La participación, un derecho que necesita práctica

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La participación, un derecho que necesita práctica
Fernando Pindado
La participación, un derecho que necesita práctica
Fernando Pindado
“El ser humano tiene dignidad porque no tiene precio”.
“El ser humano tiene dignidad porque es un fin en sí mismo y
no sólo un medio para los fines de otras personas”.
Kant
“La dignidad humana es la posibilidad del individuo de decidir
sobre la propia vida, de poder elegir cómo vivir”
Pico Della Mirandola 1
PRIMERA PARTE: EL EJERCICIO DEL DERECHO
El derecho como ejercicio. Sin praxis no hay derecho.
El derecho no existe porque se declare. El mundo está lleno de declaraciones de
derechos, hay una “orgía de declaraciones” en todo el planeta. Pero la única
manera de que el derecho exista es que se practique. No hay derecho de reunión
si no hay personas que se reúnan. No hay derecho de asociación si no hay
personas que se asocien. No hay derecho a la participación si no hay personas
ejercitando esa relación directa con los asuntos colectivos de su comunidad.
De nada sirve declarar o reglamentar el derecho para constatar su existencia, si
ese derecho no se ejercita. Podríamos afirmar que los derechos de las
personas sólo existen en la vida real, cuando son ejercitados, cuando son
practicados. Y, por el contrario, los derechos que no se ejercen corren el peligro
de desaparecer o de ser descafeinados.
Pero, para que el ejercicio del derecho sea eficaz, requiere de un proceso, de un
canal, de un medio o instrumento que, a pesar de ser adjetivo, es necesario para
garantizar su existencia.
Así, por ejemplo, una persona que ha sufrido daño en sus bienes por una
actuación imprudente, tiene derecho a ser indemnizada (artículo 1902 del Código
Civil) pero no puede plantearlo de cualquier manera, ni en cualquier momento.
Ha de seguir el camino, el proceso que le viene definido en la ley de
enjuiciamiento civil, so pena de perder la posibilidad de resarcirse si no ejercita
la acción correspondiente en el plazo determinado.
Para poder celebrar de manera regular el rito democrático de elegir a los
representantes en las instituciones, es necesaria una convocatoria electoral,
imprimir unas papeletas, poner en marcha una serie de elementos: colegios,
urnas, miembros de las mesas, propaganda electoral… que tienen un coste
económico importante y requieren una planificación previa.
De igual manera para que se pongan en marcha mecanismos de participación
directa, que puedan resultar eficaces y útiles, es necesaria su planificación. No es
suficiente, pues, el mero enunciado del derecho o su inserción en los
reglamentos y en las declaraciones de voluntad de los gobiernos, es necesario
dotar de medios técnicos, económicos y metodológicos, de instrumental
1 Citas recogidas en el proyecto de Carta de Derechos Humanos Emergentes, promovida por el
Institut de Drets Humans de Catalunya. Págs. 5 y 6.
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adecuado para que puedan realizarse y ser efectivos, lo que requiere una acción
de gobierno clara y decidida para favorecer esa participación.
Hay que tener en cuenta que no se puede promover de igual manera en
cualquier lugar y ante cualquier tipo de colectividad: infancia, juventud, personas
trabajadoras, comerciantes, profesionales… en una gran ciudad o en un medio
rural, en un barrio marginal o en el centro de una ciudad. No existen fórmulas ni
recetas mágicas iguales para todos. Cada ámbito territorial o sectorial requiere
unos medios adecuados a su realidad.
Mantener el músculo democrático en forma. Actitud proactiva de los
poderes públicos
Hay que mantener el músculo democrático en forma, realizando la gimnasia
participativa que permita al cuerpo de la sociedad continuar la tarea de construir
felicidad y bienestar para todas las personas.
Los poderes públicos tienen aquí una especial responsabilidad ya que su papel no
es el de meros “consentidores” del ejercicio del derecho como si éste sólo fuera
una imposición de la ciudadanía y no una necesidad social y del propio sistema
democrático.
