ORTIZ Jorge 2005 Las Relaciones Civiles

Las Relaciones Civiles-Militares en América Latina: el Caso Peruano
Jorge Ortiz Sotelo
Instituto de Estudios Políticos y Estratégicos
Uno de mis profesores en el programa de Historia de la Pontificia Universidad Católica del Perú
solía decir en clase, refiriéndose a mí, que entonces era teniente primero: "Los marinos no hacen
nada; pero eso sí, desde muy temprano". Sus palabras reflejan uno de los lados de la medalla en las
siempre complejas relaciones entre civiles y militares: la del profundo desconocimiento que sobre
los temas militares existe en la mayor parte de la sociedad, y particularmente entres quienes crean
corrientes de opinión pública: políticos, intelectuales y medios de prensa.
La otra cara de la medalla está dada por la negativa percepción que los militares tienen de los civiles
y sus instituciones, especialmente las públicas, considerándolas desorganizados, caóticos, corruptos,
poco patriotas, etc.
Todo ello ha llevado a que las relaciones entre la sociedad peruana y sus fuerzas armadas nunca
hayan sido fáciles, haciendo peligrar o deteniendo en numerosas oportunidades la vida democrática
del país, agregando así nuevos argumentos para ambos grupos. Así, los civiles señalan que los
militares son prepotentes y poco democráticos; mientras que estos últimos se han impuesto desde
los años iniciales de la república el papel de "salvadores de la patria", cada vez que esta se
encuentra en peligro por la ineptitud de los políticos.[1]
Sin embargo, en la medida en que nos acercamos a unos y a otros, encontramos que existen muchos
puntos de interés común, sobre los cuales, lamentablemente, no hemos sido capaces de crear
mecanismos de comunicación eficaces. Los pocos que se han ensayado, como los cursos de defensa
que se dictan en el Centro de Altos Estudios Militares -hoy Nacionales- y eventuales reuniones
sobre temas de seguridad organizados por entidades privadas, no han contribuido a acortar la
distancia que separa a la sociedad peruana (erróneamente llamada sociedad civil, con una
"mentalidad civil") de ese segmento constituido por quienes sirven en sus Fuerzas Armadas (con
una "mentalidad militar").[2]
¿A qué se debe esta situación de mutuo desconocimiento y desconfianza? ¿Cuál es la situación
actual en las relaciones civiles militares en el Perú? ¿Por qué han fracasado los intentos llevados a
cabo hasta hoy por acortar la distancia que separa a unos de otros? Y finalmente ¿Qué se puede
hacer para mejorar las relaciones civiles militares en el Perú?
Todos sabemos que este tipo de dificultades son muy antiguos, encontrando ya en la Atenas del
siglo V a.C. todo un complejo mecanismo que permitía tener un cercano control de los
estrategas.[3] Estas dificultades no han desaparecido con los años, sino que cada pueblo o sociedad,
al margen del grado de desarrollo alcanzado, ha ido encontrando fórmulas propias para llevarla
adelante, con resultados muy variados.[4] A ello se agrega que, en la medida en que la guerra fue
variando de magnitud, civiles y militares ha visto incrementarse los ámbitos comunes, surgiendo en
muchos casos situaciones conflictivas, usualmente en torno al empleo de la fuerza, a la asignación
de recursos y a la participación que las fuerzas armadas podían llegar a tener en la vida política de
una nación.
En el caso peruano, este tipo de problema se ha presentado en forma endémica a lo largo de su
historia republicana, dando como resultado algunas actuaciones poco eficaces en el campo de
batalla, severas limitaciones en recursos económicos -que pueden llegar a afectar la moral
castrense-, y un larga lista de gobernantes que han salido de los cuarteles.[5]
Todo ello ha causado un claro distanciamiento entre la élite civil y los militares, particularmente
entre los políticos, intelectuales y hombres de prensa, grupo que en conjunto orienta a la opinión
pública del país. A pesar de dicha actitud, la mayor parte de la población mantiene una relación
bastante aceptable respecto a las fuerzas armadas, conforme lo ha comprobado recientemente el
estudio llevado a cabo por Carina Perelli en los países andinos.[6] Ello no implica que no existan
localidades o grupos que resientan la presencia militar bajo determinadas circunstancias,
especialmente durante la larga guerra interna que se ha llevado y se lleva aún contra el terrorismo.
