Fuerzas
Militares, en relación con la defensa nacional:
c). Preparar los planes necesarios para el desarrollo de las orientaciones
guías emanadas del Consejo Superior de la Defensa Nacional;
d). Ejercer la conducción de las operaciones militares como órgano de
mando del Gobierno, cuando así lo disponga el Presidente de la
República.” (Negrillas y subrayado fuera del texto original)
Esta preocupación de las autoridades civiles, acompañó sus relaciones con los
militares en todo el periodo del Frente Nacional, y aún después. Dentro de los
esfuerzos de gobierno de las administraciones que se alternaron el poder durante
dieciséis años, estaba, sin duda alguna, reacondicionar el sistema jurídico de
modo tal que garantizara la sujeción de las instituciones castrenses, en momentos
en que las circunstancias propias de una época de conformación, establecimiento
y expansión de los grupos guerrilleros bien podían propiciar un mayor
protagonismo de las Fuerzas Armadas y, con ello, una posición más beligerante
frente a la autoridad del gobierno civil. Las experiencias de la implementación y
ejecución del
Plan Lazo35 bajo el Ministerio del General Alberto Ruíz Novoa
(1962-1965) y la administración del Presidente Guillermo León Valencia, bien
pudieron alimentar este delirio. Ahora bien, cabe destacar que, previo al Frente
Nacional, la actividad militar estuvo supeditada a constantes cambios políticos, así
como a periodos prolongados de improvisación en el manejo del orden público por
cuenta de la falta de políticas públicas al respecto. Francisco Leal Buitrago
comenta sobre el particular:
35
RANGEL, Alfredo. GUERRA INSURGENTE, Conflictos en Malasia, Perú, filipinas, El Salvador y
Colombia. Editorial Intermedio. 2001. P. 354.
P.355-356. “Sin embargo es preciso subrayar que, en términos institucionales, el Plan Lazo obtuvo algunos
logros. En primer lugar, las fuerzas militares llevaron a cabo una adecuación estructural acorde con las
exigencias operacionales. La centralización del mando, la descentralización operativa, la flexibilidad
logística y de apoyo, así como la separación de las decisiones operativas de las responsabilidades
administrativas, redundaron en una gran capacidad de concentración de fuerzas y agilidad en la toma de
decisiones. La inteligencia militar estuvo, al parecer, a la altura de las necesidades operacionales. También
se logró integrar, con desigual éxito, acciones y recursos de las entidades del Estado al propósito
contrainsurgente. Varios ministerios coordinaron esfuerzos para realizar, bajo coordinación militar,
acciones tendientes a mejorar las condiciones de vida de los habitantes de las zonas operacionales.
La formulación exclusivamente militar del Plan Lazo es una muestra temprana del desentendimiento civil de
estos asuntos, que marcaría el futuro desarrollo de la política estatal frente a la guerrilla. (…) En septiembre
de 1962, el presidente Guillermo León Valencia avaló el plan que el general Ruíz Novoa había elaborado
como comandante del Ejército durante la administración de Alberto Lleras Camargo.
(…)
“Se buscaba convertir al plan en el eje cohesionador de las acciones y propósitos del gobierno, que junto con
las acciones bélicas, trabajaba en las causas sociales y económicas de la violencia e involucraba tanto a los
ministerios de Guerra como a los de Hacienda, Obras Públicas, Salud y Educación. Esta integración estatal
constituía una temprana anticipación de lo que sería, veinte años más tarde, el Plan Nacional de
Rehabilitación, creado durante la administración del presidente Belisario Betancur.”
“A pesar de la continuidad de los objetivos militares centrales, como la
pacificación y la derrota de enemigos genéricos (bandoleros, guerrilleros
y comunismo), y la persistencia de patrones de comportamiento
estamental, los militares estuvieron supeditados a la improvisación y
cambio de las políticas estatales.(…) durante más de tres décadas,
prácticamente no se formularon planes que ameriten el nombre de
políticas militares de Estado.
La principal estrategia militar diseñada para cumplir el objetivo de
pacificación formulado por el Frente Nacional fue el Plan Lazo. Su
importancia radica en que fue el único ejemplo exitoso de planes
militares de envergadura nacional con objetivos de largo aliento.
También mostró la independencia relativa de las instituciones militares
para formular sus planes. (…) lo más importante de ese plan fue su
carácter marcadamente desarrollista.
(…)
“El general Ruíz Novoa consideraba que este esfuerzo debería estar
orientado por las instituciones militares y no por otras instancias del
Estado. Para él, la estrategia política de la defensa y la seguridad
nacional es exclusiva del ámbito militar. Esta visión de autonomía militar
con proyección política, que implicó críticas al establecimiento,
determinó su retiro por voluntad presidencial en 1965.”36
“Las instituciones militares del régimen anterior al del Frente Nacional se
encontraban apenas a las puertas de la modernización, como ocurría
con el resto de instituciones estatales. El efecto demostración que la
participación colombiana en la guerra de Corea (1951 a 1954) indujo
sobre la modernización fue contrarrestado en buena parte por dos
fenómenos. El primero fue la alteración de las funciones institucionales
como consecuencia de los gobiernos militares: del general Gustavo
Rojas Pinilla (1953-1957) y de la Junta Militar (1957-1958). Y el segundo
fue la dificultad de arbitrar el enfrentamiento bélico bipartidista iniciado
en la década anterior, el cual involucró también a los miembros de las
instituciones armadas.
El año de gobierno de la Junta Militar supuso una transición útil para las
instituciones castrenses. En la medida en que iban transfiriendo las
36
LEAL BUITRAGO, Francisco. DEFENSA Y SEGURIDAD NACIONAL EN COLOMBIA, 1958-1993. En
ORDEN MUNDIAL Y SEGURIDAD. Nuevos desafíos para Colombia y América Latina. TM Editores.
p.139-140
obligaciones administrativas a los civiles, las instituciones militares se
fueron reencontrando con las responsabilidades que les eran propias.
(…)
El Frente Nacional indujo la subordinación castrense a las instituciones
de la democracia liberal. … Uno de las consecuencias más significativas
del Frente Nacional fue que la subordinación militar se trasladó de los
partidos al Estado. Su despolitización partidista les permitió a los
militares adquirir autonomía política relativa, la cual se reflejó en su
independencia en el manejo del orden público y la adquisición de
prerrogativas institucionales.”37
Sea de anotar que el Plan Lazo, además de significar una redefinición de la
dinámica operacional y táctica del Ejército en la lucha contrainsurgente, abrió el
camino para que los militares asumieran un lugar más activo en el devenir de los
acontecimientos, traducido en mayor grado de su autonomía, no obstante su
subordinación constitucional y legal al poder civil.
De ahí que se afirme que la relación entre el poder civil y el militar durante este
periodo, y hasta el año 1991, se caracterizó por una autonomía relativa de las
instituciones castrenses en relación con asuntos de su estricta competencia38.
Esta autonomía implicaba cierto margen de libertad para diseñar los planes
militares a nivel operacional y táctico, que en todo caso eran avalados por el
Gobierno Central y debían atender las directrices estratégicas dictadas por éste,
con lo que el manejo al más alto nivel del orden público finalmente correspondía al
Presidente y su Ministro39. Así, a partir de la segunda Administración del
37
Ibídem. P. 131 y ss.
Alberto Lleras Camargo abrió las puertas para la autonomía relativa de los militares: (LLERAS
CAMARGO, Alberto. Sus mejores páginas. Editorial Latinoamericana S.A., 2º Festival del Libro
Colombiano, Biblioteca Básica de Cultura, sin fecha de edición. P 213-214. Citado por Francisco Leal
Buitrago en “EL OFICIO DE LA GUERRA, La seguridad nacional en Colombia, de TM Editores, página 73).
38
“Yo no quiero que las Fuerzas Armadas decidan cómo se debe gobernar a la nación, en vez de que lo decida
el pueblo, pero no quiero, en manera alguna, que los políticos decidan cómo se debe manejar las Fuerzas
Armadas, en su función técnica, en su disciplina, en sus reglamentos, en su personal”.
39
Sumamente ilustrativo de ello, son los apremiantes términos del Presidente Carlos Lleras Restrepo (19661970) en su discurso a la Nación del 21 de abril de 1970:
Presidente Lleras Camargo (1958-1962), lo militar y lo civil fueron constituyéndose
como ámbitos funcionales especializados alentados por la idea de no intromisión
de los asuntos técnicos de uno y otro campo. De este modo, el militar asumió una
posición apolítica que le facilitó concentrar esfuerzos en los asuntos propiamente
castrenses. Planes estratégicos de naturaleza militar como el “Plan Lazo” (1964) y
el “Plan Andes” (1968), orientaron el accionar operacional y táctico de las tropas
en la lucha contrainsurgente durante esta época.