En su origen, las declaraciones de derechos pretendían limitar el ejercicio del
poder, estableciendo un espacio de actuación donde la persona era
absolutamente soberana y libre. En la sociedad democrática, el Estado no puede
permanecer pasivo ante los derechos ciudadanos. No puede limitar su actividad a
intervenir cuando el derecho es vulnerado poniendo en marcha la maquinaria
judicial para reponer su ejercicio.
Debe tener también una actitud proactiva, de búsqueda de canales, medios,
ideas que, no solo permitan, sino que promuevan el ejercicio de ese
derecho, la máxima incorporación de personas, de manera individual u
organizada, en la elaboración y gestión de las políticas públicas, en los asuntos
colectivos.
Por tanto, los poderes públicos no deben esperar a que los ciudadanos reclamen
participación. No deben permanecer a la expectativa de cuáles son los
movimientos de los agentes sociales. No deben tratar a la ciudadanía como el
mal menor que se debe soportar para garantizar la continuidad en el poder.
Todos los poderes del Estado: el ejecutivo, el legislativo y el judicial; toda su
organización territorial: comunidades autónomas y municipios deben promover,
en sus ámbitos competenciales, la acción directa de la ciudadanía, individual u
organizada, en la “res pública”.
Pero es que, además, parece ser que ése es el mandato del artículo 9.2 de la
Constitución, cuando indica que “corresponde a los poderes públicos promover
las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en
que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o
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dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la
vida política, económica, cultural y social”.
Suele argumentarse que la participación ciudadana resta eficiencia o produce
lentitud a los procesos de decisiones, pero en realidad garantiza la factibilidad de
muchas de esas decisiones.2 También puede considerarse lento, si se me permite
la extrapolación, el Estado de derecho, en relación con el Estado autoritario. El
primero sometido al imperio de la ley debe mesurar sus actuaciones, el segundo
depende únicamente de la voluntad de la oligarquía dominante y no debe
preocuparse de esas “formalidades”.
Para garantizar su eficacia, debe verse el ejercicio del derecho a la participación
no como una finalidad en sí mismo sino como un medio para conseguir algo3. Es
importante definir ese objetivo. No puede ser una tautología. El objetivo de la
participación no es, sólo, la participación.
Imaginemos nuevamente el derecho de reunión o el derecho de asociación. Se
ejercen esos derechos para conseguir una finalidad. Un grupo de personas no se
reúne porque sí, sino para hablar de algo o preparar algo o compartir algo.
Igualmente, las personas no se organizan en una asociación simplemente porque
están ejerciendo el derecho fundamental a asociarse libremente, sino porque
pretenden, con el ejercicio de ese derecho, unir esfuerzos a fin de conseguir el
cumplimiento de unos objetivos, de una finalidad. Esta finalidad puede tener
mayor o menor interés social, pero es una finalidad colectiva, por lo menos, de la
gente que ha acordado la constitución de esa asociación.
Para ejercer eficazmente el derecho a la participación debe definirse previamente
sobre qué se participa, quienes participan, cómo se participa y qué se espera de
esa participación. Y eso requiere una planificación y una actitud proactiva de los
promotores de esa participación.
Derecho a la participación directa y por mediación de representantes.
El artículo 23.1 de la Constitución indica que “los ciudadanos tienen el derecho a
participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio
universal”
Se establecen pues, dos formas de ejercitar el derecho. Por una parte, la
participación directa, sin intermediarios donde se produce una estrecha relación
entre la ciudadanía y la cosa pública. Por otra parte la participación por
mediación de representantes, en base al sufragio universal, libre y secreto, en
elecciones periódicas. La primera, ha visto pocos desarrollos y ha sido objeto de
una interpretación restrictiva por parte del Tribunal Constitucional como después
se verá. La segunda, adolece de varios defectos entre los que cabe destacar el
alejamiento que provoca entre ciudadanía y “política” en el sentido de cosa
2 Font J. (coord). Ciudadanos y decisiones públicas. Ariel 2001
3 Pindado F. (coord.) Martí J. y Rebollo O.. Eines per a la participació. Bases, mètodes i tècniques.
Organisme Autónom Flor de Maig, Diputació de Barcelona. 2002
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pública, “…si votamos a los representantes es para que se preocupen ellos…” o el
desencanto creciente respecto de la política y sus actores.