Dicha élite civil tiene muy poco interés y conocimiento sobre la temática de defensa y usualmente
consideran a los militares como muy poco preparados, prepotentes y culpables de todas las crisis
que ha vivido el país. Los militares, a su vez, "ven con desdén a una sociedad civil que se desgarra
con sus propias uñas, que fracasa en sus intentos de armar sociedad y construir un país". Para ellos
los civiles, además de caóticos, corruptos y poco patriotas, son los verdaderos culpables de haber
llevado al país a situaciones de crisis que luego los militares tienen que resolver mediante el uso de
la fuerza.[7] Según esa peculiar perspectiva, las fuerzas armadas son el único o "verdadero valor
nacional".[8]
Conforme lo manifestó recientemente el ex-presidente general de división Francisco Morales
Bermúdez: "Hace falta que los militares se sensibilicen y que no interpreten las crisis coyunturales
como amenazas a la seguridad interna y que los políticos se den cuenta que la defensa no se
improvisa y que es indispensable para alcanzar los objetivos nacionales".[9]
Desde que en 1980 se restableciera la democracia en el Perú, las relaciones entre la fuerza armada y
el poder ejecutivo han variado de tono de manera sensible. El presidente Fernando Belaúnde (198085) dejó prácticamente de lado el tema del control civil sobre las fuerzas armadas. Su sucesor, Alan
García Pérez (1985-90), intentó corregir esta situación y en sus primeros dos años -en los que gozó
de innegable popularidad- logró imponer algunas medidas drásticas, como la creación del ministerio
de Defensa y el recorte sustantivo de los gastos destinados a ese fin. Finalmente, en la presente
década, el presidente Alberto Fujimori ha sabido sacar ventaja de la crítica situación castrense
respecto al desarrollo de la guerra contra el terrorismo para cimentar su poder.[10] Asumiendo
desde un primer momento un compromiso directo en la conducción política de la lucha contra el
terrorismo, Fujimori ganó las simpatías de los militares, que exigieron a su vez medidas legales que
facilitaran la represión del terrorismo. Esas medidas encontraron oposición en el Congreso, llevando
a que en abril de 1992 el presidente lo cerrara y asumiera funciones dictatoriales. Meses antes se
había asegurado la fidelidad personal de los altos mandos militares al decretar que los comandantes
generales de los tres institutos serían designados por él y permanecerían en el cargo hasta que él los
considerara conveniente, aún después del tiempo legal de pasar al retiro. Esta situación, que por un
lado limita las aspiraciones de quienes se creen con derecho a ejercer el mando de su institución, no
son novedosas en las fuerzas armadas peruanas, pues se ejercieron con regularidad desde los años
iniciales de la república hasta bastante entrado este siglo. Lo peligroso estriba en el compromiso
político que esos comandantes generales están asumiendo en torno a la figura del presidente, quien
en retribución les ha dado bastante laxitud para manejar temas delicados como la subversión así
como las mayores prebendas posibles.[11]
Dada su estructura vertical, el compromiso de los altos mandos involucra a sus respectivas
instituciones, generando una hipoteca de lealtad hacia la persona del presidente y no hacia la
institución presidencial, la cual será eventualmente cobrada cuando el presente régimen concluya.
Esto ha ocurrido repetidas veces a lo largo de la historia republicana, siendo la última la llevada a
cabo por el propio Fujimori luego de asumir la presidencia.[12]
Lo cierto es que para que la sociedad peruana pueda prosperar en un marco democrático, elevando
las condiciones de vida de sus integrantes y asegurando su seguridad interna y externa, debe
encontrar fórmulas apropiadas para que las relaciones entre civiles y militares sean armoniosas y
fluidas.[13] Una de las razones para que esto no se haya logrado es la carencia de expertos civiles
en temas militares tales como estrategia, presupuesto, inteligencia, tecnología, etc., obligando a los
gobiernos a consultar usualmente con los propios militares sobre estos temas, situación incómoda
tanto para unos como para otros.[14]
Para el caso peruano, Enrique Obando propone cuatro acciones que permitirían eventualmente
lograr ese diálogo: a) la formación de un núcleo civil experto en asuntos de defensa nacional; b) la
formación de una élite militar en asuntos políticos, económicos y psicosociales; c) la revisión de los
programadas académicos militares para introducir aquellos aspectos que faciliten la interacción
civil-militar; y d) la inclusión en los programas académicos de las universidad de temas como
seguridad, defensa nacional, estrategia y otros.[15]
La posibilidad de constituir un núcleo civil altamente capacitado en asuntos de defensa no
constituye una idea nueva. Ya hace casi medio siglo se fundó el Centro de Altos Estudios Militares
con el propósito inicial de formar a los futuros mandos militares. A partir de 1955 dicho centro
abrió sus puertas a civiles con el objeto justamente de constituir un núcleo humano altamente
capacitado en temas de defensa.[16] A pesar de que muchos de los civiles graduados en el CAEM
han llegado a ocupar puestos de importancia en la vida pública peruana, no han logrado constituir
ese núcleo que permita a la sociedad ejercer un control apropiado de sus fuerzas armadas, pues los
temas de alta política en asuntos de defensa siguen en manos de militares (ministerio de defensa,
secretaría de defensa, sistema nacional de inteligencia).
