SOCIEDAD CIVIL Y NUEVAS INSTITUCIONALIDADES

sociedad civil y nuevas institucionalidades
democráticas en america latina:
dilemas y perspectivas
Esta publicación contó con el apoyo de
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina:
dilemas y perspectivas / organizadores Lizandra Serafim y José Antonio Moroni.
- São Paulo: Instituto Pólis y Inesc, 2009. 288 p.
ISBN 978-85-7561-053-4
1. Derecho constitucional - Aspectos sociales - America Latina. 2. Administración
pública - Participación del ciudadano - America Latina. 3. Sociedad civil America Latina. 4. Participación social - America Latina. 5. Democracia. I. Serafim,
Lizandra. II. Moroni, José Antonio. III. Instituto Pólis.
CDU 342(8=6)
Realización Instituto Pólis y Inesc
Organizadores Lizandra Serafim y José Antonio Moroni
Cooperación Ana Claudia Chaves Teixeira, Cláudia Dias Nogueira,
Pedro Pontual, Rosane Cristina Santiago, Vanessa Marx
Traducción Alexandre Agabiti Ferrnandez y Olvenara Agabiti Fernandez
Revisores Beatriz de Freitas y Idalia Morejón Arnaiz
Coordinación Editoral Ana Claudia Chaves Teixeira, Cecilia Bissoli y Vanessa Marx
Proyecto gráfico y editoración Cássia Buitoni y Silvia Amstalden
Impressión Semear Editora Gráfica
sociedad civil y nuevas institucionalidades
democráticas en america latina:
dilemas y perspectivas
Sumário
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Presentación
José Antonio Moroni y Lizandra Serafim
23
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición
y los cambios institucionales
Jorge León Trujillo
51
Derechos, medio ambiente y nueva Constitución en Bolivia
E. Evelin Mamani Patana
65
Sistema mexicano de transparencia y acceso a la información
pública gubernamental
Ernesto Isunza-Vera
81
Políticas de participación y nuevas institucionalidades democráticas
en el contexto brasileño reciente
Ana Claudia C. Teixeira, José Antonio Moroni y Vanessa Marx
99
La variada experiencia de los presupuestos participativos en el Perú
Romeo Grompone
125
Institucionalidad participativa en Colombia: balance y retos
Fabio Velásquez C. y Esperanza González R.
151
Nuevas institucionalidades: formas de participación comunitaria del
gobierno venezolano desde 1999
Margarita López Maya
185
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva
institucionalidad
Ignacio Arboleya y María Julia Aguerre
219
Sociedad civil, participación ciudadana y democracia en el nuevo
contexto político de América Latina: una mirada a los desafíos y
estrategias de acción desde la sociedad civil
Susana Eróstegui
237
Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
Presentación
José Antonio Moroni y Lizandra Serafim
Hace poco más de veinte años, en 1988, se promulgaba la octava
Constitución brasileña, fruto de la movilización popular por el fin
de la dictadura militar. Conocida como la “Constitución Ciudadana”,
fue reconocida, por algunos segmentos, como la que contó con el
mayor apoyo popular, que creó mecanismos de participación y se
mostró orientada a la defensa de los derechos de los ciudadanos y
ciudadanas. Para otros, es una constitución que avanzó en los derechos sociales, pero ha sido extremadamente conservadora en cuestiones económicas, de reforma agraria y de organización democrática
del Estado. O incluso, una reorganización de las elites brasileñas para
perpetuarse en el poder.
Los trabajos de los constituyentes dieron por resultado un texto
que recibió críticas por su extensión – 250 artículos y 89 actos de
disposiciones constitucionales transitorias –, una de las más largas
del mundo. En estos veinte años, la Constitución fue modificada por
más de cincuenta enmiendas de reforma, con cambios que van desde
la forma de estructura administrativa del Estado brasileño, hasta el
sistema de seguridad social. Además, algunos capítulos del texto de
1988 aún esperan reglamentación.
Poco tiempo después de la Constitución brasileña, en 1991, Colombia también aprobó su nueva Carta, que, desde el punto de vista
formal, amplió el espectro de los derechos y abrió grandes posibilidades para la participación de la sociedad civil en la vida pública
del país.
Pasados esos años, tanto en Brasil como en Colombia se han verificado avances desde el punto de vista de la expansión de la ciudadanía, pero todavía subsiste una enorme distancia entre la ciudadanía
formal, aquella que consta en las respectivas Cartas Magnas y la ciudadanía real que, lamentablemente, se traduce en la violación cotidiana de los derechos de millones de ciudadanos/as.
Recientemente, países como Venezuela, Bolivia y Ecuador están
pasando un por proceso semejante de construcción de un nuevo
“contrato social”, pautado por una fuerza política inédita que busca
instaurar una mayor justicia económica y social, teniendo como base
política los movimientos sociales.
También está el caso de Paraguay, que después de décadas eligió
a un presidente ligado a los anhelos populares. Países como Perú,
con la Ley Nacional sobre Presupuesto Participativo, y México, con
la ley de transparencia e información pública, avanzaron en dirección a la democratización. Además, existen experiencias de integraPresentación
9
ción regional como el MERCOSUR, que propone desafíos para una
integración ciudadana, justa e inclusiva.
En este marco, un conjunto de redes y organizaciones de la sociedad civil brasileña y latinoamericana aprovechó el aniversario de
la Constitución brasileña para iniciar, en noviembre de 2008, una
reflexión sobre los procesos de construcción de nuevas institucionalidades democráticas en América Latina, sus dilemas y perspectivas. Para ello, se organizó el Seminario Regional “Sociedad civil y las
nuevas institucionalidades democráticas en América Latina: dilemas
y perspectivas”, realizado en Brasilia por el Instituto Pólis, Inesc y
Abong, con apoyo de Novib y Oxfam Internacional.
El seminario reunió a más de 60 representantes de organizaciones de la sociedad civil y movimientos sociales de 10 países latinoamericanos, con el objetivo de reflexionar sobre los avances y los
límites de las nuevas institucionalidades en América Latina y posibles
estrategias de acción de la sociedad civil, en la perspectiva de la radicalización de la democracia y de la garantía de derechos. Este evento
fue tan sólo el inicio de un proceso más amplio de reflexión colectiva que podrá resultar en un aprendizaje saludable para aquellas organizaciones que buscan la consolidación de la democracia en sus
tres dimensiones: representativa, participativa y directa.
Con el propósito de dar continuidad y amplitud a este proceso
de reflexión, se ha organizado el presente material, formado por
nueve textos sobre experiencias de nuevas institucionalidades democráticas existentes en América Latina, producidas para enriquecer el
debate, y fichas con informaciones sobre 14 experiencias de institucionalidades que contienen formas participativas e inclusivas de ejercicio del poder, creadas en el continente a partir del protagonismo
de la sociedad civil.
Para la conformación del banco de experiencias, elaboramos un
modelo de ficha basado en el banco de experiencias del Observatorio
de la Innovación Pública Local, e invitamos a las organizaciones de
todo el Continente involucradas en el proceso de elaboración y discusión sobre las nuevas institucionalidades, a sistematizar experiencias de protagonismo de la sociedad civil en la construcción de éstas
a nivel local. Recibimos cuatro fichas rellenadas por organizaciones
colaboradoras y añadimos diez fichas seleccionadas del banco del
Observatorio (www.innovacionlocal.org). Las experiencias seleccionadas se refieren a siete países distintos, tratando de temas como juventud, medio ambiente y planificación participativa, entre otros.
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Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Esperamos, a partir de esta iniciativa, contribuir a la necesaria
reflexión para el avance de estas experiencias democráticas marcadas por conflictos, avances y retrocesos, de las cuales todas y todos,
como sociedad civil y gobierno, somos sujetos activos.
Sistematización del Seminario1
Antes de pasar a los textos analíticos sobre las nuevas institucionalidades en América Latina, presentaremos una síntesis de las cuestiones
clave del seminario “Sociedad civil y las nuevas institucionalidades
democráticas en América Latina”, que la sociedad civil latinoamericana podrá enfrentar para la profundización de la democracia en los
próximos años.
Con más de veinte años de existencia de distintos mecanismos
de democracia participativa y directa en los países latinoamericanos,
son muchas las cuestiones que se plantean para la evaluación del
alcance de estas nuevas institucionalidades democráticas. La discusión realizada durante el Seminario Latinoamericano trató de cuatro
cuestiones:
¿Hasta qué punto la democracia directa y participativa está contribuyendo a crear nuevos valores, comportamientos y actitudes respecto a la democracia?
¿Hasta qué punto se ha tensado la democracia representativa para
llegar a perfeccionarla?
¿Hasta qué punto hemos avanzado en relación a los mecanismos
de transparencia, acceso a la información pública, control social del
presupuesto público y control social de las políticas económicas?
¿Hasta qué punto la estrategia de actuar en esta institucionalidad
contribuye con nuestro objetivo mayor de construcción de una sociedad sin las desigualdades que generan exclusión social, política y
económica?
1Lejos de agotar la rica discusión realizada durante el Seminario Latinoamericano,
las cuestiones aquí presentadas se basan en las relatorías de las mesas y debates.
Agradecemos a Evanildo B. Silva, Julita Kissa, Lucídio Bicalho, Maria do Carmo Albuquerque, Nina Best y Pedro Pontual por sus contribuciones a estas cuestiones.
Presentación
11
El(los) sentido(s) de la participación
En los últimos 20 años, la creación de espacios de participación
y mecanismos de democracia directa son resultado de la lucha y
presión sistemática de movimientos sociales, ONGs, partidos políticos, académicos, ciudadanos y agentes de la administración pública, orientados por el objetivo mayor de operar una trasformación
profunda en la sociedad, incorporando derechos a los distintos segmentos y sujetos sociales, dando “vez y voz” a los sectores tradicionalmente marginados social, económica y políticamente.
Esta trasformación profunda ocurre dentro de la dinámica de los
conflictos y construcciones colectivas entre los distintos actores, con
sus visiones de mundo y proyectos políticos específicos en la cultura, en los espacios institucionales de participación, y en la práctica
concreta cotidiana de los actores.
El discurso de la participación – y sus resultados en términos de
control y transparencia públicos, así como de construcción de una
cultura política democrática – es amplio, y se presta a diferentes intereses. Ocurre en un campo de disputa intelectual y política. La participación, como discurso y práctica, está atravesada por el discurso
de la gobernabilidad, por prácticas conservadoras y autoritarias, por
el enfoque de las políticas sociales en detrimento de su universalización y por la desresponsabilización del Estado. Existe un amplio
uso de espacios participativos y técnicas fundadas en el discurso de
la participación para amenizar conflictos, sin la perspectiva de la libertad y del pensamiento autónomo y de la trasformación del Estado. Esta disputa de significados ocurre no sólo entre actores de la
sociedad civil y del Estado, sino que está imbuida en los conflictos y
construcciones de la propia sociedad civil, en su diversidad.
La creación de mecanismos y espacios de participación y democracia directa no es un fin en sí mismo, es parte de una trasformación más profunda que trasciende la institucionalidad del Estado.
Debe venir acompañada del debate político amplio, de la inclusión
de sujetos diversos, de la ampliación y garantía de derechos, de la
autonomía de la sociedad civil.
En este sentido, una reflexión sobre las nuevas institucionalidades democráticas y los desafíos para la sociedad civil latinoamericana no puede dejar de analizar esta trasformación desde el punto de
vista de la construcción de una cultura política más democrática, de
la reducción de las desigualdades, de las relaciones entre estas nuevas institucionalidades y la democracia representativa, de la creación
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Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
de mecanismos de transparencia y control del presupuesto público y
políticas económicas, más allá de las políticas sociales.
Perfeccionamiento de la democracia representativa y
de la institucionalidad del Estado
La articulación entre los mecanismos de democracia participativa y
directa y la democracia representativa es un tema fundamental a ser
profundizado. Como se dijo más arriba, la democracia participativa
y directa pretende trascender la institucionalidad del Estado; sin embargo, debe pasar por la trasformación de éste, por un nuevo diseño
de la democracia representativa, de las normas y reglamentos producidos y de las políticas públicas concretas. ¿Cómo estos mecanismos
pueden tensar y contribuir a establecer una nueva dinámica para la
toma de decisiones y de la gestión misma de políticas y servicios
públicos que transciendan espacios y temas específicos, e introduzcan la lógica de la equidad, más allá de la eficiencia en todo el funcionamiento del aparato estatal, incluyendo arenas de la democracia
representativa?
La debilidad de las instituciones en los países latinoamericanos,
generada por la incapacidad del Estado de conllevar las demandas
existentes, está siendo uno de los desafíos urgentes por enfrentar.
Fortalecer la institucionalidad del Estado, la democracia representativa, el Poder Judicial, el ordenamiento jurídico, forma parte de estos
desafíos. La creación de espacios de participación y de constituciones
“re-fundacionales” son formas de responder a este desafío, que presentan avances y limitaciones. Constituciones que prevén la garantía
de derechos y equidad no necesariamente significan la realización de
estos principios. En los espacios participativos creados también tenemos los riesgos de la reproducción de relaciones clientelistas, del
monopolio de la representación por ciertas organizaciones, restringiendo la participación de amplios segmentos, en particular cuando
la creación de estos mecanismos viene acompañada de la debilitación
de la representación política ejercida por los partidos y el sistema
político como un todo.
Papel de la sociedad civil, partidos y Estado
En este contexto de debilidad de las instituciones y dificultad para
romper con la “vieja política” en la acción del Estado y en su relación con la sociedad, predomina la sensación de descrédito generalizada en las instituciones y en la representación. Hay un creciente
Presentación
13
abstencionismo político, especialmente entre los jóvenes, observado
en diversos países latinoamericanos. Ante ello, ¿cuál es el papel de la
sociedad civil? ¿Crear nuevos partidos con el intento de redefinir el
ejercicio de la representación política, como en los casos recientes de
Bolivia y Paraguay? ¿Las ONGs deben ser portavoces de las aspiraciones populares y de los movimientos sociales no absorbidas por los
partidos políticos? ¿Cuál es la importancia y cómo deben ser los partidos políticos en este nuevo contexto? ¿Cómo rescatar los principios
de la participación y del protagonismo de la sociedad como clave
para la construcción democrática?
En las discusiones realizadas durante el Seminario Latinoamericano, se ha reforzado la importancia de los partidos políticos en el
ejercicio de la representación política. También se reforzó el papel
de las organizaciones de la sociedad civil del campo democrático en
su tensión con el Estado, de los partidos, y de la sociedad misma.
Sus papeles serán: presionar al Estado para que cumpla su rol fundamental de garantizar derechos a través de políticas públicas que reconozcan las demandas y particularidades de los distintos segmentos de
la sociedad; constituir arenas de aclaración sobre conflictos y disputas alrededor de proyectos políticos que orientan visiones de mundo;
defender la participación que garantice derechos e incluya económica y políticamente a diversos segmentos; ser fuente de renovación
y perfeccionamiento del ejercicio de representación, incluso la ejercida por los partidos políticos, proponiendo formas de control, rendición de cuentas y diálogo que garanticen la representatividad.
Se reafirmó, por lo tanto, la lucha de organizaciones de la sociedad civil del campo democrático por la creación de mecanismos de
democracia participativa y directa, y especialmente por el perfeccionamiento de aquéllos ya existentes, y de su conexión con la democracia
representativa. Las democracias participativa y directa van más allá de
reglamentos y procedimientos formales; están profundamente ligadas
a la movilización y autonomía de la sociedad civil, y no pueden ser
desconectadas de ellas. Sin movilización y participación autónoma, las
institucionalidades por sí solas no alcanzan sus objetivos, no se sostienen y pueden terminar por convertirse en simple formalidad.
Asimismo, debemos estar atentos al funcionamiento del Estado,
al control social de las políticas públicas, y exigir mecanismos de
transparencia y control, no sólo de las políticas sociales sino también
de las económicas y estratégicas, pensando en la redistribución de la
riqueza y en la garantía de derechos.
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Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Otra cuestión señalada como central entre los participantes de los
deferentes países es la representación ejercida por la propia sociedad
civil en los espacios participativos. ¿Cómo asegurar la representatividad de estos representantes y su control? Es creciente la preocupación por la calidad de estas nuevas formas de representación y sus
consecuencias para la efectiva garantía de derechos y construcción de
una cultura política democrática.
Inclusión, reconocimiento y garantía de derechos
La cuestión de los derechos y de la inclusión de minorías, o incluso
mayorías étnico-raciales tradicionalmente excluidas social, económica
y políticamente es central, sobre todo en los países andinos. ¿Cómo
buscar el respeto a la diversidad y la garantía de derechos en el ámbito
del ordenamiento jurídico? La Constitución boliviana es un ejemplo
de iniciativa que tiene como objetivo el reconocimiento de los distintos segmentos de la sociedad, pero enfrenta el riesgo de contribuir a la
fragmentación de los diversos actores y segmentos de la sociedad.
Es necesario vencer la fragmentación de luchas y políticas públicas en el ámbito de la sociedad, en los espacios participativos y en el
Estado. Lejos de imaginar que exista una solución unívoca para los
conflictos y demandas existentes, o negar la multiplicidad y diversidad de los sujetos de la trasformación, la justicia social y la equidad
solamente pueden ser perseguidas con la articulación y el diálogo
amplios de esta diversidad de actores y visiones de mundo.
Cuestiones nuevas y urgentes
En la discusión de la participación y trasformación del Estado por el
campo democrático, se levantó la urgencia de incorporar cuestiones
todavía poco exploradas, sin las cuales no tendrá lugar el avance necesario para la democracia en construcción.
Se trata de la incorporación de los conflictos rurales, de las cuestiones de género y raza, de la diversidad de orientación sexual y de
la juventud, tanto en las luchas de los movimientos sociales como en
los derechos y en las políticas públicas. Hay todavía otros desafíos,
como ampliar la acción de la sociedad en el control del Legislativo
y de políticas estratégicas, destacando aquí los conflictos entre concepciones de desarrollo dominantes y cuestiones ambientales. Otro
punto importante es la necesidad de acceso y control de la información, la discusión del papel de los medios de comunicación como
actores políticos en la disputa por la hegemonía.
Presentación
15
Por fin, se destaca el desafío de lidiar con el crecimiento de mediadores y representantes políticos que no actúan según la lógica de
los derechos y de la democracia, e incluso utilizan la violencia para
legitimar su representación, tal el caso de grupos religiosos conservadores, grupos paramilitares y otros relacionados a actividades ilícitas,
como tráfico de armas y drogas.
Presentación de los artículos2
En la sección anterior presentamos las cuestiones que permearon el
debate realizado durante el seminario, las cuales están lejos de ser
agotadas. A seguir, presentamos los textos encargados para subsidiar el
debate, en un esfuerzo por profundizar estas cuestiones en los contextos nacionales específicos. Los temas fueron elegidos de acuerdo con
la experiencia del país, los avances y las cuestiones que se plantean, y
pueden dialogar con la realidad latinoamericana más general.
Los textos sobre Ecuador y Bolivia retratan procesos recientes de
trasformación política y disputas por la construcción de institucionalidades democráticas participativas que garanticen la inclusión de una
diversidad de sectores. Al llegar al poder, los gobiernos de Evo Morales y Rafael Correa propusieron la “refundación democrática” de
sus países con la convocación de asambleas constituyentes para elaborar un nuevo “pacto social”. Ambos países buscan, en las nuevas
Constituciones, crear una nueva sociedad basada en la participación
activa de los ciudadanos, en la cual el Estado se revaloriza en la misión de promover el desarrollo económico y social.
Jorge León Trujillo analiza el texto de la nueva Constitución
ecuatoriana aprobada por referendo en 2008. La constitución sigue
la larga tradición reformista del Ecuador, que fue el primer país del
continente en incorporar diferentes innovaciones sociales en sus textos constitucionales; por ejemplo, el voto femenino, el divorcio, los
derechos de los trabajadores, la prohibición de discriminación por
orientación sexual, entre otras. No obstante, los textos constitucionales aprobados en el país no lograron el objetivo de construir un
marco institucional estable.
2Para esta sección, utilizamos extractos del texto “Nuevas Institucionalidades Democráticas en América Latina: reflexión sobre sus límites y posibilidades”, elaborado por
Gustavo Gomes da Costa Santos.
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Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Trujillo destaca que, aunque proponiendo “refundar” el país y el
Estado, y acabar de una vez por todas con los vicios del sistema político ecuatoriano, la recién aprobada Constitución es, en gran medida, una estrategia política del nuevo gobierno para legitimarse y
ganar espacio político, y para solucionar cuestiones coyunturales. Si,
por una parte, la Constitución amplía los espacios de participación
ciudadana, por otra podrá debilitar a los partidos políticos, al poner
fin al monopolio partidario de la representación política. Transfiere
también diversas prerrogativas del Legislativo al Ejecutivo, que cuyo
poder aumentó de forma significativa. Según el autor, la nueva Constitución es resultado de la gran expectativa de la población ecuatoriana en la participación ciudadana, que es vista como la “medicina”
para todos los males del sistema político. Además, el autor destaca el
peligro latente de reproducción de los vicios de la democracia representativo-partidaria en los mecanismos de participación ciudadana,
entre ellos el autoritarismo y el clientelismo.
Evelin Mamani Patana, al analizar la Constitución boliviana aprobada en 2009, afirma que la misma está permeada por el espíritu de
promoción de la participación y del control social de los actos del
Estado. Además de presentar una extensa gama de derechos y garantías individuales y colectivas a la población, la nueva Constitución
innova al definir el Estado boliviano como “plurinacional”, reconociendo formalmente la justicia comunitaria indígena, y sus usos y
costumbres locales por parte de los pueblos originarios.
Establece también distintos mecanismos de participación social
(derecho de petición, acceso a la información, revocatoria de mandatos electivos, control social del Jurídico, participación en la formulación de políticas estatales, principalmente en el gasto público, entre
otras), y el control de la población sobre el uso de los recursos naturales, con énfasis en los hidrocarbonatos y el agua. Presenta una
nueva organización territorial, en la cual coexistirán diversos niveles
de autonomía: departamental, regional, municipal e indígena. Este
fue uno de los puntos más conflictivos en los debates en la Asamblea
Constituyente, en virtud de la reivindicación de autonomía y de control de recursos presupuestarios por parte de los gobiernos departamentales de la región de la Medialuna boliviana3.
3Región integrada por los departamentos de Santa Cruz de la Sierra, Tarija, Beni y
Pando, ubicados en tierras bajas bolivianas.
Presentación
17
La autora afirma que muchas de las propuestas de la sociedad civil fueron incorporadas a la nueva Constitución, en especial la idea
de un desarrollo humanizado, que tiene en cuenta las necesidades,
identidades y aspiraciones de la población local. Al final del tortuoso
proceso en torno de la rectificación de la carta constitucional, Bolivia
creó un Estado plurinacional que valora la participación de las culturas originarias y que promete poner fin a las recurrentes injusticias y
violaciones de los derechos humanos en el país. Queda la expectativa
de que las propuestas de la Constitución sean realmente implementadas, modificando la situación de extrema miseria y opresión de la
gran mayoría de la población boliviana.
Ernesto Isunza Vera analiza la organización del sistema de transparencia y acceso a la información pública en la administración federal en México, posterior a la aprobación de la Ley de Transparencia
y Acceso a la Información (LAI) en 2002. La alternancia en el poder,
que puso fin a la hegemonía de 71 años del PRI (Partido Revolucionario Institucional) en el gobierno federal, posibilitó la creación del
Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), órgano
de la administración federal mexicana responsable por la organización y divulgación de todas las informaciones de los principales órganos federales.
El autor afirma que, pese a las dificultades todavía existentes, el
gobierno federal mexicano consiguió implementar un sistema medianamente bien organizado de informaciones públicas. Sin embargo,
según Isunza, en el sistema de acceso a la información pública existen aún diversos problemas, como la precariedad de las estructuras
de acceso a la información a nivel estadual. No obstante, para el autor resulta innegable reconocer el gran avance de este sistema a sólo
seis años de su implementación, y el gran número de accesos vía Internet, que posibilita una mayor transparencia pública y con ello un
mayor control social de las acciones gubernamentales.
Ana Claudia Chaves Teixeira, José Antonio Moroni y Vanessa
Marx presentan un breve histórico de cómo se están desarrollando
las políticas de participación en el contexto brasileño desde la Constitución de 1988, destacando los consejos nacionales de políticas
públicas y las conferencias. Además de subrayar la trayectoria de
los canales implementados para la participación de la ciudadanía, el
texto hace un balance crítico sobre ellos, señalando, entre otros temas, el desafío de la relación entre la democracia participativa y la
democracia representativa.
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Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Las trayectorias de las políticas de participación en el contexto
brasileño muestran algunos desafíos de la institucionalización de la
participación y de su asimilación por la sociedad brasileña. Las tensiones y resistencias de las elites del poder respeto a los canales e
instrumentos de participación ciudadana, nos llevan a pensar en la
necesidad de profundizar esos canales y de crear nuevas institucionalidades, con el fin de que las aspiraciones previstas por ley, sean
realmente concretadas, y que la práctica de la participación ciudadana sea incorporada por aquellos que luchan por incidir en las
políticas públicas, por aquellos que son llamados a representar al
pueblo en las instituciones de Estado, y por el conjunto de la sociedad.
En el caso de Perú, analizado por Romeo Grompone, la participación ciudadana se institucionalizó en un contexto en el cual
había la afirmación del gobierno autoritario del presidente Alberto
Fujimori (1990-2000), que buscaba subcontratar servicios públicos
e involucrar a los ciudadanos en algunas políticas sociales, principalmente a nivel local, de forma dispersa e individualizada. Según
Grompone, la participación ciudadana en Perú es, en gran medida,
retórica. A pesar de que la Constitución prevea diversos mecanismos
de participación ciudadana, los requisitos exigidos por la misma acaban por hacerlos inviables.
Grompone afirma que, con la Ley Orgánica de los Gobiernos
Regionales aprobada en 2002, surgió de hecho la idea de involucrar a la población en la gestión estatal por medio de la implantación de los presupuestos participativos. Para el autor, aunque haya
sido una importante iniciativa para promover la participación ciudadana, los reglamentos excesivamente pormenorizados y muchas veces
contradictorios terminan por “dificultar” la participación. Además,
Grompone observa diversas trabas a las experiencias de presupuesto
participativo, como el alcance de las decisiones tomadas, la excesiva
intromisión de técnicos del Estado, la ausencia de importantes actores sociales en los procesos de discusión, la falta de articulación de
los objetivos estratégicos de la localidad, entre otros.
Incluso en este contexto, algunas experiencias de participación
ciudadana fueron exitosas y tienen en común el hecho de conseguir
“desamarrarse” del entramado de leyes, reglamentos y ordenaciones, adaptándolos lo estrictamente necesario a la realidad local. Según el autor, para que sean medianamente exitosas, las experiencias
participativas deben adaptarse a las realidades y necesidades locales,
Presentación
19
haciendo, de esa manera, la vida social más democrática y los gobiernos locales más legítimos.
De acuerdo con Fabio Velásquez y Esperanza González, que analizan el caso colombiano, la Constitución de 1991 establece legalmente diversos mecanismos y espacios de encuentro e influencia de
la sociedad civil en la gestión estatal. La Constitución es un hito de
la participación ciudadana y en gran medida fue la respuesta de las
elites políticas a la crisis del sistema político, y a la profundización
del conflicto armado en la década del 80. En la visión de los autores, aunque reivindicada por varios movimientos sociales, la participación ciudadana fue en gran medida una concesión del Estado, con
miras a recuperar la legitimidad del sistema político y la confianza
ciudadana.
Los diversos mecanismos y espacios de participación ciudadana
existentes en Colombia se concentran en las actividades de fiscalización de las acciones gubernamentales y, en menor medida, en la
elaboración y gestión de las políticas públicas. Un balance previo
presentado por los autores muestra que algunos sectores gubernamentales aún hoy miran con desconfianza a los espacios de participación política. Por otro lado, actores de la sociedad civil (ONGs,
Iglesia, cooperación internacional) están estimulando los procesos de
planificación participativa y el control social de la gestión pública,
contribuyendo a la transformación de esta visión. En el caso específico de Colombia, los años de conflicto armado dificultan que los
actores sociales se reconozcan unos a otros como adversarios y no
como enemigos. En esta situación, el conflicto político desemboca
muchas veces en un juego de “suma cero”, en el cual la construcción de consensos enfrenta grandes dificultades.
El texto de Margarita López Maya presenta importantes experiencias locales de participación ciudadana en Venezuela: las Mesas
Técnicas de Agua (MTA), las Organizaciones Comunitarias Autogestionárias (OCA) y los Consejos Comunales (CC). En estas experiencias locales de democracia participativa, la autora señala diversos
avances, pero también problemas. Entre los avances, se pueden subrayar: a) la sensible mejora de los servicios públicos; b) el empoderamiento de los ciudadanos, que pasaron a tener una visión más
clara y estructurada de la acción gubernamental; c) la creación de un
sentido de identidad y pertenencia de los miembros de las comunidades; d) la participación masiva de la población en la coordinación
y supervisión de obras de mejora de la comunidad, entre otros.
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Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
En lo que se refiere a las trabas a la participación ciudadana, López Maya afirma que la doble jornada de la mayoría de la población,
la inestabilidad de las políticas chavistas, los obstáculos burocráticos
dificultan la efectivación de los espacios de participación. El número
excesivo de tareas, que implica gran disponibilidad de tiempo para
aquellos que participan de estos espacios, aliado a la falta de claridad en la definición de sus atribuciones, junto con la reproducción
de redes clientelistas, tienden a empeorar la calidad democrática del
modelo político venezolano.
Ignacio Arboleya y María Julia Aguerre analizan la construcción
de la institucionalidad del MERCOSUR a lo largo del tiempo, y la
discusión con la sociedad civil en torno de un modelo de integración social y solidaria que trascienda la visión “minimalista”, pautada solamente por las relaciones comerciales. Resaltan el papel de la
articulación en el debate de organizaciones, grupos y redes locales,
nacionales y regionales, articulando discusiones en torno de temáticas como agricultura familiar, cooperativas y políticas para mujeres
que se incorporaron a la institucionalidad del MERCOSUR, generando reuniones temáticas especiales.
Los autores relatan otros mecanismos de participación de la sociedad en el MERCOSUR, tales como el Instituto Social del MERCOSUR, Mercociudades, el Parlamento del MERCOSUR, Somos
MERCOSUR, las Cúpulas Sociales del MERCOSUR, y el Programa
MERCOSUR Social y Participativo. Señalan desafíos para la consolidación de una institucionalidad y una dinámica del MERCOSUR que
incorpore nuevas agendas y construya un nuevo concepto de ciudadanía que oriente su institucionalidad y dinámica, fortaleciendo
el comprometimiento de los representantes con las decisiones tomadas en diálogo con la sociedad; la transparencia de las informaciones; la ampliación de los actores de la sociedad representados en
los espacios participativos existentes; la construcción de agendas comunes regionales; la construcción de una institucionalidad inclusiva
para el MERCOSUR; y la participación del ciudadano en el proceso
de integración.
Susana Eróstegui cierra esta sección de textos incluyendo cuestiones para la agenda de la sociedad civil latinoamericana ante las institucionalidades democráticas en proceso de creación y reinvención.
Examina temas centrales como el sentido de la democracia que estamos construyendo; el papel de la participación ciudadana para esta
construcción; el fortalecimiento de la sociedad civil y una nueva rePresentación
21
lación de ésta con el Estado, pautada en el control social de las políticas públicas y en el reparto del poder entre el Estado y la sociedad,
venciendo la cooptación y el clientelismo; así como la tradicional
contraposición entre estas dos esferas en la lucha contra la exclusión
y las desigualdades.
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Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
La nueva Constitución del Ecuador, 2008:
su proceso de definición y los cambios
institucionales
Jorge León Trujillo
Jorge León Trujillo. Investigador del CEDIME (Centro de Estudios sobre
Desarrollo y Movimientos Sociales del Ecuador). Profesor de Ciencias Políticas.
Una Asamblea Constituyente ha elaborado una nueva Constitución
ecuatoriana que ha sido ratificada en un referéndum en octubre 2008,
por 64% de los electores4. Esta nueva Constitución define normas para
cambios institucionales de diversa índole que por el momento no
pueden ser analizados sino en su definición normativa, mas no en la
práctica. En el presente texto, trataremos del proceso de su construcción y de su contenido en relación a varios aspectos de renovación
institucional. Luego de una rápida presentación de antecedentes para
llegar a una propuesta de reelaboración de la Constitución, presentaremos algunos contenidos relevantes de la nueva Constitución y sus implicaciones; en un tercer momento, haremos conclusiones relativas a
los cambios institucionales para el juego político que ofrece la nueva
Constitución y las posibilidades de acción para la sociedad civil.
Antecedentes
Ecuador, un país reformista
Ecuador tiene un largo pasado reformista notorio en la incorporación consecutiva, desde inicios del siglo XX, de las innovaciones sociales o reformas de todo tipo en el ámbito político o social. Fue el
primer país del continente en otorgar el voto a la mujer, por ejemplo, en incorporar el divorcio o en importar el código del trabajo de
la “revolución mexicana”, cuando en su sociedad los asalariados eran
un franca minoría. No es de sorprender que con la Constitución de
1998, de hace diez años, Ecuador se haya convertido en un referente
sobre el reconocimiento de derechos colectivos y de la persona, por
ejemplo. En el 2008, vuelve a marcar ésta y otras diferencias que indican esa característica reformista. Es ya su vigésima Constitución,
un promedio de una cada diez años. A cada cambio significativo de
gobierno, se ha querido definir el cambio con una nueva Constitución, la cual, en principio, debe incorporar innovaciones propias a la
mentalidad del momento.
La búsqueda de lo definitivo en un país de
inestabilidad
Ecuador, sin embargo, es uno de los países más inestables del continente en sus parámetros políticos. En cada proceso de elaboración de
428% se pronunció por el no, 7% de nulos y 0,73% votó en blanco.
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales
25
la nueva Constitución, uno de los argumentos explícitos de sus actores ha sido el de dotar al país de instituciones y normas duraderas.
La disputa más importante es sobre las reglas del juego político, en
particular las relativas a los procesos de selección de los representantes; por ejemplo, sobre la competencia electoral y los componentes
de la división de poderes del Estado, en especial sobre las competencias del Ejecutivo y del Legislativo. En un Estado en que el poder
es regionalizado y funciona a través de complejos equilibrios regionalizados, estos aspectos adquieren una relevancia singular, ya que por
medio de ellos se realizan los procesos de repartición del poder o de
disputa de decisiones, que ponen en juego los intereses de las dos
principales regiones; Sierra-Costa, pero sobre todo Quito-Guayaquil,
se distribuyen las decisiones, los recursos y los puestos de decisión.
En este marco las diversas contradicciones sociales tienden a implantar prolongadas disputas que pueden llevar a impases o a complejas
soluciones éstas por lo general, requieren cambios en las relaciones
de fuerza políticas. Es frecuente, entonces, que para resolverlas se
considere como prerrequisito rebasar los impases con reformas en el
marco normativo, el cual define el espacio o las posibilidades de acción de los actores implicados en dichos procesos5.
La nueva constitución y su coyuntura
Como en el pasado, los principales autores de la nueva Constitución
(2008) pretenden haber definido una salida “definitiva” a sus impases y una renovación institucional que sería la de la “refundación”
del país y del Estado6. Sus oponentes, además de reconocer ciertas
innovaciones sociales, la consideran hecha para responder a los proyectos políticos de Rafael Correa, presidente desde enero del 20077.
5León Trujillo, Jorge. 2003. “Un sistema político regionalizado y sus crisis”,
en: Al. Estado, etnicidad y movimientos sociales en América Latina. Ecuador en Crisis, editado por
Bretón, Victor y García, Francisco. Barcelona, Icaria Editorial, pp. 25-55.
Pachano, Simón. 2004. “El tejido de Penélope: Reforma política en Ecuador”,
en: Reforma política en América Latina (en imprenta), Río de Janeiro, Fundación Konrad
Adenauer.
6VVAA, La nueva constitución. Quito, La Tendencia, ILDIS, 2008. K.Lucas (ed), Al. Entre
el quiebre y la realidad. Quito. Abya Yala, 2008.
7Paredes, Pablo Lucio. En busca de la constitución perdida. Quito, Trama, 2008.
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Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Proceso de construcción de la nueva
constitución
Crisis política y la idea de la refundación del país
La nueva Constitución hace parte de la salida a la larga crisis política ecuatoriana de los últimos años, en los que fueron destituidos
tres presidentes debido a la presión popular. En 10 años, 6 presidentes se han sucedido en el poder sin lograr decisiones que modifiquen
los impases y aglutinen las fuerzas de un país más fraccionado que de
costumbre8. Un empate de fuerzas entre los promotores de reformas
favorables a una visión de mercado (neoliberales) y sus oponentes, en
particular diversas organizaciones contestatarias, ha impedido la toma
de decisiones radicales y duraderas en uno u otro sentido, no sólo en
la economía sino, en general, en aquello que es propio a cualquier
ejercicio de gobierno. La parálisis frecuente de decisiones y de políticas, ha alternado entonces con tentativas de imponer cambios legales, o políticas que han cohesionado a los contestatarios en su afán
de cambiar el orden. A mediados de los 90, estas organizaciones populares clamaban por una nueva Constitución, exigían mayor inclusión y equidad social, control de los abusos y de los abusadores del
poder, así como mayor participación política. En 1998 se constituyó
una Asamblea por voto popular para crear una nueva Constitución. Se
aprobó una nueva Constitución que fue entonces considerada aquella que mayor reconocimiento hacía de los derechos de la persona y
de los colectivos, y se la vio como el fruto del trabajo concertado o
no de los sectores contestatarios, en particular de los indígenas y de
las mujeres. Los sectores contrapuestos consideraban, en cambio, que
esa Constitución era un éxito porque al otorgarle mayor poder al Ejecutivo en detrimento del Legislativo, se lograría “gobernabilidad” en
un país en déficit de posibilidades de tener un “buen gobierno”. La
independencia otorgada al Banco Central frente al Gobierno era vista
como garantía de una política financiera y económica de larga duración, no sometida a las coyunturas gubernamentales. Finalmente, sin
que se promoviera la desregulación de la propiedad pública se eliminaba su protección, al suprimir una norma por la cual era prohibido
privatizar los “sectores estratégicos”, entre los cuales se encontraban
los recursos naturales y las empresas de servicios públicos. La Cons8Al.2000. La crisis ecuatoriana: sus bloqueos económicos, políticos y sociales. Compilado por
Cañete, María Fernanda. Quito, CEDIME – IFEA.
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales
27
titución de 1998, así, fue el fruto del acuerdo entre las dos principales tendencias de la vida política, la desreguladora y la reguladora; en
particular los contestatarios, que reclamaban mayor equidad e inclusión social. Más derechos para éstos, mayor capacidad de “gobernabilidad” para los otros, una división de ventajas para cada cual.
Los abusos oligárquicos y la idea de acabar
con los malos
Posteriormente a 1998, el Ecuador conoció una prolongada crisis política, y sobre todo financiera y económica. Una de las características
de este período ha sido su proceso de oligarquización, fenómeno visible
con la colusión de intereses entre el sector empresarial y los políticos, siendo éstos presos de los primeros; fenómeno desde luego generalizado en el mundo. Este hecho fue notorio en la desregulación
que se realizó en el sector financiero y la consiguiente crisis bancaria
que llevó a que el Estado asumiera las bancarrotas, tal como ahora
vive el mundo. Además del hecho que el Estado asumió las pérdidas
de los ahorristas, en Ecuador esto se tradujo en la dolarización. Ulteriormente, predominó la búsqueda reiterada de sancionar a los banqueros y de regular sus abusos. Este momento ha sido uno ciclo de
deslegitimización de la política y de los políticos, fenómeno que incentivó la idea de cambiar todo y reemplazar a los actores políticos.