En 1970, bajo el Gobierno de Misael Pastrana Borrero y siendo Ministro de
Defensa el General Hernando Currea Cubides nacieron a la vida jurídica dos
normas especialmente importantes. El Decreto 2046 de 1972, que reglamentó el
Consejo Nacional de Seguridad, y el Decreto 1573 de 1974, por el cual se clasificó
la documentación militar, facilitando consigo el diseño y elaboración de los planes
de defensa nacional (se destaca la elaboración del Manual provisional para el
planeamiento de la seguridad nacional).
Como ya se dijo antes, con el Consejo Nacional de Seguridad, el Gobierno
Nacional estableció una única y exclusiva instancia de discusión de los asuntos
relacionados con el orden público, centralizando –monopolizando, que en términos
prácticos representó lo mismo—el análisis del orden público del país y las
acciones dispuestas para conjurar los factores de desestabilización. El Decreto
2046 encargó al Ministerio de Gobierno la coordinación de las actividades de las
autoridades civiles y militares con responsabilidad en el manejo del orden público;
(www.elespectador.com/.../carlos-lleras-restrepo/articulo-9-no-debe-haber...)
“Como yo no quiero que, al igual de lo que pasó en el día de ayer, cuando van cayendo las sombras de la
noche turbas de maleantes empiecen a saquear almacenes y a romper vitrinas, he declarado el estado de
queda en la capital de la República y he autorizado, con los señores ministros de Gobierno y Defensa, a los
gobernadores de los departamentos y a los alcaldes municipales para que adopten la misma medida a la
hora que crean conveniente y en el momento en que lo juzguen necesario.
En cuanto hace al caso de Bogotá, advierto lo siguiente: son las ocho de la noche. A las nueve de la noche
no debe haber gente en las calles. El toque de queda se hará cumplir de manera rigurosa y quien salga a la
calle lo hará por su cuenta y riesgo, con todos los azares que corre el que viola en estado de guerra una
prescripción militar. Repito, son las ocho de la noche; las gentes tienen una hora para dirigirse a sus
hogares y el que se encuentre fuera a esa hora será apresado y si trata de huir o de oponer resistencia
correrá los peligros consiguientes.” (Resaltado fuera del original)
la norma intentaba articular la respuesta institucional a las causas de
desestabilización pública, allanando el camino para un periodo futuro de mayor
subordinación de la acción militar a los designios del Gobierno central. A través
del derecho, como no pudiera ser de otra forma, la autoridad civil estableció
gradualmente una hegemonía direccionadora de los asuntos militares y del
manejo del orden público; de esta manera, el Gobierno central hizo suyo el diseño
y elaboración de planes estratégicos, y con ello la dirección de las acciones
castrenses.
Para el momento de la expedición del Decreto Legislativo 1923 de 1978, conocido
como el Estatuto de Seguridad, el estado de subordinación política y jurídica de lo
castrense a las directrices del gobierno nacional ya estaba suficientemente
maduro40.
Consolidado este entendimiento del orden público y de la responsabilidad del
Gobierno Nacional en su manejo, el Presidente Belisario Betancur (1982-1986), en
los albores de su administración, dio reconocimiento político a las organizaciones
guerrilleras de ese entonces e impulsó exitosamente un proyecto de ley de
amnistía general a su favor41, con la que benefició de forma inmediata a la
40
RANGEL, Alfredo. Ob. Cit. P. 358.
“El tratamiento del conflicto armado pareció salir del ámbito de las políticas públicas hasta que durante el
gobierno de Julio César Turbay Ayala (1978-1982) se expidió en firme el Estatuto de Seguridad,
compilación en un solo texto de una gran cantidad de normas legales que se articulaban alrededor de la
aplicación de la justicia penal militar a los civiles sospechosos de pertenecer a grupos guerrilleros. (…)
Como el principal problema guerrillero, o mejor, el más visible, era la guerrilla urbana del M-19, que
lograba una gran presencia en los medios de comunicación por la espectacularidad de sus acciones, las
fuerzas militares volcaron considerables esfuerzos hacia la eliminación de ese movimiento; con tal fin
diseñaron el Estatuto de Seguridad, instrumento jurídico que ampliaba enormemente sus posibilidades
represivas. Aun cuando el origen de la iniciativa residió en las fuerzas militares, el gobierno civil y, en
general, las elites políticas y sociales, aceptaron como necesario la aplicación de dichas acciones.”
Sobre la naturaleza y alcance de este Estatuto de Seguridad, en contraste con la apreciación de Rangel, el
General (r) ÁLVARO VALENCIA TOVAR, en entrevista referida por Francisco Buitrago Leal, afirmó:
“el Estatuto de Seguridad más que una estrategia fue la política de seguridad, un mecanismo jurídico para
tratar la subversión. A las Fuerzas Armadas no se les aumentó su capacidad represiva, sino que se
reforzaron los instrumentos jurídicos. No fue una norma injurídica de tratar la subversión; todo lo contrario:
fueron normas aplicadas anteriormente y otras rediseñadas, pero que no introdujeron una mecánica militar
distinta de la que se venía aplicando. (BUITRAGO LEAL, Francisco. Ob. Cit. P.105)
dirigencia del M-19, que acababa de ser condenada en un Consejo de Guerra con
motivo de sus crímenes.
La controvertida ley 35 de 1982, abrió el camino a multiplicidad de diálogos
formales y exploratorios entre ese y sucesivos gobiernos hasta nuestros días y las
organizaciones al margen de la ley, reafirmando de ese modo el rol direccionador
del Presidente de la República en el manejo del orden público y la conducción de
las hostilidades. En cuanto a esto último, se hace evidente –a partir de esa
época— una acción aún más determinante del Jefe de Estado al reorganizar el
mapa de la guerra, por medio del establecimiento de los denominados teatros de
operaciones, la creación de las Divisiones como instancia estratégica de decisión
y coordinación de mayor nivel al de las brigadas (Decreto 2092 de 1985), la
creación unidades especiales contraguerrillas –lo cual hizo necesario el
reclutamiento voluntario, por vía de la ley 131 de 1985- y de las Brigadas Móviles
a partir de 1990.
Luego, es evidente, que Belisario Betancur asumió un rol más activo en el manejo
del orden público, factor determinante en la dinámica de la confrontación armada y
el papel de la figura Presidencial en su solución42; aunque para Rangel, esto se
hizo a partir de un desinterés del Gobierno por confrontar a las guerrillas y una
desestimación absoluta de la amenaza que representaba43. En todo caso, las
41
“ARTÍCULO 1o. Ley 35 de 1982. Concédase amnistía general a los autores, cómplices o encubridores de
hechos constitutivos de delitos políticos cometidos antes de la vigencia de la presente Ley.”
42
Ante especulaciones sobre un eventual golpe de estado protagonizado por los militares, el Presidente
Belisario Betancur públicamente afirmó su autoridad como Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas, llamando a
la sujeción de éstas a sus decisiones.
“Como jefe de Estado y de las Fuerzas Armadas, óigase bien, ordeno, a la totalidad de los responsables de la
paz, la seguridad y el orden, a todas las autoridades, a las Fuerzas Armadas, a la Policía, a las fuerzas de
seguridad, les ordeno aplicar su empeño, dedicación, capacidad y esfuerzo, a impedir todo acto que tienda a
perturbar el orden público; a reprimir cualquier hecho de violencia que ponga en peligro la vida, la
integridad personal, la libertad o cualquier otro derecho de los asociados. Tengan plena convicción que el
Gobierno estará con ellos.” Betancur, Belisario. “Discurso presidencial”, en: El Tiempo, del 14 de marzo de
1983, p. 1A. Referenciado en el Informe Final de la Comisión de la Verdad sobre los hechos del Palacio de
Justicia de 2010, p. 61.
43
Para la Comisión de la Verdad, en su informe entregado en el año 2010, este fue un periodo de elevadas
tensiones y polarización entre los mandos militares y el Gobierno civil, dada la desconfianza que generaba en
los primeros los acercamientos de éste con las organizaciones guerrilleras:
incidencias de ese cuatrenio y el cambio de lógica en el manejo del orden público
por parte del Gobierno, es evidencia incuestionable de la responsabilidad del
mandatario en el direccionamiento del Estado y sus instituciones frente a tan
complejo acontecer.