Entre las diversas razones para explicar esta falta de éxito podemos mencionar el aparente deterioro
que sufrió el CAEM durante los años del gobierno militar del general Velasco, la prolongada crisis
económica del país o lo poco realista que resulta "convertir" en expertos en temas de defensa a
civiles de edad madura, con variados antecedentes profesionales.
También se han llevado a cabo otros esfuerzos por crear foros en los cuales civiles y militares
puedan debatir temas de interés común. En ello han jugado papel importante algunas organizaciones
no gubernamentales [17] y también las escuelas de guerra, a donde no resulta extraño escuchar a un
ministro del régimen o un analista extranjero. Sin embargo, esto ha tenido algunas limitaciones. La
primera ha sido el excesivo celo de los mando militares para no comprometer públicamente a las
fuerzas armadas, dejando el debate a generales y almirante retirados, quienes tienen serias
limitaciones para expresar puntos de vista críticos a la política de defensa. Si a esta suerte de
diálogo de sordos agregamos que estos esfuerzos, valiosos como son, no son capaces de crear
conciencia por su propia condición eventual, tendremos la figura completa.
Si realmente queremos formar un núcleo civil de expertos en temas de seguridad y defensa,
debemos orientar nuestros esfuerzos a establecer programas de mayor aliento que permitan formar a
esos expertos bajo los usuales rigores académicos. El escenario adecuado para ello es el
universitario y aún cuando se corra el riesgo de crear una especialidad con pocas posibilidades
inmediatas, es indudable que tanto al Estado como a las propias fuerzas armadas les conviene contar
con un grupo "bisagra" que permita canalizar aquellos aspectos políticos vinculados a la defensa,
tales como las asignaciones presupuestales, cosa que hoy en día hace el general que ejerce de
ministro de Defensa.
La segunda propuesta consiste en constituir un núcleo militar capacitado en aspectos políticos,
económicos y psicosociales. Cabe señalar que este también ha sido un objetivo que las propias
instituciones castrenses se impusieron a si mismas hace ya varias décadas.[18] Lamentablemente,
para que ese tipo de formación tenga éxito se requiere una profunda transformación del sistema
educativo en las fuerzas armadas peruanas, dándole una orientación y conducción más cercana a los
sistemas universitarios.
La otra vía de formar ese núcleo, a través de cursos regulares en las universidades peruanas y
extranjeras, también se ha puesto en práctica aún cuando en menor escala. No obstante, es creciente
el número de oficiales y de personal subalterno que ha cursado o cursa actualmente estudios en la
universidad peruana, muchos de ellos por cuenta de su propia institución pero la gran mayoría por
iniciativa privada, buscando así mejorar sus perspectivas económicas.
Cabe, sin embargo, señalar que las áreas universitarias que mayor atractivo ejercen en los militares
son aquellas vinculadas a la economía y a la ingeniería.[19] Es por ello que si se desea atraerlos
hacia otras áreas habría que crear los incentivos adecuados.
La siguiente propuesta, referida a la revisión de los programas de los centros académicos castrenses
para incluir temas que faciliten la interacción civil-militar, está igualmente vinculada a la
transformación del sistema educativo en las fuerzas armadas. Hay que recordar que la formación de
los oficiales ha sufrido un notorio cambio en los últimos treinta o cuarenta años. El asombroso
avance tecnológico que se ha vivido en esos años llevó a que se incrementaran los cursos de ese
género, haciendo que muchas veces se disminuya la atención a la formación en el ámbito de las
ciencias sociales y humanistas. La solidez de una sociedad descansa justamente en la convicción de
sus integrantes de que ella es justa y que tiene un destino común dentro del orden legal constituido.
El aprender esto no puede reducirse a eventuales cursos de Constitución o de Derechos Humanos
para todo el personal militar, como se dispuso a principios de esta década; el tema debe enfrentarse
en forma integral, contribuyendo así a formar una mentalidad más comprometida con la idea del
soldado ciudadano.