En la sociedad, se habían gestado diversas propuestas y actitudes que
buscaban establecer una sanción ética o moral contra esta colusión
de intereses y sus abusos, paralelamente a la búsqueda de renovar la
élite política. Acabar con los que abusan del poder y esta colusión,
ha sido la consigna, y con ella se ha enraizado la idea de condenar a los partidos y de verlos a “todos” como cómplices del abuso.
En Ecuador se ha acuñado el término de “partidocracia” para significar que esta política era propia de los partidos y que éstos, por lo
mismo, no deberían existir. Esta visión favorece los sustratos ideológicos de la antipolítica, pues habría un orden en el cual los “malos”
no podrían existir, es decir “la política sería sólo para los buenos”.
Para los sectores contestatarios, la “partidocracia” representaría a
los partidos de derecha o afines al sector oligárquico, los cuales han
actuado en función de esta colusión de intereses y han negociado
puestos públicos para disponer de fieles que respeten sus consignas.
Para estos sectores contestatarios, la meta sería entonces limitar las posibilidades de actuar para este sector oligárquico y, en contrapartida,
reforzar las posibilidades del sector contestatario de conquistar el po28
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
der político. Lentamente, así, se legitimaba la idea de crear un nuevo
ordenamiento constitucional que realizara estos cambios, en detrimento de la lucha social; o más bien, la cúspide de ésta se vuelve el
voluntarismo legal. La nueva norma definiría una nueva realidad.
En este proceso de devaluar los partidos, se construyó también
la idea de que son los ciudadanos, en principio distantes de los partidos y de la “política”, quienes podrían poner orden ante el abuso
del poder que encarnaría la “partidocracia”. La alternativa ciudadana
aparecía así como una despolitización de una política de partidos,
para promover una política indefinida; era una tabla de salvación de
la vida pública por simple contraste.
Táctica y estrategia política: el milagro de
la nueva Constitución
Desde el inicio de su carrera política, rápida, cuasi espontánea, Correa
recoge la propuesta de una nueva Constitución para sancionar y poner orden en la economía, la sociedad y el Estado, en detrimento de
los actores políticos existentes (la mencionada “partidocracia”). Esta
propuesta se vuelve constitutiva de su estrategia política. Era una condena a los partidos, lo cual reforzaba su imagen de independiente. En
un contexto de deslegitimación y descontento políticos, esta posición
ha logrado un gran éxito. Ulteriormente, ha servido de justificativa
para realizar un referendum de manera ilegal. Correspondía al Congreso
decidirlo en más de una sesión, pero será el Tribunal Supremo Electoral el que terminará por decidirlo y construir una legalidad circunstancial para deshacerse del Congreso y aprobar la idea de un referendum
para elegir la Asamblea Constituyente y rehacer la Constitución.
La idea de una nueva Constitución ha creado muchas ilusiones
de solucionar casi todos los problemas y servir de punto de salida
para la construcción de aspiraciones. En la óptica del gobierno, esto
le permitía consolidar su espacio y ganar más reconocimiento. La
nueva Constitución ha sido así una estrategia política para legitimar
y ganar espacio político para un gobierno electo sin un partido y
apoyado, más bien, por una serie de diversas organizaciones populares, generalmente contestatarias.
Los plenos poderes
Por caminos no necesariamente legales ni constitucionales, el nuevo
gobierno que en los hechos y en los discursos ha promovido la renovación generacional de la dirigencia política, impuso en primer
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales
29
lugar el desplazamiento de la mayoría de diputados para remplazarlos por sus suplentes y finalmente, con la mayoría lograda, establecer
la Asamblea Constituyente. Si bien el referendum para aprobar la elaboración de una nueva Constitución, mediante una Asamblea Constituyente definía que sus miembros tendrían “plenos poderes” para
modificar las instituciones políticas, una vez constituida la misma se
redefinió su significado para dotar a dicha Asamblea del poder de
realizar leyes, cual si fuese la función legislativa, con procedimientos
expeditivos. Así, la idea de los plenos poderes se volvió parte decisiva de la formación del nuevo poder del nuevo gobierno, una estrategia política para consolidar legitimidad y circunscribir más el
alicaído poder de los contrincantes políticos o del poder económico.
Exorcisar el neoliberalismo
Se dice que la constitución anterior fue neoliberal y que la nueva le
pone fin. En este proceso de constitución de legitimidades para el
cambio, se han asociado las políticas predominantes en el período
anterior a la Constitución de 1998, sin que en los hechos haya necesariamente relación entre lo uno y lo otro. Para diversas organizaciones de los sectores populares, sobre todo los indígenas o las
mujeres, la Constitución de 1998, fue considerada la que les reconoció, y fue vista más bien como la Constitución de la inclusión sociopolítica.9 Pero, ante las nuevas aspiraciones, este hecho ha pasado
a un lugar desconocido, debido a que llegó a predominar la idea de
que era necesario crear un orden social que no permitiría el neoliberalismo. Más que definir pautas generales, macro o institucionales,
este tipo de razones circunstanciales (condenar el abuso del poder y
el neoliberalismo) adquirieron importancia decisiva en el momento
de elaborar la Constitución.
Contenido de la nueva Constitución
La nueva Constitución refuerza los derechos de la persona y los derechos colectivos, aspectos ecológicos y la descentralización, establece
un nuevo sistema de participación ciudadana, un ejecutivo fuerte, un
9Al. 1998. Alcances y limitaciones de la reforma política en el Ecuador 1998. Editado por Chiriboga, Galo y Quintero, Rafael. Quito, Instituto Latinoamericano de Investigaciones
Sociales.
30
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
legislativo débil, un estado regulador o interventor, sin embargo no
logra resolver los impases del juego político ecuatoriano.
Derechos
La constitución de 1998 ya los establecía muy claramente e incorporaba la última generación de derechos, al punto de que esto fue reconocido por los actores de la nueva Constitución que en un inicio
consideraban innecesario tocar la parte dogmática de la Constitución,
y no pensaban hacerlo sino con la parte orgánica. La Constitución de
2008, sin embargo, incrementa y detalla estos derechos10 (Título 2) y
todos, los sociales, los políticos y los de la persona, son considerados
de igual valor, sin jerarquía, de inmediata aplicación, “exigibles” por
parte de cualquier ciudadano. Se promueven políticas de discriminación positiva para lograr equidad. Llama la atención la ampliación de
detalles de cada uno de los derechos, y las categorías en las que se les
articula revelan la concepción establecida y los cambios propuestos:
Derechos del Buen Vivir (Cap. 2), Derechos de la persona y grupos de
atención prioritaria (Cap. 3), Derechos de las comunidades, pueblos y
nacionalidades (Cap. 4), Derechos de participación (Cap. 5), Derechos
de libertad (Cap. 6), Derechos de la naturaleza (Cap. 7), Derechos de
protección (Cap. 8), Responsabilidades (Cap. 9). La parte orgánica, finalmente, está compuesta por 94 artículos y de extensos incisos.
Los Derechos del Buen Vivir
En primer lugar, con estos derechos se introduce una noción de
ciertos pueblos indígenas, el “Sumak Kawsay”, como un valor a buscar,
dado que promovería cierto equilibrio y armonía de la persona y su
entorno, que darían lugar al “buen vivir”. La introducción de este
concepto o de esta visión en la Constitución sería un reconocimiento
más de las culturas indígenas y de dar valor a la interculturalidad. En
segundo lugar, estos derechos comprenden sumariamente el derecho
al agua y a la alimentación sanas (se promueve para ello la soberanía
10 Por ejemplo, en relación a la no discriminación señala (en una parte del art.11):
“Todas las personas son iguales y gozarán de los mismos derechos, deberes y oportunidades. Nadie podrá ser discriminado por razones de etnia, lugar de nacimiento,
edad, sexo, identidad de género, identidad cultural, estado civil, idioma, religión,
ideología, filiación política, pasado judicial, condición socio-económica, condición
migratoria, orientación sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad, diferencia
física; ni por cualquier otra distinción, personal o colectiva, temporal o permanente,
que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o
ejercicio de los derechos. La ley sancionará toda forma de discriminación”.
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales
31
alimentaria); un ambiente sano y ecológicamente equilibrado11 que
garantice la sostenibilidad y el buen vivir (Sumak Kawsayi); derecho a
una comunicación libre, intercultural, incluyente, diversa y participativa; derecho a mantener su cultura e identidad; derecho a la educación; al habitat y vivienda; a la salud; al trabajo y seguridad social.
De este modo, la conservación ecológica se vuelve un prerrequisito para el buen vivir y se incorporan otras necesidades modernas
como derechos básicos de la vida. Estos aspectos son desarrollados
en 14 artículos (y numerosos párrafos y acápites) que definen la calidad de estos derechos y las condiciones del acceso a los mismos.
Los Derechos de la persona y grupos de atención prioritaria
Estos derechos para personas en condiciones particulares por su edad
o condiciones físicas o de excepción, significan una atención prioritaria por parte del Estado a través de diversas medidas y servicios
públicos. Estos grupos son los adultos mayores; los jóvenes; movilidad humana (derecho a la migración o a la libertad de desplazarse y
prohibición de considerar a una persona ilegal por cuestiones migratorias); mujeres embarazadas; niños, niñas y adolescentes; personas
con discapacidad; personas con enfermedades catastróficas; personas
privadas de libertad; usuarios y consumidores. Para cada una de estas categorías se identifican su condición, las necesidades particulares, los derechos en consecuencia y las obligaciones públicas para su
cumplimiento12. Como se puede observar, la categoría de sectores
con particularidades y atención especial se han multiplicado.
Derechos de las comunidades, pueblos y nacionalidades
También los derechos colectivos se han incrementado en número
(21), en especificaciones sobre los derechos adquiridos anteriormente
y en el número de sujetos de estos derechos. Además de los pueblos
11 Conservación de ecosistemas, la biodiversidad y el patrimonio genético (incluye
la prevención de daño ambiental (art 14). Se prohíben armas químicas, biológicas y
nucleares.
12 Tomamos el ejemplo de: Adultas y adultos mayores.
Art. 36. “Las personas adultas mayores recibirán atención prioritaria y especializada
en los ámbitos público y privado, en especial en los campos de inclusión social y
económica, y protección contra la violencia. Se considerarán personas adultas mayores
aquellas personas que hayan cumplido los sesenta y cinco años de edad”.
Art. 37. “El Estado garantizará a las personas adultas mayores los siguientes
derechos:
1. La atención gratuita y especializada de salud, así como el acceso gratuito a
medicinas.
32
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
indígenas y afroecuatorianos, se incluyen a los montubios, un sector de campesinos de la región costera. Se reconoce igualmente a los
pueblos en aislamiento voluntario, siendo su territorio intangible.
Si bien la Constitución de 1998 otorgaba el derecho a los pueblos indígenas y afroecuatorianos a constituir Circunscripciones Territoriales Indígenas y Afroecuatorianas, éstas nunca se concretaron.
No había acuerdo sobre sus diseños, o sus obstáculos eran de talla,
2. El trabajo remunerado, en función de sus capacidades, para lo cual tomará en
cuenta sus limitaciones.
3. La jubilación universal.
4. Rebajas en los servicios públicos y en servicios privados de transporte y
espectáculos.
5. Exenciones en el régimen tributario.
6. Exoneración del pago por costos notariales y registrales, de acuerdo con la ley.
7. El acceso a una vivienda que asegure una vida digna, con respeto a su opinión y
consentimiento.
Art. 38. “El Estado establecerá políticas públicas y programas de atención a las personas adultas mayores, que tendrán en cuenta las diferencias específicas entre áreas
urbanas y rurales, las inequidades de género, la etnia, la cultura y las diferencias
propias de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades; asimismo, fomentará el mayor grado posible de autonomía personal y participación en la definición y
ejecución de estas políticas.
En particular, el Estado tomará medidas de:
1. Atención en centros especializados que garanticen su nutrición, salud, educación
y cuidado diario, en un marco de protección integral de derechos. Se crearán centros
de acogida para albergar a quienes no puedan ser atendidos por sus familiares o
quienes carezcan de un lugar donde residir de forma permanente.
2. Protección especial contra cualquier tipo de explotación laboral o económica. El
Estado ejecutará políticas destinadas a fomentar la participación y el trabajo de las
personas adultas mayores en entidades públicas y privadas para que contribuyan con
su experiencia, y desarrollará programas de capacitación laboral, en función de su
vocación y sus aspiraciones.
3. Desarrollo de programas y políticas destinadas a fomentar su autonomía personal,
disminuir su dependencia y conseguir su plena integración social.
4. Protección y atención contra todo tipo de violencia, maltrato, explotación sexual o
de cualquier otra índole, o negligencia que provoque tales situaciones.
5. Desarrollo de programas destinados a fomentar la realización de actividades recreativas y espirituales.
6. Atención preferente en casos de desastres, conflictos armados y todo tipo de
emergencias.
7. Creación de regímenes especiales para el cumplimiento de medidas privativas de
libertad. En caso de condena a pena privativa de libertad, siempre que no se apliquen
otras medidas alternativas, cumplirán su sentencia en centros adecuados para el efecto, y en caso de prisión preventiva se someterán a arresto domiciliario.
8. Protección, cuidado y asistencia especial cuando sufran enfermedades crónicas o
degenerativas.
9. Adecuada asistencia económica y psicológica que garantice su estabilidad física y
mental.
La ley sancionará el abandono de las personas adultas mayores por parte de sus
familiares o las instituciones establecidas para su protección”.
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales
33
ya que implicaban redefinir los límites de la División Política Administrativa para moldear nuevas circunscripciones adaptadas a los territorios indígenas, en los casos que tuvieran territorios; en cambio,
para la mayoría, que vive en Los Andes, sin territorio y en convivencia cada vez mayor con no indígenas, el problema resultaba irresoluble. En 2008, se ha incorporado un procedimiento para constituir
dichas circunscripciones, sin redefinir la División Política Administrativa, sino que se establece un procedimiento por el cual, por referendum, una circunscripción de esta división política administrativa
(parroquia, cantón, provincia) puede convertirse en Circunscripción
Multicultural. En ésta, si bien se aplican las competencias propias a
la circunscripción político administrativa, éstas pueden ejecutarse siguiendo las pautas de los derechos colectivos, siempre que respeten
a los no-indígenas o no-afroecuatorianos que ahí vivan. De suplemento, estas circunscripciones multiculturales pueden integrarse entre ellas
si son contiguas, y constituir así un territorio más amplio el cual a
la postre podría corresponder a un territorio indígena. Se trata de un
camino que puede reconstituir territorios indígenas, en el marco de
la división política administrativa.
Hace parte de un cambio importante el hecho de que Ecuador
se defina ahora como “plurinacional”, precisamente para decir que
se trata de un país formado no exactamente por varios pueblos (tal
como lo dice el derecho internacional) sino por varias nacionalidades,
término usado por las organizaciones indígenas más importantes, sin
que haya precisión sobre su significado. El Ecuador se define igualmente como “intercultural”, lo que implicaría que todas las culturas
pueden no sólo buscar su continuidad y reconocimiento, sino que
en sus espacios, además debe promoverse la mutua apropiación de la
cultura del otro. La interculturalidad requiere, sin embargo, que se le
dé también un significado concreto.
Derechos de participación
Serán abordados con mayor detenimiento en el acápite siguiente.
Derechos de libertad
Estos derechos (29 artículos) corresponden a lo que se denominaban
derechos de la persona, como individuo, tal el derecho a la inviolabilidad de su vida, o a la integridad de su persona, etc.
34
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Derechos de la naturaleza
Por éstos, la naturaleza se vuelve sujeto de derechos y se promueve
el mantenimiento de su integridad, el respeto de sus ciclos vitales, la
restauración, precaución y restricción en caso de especies afectadas.
Derechos de protección
Por estos derechos se garantiza a las personas su derecho a ser protegidas por la ley, al respeto de su buen nombre, a la defensa legal, a
normas para el debido proceso en respeto de la persona.
Responsabilidades
Por último se identifican las responsabilidades de los ciudadanos,
fundamentalmente el respeto a la Constitución y las Leyes, y a valores básicos de convivencia.
Las leyes, instituciones y servicios tendrán como una de sus finalidades el respeto de todos los derechos. Para ello las garantías Costitucionales entre otros aspectos, definen la acción de protección, el habeas
corpus, el acceso a la información pública, el habeas data, la acción de
incumplimiento, la acción extraordinaria de protección.
Participación: derechos de la persona, de
los colectivos y un cuarto poder
del Estado
Los aspectos relativos a la participación ciudadana son emblemáticos
de la nueva Constitución. La participación política es primero un derecho de las personas (Capítulo V, art. 61 a 65) por el cual pueden
presentar proyectos normativos (reformas de ley) de iniciativa popular; ser consultadas para la elaboración de éstas; fiscalizar los actos de
gobierno; y revocar los mandatos de los representantes.
La “participación en democracia” 13 (Artículo 95) comprende
participar en la toma de decisiones, en la planificación de la gestión
gubernamental y demás asuntos públicos. Finalmente implica el control a las instituciones del Estado y a los representantes. Estas posibilidades se ejercerían a través de la democracia representativa, pero
también de pautas de democracia directa y comunitaria. Es singular
que se reconozca para ello a la organización colectiva (Art. 96 a 98),
13 Título IV, Participación y organización del Poder.
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales
35
la cual puede cumplir funciones para la solución de conflictos, actuar por delegación de autoridad, demandar por reparación de daños
causados a terceros (es decir, a espacios públicos, a una colectividad
o a la naturaleza), formular propuestas económicas, políticas o de
otra índole de importancia pública. Finalmente se reconoce el derecho a la resistencia frente a decisiones públicas consideradas lesivas.
La acción ciudadana se ejercerá de forma individual o en representación de la colectividad, sin que medie un proceso particular para
asumir esta representación. En otros términos, una persona por sí y
ante sí puede asumir la causa de un problema que considere pertinente y actuar en nombre de la colectividad.
Se estatuye el derecho a participar en los diferentes niveles de
gobierno, para lo cual en cada nivel de gobierno deben existir instancias de participación compuestas por representantes de las autoridades electas, representantes del nivel de la división política
administrativa, y por aquellos de la sociedad civil. Estas instancias
podrán elaborar planes y políticas públicas; mejorar la inversión pública y definir agendas de desarrollo; fortalecer la democracia con
más transparencia, exigencia de rendición de cuentas y ejercicio de
control a los representantes a todos los niveles del Estado; “impulsar
la formación ciudadana y procesos de comunicación”. Este tipo de
participación se realizará a través de audiencias públicas, veedurías,
asambleas, cabildos populares, consejos consultivos, observatorios u
otro medio que la ciudadanía promueva.
En cada instancia de representación política de cada nivel de la
división política administrativa (municipio, provincia, parroquia) habrá una silla vacía (art. 101) que será ocupada por un representante
de la sociedad civil, cualquiera sea el tema que se trate.
La ciudadanía, de forma individual u organizada, podrá presentar
proyectos y propuestas a todos los niveles de gobierno (art.102).
Por medio de la “iniciativa popular normativa” se podrá promover la creación, reforma o derogatoria de normas jurídicas. Para
ello se requerirá del 0,25% de firmas de apoyo del padrón electoral
de la jurisdicción correspondiente. A su vez, el órgano competente
sólo dispone de 180 días para tratar el caso, sino la propuesta entra
en vigor automáticamente. En el caso que se trate de una propuesta
de ley, el Presidente puede enmendarla pero no vetarla. En el caso
de una propuesta de reforma constitucional, la ciudadanía requiere
el apoyo del 5% del padrón electoral. En este caso, si el Congreso
no lo trata en el lapso de un año, se pasa automáticamente a un re36
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
ferendum aprobatorio. La ciudadanía podrá igualmente convocar a una
consulta popular si dispone del 5% de apoyo del padrón electoral.
Para el ejercicio de la revocatoria del mandato se requiere del 10%
del electorado, y si se tratara del Presidente se exige el 15%.
La ciudadanía podrá también, a través de los “Consejos Nacionales de Igualdad” (art.156) formados por miembros de la sociedad
civil y del Estado, buscar la vigencia de derechos mediante la formulación, “transversalización”, observancia, seguimiento y evaluación
de políticas públicas, como en el caso de las políticas de género, derechos colectivos, derechos para la niñez y adolescencia.
Estos derechos de participación en los procesos de decisión se
completan con aquellos relativos a la búsqueda de transparencia y
control sobre las decisiones y los representantes públicos, para lo cual
se constituye el cuarto poder del Estado: la “Función de transparencia
y control social”. Además de controlar a las entidades públicas y velar
para que ejerzan sus responsabilidades con transparencia y equidad,
esta nueva Función de Estado deberá fomentar la participación ciudadana, proteger el cumplimiento de los derechos, prevenir y combatir
la corrupción. Esta superentidad abarca a diversas otras encargadas de
la lucha contra la corrupción, de defender los derechos (ombudsman),
y de controlar las funciones del Estado o de éste a la sociedad (la Defensoría del Pueblo, la Controladoría General del Estado y las superintendencias de banco, de compañías, y de modo particular, al Consejo
de Participación ciudadana y de control social (art.204)).
Este “Consejo de Participación ciudadana y de control social”,
particularmente emblemático de este cambio, tiene como funciones
(art 208): promover la participación y la deliberación públicas, establecer los mecanismos de “control social” (veedurías, rendición de
cuentas) sobre entidades y cuestiones de interés público, instar a las
entidades competentes a asumir “en forma obligatoria” asuntos que
se considere pertinente hacerlo, investigar cuestiones de corrupción
y en consecuencia impulsar actos legales, proteger a las personas
que denuncien actos de corrupción, y nombrar a un cierto número
de autoridades importantes del Estado, tales como al procurador del
Estado (abogado del Estado) y los superintendentes (de bancos, de
compañías, de control ambiental) encargados de controlar ciertas entidades privadas. Estas personas son designadas de entre las ternas
presentadas por el Presidente de la República. Mientras que por concurso público nombrará al Defensor del Pueblo (ombudsman), al Fiscal
y al Contralor General; es decir, a todas las entidades encargadas de
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales
37
la defensa de los derechos ciudadanos, del inicio de los procesos legales y de controlar los gastos del Estado.
Por igual forma nombrará a los miembros de las entidades encargadas de las elecciones o procesos de votación pública (Consejo Nacional Electoral y Tribunal Contencioso Electoral), y a aquellos que
componen el Consejo de la Judicatura, es decir, la entidad encargada
de la organización de la administración de la justicia.
Estas enormes atribuciones han sido antes de la función legislativa,
y han sido consideradas una fuente de abusos de poder por los arreglos entre partidos que esto implicaba, con intercambio de favores.
El “Consejo de Participación ciudadana y de control social” será
formado por siete personas propuestas por organizaciones sociales o
personas, en un concurso público que definirá una terna que se escoge en la entidad legislativa.
El cambio fundamental sería, por consiguiente, que las prerrogativas exclusivas del poder estatuido se vuelven compartidas con el
común de los ciudadanos o sus organizaciones, las cuales pueden de
suplemento ejercer un derecho de control constante. Para este ejercicio, se recorta el poder de los representantes, es decir del voto popular, del cual también resulta el Presidente. Este poder ciudadano es
así colegislador y controlador de facto. De hecho, implica la pérdida
de defensa del ejercicio de la representación política y la constitución
de un poder por encima de ella, que no proviene del voto popular,
sino de las posibilidades de ejercicio de democracia directa. Las diversas posibilidades de participación ciudadana, directa o por medio
de organizaciones, que la nueva Constitución establece, revelan bien
la voluntad de constituir un sistema en el cual la representación política como institución resultante del voto popular, en principio pierde
su predominio, y emerge una entidad que constituye un poder paralelo. Este es el resultado de un poder ciudadano que no sigue las
pautas de constitución del voto popular, sino que es designado por
pautas más bien de origen corporativo o al menos (personas sin pertenencia a organización social o popular alguna, en caso de que lograsen ser nombradas al Consejo de Participación) distante de los
partidos políticos. Las prerrogativas del poder ciudadano son de talla.
Antes formaron parte del poder del legislativo, por ende de los partidos, pero en la nueva Constitución ecuatoriana pasan a ser parte de
un nuevo poder del Estado. Si se aplicasen todas las competencias de
esta nueva función del Estado tendríamos un nuevo sistema político
en el que deben convivir un poder que sale del voto popular, el de
38
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
la democracia representativa, y otro, que sale de la democracia participativa, designado por organizaciones o personas que encarnarían
alguna idea de ciudadanía. La democracia representativa tendría que
compartir su poder con una democracia participativa encarnada en la
participación ciudadana institucionalizada.
Finalmente, se estatuye un “Sistema Nacional Descentralizado de
Planificación Participativa”, por el cual habrá a todos los niveles de
gobierno una instancia para la definición del correspondiente plan de
desarrollo con el concurso ciudadano. Se formará un consejo nacional
de planificación o uno del nivel de gobierno correspondiente, con sus
representantes y los de la ciudadanía. Este es otro aspecto del nuevo
sistema, en este caso se trata de una instancia que, podríamos decir,
busca la concertación y coordinación entre los representantes, léase las
personas que encarnan la democracia representativa y aquellas que encarnarían a la ciudadanía. En este caso, se trata de un paso intermedio
entre la polarización eventual de estas dos ideas de democracia.
En síntesis, los datos señalados revelan la constitución de normas que garantizan la participación ciudadana, por medio de organizaciones o de modo individual directamente por las personas; la
formación de instancias de participación en general, tal el consejo
de participación ciudadana, y a todos los niveles de gobierno, en
diversas modalidades de participación para la toma de decisiones,
o para el control o vigilancia de políticas y el ejercicio de la representación pública o de la administración pública. La constitución de
estas instancias es de dos tipos: unas en las cuales se encuentran representantes de los electos a cada nivel de gobierno y de la ciudadanía; y aquellas instancias que pueden ser de exclusiva composición
de la ciudadanía. Con el primer tipo de instancias, se buscaría no
entorpecer las funciones del respectivo nivel de gobierno, ante la
eventualidad de que la participación ciudadana bloquee su ejercicio.
La composición de este tipo de instancias formada por electos y por
representantes de la ciudadanía más bien buscaría pautas de acuerdo
y negociación para coadyuvar al ejercicio de gobierno. Mientras el
otro tipo de instancias, completamente formadas por miembros de
la sociedad civil, favorecería los roles de veeduría y control externos
al poder político.
La definición de un cuarto poder del Estado, para la participación
ciudadana, muestra la importancia dada a este proceso y las grandes
expectativas que se espera de ésta, para crear un contrapeso al poder
político.
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales
39
Impases en reformas políticas o la pobreza de la política
Los cambios en relación a las reglas del juego político que justificaron la reelaboración de la nueva Constitución, en cambio, son limitados. No se definen los elementos para contrarrestar los problemas
institucionales o de funcionamiento del juego político, como son la
inestabilidad y el fraccionamiento político que se refuerza con circunscripciones electorales que premian a partidos locales.14 Las exigencias o los estímulos para la constitución de partidos “nacionales”
siguen siendo muy limitadas, en un país donde predomina lo local
o lo regional sin que haya muchos actores que asuman al conjunto.
Se establece una diferencia entre los partidos y los movimientos
políticos. Mientras a los primeros se les exige mayor número de requisitos, entre otros el de ser nacionales, los movimientos tienen la
libertad de actuar a cualquier nivel sin las fuertes exigencias de los
primeros. Si bien para constituirse los dos requieren del 1,5% del
padrón electoral como adherentes, los partidos deben obtener votación en la mitad de las provincias y en no menos de las tres más pobladas, mientras que los movimientos están libres de esta exigencia.
Es de entender que son los propios actores los que se autodefinen
como partido o movimiento. Una conclusión inmediata de estas normas es que se desestimula a los partidos y se favorece la constitución
de los denominados movimientos, los cuales, si bien favorecieron en
el pasado a sectores sociales marginalizados, tienden a alimentar la
adscripción política local.
Siguiendo las preocupaciones del momento sobre la “partidocracia”, se pone énfasis en definir normas de funcionamiento interno
para promover la transparencia, la democracia interna, la alternabilidad de los dirigentes, la rendición de cuentas y la paridad de
mujeres y hombres en las directivas, debiendo éstas ser electas en
procesos electorales internos (primarias).
En Ecuador existe una larga disputa entre las organizaciones políticas y los llamados “independientes” que no se reclaman de ideología alguna y pretenden estar por encima de la “política”. Ha sido
de ese modo que, en el pasado, se constituyeron los caciques y caudillos políticos contra los cuales, en cambio, el conjunto de reformas
políticas de finales de los 70 pusieron énfasis, exigiendo la consti14 Pachano, Simón. 1996c.”El sistema electoral ecuatoriano: una descripción”,
en: Democracia sin sociedad. Quito, ILDIS, pp. 145-213, y 1998. La representación caótica
(análisis del sistema electoral ecuatoriano). Quito: FLACSO.
40
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
tución de partidos y de pautas internas de funcionamiento democráticas, de programas de acción y definiciones ideológicas. 15 La
Constitución de 2008 reconoce el derecho de participación de estos
independientes en los partidos o movimientos, al ser candidatizados
sin ser miembros de aquéllos.
Finalmente, en contraste con la medida persistente en Ecuador
de no permitir la reelección presidencial para frenar a los mencionados caudillos, en 2008 se establece la reelección por una sola vez,
sin que se exija la renuncia al cargo para la campaña electoral para
los puestos uninominales, es decir, en particular para la presidencia.
Este aspecto ha sido considerado como una decisión con dedicatoria
para el presidente Rafael Correa.
Las diversas propuestas que habrían permitido cambios sustanciales en el juego político y en la organización de los poderes del
Estado no prosperaron porque, como lo indican las reformas señaladas, no hubo consenso entre la mayoría actualmente en el gobierno.
Esta mayoría, al estar compuesta por una serie de organizaciones
populares de tendencias y visiones diferentes, que tienen en particular la visión de la política como una acción en la cual hay que
sancionar a los que se consideran son los causantes de la oligarquización de la política o de sus abusos, los partidos, no lograban
llegar a acuerdos sobre la reorganización de éstos, más allá de pautas moralizadoras. Así, los resultados son fruto de la relación de fu15 Burbano de Lara, Felipe; Rowland, Michel. 1998. Pugna de poderes. Presidencialismo
y partidos políticos en Ecuador 1979-1997. Quito: CORDES-Cooperación Española-Fundación
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La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales
41
erzas y de las mentalidades del momento en estos sectores políticos.
En estas visiones la política se vuelve incluyente para los “buenos” y
busca a excluir a los “malos”. Esta visión religiosa del juego político
contrasta con la tradición pluralista del Ecuador, y choca con la idea
de una democracia lo más incluyente posible de todos los actores y
sectores sociales.
Un ejecutivo fuerte para una democracia participativa
En la Constitución, sin embargo, aparecen más las ausencias de decisiones que las que se tomaron al respecto, salvo en lo relativo a
la organización del poder del Estado, como el Ejecutivo. En efecto,
una de las críticas mayores a la Constitución de 1998 fue que otorgó
mayor poder del Ejecutivo en detrimento del Legislativo, dejando
al ejecutivo casi sin verdadero contrapeso, lo cual favoreció que sea
presa fácil de poderes fácticos, que en las críticas corrientes se las ve
como presa del “neoliberalismo”. En las justificaciones para elaborar
una nueva Constitución se le daba prioridad al contrarrestar este hecho. En los resultados, en cambio, se tiene un Ejecutivo más fuerte
y un Legislativo que en varios aspectos pierde más poder, como el
de nombrar a autoridades claves del Estado, al ser el nuevo poder de
participación ciudadana quien lo hará; y si bien el Legislativo podrá
enjuiciar políticamente a los ministros y destituirlos, sigue siendo un
poder limitado. El Legislativo pierde, inclusive, la capacidad de tener
iniciativa para la reforma de la Constitución y se vuelve solamente
participante de ésta. No así el Ejecutivo, que ve incrementada su capacidad de iniciativa legislativa y de veto.
Este diseño ha sido considerado necesario para cumplir las metas del gobierno actual, al considerar que encarna el cambio y tiene
legitimidad sin que se considere que, un sistema así, con uno de los
“malos” en el gobierno, no sería visto precisamente del mismo modo.
Igualmente, el poder otorgado al Ejecutivo, que hace aún más hiperpresidencialista al sistema, es considerado como una búsqueda de “gobernanza”. Los efectos de esta tendencia en la Constitución de 1998 y
otros casos más revelan que ésta no constituye una solución a la inestabilidad política, ni favorece un “buen gobierno” (gobernanza).
Un cambio importante para la tradición ecuatoriana y sus reiteradas destituciones legales de presidentes, es la introducción de la
pauta del régimen parlamentario por la cual, en caso de destitución
del Ejecutivo por parte del Legislativo, se requiere de elecciones generales inmediatas.
42
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
El nuevo diseño del Estado vuelve a dar una importancia de primer orden a la planificación nacional, la cual se vuelve vinculante para
todos los niveles de gobierno y contrasta con el peso dado a la participación local y la descentralización. Este es uno de los temas que
requerirá precisión en la práctica, pero responde a la visión predominante en la actualidad e de contrarrestar la visión neoliberal anterior
de desregulación.
Un Estado regulador, coordinador de la economía
Por lo anterior, se hace perceptible que esta es la visión predominante, la de un Estado con fuerte capacidad de regulación y que recupera su capacidad de intervención en la economía, paralelamente a
la protección dada a la prohibición de privatizar los recursos naturales y las empresas de servicios públicos.
Estado y regiones: la descentralización
La opción final es la de llegar a una fuerte descentralización a nivel
local, sin embargo, en contraste con las tendencias ecuatorianas a minimizar el gobierno central, en las reformas del 2008 esta descentralización estatuye claramente un rol decisivo al gobierno central. El
mismo cumplirá prioritariamente un papel de orientador general de
buen número de competencias, pero la mayoría de ellas serán ejecutadas por los gobiernos subnacionales o seccionales, además de que
éstos ven incrementar el número de sus competencias exclusivas. A
nivel del gobierno intermedio, se constituyen las regiones que integrarán a las provincias, en un proceso dejado a su libre albedrío.
Paralelamente, las juntas parroquiales rurales (el primer nivel de la división política administrativa) adquieren un poder significativo a través de siete competencias, en parte similares a las de los municipios.
El toque ecológico
Las dimensiones verdes de la Constitución ecuatoriana del 2008 son
significativas y le dan un toque de singularidad. Ya mencionamos
que a través de la idea del “buen vivir” se hace de la conservación
(mantenimiento y regeneración de los ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos16) una condición indispensable de vida,
y se promueve la idea de la necesidad de un ambiente sano, para
lo cual hay que preservar la biodiversidad, los recursos naturales,
16 Art. 71
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales
43
la biósfera y el patrimonio natural. Se otorga a la naturaleza el estatus de sujeto de derecho (art. 11), recurriendo a las visiones que
las culturas indígenas tienen al respecto, lo cual suscita una fuerte
polémica. Sin embargo, la idea que está atrás es la de volver a la
conservación con mayores medios para encontrar defensores en la
sociedad; cualquier organización o persona podrá asumir esta condición de hablar y defender en nombre de la naturaleza, por sus derechos inalineables.
En caso de haberse afectado a la naturaleza existen medidas de
precaución y restricción para las actividades que podrían extinguir
especies, destruir ecosistemas o alterar permanentemente los ciclos
naturales. Complementariamente, se prohíbe la introducción de materiales que puedan cambiar de modo permanente el patrimonio genético del país megadiverso que es el Ecuador.
Las formas y el discurso
La constitución de 2008 quería innovar también en su discurso al
buscar una redacción distante del lenguaje jurídico. Se pretendía que
un lenguaje común la haría más fácil de ser comprendida y aceptada
por la mayoría.
Se dispone ahora de una de las constituciones más largas de la
historia ecuatoriana y posiblemente del mundo. Los aproximadamente 500 largos artículos fueron simbólicamente reducidos a 444,
en un lenguaje contrapuesto con lo que se requiere de una Constitución que sea simple, precisa y concisa. Predomina, en cambio, uno
discursivo, por ello en partes impreciso, y una tendencia reglamentista en casi todos los temas. Contrariamente a lo que los autores
pretendían (que al detallar las propuestas se lograba mayor precisión
y se abarcaban las suficientes particularidades o condiciones para evitar los pretextos para el incumplimiento), estos detalles dan espacio
a interpretaciones o a encontrar resquicios de nuevas situaciones no
mencionadas, que vuelven a una norma no aplicable. En una Constitución, este tipo de discurso no contribuye a ser una referencia no
conflictiva para organizar normas subalternas e ideas colectivas sobre
el modo de organizar el Estado, el país. Estos procedimientos pueden favorecer que se excluya antes que se incluya. Por ejemplo, en
el tema de la familia, se reconoce una variedad de tipos de familia,
entre otras las familias que viven separadas en espacios distantes, con
lo cual se vuelve restrictivo. En efecto, si hay un caso que no está en
la enumeración se encuentra finalmente excluido, mientras que una
44
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
norma general permite incluir todos los casos. Pero predominó la
idea de que al ser taxativa en los casos enumerados o identificados,
la enumeración protege más a las personas. La realidad, en cambio,
puede rebasar estos casos.
A modo de conclusiones, sobre sociedad
civil y nuevas instituciones
La nueva Constitución ecuatoriana puede ser vista como novedosa
desde varios ángulos, tanto por el proceso de su elaboración como
por diversos aspectos de su contenido, tal como lo hemos reseñado
en varios temas.
En relación a su proceso, puede ser vista como la Constitución
del encuentro de los sectores que se consideraban excluidos del centro del poder. En efecto, son estos sectores contestatarios los que en
esta ocasión formaron la mayoría de los miembros de la Asamblea
Constituyente y de la mayoría (Acuerdo País) que la controló. Más
del 80% de los asambleístas fueron jóvenes completamente desconocidos en la escena política. Este cambio generacional incluía una
multiplicidad de ideas para construir unas normas constitucionales
diferentes de las anteriormente predominantes. Por ello, entre otros
aspectos, el lenguaje utilizado y la reticencia a utilizar categorías clásicas del derecho constitucional (Ecuador, por ejemplo, no es más
un Estado de Derecho, sino “un Estado de derechos y justicia”).
Igualmente la mayoría de los asambleístas no tenía una visión elaborada de la ley, vivió un aprendizaje en los hechos. A nivel de las
mentalidades predominantes se quería estatuir normas para impedir
que se establezcan abusos y ganaba la idea de tener pautas de control
severas, paralelamente a dar a la participación ciudadana la calidad
de antídoto al “desorden” de la política y de su oligarquización.
En las luchas sociales, estos sectores se articulaban a través de
reivindicaciones de igualdad social y de rechazo a la exclusión, aspectos que terminan predominando en la definición detallada de los
derechos, y en el incremento de los sectores que se busca proteger.
Tiene lugar la ampliación de derechos a más personas, en casos de
particulares, o de incremento de los derechos, como los del “buen
vivir”, que incluyen los aspectos ecológicos y la idea de un medio
sano. Para garantizar su aplicación se ha eliminado su jerarquía todos los derechos tienen el mismo valor, y si bien se reconoce que
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales
45
su concreción no puede ser inmediata, se ha definido que todos son
exigibles de inmediato.
Así, tanto por la forma en la que cada sector buscaba reflejar su
discurso y encontrarse en el detalle del texto, como por los contenidos sobresalientes, esta Constitución puede ser vista como la del
encuentro de estos sectores contestatarios y reivindicativos sociales.