El derecho a la participación viene recogido también en los Tratados
Internacionales. Así, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos de 1948 establece que “Toda persona tiene derecho a participar en el
gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente
escogidos”.
Igualmente el artículo 25 del Pacto internacional de los derechos civiles y
políticos de 1966, (ratificados por España en 1977): “Todos los ciudadanos
gozarán… de los siguientes derechos y oportunidades:
a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos;
b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por
sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la
voluntad de los electores
Todo ello hace suponer que ese derecho es esencial, fundamental para el
funcionamiento del sistema político democrático, basado en la soberanía popular
(artículo 1.2. de la Constitución). Si la soberanía reside en el pueblo, parece
lógico concluir que la participación de éste es elemento indispensable para el
funcionamiento del Estado.
A mayor abundamiento, el artículo 7 del mencionado Proyecto de Carta de
Derechos Humanos Emergentes promovido por el Institut de Drets Humans de
Catalunya4 señala el “derecho a la democracia participativa”. “Todos los seres
humanos y los pueblos en que se integran tienen derecho a participar
activamente en los asuntos públicos y a disfrutar de una administración
democrática en todos los niveles de gobierno”.
Finalmente debe indicarse que la participación ciudadana no es sólo el ejercicio
de un derecho. Es también una necesidad social, que además puede producir
valor añadido5 a la elaboración y gestión de las políticas públicas, tal como
señala el borrador de Agenda Local para la participación realizado por la
Federación Española de Municipios y Provincias en octubre de 2005 (Documento
“Málaga 2005”)
“… el gobierno de nuestras comunidades, de nuestros pueblos y ciudades no
puede realizarse hoy de manera lineal, simple y homogénea. Las necesidades de
esas sociedades complejas y las demandas de una ciudadanía cada vez más
exigente y consciente de sus derechos exigen la actuación de gobiernos
relacionales que promuevan el debate social para la articulación de las diferentes
visiones existentes en respecto de las políticas públicas. La mirada poliédrica,
4
Se puede acceder al contenido íntegro de ese Proyecto en la página web del Instituto de Derechos
Humanos de Cataluña www.idhc.org
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F. Pindado. La participación ciudadana en la vida de las ciudades. Ediciones del Serbal. 2000.
Barcelona
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desde diferentes ángulos, recogiendo aportaciones desde los diferentes actores e
intereses sociales, debe sustituir la mirada única y uniforme que no puede ser
eficaz en un contexto de flexibilidad y cambio permanente como el que se vive
en los municipios de la sociedad postindustr¡al.”
De la declaración optimista del derecho a la triste realidad de su
práctica.
De todas maneras, y desgraciadamente, ni las declaraciones de derechos ni sus
interpretaciones se corresponden con unas actuaciones favorables a su ejercicio
y con unos medios que los garanticen.
Así, nuestro Tribunal Constitucional en su sentencia de 17 de julio de 1995,
considera que la participación directa del artículo 23.2 sólo se refiere a los
referendums o consultas populares, no pudiéndose extender a otros medios o
instrumentos participativos. La utilización de esos otros medios (foros de debate,
órganos consultivos o deliberativos, jurados ciudadanos….) debería reconducirse,
según dicho Tribunal, hacia el artículo 105 de la Constitución 6 que no tiene
consideración de derecho fundamental y, por tanto, ninguna de las garantías
establecidas para éstos.
De esta manera, se “administrativiza”, el derecho a la participación directa, o
dicho de otra forma, se “despolitiza” ese derecho. Si realmente se entendiera
que la implicación directa de la ciudadanía en los asuntos públicos es verdadero
fundamento del orden político democrático, su intervención no se referiría
únicamente a las hipotéticas consultas populares (sólo se han convocado dos, la
de la entrada en la OTAN y la de la Constitución europea, en toda España desde
la proclamación de la Constitución, sin contar los referendums para ratificar
Estatutos de Autonomía), sino que se debieran establecer instrumentos para
favorecer esa participación.