“Luego del Plan Lazo y hasta el inicio del gobierno de Belisario Betancur,
el Estado prácticamente ignoró el problema insurgente. No tuvo
propósitos claros para confrontar a la guerrilla y desestimó
absolutamente su potencialidad como amenaza, razones por las cuales
no concitó el poyo popular para ninguna acción en contra de aquella. A
partir de esta base no es de extrañar que el esfuerzo estatal en asuntos
de seguridad nacional se hubiera volcado hacia la atención de las
llamadas hipótesis de conflictos externos, en particular hacia las disputas
territoriales con Venezuela. La insurgencia armada había dejado de ser
visible para el Estado, por ello no era objeto de políticas públicas.”44
Rangel, finalmente concluye categóricamente:
“(…) después de Belisario Betancur la visión que el país tenía del
problema insurgente cambió de forma radical, y su tratamiento nunca
volvería a ser el mismo. Marcó sin duda el fin de una época y el
comienzo de otra; significó un quiebre en la forma como el Estado
concebía y enfrentaba el problema guerrillero. Se volvió a reconocer que
“Desde su formulación, las Fuerzas Armadas no estuvieron de acuerdo con la política de paz de Belisario
Betancur. En su entrevista con la Comisión de la Verdad, el general (r) Rafael Samudio afirmó que se ignoró
a la institución militar en el proceso de paz, que ni siquiera a él, como comandante del Ejército, le fue
consultado nada, y que cada día se sorprendía como cualquier ciudadano con las diferentes decisiones del
gobierno. Añadió que “pretender hacer a espaldas del estamento militar, de los combatientes, de los que
están defendiendo al Estado, un proceso tan delicado y recibir órdenes como las que yo les decía no era bien
visto por grandes sectores del país”.
Por su parte, el presidente Belisario informó a la Comisión de la Verdad que en “los mandos militares no
había unanimidad de comprensión del proceso de paz. La prueba es que en algún momento tuve que remover
la cúpula militar con el general Landazábal a la cabeza y enviarlo de embajador a Europa”. (…)
Precisamente la amnistía eliminaba lo que otrora fue la máxima victoria militar contra la subversión: el alto
número de guerrilleros detenidos. lo anterior se traducía en que la autonomía de las Fuerzas Militares frente
al poder civil en el manejo del llamado “orden público” se había marchitado”. GOMEZ GALLEGO, Jorge;
HERRERA VERGARA, José; y, PINILLA PINILLA, Nilson. INFORME FINAL, Comisión de la Verdad
sobre los hechos del Palacio de Justicia.Univesidad del Rosario – Comisión de la Verdad Palacio de Justicia.
44
RANGEL, Alfredo. Ob. Cit. P. 358-359.
este tenía causas sociales y económicas, tal como se había aceptado
veinte años atrás, durante el Plan Lazo del general Ruíz Novoa. Este
reconocimiento tuvo un efecto en las políticas estatales y de ahí surgió el
Plan Nacional de Rehabilitación (PNR), un programa de inversión
pública prioritaria para las zonas más afectadas por el conflicto
armado.”45
La sola referencia al manejo de los asuntos militares durante este gobierno,
concita a una referencia obligada al papel cumplido por el Presidente Belisario
Betancur en uno de los capítulos violentos de mayor trascendencia histórica: la
toma del Palacio de Justicia por el narco-terrorismo46 encarnado en los miembros
del M-19.
45
Ibídem, p. 362.
46
El término alude al financiamiento recibido del Cartel de Medellín por parte del M-19 para llevar a cabo el
asalto, así como el reconocido vínculo entre ambas organizaciones criminales. En su libro “Palacio de
Justicia, NI GOLPE DE ESTADO NI VACÍO DE PODER”, Jaime Castro detalla con inmejorable pluma los
pormenores de la respuesta del Gobierno Nacional a la toma terrorista y narcotraficante del M-19 al Palacio
de Justicia en noviembre de 1985. Su testimonio, no solo insiste en la sociedad criminal entre ese grupo
terrorista y el cartel de Medellín, sino además da cuenta del control que tuvo el Presidente Betancur sobre la
acción militar, como supremo Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas. Fue su decisión soberana el no
negociar y proceder a utilizar las Fuerzas Armadas para retomar las instalaciones del Palacio, con el conocido
riesgo a la integridad de los secuestrados por los asaltantes.
Asimismo, las voces de los protagonistas de este vínculo criminal entre organizaciones ilegales, son
testimonio fiel que explica la calificación de “narco-terrorismo”. Uno de los más representativos, Gustavo
Petro, integrante del grupo guerrillero sostuvo:
“el ascenso de las mafias que empezaron a filtrar el poder nacional del Estado es una historia que a nivel del
Eme nos incluye, hace parte del contexto en el que nos estamos desenvolviendo, pero lo hacemos de una
forma muy ingenua. (…) Para el M-19 el objetivo era la lucha, era la toma armada del poder, para ellos era
quebrantarlo mediante la compra y el soborno, y de pronto nos encontramos en la misma espiral; como era
obvio, en algún momento teníamos que converger. Históricamente era claro, pero nosotros no nos habíamos
dado cuenta de ello” (PETRO, Gustavo y Maya, Maureén (2006), Prohibido olvidar. Dos miradas sobre la
toma del Palacio de Justicia. Casa Editorial Pisando Callos. P. 69.)
Por su parte, Vera Grabe, admite:
“Sería mentira decir que éramos ajenos a eso, que no teníamos relaciones con ellos. Fue una relación
particular (…) de respeto en la que influía el origen humilde y popular (…) lo que más contaba era el nexo
humano. (…) Los mágicos nos ayudaban y nos cuidaban (…) nos prestaban sus casas y fincas, espacios
cómodos, con billar, piscina, jardines, televisión y salones gigantes, donde hacíamos las reuniones de la
dirigencia M-19-EPL. (…) Nos ayudaron a trasladar y curar compañeros heridos.” (GRABE, Vera (2000).
Razones de vida. Editorial Planeta. P. 247)
Al respecto, no obstante lo concluido por la Comisión de la Verdad conformada por
los ex magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Aníbal Gómez Gallego y José
Roberto Herrera Vergara, en su “Informe Final” sobre los hechos del Palacio de
Justicia, del año 2010, en el sentido de indicar que en el momento de la retoma se
dio una interrupción del Estado de Derecho por la acción armada de los militares
–respecto de los cuales el Presidente de la República habría perdido todo
control—, otra cosa reconoció públicamente el mandatario la misma noche en que
finalizara la operación contra el asalto narco-terrorista. En una emotiva alocución,
el Presidente Belisario afirmó su control y autoridad sobre la integralidad de la
operación para la recuperación del Palacio de Justicia:
La inmensa responsabilidad la asumió el Presidente de la República,
que para bien o para mal soy yo; estuvo tomando personalmente las
decisiones, dando personalmente las ordenes respectivas, teniendo el
control absoluto de la actuación. De manera que lo que se hizo para
encontrar una salida dentro de la ley fue por cuenta suya, por cuenta del
Presidente de la República.”
Los términos empleados por el mandatario, corresponden a la tranquilidad de
quien, no obstante su pesar por los resultados, era conocedor del alcance de sus
atribuciones constitucionales de mando sobre las tropas que recuperaron la
institucionalidad y de la legitimidad de sus decisiones, frente a uno de los más
graves, sino el mayor de todos, atentados contra el orden democrático.
Este otro elemento trascendental, recientemente corroborado por quien fuera su
Ministro de Gobierno, que deja entrever que la orden de hacer uso de la fuerza y
el despliegue militar consecuente obedeció a una decisión autónoma suya,
consultada con personalidades y sus propios ministros47; no existe un solo término
47
Previamente en la misma alocución el ex Presidente afirmó: “Desde el primer momento de esta terrible situación, de esta pesadilla, me comuniqué con los
señores ex presidentes de la República, con el Doctor Alberto Lleras Camargo y el Doctor
Carlos Lleras Restrepo, en Bogotá, con el Doctor Misael Pastrana Borrero y el Doctor Alfonso
López Milchelsen, quienes están en Europa, con el Doctor Julio Cesar Turbay Ayala, también en
Bogotá. Hablé con los candidatos presidenciales, con los doctores Virgilio Barco Vargas, del
Palacio de Justicia.
en su discurso que permita suponer presión o insubordinación alguna de los
mandos militares.
Lo que hizo saber al país, con especial énfasis en las últimas palabras trascritas,
denotan autoridad, control, supremacía de mando y la conciencia de la
responsabilidad que le asistía en virtud de ello.