En el proceso ecuatoriano, podría verse como un paso más hacia la
Constitución de la comunidad política, en la cual todos los sectores no
sólo están incluidos, sino que ahora las propias normas de la comunidad política han sido diseñadas a la medida de los que antes contestaban el orden establecido.
En la práctica, existe una sobreexpectativa de todos los abundantes
derechos estatuidos, que aparentemente se cumplirían con el derecho
de “exigibilidad”, mucho más cuando las ideas y voluntad política
dependen de las condiciones estructurales y de la lucha social. Pero
existe la tendencia a considerar que todo es cuestión de voluntad política y, de hecho, se minimiza la importancia de la lucha social.
El acento puesto en la participación política y las normas dadas
a la democracia directa en detrimento de la democracia representativa – al punto que se reducen las capacidades del Legislativo y casi
se sancionan a los partidos – revelan bien la concepción latente en
estas normas, según la cual la alternativa al sistema político y de Estado pasa por un cambio de los pesos y contrapesos del poder. Aparentemente, ya no serían todos en el ámbito de lo institucional, sino
en el reconocimiento de los pesos externos a la división de poderes
del Estado. En el Ecuador, cuyo sistema político ya incorporaba a la
contestación, esta concepción no es excepcional ni necesariamente
nueva; en gran medida, se asemeja a la idea de un poder paralelo al
sistema político establecido.
En las propuestas constitucionales se presume que los abusos del
poder o sus desviaciones para defender intereses particulares serán
corregidos, gracias a una ciudadanía activa en la participación política, para lo cual el sistema crea instancias que lo posibilitan y le
otorgan derechos formales. De suplemento, para dar notoriedad al
sistema de participación se le otorga funciones que contrarrestan al
poder legislativo, buscando de este modo eliminar la llamada “partidocracia” ecuatoriana, que implicaba el reparto de puestos públicos
entre grupos políticos afines, en una negociación de favores mutuos, y de colocar en dichos puestos a personas dispuestas a seguir
las consignas o a defender los intereses de los que los nombraban. El
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Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
desafío resulta así particularmente complejo, si se considera que estas
prácticas del poder no necesariamente obedecen a los partidos ni se
limitan a intereses materiales. En cambio, está en juego que la participación pueda ser constante y no cíclica como muestran los hechos.
Finalmente, por estas normas se llega a un proceso de institucionalización de la participación, lo cual puede favorecer un modo de cooptación de las organizaciones ciudadanas y termine por debilitar su
fuerza, que proviene precisamente de su capacidad de independencia
del poder y de la contestación no institucional.
Debería ser importante que ahora las nuevas instituciones participativas adquieran o sean construidas con significados que les otorguen la legitimidad indispensable para ser aceptadas y consolidarse.
Sin una marca de distinción y sin una eficacia en su desempeño, la
participación ciudadana perdería sentido y se desprestigiaría, podría
ser un simple una instancia más del poder político estatuido. Por consiguiente, en primer lugar se debe construir un significado social de
lo que es la ciudadanía y, en segundo lugar, esta participación es un
prerrequisito para su nueva configuración pública con identidad propia. La participación no puede ser un residuo del hecho de no pertenecer a un partido, o de ser parte de alguna organización social. Lo
que está en juego es una resignificación contemporánea, y para una
sociedad como la ecuatoriana, de la ciudadanía y de sus roles en la
vida pública. En principio, la participación ciudadana no debería ser lo
mismo que el poder político en sus formas hasta ahora conocidas, ni
asemejarse, o peor, defender a poderes fácticos como los del dinero.
Si bien se lo asocia implícitamente a una idea de ética, una entidad de
participación como ésta no podría restringirse a un sentido moralizador del poder, sino a una resignificación del poder en su ejercicio.
Un desafío no menos importante para la sociedad sería que esta
propuesta de institucionalización de la participación evite la corporativización, fenómeno con fuertes raíces en el país. De hecho, para
nombrar a los miembros del Consejo de Participación se favorece a
las organizaciones existentes. Conviene recordar que, entre ellas, las
de duración e incidencia en la sociedad son las diversas corporaciones que cumplen funciones de grupos de interés y de presión. La
recorporatización de los encargados de encarnar a la participación
ciudadana sería como reproducir un nuevo sistema de “partidocracia”, lo contrapuesto a la idea que se legitima.
En conclusión, al disponer de tantas instancias de participación y
de competencias reconocidas a todos los niveles del ejercicio de goLa nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales
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bierno, desde lo local a lo nacional, se abren múltiples posibilidades
de acción para la sociedad civil. Lo es aún más, al ser no sólo las organizaciones, sino las personas individualmente, las que puedan ejercer tanto los derechos de control o vigilancia del poder, como una
participación directa en los procesos de decisión.
El nuevo sistema, sin embargo, puede acarrear muchos contrasentidos. En efecto, en gran medida está diseñado para disminuir la importancia de la representación política que emana del voto popular,
de una voluntad mayoritaria, mientras que los consejos ciudadanos se
forman por voluntad propia o por un nombramiento de terceros. La
representación política es incontorneable, la participación ciudadana
no puede hacerse a detrimento de la primera, sino cumplir funciones
que rectifiquen sus procederes, exijan pautas apropiadas de decisiones
y hagan oír voces diferentes para los procesos de decisión. Por consiguiente en un caso como el de Ecuador, donde podríamos decir que
ya está “todo” reconocido, la participación requiere una definición
urgente para lograr identidad propia e impacto que le dé vigor.
Este aspecto es más urgente a medida que nos enfrentamos a un
país cuyas instituciones viven constantes redefiniciones debido a la
inestabilidad política, cuyos impactos negativos para resolver problemas o acumular esfuerzos para construir alternativas con frecuencia
se ven frustrados. Contrariamente a lo que a menudo se piensa, con
cambios constantes en normas e instituciones no necesariamente
se logran mayores impactos de cambios o resolver problemas. Más
bien es frecuente que las sociedades conozcan cambios positivos
cuando disponen de instituciones sólidas, y por lo mismo, perdurables. En este caso, la sociedad en lugar de dedicarse a disputar por
las reglas del juego, puede invertir en construir alternativas sociales o de otra índole, que poco a poco inciden en las instituciones
existentes. Lo aleatorio, al contrario, es que los cambios frecuentes
transforman la lucha política en acción de minorías, mientras que
las mayorías prefieren el orden y la estabilidad. No es por azar que
Ecuador, luego de tanta agitación social, política y económica prefiera ahora el orden con un gobierno fuerte. La nueva Constitución
poco hace por construir instituciones sólidas y viables; ha preferido
un gobierno fuerte, que es otra cosa, y que por ello mismo puede
ser muy circunstancial.
¿Es posible más democracia con instituciones débiles? Esta sería una de las interrogantes para el caso del Ecuador. La inestabilidad
mina proyectos y resultados, los impactos se debilitan y con ellos
48
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
también a las utopías. Pues al no lograr la adhesión de mayorías la
acción social pierde legitimidad, no tanto para ver la validez de derechos o ideas de poder sobre lo cual estarán de acuerdo eventualmente como para construir lo nuevo, es decir, para invertir en su
construcción.
El proceso de definición de la Constitución y su contenido en
Ecuador, cualesquiera sean sus resultados prácticos futuros, revela
una búsqueda, así como ensayos para resolver la crisis de la democracia representativa, puesta en cuestión debido a la concentración
de la riqueza o de los poderes fácticos y a la sumisión de la política
a éstos, entre otros aspectos. La idea de contrarrestar con democracia participativa, que comprende elementos de democracia directa
a la debilitada democracia representativa, en este caso tiene el mérito de plantear el dilema en el campo institucional. Lo hace inclusive de modo anti-institucional, al buscar pesos y contrapesos por
fuera de los poderes tradicionales del Estado, con nuevas pautas para
la participación ciudadana. El riesgo mayor de esto puede ser, contradictoriamente, que la participación llegue al punto de volverse
institucionalizante, que una sociedad como la ecuatoriana, particularmente activa en la protesta y organización social, termine por
perder su dinámica.
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales
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Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
DERECHOS, MEDIO AMBIENTE Y NUEVA
CONSTITUCIÓN EN BOLIVIA
E. Evelin Mamani Patana
E. Evelin Mamani Patana. Vicepresidenta y Coordinadora Legal del Equipo
Técnico Legal de Fobomade.
UN POCO DE HISTORIA
El 25 de enero de 2009, se llevó a cabo el referéndum dirimitorio
y aprobatorio del nuevo texto constitucional. Fue aprobado con algo
más del 61%. Desde su socialización, esta constitución ha sido considerada “revolucionaria” y de interés para la región sudamericana,
pues recoge las aspiraciones y objetivos de lucha de organizaciones
sociales y académicas regionales.
La inclusión de nuevos derechos humanos de vanguardia para
el individuo y el colectivo, derechos que fortalecen a un Estado que
ejerce soberanía, no sólo territorial, sino también de gestión y desarrollo de sus potencialidades con respeto, han generado elogios por
establecer una constitución avanzada.
Sin embargo, también ha sido criticado, debido a los problemas
que generó a nivel político interno y las controversias sobre pronósticos fatalistas sobre: el problema de las autonomías de algunos
departamentos que realizaron referendums autonómicos, la gestión
sobre la explotación e industrialización de recursos naturales, los derechos de pueblos indígenas, la propiedad y tenencia de tierras agrícolas, territorios indígenas, las concesiones forestales, y el incentivo
al empresariado (grande, mediado y pequeño).
En aquellos momentos otros temas muy sensibles y de suma importancia se invisibilizaron en: minería, hidrocarburos, transgénicos,
desarrollo de la amazonía, aplicabilidad de competencias autonómicas, entre otros.
En el mes de octubre de 2008 la problemática emergente y la
discusión sobre su aprobación derivó en una etapa de “negociación
final” entre el gobierno nacional y la oposición. Se conformó una
Comisión de Concertación de la nueva Constitución Política del Estado, integrada por un representante por tienda política. Finalmente,
luego de observar más de 46 artículos, la concertación se quebró,
por no llegar a un acuerdo final sobre el tema principal del conflicto, “las autonomías” (la nueva constitución incorpora cuatro
niveles autonómicos), además del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), “su restitución” y los fondos que la sostendrían, la
reelección presidencial, la justicia comunitaria, la inestabilidad constitucional y la ausencia de un régimen agropecuario.
El quiebre de concertación derivó en el inicio de la gran marcha
nacional por la aprobación de la nueva constitución, en que cientos y cientos de personas y movimientos sociales de todas partes del
Derechos, medio ambiente y nueva Constitución en Bolivia
53
país, se dirigieron a pie a la sede de gobierno (Ciudad de La Paz),
llegando a su meta el 20 de octubre de 2008, con lo que se emitió
la ley de convocatoria a referéndum constituyente y dirimitorio17.
Este marco de procesos, posiciones, repercusiones al interior de
Bolivia, no ha dejado de representar en la cúspide conflictiva la aspiración de un proceso de cambio real. Cambio de modelos productivos y de desarrollo, de verdadera justicia, de nuevos derechos
humanos que le hagan frente a un proceso desarrollista inhumano
que ensalza el poder y la riqueza. ¿Y para quién?
Al margen de este panorama, nos interesa conocer si los nuevos
derechos humanos, que amplían los individuales e introducen los
colectivos, tendrán la viabilidad que se espera de ellos; cuál será su
alcance, quiénes los sujetos, y cuál el papel del Estado.
En materia de medio ambiente y desarrollo, el nuevo texto constitucional, ahora en vigencia, ha incorporado nuevos principios y
mecanismos.
Según la visión de los movimientos socioambientalistas, corresponde saber cuales son esos nuevos derechos, principios y mecanismos aplicables al tema ambiental, recursos naturales y desarrollo, que
como organizaciones y entidades académicas iremos enfrentando.
LA PROBLEMÁTICA ANTERIOR
A nivel de medio ambiente y desarrollo, se identificaron vacíos constitucionales críticos que se plasmaron en normas con un enfoque
sectorializado, las cuales fueron calando en las leyes ambientales vigentes, logrando una absurda separación entre los recursos naturales,
el medio ambiente y las personas. Los recursos naturales estratégicos
fueron objeto de concesiones en su explotación y beneficio, facilitando demasiadas ventajas para inversionistas y transnacionales que
vieron en Bolivia un buen negocio.
La anterior constitución no contempló una distribución equitativa de los beneficios (muy pocos en su momento) emergentes del
uso y aprovechamiento de los recursos naturales. No se contemplaba
ninguna seguridad jurídica en la base del desarrollo nacional.
17 En la aprobación del texto final de la Constituición por parte de la Asamblea
Constituyente no hubo acuerdo sobre el número maximo de hectares.
54
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
El aprovechamiento de recursos naturales no consideraba criterios de sustentabilidad ni justicia ambiental, y ni siquiera todos los
recursos naturales eran patrimonio del Estado, sólo los hidrocarburos
y minería eran considerados así de forma expresa.
Los sistemas de administración de justicia no pudieron ejercer
competencia debido a la dispersión del tema ambiental en las leyes
sectoriales, dejando un manto oscuro sobre problemas y conflictos
ambientales que deben esperar soluciones “técnicas”.
Por todo esto, siempre estuvo latente la necesidad de constitucionalizar la diversidad de derechos socioambientales, incorporar una
visión de desarrollo sustentable, el reconocimiento de relaciones e
interconexiones territoriales especiales como las indígenas, establecer la prioridad de algunos elementos ambientales en relación a los
derechos humanos, la memoria colectiva y el patrimonio biodiverso.
Todo esto, a pesar de contar con un marco normativo ambiental que
propone derechos, políticas y procedimientos.
En ese entendido, el nuevo texto constitucional, resultante del
proceso constituyente, concibió una norma supranacional que enfatiza principios progresistas ambientalistas, fundamentalmente en relación a los derechos humanos y los intereses colectivos; los mismos
que a lo largo del texto normativo intentan ser transversalizados en
diversos aspectos y tópicos constitucionales.
LOS RETOS
Principios y fines del Nuevo Estado
Desde las primeras líneas en el preámbulo constitucional, en un
marco general se define a un Estado que se basa en la igualdad entre todos, se enfatiza como principios la soberanía, dignidad, complementariedad, solidaridad, armonía y equidad en la distribución y
redistribución del producto social, donde predomina la búsqueda del
vivir bien. Considerando las características geográficas, etnográficas y
culturales, en Bolivia se establece el respeto a la pluralidad en todos
sus ejes de relacionamiento societario (económico, social, jurídico,
político y cultural).
La nueva constitución establece los principios y valores fundamentales de este nuevo Estado, como la garantía al bienestar, el desarrollo, la seguridad y la protección, y igual dignidad de las personas,
las naciones, los pueblos y las comunidades. Esto implica la aplicaDerechos, medio ambiente y nueva Constitución en Bolivia
55
ción efectiva de las garantías establecidas, para que el individuo o el
colectivo pueda ejercitar sus derechos.
Ahora bien, considerando nuestro objeto de estudio, identificamos que, en materia ambiental, el Estado ahora declara que promoverá y garantizará el aprovechamiento responsable y planificado de
los recursos naturales, impulsará su industrialización, fortalecerá la
base productiva en sus diferentes dimensiones y niveles, y conservará el medio ambiente, lo cual será fundamental para el bienestar
de las generaciones actuales y futuras (un razonamiento del desarrollo sostenible).
Estos valores y principios del nuevo Estado son el punto de partida del proceso de análisis del movimiento socioambientalista local,
pues las políticas de gobierno deberán velar por el colectivo nacional y priorizar la satisfacción de las propias demandas. Sin duda se
enfatiza la necesidad de la independencia y autosuficiencia nacional
mediante los recursos naturales, por lo que su industrialización, a
iniciativa del Estado, es prioritaria en todo el texto constitucional.
Los nuevos derechos humanos
Entrando a revisar algunos capítulos de nuestra nueva Constitución,
en la parte de los derechos fundamentales y sus garantías (derechos
humanos fundamentales según los convenios internacionales) podemos advertir que, según la doctrina, todas las generaciones de derechos humanos han sido insertadas. Esto muestra una imagen ideal
del Estado, un Estado que promueve y garantiza derechos humanos,
e incluso propone innovaciones en sus avances legislativos.
En un capítulo importante de los derechos fundamentales 18 se
han introducido dos derechos innovadores, que por el hecho de hallarse en ese capitulo especial, advierte la gran importancia otorgada.
Además, el hecho de ser “fundamental” los hace de ineludible cumplimiento y ejercicio (aunque todos los derechos humanos son fundamentales, pues todos buscan la dignidad de las personas).
El acceso al recurso agua, como medio indispensable de la vida,
ha sido reconocido como derecho fundamental. Este reconocimiento
conlleva a ampliar la visión del uso del agua en beneficio de las personas que subsisten de ella, y que en rigor viven de ella.
18 Se considera que un derecho fundamental está situado en la cúspide de todos los
derechos existentes, es la premisa de todos los demás derechos. Así el derecho a la
vida es el primero y básico de todo otro derecho.
56
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Se ha establecido el derecho fundamental a la alimentación, aunque frente a este derecho se advierte la implementación de políticas de
seguridad alimentaría y no soberanía alimentaria. Aunque muchos no
ven diferencia alguna, un derecho humano como éste deberá ejercerse
dentro del concepto de soberanía alimentaria, que garantizará efectivamente el acceso a alimentos producidos sanamente, naturalmente,
nativos y nutritivos. Se trata de un criterio importante para Bolivia,
considerando que el país es un centro de origen y de diversidad de
semillas y alimentos con alto valor nutricional, como la quinua.
Dentro del listado de derechos, lo que más controversia le ha generado a la Asamblea Constituyente, ha sido la introducción de los
derechos de los pueblos indígenas, originarios y campesinos, denominación que describe la actual situación de las comunas, naciones
o etnias subsistentes, a los que se ha dado reconocimiento formal y
personalidad.
El marco de derechos especiales para pueblos indígenas busca el
logro de una sociedad equilibrada e igualitaria en el ejercicio de los
derechos, que practique el respeto mutuo entre personas y grupos
humanos que han optado por mantener sus formas de vida, cultura
y estilos productivos propios. Derechos que en cierto momento han
causado opiniones alarmistas infundadas, ahora están vigentes:
•Al medio ambiente
•A su tierra y territorio,
•Elección de las formas de subsistencia,
•Ejercicio de la justicia comunitaria o indígena,
•Acceso preferente a los recursos naturales en su territorio
El derecho de los pueblos indígenas a vivir en un medio ambiente
sano, con el manejo y aprovechamiento adecuado de los ecosistemas, garantiza que las formas de vida de estos pueblos sean respetados y que su existencia sea de prioridad nacional.
Un derecho de particular importancia es el derecho y obligación
de la consulta previa respecto a proyectos de impactos en territorios
indígenas. El procedimiento de la consulta respetará los usos y costumbres en la toma de decisiones, y será de principal aplicación respecto a la explotación de los recursos naturales no renovables que
pudieran ocurrir en sus territorios. En caso de que los pueblos aceptaran el desarrollo de proyectos de explotación, la participación en
los beneficios logrados en su territorio es un derecho consecuente.
Derechos, medio ambiente y nueva Constitución en Bolivia
57
Respecto a los recursos naturales renovables, se establece el uso y
aprovechamiento prioritario por parte de estos pueblos.
No se establece expresamente el “derecho al veto” de los pueblos indígenas, no obstante, considerando los derechos especiales en
la nueva constitución, el compromiso de respeto al “veto” por parte
del Estado estaría implícitamente presente. Si está establecido el respeto a los derechos indígenas, como la elección de una forma propia
de desarrollo, el Estado sólo deberá garantizarlo.
El derecho a la consulta no es de aplicación exclusiva de los pueblos indígenas sino de cualquier colectivo.
Continuando con la búsqueda de nuevos retos, y saliendo de los
derechos indígenas, sin duda el tema ambiental adquiere importancia sobresaliente, por su mención recurrente en todo el texto constitucional junto a la declaración de industrialización de sus recursos
naturales; el reto es establecer la visión con la cual fueron introducidos y establecer el modo como serán “implementados”.
En el capítulo de los derechos humanos sociales y económicos
insertos, (capitulo de los derechos sociales y económicos) las personas tienen derecho a un medio ambiente saludable, protegido y
equilibrado. Es un derecho que en otras constituciones de la región
y del continente estuvo vigente desde finales del siglo pasado, pero
el contexto fue diferente en cada uno de esos países. En Bolivia es
otro, y el momento histórico también. Nos hallamos ante una problemática ambiental mundial, como el calentamiento global, donde
cualquier previsión y medida gubernamental a favor de la preservación del equilibrio ambiental mundial es primordial.
En muchos artículos, el tema ambiental resuena insistentemente,
y junto a él, el del aprovechamiento de los recursos naturales. Esto
obliga al legislador a en lo adelante considerar el tema ambiental no
como una simple externalidad, sino interrelacionado a las personas
que en ella existen.
Frente al derecho, la obligación de la denuncia sobre daños ambientales ha sido configurada como la facultad de cualquier persona
para ejercer acciones legales en defensa del derecho al medio ambiente. Se establece la obligación de actuación de oficio del Estado
por tratarse de interés nacional. Seguramente nuevas entidades como
la Procuraduría del Estado tendrá un rol importante en la defensa
ambiental, sobre todo en temas internacionales, de recursos de frontera y daños ambientales transfronterizos como el caso de las represas del Río Madera.
58
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Hasta enero de 2009, nuestra legislación no consideró importante el patrimonio cultural, en el cual se encuentran también grupos
humanos como los pueblos indígenas, y algunos vulnerables como
pueblos autoaislados (algunas familias toromonas y pacahuaras en el
norte amazónico), según el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos. Sin duda se requerirá de un proceso de sistematización e
investigación sobre conocimientos y prácticas ancestrales culturales,
algunos cambiados por el paso del tiempo y la interculturalidad.
El nuevo texto constitucional declara al patrimonio cultural como
inalienable, inembargable e imprescriptible. Junto al concepto de patrimonio cultural se ha definido la riqueza natural, arqueológica, paleontológica, histórica, documental, y la procedente del culto religioso
y del folklore, las cuales se muestran como elementos interdependientes. Esta es una visión sobre el patrimonio cultural y natural aplicable
a los fundamentos de las áreas protegidas, ya que en Bolivia ambos
elementos, lo natural y lo cultural, siempre han sido considerados.
Además, permite visualizar un marco de construcción de estrategias
de defensa, dado el caso de que se pretenda explotar un área protegida con todas estas características naturales, culturales y sociales.
En un capítulo concreto hallamos la parte de los deberes de las
personas, los cuales son pocos y concretos. Dentro de nuestro objeto
de estudio, la protección y defensa de los recursos naturales son aspectos básicos, con vistas a un desarrollo sustentable. También establece como deber que todo desarrollo nacional debe considerar a
las futuras generaciones, así como la protección y defensa del medio
ambiente adecuado para el desarrollo de los seres vivos.
Un criterio constitucional, nuevo, que ha creado susceptibilidad
en muchos sectores ha sido declarar la violación del régimen constitucional de recursos naturales como delito de traición a la patria. Se
trata de un designio normativo el cual advierte que la explotación de
algún recurso natural, sobre todo los emprendimientos del Estado en
recursos estratégicos, deberán velar por que todo beneficio logrado
sea definitivamente para los bolivianos y bolivianas. Muchas actividades de explotación de recursos naturales han favorecido a pocos, por
lo que, luego de una exhaustiva investigación, una vez identificados
los responsables, además del tipo de negociados en desmedro del Estado, éstos podrían ser sancionados.
Derechos, medio ambiente y nueva Constitución en Bolivia
59
Las acciones disponibles
Luego del derecho, requerimos la acción. De nada sirven derechos
sobre los cuales no puedan ejercerse demanda legal y sanción para
los responsables de la eventual violación de derechos.
En los países a nuestro alrededor, como Brasil, es conocida la
Acción Popular; sin embargo, esto es algo nuevo para Bolivia. La Acción Popular es una acción constitucional, similar al recurso de amparo. Su utilidad dependerá de la comprensión de su importancia,
utilidad y oportunidad.
La acción popular ha sido concebida para que proceda contra
todo acto u omisión de las autoridades, o de personas individuales
o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses
colectivos. Los daños ambientales han demostrado que el menoscabo ambiental no es individual, sino colectivo. En lo formal esto es
un avance, pero aún nos queda el camino de la comprobación y la
práctica, y el análisis comparativo con la experiencia de países que
ya cuentan con este recurso y los resultados que hayan logrado.
Nuevos marcos institucionales
Una instancia nueva de justicia es la Jurisdicción Agroambiental, un
tribunal que ahora podrá conocer demandas por daños ambientales,
forestales y otros afines. Esta instancia de administración de justicia (que amplió las competencias del antiguo Tribunal Agrario), resulta una respuesta a las demandas de la sociedad por una instancia
de justicia especializada, aunque consideramos tropezará con diversos problemas.
Primero, sólo se ampliaron competencias a una entidad que conocía de casos sobre conflictos de propiedades agrarias; segundo, la
litigación sobre daños ambientales no es sencilla y muy nueva para
Bolivia. Con la vigencia de otros medios de justicia, los medios probatorios siempre fueron un tropiezo, un elemento fundamental en la
demanda de justicia. Requeriremos de la participación de fiscales especialistas (no simplemente procesalistas), de la participación e identificación de las victimas del daño ambiental, del análisis del daño mismo
para la determinación de la responsabilidad penal, civil y administrativa. La conjunción de elementos jurídicos y técnicos deberá ser bien
establecida y accesible para quienes acudan a estos nuevos estrados.
En otro capitulo de la nueva Constitución se ha introducido un
capitulo sobre las relaciones internacionales, donde se declara expresamente que toda consideración de firma de tratados que emprenda
60
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
el Estado, deberá verificar que respondan a los fines del Estado y la
soberanía nacional. La firma de cualquier tipo de tratado deberá velar, por ejemplo:
•Por la defensa y promoción de los derechos humanos, económicos, sociales, culturales y ambientales, con repudio a toda forma
de racismo y discriminación;
•Por el respeto a los derechos de los pueblos indígenas originarios
campesinos;
•Armonía con la naturaleza, defensa de la biodiversidad, prohibición
de toda forma de apropiación de elementos vivos de la naturaleza.
Dentro estos nuevos principios de las relaciones internacionales
de Bolivia con el mundo encontramos un principio revolucionario:
•la seguridad y soberanía alimentaria para toda la población.
Lo que resaltamos es el concepto de soberanía alimentaria que como
principio obliga al Estado a evitar acuerdos internacionales que puedan poner en riesgo las políticas agrarias productivas nacionales, y
los derechos a la alimentación natural, nativa y nutritiva.
Un segundo principio revolucionario en esta materia es:
•La “prohibición de importación, producción y comercialización de organismos genéticamente modificados y elementos tóxicos que dañen la salud y el medio ambiente.”
Debemos recordar que previo a octubre de 2008, en la propuesta
de constitución de la Asamblea Constituyente, el tema de transgénicos estaba prohibido; sin embargo, la negociación política interna
por la que tuvo que atravesar el gobierno nacional para permitir la
implementación de los cambios estructurales, permitió el cambio de
redacción del artículo respectivo para una regulación, por una Ley
sobre transgénicos.
Pero si la soberanía alimentaria, las políticas productivas y alimentarias están ahora vigentes como principio de derecho ante la
comunidad internacional, la “prohibición de transgénicos” ha consolidado la posición nacional inicial. En cierto momento esto tendrá repercusiones internacionales, pues entes internacionales como
la OMC no permite este tipo de prohibiciones en los países que la
componen, debido a sus impactos en el comercio regional. ¿Será poDerechos, medio ambiente y nueva Constitución en Bolivia
61
sible que ejerza presión en el gobierno nacional para cambiar este
principio soberano?
Una problemática a nivel de política interna, durante la vigencia
de la Asamblea Constituyente, y ahora en su implementación, son
las competencias de los nuevos niveles de gobierno: las autonomías
regionales, departamentales, municipales e indígenas. En estos niveles de gobierno se reparten las competencias del Estado. Para el
nivel nacional, por ejemplo, se han establecido como privativas,
entre otras, las políticas sobre tierras y territorio, titulación, hidrocarburos, política de biodiversidad y medio ambiente, dejando las
competencias de fiscalización, control y preservación a los demás
niveles de gobierno.
Dentro de la estructura del Estado están las empresas estatales,
que reciben mandatos especiales a modo de objetivos, por ejemplo,
administrar “a nombre del pueblo boliviano los derechos propietarios de los recursos naturales” en general, y ejercer el control estratégico de las cadenas productivas e industriales.
Se estableció que los recursos naturales son del pueblo boliviano y
son simplemente administrados por el Estado, la facultad que se da a
las empresas estatales solo alcanzará a lo legalmente concedido para su
aprovechamiento. La facultad administrativa sobre los recursos naturales deja claramente establecido que el Estado es un simple administrador y no podrá enajenarlas, dar los recursos naturales en concesiones
perpetuas o figuras similares, cualesquiera que éstas sean.
En la parte final del capítulo sobre medio ambiente, llama la
atención el énfasis en la promoción de mitigación de los efectos
nocivos al medio ambiente (¿no debería ser promoción a la prevención?).
Sin embargo, inmediatamente se declara la “responsabilidad por
los daños ambientales históricos y la imprescriptibilidad de los delitos ambientales”. Quizá podríamos advertir la primera gran excepción a la regla de la retroactividad, muy común en materia laboral y
penal. Con este mandato constitucional, ¿no podría iniciarse investigación y persecución de daños ambientales ocurridos en gobiernos
anteriores?, a pesar de que en su momento no fueron considerados
delitos, y salvando la posibilidad de la prescripción de acciones. Esta
previsión nos lleva a pensar en un posible proceso de auditoria socioambiental similar al ecuatoriano.
En otra parte de la constitución, los recursos naturales no renovables son declarados de interés nacional. Este és un requisito que
62
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
faculta al Estado a aplicar iniciativas de explotación e industrialización de recursos para las políticas de desarrollo nacional, pero esto
no le exime de buscar otras formas de emprendimientos para el desarrollo y la satisfacción de demandas energéticas.
Ante este ultimo criterio, nos queda la duda sobre si este interés
nacional declarado sobre los recursos naturales no renovables respetará
el interés de desarrollo propio de los pueblos indígenas en su territorio, en cuyos lugares siempre se instalan las grandes industrias extractivistas y de infraestructura altamente contaminante y degradadora.
Otro elemento innovador, como la regulación sobre el patrimonio genético de Bolivia, es interesante. Considerando que los países
amazónicos aún son objeto de biopiratería, se requerirá de una política especial de protección. Este es un reto complicado, si tomamos
en cuenta que los procesos de registro a modo de patente o propiedad intelectual del patrimonio de la biodiversidad pueden resultar
más peligrosos que beneficiosos.
La amazonía boliviana cuenta con un capítulo propio, dándole
un nivel de importancia necesaria para la nueva visión inclusiva del
Estado.
Estos son algunos de los nuevos retos para organizaciones y
movimientos sociales y ambientales. Ahora, con este nuevo instrumento normativo, nuevos actores, nuevas visiones de país, nuevos
derechos, nos toca cambiar la regla de “a todo proceso de desarrollo necesario impacto ambiental, por tanto constante violación de
derechos humanos”19.
¿QUÉ ESPERAMOS DE ESTE NUEVO ESTADO?
Con las nuevas previsiones constitucionales esperamos que se logre
revertir la regla de que los grupos humanos vulnerables soporten
cargas desproporcionadas de los impactos ambientales emergentes de
políticas de desarrollo depredadoras. El nuevo Estado se muestra dispuesto a cambiar, y cabe a la sociedad la responsabilidad de hacer el
control social y participar en este proceso, para que las buenas intenciones se conviertan en buenas acciones.
Luego de este repaso de algunos aspectos de la nueva constitución, nos da pie para iniciar un trabajo arduo de plasmar ese “deber
19 Tesis ETL-FOBOMADE.
Derechos, medio ambiente y nueva Constitución en Bolivia
63
ser” de la constitución en las leyes especiales que las harán posibles,
tanto para el mismo Estado como para nosotros mismos.
El nuevo Estado se ha trazado una meta: constituir una sociedad
descolonizada y sin discriminación. Descolonizada de políticas foráneas e impuestas, de recetas desarrollistas que olvidan nuestras necesidades, demandas, conocimientos, saberes y soluciones propias.
Creemos que se ha implantado una visión endógena del desarrollo nacional con respeto, dignidad y pluralismo. Ahora empieza la
verdadera tarea de todos nosotros; ahora nos toca demostrar cuánto
somos consecuentes.
64
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
SISTEMA MEXICANO DE TRANSPARENCIA
Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
GUBERNAMENTAL
Ernesto Isunza-Vera
Texto elaborado para el Seminario regional “Sociedad civil y las nuevas institucionalidades democráticas en América Latina: dilemas y perspectivas”, Brasilia,
9-12 de noviembre de 2008. Agradezco los comentarios críticos y correcciones de
Luciana Tatagiba (Unicamp) y de los organizadores del Seminario.
Ernesto Isunza-Vera. CIESAS y IFCH-Unicamp
Un observador interesado en temas de rendición de cuentas (accountability), transparencia y acceso a la información que llegue a Brasil se quedará impactado por la numerosa y heterogénea cantidad
de experiencias en las que la sociedad se encuentra con el Estado en
tareas propias de gestión de asuntos públicos. La participación ciudadana en el Presupuesto Participativo y en los “Consejos Gestores de
Políticas Públicas”, además de tema obligado en la literatura internacional, es también un gran acumulo de experiencias de profundización de la democracia. Por eso asombra aún más la gran cantidad
de tiempo y esfuerzo que dedican los ciudadanos organizados o los
representantes en los Consejos, en acciones para obtener datos sobre
el presupuesto, el contenido de programas de políticas, las partidas
presupuestarias concretas a ser aplicadas en una localidad o el destino de los recursos públicos otorgados a los prestadores de servicios
contratados por el gobierno.
Parece ser que en Brasil se concibe el perfeccionamiento de la
transparencia como relacionado solamente a la lucha contra la corrupción (lo que no es poco), y no como el perfeccionamiento de
herramientas para la democratización del Estado y la vida pública en
general. Y aquel observador imagina los usos potenciales que tendría un sistema de transparencia y acceso a la información en Brasil,
donde podría articularse con los dispositivos ya existentes de rendición de cuentas, proveyendo informaciones tanto a los actores de la
sociedad civil como a instituciones estatales (por ejemplo, el Ministerio Público o las Comisiones Parlamentarias de Investigación), encargadas del control interno o externo de otras instituciones estatales.
En esta perspectiva, el presente texto se propone presentar las
principales características del sistema mexicano de transparencia y
acceso a la información pública gubernamental, lo que incluye el
sistema normativo, las instituciones, dispositivos y procedimientos
creados inicialmente a nivel federal, para proteger el derecho de acceso a la información desde 2002.
La primera parte del texto relata sucintamente los principales hechos que explican la materialización de este sistema en el momento
de la alternancia en la presidencia de la República, después de las
elecciones federales de julio de 2000. La segunda sección describe
los actores e instituciones que hacen parte del sistema de transparencia a partir de la Ley federal de la materia, dándonos una visión general de los aciertos y limitaciones de las opciones mexicanas acerca
del tema. Al final, plantea algunos de los dilemas de la experiencia,
Sistema mexicano de transparencia y acceso a la información pública gubernamental
67
con una mirada crítica y de comparación con otras realidades, desde
una perspectiva de aprendizaje a partir de sus errores y aciertos.
El contexto
En la actualidad, el reconocimiento del derecho a la información en
México implica cuatro garantías que, según el sentido común, se incluyen en la noción de “transparencia”: hablamos de (1) acceso a la
información pública a petición de un particular, (2) acceso a la información pública de oficio (lo que se entiende precisamente como
“transparencia”), (3) protección de datos personales, y (4) existencia de archivos públicos (Villanueva, 2006: 71).
Pero el camino hasta ese punto ha sido muy largo. En diciembre de 1977, en el contexto de la llamada “reforma política” durante la presidencia de José López Portillo, la Constitución mexicana
(de 1917, todavía vigente) tuvo una modificación en el artículo 6º,
por la que reconocía que “el derecho a la información será garantizado por el Estado”. Pero fueron necesarios treinta años e innumeras luchas para llegar a una nueva redacción, en la que ese derecho
se haya traducido en principios generales que permitieron su implementación a nivel federal y estadual. En abril de 2002, la Cámara de
Diputados aprobó por unanimidad la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental (LAI), iniciando20,
en realidad, el proceso de institucionalización del reconocimiento de
este derecho (Alonso, 2007: 12-20).
El factor clave que explica la posibilidad de una innovación legal
en 2002 es la alternancia en la presidencia de la República por primera vez en 71 años, y la composición plural del equipo de transición (y después, de gobierno) del presidente Vicente Fox, a partir
de la demanda de un grupo técnicamente sólido e influyente de actores de la sociedad civil. Así que, durante 2001, se desarrollaron
principalmente dos propuestas de Ley muy próximas: una dentro
del gobierno (la denominada Cofemer: Comisión Federal de Mejora
Regulatoria21) y otra hecha por un grupo de especialistas acadé20 La primera ley de este tipo fue aprobada poco antes, en diciembre de 2001, en
Jalisco (Alonso, 2007: 19).
21 Cofemer es una dependencia del Ejecutivo Federal (que forma parte del Ministerio de Economía) cuya meta es elaborar estudios sobre el impacto de nuevas leyes y
regulaciones, promover la simplificación de los trámites, recibir propuestas de mejora
68
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
micos, medios de comunicación y organizaciones civiles, conocida
como “Grupo Oaxaca”.
La propuesta de ley del Grupo Oaxaca tuvo el apoyo de los grupos parlamentarios de todos los partidos políticos, excepto del Partido Acción Nacional (PAN), partido del presidente Fox; de esa
manera, la Cámara de Diputados recibió la iniciativa del gobierno
Fox, quedándose con dos propuestas muy desarrolladas, redactadas
en forma de ley. La coordinación de la Cámara decidió nombrar una
comisión técnica con especialistas en el tema de Cofemer y del Grupo
Oaxaca para negociar un texto de consenso. Así se hizo, y el texto
de la ley fue aprobado por unanimidad en la Cámara de Diputados
Federal (Escobedo, 2003; López-Ayllón, 2004)22.
La LAI fue el resultado, y un divisor de aguas en el tema23. Debido al equilibrio de fuerzas nacional, la LAI regularía solamente el
derecho a la información pública gubernamental a nivel federal, dejando sin resolver la tarea de innovación legal a nivel de los Estados
y Municipios, en cada una de las legislaturas de los 31 Estados de la
República y el Distrito Federal. Así, el resultado fue un conjunto de
decenas de leyes muy heterogéneas y una ley federal que habrían de
convivir a lo largo de los siguientes años.
Esa debilidad estructural del sistema está a punto de resolverse
mediante el proceso que acabamos de describir: los cambios constitucionales de julio de 2007, por los cuales se establecen siete
principios para la protección de ese derecho en los tres niveles de
Gobierno (Federación, Estados y Municipios). El primero dispone
que toda la información en posesión de los actores estatales es pública y las restricciones a ella son excepción, prevaleciendo el principio de máxima publicidad. También se reconoce el derecho a la
protección de los datos personales y la gratuidad del acceso a ellos
y a la información pública, para lo cual los ciudadanos no necesitan
acreditar interés alguno o justificar su utilización. En cuarto lugar,
de las normas, y mantener un inventario de todas las normas de orden federal (cfr.
http://www.cofemer.gob.mx).
22 El interesante proceso de creación de la LAI puede ser reconstituido desde las dos
visiones de los principales actores involucrados, a través de la lectura de Escobedo,
2003 y López-Ayllón, 2004.