En algunos casos se ha avanzado algo en la necesidad de promover la
participación. Así, en Cataluña, la Ley de Urbanismo 2/2002 establece en sus
artículos 8 y 59.1 la obligación de presentar una Memoria acreditativa de la
realización de un proceso participativo en los expedientes de aprobación de los
planes de ordenación urbanística municipal. No se trata sólo de acreditar la
audiencia al interesado, sino de demostrar que se ha buscado el debate y la
implicación de los diferentes agentes sociales del territorio. El Ayuntamiento de
Barcelona, en las Normas reguladoras de la participación ciudadana del año
2002, también recoge la obligatoriedad de presentar esa memoria en las
6
Artículo 105 de la Constitución: La ley regulará:
a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de la organizaciones y
asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones
administrativas que les afecten.
b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que
afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de
las personas.
c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos cuando
proceda la audiencia del interesado.
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actuaciones municipales de importancia. Finalmente la Generalidad valenciana
manifiesta su voluntad de aprobar una Ley de la Participación Ciudadana.7
Son sólo algunos ejemplos concretos que pueden correr el riesgo de ser
desvirtuados por la práctica administrativa y convertirse en meros trámites, pero
debe reconocerse que, en principio, significan un intento de acercar la gestión de
los asuntos públicos a la ciudadanía.
La necesidad de ampliar el ejercicio del derecho a la participación también viene
recogida en la Recomendación Rec (2001) 19 del Comité de Ministros del Consejo
de Europa del 6 de diciembre de 2001. Dicha Recomendación se refiere al ámbito
de la participación en la vida pública local y realiza un diagnóstico en el que se
identifican tres problemas principales:
"a) Un declive del interés del público y un sentimiento de hastío con
respecto a la política.
b) La dificultad de implicar más al público mediante las formas
directas o populares de consulta y participación.
c) Las debilidades de las instituciones de la democracia
representativa local, que hacen el sistema menos eficaz,
transparente y responsable.”
Se plantean después tres preguntas bastante sugerentes:
"a) ¿Tiene sentido la política local en la era de la mundialización?
b) ¿Disminuye
la
necesidad
de
enriquecimiento de la sociedad?
la
participación
por
el
c) ¿Ha vencido el individualismo a la acción colectiva?”
Llegando después a dos importantes conclusiones:
Primera: “La participación de los ciudadanos en la política local no declina, sino
que más bien cambia de forma, lo que cuestiona el sistema político tradicional”.
Segunda: “Se dispone de una amplia gama de métodos y de medidas que
pueden estimular la participación de los ciudadanos”.
Es decir, existe una crisis de la política que es lo mismo que decir que existe una
crisis de la democracia representativa, pero la base en la que se sustenta: la
ciudadanía, reclama nuevas formas de ejercicio del poder, nuevos “métodos y
medidas” para favorecer y estimular la participación ciudadana.
A la búsqueda de esos “métodos y medidas” deben destinarse esfuerzos y
recursos y no esperar pacientemente a que algún día aparezcan
espontáneamente.
En el compromiso para esa búsqueda, significa un paso importante la firma por
un buen número de ayuntamientos españoles y europeos de la Carta Europea de
7
Según indica la web institucional www.pre.gva.es/participa/cas/plan.html
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salvaguarda de los derechos humanos en las ciudades hecha en Saint Denis el
2001. Mediante este acuerdo voluntario de los municipios se concreta una
voluntad común y un acuerdo para desplegar los medios que permitan un mejor
y más eficaz ejercicio de esos derechos ciudadanos.
La puesta en marcha de canales de participación afecta a todos los
poderes públicos
Tradicionalmente se ha venido vinculando la “oferta participativa” a la actividad
de los ayuntamientos, de los gobiernos locales, como si fueran éstos los únicos
poderes públicos. Como si los gobiernos de las comunidades autónomas o el
gobierno central no lo fueran también. Como si los parlamentos autonómicos, las
Cortes Generales y el poder judicial no formaran parte de los “poderes públicos”.