Jaime Castro, en su libro “Del Palacio de Justicia a la Casa de Nariño”, (Editorial
Aguilar, 2011), en su implacable crítica a quienes han teorizado sobre “el golpe de
Estado” (P.185-188), confirma que el Presidente siempre tomó las decisiones:
“…razonando así olvidan las precisas instrucciones que Betancur
impartió. En el momento del asalto el presidente estaba recibiendo las
credenciales de los embajadores de México, Uruguay y Argelia. Tan
pronto como se enteró de lo que estaba sucediendo, sin cancelar la
ceremonia diplomática y sin vacilar le ordenó al jefe de la Casa Militar de
la Casa de Nariño que tomara las medidas para restablecer el orden (…)
valiéndose del batallón guardia presidencial para apoyar a las
autoridades de policía que ya habían empezado a contrarrestar el
ataque. El Tribunal Especial concluyó que ‘el sangriento asalto dio lugar
a que el presidente de la República, inmediatamente y en cumplimiento
de sus obligaciones constitucionales y legales, ordenara la intervención
de la fuerza pública, para obtener la recuperación del Palacio, la
liberación de los rehenes, el desalojo de los subversivos y, finalmente,
su juzgamiento con la plenitud de las garantías legales’. Y la Comisión
consideró ‘oportuna la reacción de las tropas’.
(…)
Pues bien, de todas estas personalidades tan ilustres, absolutamente todas, mismo que del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes, instituciones que por cierto han
seguido funcionando en medio del dolor, como una demostración de la continuidad de nuestras
instituciones, de todos recibí voces de gran claridad, en el sentido de apoyar la decisión de
buscar soluciones que, garantizando las vidas de los protagonistas del asalto, y garantizándoles
jueces imparciales, invocara su reflexión para que depusieran las armas. Igualmente, desde el
primer momento me contacté con compatriotas que ofrecen credibilidad a los guerrilleros, a fin
de que les hicieran reflexiones a la comprensión, para no proseguir ese absurdo camino que
desgarra a nuestra querida Patria. Hice lo mismo con gentes de la radio, para que a través de
las cadenas de emisoras se invitara a esa reflexión, a pensar en el bien de nuestros
conciudadanos, de nuestros hermanos. (…)
Este ataque criminal contra la institución suprema de nuestra justicia, la quema de sus archivos,
entre ellos sobre el narcotráfico, el incalificable crimen contra pulquérrimos magistrados, que
antes de nada son jueces serenos, eran jueces serenos, imparciales y justos, hasta su criminal
sacrificio.” Las apreciaciones de quienes suponen o consideran que hubo golpe de
Estado son contrarias a la realidad de lo que sucedió, no tienen
fundamento fáctico ninguno, porque la decisión de no negociar la tomó
Betancur antes de conversar con los militares sobre la situación creada.
Y la decisión de no cancelar el operativo militar la adoptó en consejo de
ministros al que sólo asistía un militar en servicio, el ministro de Defensa,
que pidió la venia del presidente para hablar de último, precisamente
porque no quería que el análisis que hiciera un hombre de armas
influyese en el ánimo de sus colegas civiles. El mismo origen tuvo la
decisión adoptada en relación con el cese del fuego antes explicada.”
(Subrayados fuera del texto original)
En apoyo a su argumento, el autor cita comentarios de Gustavo Petro y del
Procurador General de la época:
“-Gustavo Petro—Yo nunca he creído la versión de que los generales
hicieron (sic) un golpe de Estado (…) ahora que observo el manejo del
poder en Colombia, pienso que nunca nadie toma aquí una decisión –
uniformado o no uniformado—sin consultar antes factores de poder que
no son precisamente los militares (…) llaman a Santo Domingo, llaman a
Ardila Lülle, llaman a los grupos de poder económico y consultan. (…)”
(…)
El Procurador Jiménez Gómez también sostiene que nunca lo hubo, ni
siquiera ‘mediante un ultimátum, por ejemplo, que pudiera significar un
golpe de la soldadesca sobre el gobierno’. Agregó que ‘eso del golpe
militar, que en versión póstuma algunos empiezan a agitar, es una
simple impostura y la historia lo rechazará.”48
En el Despacho de este último funcionario vio la luz una pieza documental de un
histórico e incalculable valor, de cara al objeto de este escrito, pese a la
controversia que suscitó en todos los sectores de opinión. Se trata del Auto del 20
de junio de 1986, por medio del cual, el Procurador General de la Nación denunció
ante la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes al Presidente
48
CASTRO, Jaime. Ob. Cit. P. 191.
de la República Belisario Betancur y a su Ministro de Defensa por lo ocurrido en la
retoma del Palacio de Justicia, en el cual el Jefe del Ministerio Público hizo un
interesante análisis de las relaciones entre civiles y militares, así como su
incidencia en el desenvolvimiento de esa situación; su reflexión prueba la sujeción
de tropas a las órdenes de su Comandante Supremo, en quien está encargada
constitucionalmente la máxima dirección de su actividad y quien está llamado a
solucionar
los
desajustes
que
pueda
experimentar
dicha
relación
de
subordinación. Bajo ese entendido, reclamó de su juez natural, la Comisión de
Acusaciones, que se examine la responsabilidad del Presidente y su Ministro. La
historia hoy registra que la causa fue archivada por decisión unánime de los
comisionados; sin embargo, brinda una inmejorable postal de una realidad que
poco a poco se ha ido distorsionando con el transcurso de los años y otros
factores no tan objetivos. Así lo consignó:
“II. Las relaciones Gobierno-fuerzas Armadas.
(…) El deber de colaboración separada y armónica que con las luces de
cada cual ha de ser ejercido por todos en beneficio de la Nación, explica
que haya aquí y allá desajustes, pero siempre bajo una sola dirección. Y
así como en el diseño y ejecución de una política los Militares deben
resignar finalmente sus poderes frente a la que es constitucionalmente
su suprema dirección, en el detalle de lo que ocurre y se hace en el
campo de batalla, en el curso de los combates, también ellos reclaman
el teatro de las operaciones como el ámbito natural y propio de la
inspiración militar, en el monte como en la ciudad, indistintamente.
El estamento militar y el civil han ido compartiendo a este respecto
recíprocas solidaridades y censuras dentro de un proceso de
identificación en lo sustancial que fue siempre garantizando la unidad de
acción. Ello explica que en el momento en que se produce la ocupación
del Palacio de Justicia por los guerrilleros del M-19, hubiera habido una
inmediata reacción, que indudablemente fue en ambos estamentos del
Gobierno, el militar y el civil, espontánea, convergente y sincera: no
negociación, no al diálogo, mano dura. Por que el asalto guerrillero se
presentó como desenlace de un esfuerzo largo e intenso, pero
finalmente estéril, de mantener al M-19 dentro de la letra y espíritu de los
acuerdos y de la voluntad de paz.
(…)
“Y, tratándose como aquí se trata, de un acto de guerra, declarada o no,
entre las Fuerzas Regulares del Gobierno y las fuerzas irregulares de la
subversión, sus actuaciones en relación con los hechos del seis y siete
de noviembre de 1985, deben ser explicadas por el señor Presidente de
la República en su calidad de Comandante en Jefe de las Fuerzas
Armadas, y por el señor Ministro de la Defensa Nacional, como Superior
de todos los miembros de las Fuerzas Militares y de Policía en servicio
activo que actuaron en esas fechas bajo sus órdenes. Se trata de
solicitar al Congreso que demande a dos Comandantes Militares en
campaña, cuenta de las que fueron sus actuaciones en el curso del
combate.
No se trata aquí de la fiscalización de un acto administrativo sino de la
de un típico acto de gobierno, que no se agota en el ejercicio de la
atribución constitucional que el Presidente tiene para adoptar una
decisión única, sino que, en casos como este precisamente, se expresa
en su ejecución dentro de un completo proceso de orden público de gran
repercusión institucional.
Una objeción puede suscitar el planteamiento que la presente
providencia hace del problema que le sirva de contenido: la que se
deriva del interrogante acerca de la razón por la cual la responsabilidad
que debe examinarse se limita a los señores Presidente de la República
y Ministro de Defensa Nacional. Hay que decir al respecto, en primer
lugar, que, según el Artículo 57 de la Constitución, Gobierno Nacional
está integrado “en cada negocio particular” por el Presidente y el Ministro
respectivo, en este caso el de Defensa, por tratarse de un problema de
orden público. Y además, que el Consejo de Ministros, por norma
general, un simple cuerpo consultivo y asesor que sólo en los casos en
que expresamente así lo determina la Constitución o la Ley, actúan en
plan decisorio, capaz de comprometer su responsabilidad. Y, finalmente,
que en el asunto a que esta providencia se refiere, las actas al respecto
emanadas de dicho Consejo no contienen ni el asomo siquiera de una
decisión. Respecto al restante personal militar y policivo, mientras no se
comprobare que, en cuanto a la suerte de los rehenes y otros, él actuó
por su propia iniciativa o desbordando el marco de la voluntad de su
jerarquía, es de presumir que lo hizo bajo órdenes superiores en actos
propios del servicio.”49
49
Procuraduría General de la Nación. EL PALACIO DE JUSTICIA Y EL DERECHO DE GENTES.