23 En sus primeros párrafos, la LAI define que la transparencia y el acceso a la
información pública gubernamental tienen la finalidad de “favorecer la rendición de
cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeño de los sujetos
obligados” y “contribuir a la democratización de la sociedad mexicana y a la plena
vigencia del Estado de derecho” (México, 2002: artigo 4º).
Sistema mexicano de transparencia y acceso a la información pública gubernamental
69
según la reforma constitucional, se establecerán mecanismos ágiles y
procedimientos de revisión de las respuestas negativas gubernamentales; esa es la tarea de un órgano especializado que debe ser imparcial y autónomo. La reforma determina que los “sujetos obligados”
deben tener archivos administrativos donde preservar sus documentos y, deberán publicar a través de medios electrónicos la información sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos
públicos. En sexto lugar, se deben publicar las informaciones sobre los recursos públicos entregados por los órganos estatales a las
personas físicas o jurídicas. Finalmente, se establece la necesidad de
sanción a los funcionarios públicos que no cumplan con las obligaciones de protección del derecho a la información pública (México,
2007; Carbonell, 2007b: 6-20)24.
En resumen, hoy asistimos a un proceso de convergencia de
leyes e instituciones en la federación y los estados, pero el procedimiento es muy reciente y sólo va a cerrar su ciclo de implementación en julio de 2009. Por cierto, pode resultar útil conocer las
principales características del sistema federal, como referencia de lo
que sucede (y sucederá) en los niveles estadual y municipal.
La lógica del sistema federal de acceso a la
información pública
Debido a la enorme diversidad de experiencias ocurridas en los últimos años en los estados de la federación y las limitaciones de espacio de este texto, expondremos solamente las características básicas
del sistema federal de acceso a la información. Eso también se justifica por el hecho de ser el sistema más desarrollado con continuidad
hasta ahora y también el más estudiado, lo que nos servirá para tener una referencia de otras rutas institucionales recorridas en algunos estados de la federación (Ackerman, 2007; Alonso, 2007;
Villanueva, 2003).
24 Es necesario aclarar que en los artículos transitorios de la reforma constitucional
del 20 de julio de 2007, se establece que las 32 entidades federales (31 estados y
el Distrito Federal) deben adecuarse a la nueva ley en el plazo máximo de un año,
después de la entrada en vigencia de la reforma (21 de julio de 2008), y contar con
un sistema electrónico de acceso a la información en un plazo de dos años (julio
de 2009). Este último también es obligatorio en los municipios con más de 70 mil
habitantes y en las “delegaciones” del Distrito Federal.
70
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
En primer lugar, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental (LAI) define que es pública toda
información producida por las instituciones del Estado federal, excepto las que sean clasificadas como reservadas o confidenciales. En
este caso, los documentos tienen un período determinado en el que
no son publicados; deben ser registrados en un índice, y a cada seis
meses deben estar disponibles para revisión por parte del organismo
que protege el derecho a la información pública gubernamental: el
IFAI (Instituto Federal de Acceso a la Información Pública). Antes de
describir el IFAI, cabe aclarar el alcance del concepto “transparencia”
en el sistema mexicano.
La LAI define las informaciones fijas y permanentes publicadas
por los sujetos obligados25 (todos los órganos del gobierno federal),
además de las informaciones que deben ser entregadas a los ciudadanos que presenten su solicitud. De este modo, las 17 “obligaciones
de transparencia” son: estructura orgánica; facultades; directorio; remuneraciones (que incluye todas las percepciones y prestaciones reconocidas además del sueldo); “unidad de enlace”26 (que actúa como
interlocutor de la ciudadanía para recibir las solicitudes de información); metas y objetivos; servicios; trámites, requisitos y formatos;
presupuesto (asignado y ejecutado); auditorías; programas de subsidios; concesiones, permisos y autorizaciones; contrataciones; marco
normativo; informes; participación ciudadana (mecanismos de participación en las dependencias, donde sea previsto); otra información
relevante27 (México, 2002: artículo 8º).
Toda esa información debe estar a disposición en el sitio de Internet de cada órgano del Estado federal, titulado “Portal de Obligaciones de Transparencia”. Tanto la calidad de esa información como
las respuestas a las solicitudes de los ciudadanos son evaluadas por el
25 La legislación mexicana se refiere a “sujetos obligados” en el sentido de la
obligación que esos órganos estatales tienen de brindar la información en su posesión
a los ciudadanos.
26 “Unidad de enlace” es la oficina, en cada uno de los entes públicos (ministerios, secretarías, institutos, etc.), encargada de relacionar los sujetos obligados con
los ciudadanos que solicitan información. Generalmente la “unidad de enlace” está
formada por un pequeño grupo de funcionarios del archivo o de la parte central de
la administración que reciben capacitación sobre los mecanismos y plazos de la LAI.
27 En el epígrafe “otra información relevante” pueden encontrarse, por ejemplo, los
textos completos de las respuestas a las solicitudes de información de cada órgano,
el índice de expedientes reservados o el procedimiento para la consulta de los datos
personales.
Sistema mexicano de transparencia y acceso a la información pública gubernamental
71
IFAI de manera permanente, lo que se traduce en una calificación de
cumplimiento de esas obligaciones por cada instancia estatal.
Además, la LAI también define como obligaciones de transparencia las sentencias del Poder Judicial; los proyectos de ley o las medidas administrativas propuestas por las dependencias estatales; el uso
de recursos públicos por parte de partidos políticos; el destino de los
recursos públicos entregados a particulares y los informes elaborados
por los mismos respecto a su uso. Toda la información también deberá ser accesible por medio electrónico remoto (Internet) o en dispositivo de los propios organismos estatales, aunque, como se verá
más adelante, la enorme mayoría de las solicitudes se hacen actualmente por medio electrónico (México, 2002: artículos 8-12).
De esta manera, una cantidad determinada de información queda
disponible a los ciudadanos, aunque nadie la solicite. Pero si hubiera
necesidad de otro documento o conjunto de datos de los “sujetos
obligados”, los ciudadanos deben hacer sus requerimientos a través
de dos opciones: o bien por la “Unidad de enlace” que existe forzosamente en cada dependencia federal, o por medio del sistema general de datos denominado SISI (Sistema de Solicitudes de Información
a la Administración Pública Federal),28 que puede ser consultado por
Internet y, como en las solicitudes personales elaboradas en las Unidades de Enlace, los peticionarios no necesitan demostrar interés alguno ni identificarse.
Mirando desde el interior de las instituciones, el mecanismo de
acceso a la información pública gubernamental tiene tres puntos
básicos: primero, la ya descrita Unidad de Enlace, vinculo entre la
institución y los ciudadanos (que recibe las solicitudes de información); segundo, el Comité de información, constituido por funcionarios designados por la máxima autoridad del órgano estatal (diseña
e implanta el sistema de información, organiza las solicitudes y las
respuestas); y tercero, el Archivo administrativo (normalmente dividido en fondos históricos y “vivos”). Las tres partes de la institución
(unidad de enlace, comité de información y archivo administrativo)
deben trabajar articuladamente entre ellas y con las diferentes unidades orgánicas que generan el documento procurado, desde el mo-
28 En el sitio de Internet del SISI, además de realizar las solicitudes de información,
se puede consultar el texto completo de las resoluciones del IFAI, y todas las solicitudes realizadas y respuestas dadas hasta el momento de la consulta, por más de 250
órganos federales.
72
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
mento en que se recibe una solicitud de acceso a la información.
Como existen plazos concretos para la elaboración de una respuesta
al ciudadano solicitante, la LAI está contribuyendo para cambiar hábitos y procedimientos en algunas oficinas de la administración federal, para cumplir con las obligaciones de transparencia y acceso a
la información.29
Volviendo al tema del IFAI, este puede ser entendido como portador de una doble misión: de ombudsman de la información y tribunal administrativo. Definido como “Organismo descentralizado no
sectorizado”30, su máxima instancia de decisión es un Pleno de cinco
comisionados nombrados por el Presidente de la República31; una
vez nombrados, los Comisionados tienen cierta protección contra la
separación de su cargo. Su mandato es de siete años y el Pleno de
comisionados designa por mayoría, entre sus miembros, a aquel que
por dos años ejercerá como Comisionado presidente. El cuerpo de
funcionarios del IFAI trabaja dirigido por las decisiones del Pleno de
comisionados. Las funciones del Instituto son: garantizar el derecho
a la información pública gubernamental; proteger los datos personales y decidir sobre las negativas de acceso a la información que las
dependencias32 del gobierno federal hayan formulado.
Revisando las características del IFAI33 y su historia reciente, Ackerman (2007: 37-45) destaca como aciertos el carácter colectivo de
29 Sin duda, algunos de los principales cambios ocurrieron bajo la cultura patrimonialista basada en el secreto de los funcionarios del Estado autoritario mexicano, que
hace parte de un sistema corrupto y antidemocrático.
30 Eso significa, en el contexto de la administración pública mexicana, que el
IFAI no es un organismo autónomo constitucional, como son el Ombudsman o el
Instituto Federal Electoral (o el Ministerio Público en Brasil). Por la LAI, el IFAI es un
órgano que forma parte del poder ejecutivo, pero no de un ministerio, y cuenta con
relativa autonomía política y de gestión.
31 El Senado de la República tiene el poder de vetar una propuesta de un Comisionado, pero la falta de claridad en la ley coloca en situación de debilidad esta facultad,
en el caso de que el Presidente insista en proponer y nombrar a una persona que no
tenga la confianza del Senado.
32 Hay que recordar que los sujetos obligados (a través de sus unidades de enlace)
pueden negar a los ciudadanos el acceso a la información, basados en las excepciones
marcadas por la ley. Además, ante una “negativa de acceso”, en última instancia el
ciudadano puede apelar ante el IFAI para que resuelva si la información solicitada
debe o no ser entregada al ciudadano peticionario.
33 Por otra parte, instituciones estatales dedicadas a acciones de control de otros
órganos del Estado y que no responden a la lógica de rendición de cuentas a través
del voto (principio de la autorización y control de los ciudadanos por voto), deben
basar su legitimidad tanto en la transparencia de sus actos, cuanto en una relación
especialmente intensa con la sociedad (Ackerman, 2007: 11-13).
Sistema mexicano de transparencia y acceso a la información pública gubernamental
73
su máxima instancia deliberativa (el Pleno de los Comisionados) y la
publicidad de sus sesiones; por el contrario, dos puntos débiles son
la falta de independencia plena de algunos de los Comisionados34 –
que puede limitar las decisiones sobre el alcance de la apertura y los
limites de la transparencia en los asuntos u órganos del Estado por
motivos políticos – y, sobre todo, la falta de una adecuada estructura
de funcionarios públicos dentro del IFAI.35
El sistema mexicano se caracteriza, entre otros factores, por la
posibilidad que tienen los ciudadanos de interponer un recurso de
revisión ante la negativa de las dependencias federales a la información solicitada. En este caso el IFAI actúa como última instancia
dictando una resolución decisiva y obligatoria sobre el motivo y el
alcance de la petición de información. Como hemos dicho, existe en
el sistema mexicano el principio de “prueba de daño”, por el cual la
dependencia gubernamental está obligada a demostrar el daño que la
divulgación de la información provocaría en términos definidos en
la ley, como seguridad nacional y seguridad pública, informaciones
personales o aquellas que pongan en riesgo trámites en proceso36.
Finalmente, los Comisionados del IFAI deben actuar en el sentido
de proteger el interés de los ciudadanos que interpongan una queja a
través de las herramientas de “suplencia de la queja” y “facultad de
investigación”. Tales herramientas permiten que los Comisionados
puedan ir más allá de la literalidad de las peticiones de los ciudadanos, buscando subsanar las deficiencias u omisiones en la presentación original, complementando los datos o promoviendo entrevistas
34 Ackerman habla especialmente de Alonso Lujambio, actual Comisionado presidente del IFAI, un reconocido intelectual cercano al presidente Felipe Calderón
y su Partido Acción Nacional (PAN). No obstante, el nombramiento de Lujambio
no rompe con las normas de la LAI. El Pleno del IFAI debatió una propuesta para
que los Comisionados no participen en las decisiones que representen un conflicto
de intereses, pero el 22 de noviembre de 2006 la propuesta fue rechazada en una
votación dividida de 3 (incluido Lujambio) contra 2 (Ackerman, 2007: 39).
35 Esa debilidad del IFAI no es excepción, infelizmente, sino la norma en el Estado
mexicano: la universalización de las oposiciones para acceso al empleo público, para
permanencia, promoción o salida, es un fenómeno muy estricto en la administración
pública mexicana.
36 En realidad esta norma de publicar una información por el principio de máxima
publicidad teniendo en cuenta ideas como “prueba de daño” y “prueba de interés
público” es parte del sistema mexicano, pero no por su inclusión en las normas.
Es un principio de interpretación que los comisionados del IFAI constituyeron a
través de varias resoluciones en el mismo sentido, también basados en una parte del
Reglamento de la LAI (Ackerman, 2007: 22-26).
74
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
para decidir cómo encauzar mejor las solicitudes de información y
las obligaciones de los funcionarios públicos.
El Cuadro 1 presenta una visión esquemática del sistema descrito arriba. En él están representados los tres actores básicos del sistema, que son los ciudadanos, las dependencias (sujetos obligados)
y el IFAI.
Cuadro 1
Sistema de acceso a la información pública governamental
Dependencia
Archivo
administrativo
Ciudadano
Comité de
información
Unidad de
enlace
IFAI
SISI
Área de trabajo
Peticiones de información
Recurso de revisión
Como se ha dicho anteriormente, este sistema es válido solamente
para el nivel federal del Estado mexicano. Paralelamente, a partir de
2001 los estados de la Federación hicieron sus propias leyes de transparencia y acceso a la información pública acumulando una enorme
cantidad de experiencias no siempre mejores que la recientemente
descrita. Las principales contradicciones en las legislaciones estaduales están relacionadas con los requisitos para las solicitudes de información, los conceptos de información confidencial y reservada, los
tiempos de respuesta a las solicitudes, los costes de reproducción de
los documentos públicos, los caminos legales y administrativos que
hay que recorrer en el ejercicio del derecho y, muy destacadamente,
el perfil de las autoridades encargadas de la protección del derecho
(Carbonell, 2007b: 3).
Así que, a partir de la convergencia de esfuerzos del IFAI, gobernadores de algunos estados, grupos políticos y organizaciones civiles,
se materializó la reforma constitucional de 2007 explicada arriba.
La reforma de las leyes estaduales y la implementación de los sisteSistema mexicano de transparencia y acceso a la información pública gubernamental
75
mas electrónicos de acceso a la información, como ya dijimos, deben realizarse en el plazo de uno y dos años, respectivamente. Por
eso, es pronto todavía para realizar una evaluación basada en datos
consistentes sobre el impacto de la reforma en las realidades regionales y locales. Además, según los datos de casi seis años de ejercicio
del derecho a nivel federal, se puede afirmar que estamos hablando
de una nueva área de acción social y transformación de las relaciones
sociedad-Estado en México.
Según las estadísticas oficiales del IFAI, en el período 2003200837 se recibieron 344.690 solicitudes de información (de las
cuales el 96% por vía electrónica)38. En el mismo período, los órganos del Estado a nivel federal dieron 302.753 respuestas (96.26%
de ellas por medio electrónico). Y, por otro lado, de las respuestas recibidas por los ciudadanos solicitantes, se presentaron 17.355
recursos de revisión al IFAI. Aunque las estadísticas del IFAI sobre
accesos a los sitios electrónicos de transparencia de todas las dependencias del gobierno federal abarcan sólo los años 2007 y 2008, las
cifras de su uso son impresionantes: 4.966.619 accesos a lo largo
del año 2007 y 10.925.616 hasta final de septiembre de 2008 (cf.
Sitio de Internet del IFAI)39.
Dilemas del sistema mexicano: posibles
enseñanzas para otras experiencias
Además de las críticas que se pueden (y se deben) hacer a la experiencia mexicana de acceso a la información pública gubernamental,
no tengo duda de que los logros alcanzados en un plazo tan corto
son un patrimonio que merece ser valorado adecuadamente. Hace
tan sólo seis años el tema hacía parte únicamente de la agenda de
algunos medios de comunicación y pocos académicos, políticos y
ONGs especializadas. Ahora, el debate sobre el acceso a la informa-
37 Datos actualizados al final de septiembre de 2008.
38 Eso significa que casi 350 mil personas solicitaron alguna información a uno
de los más de 250 órganos del Estado a nivel federal, y la inmensa mayoría de ellas
utilizó el sistema electrónico SISI, y no las solicitudes por carta entregadas en las
Unidades de enlace de los órganos.
39 Otro dato interesante es que en el período 2003-2008, 30.863 solicitudes fueron
“concluidas” (lo que significa que no fueron encaminadas) porque el solicitante no
respondió al requerimiento de información adicional encaminado por la Unidad de
enlace del órgano del Estado para la elaboración de la respuesta (89.34% de 30.863)
o por la falta de pago, por parte del ciudadano solicitante, del coste de reproducción
de la información (10.65%) (Cf. Sitio de Internet del IFAI).
76
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
ción es central en las disputas políticas y sociales de todo el país: con
la reforma constitucional y los cambios legales y organizativos en los
estados y municipios con más de 30 mil habitantes, ahora el tema
también se materializa como eje transversal de la administración pública y las relaciones sociedad-Estado. Por poner un ejemplo, en un
corto período, informaciones hasta ahora completamente oscuras y
celosamente guardadas en el fondo del aparato estatal – como la gestión de finanzas, la atribución de contratos o la remuneración de los
funcionarios – recién empiezan a ser de conocimiento público y cotidiano (Carbonell, 2007a: 68).
Con el propósito de realizar una reflexión sobre los vetos y las
oportunidades para la plena vigencia del derecho a conocer lo que
ocurre dentro del Estado, defino los siguientes dilemas existentes
dentro del sistema nacional de transparencia y acceso a la información pública gubernamental:
a. Nivel de implementación de la ley de transparencia y acceso a
la información. Hace seis años, la opción de los legisladores fue
elaborar una ley que desarrolló instituciones, caminos, relaciones,
dispositivos sólo en el ámbito federal; hoy tenemos una “segunda
generación” de cambios basados en la reforma constitucional del
artículo 6º, pero con una gran cantidad de experiencias estaduales
y municipales previas. En la experiencia mexicana, esta separación
de reconocimiento del derecho e implementación diferenciada
creó contradicciones y retrasos en algunos de los estados federales
donde la demanda por transparencia y el acceso a la información
no había alcanzado suficiente fuerza política.
b.Tipo de institución protectora del derecho al acceso a la información. A nivel federal, México tiene ejemplos de instituciones
autónomas (con autonomía reconocida en el texto constitucional)
en otros campos (elecciones, ombudsman) o en el mismo campo,
pero a escala estadual. Sin duda, el tema de la autonomía por sí
solo no resuelve los problemas que surgen de la relación control/
rendición de cuentas. Pero el riesgo de vaciar de poder a la institución, o tornar irrelevante su uso por los ciudadanos, obliga a
repensar si este tipo de institución no debería contar con una protección e independencia de los otros poderes del Estado.
c.Alcance de las obligaciones de los poderes del Estado. El diseño
normativo de 2002 dejó claramente definido el funcionamiento
del sistema de transparencia y acceso a la información solamente
Sistema mexicano de transparencia y acceso a la información pública gubernamental
77
en el poder ejecutivo. Al legislativo y al judicial (así como las
otras instituciones autónomas como, por ejemplo, el IFE o la Comisión Nacional de los Derechos Humanos – el Ombudsman) les
toca el deber de auto-regulación, lo que (como en el tema de
la escala de implementación) se tradujo en diversas experiencias
muy claramente contrarias al ejercicio del derecho referido. En la
mayoría de nuestras experiencias, sería muy importante para la
profundización de la democracia y la ampliación del Estado de derecho, que el judicial y el legislativo tuvieran la obligación sistemática de ser transparentes y respetar el acceso a la información.
d. Desarrollo integral del marco normativo. Además del reconocimiento real del derecho a la transparencia y al acceso a la información en su respectiva ley, para su protección en el país, aún
quedan tres áreas fundamentales por desarrollar: una Ley de archivos, una Ley de protección de datos personales, y la regulación
del derecho a la privacidad (Carbonell, 2007a). Mirando la historia de la LAI y los avances logrados hasta ahora, es necesario en
las áreas aún no desarrolladas (archivos, datos personales, privacidad) articular el reconocimiento conceptual con un nuevo marco
jurídico, un movimiento social de demanda y los respectivos dispositivos institucionales.
e. Construir el derecho al acceso a la información y a la transparencia desde la perspectiva de la sociedad. Desde mi visión, si
no hay transparencia en la función pública, la posibilidad de control social es muy reducida. Revisando algunas experiencias de
participación ciudadana en la cogestión de políticas públicas, resulta impactante la cantidad de tiempo invertido por los representantes sociales en conseguir informaciones básicas del desempeño
estatal. En una visión general de un sistema de rendición de cuentas (accountability), la actuación de las agencias de control intraestatal es fundamental, así como su posible articulación con las
acciones de control social; en esta perspectiva, las obligaciones de
transparencia y la posibilidad de acceso a la información establecida ahorran tiempo y esfuerzos que podrían dirigirse a otras actividades más relevantes40.
40 Visto desde la perspectiva del Estado, este movimiento por la apertura a la
sociedad se traduce en otros efectos positivos: la profesionalización de las acciones
cotidianas del Estado y la construcción de la memoria de las instituciones. Eso puede
abrir la posibilidad de sistematización y tematización de las experiencias cotidianas de
la ciudadanía en su relación con el Estado.
78
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Fuentes de información
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http://www.bibliojuridica.org
Centro de Contraloría Social y Estudios de la Construcción Democrática del CIESAS
http://ccs.ciesas.edu.mx
Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI)
http://www.ifai.org.mx
Sistema de Solicitudes de Información a la Administración Pública Federal (SISI)
http://www.sisi.org.mx
80
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Políticas de participación y nuevas
institucionalidades democráticas en el
contexto brasileño reciente
Ana Claudia C. Teixeira, José Antonio Moroni y Vanessa Marx
Presentación
El objetivo de este texto es presentar un breve histórico de cómo las
políticas de participación se están desarrollando en el contexto brasileño desde la Constitución de 1988, poniendo de relieve los consejos nacionales de políticas públicas y las conferencias. También se
señalan otras políticas creadas en el ámbito local, como el Presupuesto Participativo.
Además de destacar la trayectoria de los canales implementados
para la participación de la ciudadanía, el texto hace un balance crítico sobre ellos, apuntando, entre otros temas, el desafío de la relación entre la democracia participativa y la democracia representativa.
Las trayectorias de las políticas de participación en el contexto
brasileño nos indican algunos desafíos de la institucionalización de la
participación y de su asimilación por la sociedad brasileña. Las tensiones y resistencias de las elites en el poder con respecto a los canales e instrumentos de participación ciudadana nos llevan a pensar
en la necesidad de profundizar esos canales y de crear nuevas institucionalidades, a fin de que las aspiraciones previstas en leyes sean
realmente concretadas, y la práctica de la participación ciudadana sea
incorporada tanto por aquellos que luchan por incidir en las políticas
públicas, como por los que son llamados a representar al pueblo en
las instituciones de Estado y en el conjunto de la sociedad.
La participación ciudadana en la
Constitución Federal de 1988
Al final de la década de 1970 e inicios de los años 80, el llamado
“campo democrático popular”41 retomó la cuestión de la democratización del Estado en el debate de la siguiente cuestión: ¿Cuáles
son los mecanismos necesarios para democratizar el Estado y hacerlo verdaderamente público? En la formulación de esta cuestión
estaba implícita la valoración de que la democracia representativa –
vía partidos y proceso electoral – no era suficiente para responder a
41 Entendemos por “campo democrático y popular” el conjunto de movimientos
sociales, ONGs y profesionales que desarrollaron un conjunto de acciones de la
sociedad civil, con características, filosofías y concepciones próximas, que tuvieron
como agenda política la construcción del Estado Democrático y Social y el combate a
todas las formas de desigualdad.
Políticas de participación y nuevas institucionalidades democráticas en el contexto brasileño reciente
83
las complejas necesidades de la sociedad moderna y de la multiplicidad de sujetos políticos. Era necesario crear otros mecanismos de
participación que permitieran emerger la expresión política de esta
multiplicidad en la esfera pública y, al mismo tiempo, influir en las
decisiones políticas.
Eso significaba crear estrategias y propuestas más allá de la garantía y efectuación de derechos civiles, políticos, sociales, económicos y
culturales, permitiendo y asegurando la participación popular efectiva
en las políticas públicas y en todas las decisiones de interés público.
Por lo tanto, hacer de la participación también un derecho humano
fundamental, fundante y estructurante de los demás derechos.
Ya al final de los años 80, el amplio movimiento de participación popular en la Constituyente, que formuló enmiendas populares a la Constitución y recogió subscripciones en todo el país, marca
este momento de inflexión y una nueva fase de movimientos sociales. Es un momento en el que las experiencias de la “fase” anterior,
predominantemente reivindicativa, de acción directa o “de calle”,
son sistematizadas y traducidas en propuestas políticas más elaboradas y llevadas a los canales institucionales conquistados. “En la lucha
hacemos la ley” era el eslogan de muchos candidatos del campo democrático-popular al Congreso Constituyente, revelando su carácter
de espacio de afirmación de las movilizaciones sociales en el plano
de los derechos instituidos.
El surgimiento de esos llamados “nuevos movimientos sociales”,
que se caracterizó por la conquista del derecho a tener derechos, del
derecho a participar de la redefinición de los derechos y de la gestión de la sociedad, culminó con el reconocimiento en la Constitución de 1988, en su artículo 1°, de que: “Todo poder emana del
pueblo, que lo ejerce indirectamente, por medio de sus representantes electos o directamente, en los términos de esta Constitución”.
Esta “Constitución Ciudadana”42 determina que la participación
directa de los ciudadanos ocurra por medio de los llamados institutos de democracia directa o semidirecta como el plebiscito, el
referendo, la iniciativa popular de ley, las tribunas populares, los
consejos y otros canales institucionales de participación popular43.
42 Así fue llamada la nueva Constitución por Ulysses Guimarães, presidente del
Congreso Constituyente.
43 BENEVIDES, Maria Victória. (1991) A Cidadania Ativa. São Paulo: Ática.
84
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
La creación de estos instrumentos de democracia directa y participativa tenía como objetivo una alternativa a la democracia representativa, sin excluirla, por medio del aumento de la transparencia
y de la participación popular. El principal objetivo de esos instrumentos era concretar las demandas y luchas acumuladas de los movimientos sociales, construidas a lo largo de décadas, por la garantía
de derechos, especialmente el derecho a participar de las decisiones
y definiciones de políticas y acciones del Estado – papel antes reservado tan sólo a los gobernantes.
El proceso constituyente fue un momento de inflexión en el
que emergió claramente, en las reivindicaciones de los movimientos sociales, la idea de participación en un peldaño diferente al de la
participación entendida de forma amplia y genérica. A partir de la
Constituyente, y a lo largo de la década del 90, para los movimientos sociales se hizo cada vez más clara la reivindicación de participar
de la redefinición de los derechos y de la gestión de la sociedad. No
reivindicaban solamente obtener o garantizar derechos ya definidos,
sino ampliarlos y participar en la definición y en la gestión de esos
derechos; no sólo ser incluidos en la sociedad, sino participar en la
definición del tipo de sociedad en la que quieren ser incluidos, de
participar en la “invención de una nueva sociedad”44.
Diversas luchas que tienen raíces en la década de 60 culminan
en la Constituyente, y en el reordenamiento institucional que a ella
se siguió. Es ejemplar, en este sentido, la lucha por la reforma sanitaria, que unió la acción de los profesionales de la salud – los sanitaristas – a los movimientos populares y sindicales emergentes en el
área de salud, los cuales consiguen aprobar la Ley del SUS – Sistema
Único de Salud (1990) – e instituir un sistema de cogestión y control social tripartito (o sea, compuesto por Estado, profesionales y
usuarios) de las políticas de salud, que se articula desde los consejos
gestores de equipos básicos de salud hasta el Consejo Nacional, regido por la Conferencia Nacional de Salud.
Se destaca también que la lucha por la reforma urbana consagra la función social de la propiedad y de la ciudad, en un capítulo
iné­dito de la Constitución sobre la cuestión urbana que dispone sobre la planificación y la gestión participativa de las políticas urbanas
44 DAGNINO, Evelina. (1994) Os Movimentos Sociais e a emergência de uma nova noção de
cidadania. In: DAGNINO, Evelina (org.). Os anos 90: Política e Sociedade no Brasil, São Paulo:
Brasiliense.
Políticas de participación y nuevas institucionalidades democráticas en el contexto brasileño reciente
85
e instituye diversos espacios de cogestión de las políticas urbanas en
las esferas estaduales y municipales.
Hay que subrayar además la participación de la sociedad organizada, que presiona y construye espacios de cogestión; las áreas que
implican políticas de defensa de la infancia y la juventud, y de servicios sociales. Por medio de nuevas leyes como el ECA – “Estatuto
da Criança e do Adolescente” (1990) – y la LOAS – “Lei Orgânica
da Assistência Social” (1993) – estas políticas, marcadas tradicionalmente por el paternalismo y el clientelismo, son redefinidas de
modo universal y democrático, y sometidas al control social ejercido
por movimientos sociales y entidades profesionales.
La construcción de éstos y de otros innumerables espacios de
gestión participativa estuvo permeada por la construcción de una cultura participativa que admite, reivindica y valora la participación directa y el control social por parte de los usuarios y otros segmentos
interesados en las políticas públicas. La construcción de esta cultura
participativa marca todo este período de fuerte movilización social, y
constituye un proceso continuo de aprendizaje que permea tanto los
espacios participativos autónomos de la sociedad civil, como los de
control social junto al Estado.
Cabe resaltar que en la política económica no se creó ningún
mecanismo institucionalizado y público de participación; tampoco
fue creado ningún mecanismo participativo en arenas de decisión
que definen las directrices del modelo de desarrollo brasileño.
Con relación a los derechos sociales, la Constitución de 1988
presentó grandes avances, al apuntar claramente hacia la construcción
de un Estado proveedor de la universalización de los derechos sociales. Sin embargo, en lo que se refiere a las dimensiones fundamentales para la construcción de un Estado democrático como el orden
económico, el sistema político (financiamiento público exclusivo de
campaña, democratización de los partidos, procesos electorales transparentes, mecanismos que viabilicen la participación de la mujer en
la política, posibilidad de cese de mandato por la población etc.), la
democratización de la información y de la comunicación, la Constitución de 1988 fue extremadamente conservadora.
Existe una contradicción entre ese proceso y el momento histórico vivido internacionalmente, caracterizado por la ampliación y
el fortalecimiento de las políticas neoliberales. En Brasil, al mismo
tiempo que se elaboraba una Constitución que apuntaba a la construcción de los derechos, desde el punto de vista de la política, en86
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
trábamos en la era neoliberal con la elección de Fernando Collor de
Mello para la Presidencia de la República. Aquí, es importante señalar cierta coincidencia de los discursos con relación a la descentralización y a la participación. Los movimientos sociales afirmaban la
descentralización, en el sentido de que el poder de decisión estuviera más cerca de la población y no concentrado en ‘Brasilia’; esto
es más en el municipio y no en la Unión. Afirmaban también la participación autónoma e independiente de las organizaciones de la sociedad civil en la definición de las políticas. La concepción neoliberal
entendía la descentralización como estrategia de debilitación del Estado (desreglamentación) y la participación como medio de traspasar
a la sociedad atribuciones del Estado, principalmente en el área social. Esta contradicción fue analizada por Dagnino (2002) como una
“confluencia perversa” entre el proyecto neoliberal y el proyecto democratizante, participativo45.
La fuerza social/política más importante que actuó en la construcción de ese ‘modelo’ de participación fue el llamado “campo democrático y popular”, cuyo principal canal partidario era el Partido
dos Trabalhadores (PT). Con la elección de Luiz Inácio Lula da Silva
para presidente de la República, en 2002, se creó la expectativa de
que el llamado ‘sistema descentralizado y participativo’ fuera verdaderamente realizado. Se esperaba que los ciudadanos y ciudadanas de
Brasil pudiesen participar de modo activo y cada vez más de las decisiones públicas, y que nuevos canales de participación fuesen creados. El Gobierno Lula trató la cuestión de la participación, teniendo
como objetivo especial crear y la reformular los consejos de políticas públicas nacionales, realizar conferencias nacionales y poner en
práctica el proceso participativo de debate del Plano Plurianual (PPA
2004-2007), ocurrido en 2003.
A continuación, nos centramos en el análisis del sistema descentralizado y participativo, lo que no significa que no reconozcamos la
importancia de otras formas de participación. Procuramos traer algunos desafíos a la construcción de la participación como derecho humano fundamental.
45 Dagnino, Evelina (2002). Sociedade civil e espaços públicos no Brasil. São Paulo: Paz e
Terra.
Políticas de participación y nuevas institucionalidades democráticas en el contexto brasileño reciente
87
El sistema descentralizado y participativo
Los movimientos y organizaciones sociales, junto con las esferas de
poder sensibles al tema de la participación, vienen ampliando los
proyectos políticos más allá de la participación institucionalizada por
la Constitución Federal de 1988. Es necesario decir que, en nuestro país, siempre hubo movimientos de resistencia a la dominación,
apropiación del espacio, de los bienes públicos y del propio Estado
por parte de los intereses privados. A continuación destacamos algunos instrumentos de participación institucionalizada en políticas
públicas, tales como los consejos gestores, las conferencias, el Presupuesto Participativo y los Planes Maestros Participativos.
Consejos Gestores
En los últimos veinte años, la conjugación entre la voluntad política
de los gobernantes y las fuerzas de la sociedad civil dio lugar a la
creación de muchos consejos gestores de políticas públicas. En general, esos órganos fueron instituidos por decretos o leyes de iniciativa
del Poder Ejecutivo. Algunos surgieron por la obligatoriedad prevista
en la legislación federal, como la LOAS, el ECA y el LOS, que definen diferentes competencias a los Estados y los Municipios.
Durante la década de 1990, en muchos estados y municipios
brasileños se creó un gran número de consejos. Aunque formados
en la misma época, cada uno de los consejos es resultado de un proceso diferente de articulación entre las luchas sociales y la acción del
gobierno. El caso de la creación del CONSEA (“Conselho Nacional
de Segurança Alimentar e Nutricional” – en el año 1993 – desactivado en 1995, y reactivado en 2003) y de la LOSAN (“Lei Orgânica
de Segurança Alimentar e Nutricional” – en 2006), es un ejemplo
más reciente de articulación entre organizaciones de la sociedad civil
y gobierno, que culminó con la creación de un consejo y con la estructuración de un sistema participativo descentralizado (en curso),
inspirado en los modelos de la LOS y la LOAS.
La ley que crea los consejos también define cuál de ellos participa; en su composición existen variaciones, tanto en lo que se refiere
a los sectores representados, como en la paridad y forma de elección
o selección de estos representantes. En general, su composición está
orientada por el principio de la paridad46. Este principio está asociado
46 Paridad es una forma de garantizar la representación numérica de diferentes
88
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
a la idea de que los consejos son espacios de gestión compartida. O
sea, la definición de las políticas públicas es de responsabilidad conjunta del gobierno y de la sociedad civil, en su diversidad. Se parte
del supuesto de que mientras mayor sea la diversidad de segmentos
presentes en un consejo, mayor será la capacidad del mismo para elaborar y hacer cumplir políticas públicas que mejor atiendan al interés
público. Cada sector tiene que hacer contribuciones específicas a la
política pública, de acuerdo con su realidad y vivencia específicas.
El “Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente” y el
“Conselho da Assistência Social” tienen su paridad definida por ley
federal, con 50% de representantes del gobierno y 50% de organizaciones de la sociedad civil. Ya los consejos de salud tienen otro tipo
de paridad. Su composición debe tener 50% de usuarios, y el otro
50% debe ser repartido entre trabajadores y prestadores de servicios.
El CONSEA, por su parte, es formado por 57 consejeros – 38 representantes de la sociedad civil y 19 ministros de Estado y representantes del Gobierno Federal, además de 23 observadores invitados.
La ley que instituye cada Consejo también define si el mismo es
consultivo o deliberativo. Los consultivos emiten pareceres u opiniones sobre determinada acción del gobierno, y no tienen poder
de decisión sobre la directriz de la política en cuestión. El CONSEA,
por ejemplo, es un consejo consultivo, responsable por asesorar al
Presidente de la República en la formulación de políticas y en la definición de orientaciones para la garantía del derecho humano a la
alimentación. Por su naturaleza consultiva y de asesoría, este consejo
no es ni gestor ni ejecutor de programas, proyectos, políticas o sistemas, como ocurre con los consejos de Salud y Asistencia Social. Él
acompaña y propone diferentes programas, como “Bolsa Familia”,
Alimentación escolar, Adquisición de alimentos de la agricultura familiar y Vigilancia alimentaria y nutricional, entre muchos otros.
Además de eso, tiene el papel de estimular la participación de la sociedad en la formulación, ejecución y acompañamiento de políticas
de seguridad alimentaria y nutricional.
Ya los Consejos deliberativos son órganos de decisión, o sea, tienen autoridad para analizar, intervenir y proponer acciones en determinada política sectorial. Pero es importante observar atentamente
los artículos donde están descritas las competencias del consejo para
segmentos sociales. Expresa las fuerzas políticas involucradas en la gestión de las
políticas públicas en cada consejo.
Políticas de participación y nuevas institucionalidades democráticas en el contexto brasileño reciente
89
saber, si es deliberativo, sobre qué delibera exactamente. Existen casos donde está escrito en la ley que el consejo es deliberativo, pero,
en la descripción de sus competencias, identificamos que delibera solamente sobre la aprobación de su regimiento interno. Por lo tanto,
no es suficiente que el Consejo esté creado con naturaleza deliberativa; es necesario que la ley indique también sobre cuáles materias el
Consejo irá a deliberar.
El funcionamiento y la organización de cada Consejo Gestor de
Política Pública pueden ser definidos tanto en la ley que lo creó,
como en su regimiento interno. El Regimiento Interno tiene la función de describir en detalle cómo será el funcionamiento del Consejo: deberes y derechos de los consejeros, quiénes tienen derecho
de voto, periodicidad de las reuniones, criterios para formación y
funcionamiento de las comisiones, y otros aspectos que ayudan a organizar el consejo. En general, los consejos se organizan en reuniones plenarias, comisiones (o grupos de trabajo), secretaría ejecutiva,
dirección y audiencias públicas.
Los consejos funcionan como órganos de cogestión entre sociedad civil y Estado. Desde el punto de vista de la sociedad civil, constituyen espacios de representación de grupos sociales, como usuarios
de los servicios públicos, profesionales, sindicatos, empresas públicas
y privadas, y otras organizaciones que prestan atención a la población, etc. Cuando están investidos de la condición de consejeros, los
integrantes de esos grupos se hacen responsables por traer las opiniones y proposiciones de los sectores que representan. Pero ellos
también deben llevar a los grupos que representan, las informaciones, debates y decisiones tomadas en los consejos. Los consejeros de
la sociedad civil serán más fuertes y capaces de ejercer presión sobre
el gobierno en la proposición de políticas públicas, en la medida en
que su representatividad sea mayor junto al segmento representado.
Los representantes del gobierno, por su vez, tienen la responsabilidad de traer las propuestas del gobierno para la temática en cuestión, dar informaciones que auxilien a los demás consejeros a tomar
decisiones. De la misma forma que los consejeros de la sociedad civil, los de gobierno deben establecer un constante diálogo con el
equipo de gobierno. La calidad de representación de los consejeros
del gobierno, su capacidad de tomar decisiones y de proporcionar
informaciones relevantes para el funcionamiento del Consejo pueden
ser considerados indicadores de la importancia dada por el gobierno
al trabajo realizado por el Consejo.