Es necesario volver la vista a esos otros poderes y recordarles su obligación
constitucional y la necesidad social de que promuevan procesos de participación
e implicación ciudadana en el diseño y elaboración de sus políticas y actuaciones
y que busquen la relación más efectiva entre ellos para garantizar la eficacia de
dicha intervención ciudadana.
SEGUNDA PARTE: LA PARTICIPACIÓN EN LOS AYUNTAMIENTOS
En este apartado haremos algunos comentarios sobre la actuación de los
ayuntamientos que, desde 1979, han ido realizando un esfuerzo singular
respecto de procesos de innovación democrática y de implicación ciudadana en la
elaboración de sus políticas.
El gobierno de la ciudad no está sólo en el ayuntamiento
Hay que separar el órgano definido constitucional y legalmente para gobernar en
la ciudad, el ayuntamiento, de las políticas públicas que afectan a la ciudadanía
en las ciudades. Igualmente hay que distinguir una ciudad desde el punto de
vista institucional, referida a las fronteras geográficas, administrativas que
marcan el ámbito municipal y, por ende, la competencia del ayuntamiento. Existe
también otra ciudad, más real, formada por las redes y relaciones que se
establecen en ámbitos territoriales mayores como son las áreas metropolitanas o
las regiones 8.
Los Ayuntamientos como órganos de gobierno de los municipios tienen unas
competencias que vienen delimitadas en la ley de bases de régimen local y en la
legislación autonómica de desarrollo. Pero con las competencias municipales, no
8
Borja J. La ciudad conquistada. Alianza Editorial. Madrid 2003
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se agotan las diferentes políticas que afectan a la ciudadanía en el término
municipal. Así, por ejemplo, la enseñanza, la sanidad, la seguridad ciudadana,
determinados espacios naturales… no son del ámbito competencial de los
ayuntamientos a pesar de realizarse en las ciudades y ser beneficiarios o
sufridores los ciudadanos que en ella viven. Difícilmente, un consejo de
participación para promover la intervención ciudadana en la educación, podrá
tener éxito si no forman parte del mismo, representantes técnicos y/o políticos
de la administración autonómica competente.
La ciudad relacional, la ciudad que agrupa (atrae) personas que la utilizan y
posiblemente no residen en ella, que especializa sus espacios y sus servicios en
función de las ciudades que la rodean, tampoco tiene un ámbito de coordinación
o planificación que permita la intervención de las personas que van a vivir (o
padecer) las consecuencias de su gestión. Es más, nos podemos encontrar con
ciudades en las que las decisiones estratégicas que se tomen van a afectar a
muchas personas que no tienen posibilidad de opinar y, mucho menos, participar
en la elaboración de esas decisiones.
Luego, la tarea de impulsar la participación ciudadana en la ciudad, no es sólo
competencia de los gobiernos locales, sino que afecta, como ya se ha dicho, a
todos los poderes públicos que intervienen en el territorio, debiendo ser llamados
por los ayuntamientos para la eficacia de los procesos participativos. Entiendo
que el liderazgo, el motor de esos procesos, debe estar en los ayuntamientos por
tener un ámbito relacional más próximo con la ciudadanía, sin perjuicio de los
instrumentos de control que las administraciones supralocales puedan delimitar.
También, los gobiernos locales deben tener una perspectiva amplia de los
procesos de participación para poder incorporar a todas aquellas personas que
tienen interés en la ciudad. Por ejemplo, ¿alguien duda del interés de un
comerciante en el funcionamiento de los servicios del barrio o de la ciudad
aunque viva a 30 kilómetros de su establecimiento? ¿O del interés del profesional
de la enseñanza, que trabaja cada día con decenas de adolescentes y no puede
opinar sobre la mejora urbanística del barrio en el que se encuentra la escuela?
Si a las competencias delimitadas (y limitadas), añadimos la falta de autonomía
financiera que provoca en los Ayuntamientos una importante dependencia
económica de los gobiernos central y autonómico (y europeo), nos encontramos
con una perspectiva para el ejercicio del gobierno local con condicionantes
bastante evidentes.