Documentos. Primera Edición Agosto de 1986. “Denuncia del Procurador ante la Cámara de Representantes y
la reacción de la Prensa.”
Si la interpretación que hace el Procurador en su providencia acerca del
ordenamiento jurídico y las atribuciones de mando del Presidente de la República
son valiosas, las ofrecidas por la Comisión de Acusaciones, con mayor simpleza
pero igual contundencia, no pueden ser calificadas de forma diferente.
Con ponencia de Horacio Serpa Uribe, el 16 de julio de 1986, por unanimidad, la
Comisión propuso que se declarara que no había lugar a intentar acusación ante
el Senado en contra del Presidente Belisario y su Ministro de Defensa, General
Vega Uribe, por lo que debía procederse al archivo del informativo. Para éste
órgano, en consideración a su calidad y atribuciones constituciones y legales, la
respuesta militar del Estado al asalto del Palacio de Justicia por parte del M-19,
obedeció a un decisión autónoma y libre del Presidente de la República, en lo que
constituía en un acto de Gobierno.
“Se trata, pues, de que esta Comisión proponga una acusación sobre un
típico acto de Gobierno; sobre el más importante asunto que compete al
señor Presidente de la República, mantener el orden público y
restablecerlo allí donde hubiere sido turbado. Turbación que, en este
caso, fue nada más ni nada menos que la paralización y secuestro de la
jerarquía de una de las Ramas del Poder Público: la Jurisdiccional, y no
de cualquier manera, sino después de tomarse el propio Palacio de
Justicia, en la forma que todos presenciamos por parte del M-19.
En otras palabras, se nos propone que califiquemos una decisión política
y, yendo más lejos, que califiquemos también el operativo militar, el
curso de la batalla y sus resultados. (…)
Esta Comisión no cuenta con elementos de juicio suficientes que le
permitan impugnar desde el punto de vista legal, aquella decisión, libre
y autónomamente tomada por el señor Presidente de la República, y
respaldada, por lo demás, en la Constitución y Leyes de la República,
por ser, repetimos, un típico acto de Gobierno, ejecutado por quien sólo
podía hacerlo, es decir, el señor Presidente de la República y el señor
Ministro de Defensa.
(…)
Dentro del fuero que le otorga la Constitución y la Ley, el señor
Presidente de la República, quien por cierto en acto de mucho carácter y
dignidad que resulta preciso reconocer se declaró único responsable
de las decisiones del Gobierno, debía tomar una determinación según
su leal saber y entender, frente a las circunstancias que en esos
dramáticos momentos lo asediaban, de acuerdo a las realidades
políticas en que cree, para atender así los deberes que le corresponden
asumir como Jefe de Estado.” (Subrayado y negrilla fuera de texto
original)50
“Superado”, si es que puede admitirse tal codición, este suceso, el periodo
presidencial subsiguiente al de Belisario (Virgilio Barco Vargas, 1986-1990), se
caracterizó por un endurecimiento de la respuesta estatal a la acción de los
diferentes grupos armados al margen de la ley, especialmente en contra de los
carteles de la droga, por lo que de la relación subordinada de los militares frente al
poder civil permaneció imperturbable, pero con un gran protagonismo de los
primeros, lo que no cambia no pretermite las reglas del juego.
No fue sino hasta la promulgación de la nueva Constitución Política y las reformas
que se derivaron de ella en el tema de la Defensa Nacional, que la sujeción iba a
50
Esta decisión provocó sinnúmero de opiniones, de las cuales merece destacarse en su integridad la del
General (r) Álvaro Valencia Tovar, publicada en el diario El Tiempo el 25 de julio de 1986:
“ARCHIVO DE UN EXPEDIENTE
La Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes decidió por unanimidad archivar el expediente
levantado por la Procuraduría General de la Nación, en cuya parte resolutiva se pretendió establecer
responsabilidad del Presidente de la República y del Ministro de Defensa por violación del Derecho de
gentes en la recuperación del Palacio de Justicia.
Era lo que cabía esperar como desenlace de la espectacular actuación del Jefe del Ministerio Público en este
caso. (…) La violencia del asalto terrorista al Palacio, el enjuiciamiento que en su recinto quiso montarse
contra el jefe de Estado, el porte y empleo de armas al margen de la ley penal colombiana no dejaron al
Presidente otro camino que el de restablecer el orden quebrantado y, afirmando su autoridad, defender la
Constitución y las instituciones democráticas.
No haber procedido como hizo el Presidente Betancur, sí que hubiese merecido acusación. Omitir el
cumplimiento de los deberes constitucionales es pecar en materia grave contra la investidura y las funciones
presidenciales. Inclinarse ante el desafío, ceder al chantaje, claudicar bajo el agobio de demandas hechas
bajo la mira de las metralletas, equivalía a entregar la autoridad al vandalaje y con ella el Estado mismo.
(…)
Una vez más afirmamos que el Presidente cumplió su deber frente a hechos que no le dejaron otra alternativa
que la recuperación del Palacio, que implicaba luchar contra un grupo de terroristas armados hasta los
dientes y revestidos del fanatismo que les es propio. Y con el edificio las figuras jurídicas y gubernamentales
que está en la obligación ineludible de proteger. De ello asumió afirmativamente la responsabilidad, luego
más absurdo aún es sindicar al Ministro de Defensa por haber ejecutado las órdenes de su jefe
constitucional.”
intensificarse y los espacios de diálogo y coordinación entre militares y civiles
adoptarían una nueva dinámica; esto coincidió, y probablemente es su causa
fundamental, con una violencia persistente que, en lugar de amainar, arreció aún
más.
César Gaviria (1990-1994) se propuso institucionalizar las relaciones entre civiles
y militares, para lo cual creó la Consejería Presidencial para la Defensa y
Seguridad, asignándole las funciones encargadas a la Secretaría Ejecutiva
Permanente del Consejo Superior de la Defensa Nacional. Con reformas de esta
naturaleza, el Presidente de la República afianzó su autoridad sobre las
instituciones castrenses, haciendo un asunto de la particular e íntima incumbencia
de los civiles la conducción y mantenimiento del orden público; no puede olvidarse
que fue Gaviria quien nombró a un civil, Rodrigo Pardo, a la cabeza del Ministerio
de Defensa, cargo ocupado por los militares en los últimos cuarenta años.
Los cambios de Gaviria, en opinión de Alfredo Rangel, marcaron así un punto de
quiebre en la relación entre civiles y militares:
“El gobierno de César Gaviria (1990-1994) marcó otro punto de quiebre
en lo relacionado con las políticas contrainsurgentes. Diseñó la
Estrategia Nacional contra la violencia, que pretendía ser una respuesta
integral del Estado y de la sociedad para confrontar la violencia,
reconociendo los diversos factores que la generan. Tenía tres grandes
propósitos: garantizar el monopolio estatal del uso de la fuerza,
recuperar la capacidad sancionadora de la justicia y ampliar el
cubrimiento del estado en todo el territorio nacional. (…)
Algo muy significativo es que esta estrategia se proponía lograr la unidad
de esfuerzo del Estado, para lo cual incorporó instrucciones específicas
a las entidades públicas que tenían responsabilidades en su ejecución.
La dirección de la seguridad nacional se abordó como un asunto político
y no solamente militar, e incorporó a muchas instancias del poder civil en
el tratamiento y el compromiso con respecto a los temas de seguridad.
Esta estrategia incluyó la creación de la Consejería Presidencial para la
Seguridad y la Defensa Nacional, encargada de diseñar políticas y
coordinar la ejecución de las estrategias de seguridad, lo cual significó
un cambio operativo en las relaciones entre los militares y el Ministerio
de Defensa. Se le asignó a esta Consejería la Secretaría Ejecutiva
Permanente del Consejo Superior de Defensa Nacional, y se impulsó la
elaboración de planes regionales de seguridad.”51
Asimismo, la evolución legal procuró asegurar el completo y exclusivo manejo del
orden público en cabeza de las autoridades civiles, el Presidente de la República,
los Gobernadores y los Alcaldes; merecen mencionarse:
2.2.2.1.