90
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Conferencias
Tan importantes como los consejos, y actuando en relación directa
con ellos en los planos municipal, estadual y nacional, existen las
“conferencias de políticas públicas”. Las conferencias tienen el objetivo de – incluyendo un mayor número y diversidad de actores de
la sociedad y del gobierno en relación a los consejos en su dinámica
cotidiana – trazar directrices y objetivos para las políticas públicas, y
posicionarse frente a las cuestiones importantes en la agenda del sector específico (salud, seguridad alimentaria, asistencia social, etc.).
En la relación con los consejos, las conferencias establecen estas directrices, objetivos o posicionamientos, que posteriormente
deberán ser detallados y aplicados por los consejos en sus respectivas esferas. El proceso de realización de conferencias, generalmente
cumple con una periodicidad de dos años; se inicia con conferencias
municipales (o incluso, antes de las conferencias municipales, con la
realización de conferencias regionales dentro de un municipio muy
poblado), de donde se eligen posicionamientos y representantes que
seguirán las conferencias estaduales. En las conferencias estaduales se
debaten las cuestiones y posicionamientos llevados por los municipios y sus delegados, y se trazan directrices y posicionamientos para
el ámbito estadual, y otras que culminarán en la conferencia nacional. Por fin, en la conferencia nacional se reúnen los delegados de la
sociedad civil y del poder público escogidos en las conferencias estaduales, y deliberan sobre las directrices de la política nacional para el
sector. Posteriormente, la política es detallada por el Consejo Nacional del respectivo sector. Las conferencias municipales y estaduales
trazan directrices para las políticas públicas de estas esferas, a ser detalladas y aplicadas por los consejos y poder público respectivos.
Los consejos nacionales, estaduales y municipales son responsables por organizar las conferencias junto con el poder público, definiendo objetivos, tema general, metodología, programación, número
y distribución de participantes en los segmentos, y cronograma de
actividades preparatorias.
Es importante tener en cuenta que, de la misma manera que
los consejos tienen atribuciones, composiciones y dinámicas específicas, también las conferencias se estructuran de maneras distintas, especialmente aquellas que no se refieren a un sistema como
el SUS o el SUAS. En el caso del área de Seguridad Alimentaria, el
SISAN (“Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional”)
aún está en proceso de estructuración, y la relación entre confePolíticas de participación y nuevas institucionalidades democráticas en el contexto brasileño reciente
91
rencias, consejos y política pública todavía no está plenamente delineada en todas las esferas. En algunos casos, las conferencias son
espacios de debate de las políticas entre gobierno y especialistas, y
no tienen poder de decisión.
Presupuestos participativos
El Presupuesto Participativo (PP) es un mecanismo cuyo objetivo es
incluir la participación de la sociedad en la deliberación y definición de las prioridades de una partida del presupuesto público del
municipio, generalmente una partida de inversiones. Entre una experiencia y otra, el llamado “ciclo del PP” posee metodologías y
formatos bastante variables, pero en general se presenta con duración anual o bianual, y cuenta con seis momentos: la definición de
la metodología que será adoptada en el proceso; la movilización,
divulgación y formación de la población para participar; la realización de plenarias regionales y temáticas donde se seleccionan las
prioridades para el Municipio y los representantes que compondrán
el Consejo del PP; la negociación de las prioridades de la población
y de los proyectos del gobierno; la elaboración de la propuesta presupuestaria y envío al Consejo Municipal; y el seguimiento de la
ejecución del presupuesto y fiscalización de las obras y programas
aprobados.
Desde 1986, algunas ciudades como Vila Velha, en el estado de
Espírito Santo, iniciaron experiencias de discusión del presupuesto
municipal con la población de modos bastante distintos. A partir de
1989 se iniciaron nuevas experiencias, como en Porto Alegre, Uberlândia y muchas otras. El PP se consolidó en Brasil, sin embargo,
marcado por la experiencia de Porto Alegre, en Rio Grande do Sul,
que se ha convertido en la más duradera, premiada y conocida nacional e internacionalmente.
El Presupuesto Participativo es una forma innovadora de elaborar y ejecutar un presupuesto público, que incluye como elementos
clave la ciudadanía, la democracia y la participación. Por medio del
presupuesto participativo no son solamente los técnicos de la burocracia estatal y los gobernantes quienes toman las decisiones sobre la
recaudación y los gastos públicos, debido a la participación directa
de los individuos, comunidad, movimientos sociales y organizaciones de la sociedad civil.
Los presupuestos participativos comparten muchas potencialidades con los consejos gestores de políticas sectoriales, particular92
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
mente la capacidad de publicización de la política y la construcción
de un sentido de interés público, tanto en los gobernantes (Ejecutivo y Legislativo), cuando son sometidos al control social, como en
la población y en los movimientos sociales, desafiados a superar su
visión inmediatista, particularista y corporativa. Los consejos de presupuesto, más que los consejos sectoriales, pueden propiciar la interlocución y la negociación entre actores con gran diversidad de
intereses, lo cual es un desafío a la capacidad de escuchar y de pautarse por argumentaciones que fundamentan racionalmente esos intereses divergentes. Esta visión más general de las demandas e intereses
en disputa se está favoreciendo por medio de las plenarias temáticas
y, principalmente, por las llamadas “caravanas de la ciudadanía” –
visitas colectivas a toda la ciudad, realizadas con la presencia de los
consejeros representantes de los diversos barrios y áreas de gobierno.
Estas iniciativas generan una visión más amplia de los problemas de
la ciudad y un sentido de solidaridad que permite, incluso, que se
renuncie a algunas reivindicaciones corporativas en función de prioridades más importantes para la colectividad.
Planes maestros participativos
Los planes maestros participativos se constituyen como una experiencia de participación importante. La Ley Federal 10.257/2001 (Estatuto de la Ciudad) estableció que los municipios con más de 20.000
habitantes deberían elaborar y aprobar sus planes maestros participativos hasta junio de 2008. Aunque hayan tenido mayor alcance
después de la implementación del Estatuto de la Ciudad, algunos de
ellos fueron creados antes de esta normativa. Los planes maestros
implican la planificación y gestión territorial en busca de una ciudad
justa, democrática y sustentable. Los principios y orientación de la
planificación participativa se centran en la discusión con la población
de las directrices y las prioridades de la gestión urbana y territorial,
además de planificar el desarrollo de la ciudad. Esta concepción de
Plan Maestro con participación popular persigue la reflexión sobre
un pacto socioterritorial que defina la función social de la ciudad. Si
antes los planes maestros estaban hechos de forma tecnocrática dentro de la administración pública local, esta nueva etapa, y la innovación en la forma de elaborar el Plan Maestro de la ciudad, implica
un mayor empeño por parte del gobierno local para articularse con
otros actores de la esfera local y de la participación ciudadana. Un
factor importante a ser señalado es que a partir de la aprobación del
Políticas de participación y nuevas institucionalidades democráticas en el contexto brasileño reciente
93
Estatuto de la Ciudad, el Plan Maestro se convierte en instrumento
de implementación de los instrumentos de acceso y democratización
de la tierra urbana, previsto en este Estatuto.
Un balance sobre la democracia
participativa
Pero ¿de qué están sirviendo todos esos espacios? ¿Cuál es el significado de todas esas movilizaciones? ¿Qué papel ejerce todo eso en la
democracia brasileña? ¿Es posible decir que otros actores sociales entraron en escena por medio de esos espacios? ¿Acaso provocaron ellos
más igualdad, más acceso y mejor calidad de los servicios públicos?
Después de estos veinte años, es hora de un balance. Veinte años
pueden parecer un intervalo de tiempo relativamente corto en la historia de un país. Pero Brasil es un país joven, donde todo es relativamente reciente. Además, veinte años no constituyen un tiempo tan
corto cuando se trata de corregir rumbos. La pregunta que podemos
hacernos es: ¿cómo perfeccionar los actuales mecanismos de participación? Sin descartarlos ni mistificarlos como panacea para todos
los males, ¿cómo hacer que la democracia participativa sea más democrática y más participativa? Y ¿cómo hacer de ella un instrumento
para la conquista de mayor justicia social? Los sectores sociales que
se organizan en torno de esos espacios perciben algunos desafíos que
merecen atención.
Uno de los objetivos centrales de la creación de los espacios participativos era ampliar la representación característica de la democracia formal, e integrar a la escena pública a un nuevo conjunto de
representantes de la sociedad. De hecho, la sociedad civil brasileña es
cada vez más plural, y muchos sectores están intentando tanto buscar
asiento en los consejos, como participar activamente en las conferencias. Pero es necesario mirar detenidamente quién está consiguiendo
espacio en los consejos, para representar qué y a quién; cómo los
distintos sujetos políticos se están construyendo y representado, y de
hecho, qué poder están alcanzando.
Primero, es necesario reconocer las grandes asimetrías de recursos, conocimiento y poder que, de alguna manera, se reproducen en
esos espacios. Para citar un ejemplo extremo, en los consejos de asistencia social hay puestos para la categoría “usuario” que difícilmente
consiguen ser realmente ocupados por un usuario, pues son ocupa94
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
dos por entidades que trabajan con usuarios. Frecuentemente, “moradores de la calle” buscan un puesto en los consejos de asistencia
pero no lo consiguen. La cuestión que surge es: ¿cómo dar condiciones de participación, tratando diferenciadamente a los desiguales,
y permitiendo el acceso y la actuación efectiva? Otra cuestión, correlata a la anterior, se refiere a las entidades que tienen expresión sólo
a nivel local. ¿Cómo abrir espacio para esas organizaciones que no
se estructuran nacionalmente? Además, ¿cómo tratar con intereses de
grupos, entidades e iglesias que, muchas veces, ponen su identidad
corporativa por encima de la discusión sobre la política pública?
Es necesario pensar todavía en cómo la sociedad civil se organiza, cómo construye sus relaciones políticas en un campo heterogéneo, complejo y de concepciones políticas muy distintas. En ese
sentido, es necesario darse cuenta de que convivimos aún con concepciones que afirman que todo será solucionado cuando las contradicciones de la relación entre capital y trabajo sean resueltas.
Para estas concepciones, las desigualdades oriundas de las relaciones
de género, étnico-racial, de orientación social etc., serán resueltas
automáticamente cuando lleguemos al socialismo. Así, ellas convergen en la jerarquización de los movimientos. El desafío aquí parece
ser: ¿cómo articular nuevos y viejos sujetos políticos de forma no
jerárquica?
Por último, sabemos que varios consejeros también mantienen
vínculos con partidos políticos, y traen para el interior de los consejos disputas que no necesariamente tienen que ver con las políticas
públicas. ¿Cómo tratar con esos representantes que ejercen, por así
decir, una doble militancia, y muchas veces se pautan por intereses
partidarios y electorales limitados?
Es preciso mencionar aún que no son raras las ocasiones en que
los representantes del gobierno son poco representativos en esos espacios, disponen de poca información y, de hecho, tienen poco poder para hablar en nombre de quienes supuestamente representan.
Dos alternativas – que obviamente no agotan todos estos desafíos –
están siendo experimentadas por los consejos. Primero, buscar más
formas de comunicar/divulgar lo que ocurre en estos espacios, para
posibilitar alguna forma de control. Así, algunos consejos producen
boletines informativos sobre sus actividades – práctica que podría ser
más diseminada. Segundo, crear foros autónomos para aumentar la
representatividad, la capacidad de movilización y el poder de presión
política de la sociedad civil.
Políticas de participación y nuevas institucionalidades democráticas en el contexto brasileño reciente
95
Otro desafío se refiere a las difíciles relaciones entre la democracia participativa y la democracia representativa. Los espacios participativos fueron concebidos como un contrapunto a la democracia
representativa. O, en la mejor de las hipótesis, ambos se complementarían. De hecho, lo que observamos fue la subordinación de la
democracia participativa a la democracia representativa.
Desde el inicio de los años 1990 hasta el presente, es posible observar la emergencia de diferentes actores, portadores de diferentes
proyectos políticos, que enfatizan la participación como algo esencial. Entre ellos se encuentran los que piensan en un Estado más
enjuto, donde las organizaciones de la sociedad civil sustituyan las
instancias estatales en el ejercicio de varias funciones; o inclusive
existen los defensores de propuestas que refuerzan solamente el carácter fiscalizador, y casi policiaco de la sociedad civil, con el intuito
propalado de cohibir la corrupción en los poderes públicos.
Las expectativas sobre la participación se están frustrando. En el
plano federal, el Gobierno del presidente Lula creó muchos espacios
participativos, pero en general los trató como momentos de “escucha fuerte”. Comprensiblemente, tal postura fue considerada insatisfactoria por parte de la sociedad civil. Lo que ocurre en el plano
federal es cotidiano en las experiencias participativas a nivel local. El
respeto al consejo como instancia deliberativa depende fuertemente
de la voluntad política de los gobernantes, y de la movilización de la
sociedad civil. Si partimos del supuesto de que la creación de mecanismos participativos no substituye las instituciones de la democracia representativa, pero las complementa, el desafío parece ser cómo
promover una nueva arquitectura institucional, en la cual el sistema
representativo pueda ser fortalecido y tensado, por medio de la inclusión de mecanismos de participación ciudadana.
En Brasil, aunque varias instancias participativas tal los consejos
de políticas públicas hayan sido definidos como piezas-clave del proceso de descentralización de las políticas – principalmente de las políticas sociales –, ellas no encontraron su lugar en la estructura del
Estado. Como resultado de eso, pueden constituirse en muchos casos
como institucionalidad paralela, con poco o ningún efecto democratizante sobre las instituciones estatales.
Además, la experiencia brasileña nos revela una otra dimensión
del problema. En un contexto en el cual la agenda política se encuentra constantemente monopolizada por las disputas político-partidarias, las instancias participativas – principalmente a nivel local
96
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
– son contaminadas por el juego político propio de la formación de
las mayorías electorales.
Al contrario de la complementariedad entre instituciones participativas y representativas, parece mucho más adecuada la afirmación
de una combinación subordinada47. Es decir, la democracia brasileña,
al mismo tiempo en que inaugura una amplia variedad de interfaces
gobierno/sociedad, no las incluye como elementos de una renovada
arquitectura institucional, capaz de ofrecer caminos nuevos y alternativos a la reforma democrática del Estado, y a la gobernabilidad.
La impresión es que las experiencias participativas en Brasil,
mundialmente reconocidas, “corren por fuera”, quedándose en la
periferia del sistema, afectando puntualmente una u otra política sectorial, dependiendo de la voluntad política de los gobiernos y/o del
poder de presión de la sociedad organizada. Ellas no parecen ser el
resultado – o inducir a – una estrategia más profunda de articulación
entre representación y participación. En algunos casos es posible decir, incluso, que aun cuando el gobierno destina recursos que resultan en efectos redistributivos, tal procedimiento no se distingue de
las estrategias conservadoras de mantenimiento del poder y de viejas
prácticas clientelistas.
No consideramos que los espacios institucionalizados sean los
más importantes y estratégicos para ser ocupados por la sociedad
civil organizada y comprometida con las transformaciones sociales,
económicas y sociales. Ellos son mecanismos limitados para operar esas transformaciones. Pero pueden provocar cambios significativos en la relación entre Estado y sociedad. Al socializar el poder y
la política, estos mecanismos pueden contribuir a la construcción y
consolidación de una nueva cultura. En ese sentido, vale destacar el
esfuerzo que se realiza desde 2006 para construir la Plataforma de
los Movimientos Sociales por la Reforma del Sistema Político, que
entre otras, levanta la bandera de la democratización de la democracia participativa, reivindicando propuestas tales como el acceso universal a la información, especialmente la presupuestaria, y la creación
de mecanismos de participación, deliberación y control social sobre
las políticas económicas y de desarrollo. 48
47 TATAGIBA, Luciana e TEIXEIRA, Ana Claudia. Democracia representativa y participativa:
complementariedad o combinación subordinada? En Contraloría e Participacíon Social en la
Gestión Pública, Caracas, Clad, 2007.
48 Para más informaciones sobre la Plataforma, visite el sitio www.reformapolitica.
org.br.
Políticas de participación y nuevas institucionalidades democráticas en el contexto brasileño reciente
97
LA VARIADA EXPERIENCIA DE LOS
PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN EL PERÚ
Romeo Grompone
Romeo Grompone. Instituto de Estudios Peruanos.
Introducción
En la mayoría de los países andinos se extiende una preocupación
por la participación ciudadana en países con regímenes políticos distintos. Expresiones de estos procesos, fueron los cambios promovidos por las nuevas constituciones de 1991 en Colombia, de Perú en
1993, y las preocupaciones y cambios legislativos introducidos en
Bolivia en 1994. En el primer caso, se asocia con el proceso de descentralización que en aquel entonces buscaba introducir principios
de estabilidad política y convivencia democrática en una sociedad
afectada por la violencia política y social.
En el Perú, donde en ese tiempo se estaba procurando afirmar
un sistema autoritario, se trataba de terciarizar servicios e involucrar
a los ciudadanos en algunas políticas sociales, a la vez que convertir a las poblaciones en clientes del gobierno, haciéndolas partícipes
de pequeños proyectos, y fijando prebendas a cambio de apoyo entre algunos de los grupos de los sectores más pobres; dando ayuda
de modo deliberadamente disperso, sin preocupación por establecer vínculos entre centros, poblados y comunidades, en ese proceso
debilitando a las organizaciones sociales que aspiraban a tener proyección nacional. Entre ellas, los propios partidos políticos, lo cual
precipitó una decadencia que ya había comenzado a hacerse notar a
fines de la década del 80 del pasado siglo.
En Bolivia, el efecto de las reformas – primero de ajuste estructural y luego dirigidas a reconstruir la economía desde una perspectiva
neoliberal – en la que se privatizan la mayoría de las entonces empresas públicas, se complementan en parte para responder a algunas
demandas de la población con la llamada Ley de Participación Popular. En ella, los alcaldes de los distritos, electos en comicios, deben
contemplar las propuestas e iniciativas de las llamadas organizaciones territoriales y de base, y de las comunidades campesinas, donde
además se establece también que la población elija a los Comités de
Vigilancia, que en teoría tienen la responsabilidad de hacer un seguimiento minucioso de la gestión de las autoridades y, llegado el caso,
vetar algunas de sus decisiones. Mientras, en el plano de la identidad
como país se lo definirá como pluriétnico y pluricultural, hasta llegar a una propuesta más radical en el actual gobierno, considerando
que Bolivia es, además, plurinacional.
La variada experiencia de los presupuestos participativos en el Perú
101
Las tantas veces invocada, las tantas veces
negada participación ciudadana en el Perú
En el Perú, esta extensión de la participación es en buena medida
retórica, si se tiene en cuenta las condiciones que orientan su aplicación. El 0,3% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral
puede promover que el Congreso considere una determinada iniciativa legislativa. En los hechos, nada garantiza que por ello la propuesta tenga condiciones de ser aprobada. Al evaluar los costos para
conseguir las firmas que se requieren, y los resultados a los que finalmente se llega, los ciudadanos optan entonces por la movilización
social o el trato con algunos parlamentarios, y prescinde de la mencionada alternativa. Esta es, pues, una modalidad que no se ejerce.
Otro tanto ocurre con el referendo en que se pone a consideración de los electores una determinada ley. En este caso se exige un
10% de firmas para que finalmente los ciudadanos se pronuncien,
una vez que se convoca a comicios. Esto fue introducido por la oposición durante el gobierno de Fujimori para evitar la segunda reelección inconstitucional del Presidente. Una vez que se pudo hacer
ingresar esta solicitud, el congreso la desestimó, introduciendo una
cláusula adicional en que se requería, por lo menos, el voto conforme de 2/5 de los 120 integrantes del Congreso unicameral, sin
fundamento alguno para tergiversar lo que la propia constitución
del régimen establecía de modo inequívoco. En otra disposición, en
teoría orientada a establecer instituciones de democracia directa, se
señala que para revocar a autoridades nombradas por el ejecutivo,
incluidos los ministros, se requiere el 50% de firmas de la circunscripción en la que el funcionario ejerce sus competencias, exigencia
inalcanzable en los hechos, cuando lo que se encuentra a en juego es
la opinión que se tiene de las autoridades de mayor nível.
Por último, existe la posibilidad de que se pueda plantear la revocatoria de las autoridades locales. Para llegar a comicios en que se
decida sobre el tema, se necesita el 25% de ciudadanos inscriptos en
el padrón, hasta un máximo de 400.000 firmas, y luego un pronunciamiento mayoritario de rechazo a la gestión del alcalde o de los
regidores. Se llega a esta instancia, sobre todo, en distritos predominantemente rurales. Tal circunstancia es atribuida a dos hechos: lo
reducido del padrón que permita rápidamente llegar a la cuarta parte
de firmas solicitadas, y la fragmentación política que hace que con
frecuencia el alcalde llegue a su cargo con reducidos porcentajes de
102
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
aprobación, a veces con menos de la quinta parte de los votos, en
una competencia en que intervienen decenas de movimientos locales
y, en menor medida, los partidos políticos. Quien ha sido elegido
se encuentra en el dilema de apoyarse en su electorado fiel, una comunidad, un caserío, un centro poblado que lo apoyó o, a veces,
ser fiel a los favores de quien le financió la campaña; o bien buscar una convocatoria más amplia. En cualquiera de las estrategias a
su disposición, es probable que encuentre opositores que ya venían
de tiempo atrás, o que se manifiestan durante su gestión, a los que
evita acercarse para ampliar el espectro de sus aliados, aferrado entonces con exclusividad a sus lealtades previas. La situación se agudiza porque los fondos que le son asignados, el llamado Foncomun,
y ocasionalmente el canon que reciben por haber alguna actividad
minera o petrolera cerca de su localidad, hace que dispongan de recursos acaso poco significativos en términos globales, pero de importancia cuando de trata de zonas de pobreza extrema.
En suma, como ha señalado Remy49, el único derecho de participación reconocido constitucionalmente que se ejercees la revocatoria.
Como vimos, no necesariamente se encuentra asociado a la profundización de la democracia, sino generalmente al faccionalismo en
un país sin partidos políticos de proyección nacional. La revocatoria
es una manera provisional, por cierto, de dirimir conflictos, porque
en la misma circunscripción a un pronunciamiento lo puede seguir
otro, en un escenario que debe interpretarse caso por caso, pues lo
que parece encontrarse en juego es una extrema particularización de
intereses, y los intentos precarios de que alguno de ellos prevalezca
sobre los otros.
Por otro lado, en contraste con lo establecido en el actual marco
legal, algunas de las consultas que promueven los ciudadanos – a veces en acuerdo con las autoridades locales – se entiende que no van
más lejos que una simple encuesta de opinión, y no se las toma en
cuenta. Así, por ejemplo, en 2002 la mayoría de la población de
Tambo Grande, distrito del departamento de Piura, se pronunció por
seguirle dando a sus tierras un uso agrícola, en una zona especialmente apta para esa actividad, en lugar de aceptar que se promoviera la actividad minera. También en Piura, en 2007 los habitantes
49 Remy, Maria Isabel. “Los múltiples campos de la participación ciudadana en
el Perú. Un reconocimiento de terreno y algunas afirmaciones”. Lima, Instituto de
Estudios Peruanos, 2005.
La variada experiencia de los presupuestos participativos en el Perú
103
de los distritos de Pacarpampa, Ayabaca y Carmen de la Frontera se
manifestaron en contra de la expansión de otra minera, Majaz, debido a los efectos ambientales que se entendía generaba esta actividad, en este caso asociada a la contaminación de los ríos. En estas
ocasiones la presencia ciudadana en los comicios fue masiva; en ambos hubo un desconocimiento de la decisión tomada por parte del
gobierno central, si bien en Tambo Grande la minera Manhattan no
pudo continuar con la explotación ante una situación social que se le
volvió insostenible, dada la resistencia que encontró por parte de la
comunidad.
Perú se encuentra entonces en una situación paradójica. Las instituciones previstas constitucionalmente y luego legisladas no se utilizan para promover la participación, y cuando se las emplea, como
en el caso de las revocatorias, se hace con propósitos por lo general alejados de lo que es el solo ejercicio de la democracia directa.
Al mismo tiempo, las iniciativas ciudadanas en que buscan resolverse
situaciones conflictivas llamando a los ciudadanos a pronunciarse, en
general son desestimadas por las autoridades del gobierno central.
La exigencia de la transparencia y la
cultura del secreto
La consideración realista de las perspectivas de la participación sólo
puede cobrar sentido si se asocia a una concepción en la que se reivindica la publicidad del derecho y de las decisiones del Estado,
principio que fundamenta Kant. Esta defensa de la publicidad se
apoya en una concepción republicana que ha tenido una trabajosa
irrupción, confrontada a la aceptación “naturalista”, religiosa o jurídica de la autoridad, la cual resulta coextensiva a la idea de la vigencia de la noción de secreto de Estado.
Como señala Bobbio, secularmente ha existido la idea de que es
conveniente que el gobernante mantenga en reserva determinadas
atribuciones. El principio que parte de Hobbes se basa en que no
debe informarse al enemigo externo de los movimientos que se hacen y, por otro lado, en la comprobación de la ignorancia del pueblo respecto a temas que forman parte de la esfera pública. Anota
con lucidez el autor que: “en cierto sentido los dos argumentos se
oponen; en el primer caso el no saber depende que el otro es capaz
de saber demasiado; en el segundo, el no hacer saber está en rela104
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
ción con el hecho que el otro entiende muy poco y podría malin­
terpretarse las razones de una deliberación y oponerse a ella con
poco criterio.”
En buena medida esta concepción no se encuentra estrictamente
asociada a la autocracia, como sugiere Bobbio, sino también a algunos criterios de una democracia elitista. Y en otra clave, conviene
agregar, a rasgos o huellas de una cultura política patrimonialista de
jefaturas locales y a relaciones de clientela que no logran separar lo
público de lo privado, que lo entienden como ajeno al ejercicio del
poder, lo cual impide que se plasme una dimensión ciudadana más
allá de lo declarativo.
Como ha sido señalado en el seminario de Logolink, la transparencia es un instrumento de lucha por la ampliación de la democracia, de producción de nuevas relaciones entre sociedad y Estado, de
conferir a los ciudadanos más poder a través del conocimiento sobre
la gestión pública, base primera para las posibilidades de incidencia,
demandas, presiones y planteamiento de alternativas posteriores. La
información y la participación se apoyan mutuamente.
En buena parte, más allá del discurso a veces retórico sobre la
llamada “accountability” societal, el eje del conflicto radica en la capacidad de los actores sociales de lograr primeramente en lo normativo, luego en los hechos, que las excepciones en que el Estado se
reserva el derecho de informar, o prescinde de hacerlo, se regulen
taxativamente. Y no apelando a conceptos vagos, deliberadamente
imprecisos, como por ejemplo, “razones de seguridad nacional”.
Desde el retorno de la democracia en 2001, en el caso peruano
se ha avanzado sustancialmente en las normas de transparencia. No
ha acompañado el proceso en la medida que la apropiación de esos
mecanismos por organizaciones sociales y por ciudadanos resulta deseable. Estas limitaciones, nos parece, gravitan en diversas instancias
del gobierno nacional y subnacional, y pone trabas a una participación eficaz; por ejemplo, en el caso de los presupuestos participativos, que es el caso que vamos a exponer50.
50 Las observaciones que hemos hecho en estos párrafos se apoyan en buena parte
en el trabajo de Romeo Grompone, “Construyendo el sentido del buen gobierno”.
Informe para la Defensoría del Pueblo. Lima, 2004.
La variada experiencia de los presupuestos participativos en el Perú
105
Las razones para promover los
presupuestos participativos
En el proceso de retorno a la democracia, los presupuestos participativos en el Perú se asocian en sus primeros planteamientos a la
búsqueda de mayor transparencia en la asignación de recursos. Se
entendía que los vecinos debían decidir sobre el destino de los fondos aportados a su distrito, su provincia y su región, si bien esta última entidad de gobierno subnacional, debido a la complejidad de
sus problemas, requería de una intervención técnica elaborada y una
planificación acuciosa. En los más optimistas, las expectativas estaban
en fortalecer a la sociedad; mientras que otros más desencantados y
probablemente más realistas advertían la debilidad de esta misma sociedad, y entendían que si se promovía una instancia deliberativa
como la que mencionamos, en la que se trataran problemas concernientes a la población, se podía recuperar la vigencia de lo que años
atrás fuera una extendida trama asociativa.
Se estimaba que estableciendo una agenda que debía provocar
interés ciudadano, podían recuperar parte de la vigencia perdida, las
juntas vecinales en las ciudades, las organizaciones que tuvieron relevancia al inicio de algunos programas sociales mayoritariamente integrados por mujeres como fueron los conformados alrededor de los
Comedores Populares y el llamado Vaso de Leche, que a nivel de las
regiones se comprometieran no sólo con la reivindicación sino con
el desarrollo social y económico los llamados Frentes de Defensa,
que grupos empresariales como las Cámaras de Comercio y de clases medias como los colegios profesionales se vincularan con la gestión local.
En otro plano, se buscaba promover que las organizaciones y comunidades campesinas tuvieran contactos más fluidos y transparentes con las autoridades y recuperaran vigencia en las zonas rurales,
después de haber sido afectadas por más de 13 años del conflicto armado interno que comenzó a principios de los 80. En este contexto
la expectativa es que recuperaran vigencialas asociaciones de productores, las federaciones campesinas, las juntas de regantes. Como
veremos a lo largo de esta exposición, al estudiar algunos casos y
luego hacer una evaluación general, los presupuestos participativos
sólo lograron introducir cambios significativos en algunas zonas de
este conjunto de asociaciones, y no lo consiguieron sobre todo en
aquellas que no disponían de recursos para involucrarse en el pro106
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
ceso que los grupos promotores de la democratización alcanzaron a
crear un escenario social más incluyente.
La distancia entre una normatividad rígida
y las exigencias de la realidad
Ante todo, la propuesta de presupuesto participativo se caracterizó
desde sus inicios por sus pretensiones normativas, donde se generalizaban situaciones de por sí heterogéneas, lo que dificultaba su aplicación; además, por su excesivo reglamentarismo, cuando lo que debía
hacerse era facilitar procesos de innovación política y social que tuvieran en cuenta de forma realista lo que estaba ocurriendo en las distintas zonas donde se tenía que aplicar. Una misma legislación regía para
los 25 gobiernos regionales, los 195 municipios provinciales y los
1864 municipios distritales en que se encuentra dividido administrativamente el país. Esta desmesura se siente incluso a un mismo nivel de
gobierno subnacional. Por ejemplo, las mismas disposiciones son aplicadas al distrito de San Juan de Lurigancho, con más de 400.000 electores, y a algunos otros distritos en zonas de la sierra y de la selva que
apenas cuentan con 2.000 o 3.000 personas habilitadas para votar.
Además, las normas que regulan el proceso son excesivamente
detallistas, contradictorias. La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales nº 27862 complementada con la Ley nº 27902 introduce la idea
del presupuesto participativo complementado con los Planes de Desarrollo Concertado, como iniciativas que propone obligadamente la
sociedad organizada a las autoridades regionales y a los alcaldes. El
proceso se apoyaba en la existencia de Consejos de Coordinación Regional, institución que se integraba con un 60% de alcaldes provinciales y un 40% de representantes de la llamada sociedad civil. Sus
decisiones no son vinculantes; el Concejo Regional las debía de aprobar para que finalmente tuvieran fuerza legal. Desde el inicio, esta
propuesta participativa tenía como problema la desconfianza de los
partidos políticos o de los movimientos regionales de significación –
en los casos de los que habían sido ganadores en las elecciones municipales –, entendiendo que le quitaba fuerza a quienes habían sido
electos por votación universal.
Temían entonces que una cambiante correlación de fuerzas o
maniobras políticas de grupos movilizados de la población afectaran
lo que se había propuesto realizar en su gestión. El sistema se va exLa variada experiencia de los presupuestos participativos en el Perú
107
tendiendo a los Consejos de Coordinación Local (CCL), provincial y
distrital. En estos casos también se establece que en este organismo
debe haber un 60% de alcaldes de provincias o distritos, y un 40%
de representantes de la sociedad civil. Sobre este último punto hay
algunas especificaciones; por ejemplo, que haya un tercio de representantes de organizaciones de productores.
Los defensores del sistema de los Consejos de Coordinación Local – fundamentalmente ONGs que influyeron en la decisión de algunos legisladores – partían del reconocimiento de la debilidad de
los partidos y de la búsqueda de fortalecer el sistema político, extendiendo otros mecanismos alternativos de intervención ciudadana.
En otros casos, sin advertirlo en todas sus consecuencias, el intento
de prescindir de mediaciones institucionales y de oponer de manera
elemental y no fundamentada la representación a la participación,
respondía a la preocupación de fortalecer su propio papel, en tanto
asesores de la comunidad.
Los presupuestos participativos tratan de eslabonar distintos niveles, los regionales, los provinciales y los distritales, de modo que
cada instancia contenga a la otra de menor complejidad. Desde el
inicio los CCL han tenido severos problemas para seguir adelante. En
algunas ocasiones, debido al escaso interés de la mayoría de las organizaciones sociales en formar parte de este proceso. En otras, porque introduce cortes arbitrarios. ¿Cómo decidir, por ejemplo, si es
más legítimo que se integre una asociación de productores de café
y no de una cooperativa de comerciantes de mercado del centro poblado principal de la zona; por qué una comunidad campesina y no
otra; y en otro plano, cómo lograr la intervención de empresarios de
una determinada circunscripción administrativa si ellos no están interesados en este proceso? Pero además, cada integrante del CCL representa en teoría a la “sociedad civil” en su conjunto y no a su propio
grupo, lo que hace más confusa aún a la institución.
La Ley Marco del Presupuesto Participativo nº 28056 desordena
el proceso: establece que el alcalde tiene que preparar un conjunto
de documentos entre ellos lo ejecutado en la gestión anterior; luego
se identifican agentes participantes, instancias de capacitación, talleres de trabajo de priorización de proyectos, otros de carácter temático y territorial, formalización de acuerdos y rendición de cuentas.
Como se ha señalado anteriormente, este esquema de trabajo así propuesto no responde a las distintas realidades locales del país, como
iremos advirtiendo en el desarrollo del trabajo.
108
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
La intervención de los técnicos del
gobierno central
En el sistema, los técnicos del Ministerio de Economía y Finanzas,
la mayoría de ellos convencidos de las virtudes de la participación,
hacen aún más difícil de manejar los presupuestos participativos, al
elaborar instructivos año a año para, en teoría, ganar en eficiencia e
impacto. A la vez que se supone que cada municipalidad, aun aquellas que cuentan con sólo uno o dos funcionarios de cierto nivel
profesional, debe elaborar una ordenanza sobre el tema. En teoría,
estas disposiciones no tienen la misma jerarquía jurídica que la ley,
y por tanto no necesariamente tienen que aplicarse en todos sus detalles. Ocurre, sin embargo, que el peso del Ministerio de Economía
y Finanzas, debido sobre todo a que es la institución que aprueba
los proyectos de mayor alcance, le otorga un peso político decisivo
que las instancias municipales no pueden pasar por alto.
En el proceso, los Consejos de Coordinación Local van perdiendo
relevancia, salvo como una suerte de organismo auxiliar que ayuda
en la realización de los distintos talleres. Finalmente se establece un
comité de vigilancia nombrado por la comunidad, entre cuyas atribuciones se encuentra presentar denuncias cuando se observan irregularidades entre lo decidido participativamente y lo que efectivamente
ha sido cumplido, interponiéndolas al Poder Judicial o ante la Contraloría General de la República, si se lo considera necesario. Este
termina siendo un requisito que debido a las exigencias técnicas y
conocimientos jurídicos que supone, no se encuentra realistamente a
la altura del grado de formación y del tiempo que los integrantes de
la mayoría de las sociedades locales le pueden dedicar a esta tarea.
La importancia de las iniciativas y de las
innovaciones locales
Una vez planteados los atolladeros a los que conduce el excesivo reglamentarismo de los presupuestos participativos, como hemos visto,
no resulta demasiado aventurado suponer que las experiencias más
exitosas son aquellas que procuran no seguir paso a paso lo que se
ha previsto en leyes, reglamentos y ordenanzas, sino que más bien
adaptan el sistema a lo que realmente necesita la zona en que autoridades y sociedad actúan. Algunas experiencias anteceden incluso a la
La variada experiencia de los presupuestos participativos en el Perú
109
introducción del tema en la agenda pública de manera generalizada,
como es el caso de Limatambo, distrito predominantemente campesino de la región Cusco, y Villa El Salvador, en la ciudad de Lima.
La experiencia de Limatambo reconoce antecedentes en la década
de los ochenta, cuando todavía la izquierda política tenía influencia,
y se sistematiza a partir de 1993, en un proceso que se apoya no solamente en la redefinición de las organizaciones sociales, sino también en la influencia decisiva de un mismo alcalde que fuera reelecto
en períodos sucesivos, y que ejerciera el poder entre 1993 y 2002.
En la primera gestión (1993-1995), como señala Landa51, la participación campesina es mayoritaria, en parte porque se logra reconstruir con una nueva agenda esta vez orientada a la distribución
de recursos para proyectos de desarrollo, a través de la Federación
Distrital de Campesinos de Limatambo (Fedical), la cual agrupaba a
campesinos comuneros de los valles, y a pequeños propietarios en
las zonas serranas de altura.
En todo caso había un conflicto, en ocasiones explícito entre los
antiguos notables del centro poblado – en su mayoría poseedores de
haciendas que por su extensión no fueron afectadas por la reforma
agraria de la década del 70 – y los comuneros, que sólo en los años
posteriores consiguió superarse, al menos en parte, con la creación
del Consejo Comunal y Vecinal, en el que ambas partes se integraban y desplazaban parcialmente al eje formal de autoridad que es el
Concejo Municipal.
La dinámica establecida se sustentaba en reuniones trimestrales
en las que las comunidades y los vecinos se reunían; cada comunidad y los barrios de la localidad urbana enviando a seis delegados
(tres mujeres y tres hombres) que discutían sobre asignación de recursos, planes y obras, en especial las relativas a producción agropecuaria, infraestructura vial y servicios básicos. Se procuraba luego
realizar ajustes técnicos que facilitaran su aprobación. Si bien seguían existiendo puntos de vista encontrados entre vecinos y comunidades, por lo menos existía ahora un marco institucional para que
se expresaran. En todos los casos no necesariamente se llegaba a un
consenso, pero la intransigencia de conflictos anteriores se atenuaba
considerablemente.
51 Landa, Ladislao. Waqamuwanku Haykumuyku. Nos llaman y entramos. Los modos de participación en el espacio rural: Cusco y Apurímac. Lima, Instituto de Estudios Peruanos, 2004.
110
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Este estilo de gestión participativa se traslada luego a la provincia
de Anta, cuando en 2002 Rozas se postula a alcalde de esa provincia
y es reelecto en 2005, luego de haberlo sido en el distrito de Limatambo. El eje de la participación se modifica en parte. Por un lado,
se siguen de modo más estricto los criterios del presupuesto participativo, tal como es normado por leyes, ordenanzas y reglamentos.
Por otro, si bien participan comuneros y vecinos, las decisiones
se van tomando no a través de asambleas y cabildos de convocatoria
masiva, sino por un comité de gestión que se encarga de gestionar
y fiscalizar obras y servicios. Las formas de intervención ciudadana
varían entonces según la complejidad de los contextos en que se toman las decisiones, aun cuando haya una misma autoridad que no
ha cambiado sus preocupaciones y objetivos.