Obviamente, esto último requiere, a su vez, plantear otros temas, uno de los cuales son las
limitaciones que la sociedad peruana ha impuesto a sus militares, tales como el derecho al voto y a
expresar su opinión libremente, siempre que no afecte a la seguridad nacional. Abordar estos temas,
por su parte, demanda pensar también en los difusos límites de la seguridad nacional, puesto que los
excesos de clasificación devienen tácitas censuras y la devaluación del propio concepto.
Finalmente, desde nuestro punto de vista y con algunas variaciones, la idea de incluir en los
programas universitarios asignaturas como defensa nacional, seguridad y estrategia, podría resultar
la base de una solución integral que comprende a las otras tres propuestas. Sin embargo, hay que ser
conscientes de resultaría iluso suponer que este tipo de cursos pueden ser dictados en dos o más
universidades del país, pues tanto la ausencia de especialistas con formación académica en estos
tópicos como posiblemente la inicial ausencia de estudiantes lo harían poco viables. Por ello creo
que la solución debe encaminarse por establecer una institución (llámese instituto o programa) que
tenga a su cargo tanto la investigación como la docencia de este tipo de temas. Esta entidad podrá
reclutar a sus investigadores y docentes entre aquellos profesionales (civiles y militares) que
muestren un interés serio en esta temática. Es muy probable que una entidad de este género
encuentre la inicial oposición castrense, que considerará invadido un ámbito que estima exclusivo y
excluyente, pero la propia seriedad con que se traten los temas de seguridad irá haciendo que esa
relación de torne más fluida.
Se trata, en síntesis, de un proyecto de largo plazo, que vaya más allá de lo coyuntural y que permita
que crear un espacio de diálogo de temas trascendentales en esta relación. Los académicos que se
involucren en esta propuesta deberán renunciar en cierto modo al protagonismo que puede otorgar
el análisis de lo cotidiano para ir a temas de más largo aliento como son los roles y misiones que las
fuerzas armadas deberán cumplir en un ambiente de paz continental; la mayor tecnificación; la
reducción de efectivos; el cambio del régimen del servicio obligatorio al voluntario; el voto de los
militares; los presupuestos de defensa; el sistema de toma de decisiones; los campos de cooperación
en ciencia y tecnología, en contribución al desarrollo y la lucha contra la pobreza, etc.
Las fuerzas armadas deben someterse a un mayor control civil, dentro de un marco legal que les
brinde un grado de autonomía institucional respecto a promociones y destinos. Esto significa que
mucha de la legislación vigente deberá ser revisada o simplemente derogada en un futuro próximo.
Tal como Daniel Masterson señala en su trabajo sobre el militarismo peruano:
"... ningún líder castrense puede dirigir a los militares a adoptar una misión realista y positiva para
el siglo XXI. Esto sólo puede ocurrir si se restablecer la integridad institucional de los militares y se
llega a una confiable asociación entre el pueblo peruano y sus fuerzas armadas"[20]
Notas
[1] Entre los numerosos trabajos sobre el tema del militarismo en el Perú recomendamos a Víctor
Villanueva Valencia, Ejército Peruano: del caudillaje anárquico al militarismo reformista (Lima,
Juan Mejía Baca, 1973); y Daniel M. Masterson, Militarism and Politics in Latin America: Peru
since Sánchez Cerro to Sendero Luminoso (New York, Greenwood Press, 1991). Asimismo, una
buena síntesis está dada por el ex-presidente general de división Francisco Morales Bermúdez en
"Rol de las Fuerzas Armadas en la vida nacional", Enrique Obando Arbulú (editor), Fuerzas
Armadas y Constitución (Lima, Centro Peruano de Estudios Internacionales, 1993), pp. 23-33.
[2] Enrique Bernales, "Comentarios al panel 'Aspectos operativos de las relaciones civilesmilitares'", Enrique Obando Arbulú (editor), Nuevas amenazas a la seguridad y relaciones civiles
militares en un mundo en desorden (Lima, Centro Peruano de Estudios Internacionales, 1994), p.
278.
[3] Jennifer Tolbert Roberts, "Admirals and the Assenbly in Clasical Athens", New aspects of Naval
History (Baltimore: Maryland, The Nautical and Aviation Publishing Company of America, 1985),
pp. 27-33.
[4] Entre los trabajos clásicos sobre este tema recomendamos el de Samuel P. Huntington, The
Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations (Cambridge, Mass.:
Belknap, 1957). Para el caso norteamericano ver el del coronel Charles J. Dunlap, "Melancholy
Reunion: a report from the future on the collapse of civil-military relations in the United States"; y
el del capitán Edward B. Westermann, "Civil-Military relations. Is the Republic in danger?,
Airpower Journal (invierno 1996), pp. 93-102; y (verano 1995), pp. 74-81, respectivamente.