La ley 4ª de 1991, por medio de la cual se dictaron normas sobre
orden público interno, policía local y otras disposiciones.
“Artículo 6º. Orden público interno. Corresponde al Presidente de la
República conservar en todo el territorio nacional el orden público y
restablecerlo donde fuere turbado.
Artículo 7º. Normas y órdenes de orden público en lo nacional. Para efecto
de la conservación del orden público en el territorio nacional se aplicarán
preferentemente y de manera inmediata las órdenes y decretos del
Gobierno Nacional en materia de policía, frente a las disposiciones u
órdenes expedidas por cualquier autoridad de las entidades territoriales”.
Artículo 8º. Normas y órdenes de orden público en lo departamental,
distrital, intendencial, comisarial y municipal. Para efectos de la
conservación del orden público en los departamentos, intendencias y
comisarías, las órdenes y decretos del gobierno departamental,
intendencial o comisarial, en materia de policía, expedidas de conformidad
con los principios consagrados en la ley, serán de aplicación preferente e
inmediata frente a cualquier disposición u orden expedida por las
autoridades municipales.
Para efectos de conservación del orden público en el Distrito Especial de
Bogotá las órdenes y decretos del Gobierno Nacional serán de aplicación
preferente e inmediata frente a las disposiciones u órdenes del gobierno
distrital.
De conformidad con el artículo 194 de la Constitución Política el
gobernador cumplirá y hará cumplir en cada uno de los municipios de su
51
RANGEL, Alfredo. GUERRA INSURGENTE, Conflictos en Malasia, Perú, filipinas, El Salvador y
Colombia. Editorial Intermedio. 2001. P. 364
departamento los decretos y las órdenes del Gobierno Nacional
pendientes a la conservación del orden público.
El Alcalde del Distrito Especial de Bogotá hará lo propio en el territorio de
su jurisdicción.
Artículo 9º. Normas de orden público municipal. Sin perjuicio de lo
dispuesto en los artículos anteriores y para efectos de la conservación del
orden público, las órdenes y decretos del alcalde en materia de policía,
serán de aplicación preferente a las disposiciones y medidas que adopten
los inspectores y demás autoridades de policía y de su jurisdicción.
Artículo 10. El alcalde como jefe de policía. El alcalde es el jefe de policía
en el municipio y el responsable de la preservación y mantenimiento del
orden público en el mismo, con sujeción a lo dispuesto en esta ley.
Para el cumplimiento de lo anterior, el alcalde deberá dictar las medidas
de orden público que sean requeridas por el Presidente de la República,
por el gobernador, intendente o comisario, y las que considere
indispensables cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas
lo aconsejen.
Artículo 11. Ordenes a la policía. La Policía Nacional, en el municipio,
estará operativamente a disposición del alcalde, quien dará sus órdenes
por intermedio del respectivo comandante de policía, o de quien haga sus
veces. Dichas órdenes son de carácter obligatorio.”
2.2.2.2.
Ley 62 de 1993, por la cual se expidieron normas sobre la Policía
Nacional, importando señalar lo dispuesto en el artículo 12 en cuanto a las
atribuciones de las autoridades políticas:
“De las autoridades políticas. El gobernador y el alcalde son las primeras
autoridades de policía en el departamento y el municipio, respectivamente.
La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que
éstas le impartan por conducto del respectivo comandante o quien haga sus
veces.
Los gobernadores y alcaldes deberán diseñar y desarrollar planes y
estrategias integrales de seguridad con la Policía Nacional, atendiendo las
necesidades y circunstancias de las comunidades bajo su jurisdicción”.
2.2.2.3. Ley 136 de 1994, en cuyo artículo 91 consagra como funciones del
Alcalde:
“Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley,
las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el
Presidente de la República o gobernador respectivo.
Además de las funciones anteriores, los alcaldes, tendrán las siguientes:
(…)
b) En relación con el orden público:
1. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y
las instrucciones del Presidente de la República y el respectivo gobernador.
La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le
imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.
2. Dictar para el mantenimiento del orden público o su restablecimiento de
conformidad con la ley, si fuera del caso, medidas tales como:
a) Restringir y vigilar la circulación de las personas por vías y lugares
públicos.
(…)
c) Restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes.
(…)
e) Dictar dentro del área de su competencia reglamentos de policía local
necesarios para el cumplimiento de las normas superiores, conforme al
artículo 9º. Del Decreto 1355 de 1970 y demás disposiciones que lo
modifiquen o adicionen…”
2.2.2.4.
Durante el Gobierno de Ernesto Samper Pizano, fue sancionada la
ley 418 de 1997, probablemente la más importante de las normas vigentes (Ley
1421 de 2010), en lo que a la conducción del orden público respecta, dado que
permite dimensionar, como ninguna otra, el basto alcance de las atribuciones
presidenciales como Jefe de Estado y Comandante de las Fuerzas Armadas.
Se resalta la competencia exclusiva del Presidente de la República para
adelantar conversaciones con las organizaciones armadas al margen de la ley
con el propósito de lograr acuerdos de paz, institucionaliza así una tendencia en
el problema guerrillero inaugurada por la administración Betancur. Pero, no sólo
es la atribución para adelantar o autorizar estos diálogos lo que torna valiosa
esta ley para los fines pretendidos en este escrito, sino que su desarrollo no
deja duda al respecto de que es en el Presidente en quien reposa la
competencia, y por ende la responsabilidad, para disponer de los recursos del
Estado puestos a su entera disposición, entre los que se cuentan las Fuerzas
Armadas, para conjurar las causas de perturbación del orden público.
A tal punto es el alcance de lo atribuido al Presidente, que sólo él, en su calidad
de Jefe de Estado, está legitimado para otorgar reconocimiento político a las
organizaciones
con
quien
pretenda
entablar
negociaciones
y,
como
Comandante de las tropas, ordenar su reubicación de acuerdo a las
necesidades particulares de la conversación. Nótese que estas dos
responsabilidades son del exclusivo resorte del Presidente, lo que confirma que
sus atribuciones de Mando, son indelegables, sin perjuicio de que las de
dirección de las Fuerzas Armadas las pueda encargar a principal órgano de
mando, el Ministro de la Defensa, siendo apenas lógico que sus alcances
inciden en forma determinante en el curso de la confrontación.
“Artículo 8º. En concordancia con el Consejo Nacional de Paz, los
representantes autorizados expresamente por el Gobierno Nacional, con el
fin de promover la reconciliación entre los colombianos, la convivencia
pacífica y lograr la paz, podrán:
a) Realizar todos los actos tendientes a entablar conversaciones y diálogos
con las Organizaciones Armadas al margen de la ley a las cuales el
Gobierno Nacional les reconozca carácter político;
b) Adelantar diálogos, negociaciones y firmar acuerdos con los voceros o
miembros representantes de las Organizaciones Armadas al Margen de la
ley a las cuales el Gobierno Nacional les reconozca carácter político,
dirigidos a obtener soluciones al conflicto armado, la efectiva aplicación del
Derecho Internacional Humanitario, el respeto a los derechos humanos, el
cese o disminución de la intensidad de las hostilidades, la reincorporación a
la vida civil de los miembros de éstas organizaciones y la creación de
condiciones que propendan por un orden político, social y económico justo.
Parágrafo 1º. Una vez iniciado un proceso de diálogo, negociación o firma
de acuerdos, y con el fin de facilitar el desarrollo de los mismos, las
autoridades judiciales correspondientes suspenderán las órdenes de
captura que se hayan dictado o se dicten en contra de los miembros
representantes de las Organizaciones Armadas al margen de la ley a las
cuales el Gobierno Nacional les reconozca carácter político, quienes podrán
desplazarse por el territorio nacional. Para tal efecto, el Gobierno Nacional
notificará a las autoridades señaladas el inicio, terminación o suspensión de
diálogos, negociaciones o firma de acuerdos y certificará la participación de
las personas que actúan como voceros o miembros representantes de
dichas Organizaciones Armadas.
Igualmente, se suspenderán las órdenes de captura que se dicten en contra
de los voceros con posterioridad al inicio de los diálogos, negociaciones o
suscripción de acuerdos, durante el tiempo que duren éstos.
El Presidente de la República, mediante orden expresa y en la forma que
estime pertinente, determinará la localización y las modalidades de acción
de la Fuerza Pública, siendo fundamental para ello que no se conculquen
los derechos y libertades de la comunidad, ni genere inconvenientes o
conflictos sociales.