Más competencias municipales no suponen más participación
De lo dicho hasta ahora, pareciera deducirse la necesidad de establecer un marco
competencial más amplio para que los ayuntamientos puedan desarrollar más
funciones. Existe un amplio debate político y doctrinal sobre ese marco
competencial y hay una importante corriente de opinión favorable a que los
ayuntamientos tengan un papel mayor en la distribución del gasto público y de
los servicios que se prestan en los municipios.
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Estoy de acuerdo con las corrientes municipalistas, con el ejercicio práctico del
principio de subsidiariedad. Como más cercano se dé el ejercicio del poder, más
posible es la participación ciudadana. Pero no debemos caer en mitificaciones o
en trampas. Por definición y, de entrada, mayores competencias municipales no
presuponen que haya una mayor calidad del servicio o una mayor participación.
Los ayuntamientos no son organizaciones celestiales gobernadas por muy buenas
personas y con una organización de calidad y buen servicio. Se habla mucho del
papel de los ayuntamientos y en una buena parte de los programas electorales
se propone un refuerzo de su papel. Pero eso no debe ser sólo una declaración:
son necesarios medios económicos, personal formado, organización adecuada y
compromiso con la mejora de la calidad democrática, tanto en el ámbito
representativo como el participativo.
Debe reconocerse que el actual funcionamiento de las corporaciones locales no
provoca excesivo optimismo respecto de un incremento real de la participación
ciudadana si se diera un mayor ámbito competencial a los ayuntamientos.
Es decir, podría darse un incremento de las competencias de los ayuntamientos,
y que la única traducción de dicha ampliación fuese un mayor número de
concejales y concejalas con dedicación exclusiva así como un presupuesto mayor
para gestionar y ejercer el poder. Quizás (y sólo quizás) los servicios podrían ser
más eficaces y de mayor calidad, pero ello no supone que haya más o mejor
participación ciudadana.
Hace falta crear e institucionalizar mecanismos de control y seguimiento
ciudadano para garantizar un verdadero ejercicio democrático de la acción de
gobierno. Así, se podría evitar, también, que los ayuntamientos continuasen el
ejercicio endogámico de repartir las responsabilidades de gobierno, según
criterios poco relacionados ni con las capacidades reales de las personas que los
ostentan, ni con las necesidades del municipio, sino basados principalmente en
las correlaciones de fuerzas internas en los partidos.
Se ha de procurar, pues, que un mayor techo competencial no signifique sólo un
mayor número de concejales en la nómina municipal, o un mayor volumen de
presupuesto a gestionar, sino una traslación efectiva de esas posibilidades de
incidir en la gestión de la cosa pública por la ciudadanía.
La participación no es sólo con asociaciones
Asistimos a un incremento notable tanto desde el punto de vista de la cantidad
de las reuniones como de la calidad de las relaciones entre los ayuntamientos y
las asociaciones.
En algunos casos se han establecido mecanismos de funcionamiento bilaterales
mediante los cuales el gobierno local se reúne de manera regular con los
representantes de las asociaciones para consensuar las actuaciones del programa
municipal.
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Se dedican recursos, esfuerzos y energías a la relación con las asociaciones, Sin
embargo esta relación tiene como finalidad última construir un consenso
teniendo en cuenta únicamente los representantes asociativos, presumiendo que
éstos lo son del conjunto de la ciudadanía.
Este carácter “representativo” de las asociaciones es discutible en muchas
ocasiones. De todas maneras, aún en el supuesto que las asociaciones
ciudadanas representaran un volumen importante de población, ¿sería lógico
plantear la relación gobierno local y ciudadanía, únicamente, sobre la base de las
asociaciones? ¿No estaríamos facilitando el crecimiento de una especie de
democracia corporativa?
Sin embargo, hoy, la realidad nos indica que hay un porcentaje elevadísimo de
personas que no pueden o no quieren formar parte de asociaciones y que tienen
el derecho de participar en la gestión de los asuntos públicos de su ciudad.
Por ello, son necesarias tanto políticas de consolidación y mejora del tejido
asociativo y del capital social, como de incentivación a la intervención ciudadana
individual en los procesos participativos que se impulsen desde los gobiernos
locales.
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