Bernardino Bravo Lira, "Gobiernos civiles y castrenses en Iberoamérica 1810-1992", Sociedad y
Fuerzas Armadas (Santiago, Instituto de Ciencia Política - Universidad de Chile, diciembre 1992),
N 5-6, pp. 9-35. Augusto Varas, "Civil- Military Relations in a Democratic Framework", Louis W.
Goodman, Johanna S.R. Mendelson y Juan Rial (editores), The Military and Democrary. The
Future of Civil-Military Relations in Latin America (Lexinton: Massachusetts, Lexinton Books,
1990), pp. 199-218.
[5] De los 71 presidentes que ha tenido el Perú desde 1821, 51 han sido militares, motivando que
algunos militares lleguen a considerar la presidencia de la república como la culminación de su
carrera. Recuerdo que en los años setenta un subteniente del ejército que se graduó en el primer
lugar de su promoción en la Escuela Militar declaró que aspiraba llegar a ser presidente de la
República.
[6] Tricia Juhn y Enrique Pumar, "Resumen ejecutivo de la Conferencia 'Civil-Military Relations in
Latin America: Lessons Learned'", American University's School of International Service,
Washington, D.C., 4 al 6 de mayo de 1995.
[7] Enrique Obando Arbulú, "La importancia de las relaciones y la interacción civil- militar para la
defensa nacional", Nuevas amenazas..., p. 172-73. Ver también comentario del general de división
Sinesio Jarama, Nuevas amenazas..., p. 274.
[8] Texto de los avisos publicitarios colocados a mediados de 1997 en diversas partes de Lima.
[9] Francisco Morales Bermúdez Cerruti, "Las Fuerzas Armadas y el Proyecto Nacional", Perú
siglo 21. "Propuestas para una Visión Compartida" (Lima, IPAE, 1996), t. I, p. 92.
[10] George L. Vásquez, "The Peruvian Army in war and peace: 1980-1992", Journal of Third
World Studies (Association of Third World Studies, 1994), vol. XI, N 2, pp. 100- 16.
[11] Daniel Masterson, "Fujimori and the Armed Forces", capítulo 11 de la versión castellana de su
libro Militarism and Politics in Latin America: Peru since Sánchez Cerro to Sendero Luminoso
(New York, Greenwood Press, 1991). Jarama, p. 275. Wendy Hunter, Eroding military influence in
Brazil. Politicians against soldiers (Chapel Hill, The University of North Carolina Press, 1997), pp.
164-69.
[12] Dio de baja a varios almirantes y oficiales superiores de la Armada que habían apoyado
abiertamente a su opositor, el escritor Mario Vargas Llosa. Hunter, p. 169.
[13] Morales Bermúdez, "Las Fuerzas Armadas y el Proyecto Nacional", pp. 89-96.
[14] Louis W. Goodman, "Messages about military missions", Hemispheric Security in Transition:
Adjusting to the Post-1995 Enviroment (Washington, National Defense University Press, 1995), pp.
145-46.
[15] Obando, "La importancia de las relaciones... ", p. 173-74.
[16] Masterson, pp. 137-39, 159-61.
[17] Entre ellas destaca el Centro Peruano de Estudios Internacionales. También existe la
Asociación Peruana de Estudios para la Paz y algunas otras en las que tienen participación activa
generales y almirantes en retiro.
[18] Refiriéndose a la década de los 60, el general de división ® Sinesio Jarama señala: "Las
promociones que egresan del CAEM traen nuevos mensajes, traen una nueva mentalidad ... Aparece
la figura de una Fuerza Armada profesional, participativa, identificada con la problemática del país,
con una perspectiva más clara del desarrollo social frente a la insurgencia de ideologías socialistas.
Esta Fuerza Armada a su vez se siente competitiva frente a una sociedad civil que aparece más
grande, con atisbos de luminosidad para señalar los problemas cruciales del país, pero sin la fuerza
de un liderazgo que le permita encauzar las soluciones integrales del país [Nuevas amenazas..., p.
274].
[19] Por ejemplo, son muy pocos los oficiales que han hecho una segunda carrera en el ámbito de
Humanidades. En el caso de la Armada, sabemos de tres graduados en los últimos 70 años. En el
caso del Ejército su número es ligeramente mayor.
[20] Masterson, cap. 11.