(…)
El Gobierno Nacional podrá acordar, con los voceros o miembros
representantes de las Organizaciones Armadas al margen de la ley a las
cuales se les reconozca carácter político, en un proceso de paz, y para
efectos del presente artículo , su ubicación temporal o la de sus miembros
en precisas y determinadas zonas del territorio nacional. En las zonas
aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra
éstos, hasta que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado
dicho proceso.
La seguridad de los miembros de las Organizaciones Armadas al Margen
de la ley a las cuales el Gobierno Nacional les reconozca carácter político,
que se encuentran en la zona, en proceso de desplazamiento hacia ella o
en eventual retorno a su lugar de origen, será garantizada por la Fuerza
Pública.
Parágrafo 2º. Se entiende por miembro-representante, la persona que la
Organización Armada al margen de la ley a la cual el Gobierno Nacional le
reconozca carácter político, designe como representante suyo para
participar en los diálogos, negociación o suscripción de acuerdos con el
Gobierno Nacional o sus delegados.
(…)
Parágrafo 3º. Con el fin de garantizar la participación de los miembros
representantes de los grupos guerrilleros que se encuentren privados de la
libertad en los diálogos, negociaciones o suscripción de acuerdos, el
Gobierno Nacional, podrá establecer las medidas necesarias que faciliten
su gestión, mientras cumplen su condena o la medida de aseguramiento
respectiva.
(…)
Artículo 10. La dirección de todo proceso de paz corresponde
exclusivamente al Presidente de la República como responsable de la
preservación del orden público en toda la Nación. Quienes a nombre del
Gobierno participen en los diálogos y acuerdos de paz, lo harán de
conformidad con las instrucciones que él les imparta.
El Presidente de la República podrá autorizar la participación de
representantes de diversos sectores de la sociedad civil en las
conversaciones y diálogos a que hace referencia este capítulo, cuando a su
juicio puedan colaborar en el desarrollo del proceso de paz.
Finalmente, el artículo 106 de la citada ley, prevé como sanción para
Gobernadores y Alcaldes la suspensión en el ejercicio del cargo hasta por sesenta
(60) días calendario o destitución del mismo, cuando incurran en conductas que
supongan una contrariedad o desconocimiento, por acción u omisión, de las
directrices que el Presidente de la República haya dictado en materia de orden
público, como el garante que es de su manejo y el responsable de restablecerlo
donde fuere turbado (Art. 105 ibídem).
Artículo 106. Sin perjuicio de la sanción penal a que haya lugar, los
gobernadores y alcaldes que incurran en cualquiera de las faltas especiales
previstas en el Artículo 14 de la Ley 4ª de 1991, se harán acreedores a las
sanciones de suspensión en el ejercicio del cargo hasta por sesenta (60)
días calendario o a la destitución del mismo, según la gravedad de la falta.
De igual manera le serán aplicables a dichos funcionarios las sanciones
anotadas, cuando desarrollen cualquiera de las siguientes conductas:
1. No atender oportuna y eficazmente las órdenes o instrucciones que para
la conservación y el restablecimiento del orden público imparta la autoridad
competente.
2. Promover, a través de declaraciones o pronunciamientos de cualquier
índole, el desconocimiento de las órdenes o instrucciones que imparta la
autoridad competente en materia de orden público.
3. Consentir o permitir que sus subalternos desconozcan las órdenes o
instrucciones dadas por la autoridad competente en materia de orden
público, o no aplicar los correctivos a que haya lugar cuando esto ocurra.
Así, la autoridad del Presidente en estos asuntos se torna indiscutible,
incuestionable, y la responsabilidad de sus agentes, Gobernadores y Alcaldes,
asimismo perfectamente exigible; cuánto más la que le corresponde a aquel.
3. DEL
MANDO
PRESIDENCIAL
SOBRE
LAS
TROPAS
Y
EL
DIRECCIONAMIENTO ESTRATÉGICO DE SU ACCIÓN.
Previo al análisis que antecede, fue afirmado que la responsabilidad del
Presidente de la República, como Jefe de Estado y Supremo Comandante de las
Fuerzas Armadas, se expresa en dos específicos ámbitos; el primero, relativo a la
conservación y manejo exclusivo e integral del orden público, y el segundo –aún
más concreto—, en la conducción de las hostilidades propiamente dichas. Para el
efecto, la subordinación de las instituciones castrenses al poder civil que
representa, constituye presupuesto necesario52.
52
En este sentido, en la actualidad, los artículos 3º y 28 del Decreto 1512 de 200, por medio del cual modifica
la estructura del Ministerio de Defensa Nacional, disponen:
“Artículo 3º. Dirección de la Fuerza Pública. El Presidente de la República, de acuerdo con el numeral 3º
del artículo 189 de la Constitución Nacional, es el Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la
República y como tal dirige la Fuerza Pública y dispone de ella, directamente o por conducto del Ministro
de Defensa Nacional.
(…)
De la manera en que el ordenamiento jurídico concibe el rol del primer mandatario
en el marco de estos dos ámbitos competenciales, se hace menester concluir que
el planeamiento y ejecución de las operaciones militares en los niveles
operacionales y tácticos, en últimas, atiende a un direccionamiento estratégico
instituido desde el escalón más elevado de elaboración de las políticas públicas.
Ha quedado suficientemente claro, con las referencias aludidas al devenir histórico
de la evolución jurídica del ordenamiento, que la proyección y priorización de los
objetivos de las Fuerzas Armadas es una tarea esencialmente política; con ello se
entiende la esencia de lo advertido por el Jefe de la Junta de Jefes de Estados
Mayores de Estados Unidos de Norteamérica, General Collin Powell, al Presidente
George Bush, previo a la guerra del Golfo:
“Presidente, lo único que le pido es que me señale claramente cuál es el
objetivo político que Ud. desea conseguir, a fin de que podamos estudiar
la mejor forma de lograrlo, mientras eso no sea así, no puedo darle
ninguna respuesta”
Manuel Concha, quien refiere esta singular anécdota, opina sobre la misma que
“Hay una relación directa entre lo que es objetivo político, fijado por quien tiene la
obligación de proteger los intereses nacionales e internacionales, y quien tiene la
obligación de desarrollar la estrategia de empleo de los medios militares para
lograr dicho objetivo.”
53
Esto implica una sincronía entre la voluntad política de
quien detenta el poder y mando supremo de las Fuerzas Armadas, y de quienes
hacen uso material de la fuerza, lograda solo por medio de la planificación
escalonada de la actividad militar, en la que lo consignado en la política de
seguridad y defensa nacional la irradia y transversaliza en su totalidad. De este
modo, y por esa misma razón, se han instituido cinco niveles de planeación:
Artículo 28. Mando. El Mando en las Fuerzas Militares está a cargo del Presidente de la República, quien lo
ejerce directamente o por conducto del Ministro de Defensa Nacional, a través del Comandante General de
las Fuerzas Militares, quien a su vez, lo ejerce sobre las Fuerzas.”
53
GASTO MILITAR EN AMÉRICA LATINA, Procesos de decisiones y actores claves. Centro Internacional
para el Desarrollo Económico CINDE. Francisco Rojas Aravena Editor. 1994. CONCHA MARTINEZ,
Manuel. Equilibrios económicos y asignaciones de defensa. P.91.
El primero de estos niveles, corresponde al Presidente de la República, quien a su
cargo, como ya ha sido dicho con suficiencia, está el diseño de la estrategia
nacional, por medio de la cual imparte directrices que comprometen la integralidad
del poder público y se fijan los objetivos que orientan de la acción conjunta de sus
órganos en materia de seguridad y defensa de la Nación.
Por disposición del Decreto 1512 de 2000, el Ministro de Defensa Nacional
desempeña un fundamental papel en este nivel, en la medida en que le está
asignada la función de “diseñar y recomendar al Presidente de la República la
estrategia de seguridad y defensa así como las políticas para su ejecución” (Art.
8.1) (Subrayado fuera del texto original). El ministro funge, en consecuencia, de
órgano articulador entre el Presidente y sus tropas.
Desde este particular nivel de planeamiento, el Presidente, y su Ministro de
Defensa, imparte órdenes que condicionan el comportamiento de la totalidad de
las unidades militares, afectando, como ya se ha dicho también, el curso general
de las hostilidades e inciden en su intensidad. En suma, como el Comandante
Supremo que es, el primer mandatario tiene la capacidad de afectar la dinámica
de la confrontación armada; mientras que, como Jefe de Estado, orienta la
conducción de sus unidades militares hacia propósitos políticos precisos que dan
identidad a su Administración, se asocian con un particular ideario y pretenden
responder a las retos y prioridades socio-políticas de cada época.54
El segundo nivel, de tipo técnico-militar, atañe al Comando General de las Fuerzas
Militares, con el asesoramiento de las diferentes Fuerzas; el resultado de este
nivel es la Estrategia Militar General, denominado Plan de Guerra.