En el proceso parece haberse registrado una cierta renovación en
los liderazgos. Algunas prácticas autoritarias desarrolladas tanto en las
comunidades como en los vecindarios fueron perdiendo parte de su
vigencia, al surgir una nueva generación de líderes más jóvenes con
mayor exposición al sistema educativo y con disposición para aceptar
los cambios, e inclusive proponer innovaciones en el estilo de gestión. Esta nueva situación no elimina por completo el clientelismo
respecto a los responsables de los diversos programas del Estado, de
las propias autoridades locales y de las ONGs, pero se dispone de
mayores recursos e informaciones para identificarlas, y en ocasiones
denunciarlas.
El despliegue de experiencias de decisión
sobre presupuestos acordados por
autoridades y actores sociales en el ámbito
metropolitano
Años antes de que se legislara sobre presupuestos participativos,
cuyos problemas fundamentales hemos mencionado, como antecedentes a considerar se destacan tanto Limatambo, un distrito fundamentalmente campesino, como Villa El Salvador, en la ciudad de
Lima, con más de 300.000 habitantes. Este distrito surge a principios
de los años 70 con la invasión de pobladores de tierras eriazas, propiedad del Estado, entonces sólo arenales. Este caso ha sido destacado
por numerosos autores nacionales y extranjeros expertos en urbanismo y en participación ciudadana, como una experiencia ejemplar
La variada experiencia de los presupuestos participativos en el Perú
111
en que los ciudadanos construyeron creativamente su propio barrio,
a través de una organización que reivindicaba su autonomía frente al
alcalde provincial de Lima; y hacía valer sus derechos negociando o
recurriendo a la protestas, y concertando entre los alcaldes y la comunidad organizados.
Si bien algunos de estos rasgos estuvieron presentes, esta suerte
de relato oficial es una historia sesgada. En buena parte de su historia existieron tensiones difíciles de manejar entre la CUAVES, la organización gremial oficial ahora en decadencia, que era seguida y
reconocida por parte de los vecinos y los sucesivos alcaldes; si bien
en sus manifestaciones ambas partes reclamaban estar siguiendo un
modelo autogestionario, y durante los años del conflicto interno padecieron juntos el enfrentamiento desatado entre los grupos aliados
en armas que tenían presencia minoritaria en la zona, y autoridades
y asociaciones.
Las primeras ideas de discutir en conjunto el presupuesto acordado en la zona surgieron en 1998 y 1999. Ello se debió, en parte,
a que se le confirió nuevos alcances a los llamados Comités de Gestión del Desarrollo, una institución que existía en el barrio desde
hace por los menos 20 años. Con este pretencioso nombre se había
limitado a ordenar demandas y presentarlas, no iba más allá. Ahora
se ha producido una transformación más congruente con lo que en
teoría ofrece la denominación con que era conocida: pensar en el
desarrollo, hacer convenios con las autoridades.
Así, en 1998 se impulsa el llamado Foro Ciudadano o Foro Distrital de Participación, Control y Desarrollo Humano, que forma talleres temáticos y territoriales con la participación de autoridades,
equipos técnicos de la municipalidad, organizaciones sociales, algunos sectores del Estado central (que por lo general concurrían esporádicamente a los eventos) y ONGs que actuaban en la
zona. Los talleres temáticos se concentraban en los temas de salud, y medio ambiente, desarrollo urbano, producción y comercio,
juventud,educación y cultura, y seguridad ciudadana. En los territoriales se seguían divisiones administrativas ya establecidas desde muchos años atrás por autoridades y comunidad, dividiendo el distrito
en 8 ámbitos, entre los más definidamente vecinales, y la llamada
Zona Industrial y Agropecuaria.
Esta primera etapa de trabajo busca sistematizar los resultados realizando lo que se llamara el Primer Cónclave Distrital, en que se define la llamada visión de lo que debía hacer el distrito hacia el año
112
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
2010, y se convoca una consulta ciudadana para que la población decidiera cuáles eran los objetivos estratégicos a priorizar; si bien con
una perspectiva un tanto retórica, ya que se debía elegir entre opciones en que se tenía que escoger si Villa El Salvador debía ser saludable, limpia y verde; una comunidad educativa; un distrito de
productores y generador de riquezas; una comunidad líder y solidaria, o una comunidad democrática. Al margen de lo relativamente
irrelevante de los planteamientos, en definitiva por ser todos ellos
poco discutibles, concurrieron a votar alrededor de 50.000 ciudadanos, aproximadamente la cuarta parte de los habilitados para hacerlo.
En todo caso, a partir de allí se inicia un estilo de discusión que
se va repitiendo año a año, en la que sucesivos gobiernos locales establecen, sin mayores cuestionamientos de los vecinos, los montos a
destinarse a cada territorio, tomando en cuenta condiciones económicas sociales y participativas, y considerando también, como hace notar Zolezzi52, indicadores como las necesidades básicas insatisfechas,
el número de población inexistente y los niveles de tributación local.
Esta iniciativa tiene las debilidades generales de otros procesos;
por ejemplo, la ausencia de gremios empresariales significativos, grados de desarticulación entre los objetivos estratégicos del distrito y
las demandas de la población que se expresan en la prioridad que
le otorgan éstos a pequeñas obras que no resultan significativas para
el desarrollo o, en otro plano, vecinos que se sienten representados
y otros marginados del proceso. Aun con estas objeciones, los pobladores aprenden sobre costos de las obras, opciones en esta línea,
impuestos a pagar, o lo que debe invertir la municipalidad en la
contratación de personal.
El caso de Santo Domingo: la participación
extendida en una comunidad de la sierra
Una vez establecida la legislación del presupuesto participativo, y
como ha sido señalado, las experiencias divergen de un caso a otro,
curiosamente siendo las más exitosas aquellas que sin transgredir su
espíritu se apartan de las rígidas disposiciones que pretenden ordenar el tema. En zonas rurales, por ejemplo, destaca lo ocurrido en
52 Zolezzi, Mario. La práctica de los planes de desarrollo y el presupuesto participativo de Villa El
Salvador/Perú. Lima, DESCO, 2005.
La variada experiencia de los presupuestos participativos en el Perú
113
el distrito de Santo Domingo, en la provincia de Morropón, Región
de Piura, cuya actividad económica predominante es la agricultura
y la ganadería, realizada por sus 8.000 habitantes en distintos nichos ecológicos que van desde los 300 a los 3.000 metros sobre el
nivel del mar.
En Santo Domingo destaca, en primer lugar, la presencia sostenida de un liderazgo político desde 1998 en la figura del alcalde
Carlos López, y la rotación continua de otros regidores. A diferencia
de otras experiencias, se ha logrado constituir los CCL que intervienen activamente en el proceso, y contar con la presencia de equipos técnicos capacitados, probablemente por la influencia del apoyo
prestado por ONGs nacionales, así como por organismos de cooperación internacional. Es una zona predominantemente rural en la que
si se quiere incentivar la participación hay que visitar los 41 caseríos que integran el distrito, en lugar de pretender establecer asambleas conjuntas en una primera etapa. En esta línea, se establece un
plan de acción por cada caserío, previa visita del equipo técnico.
Sólo posteriormente se agrupa a todos ellos en nueve zonas, 8 rurales y otra urbana, y se opera cada una de ellas a través de un comité
de desarrollo zonal.
No se trata entonces de suponer un modelo de participación
plena en todas las instancias, que de hecho es inaplicable, sino partir
primero de una consulta ampliamente descentralizada, y luego elegir representantes que dialoguen de acuerdo a criterios ya pensados
con anterioridad. Finalmente se realiza una asamblea general distrital
en la que se aprueba el plan presupuestal que se ha derivado de todo
este proceso. A diferencia de otros distritos, los regidores, miembros
electos del concejo municipal,, intervienen activamente en toda esta
dinámica, y no quedan entonces al margen, o formulan su opinión
solamente en la instancia final.
Finalmente, el sistema se sustenta en redes de apoyo en las que
intervienen desde maestros, hasta asociaciones de pequeños productores.
114
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
La intervención ciudadana en territorios
extensos y desarticulados
En otras zonas las dificultades son, por cierto, mayores; especialmente en provincias poco articuladas en las que, como se ha
señalado y de acuerdo con lo que establecen la legislación y las ordenanzas del presupuesto participativo, se tienen que resolver al
mismo tiempo los presupuestos participativos a niveles provinciales y distritales. Este es,por ejemplo, el caso de Sandía, en la Región
de Puno, que cuenta con zonas de altura que llegan a más de 5.000
metros sobre el nivel del mar; y la mayor parte de su territorio dividido en 9 distritos es ceja de selva, selva alta y selva. Para emprender
una tarea de desarrollo hay obstáculos que surgen de esta diversidad
geográfica y de la carencia de una red vial adecuada que conecte a la
provincia; en parte descuido de los gobiernos, en parte por lo que
se requeriría en términos de inversión en infraestructura, dado lo accidentado del territorio. Para algunos de los distritos es más sencillo
comunicarse con ciudades de otras regiones, que con la capital de la
provincia de la que en teoría dependen administrativamente.
Ante este problema, un alcalde con predisposición a la participación, como el que ejerciera su tarea entre 2002 y 2006, se ha encontrado con límites severos para realizar una asignación con una
extendida consulta a la población sobre los fondos presupuestarios de
los que dispone. En los hechos, y sin que realistamente se pueda pensar en otra alternativa, las circunstancias llevan a que los integrantes
del CCL procedan de diversas organizaciones sociales de la capital de
la provincia y de su entorno; que los técnicos visiten periódicamente
a los distritos alejados que tienen problemas productivos, educativos
y de desarrollo extremadamente diferenciados unos de los otros; y
que en los lugares a los que acuden no dispongan de una burocracia
calificada con la que ellos puedan dialogar ordenadamente.
El proceso de presupuesto participativo se aparta obligadamente
de lo que se ha previsto en la legislación, alternando etapas de discusión a nivel distrital con otras provinciales, en lugar de tratar cada
uno de estos ámbitos por separado. El plan de desarrollo concertado
prevé obras de infraestructura vial, dotación de servicios de agua potable y electrificación; pero la falta de información las dificultades ya
señaladas de vincular la zona y la falta de recursos para hacer estudios en profundidad dificultan que este conjunto de proyectos pueda
concretarse.
La variada experiencia de los presupuestos participativos en el Perú
115
El presupuesto participativo en distritos y
provincias del altiplano
La provincia de Azángaro, también en Puno, con más de 150.000
habitantes no tiene los problemas de comunicación entre sus diferentes circunscripciones como ocurre en Sandia, si bien existen algunos problemas para establecer una infraestructura vial adecuada.
En este caso, también el equipo técnico que tiene las capacidades necesarias para colaborar con eficacia en el presupuesto participativo se encuentra en la capital de la provincia. Así, dispone de una
activa colaboración de un conjunto de ONGs que encuentran oportunidades de realizar tareas de asesoramiento ante un gobierno municipal que se muestra receptivo a estas iniciativas. En el distrito de
Azángaro, capital de la provincia de ese mismo nombre, la discusión
se organiza dividiendo el espacio entre 5 cuencas rurales y la ciudad,
mientras que el Concejo Municipal delega a diferentes ONGs las tareas de organización del debate y la definición de prioridades.
Si bien en la discusión de las asignaciones presupuestales existe
una casi inevitable centralización, se ha realizado un esfuerzo por
hacer un plan de desarrollo concertado que contemple las necesidades de todo el distrito, en la que se toma en cuenta el desarrollo
agropecuario agroindustrial, vial, comercial y turístico, así como el
mejoramiento de la calidad educativa y el desarrollo cívico institucional. Estos avances parciales no logran impedir que predomine un
ambiente de inestabilidad. Pese al esfuerzo de los equipos técnicos y
de algunas ONGs, una lectura del plan de desarrollo concertado aun
para quien no es especialista en el tema impresiona por la vaguedad
en términos de interpretación y de análisis cuantitativo de las propuestas que se van desarrollando, y estas carencias seguramente serán
más perceptibles en otras zonas del país donde los alcaldes y demás
autoridades se muestran renuentes a desarrollar un estilo de gobierno
en que la comunidad intervenga activamente.
En José Domingo Choquehuanca, otro distrito de Azángaro, el
presupuesto participativo funciona porque se tuvo la habilidad de
combinar la creación de los CCL con una experiencia participativa
anterior, como las mesas de concertación interinstitucional, que se
han convertido en un foro de discusión en el que intervienen representantes de distintos sectores del Estado, por lo general de agricultura, salud y educación, y en menor medida la policía, el juez de
paz y el gobernador; participan también los alcaldes, regidores, así
116
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
como los dirigentes de las comunidades campesinas y de los barrios.
Una ONG que ha logrado convocatoria en el mencionado distrito
consiguió que asociaciones de mujeres, de jóvenes y de productores
intervinieran también en el proceso. Por su parte, la tarea se completa con un activo compromiso de los integrantes del CCL que, por
ejemplo, realizan visitas a centros educativos, promueven actividades
culturales y emprenden gestiones en Lima para que se les entreguen
efectivamente los recursos que en teoría le han asignado a la localidad. Una vez más, dejar de lado muchas de las disposiciones establecidas por las normas e instructivos del presupuesto participativo, es
la mejor manera de cumplir con sus objetivos.
Los problemas que tienen que afrontar
la ejecución de los presupuestos
participativos
Como ha sido expuesto, este proceso de discusión de la asignación
presupuestaria con la población – aun cuando hemos señalado los
casos más exitosos – enfrenta en el Perú un conjunto de dificultades
que conviene señalar.
El peso de los liderazgos políticos personales
El Perú es un país sin partidos políticos o de cobertura nacional – El
APRA, el más conocido, no tiene la capacidad de convocatoria que
generalmente se le atribuye. En estas circunstancias – como ha ocurrido también en otras coyunturas políticas de América Latina – el
Estado, y a otro nivel las autoridades locales, organizan la agenda política e inclusive llegan a definir los intereses de la comunidad, que
se muestra incapaz de plasmarlos por sí misma. En el caso de los alcaldes, algunos se encontrarán dispuestos al dialogo; otros lo rechazarán de manera más o menos explícita, por razones diversas, que
van desde el establecimiento de relaciones de clientela con algunos
grupos, hasta convicciones legítimas de lo que consideran sus prioridades de gestión, cuyo cumplimiento se vería impedido por una activa intervención ciudadana.
Como ha sido advertido, en la mayoría de nuestros países quienes ocupan cargos de decisión política cumplen formalmente algunas
reglas y, a la vez, proceden a hacer una transgresión, incluso calculada en su alcance, de esas mismas disposiciones que dicen acatar.
La variada experiencia de los presupuestos participativos en el Perú
117
Puestos en la situación de lo que ocurre con los presupuestos
participativos, observamos que lleva a los atolladeros entre el tiempo
previsto para la continuidad de esta iniciativa, y el tiempo político
electoral. Un alcalde que sustituye ordenadamente a otro, inicia un
proceso en el que busca el activo involucramiento ciudadano o, en
el extremo opuesto, desbarata lo que ya se había iniciado en esta dirección. Los procesos se hacen entonces aleatorios, contingentes.
La fragmentación política y la debilidad de los
partidos políticos y los movimientos regionales
El Perú es un caso de transición en que, a diferencia de la mayoría
de los que ocurrieron en la región, los partidos políticos no tuvieron un protagonismo decisivo en el cambio. El advenimiento de la
democracia en 2000 se debió a las contradicciones y al consiguiente
colapso del régimen autoritario, a las presiones de la comunidad internacional y a la movilización social. Y estas organizaciones políticas
no han recuperado su protagonismo.
La clase política peruana no tiene vigencia a nivel local y como
resultado de los comicios de 2006 sólo dispone de 3 de los 25 gobiernos regionales. Desconocen, se encuentran alejadas de lo que
ocurre en la mayoría de las circunscripciones en los distintos niveles de los gobiernos subnacionales. Ante esta comprobación, la intervención en los presupuestos participativos va a resultar muy limitada
y circunstancial, y en esta condición de debilidad, si quieren legitimarse presuntamente lo harían presentando propuestas alternativas
ante el riesgo de quedar en minoría.
Los movimientos regionales están dirigidos en algunos casos por
personas de una amplia trayectoria política y social en las zonas en
las que actúan; con frecuencia integraron partidos de los que se apartaron ante la situación de descrédito de éstos.
En algunos casos pueden proponerse llevar adelante propuestas
participativas. El inconveniente es que solo en contados casos tienen
tanto presencia en la región como a nivel de la mayoría de las provincias y distritos de un departamento. Por lo que pocas veces llega
a formarse un escenario como el que está previsto legalmente en que
se vayan complementando y articulando los presupuestos participativos distritales, provinciales y regionales, reiterándose una y otra vez
situaciones de incongruencia o de aleatoriedad.
118
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
La debilidad de la sociedad civil
Las organizaciones sociales han perdido buena parte de su vigencia
tanto a nivel nacional como local. En parte, como en otros países de
la región, estas deficiencias son atribuibles a la crisis del modelo Estado céntrico, la vigencia de la propuesta neoliberal y su posterior
decadencia. Los actores sociales se han quedado sin referentes institucionales que le otorguen normas, valores y orientaciones, fundamentalmente las ligadas la trabajo y a las reivindicaciones vecinales y
campesinas, sin que en el país se hayan producido nuevas redefiniciones por las que parte de la población asuma identidades étnicas,
como ha ocurrido en cambio en Bolivia y Ecuador, países andinos
de características parecidas.
Los procesos participativos no tienen la suficiente fuerza como
para recrear federaciones y juntas vecinales. La participación entonces
sólo se limita a algunos problemas relevantes de la comunidad, dependientes en buena parte de las iniciativas de las autoridades locales
y de algunas ONGs.53
En los hechos resultan más influyentes los movimientos sociales tendientes a la confrontación; entre ellos, vecinos que cuestionan
la gestión de las autoridades locales en ocasiones buscando su revocatoria, comunidades afectadas por la minería que se movilizan por
diversas razones; entre ellas, los efectos ambientales de estas explotaciones, la falta de compensación económica cuando se expropian
terrenos de los campesinos y los obligan a buscar una nueva localización, y la carencia de oportunidades de empleo que esas empresas
se entiende debían ofrecer. Finalmente, en otro plano, gremios de
trabajadores como los de la construcción o los maestros por su tipo
de demandas no tienen interés en integrarse a esta iniciativa de los
presupuestos participativos.
La ausencia de actores sociales estratégicos
en el proceso
Las organizaciones sociales de mayor importancia, sobre todo a nivel de provincia y región son las grandes empresas y los Frentes de
53 En lo que acaso sea una lectura superficial surgida de discusiones en el Seminario
Internacional organizado en noviembre del 2008 en Brasilia por Logolink, daría la
impresión de que los preocupados por el tema de la participación en Brasil, quizás
por una experiencia política previa, conocen más del funcionamiento del Estado y
de los criterios para acercarse a quienes toman decisiones, que en otros países de
América Latina.
La variada experiencia de los presupuestos participativos en el Perú
119
Defensa. Por lo general, a las primeras no les interesa incorporarse
al presupuesto participativo, ya que para hacer prevalecer sus intereses e inclusive realizar obras en una comunidad por un exigido principio de responsabilidad social, estiman más conveniente establecer
instancias de negociación directa con las autoridades locales, y en
los problemas estratégicos, con el gobierno nacional. No se sienten
comprometidos, salvo cuando resulta inevitable dialogar con las comunidades, por temor a enfrentar exigencias desmedidas de la población, o de verse obligados a dejar, en parte, lo que ha sido su
planificación previa.
Los Frentes de Defensa, cuya fuerza varía de región a región y de
período a período, si logran dirigir un movimiento, se van a legitimar por el radicalismo de sus demandas. Un proceso participativo,
ordenado en diferentes espacios, trastocaría lo que entienden como
sus necesidades más urgentes.
La confusión de instancias: los CCL y los agentes
participantes y la intervención de autoridades
y de ONGs
Como se ha señalado, la convocatoria a la participación de esta debilitada sociedad civil se realiza a través de los Consejos de Coordinación regionales y locales, y la intervención de los agentes
participantes. En el primer caso se trata de una entidad mixta formada por alcaldes y representantes de organizaciones sociales. Los
alcaldes preferirán negociar directamente con otras autoridades del
gobierno subnacional, para obtener ventajas más factibles e inmediatas que si previamente procedieran a realizar una amplia consulta.
Los llamados agentes participantes, sobre todo en espacios desarticulados, tendrán escasa incidencia, dependerán de decisiones previas e inconsultas de autoridades locales, que fijarán unilateralmente
techos presupuestales, marcando así los parámetros de la discusión o
de la tarea de los llamados “facilitadores”, en su mayoría provenientes de ONGs que, en ocasiones, más que contribuir a ordenar el debate y canalizar las prioridades que se expresan, la derivan a lo que
son sus propios objetivos y los de sus clientelas o públicos cautivos,
ejerciendo esa práctica mientras esgrimen que están practicando una
experiencia de democracia directa.
120
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Las oposiciones artificiales entre participación y
representación
En buena medida la justificación de los presupuestos participativos
surgió de atender, a veces por razones atendibles, los límites de la
democracia representativa en determinadas instancias que requieren
que los ciudadanos expresen directamente su opinión.
Ocurre, sin embargo, que aspirar a una participación plena de la
comunidad como se pretende en todas las instancias es irrealista, y
hasta parte de una estrategia mal urdida de una élite local para justificar sus decisiones. Las experiencias exitosas que hemos expuesto son
aquellas en las cuales se realizan primero consultas a nivel de barrios
o de caseríos rurales; allí se discuten y se establecen prioridades, se
nombra luego una estructura de delegados que organizan un nuevo
debate que basado en las opiniones previamente recogidas, y sólo en
localidades donde es posible un rápido traslado de un lugar a otro,
culminar el proceso con una asamblea general. De lo contrario, la
participación es invocada en el discurso y escamoteada en los hechos.
La intervención de los equipos técnicos
La organización del proceso, la definición de prioridades, la elaboración de proyectos, exige la presencia de una burocracia calificada
con que el país no cuenta en todas sus provincias y distritos. Menos
aún, que existan equipos técnicos que defiendan los intereses de la
comunidad frente a las aspiraciones del gobierno local en el que se
desempeñan.
En ocasiones los equipos técnicos intentan imponer sus criterios,
al entender por razones que consideran justificadas, que la población no está en condiciones de apreciar adecuadamente lo que está
ocurriendo en un determinado territorio. En otras ocasiones, pretendiendo también sustentar sus argumentos en motivos de buena
administración, o siguiendo relaciones de clientela o patronazgo, alteran los criterios establecidos por la comunidad, aduciendo que los
perfiles de proyecto decididos por ésta no consiguen alcanzar los estándares mínimos de calidad para que puedan ser aceptados, y que
ellos no disponen de tiempo o de recursos para introducir las necesarias rectificaciones.
Algunos funcionarios tienen propuestas del presupuesto participativo literalmente perdidas en las gavetas de sus escritorios. Otras
veces sucede también que el presupuesto participativo de la capital
orienta al conjunto de la provincia no necesariamente por mala voLa variada experiencia de los presupuestos participativos en el Perú
121
luntad, sino porque dadas las condiciones existentes, es lo que consideran realistamente que están en condiciones de hacer.
Las experiencias de una discusión participativa exitosa sucede por
lo general cuando los equipos técnicos de regiones y provincias se
trasladan a distritos alejados y ayudan a sistematizar las necesidades
que la población les expresa. En sociedades como la peruana, el presupuesto participativo es un proceso exigente en términos de inversión.
Se requieren equipos técnicos más amplios y fondos para que puedan
recorrer su circunscripción, y hagan con que el proceso discurra de
modo articulado entre una región, una provincia, un distrito.
Las exigencias de capacitación
Hasta para hacer valer su propia autonomía, los ciudadanos deben
tener niveles de capacitación que hagan más eficaz su intervención
en el proceso. Esta capacitación debe ser distinta, pero con niveles
de influencia parecidos a los de la burocracia. Las disposiciones que
en teoría atienden a esta necesidad no han sido reglamentadas. Si se
quiere en verdad democratizar el proceso, entonces se debe hacer un
brusco cambio de orientación.
El irrealismo en la elaboración de los Planes de
Desarrollo Concertados
Muchas provincias y distritos no cuentan con estos planes exigidos
por las principales leyes que regulan la descentralización. En muchos
casos, cuando existen, no son más que un listado de necesidades imprecisamente formuladas en que coexisten la ambición y la vaguedad
de las propuestas. En ocasiones se formulan proyecciones para 10 o
20 años, resultado de una o dos jornadas de trabajo con la participación de técnicos de alguna ONG. Por lo general, resulta irrealista
suponer que este instrumento ayuda a la gestión y a organizar lo
que se discute en los presupuestos participativos año por año. Puede
haber excepciones, pero la situación general es la expuesta, lo cual
hace que con frecuencia se recomience una misma discusión de proceso en proceso, con pocos avances sustantivos.
Las retaceadas funciones de los Comités de Vigilancia
Esta institución prevista en diversos Instructivos del Ministerio de
Economía y Finanzas establece que delegados elegidos por la comunidad pueden llegar a formular denuncias a fiscales y a la Contraloría General de la República, si se comprueban irregularidades en el
122
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
cumplimiento de los presupuestos participativos. Los conocimientos
requeridos para realizar estas acusaciones, tanto como las dificultades
para intervenir en complejos procesos jurídicos, les resta atribuciones
en lugar de conferírselas.
En efecto, debiera pensarse realistamente lo que estos delegados
se encuentran en condiciones de hacer, y no instalarlos únicamente
en la cultura de la sospecha. Los encargados de los Comités de Vigilancia pueden estar atentos a si se están cumpliendo las obras decididas, en el tiempo previsto, de acuerdo a los fondos de los que se
dispone.
En todo caso, como lo promueve la ONG DESCO en los distritos del cono sur de Lima (San Juan de Miraflores, Villa el Salvador,
Lurín y Villa María del Triunfo) cuando a los representantes de estos
comités se les instruye adecuadamente, pueden supervisar y ofrecer
a la comunidad una información breve y accesible sobre obras decididas, montos y ritmos de ejecución. Están en condiciones de saber
entonces si existe correspondencia entre lo que se ha aceptado hacer
y lo que efectivamente se está ejecutando.
Los costos de la participación para los más pobres y
los especialistas en la participación
Los pobres, si es que tienen alguna ocupación, trabajan durante largas jornadas y si pueden en varios empleos. La diversificación y lo intenso de su actividad impone entonces límites infranqueables. No se
encuentran en condiciones de involucrarse activamente en el presupuesto participativo por falta de tiempo y recursos, salvo que hayan
establecido alianzas con sectores más organizados de la sociedad local.
Como contrapartida, existen determinados actores que intervienen activamente en todas las etapas de las experiencias participativas. Sus motivaciones son diversas, entre ellas un genuino interés
cívico en el proceso. La situación generalizada, en cambio, tal como
ha sido la opinión que hemos tomado de especialistas en el tema, es
que estas personas combinan la búsqueda de ventajas personales con
otras dirigidas a la organización, el barrio, la comunidad a la que
pertenecen o que representan.
En ocasiones, por razones de eficacia las autoridades locales y las
ONGs están interesados en la permanencia de estos actores, por tratarse de interlocutores cuya experiencia adquirida les facilita el intercambio de ideas. Finalmente, pueden ser cooptados, pasando de
simples participantes a integrantes de algunas de estas organizacioLa variada experiencia de los presupuestos participativos en el Perú
123
nes. No ocurre solamente en el caso peruano, en este sentido también existen experiencias en el caso brasileño.
En el proceso participativo también surgen problemas para incorporar nuevos protagonistas. Cuando no se renueva, el proceso gana
en sus efectos inmediatos, y se va a encontrar afectado en los objetivos que finalmente se propone.
El arte y la necesidad de innovar
Tal como se ha señalado más de una vez a la largo de este artículo,
en sociedades heterogéneas como el Perú, buscar que confluyan la
participación ciudadana con la representación requiere de respuestas
imaginativas. No es lo mismo el presupuesto participativo discutido
en un barrio de una gran ciudad, en un pequeño poblado, en un
caserío rural, en una comunidad campesina. Si se encuentra la respuesta adecuada en cada caso, la vida social se hace más democrática
y los gobiernos locales más legítimos. De lo contrario, se establecen
velada o abiertamente mecanismos de control.
Hacer entonces un diagnostico general sobre los presupuestos
participativos en el Perú es no sólo una tarea engorrosa, sino que
en parte carece de sentido. Lo que quisimos hacer aquí es un análisis desprejuiciado del proceso, y al mismo tiempo rescatar aquellas
experiencias que consideramos valiosas, diferentes unas de otras, sin
seguir un patrón general, pero preocupadas todas ellas por alentar la
participación ciudadana.
124
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
INSTITUCIONALIDAD PARTICIPATIVA EN
COLOMBIA: BALANCE Y RETOS
Fabio Velásquez C. y Esperanza González R.
Fabio Velásquez C., Sociólogo. Director de la Unidad Ejecutora de Programas,
Fundación Foro Nacional por Colombia. Esperanza González R., Socióloga,
Presidenta Ejecutiva de la Fundación Foro Nacional por Colombia.
INTRODUCCIÓN
La centralidad de la participación ciudadana en la estructuración de
los sistemas democráticos contemporáneos ha modificado de manera
sustancial su configuración institucional y cultural. Las formas y los
significados de la democracia representativa fueron complementados
y, hasta cierto punto, puestos en tela de juicio por una nueva gramática de las relaciones entre la sociedad y el Estado54, que colocó
en el corazón de los sistemas democráticos nociones como las de diversidad sociocultural, ciudadanía activa y fortalecimiento de lo público, y nuevas prácticas para la toma de decisiones sobre los asuntos
de interés colectivo.
Desde el punto de vista institucional, fueron diseñados nuevos
espacios de deliberación y de decisión, así como mecanismos para la
toma de decisiones. También se renovaron los imaginarios políticos
al dar cabida a valores que otrora no tenían un peso tan significativo
en el funcionamiento de la democracia, tales como el pluralismo, la
tolerancia, el respeto a la diferencia, la construcción de consensos,
la reivindicación de identidades específicas, entre otros. Nuevos escenarios de ejercicio de la ciudadanía, nuevos valores orientadores
de la acción y también nuevos actores de carne y hueso – no sólo el
ciudadano abstracto de la Ilustración – han sido protagonistas en la
construcción de bienestar y de convivencia colectivos.
Así, la democracia participativa se configuró no sólo como un
sistema de instituciones representativas para la toma de decisiones y
para su ejecución bajo el imperio de la ley (Estado de derecho), sino
también como una arena de encuentro y una apuesta ético-política
para la convivencia entre diferentes. La participación se erigió pues
como un factor potencial de fortalecimiento y profundización de la
democracia, y como un instrumento para la búsqueda de bienestar.
En Colombia, la Constitución de 1991 se alineó con este nuevo
concepto de democracia, lo que representó un salto cualitativo y, sobre todo, un reto para enfrentar dos circunstancias cuya conjugación
habían producido un gran malestar en la mayoría de los colombianos: de un lado, la crisis del régimen político bipartidista, régimen
de carácter autoritario y políticamente excluyente, a través del cual
los partidos tradicionales (liberal y conservador) se reservaron el monopolio del Estado mediante un pacto de alternación en el poder que
54 SANTOS y AVRITZER (2002).
Institucionalidad participativa en Colombia: balance y retos
127
se inició en 1958 y culminó prácticamente con la expedición de la
nueva Constitución en 1991. De otro, el conflicto armado, que en
un comienzo abarcó unas pocas regiones del país y, posteriormente,
se fue expandiendo hasta cubrir, a finales de los años ochenta, una
buena parte de la geografía nacional.
Dos componentes de la reforma del Estado, iniciada a mediados de la década del 80 y consolidada a través de la Constitución de
1991, tuvieron una gran relevancia: la descentralización del Estado
y la institucionalización de espacios y mecanismos de participación
ciudadana en la gestión pública, especialmente en el nivel municipal.
A través de la descentralización, se buscó entregar competencias, recursos y poder de decisión a las entidades territoriales (especialmente
a los municipios), con el fin de mejorar la prestación de los servicios
y acercar la gestión pública al ciudadano. A través de la institucionalización de la participación se pretendió incorporar a la ciudadanía a las decisiones que la afectan. Ambos componentes tenían una
sola finalidad: recuperar la legitimidad del régimen político a través
de una redefinición de la arquitectura del Estado y de las reglas de
juego para la toma de decisiones, y construir progresivamente el camino hacia la paz.
¿Qué tanto la institucionalización de la participación ha logrado
enlutarse hacia esos objetivos? ¿Cuáles son sus rasgos más característicos en su desarrollo en las últimas dos décadas? ¿Cuáles son sus
fortalezas y debilidades? ¿Sus logros y sus fracasos? Este documento
pretende aportar algunos elementos de reflexión para responder esos
interrogantes. Para tal efecto, el texto está dividido en cuatro partes.
En la primera, se analizan los antecedentes de la institucionalización
de la participación en Colombia y los diseños normativos e institucionales que rigieron su ejercicio. En la segunda parte se analiza la
evolución de la participación en la década del noventa, a través de
un examen de sus rasgos más sobresalientes. En la tercera parte se
analizan algunas tendencias recientes y los problemas más relevantes
que enfrenta hoy el ejercicio de la participación en el país. En la sección final se señalan brevemente algunos retos de cara al futuro.
128
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN
EN COLOMBIA
A mediados de la década del 80 del siglo pasado se inició un cambio silencioso en la arquitectura del Estado y del régimen político
colombiano, producto de las reformas que entregaron a los entes territoriales, en especial a los municipios, una cuota importante de autonomía política y administrativa, y unos recursos que desde finales
del siglo XIX y a lo largo del siglo XX les habían sido sustraídos por
el gobierno central.
Uno de los aspectos más novedosos de la descentralización del
Estado colombiano fue la institucionalización de mecanismos e instancias de participación ciudadana en la gestión pública, a través de
los cuales distintos sectores de la sociedad podrían incidir en el contenido de las políticas públicas. Mediante la reforma constitucional
de 1986 y la expedición de las leyes nº 11 y nº 12 de ese mismo
año se ordenó la elección popular de los alcaldes y fueron creados
algunos mecanismos de participación, como la consulta popular municipal, las Juntas Administradoras Locales55, la participación de los
usuarios en las Juntas Directivas de las empresas de servicios públicos56 y la contratación comunitaria57.
La Constitución de 1991 y sus desarrollos legislativos avanzaron en esta dirección creando mecanismos de intervención directa
de la población en las decisiones públicas (iniciativa legislativa, consulta popular, referendo, plebiscito, revocatoria del mandato, cabildo
abierto), y un buen número de instancias de participación ciudadana
en la gestión pública municipal. Hoy día, Colombia cuenta con una
amplia infraestructura participativa que permite a los ciudadanos intervenir en los asuntos de su municipio y del país, y incidir de diversa forma en las decisiones públicas58.
55 Las Juntas Administradoras Locales (JAL) son instancias de representación territorial de las comunas (divisiones territoriales de los municipios en su área urbana) y
de los corregimientos (divisiones territoriales del área rural de los municipios). Son
elegidas mediante sufragio universal.
56 Hasta ese momento, las juntas directivas estaban conformadas solamente por
representantes del Alcalde y del Concejo Municipal.
57 Mediante este mecanismo, las Juntas de Acción Comunal (JAC), las Sociedades
de Mejora y Ornato, las Juntas y Asociaciones de Recreación, Defensa Civil y usuarios, constituidas con arreglo a la ley y sin ánimo de lucro pueden contratar con la
administración municipal la ejecución de determinadas funciones u obras.
58 El estudio de Velásquez y González (2003) identificó cerca de 30 leyes que
crearon mecanismos e instancias de participación ciudadana en la gestión pública.
Institucionalidad participativa en Colombia: balance y retos
129
Las reformas aludidas se inspiraron en el propósito de instaurar
la democracia participativa en Colombia59. La idea era transformar el
régimen político promoviendo prácticas participativas60 que involucraran a los ciudadanos en los asuntos públicos, dieran legitimidad
a las decisiones políticas y administrativas, y permitieran un desempeño eficiente y transparente de las autoridades públicas.
Dos elementos del contexto propiciaron estas reformas: la crisis
del sistema político y la agudización del conflicto armado. En efecto,
la institucionalización de la participación fue la respuesta del sistema
político a su propia crisis, una de las más agudas que había vivido
en toda su historia republicana. Hasta ese momento, el sistema político era cerrado a la voz ciudadana: el único instrumento de intervención de la población en la escena pública era el voto para la elección
del Presidente de la República, y de los miembros de los cuerpos de
representación política (concejos municipales, asambleas departamentales y Congreso Nacional). De resto, la población carecía de instrumentos para incidir en las decisiones públicas. El régimen podía ser
Actualmente, existen más de treinta instancias de participación en el nivel municipal
(juntas, consejos, comités, foros, mesas de concertación, etc.). También existen espacios no institucionales, que han surgido por iniciativa ciudadana o gubernamental,
que hacen parte del nuevo escenario de la participación en Colombia. En este trabajo,
sin embargo, interesa analizar solamente la evolución y los resultados de la participación en su dimensión institucional.
59 Según Sader, las experiencias políticas que se amparan bajo el rótulo de “democracia participativa” se caracterizan por la afirmación del Estado de derecho,
del planeamiento participativo, de la responsabilidad social de las empresas, de la
participación de las mujeres en la lucha política y de la reivindicación de los derechos
sociales. Le apuestan a una profundización de las relaciones entre los ciudadanos
y las decisiones del poder político y a un rescate de los grupos minoritarios como
actores sociales. Le apuntan a una reforma democrática del Estado en el sentido de
acercamiento de los gobernantes a los gobernados y de control de los segundos sobre
los primeros. Las iniciativas de democracia participativa buscan rescatar la dimensión
pública y ciudadana de la política, sea a través de la movilización de sectores sociales
interesados en la realización de políticas públicas, presionando a las autoridades
para que tengan en cuenta sus puntos de vista y sus necesidades, sea a través de la
transformación/flexibilización de las instituciones representativas para que abran las
puertas a la voz de los ciudadanos (SADER, 2002, pp. 651 y ss.).
60 Entendemos las prácticas participativas como aquellas conductas que resultan de la
acción intencionada de individuos y grupos en el escenario público, en pos de metas
específicas, en función de intereses diversos y en el contexto de tramas concretas de
relaciones sociales y de poder. A través de ellas los individuos o grupos, en función de
sus respectivos intereses (de clase, de género, de generación, étnicas, etc.), intervienen
en el escenario público, directamente o por medio de sus representantes, con el fin
de obtener bienes y servicios específicos (materiales y simbólicos) y/o de incidir en
las decisiones colectivas relacionadas con la distribución de dichos bienes y servicios.
Pueden desarrollarse a través de canales institucionales o de manera informal.
130
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
calificado como una democracia formal y elitista, cuya dirección real
estaba en manos de unas minorías “selectas”, elegidas por los ciudadanos a ciertos intervalos para que gobernaran en su nombre. Además, no era un régimen competitivo; por el contrario, a finales de la
década del 50 los partidos tradicionales (liberal y conservador) firmaron un pacto (el Frente Nacional) para alternarse en el gobierno, repartirse milimétricamente el aparato estatal y excluir a cualquier otro
actor político de la posibilidad de conducir los destinos del país.
Dos componentes constituían en ese momento los ejes articuladores del régimen político: el clientelismo y el autoritarismo. Buena
parte de la interacción entre gobernantes y gobernados tenía lugar a
través de canales informales articulados a través de redes de clientela
controladas férreamente por la dirigencia bipartidista. Como lo indican acertadamente Leal y Dávila (1990), “las relaciones de clientela
permanecieron en su condición de ingrediente importante del sistema político hasta el Frente Nacional. A partir de allí (...) el clientelismo se proyectó como la relación política principal para articular el
sistema que se reorganizó con el nuevo régimen” (p. 18).