54
Véanse, los diferentes matices de las políticas de seguridad y defensa posteriores a la reforma constitucional
de 1991: i) Política Para la Seguridad y la Convivencia, (1994-1998); ii) Estrategia Nacional para la
Convivencia y la Seguridad Ciudadana de la administración (1998-2002); iii) Política de Defensa y Seguridad
Democrática (2002-2010); iv) Política de Seguridad y Defensa para la Properidad (2010-2014).
El tercero de los niveles, concierne a los Comandantes de Fuerza y Comandos
Conjuntos, quienes trazan la Estrategia Militar Operativa, desarrollada por los
diferentes Planes de Campaña.
El cuatro nivel, el operacional, corresponde a los Comandantes de Divisiones y
Brigadas (y las unidades equivalentes en la Armada Nacional y la Fuerza Aérea);
en tanto que el quinto nivel, el más básico en el proceso de planeamiento militar,
está representado por las atribuciones de mando conferidas a los Comandantes
de Batallones y las unidades equivalentes en las restantes Fuerzas. En estos dos
niveles se adoptan en concreto, aspectos basilares en la conducción de las tropas
a fin de conseguir los objetivos de la política de seguridad y defensa nacional;
definen, desde el cuándo, dónde y cómo se emplean, hasta su ubicación,
dispositivo y la maniobra específica.
De la integración de estos niveles y la importancia de las directrices generales
instituidas por el Presidente de la República, da perfecta cuenta la Guía de
Planeamiento Estratégico de 2010, del Comando General de las Fuerzas Militares:
“4. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS Y LINEAS DE ACCIÓN DE LAS FUERZAS
MILITARES.
Los objetivos estratégicos de las Fuerzas Militares se derivan de la Política de
Consolidación de la Seguridad Democrática (PCSD), así como de los planes,
programas e iniciativas del Ministerio de Defensa Nacional 2007-2010, con los
que se pretende responder efectivamente a las expectativas nacionales y al logro
de la misión asignada.
Cada Comandante de Fuerza, en su respectivo Plan de Campaña, debe
desarrollar sus tareas, orientadas al logro de estas prioridades dentro de sus
objetivos particulares, sin descuidar aquellos objetivos particulares inherentes a
su propia Fuerza.
Los objetivos estratégicos trazados y las prioridades de ejecución demandan
tiempo en la planeación, maximización de los recursos, capacidad de trabajo en
equipo y un gran esfuerzo en la ejecución de las operaciones conjuntas.
Para lograr la consolidación del control territorial y la recuperación social del
mismo es indispensable la planificación y el desarrollo de operaciones dirigidas a
desarticular a las bandas narcoterroristas y a las demás organizaciones y grupos
violentos, así como establecer coordinaciones con otros entes del Estado para la
ejecución de planes que mejoren la calidad de vida de las poblaciones afectadas
por los grupos delincuenciales.”
Visto esto a la luz de lo ya explicado atrás, en virtud del rol y las atribuciones derivadas
de su calidad de Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas, el Presidente de la
República cuenta con la capacidad de orientar la actuación íntegra de las unidades
militares a todo nivel y especialidad, de manera que, el espectro de su responsabilidad,
frente al curso y dinámica de las hostilidades es una consecuencia natural a semejante
poder de disposición. Recuérdese que el ordenamiento no sólo otorga al primer
mandatario la dirección de las tropas, que puede ser ejercida directamente o por
conducto de su Ministro de Defensa, sino además el Mando exclusivo e indelegable sobre
las mismas; y éste entraña una responsabilidad multiforme e implacable.
Una reflexión necesaria…
“A diferencia de muchos países de América Latina donde las Fuerzas Armadas
jugaron un papel importante en la construcción de la nación, en Colombia éste no
fue el caso. Si bien como cuerpo profesional surgen asociadas a su proceso de
consolidación, su papel en esta época fue marginal y supeditado a la acción de las
élites civiles. Por lo menos durante las cuatro primeras décadas del siglo las
Fuerzas Armadas respondieron a lineamientos trazados desde el poder civil y
estuvieron inmersas en una adscripción partidista que sólo va a romperse en los
años setenta.
Esta adscripción partidista de los militares, con la consideración de los jefes
políticos como ‘jefes naturales’, va a tener efectos en la manera como evolucionan
en el país. Hasta el punto de que con posterioridad a los años sesenta, e incluso
ante un fenómeno como el anapismo (partido político de Rojas Pinilla), la clase
política tradicional pudiera contar con el respaldo casi incondicional de las fuerzas
55
Militares.”
Frente a un modelo constitucional y legal tan estricto y a una realidad histórica
evidente, de modo casi inevitable surge un cuestionamiento elemental:¿Cómo es
posible que los reveces en materia de orden público y desarrollo de operaciones
militares, muchos de los cuales son exacerbados por el amarillismo de los medios
55
BLAIR TRUJILLO, Elsa. Las Fuerzas Armadas, citado por Teodoro Etienne en FUERZAS ARMADAS DE
AMÉRICA LATINA – Nuevo rol. Editorial Nova et Vetera. P. 62.
de comunicación,cobren la carrera militar de los ejecutores de las Políticas en
materia de Defensa y Seguridad sin afectar siquiera la imagen pública de sus
diseñadores?
El país, a fuerza de “expresiones de autoridad y discrecionalidad” delos gobiernos
civiles y la indiferencia de la opinión pública sobre el verdadero contenido de
justicia que revisten éstas, se ha acostumbrado a ver desfilar por la picota pública
a sus militares, mudos, estoicos, pero con su honor profundamente lacerado y sus
familias humilladas.
Es probable que, desde el mismo análisis de la subordinación de los militares al
poder civil, y el ya característico respeto de aquellos por el Estado de Derecho,
esta peculiar realidad no dé lugar a reproche alguno. Lo que si lo admite, sin duda
alguna, es que siendo los representantes del poder civil quienes diseñan las
políticas estratégicas que orientan la actividad militar y están llamados a asegurar
su ejecución, de conformidad con las mismas, así como los garantes del orden
público que son, su alteración y los reveses que de ellas se derivan, no implique
para aquellos consecuencia de ninguna naturaleza. Semejante encargo
supondría,necesariamente,una responsabilidad de idénticas proporciones.
En lo que es una práctica histórica, no por ello inobjetable,tras cada
desestabilización del orden público, o revés operacional, la dignidad, el honor y la
carrera de los mandos militareses lo único susceptible de ser sacrificado, en tanto
la responsabilidad del poder civil no parece ser objeto de demanda alguna; ello
así, ni siquiera en las escasísimas oportunidades en las que sus representantes
han manifestado “asumir la responsabilidad política”, en razón a que ésta es
simplemente un saludo a la bandera, un acto insustancial, un desprecio a la
inteligencia de los colombianos y una manipulación de la opinión pública.
La realidad no da lugar a concluir cosa diferente: la “responsabilidad” asumida por
quienes constitucional y legalmente están llamados a conservar el orden público y
a conducir las hostilidades está disociada de la más mínima consecuencia jurídica,
política, o de cualquier otra índole,ya que tal declaración no comporta ni siquiera
una humillación y, por el contrario, resulta en una exaltación del valor de quien a
ella se acoge.
La subordinación bien implica para el soldado responsabilidad, entre la más
gravosa, la de ser separado de la carrera militar y encarar el reproche judicial que
pueda derivarse de ciertas acciones. Sin embargo, esa misma subordinación, para
quien ocupa la posición dominante, igualmente debería suponer idénticas
consecuencias jurídicas. Considerar una hipótesis que contraríe esta lógica, como
lo que históricamente ha ocurrido en Colombia en estos asuntos, pervierte el
sentido de responsabilidad de los gobernantes en relación con las acciones de sus
subordinados y las expectativas ciudadanas de probidad y pundonor esperables
de la conducta pública de sus autoridades.
Mientras la justicia adopta decisiones de rarísima ocurrencia, como la que dispuso
la compulsa de copias penales en contra deun ex Presidente de la República por
los hechos del Palacio de Justicia y de un Gobernador por la masacre ocurrida en
un municipio de su Departamento, los únicos que seguirán “respondiendo” al país
por los infortunios connaturales a una actividad tan riesgosa y poco agradecida
seguirán siendo nuestros militares y policías.