El otro componente del sistema político fue la respuesta autoritaria del Estado a la movilización ciudadana, en un contexto de
modernización social y política generadora de desigualdades. Dicha
respuesta se expresó de varias formas: la exclusión política, la concentración del poder en el ejecutivo y la represión directa y permanente de la protesta social.
Al finalizar la década del setenta, un amplio segmento de la población había perdido la confianza en los líderes políticos y en las
instancias tradicionales de representación, así como en la capacidad
del Estado de asegurarle mejores condiciones de existencia. Dicha
desconfianza, acrecentada por el autoritarismo de los gobernantes, se manifestó por vías bien distintas: abstencionismo de un porcentaje creciente de la población que no veía en las elecciones un
instrumento favorable a sus intereses; protesta ciudadana ante la incapacidad del Estado de satisfacer las necesidades de la población, e
intensificación del conflicto armado.
Este último aspecto constituye una de las particularidades del caso
colombiano. Desde fines de la década del cuarenta del siglo pasado, la
historia colombiana ha estado marcada por la violencia política. La interpretación del conflicto armado en Colombia y de sus últimas fases
no es fácil en razón de la complejidad del fenómeno y de los cambios
que ha sufrido en las últimas tres décadas. Como bien señala Pécaut
Institucionalidad participativa en Colombia: balance y retos
131
(2004), el conflicto armado combina una multiplicidad de estratos
históricos, de configuraciones sociales y de registros de acción. Los
actores que intervienen en el conflicto poseen rasgos bien diferenciados según la época: una cosa son las FARC, expresión por excelencia
de las formas de autodefensa campesina en los años cincuenta; otra, la
guerrilla surgida de esquemas revolucionarios surgidos en América Latina al calor de la revolución cubana (ELN y EPL), de corte marxista;
y otra el paramilitarismo, de perfil claramente anti-insurgente.
Los escenarios también han cambiado: hasta 1960, señala Pécaut,
las adhesiones colectivas eran dominantes en la sociedad colombiana;
en las dos décadas siguientes la urbanización y el desarrollo capitalista hacen emerger nuevas capas sociales y nuevos movimientos
(obrero y campesino), mientras que a finales de los setenta el régimen político se endurece y cambia el perfil de la acción guerrillera
hacia la protesta política.
El discurso y las prácticas participativas surgen en una fase de
la violencia política, caracterizada por el protagonismo de distintos
grupos guerrilleros y por un recrudecimiento del autoritarismo del
régimen, expresado en la aplicación del Estatuto de Seguridad, promulgado por el gobierno del Presidente Julio César Turbay (19781982)61. Esta política represiva fue respondida por la guerrilla por
un incremento de las acciones violentas que llevaron al gobierno de
Belisario Betancur, a comienzos de la década del 80, a plantear una
propuesta de diálogo para evitar que siguiera corriendo más sangre
en el país, y una estrategia de apertura democrática, condición sine
qua non para el éxito de su propuesta de paz. La apertura del sistema
político a través de la participación se convertía así en un componente central de la acción gubernamental.
Así, los años 80 fueron testigos de un país convulsionado, sumido en una profunda crisis alimentada por una insurgencia que
exigía un espacio en el escenario político, y que se nutrió de las inconsecuencias y contradicciones de la democracia colombiana que:
61 “El gobierno de Turbay Ayala fue un intento fallido de extremar al máximo la
alternativa represiva de control a la disensión y al inconformismo social y político. Esta
respuesta del Estado al conflicto político, que se venía gestando desde el Frente Nacional, desembocó primordialmente en la mayor radicalización de las fuerzas en pugna,
en la polarización de los sectores sociales en conflicto y erosionó la precaria ideología
consensual. De otra parte, la lucha guerrillera y la acción política desinstitucionalizada
se vieron fuertemente legitimadas en el ámbito popular, ante los actos de un gobierno
que negaba cotidianamente en la práctica los postulados ideológicos formales que
sustentan el Estado de Derecho colombiano” (Santamaría y Silva, 1984, p. 56).
132
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
"junto al mantenimiento de una serie de instituciones propias de un
estado de derecho, y de libertades y derechos civiles, permite la coexistencia paralela del estado de sitio como normalidad, de formas
autoritarias y de represión de la protesta social legítima, de grupos
paramilitares y de violencia privada con apoyos en las Fuerzas Armadas, de la impunidad y de la falta de garantías para la vida humana,
así como de evidentes expresiones de intolerancia y exclusión antiizquierdista." (LOPEZ DE LA ROCHE, 1994).
Los procesos de descentralización y de institucionalización de
instancias y mecanismos de participación ciudadana en la gestión
pública fueron entonces el resultado de una dinámica interna en la
que las élites modernizadoras de los partidos tradicionales, apoyados
por algunos sectores de la débil izquierda colombiana y por las organizaciones y los movimientos sociales interesados en modificar los
patrones tradicionales de ejercicio de la política (el clientelismo y el
autoritarismo), se vieron obligadas a abrir una válvula de escape a las
tensiones sociales y políticas que vivía el país. La participación fue
en esencia una oferta estatal, presionada en parte por el movimiento
social, pero inspirada principalmente en la intención de reducir significativamente los niveles de conflicto, recuperar la legitimidad perdida del sistema político y rescatar para los sectores dominantes las
riendas del poder y la confianza ciudadana62.
Con la institucionalización de la participación se pretendió no
sólo garantizar una apertura democrática de amplio alcance que permitiera a los sectores excluidos involucrarse en la dinámica pública,
sino mejorar la gestión de los municipios y recuperar la confianza
de la población, en un régimen hasta entonces muy débil en términos de aceptación ciudadana.
Durante la década del 90 hubo un desarrollo importante de la legislación en materia de participación. Los desarrollos legislativos de
la Constitución se multiplicaron y conformaron una amplia infraestructura de la participación ciudadana, especialmente en el ámbito
municipal, que se sigue desarrollando. Además de los mecanismos
de decisión directa (referendos, consultas populares, iniciativa legislativa, plebiscito, cabildo abierto, revocatoria del mandato), consa62 El Ministro de Gobierno del Presidente Betancur, en la exposición de motivos de
la Ley nº 11 de 1986 señalaba que los movimientos cívicos locales y regionales habían
llegado a un punto tal que amenazaban la estabilidad de las instituciones democráticas
del país, por lo que era necesario adelantar las reformas necesarias para atacar la raíz
de estas movilizaciones y asegurar mayor estabilidad al sistema político.
Institucionalidad participativa en Colombia: balance y retos
133
grados en la ley nº 134 de 1994, esa infraestructura contempla un
buen número de consejos y comités de participación. El cuadro 1 incluye la mención de los que han tenido mayor desarrollo63.
Cuadro 1
Espacios, alcance y agentes participativos en Colombia
Tipo de agente participativo según instancia
Sector
ALCANCE
TIPO DE AGENTE PARTICIPATIVO
Servicios Públicos Domiciliarios (Comité
de desarrollo y control social de los
servicios públicos, Juntas Directivas de
las Empresas)
Información,
Consulta, Iniciativa, Fiscalización y Gestión
Representantes de usuarios de los Servicios
Públicos para velar por la eficiencia en la
prestación de los servicios públicos domiciliarios.
Salud (Asociaciones o Ligas de Usuarios
de Salud, Comité de Etica Hospitalaria,
Comités de participación comunitaria
en salud – Copacos)
Consulta,
Iniciativa,
Fiscalización y
Gestión
Representantes de la comunidad para la
defensa y la protección del derecho a la
salud y la prestación del mismo.
Educación (Juntas Municipales de Educación, Foros Educativos Municipales)
Consulta,
Iniciativa y
Fiscalización
Ciudadanos, ciudadanas y representantes de la comunidad para la defensa y la
protección del derecho a la educación y la
prestación del mismo.
Desarrollo Rural (Consejo Municipal de
Desarrollo Rural)
Concertación,
Decisión y
Fiscalización
Representantes de organizaciones del
sector rural que proponen y acuerdan
políticas dirigidas al sector y vigilan su
ejecución.
Control Social (Veedurías ciudadanas y
Juntas de Vigilancia)
Fiscalización
Personas a título individual y organizaciones sociales que deciden por voluntad propia iniciar procesos de vigilancia y control
en el uso de los recursos públicos.
Planeacíon (Consejo Consultivo de
Planificación de Territorios Indígenas,
Consejo Municipal de Cultura, Consejo
Municipal de Juventud, Consejo Municipal de Paz, Consejo Municipal de Política
Social, Comité Municipal de Desplazados, consejos poblacionales de discapacitados de etnias, de mujeres, etc.).
Información y
consulta
Representantes de sectores sociales encargados de emitir concepto sobre propuestas de planes locales (globales, sectoriales,
territoriales) y de seguimiento a su ejecución. También promueven la consideración
de problemáticas específicas en el marco
del diseño de políticas públicas.
Fuente: Elaboración propia.
63 No está de más señalar que esos espacios no son de obligatoria creación en
todos los casos. Hay un componente de discrecionalidad de las autoridades públicas
para su reglamentación, con algunas excepciones en las que dichas autoridades están
obligadas a crearlos y a realizar la convocatoria para su conformación. Es el caso de
los consejos de planeación y los de política social.
134
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Como se observa en el cuadro, existen espacios globales, sectoriales y poblacionales. Estos últimos, entre los cuales cabe mencionar
el Consejo Municipal de Planeación, el Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial, el Consejo Municipal de Desarrollo Rural y algunas veedurías ciudadanas, se caracterizan por el hecho de que su
referente es el municipio o la ciudad en su conjunto, o un segmento
territorial “meso” (comuna o corregimiento), y no un sector (educación, salud, medio ambiente) o un grupo social en particular (jóvenes, comunidades étnicas, desplazados, etc.).
Otra forma de clasificarlos es según el tipo de representatividad:
territorial, institucional y social. La primera toma como referente el
territorio: los agentes participativos intervienen en representación de
un segmento sociogeográfico del municipio y su designación o elección se hace con ese criterio. En la segunda categoría, el espacio de
participación es conformado fundamentalmente por personas que representan a instituciones (entidades no gubernamentales, universidades, corporaciones, cooperativas, sector privado) y no a conjuntos
poblacionales o a organizaciones sociales de base. Los Consejos de
paz, de atención a los desplazados, los comités interinstitucionales de
discapacitados y otros similares, son ejemplos de esta categoría.
Finalmente, el grupo más amplio está conformado por los órganos de representación social. Su naturaleza está ligada a la expresión
de intereses sociales particulares en la escena pública. Es una categoría altamente heterogénea que puede ser desagregada según criterios
muy diferentes. Por ejemplo, pueden distinguirse canales de representación global, como el Consejo Territorial de Planeación, el Consejo
Consultivo de Ordenamiento Territorial o las audiencias públicas, en
los que intervienen agentes de origen social y territorial muy diverso
para la discusión de temas que generalmente abarcan el conjunto de
facetas de la vida municipal; de otro, canales de representación sectorial o funcional (consejo de juventud, instancias en los ámbitos de
educación y salud, medio ambiente, etc.) en los que el referente es
un ámbito particular de la vida de la ciudad o un grupo social específico. Las instancias sectoriales son las que tienen mayor peso cuantitativo en el conjunto.
Un último rasgo de los espacios de participación es su limitado
alcance decisorio. En efecto, la lectura de las funciones de cada uno
de ellos indica que su trabajo gira principalmente en torno a actividades de iniciativa y fiscalización y, en menor grado, de consulta,
concertación y gestión (cuadro 2).
Institucionalidad participativa en Colombia: balance y retos
135
Cuadro 2
Alcance de las instancias de participación ciudadana (%)
TIPO DE TAREAS
%
Información
17,2
Consulta
34,5
Iniciativa
82,8
Fiscalización
58,6
Concertación
34,5
Decisión
27,6
Gestión
34,5
LA DECADA DEL 90
Este amplio espectro de instancias de participación denota una gran
riqueza desde el punto de la oferta de espacios y de su cobertura
y alcance. El problema, empero, es que durante la década del 90
tal riqueza no se tradujo necesariamente en procesos de movilización ciudadana en torno a lo público, en la democratización de la
gestión y, sobre todo, en la incidencia de la ciudadanía en la formulación, ejecución y seguimiento de las políticas públicas; por el
contrario, la brecha entre la institucionalidad participativa, las conductas de la población en el escenario público y sus resultados en
términos de la modernización y democratización de la gestión parece ampliarse. ¿Cómo explicar ese “desfase” entre la oferta institucional de participación y dinámicas ciudadanas de movilización en
torno a lo público?64
El ejercicio de la participación requiere de dos tipos de condiciones: en primer lugar, un ambiente socio-político favorable; es decir,
un conjunto de opciones que brinda el entorno social y político, en
relación con las cuales los actores toman la decisión de participar en
la búsqueda de bienes públicos. Entre tales opcio­nes pueden mencio64 No sobra señalar que el país ha registrado experiencias exitosas de participación
en muchos lugares de su geografía en lo que va corrido de las dos últimas décadas.
Sin embargo, tales experiencias, sin duda importantes, en el panorama de los escenarios institucionales de participación siguen siendo minoritarias en número. Más aún,
varios de los procesos exitosos responden más bien a dinámicas no institucionalizadas, que no pasan necesariamente por los canales establecidos en la norma.
136
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
narse el grado de apertura del sistema político a las demandas sociales
y a la protesta ciudadana, la presencia o ausencia de grupos de apoyo
a los actores partici­pantes, el grado de unidad de las élites políticas, y
la capacidad del gobierno para instrumentar sus planes y programas.
Estos elementos alteran los costos y la “rentabilidad” de la acción colectiva, de manera que estimulan o frenan la participación.
En segundo lugar, la constitución de identidades colectivas: los
actores pueden aprovechar un entorno favorable en la medida en
que estén en condiciones de actuar a tono con tales circunstancias.
Así, para garantizar el éxito de las prácticas participativas resultan
fundamentales el grado de articulación/desarticulación de los actores, de homogeneidad/heterogeneidad entre ellos, la densidad del
entramado de sus relaciones; en otras palabras, la consistencia de su
identidad como grupo. El análisis de este aspecto incluye, además,
aspectos tales como los niveles de organización de los partici­pantes,
los liderazgos, las redes de compromiso establecidas, los recursos (de
información, saberes, medios logísticos, recursos materiales, etc.) de
los cuales disponen para involucrarse en un proceso participativo, y
las motivaciones que los llevan a desarrollar prácticas participativas.
La combinación de esos dos tipos de condiciones puede ser muy
variada y da lugar a dinámicas y a resultados diferentes.
Desde el punto de vista del entorno sociopolítico, un factor
determinante, aunque no único, que incide en las dinámicas de
participación son las estrategias desplegadas por los agentes gubernamentales para el manejo de los procesos participativos. Se trata de
estrategias disímiles, que obedecen a lecturas diferentes de la realidad
local y, especialmente, a intereses que se juegan en la escena política. El estudio de Velásquez y González, ya citado (2003), encontró
cinco diferentes estrategias de los actores gubernamentales frente a
los escenarios de participación:
• La participación-formalidad: Es la participación entendida únicamente como un requisito formal que es preciso llenar para cumplir
con las exigencias de la norma. Se crean las instancias, pero éstas
no reciben ningún estímulo ni apoyo de parte de las autoridades
gubernamentales. Incluso, en ocasiones éstas buscan que los canales
no funcionen y se vuelvan inocuos, de manera que pierdan legitimidad y mueran por falta de apoyo gubernamental y/o ciudadano.
• La participación “sin alas”: es aquella que las autoridades locales
promueven siempre y cuando las prácticas participativas no ponInstitucionalidad participativa en Colombia: balance y retos
137
gan en cuestión las lógicas y las estructuras de poder vigentes en el
municipio. Se habla de ella, se la pondera, se la respalda, incluso
con fondos municipales, pero al mismo tiempo se la “ataja” para
que no se convierta en un instrumento de construcción de contrapoderes en favor de sectores tradicionalmente excluidos de los circuitos de toma de decisiones.
• La participación-integración-cooptación: Es aquella que las autoridades locales promueven para evitar corrientes de pensamiento
y de movilización ciudadana que actúen en contra de la lógica dominante del sistema político local. Uno de los instrumentos más
importantes utilizados para el logro de ese propósito, aunque no el
único, es la cooptación de viejos y nuevos liderazgos por parte de
las autoridades locales y sus organizaciones políticas para que actúen en beneficio de los intereses políticos hegemónicos en la vida
local, antes que a favor de las necesidades y aspiraciones de la población a la que – se supone – representan.
• La participación-concertación: Este concepto coloca el acento en
la construcción colectiva de acuerdos en torno a objetivos comunes
y a los medios para alcanzarlos. Dos ideas son centrales en esta noción: el pluralismo sociopolítico y la intervención directa de la ciudadanía en el análisis de su entorno, y en la toma de decisiones.
• La participación-modo de vida: Aquí la participación no es concebida como una actividad adicional a la rutina diaria de la gente,
como algo que exige esfuerzos adicionales y costos (de tiempo,
de recursos, etc.), sino como un valor y una norma social interiorizados desde la infancia, que llevan a la gente a involucrarse en
dinámicas colectivas, no tanto para la obtención de un beneficio
específico, aunque ese aliciente puede existir, sino principalmente
porque es bueno hacerlo, y de esa forma el colectivo social se beneficia y fortalece.
Estas estrategias pueden combinarse y, además, cambiar con el tiempo.
A ellas, además, se suman otros factores, como la garantía de libertades de asociación y expresión, no totalmente lograda en Colombia,
y la existencia de actores del entorno, como las ONG, la cooperación
internacional, los medios de comunicación, las iglesias, etc., que, en
el caso colombiano, han jugado un papel importante para dar soporte
técnico, social y político a las prácticas participativas.
El balance de los factores del entorno socio-político en Colombia no es el mejor, en el sentido de que, después de dos décadas de
138
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
experiencias participativas a través de espacios institucionales, algunos sectores gubernamentales siguen mirando con desconfianza este
tipo de dispositivos. Hay que reconocer, no obstante, que esa actitud
viene cambiando poco a poco, y que el papel de otros actores (las
universidades, las ONG, la Iglesia y la cooperación internacional,) ha
sido relevante para darle dinámica a la participación, especialmente en
el nivel municipal. Tales actores han estimulado los procesos de planeación participativa, los presupuestos participativos, el control social
a la gestión pública y sus resultados, el diseño de políticas sectoriales
y poblacionales con participación de los interesados, entre otros.
Desde el punto de vista de los actores de la participación, lo primero que hay que reconocer es que la “oferta” participativa estatal de participación ha estimulado de algún modo la emergencia de
nuevos actores que intervienen en los escenarios públicos y pujan
por encontrar un sitio en ella para hacer valer sus intereses. En dicha puja los viejos actores sociales, muchos de ellos vinculados estrechamente al mundo de la política local, intentan mantener su lugar,
dando pie a tensiones en el ejercicio del liderazgo, y a nuevas formas de relación entre la sociedad y el Estado en el plano local.
De acuerdo con la investigación de Velásquez y González, se advierten ciertas tendencias desde el punto de vista de los actores. En primera instancia, participan más personas que viven en los municipios
grandes (ciudades) que en los pequeños municipios, dado que en los
primeros existen y operan más espacios y mecanismos. En segundo lugar, participan más las personas que pertenecen a los estratos mediobajo, medio y alto, que los que figuran como estratos más bajos de
la población. Se esperaría que estos últimos fueran los que más intervinieran debido a las carencias que padecen. Sin embargo, no es así.
Ellos muestran gran desconfianza en las esferas institucionales o buscan
el acceso a bienes y servicios a través de otros medios, en particular las
redes clientelistas, o simplemente quedan excluidos de ese acceso. Por
último, participan proporcionalmente más mujeres y personas adultas,
mayores de 55 años, que hombres y jóvenes, excepción hecha de los
consejos de planeación, en los que la población joven tiene mayor
presencia. Lo anterior no significa que haya igualdad de condiciones y de oportunidades para las mujeres y para los hombres. Existe
una especie de división sexual del trabajo en el mundo de la participación, en la que las mujeres convocan, animan, realizan el trabajo
manual y dan apoyo logístico, mientras que los hombres llevan la
palabra, ocupan en su gran mayoría los cargos de representación y
Institucionalidad participativa en Colombia: balance y retos
139
tienen mayor peso en la toma de decisiones. La cultura patriarcal es
aún dominante en los procesos participativos.
Cabe resaltar de todos modos la aparición en el escenario público
de un conjunto de nuevos actores como las mujeres, algunos jóvenes,
minorías étnicas y adultos mayores, que dentro de sus pretensiones
aspiran a renovar las estructuras tradicionales de liderazgo y, de hecho, están incursionando de manera notoria en varios espacios, como
los consejos de planeación y las veedurías ciudadanas, los consejos de
juventud, los consejos de cultura y otras instancias sectoriales.
La renovación del liderazgo social es un hecho incontestable y,
además, reconocido por la población. Sin embargo, ello ha generado
tensiones no despreciables entre viejos y nuevos líderes. Los líderes
tradicionales se resisten a ceder cuotas de poder en sus organizaciones y sus lugares de residencia, mientras que las nuevas capas de líderes pujan por ocupar cargos de representación y por tener una
mayor visibilidad en las decisiones públicas.
Una de las manifestaciones de la resistencia de los liderazgos tradicionales a ceder su lugar a nuevos dirigentes es la polimembresía.
Esta consiste en la pertenencia de un mismo líder a varios espacios,
monopolizando de esta manera la representación social, las oportunidades de decisión y los beneficios que de allí se derivan. Son precisamente los líderes tradicionales, por su mayor experiencia, sus
conocimientos, sus relaciones y su capacidad de negociación, los que
muestran con mayor frecuencia este fenómeno. Esto ha llevado a una
cierta “profesionalización” de la participación y, en algunos casos, a
una burocratización de los cargos de representación social en los escenarios de participación.
A pesar de esa fenomenología que muestra como tendencia dominante las prácticas de participación a través de espacios institucionales, hay que reconocer que esas instancias de participación han
posibilitado que la ciudadanía comience a incidir en las decisiones
que deben tomar las autoridades locales; han permitido unas relaciones más cercanas entre las autoridades y la ciudadanía; han incentivado una mayor preocupación por los asuntos públicos por parte de
la ciudadanía, y han incrementado las acciones de control social con
vistas a resolver las necesidades más apremiantes de la población.
Las fracturas
Lo que muestra la experiencia participativa en la década del 90 en
Colombia es una serie de “fracturas” que limitan su alcance y su im140
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
pacto positivo en términos de la democratización de las decisiones
públicas, especialmente en el ámbito municipal:
•Fractura entre las distintas instancias de participación: cada una de
ellas actúa según su propia lógica, lo que termina por fragmentar
los actores y dispersar las acciones.
•Fractura entre iniciativa gubernamental y acción ciudadana: la
oferta participativa estatal y el manejo que le dan las autoridades
gubernamentales y los agentes políticos no siempre coinciden con
las demandas ciudadanas, lo que provoca desencuentros e ineficiencias en la operación de las instancias de participación.
•Fractura entre representación política y participación ciudadana: los
agentes políticos y los líderes sociales no siempre coinciden en la
definición de los objetivos y del alcance de la participación, lo que
produce tensiones entre ellos y limita la eficacia de la participación.
•Fractura entre intereses particulares e intereses colectivos: la participación en las instancias creadas se convierte en ocasiones en un
“campo de batalla” para el logro de objetivos que no necesariamente
le apuntan al bien común. Muchos de los agentes que intervienen en
procesos participativos intervienen con una lógica de poder “suma
cero”. Así, una fuerte tendencia al neo-corporativismo.
•Fractura entre líderes sociales y sus bases: la polimembresía y la
profesionalización de los agentes que intervienen en los espacios
institucionales han estratificado el universo de la participación y
tienden a producir un fenómeno de “elitización” del liderazgo,
que aleja a los líderes de sus bases y produce fenómenos de autoreferenciación en la acción colectiva.
TENDENCIAS RECIENTES
Esta década ha estado marcada por el intento de un sector mayoritario de la élite política de implantar en el país un proyecto autoritario, en el marco de las formas democráticas vigentes (Estado de
derecho, elecciones, funcionamiento de órganos de representación
política, igualdad formal ante la ley). Como señalan Dagnino, Olivera
y Panfichi (2006), el proyecto autoritario propende por un Estado
fuerte, centralizado, en el que la figura del gobernante concentra
todo el poder y está por encima de cualquier otro actor político; restringe la actuación de las instituciones democráticas y desconoce a la
Institucionalidad participativa en Colombia: balance y retos
141
sociedad civil como interlocutora del Estado; los derechos políticos
son reducidos al mínimo y los derechos sociales prácticamente desconocidos; se criminaliza la protesta, y la participación ciudadana no
es vista con buenos ojos, salvo si a través de ella se apoya y exalta el
régimen político. Los espacios de participación o no existen, o son
cooptados por el Estado.
Este proyecto está representado en la figura del Presidente Álvaro
Uribe, quien desde su llegada al gobierno arremetió contra las instituciones diseñadas por la Constitución de 1991 y ha emprendido
una serie de reformas que minan los principios democráticos de esta
última65. En materia de participación, el modelo propuesto por el
Presidente Uribe (el “Estado comunitario”) se apoya en dos principios fundamentales: en primer lugar, debilitar la autonomía de las
entidades territoriales y, en consecuencia, la descentralización, a través de la re-centralización de competencias y recursos. De esa forma,
el escenario básico de la participación (los municipios) pierden vigencia y fuerza desde el punto de vista de la atención a los problemas de la población, lo que, a su vez, le resta alcance e impacto a la
participación ciudadana66.
En segundo lugar, restarle fuerza a los espacios de participación
ciudadana y propiciar otra forma de relación entre el Estado y la ciudadanía, que pasa, de un lado, por la desinstitucionalización de las
instancias de mediación (los escenarios de participación) y, de otro,
por una relación directa, sin intermediarios, entre el Presidente y los
ciudadanos para resolver directamente sus problemas. El instrumento
por excelencia utilizado por el presidente son los Consejos Comunitarios que lleva a cabo cada sábado en una población distinta. En
tales consejos, el Presidente selecciona sus interlocutores y, en un
diálogo directo con ellos y con sus autoridades, busca resolver problemas concretos a través de la entrega directa de fondos.
Este modelo ha sido incorporado por un buen número de alcaldes y gobernadores, replicándolo en su territorio. La tendencia es,
65 Nos referimos a la reelección presidencial inmediata, al cambio en el régimen
de transferencias a los municipios y departamentos, a la reforma política y de la
justicia, a la ley de justicia y paz para favorecer a los paramilitares desmovilizados y
a la desinstitucionalización de la participación ciudadana, entre otros cambios.
66 Aunque aún los alcaldes mantienen un cierto nivel de autonomía para atender los
asuntos de su jurisdicción, la presidencia, a través de la Consejería de Acción Social y
Cooperación Internacional, ha comenzado a intervenir en los asuntos locales a través
de la entrega de inversión directa en infraestructura y de la entrega de subsidios a la
demanda en campos que por ley son de competencia de los entes municipales.
142
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
pues, hacia la desinstitucionalización de la participación y la implantación de una modalidad de relación directa entre el mandatario y la
población, que centraliza en el primero un gran poder de discrecionalidad con respecto a las decisiones públicas, en particular las decisiones sobre inversión de fondos públicos.
Lo anterior plantea una tensión entre dos modelos de relación
entre gobernantes y gobernados: de un lado, el modelo “tradicional”, que opera con base en las instancias formales de participación,
según reglas de juego establecidas en la norma; de otro, el modelo
de discrecionalidad, que relaciona a la autoridad pública con la ciudadanía a través de una relación personal, no institucional, en el que
la primera concentra el poder de decisión y convierte a la segunda
en un actor dependiente de las decisiones políticas, sin capacidad de
incidir en ellas, más allá de lo que puede hacerse a través del diálogo directo. Esta tensión no está resuelta, lo que significa que el
modelo tradicional sigue vigente, aunque con menor impacto que
antes, mientras el modelo discrecional tiende a generalizarse. Son
dos lógicas bien diferentes, que no se tocan entre sí, pero que plantean a la población un dilema importante sobre su estatuto de ciudadanía: o tener la capacidad de incidir de manera autónoma en las
políticas públicas, a través de instancias y mecanismos regulados por
normas precisas, o acogerse al poder omnímodo de los mandatarios
y depender de su discrecionalidad para recibir los beneficios de la
inversión pública.
Un segundo aspecto que ha ganado peso en las discusiones sobre la participación en Colombia en años recientes es el relativo
a las relaciones entre participación ciudadana y representación política. El tema ha sido examinado por diversos analistas (Santos
y Avritzer, 2002; Bacqué, Rey y Sintomer, 2005; Tatagiba
y Teixeira, 2007), quienes proponen modelos diferentes de relación entre ambos elementos Santos y Avritzer afirman que la participación ciudadana ha surgido como respuesta a las limitaciones de
los modelos hegemónicos de democracia, basados en el mecanismo
de representación; Bacqué, Rey y Sintomer concuerdan con ellos en
ese diagnóstico, pero van más allá al señalar tres formas de relación
entre representación y participación: en primer lugar, la re-movilización política a través de dinámicas participativas. Estas serían un
complemento de proximidad de la democracia representativa.
Un segundo tipo de articulación es la sustitución de un modo
de participación por otro. En este caso, la participación despliega su
Institucionalidad participativa en Colombia: balance y retos
143
propia capacidad de decisión en dominios muy específicos, sin necesidad de articularse con las estructuras representativas clásicas. Los
grupos comunitarios operan entonces como grupos de presión que
ejercen influencia sobre los poderes políticos, constituyendo formas
de representación de minorías y dejando intacto el sistema político
tradicional. Finalmente, otro modelo es el de una combinación entre
las formas convencionales y no convencionales de la participación,
en un juego que se pretende que sea de suma positiva: “la idea es
dotar a las estructuras participativas de un verdadero poder, de manera que dinamicen el sistema representativo por esa vía” (Bacqué,
Rey y Sintomer, 2005, 34). Según los autores, el presupuesto participativo brasileño se inscribe en esta línea, pues busca transformar
el sistema político mediante un apoderamiento de la ciudadanía.
Por su parte, Tatagiba y Teixeira, analizando la gestión de la alcaldesa de São Paulo, Marta Suplicy, del Partido de los Trabajadores, intentan demostrar que el ideal de complementariedad posible
y deseable entre democracia representativa y participativa no logró
concretarse en esa ciudad y que, por el contrario, “las instancias participativas – principalmente en el nivel local – quedan profundamente
‘contaminadas’ por el juego político que es propio del proceso de formación de las mayorías electorales” (Tatagiba y Teixeira, 2007, 19).
En consecuencia, prefieren hablar de una “acomodación o combinación subordinada” de la participación a la representación política.
Habría aquí una cuarta forma de articulación de la participación
y la representación política, distinta a las tres señaladas por Bacqué,
Rey y Sintomer; a saber, la subordinación de la participación a las
lógicas de la representación política, lógicas que son vistas de manera
negativa (“contaminación de la participación por el juego político”),
y que impedirían la complementariedad necesaria entre ambos componentes para asegurar una gobernanza democrática.
Esta nueva forma sería cercana a la de sustitución que mencionan los autores franceses, en tanto las prácticas participativas serían
relegadas a la periferia del sistema, creando una “institucionalidad
paralela” y con escasa capacidad de incidencia en las decisiones públicas; pero añade un nuevo ingrediente: el de la subordinación de
la participación a las dinámicas y criterios de la representación política. Dicha subordinación significa que las lógicas político-partidistas, estrechamente ligadas al clientelismo, a la repartición de cargos
entre los representantes políticos a cambio de apoyo a las iniciativas
del ejecutivo, al juego electoral y a la decisión en manos de los gru144
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
pos políticos, se imponen sobre las aspiraciones democratizadoras de
la participación ciudadana, reduciendo significativamente su eficacia social y política, así como la incidencia de los ciudadanos en los
asuntos públicos.
Lo que ocurre en el caso colombiano se acerca bastante a lo
planteado por Tatagiba y Texeira, y a uno de los modelos propuestos
por Bacqué, Rey y Sintomer. En efecto, la participación institucionalizada surgió en Colombia en los años 80 como una respuesta a la
crisis de legitimidad del régimen político y de los actores del sistema
político. En tal sentido, se la entendió por parte de muchos sectores,
especialmente aquellos que habían sido secularmente excluidos de las
decisiones políticas, como un sustituto de la representación política.
Los agentes participativos harían, entonces, lo que los agentes políticos no habrían logrado: satisfacer las demandas ciudadanas e incidir
en las respuestas del gobierno a dichas demandas. El efecto de sustitución es claro. Sin embargo, esa sustitución no ha significado un
empoderamiento de la ciudadanía para la toma de decisiones, sino
más bien una concentración de poderes en los representantes políticos, en detrimento de la toma de decisiones autónomas por parte
de la población y sus representantes en las instancias de participación. Flexibilizando el concepto, habría allí un efecto de subordinación, en el sentido de que finalmente las decisiones son tomadas por
los agentes políticos, y son muy pocos los escenarios en los cuales la
participación logra incidir en esas decisiones.
El resultado de esas dinámicas ha sido una serie de tensiones entre los actores políticos y los actores de la participación. Los primeros
deslegitiman a los segundos, señalando que no son elegidos mediante
sufragio universal – eso ocurre en la mayoría de las instancias de participación – mientras que ellos sí lo son. Incluso, argumentan que la
participación no tiene mucho sentido, pues la elección popular de los
mandatarios, con base en un programa de gobierno, les otorga total
libertad de acción, lo que en últimas vuelve innecesaria la participación en las decisiones públicas. Los segundos, por su parte, acusan a
los primeros de incapacidad para resolver los principales problemas
de la población, básicamente porque operan en función de sus propios intereses, y no de los del conjunto de la población.
Finalmente, un elemento de gran actualidad, aunque hizo parte
también de los procesos en la década anterior, es el del impacto del
conflicto armado en la gestión municipal. La relación puede ser vista
desde dos ángulos diferentes: de un lado, el conflicto armado ha
Institucionalidad participativa en Colombia: balance y retos
145
tenido un impacto negativo en el ejercicio de la participación, en
la medida en que esta última puede convertirse en un instrumento
para desafiar el poder de los actores armados, especialmente desde
el punto de vista de la denuncia a la violación de los derechos humanos. En tal sentido, los actores armados, especialmente del lado
de los paramilitares, han definido a los líderes sociales como objetivos militares, lo que se ha traducido en la amenaza, el secuestro y la
muerte de miles de dirigentes sociales en diversos rincones del país.
Desde ese punto de vista, el conflicto ha sido un desactivador del liderazgo social y de las prácticas participativas.
De otro lado, para algunas comunidades el conflicto armado se
ha convertido en un aliciente, un estímulo para construir la paz y
oponerse a la arremetida de los actores armados, a través de movimientos de resistencia civil y de noviolencia. Esto ha sido evidente
en las comunidades indígenas, pero también en otras zonas, como
el Magdalena Medio, en donde diferentes comunidades han decidido
trabajar integralmente por la paz en su territorio.
De estas dos tendencias, la primera – el efecto negativo del conflicto sobre la participación – es la dominante, lo que resulta preocupante desde el punto de vista de la sostenibilidad del sistema
democrático en Colombia – así estemos hablando más de una democracia formal que real –, pues le abre trocha al modelo autoritario
que, como se señaló, tiende a imponerse en el país.
LOS RETOS
Hablar de retos sobre la participación significa colocar en primer
plano la necesidad de defender y fortalecer las instituciones democráticas en el país. La participación ha sido un aliciente importante
para una gran cantidad de segmentos sociales, secularmente excluidos de las decisiones públicas en Colombia, para incidir en las decisiones públicas. En su origen no sólo creó expectativas, sino que ha
demostrado, especialmente en los casos exitosos, que es una ventana
de oportunidad no despreciable para fortalecer la democracia y encontrar solución a los grandes problemas del país y de su población.
Por tal motivo, es necesario blindar la institucionalidad participativa del acecho del modelo autoritario que se pretende implantar
en Colombia. Significa fortalecer los espacios de participación y evitar que la desinstitucionalización de la participación y la discreciona146
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
lidad de las autoridades en la toma de decisiones se impongan como
reglas para el futuro.
Es verdad que los escenarios de participación no son los mejores,
que hay dispersión, fenómenos de burocratización y de cooptación
de los líderes sociales por los agentes gubernamentales. Pero siguen
siendo una trinchera importante en la batalla por la democracia real
en Colombia. Hay que perfeccionarlos, sin duda, antes que acabarlos. Es necesaria una reforma del estatuto legal de la participación
en Colombia para evitar la dispersión de normas y de espacios, para
articular los diferentes ámbitos de la participación, y para crear incentivos y condiciones que lleven a la gente a apropiarse de esos espacios y a utilizarlos con criterios de bien colectivo.
Lo anterior pasa por una democratización de las instituciones de
participación. En Colombia cabe perfectamente la propuesta de democratizar la democracia y de ciudadanizar la política. En ambos casos, se trata de evitar que los espacios de participación se conviertan
en objeto de rapiña por parte de unas élites de la participación que
pretenden monopolizar las decisiones y obtener beneficios particulares mediante su uso. Hay que ampliar la base ciudadana de los espacios de participación y asegurar que éstos produzcan resultados que
beneficien a un segmento cada vez más amplio de la población, en
especial de quienes más requieren visibilizarse a través de dichos espacios y poner de presente sus aspiraciones.
La educación para la ciudadanía es, en esa línea, una necesidad
inaplazable. Desde los niños hasta los adultos hay que emprender
una acción muy fuerte de sensibilización en torno a los asuntos colectivos. El miedo generado por los actores armados y la indiferencia de una gran parte de la población por estos temas tienen que ser
revertidos como tendencia dominante. Los ejemplos ya comprobados en el país acerca del potencial de la acción solidaria para enfrentar el conflicto armado y renovar los liderazgos sociales y políticos
tradicionales constituyen la prueba de que sí es posible cambiar el
rumbo. Es en esa lógica que tienen que ser socializados los niños y
educados los adultos.
Finalmente, es necesario romper la brecha que separa la representación política de la participación ciudadana. Eso pasa necesariamente por un ejercicio de reconocimiento del otro como un
adversario, y no como un enemigo. Los actores políticos deben entender que las lógicas de participación pueden fortalecer los sistemas democráticos. Más aún, es necesario que los partidos políticos le
Institucionalidad participativa en Colombia: balance y retos
147
apuesten a fortalecer la participación, cosa que hasta el presente no
ha ocurrido, ni siquiera en el campo de la izquierda política colombiana. Es preciso estimular en los partidos debates internos sobre el
tema y presionar por propuestas que motiven la intervención de la
ciudadanía en los asuntos públicos.
A su vez, los agentes participativos tienen que entender que la
representación política es un mecanismo necesario – así no sea suficiente – de la democracia. Por tanto, las lógicas de participación
deben ser entendidas como un complemento necesario de la representación política. La convivencia y la colaboración entre líderes sociales y políticos debe ser permanente. Será un juego de “suma
positiva” que redundará en beneficio de todos.
El contexto en Colombia no es el mejor para enfrentar esos retos
y conseguir el objetivo de fortalecer la democracia participativa: un
conflicto armado no resuelto; un modelo autoritario que trata a toda
costa de implantarse; una situación de desigualdad e injusticia social
insostenible; una política pública, especialmente en el orden nacional,
que enfoca su fuerza y sus recursos a la guerra; un presidente que se
quiere perpetuar en el poder; y, lo más grave, una ciudadanía que en
su gran mayoría sigue embelezada con el “embrujo autoritario” de
Uribe y que no logra salir de ese sueño que, para una porción importante de colombianos, es más bien una pesadilla. Nada es imposible
en la política. Pero lo que sí es cierto es que el cambio de ese contexto requerirá de largos plazos. Precisamente por ser largos, hay que
comenzar desde ya. Lo demás será perder tiempo y oportunidades.
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Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
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Velásquez, Fabio y González, Esperanza, 2003, ¿Qué ha pasado con la participación
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Institucionalidad participativa en Colombia: balance y retos
149
Nuevas institucionalidades: formas de
participación comunitaria del gobierno
venezolano desde 1999
Margarita López Maya
Este artículo toma extractos elaborados con anterioridad para trabajos del proyecto:
Municipal Innovations in Non-Governmental Public Participation: UK/Latin America,
financiado por la ICPS-ESRC (Gran Bretaña). Los trabajos en cuestión son López Maya
(2008, en prensa).
Como parte de las nuevas institucionalidades que el gobierno de
Hugo Chávez Frías y sus aliados sociales y políticos vienen implementando en Venezuela, se encuentran formas de participación comunitaria que el gobierno ha creado o fortalecido, como manera de
hacer realidad el principio participativo en la gestión de políticas públicas. Estas nuevas formas han sido muy diversas, y la concepción
participativa que subyace en ellas ha venido cambiando en el transcurso de estos diez años de gobierno.
Al inicio del mandato del presidente Chávez, las primeras formas
participativas tuvieron sus orígenes en modalidades de cogestión de
servicios públicos, implementadas por gobiernos locales de izquierda
en los años 90. Fueron particularmente relevantes las experiencias
en las gestiones locales que ensayó a partir de 1989 el partido La
Causa R (LCR) en los municipios Caroní, en el Estado Bolívar, al sur
del país, y en el municipio Libertador, principal asiento de la ciudad
de Caracas. Las Mesas Técnicas de Agua (MTA) y las Organizaciones Comunitarias Autogestionarias (OCAS) que serán examinadas en
este artículo, comenzaron sus desarrollos como parte de las nuevas
prácticas democratizadoras ensayadas por esos gobiernos locales. Los
alcaldes y equipos que entonces desarrollaron estas formas participativas apoyaron en 1998 la candidatura presidencial de Chávez, como
militantes del partido Patria Para Todos (PPT) o de manera personal. Al triunfar esta opción política, fueron llamados a incorporarse
al gobierno nacional, que acogió estas formas de participación popular, ahora como políticas impulsadas desde el nivel político-administrativo nacional.
En la medida en que fue avanzando y consolidándose el proyecto político del presidente Chávez y de sus apoyos sociopolíticos,
las innovaciones participativas fueron multiplicándose y cambiando
en sus concepciones y objetivos. Hacia el 2002 aparecieron los Comités de Tierra Urbana (CTU), respondiendo a demandas de activistas y organizaciones populares que habían hecho de la problemática
de los pobladores pobres urbanos el centro de sus identidades y
demandas. Asimismo, en 2003, el gobierno de Chávez estimularía la creación de Comités de Salud, como parte de la Misión Barrio Adentro, implementada bajo la influencia y en cooperación con
el gobierno de Cuba. Hacia 2005 comenzaron a visibilizarse mediante el discurso del Presidente, los Consejos Comunitarios de Participación Local, y en abril de 2006, la Asamblea Nacional aprobó
una ley que creó los Consejos Comunales, una innovación particiNuevas institucionalidades: formas de participación comunitaria del gobierno venezolano desde 1999
153
pativa sin personalidad legal, directamente vinculada y dependiente
de la Presidencia de la República. Con esta forma de participación
comunitaria, el enfoque participativo pasaba a una concepción más
cercana con modelos socialistas de Estado, particularmente con el
modelo socialista cubano.
En este artículo nos centramos de manera principal en las formas
participativas conocidas como MTA y OCAS, para analizar el tipo de
Estado que el bolivarianismo buscaba construir en sus años iniciales de
gobierno. Seguimos con relativa profundidad la problemática que
buscaron atender, las normas que los rigieron, y a través del estudio de casos en Caracas, contribuimos a una evaluación de sus logros y limitaciones. Los casos particulares que estamos revisando son
la MTA del barrio la Pedrera (parroquia Antímano), que funcionó
entre 2002 y 2007, y la OCA de los barrios Carpintero-Unión, (parroquia Petare), que funcionó intermitentemente entre 2000 y 2001,
y luego de nuevo entre 2004 y 2005. En estos dos casos se obtuvo
información empírica a través de una metodología de observación
participativa, realizándose entrevistas a participantes, activistas, funcionarios públicos y técnicos que apoyaron las experiencias. Adicionalmente, apoyados en información documental y bibliográfica, y en
algunas entrevistas a activistas, revisaremos otras modalidades participativas que se constituyeron hacia la mitad y al final del primer gobierno de Chávez.
Este artículo está dividido en cinco partes: en la primera se examina el problema de los servicios públicos de la ciudad de Caracas.
En la segunda se examinan la Constitución de 1999 y los principales
instrumentos oficiales y legales que orientaron el proceso de construcción de modalidades participativas en la gestión pública del primer gobierno de Chávez. En la tercera abordamos a profundidad el
caso de la MTA La Pedrera, examinando cómo quienes participaron
de esta experiencia percibieron sus logros con relación a calidad de
vida, adquisición de destrezas para asumir corresponsabilidades de
gestión pública, y sus pareceres sobre los aportes de sus prácticas
a una profundización de la democracia venezolana. En una cuarta
parte, haremos un seguimiento similar a la OCA Carpintero-Unión.
Y en un capítulo final evaluamos las fortalezas y debilidades de estas
primeras modalidades participativas del gobierno de Chávez, contrastándolas con otras modalidades creadas con posterioridad.
154
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Caracas y sus problemas
Caracas, como capital de un país con inmensos recursos petroleros,
fue sometida a lo largo del siglo XX a grandes transformaciones.
El Estado venezolano, gracias al considerable ingreso fiscal petrolero
que percibió desde los años veinte, impulsaría un acelerado proceso
de modernización en todo el país, que afectó primera y primordialmente a la capital. La ciudad pasaría de poseer unos 100.000 habitantes al iniciarse el siglo XX, a más de tres millones al iniciarse el
siglo XXI (INE, 2008), constituyéndose en el principal foco de atracción de una significativa migración interna y externa67.
Pese a las muchas políticas de planificación y ordenamiento urbano, que a lo largo del siglo diferentes gobiernos desarrollarían, las
urbes venezolanas adquirieron la distintiva fisonomía de ciudades
con amplia población segregada de los servicios básicos y aún del
status de ciudadanía68. En los años ochenta, la crisis del modelo industrialista agravó esta situación69, profundizando la polarización social y territorial en ghettos de pobres y ricos. Para el primer gobierno
de Chávez (1999-2007) y aún hoy, aproximadamente la mitad de
las familias caraqueñas se alojan en barrios populares, que carecen o
tienen seriamente deteriorados los servicios públicos básicos, como
tuberías de agua potable y servida, alumbrado público, calles asfaltadas, viviendas adecuadas. Asimismo, en estas áreas los problemas
de seguridad, transporte y abastecimiento alimenticio son particularmente acentuados.
En términos político-administrativos, Caracas posee cinco municipios gobernados por alcaldes electos, además de una Alcaldía
Mayor que coordina a estos municipios en el llamado Distrito Metropolitano de Caracas, con un alcalde mayor, también electo. La
MTA y la OCA que aquí analizaremos a profundidad se encuentran
en los dos municipios que concentran la mayoría de los barrios populares de la ciudad: el Municipio Libertador, al oeste de la ciudad,
y el municipio Sucre del Estado Miranda, al extremo este. Los municipios se dividen en parroquias. En la parroquia de Antímano del
67 Censo de 1891 y de 2001 más proyecciones.
68 Hasta los años 90, por ejemplo, áreas de Caracas, contentivas de populosos barrios populares, aparecían como “zonas verdes” sin población en los mapas oficiales.
Ello debido a que el asentamiento allí era ilegal.
69 Se calcula que actualmente en Venezuela el 92,8% de la población vive en
asentamientos urbanos (Cepal, 2007).
Nuevas institucionalidades: formas de participación comunitaria del gobierno venezolano desde 1999
155
municipio Libertador se encuentra el barrio La Pedrera, donde en
2004 se constituyó la MTA, que tomamos como caso de estudio. En
la parroquia Petare del municipio Sucre, se encuentran los barrios
Carpintero y Unión, donde se desarrolló la experiencia de la OCA
que aquí analizamos.
Datos socioeconómicos de las parroquias
Antímano y Petare
La parroquia de Antímano tiene alrededor de 150.971 habitantes70,
de los cuales unas 15.000 personas, o unas 3.700 familias, vivían
para la época de nuestro trabajo de campo en el barrio La Pedrera
(MTD, entrevista, 2007). La parroquia, incluyendo este barrio, es
una de las pocas que después de los años ochenta siguió sirviendo
de expansión territorial de la ciudad, cuando sobrevino la crisis económica, recibiendo migración tanto interna como del exterior. Su
crecimiento en 2001 con relación al censo de 1990 fue de 9,0%,
muy alto para el promedio de la capital, que entre 1990 y 2001
sólo creció 0,1% (INE, 2006).
La parroquia de Petare, según el censo de 2001 y sus proyecciones a 2006, tenía para 2006 aproximadamente unos 546.766 habitantes (INE, 2006), de los cuales, los barrios de Carpintero y Unión
albergaban a unas 39.200 personas, más de 9.500 familias (OCAS,
s/f). En comparación con la parroquia Antímano (ver Cuadro nº 1),
las condiciones socioeconómicas de Petare son ligeramente mejores,
aunque sigue siendo una de las dos parroquias con niveles de pobreza y exclusión importantes. Por otra parte, los barrios Carpintero
y Unión son mucho más antiguos que La Pedrera, pues comenzaron
a poblarse en los años cuarenta del siglo pasado. Los terrenos de Barrio Unión fueron regalados por el gobierno del presidente Gallegos
en 1948 a campesinos que estaban siendo expulsados de tierras de
otras áreas de la ciudad por el proceso de urbanización (OCS, entrevista, 2006). Eso explica su mayor población y mayor consolidación.
También, en la parroquia de Petare se encuentran algunas áreas residenciales de sectores sociales de ingresos medios y medios altos.
Entre 2004 y 2007, por la bonanza fiscal y las políticas sociales
que fue desarrollando el gobierno de Chávez, principalmente las conocidas como misiones, fueron bajando los índices de pobreza en el
país en general, y por consiguiente también en estas parroquias de
70 Censo de 2001 (127.708 habitantes) más proyecciones del mismo INE.
156
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Caracas. Pero no disponemos de cifras discriminadas71. La deficiencia
en los servicios básicos, sin embargo, no mejoró significativamente,
como pudimos constatar en nuestro trabajo de campo. Es más, como
ejemplo extremo de las deficiencias, en noviembre de 2007, al finalizar nuestro trabajo de campo, desapareció casi por completo el
barrio La Pedrera. Unas lluvias torrenciales produjeron profundos
deslizamientos de tierra que arrasaron varios sectores del barrio. Sobre esto volveremos más adelante.
Cuadro 1
Alguns indicadores socioeconômicos de Antímano e Petare
Censo 2001
Parroquia
Antímano*
Parroquia
Petare**
Municipio
Libertador
Población hab.
150.971
546.766**
2.091.452
Hogares pobreza %
28,65
15,97
16,35
Hogares pobreza crítica %
6,44
2,34
2,86
Niños no escolarizados %
2,05
1,37
0,95
Hogares en hacinamiento %
17,27
11
10
H. vivienda inadecuada
8,31
2,09
3,7
H. sin servicios básicos %
4,41
1,68
2,9
H. con alta dependencia económica %
4,93
2,81
3
* Antímano es una de las 22 parroquias del Municipio Libertador.
** La Parroquia de Petare forma parte del Distrito Metropolitano de Caracas (DMC). Por no disponer de datos del DMC, comparamos sus indicadores con el Municipio Libertador y no con los del
Estado Miranda, su adscripción federal.
Como parte de la problemática urbana popular, las parroquias de
Antímano y Petare presentan altos índices de violencia y criminalidad (ver Cuadro nº 2). En nuestras entrevistas, particularmente en el
barrio de La Pedrera, el problema de la violencia apareció constantemente como un impedimento para la participación en las diferentes
iniciativas gubernamentales 72.
71 Según el INE, el índice de hogares en pobreza en toda Venezuela viene descendiendo sostenidamente desde 2003: en 2005 promedió 35,5%, en 2006, 31,85% y
en el primer semestre de 2007, 27,5% (INE, 2008).
72 Los datos de robos en parroquias con mayoría de barrios populares las cifras son
menores, porque la gente denuncia menos que en parroquias residenciales de clases
media y alta.
Nuevas institucionalidades: formas de participación comunitaria del gobierno venezolano desde 1999
157
Cuadro 2
Homicidios y robos registrados en Antímano y Petare
2002-2006 (Tasa x 100.000 habitantes))
Paroquia Antímano
Parroquia Petare
Distrito Metropolitano
de Caracas
Homicidios
Robos
Homicidios
Robos
Homicidios
Robos
2002
110
209
101
210
51
266
2003
166
194
97
192
51
281
2004
71
111
55
117
37
179
2005
64
64
69
67
35
90
2006
76
60
72
65
37
91
Fuente: Centro de Estudios para la Paz, UCV, 2007 (informe parcial) y cálculos propios.
El contexto sociopolítico de estas innovaciones
Las modalidades participativas que aquí estudiamos con más detalle, las MTA y las OCAS, fueron creadas en los años noventa por gobiernos locales de LCR y actores sociales progresistas, que buscaban
nuevas soluciones a las problemáticas urbano populares del país. En
1998, al producirse el triunfo del movimiento bolivariano liderado
por Hugo Chávez, estas modalidades encuentran la posibilidad de
extenderse bajo el nuevo proyecto político de democracia participativa, que se materializó en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) de 1999.
El nuevo enfoque participativo del Estado venezolano, que se
aprueba en la CRBV, tuvo su origen en desarrollos sociopolíticos
de las décadas previas. Ya en los años ochenta, en el proceso de reforma del Estado tuvieron lugar consensos políticos para ampliar la
participación ciudadana, particularmente a través de un proceso de
descentralización político-administrativo, y mecanismos participativos
como los referendos en el nivel local (Gómez Calcaño y López
Maya, 1991). Sin embargo, a diferencia de las experiencias locales concretas desarrolladas en los noventa, en el primer gobierno de
Chávez las modalidades participativas como las MTA y OCAS se impulsaron desde el Ejecutivo Nacional, como políticas nacionales. Esto
les da otras características. En Caracas, por ejemplo, constatamos que
los gobiernos municipales de Libertador y Sucre, así como la Alcaldía Mayor, pese a que tenían obligaciones legales claras en la provisión de los servicios de agua y ordenamiento urbano, y aunque sus
158
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
alcaldes eran del partido del Presidente, no participaron mayormente
en las innovaciones participativas que aquí hemos analizado. Dejaron
que el gobierno nacional las impulsara y, según nuestros entrevistados, no las apoyaron o lo hicieron sólo ocasional y débilmente. En
este sentido, a diferencia de los noventa, las nuevas formas de participación comunitaria aparecieron desvinculadas de enfoques y orientaciones de descentralización política-administrativa.
El concepto de la participación en el
bolivarianismo
El marco constitucional y la orientación de la
planificación pública
En términos teóricos, el concepto de la participación tiene diversos
orígenes, posee múltiples significados y puede ser abordado desde
distintas perspectivas (Involve, 2005). Por ello, para comprender
las primeras innovaciones participativas del gobierno de Chávez es
menester centrarnos en el concepto de participación que aparece en
el discurso gubernamental, contenido principalmente en la CRBV y
en las Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de
la Nación 2001-2007 (en adelante LGDESN, 2001).
La democracia “participativa y protagónica” en la CRBV consagra
el derecho a la participación de los ciudadanos de manera “directa,
semi-directa e indirecta” no sólo en el proceso de sufragio, sino
también de “formación, ejecución, y control de la gestión pública”
(Exposición de Motivos, 1999). Este enfoque que le da a la participación una connotación de principio moldeador de una “nueva”
democracia y/o un nuevo Estado, es muy distinto al enfoque que
orientaba la Constitución de 1961, pues si bien en la nueva Carta
Magna se mantienen los principios y formas de la democracia representativa – como la división y autonomía de los poderes públicos,
así como el sufragio universal – se considera a la participación ciudadana para distintas actividades políticas y de gestión pública, en
todos los niveles de la administración, como la práctica clave para
transformar las relaciones de poder profundamente desiguales que
existen en la sociedad (artículo 62).
En las LGDESN 2001-2007, por otra parte, se sostiene que la
participación es un medio que propicia el autodesarrollo de las personas, inculca la corresponsabilidad e impulsa el “protagonismo” de
Nuevas institucionalidades: formas de participación comunitaria del gobierno venezolano desde 1999
159
los ciudadanos, que serían los atributos necesarios para que emerja
una sociedad igualitaria, solidaria y democrática. En este enfoque de
la democracia, el Estado mantiene un rol de actor clave, pero como
“acompañante” de la sociedad civil; es creador de condiciones que
posibiliten el empoderamiento de los ciudadanos; mas el protagonista no
es él, sino la gente (LGDESN, 2001). A través de la creciente participación en la gestión pública de individuos, familias y la sociedad organizada, se constituyen los actores transformadores y transformados.
Ellos son los protagonistas y no el Estado. Sobre estas bases generales se legitiman las diversas prácticas participativas que se impulsan
desde los primeros años de gobierno.
Las MTA
El concepto de la mesa de trabajo y dentro de ella la mesa técnica de agua,
surgió bajo la gestión del alcalde Aristóbulo Istúriz en la Alcaldía Libertador, entre 1993-1996. Se la entendió como un espacio de encuentro
de las comunidades parroquiales con funcionarios del gobierno municipal y técnicos de la compañía hidrológica estatal Hidrocapital (Arconada, 1996). Su propósito fue abrir un espacio donde intercambiar
conocimientos y esfuerzos para hallar soluciones a las muy graves deficiencias en el servicio de agua potable y servida que padecían los
barrios pobres del oeste de Caracas, en particular la parroquia de Antímano (MTD, entrevista, 2006). La MTA se inscribió en la idea de conformar dentro de los municipios – que en Venezuela son las unidades
políticas primarias y autónomas – gobiernos parroquiales, que descentralizaran los municipios hacia las parroquias, profundizando la democracia,
al acercar el poder decisorio local a la gente organizada (Arconada,
1996). Al final del gobierno de Istúriz, se sancionó una ordenanza
constituyendo la figura del gobierno parroquial, pero poco después fue
abolida, al perder LCR la alcaldía en 1996 y pasar Libertador a ser gobernada de nuevo por un alcalde del partido AD.
Tan pronto como comenzó el gobierno del presidente Chávez,
las MTA fueron revividas, esta vez por Hidrocapital, la compañía hidrológica estatal que sirve al Área Metropolitana de Caracas (AMC). La
ingeniera Jacqueline Farías, quien en los años noventa formó parte
del equipo de Istúriz en Libertador, fue designada Presidenta de la
compañía. Las MTA se formaron y consolidaron en el AMC y paulatinamente se extendieron a todo el país impulsadas por Hidroven.
En 2001 las MTA fueron institucionalizadas en la Ley Orgánica para
la Prestación de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento (2001).
160
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Para 2007 existían aproximadamente 2.700 MTA en todo el país
(MTD, entrevista, 2007).
En esta ley, así como en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2005), se establece que el servicio del agua potable y el de saneamiento es competencia de los municipios y distritos
municipales. De allí que la Ley estableció que estas entidades territoriales deben promover – junto con los prestadores de servicios (las
hidrológicas) – la participación de los suscriptores en las MTA para
la “supervisión, fiscalización y control de la prestación de los servicios” (artículo 11). Esta vinculación, sin embargo, en la práctica de
la capital no se cumplía, pues en el año y medio que seguimos a la
MTA de La Pedrera y al Consejo Comunitario de Agua (CCA) de la
parroquia de Antímano, nunca hicieron presencia funcionarios municipales (MTO, entrevista, 2006; MTA, entrevista, 2006).
Vale señalar que según la ley las MTA fueron pensadas como
asociaciones de suscriptores, con personalidad jurídica propia, que
se rigen por el Código Civil (artículo75). Sin embargo, en muchos
barrios populares – incluyendo La Pedrera – las personas organizadas en MTA no están suscritas ni pagan el servicio de agua. También
en ese artículo se prevé que los prestadores de servicios pueden ser
de carácter estatal o privados. Sin embargo, todas las hidrológicas en
Venezuela son propiedad del Estado y esta orientación tiende a consolidarse en el segundo mandato del Presidente.
En contraste con el artículo 75, el artículo 76 se refiere a las
MTA como representantes de sus comunidades en general, sin mencionar el requisito de que sus miembros sean suscriptores. Como
funciones propias de las MTA, este artículo señala: a) representar a
sus comunidades ante las hidrológicas; b) divulgar en sus comunidades la información relativa a la prestación de los servicios, y en particular sobre los derechos y obligaciones de los suscriptores; c) exigir
el cumplimiento de sus derechos y cumplir sus deberes; d) orientar
la participación de la comunidad en general, y de los suscriptores y
usuarios en particular, en el desarrollo y en la supervisión de la prestación de servicios; e) proponer planes y programas para el pago de
la prestación de servicios, y así resolver las deficiencias o fallas que
pudiesen existir; f) colaborar con las hidrológicas en los asuntos que
sometan a su consideración y cualquier otro que permita satisfacer
adecuadamente sus derechos.
Como vemos, esta ley no contempla la gestión directa de servicios de agua por parte de las MTA, lo que justamente la MTA de La
Nuevas institucionalidades: formas de participación comunitaria del gobierno venezolano desde 1999
161
Pedrera desarrolló a través de su proyecto de reemplazo de las tuberías de agua potable entre 2005 y 2007, que aquí examinaremos.
Para este proyecto, el Presidente les otorgó Bs. 800 millones (circa
$ 372.000). Este aspecto nos parece revelar una dinámica que desde
un inicio tuvo una tensión entre la idea de las MTA como organización de la sociedad civil, y la idea de concebirlas más bien como organización estatal. Esta tendencia ha tendido a resolverse a favor de
la segunda conceptualización en el segundo gobierno de Chávez, con
la figura de los Consejos Comunales. Volveremos sobre esto cuando
revisemos esta última innovación participativa.
El CCA, por su parte, es una instancia participativa intermedia,
pensada para que todas las MTA que comparten un mismo suministro de agua se reúnan cada 15 días con funcionarios e ingenieros de
la compañía hidrológica, en este caso Hidrocapital y autoridades municipales. Mientras hicimos nuestro trabajo de campo, la vinculación
de las MTA de Antímano con Hidrocapital fue muy estable. La relación con el Ministerio del Ambiente, con quien también tenían lazos
fue menor, pues prácticamente se inició en 2005, cuando la ingeniera Farías, antes presidenta de Hidrocapital, fue nombrada ministra
de ese despacho y trasladó a ese Ministerio el Plan de Saneamiento
del río Guaire, río que atraviesa la ciudad de Caracas en dirección
sureste73. Ella vinculó los proyectos de las MTA de Antímano – como
el de reemplazo de tuberías de la MTA de La Pedrera – con este Plan
Guaire, asegurándoles así apoyos y recursos.
Las OCAS
Fue también durante la gestión de Istúriz en Caracas, entre 1992 y
1996, cuando el Consorcio Catuche, una innovación participativa no gubernamental antecesora de las OCAS contó con su primer apoyo importante por parte de un gobierno local. La figura del consorcio social
fue una forma participativa que surgió en el barrio popular de Catuche, de la parroquia Altagracia, en el municipio Libertador, de Caracas. Fue creada por la comunidad, algunos padres jesuitas que hacían
trabajo comunitario allí, y un grupo de urbanistas de la Universidad
Central de Venezuela (UCV), quienes juntaron sus conocimientos
y esfuerzos para desarrollar un proyecto de saneamiento de la que-
73 Este es un proyecto de saneamiento y recuperación del principal río de la ciudad
de Caracas, convertido en cloaca desde inicios del siglo XX, pues allí desembocan
todas las aguas servidas de la ciudad.
162
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
brada Catuche, alrededor de la cual se asienta esta comunidad, que
estaba convertida en cloaca inmunda, así como en riesgo hidrológico
incontrolado. La idea del consorcio social llevaba implícita un tipo de
organización que, a diferencia de otros tipos de empresas privadas,
se activa sólo para un propósito determinado, e implica una mesa de
negociación entre los agentes involucrados dentro de un tiempo limitado. Una vez cumplido el propósito que lo constituyó, desaparece (OCV y OCB, entrevista, 2006).
Entre 1993 y 1996, el Consorcio Catuche recibió apoyo financiero de la alcaldía Libertador y tuvo mucho éxito en su proyecto
participativo, alcanzando reconocimiento internacional y un premio
mundial en Estambul, en 1997. Estimuladas por ese éxito, varias
otras comunidades de Caracas, como Anauco, en la parroquia Candelaria, y San Blas, en Petare, también crearon sus consorcios (OCVI,
entrevista, 2007, OCB y OCV, entrevista, 2006). Con el gobierno de
Chávez los consorcios sociales y luego las OCAS, derivadas del consorcio, se erigieron en política nacional, impulsadas primero por el
Consejo Nacional de la Vivienda, CONAVI (2000-2001) y luego por
el Ministerio de Vivienda y Hábitat (2004-2005).
Con un concepto de organización popular análogo a las MTA,
las OCAS son asociaciones civiles con personalidad jurídica propia.
Su vinculación natural también es el municipio, pues la LOPPM establece que cada municipio tendrá un plan local de desarrollo urbano que contendrá la ordenación del territorio municipal, hará
una clasificación de los suelos y sus usos, y regulará los diferentes
usos y niveles de intensidad de los mismos, definirá los espacios libres y de equipamiento comunitario, adoptará las medidas de protección del medio ambiente, de conservación de la naturaleza y del
patrimonio histórico, así como la defensa del paisaje y de los elementos naturales. Esta ley también contempla la determinación de
las operaciones destinadas a la renovación o reforma interior de
las ciudades, con lo cual en principio toda organización que busque participar en gestión para la rehabilitación física de los barrios,
como es el caso de las OCAS, debiera establecer vínculos con el gobierno local (artículo 61). En el caso de la OCA Barrio Unión-Carpintero, objeto de nuestro estudio, en distintos momentos estuvo
vinculada con el Municipio Sucre (OCM, entrevista, 2006). Durante la administración de la arquitecta Josefina Baldó en CONAVI
(2000 y 2001), quien perteneció al equipo de urbanistas que trabajaron en el Consorcio Catuche en los años 90, la innovación del
Nuevas institucionalidades: formas de participación comunitaria del gobierno venezolano desde 1999
163
consorcio social adquirió escala nacional, elaborándose con apoyo de
esta institución unos 270 proyectos técnicos de rehabilitación física para ciudades en todo el país, que se identificaron como unidades de diseño urbano (UDUS). Estas UDUS fueron conceptuadas como
unidades territoriales que, desde el punto de vista técnico, comparten problemas comunes, susceptibles de ser enfrentados con un
proyecto técnico común. Asimismo, resulta deseable constituir en
esa unidad territorial organizaciones autogestionarias para tal fin;
es decir, espacios de encuentro y negociación de las comunidades
asentadas allí con profesionales y funcionarios públicos, para juntos
realizar diagnósticos de los problemas y diseñar programas integrales de habilitación. La UDU Barrio Unión-Carpintero fue identificada y delimitada en ese período. Hasta la destitución de Baldó, en
el CONAVI se desarrollaron cinco consorcios sociales pilotos, incluyendo Catuche, todos dentro del AMC.
Las OCAS propiamente dichas se crean en 2004 y 2005 durante
la gestión de Julio Montes en el Ministerio de la Vivienda y el Hábitat. Se pensaron como una forma participativa mejorada de los consorcios sociales74. Las OCAS, a diferencia de los consorcios, buscan
la habilitación física a partir de la participación de las comunidades
organizadas, pero contratando éstas los necesarios agentes técnicos y
profesionales, que en el modelo previo se consorciaban. Con este cambio se buscó fortalecer la autogestión popular.
Como organizaciones civiles, privadas, reguladas por el Código
Civil, las OCAS son autónomas para decidir cómo escogen a sus directivas y qué estructura se dan. No existen reglamentos o leyes que
las hayan regulado, y al igual que los consorcios sociales, mantienen
su carácter descentralizado y vinculaciones con los municipios, pues
tanto la Constitución de 1961 como la de 1999 colocan la responsabilidad de la rehabilitación física de los barrios y la construcción
de viviendas en el gobierno municipal. En el caso de la Constitución
de 1999, esta responsabilidad es taxativa del municipio y no compartida con otros niveles, como sí fue el caso en la Constitución de
1961. Sin embargo, en la práctica, mientras hicimos nuestro trabajo
de campo la situación fue más laxa, pues las OCAS estuvieron principalmente vinculadas al Ejecutivo Nacional.
En los barrios Unión y Carpintero de Petare en 2005 se hicieron
las asambleas sectoriales donde la comunidad escogió seis delegados
74 Julio Montes también perteneció al equipo del alcalde Istúriz en los años 90.
164
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
para integrar la OCA, impulsada por el Ministerio de Vivienda y Hábitat. Ellos mismos elaboraron sus estatutos de funcionamiento, que fueron aprobados en una Asamblea General realizada el 17 de septiembre
de 2005, conjuntamente con la elección de una Junta Directiva compuesta por un delegado de cada uno de los sectores (OCA, s/f). En
la asamblea también se aprobó el plan integral o maestro de rehabilitación de barrios, con un costo aproximado de Bs. 5 millardos (circa
$2.325.000; OCM, entrevista, 2006). En agosto de 2005, el presidente Chávez aprobó los primeros recursos de los planes maestros de
todas las OCAS, unos 60 millardos de bolívares, que comenzaron a
ejecutarse para las obras poco después (OCB y OCV, entrevista, 2006).
Sin embargo, en octubre ese año, el ministro Montes renunció a su
cargo, luego de un áspero regaño público que Chávez le hizo durante
el programa de televisión Aló Presidente. El Presidente increpó a Montes
el retardo en la construcción de viviendas ofrecidas ese año, especialmente importantes para Chávez, pues ya comenzaban los preparativos
para su campaña por la reelección. Los financiamientos estatales para
las OCAS se paralizaron desde entonces y no se han vuelto a reactivar,
ya que los ministros siguientes no compartieron la propuesta. En el
caso de la OCA Barrio Unión-Carpintero, con los primeros recursos se
logró construir un muro de contención en Barrio Unión y un edificio
de 4 pisos para diversos servicios comunitarios, también en la parte
alta de Barrio Unión (OCM, entrevista, 2006).
La MTA La Pedrera: calidad de vida, destrezas para la
autogestión y contribuciones a la democracia
El barrio La Pedrera, como ya señalamos, forma parte de una de las
parroquias más pobres, violentas y con familias con más necesidades
básicas insatisfechas de Caracas. Es además una de las zonas donde el
problema del agua es de los más graves de la capital (MTD, entrevista, 2006).
A fines de los años setenta, según nuestras entrevistadas(os), el
gobierno introdujo tuberías de aguas servidas y aguas blancas en este
barrio, conjuntamente con unas casitas hechas con material metálico que fueron colocadas por el Instituto Nacional de la Vivienda
(INAVI). También se pusieron unos postes de luz, que eran de madera y “se fueron pudriendo” (MTT, entrevista, 2006). Para la década del noventa la infraestructura estaba completamente colapsada,
en particular las tuberías, debido al rápido crecimiento del barrio, a
las tomas ilegales y al deterioro del tiempo. Las familias debían suNuevas institucionalidades: formas de participación comunitaria del gobierno venezolano desde 1999
165
plirse con el agua que transportaban camiones cisternas que subían
de manera irregular, y en épocas de escasez cobraban de manera
abusiva. En el momento en que fueron colocadas las tuberías, en
La Pedrera había unos tres sectores o “Planes”. Para el momento de
la investigación había unos dieciocho (MTT, entrevista, 2006). Hacia 2001, a sugerencia del coordinador comunitario de Hidrocapital,
algunas personas de la comunidad comenzaron a organizarse como
MTA y a asistir al CCA de Antímano (MTT, entrevista, 2006, MTO,
entrevista, 2006, MTS, entrevista, 2006). Se constituyeron en MTA
con una asamblea donde se nombraron a unas 38 personas. Pero
por problemas entre ellos en 2006, cuando hicimos el trabajo de
campo, sólo trabajaban unas ocho personas de manera permanente y
otras ocho quizás cuando se hacían trabajos en el sector donde viven
(MTO, entrevista, 2006; MTD, entrevista, 2007).
Los miembros de esta MTA que entrevistamos afirmaron que
esta actividad participativa les había cambiado mucho su calidad de
vida tanto, en lo personal como también a la comunidad en general. Habían logrado una regularización del suministro de agua por
las tuberías viejas cada 18 a 20 días. El estado de estas tuberías y del
suministro en general era mantenido y supervisado por la cuadrilla
de Hidrocapital en esa zona, de acuerdo con las denuncias e informaciones que proporcionaba la MTA la Pedrera en la reunión quincenal del CCA75. Aunque el ciclo de suministro en el caso de las distintas
barriadas de Antímano y de La Pedrera era, y sigue siendo, sumamente largo, su regularización constituye una diferencia sustancial
con el pasado para las familias, al haberse dejado atrás la incertidumbre que privó en los años previos sobre cuándo llegaría el agua, y la
especulación brutal por parte de dueños de camiones cisterna. Tanto
en la CCA como en el desarrollo del proyecto de reemplazo de las
tuberías de aguas blancas, que se llevó adelante con el apoyo de Hidrocapital y el Ministerio de Vivienda y Hábitat, las(os) participantes
de esta MTA consideraron que se habían ido sensibilizando sobre los
problemas que confronta este servicio en la ciudad. Por otra parte,
la comunidad confiaba en que, gracias al proyecto que ejecutaban,
como por otros proyectos que Hidrocapital decía tener, a mediano
75 Los CCA constan de dos partes: en la primera parte las MTA informan cómo se
desarrolló el ciclo de suministro; en la segunda parte, llamada de mantenimiento se informa
de botes de agua, filtraciones, y otros daños en las tuberías. Los ingenieros anotan la
denuncia y se ponen de acuerdo con la MTA para resolver la situación.
166
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
plazo se bajaría el ciclo de suministro a tiempos más cortos. En definitiva, esta innovación ha hecho que más gente se sienta informada,
incluida, respetada, y esperanzada con que más adelante tendrá un
mejor acceso al derecho a servicio de agua.
Las MTA como La Pedrera, al tener personalidad jurídica, pueden buscar sus recursos o recibirlos tanto del sector público como
privado, y administrarlos autónomamente. Teóricamente, eso puede
considerarse un potencial importante para desarrollarse de manera
autónoma. Sin embargo, la gestión del servicio del agua es un asunto
complejo, y la MTA ha necesitado constante apoyo técnico y administrativo por parte de Hidrocapital. En La Pedrera los miembros de
la MTA reconocen que la figura del coordinador comunitario de Hidrocapital en Antímano, así como de la institución en general, ha
sido clave para que ellos hayan logrado organizarse, convocar a las
asambleas de ciudadanos, y cumplir con otros requisitos necesarios
para participar en la gestión de este servicio en todas su fases, como
hacer un primer croquis de la comunidad, e identificar los problemas que tenían. En 2004 fueron asesorados por Hidrocapital para
elaborar el proyecto mediante el cual tuvieron acceso a los recursos
otorgados por el presidente Chávez (MTO, entrevista, 2006; MTT,
entrevista, 2006). Expresan confianza y gratitud por la hidrológica:
“nosotros nos regimos prácticamente casi por ellos [Hidrocapital],
lo que ellos nos dicen, más cómo se debe trabajar, qué es lo que se
debe hacer, o sea, tenemos el apoyo de ellos en todo.” (MTT, entrevista, 2006). Se trata entonces de una participación inducida y donde
los funcionarios públicos gozan de una importante ascendencia sobre
los miembros de la MTA, sobre todo figuras como el coordinador
comunitario y los ingenieros que asisten a los CCA. En esto podemos hablar de una capacidad limitada de autonomía. Por otra parte,
sus recursos para el proyecto de reemplazo de las tuberías de agua
blanca provinieron directamente del presidente Chávez, quien se los
otorgó en un acto público. Estos aspectos expresan vulnerabilidades
con respecto al potencial de independencia de criterio o capacidad
de negociación con agentes públicos, en muchos sentidos debido a
la asimetría de estas relaciones (recursos, poder, conocimiento).
Por otra parte, debe también evaluarse que, en el caso del barrio La Pedrera, – y en general puede decirse que en las comunidades pobres de Venezuela en los años previos al gobierno de Chávez
– el tejido organizativo de los sectores populares era escaso, débil y
disperso (Denis, 2005). La participación y organización popular que
Nuevas institucionalidades: formas de participación comunitaria del gobierno venezolano desde 1999
167
hubo, salvo excepciones, estuvo vinculada a las redes de los partidos
tradicionales AD y Copei, con fuerte cultura paternalista y clientelar,
aceitada como sigue siendo el caso, por los cuantiosos ingresos petroleros del Estado. Estas condiciones conspiran contra la capacidad
de autonomía de organizaciones pequeñas como la MTA, que tienen una relación asimétrica con el gobierno, y particularmente con
el Presidente.
Dicho esto, las agudas deficiencias en el acceso a derechos básicos que padecen familias como las de La Pedrera, paradójicamente
también son estímulo para el autodesarrollo personal y el trabajo comunitario. En los años noventa, algunos nos relataron cómo se reu­
nían para gestionar por su cuenta ante entidades del gobierno la
solución a los problemas del barrio. En La Pedrera se dieron reuniones de los partidos de manera independiente, para buscar soluciones
a la falta de alumbrado, agua, escuela para los niños, y tantas otras
necesidades. Algunas de las mujeres fundadoras de esta MTA comenzaron su trayectoria de trabajo comunitario impulsando este tipo de
iniciativas que en algunos casos dieron resultado, lo que las estimuló
a continuar participando en espacios comunitarios, y les confirió una
cierta autonomía y percepción de empoderamiento (MTP en diario
de campo, 10/08/06).
El control de todas las fases del proyecto de reemplazo de las tuberías de agua – con el apoyo estable de Hidrocapital – ha sido una
importante fuente de formación para la participación, el autodesarrollo e inculcación de autoestima de los miembros de esta MTA.
Muchos(as) integrantes de esta MTA también han tomado diversos
talleres y cursos que han ido fortaleciendo su formación. Algunas se
inscribieron en la misión Ribas, lo que les ha permitido contar con
un modesto subsidio o beca para culminar estudios secundarios, y
al mismo tiempo contar con la posibilidad de tener tiempo para dedicarse al trabajo de la MTA. Gracias a estos estímulos, los miembros de la MTA se sienten como “empresarios(as)” comunitarios(as)
(MTO, entrevista, 2006). Han aprendido una serie de destrezas y
asumido un conjunto de responsabilidades que les ha permitido crecer como personas y ciudadanos(as).
Así, en este aspecto de la capacidad de autonomía encontramos
desarrollos mixtos que dejan abiertas tendencias contradictorias. En
el lado de debilidades, lo escaso y ocasional de la participación por
parte de la inmensa mayoría de quienes conforman esta comunidad,
despierta interrogantes sobre qué tanto impacto ejerce en la cultura
168
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
de la gente más allá de liderazgos comunitarios emergentes. Los integrantes de las MTA no tienen ninguna independencia económica del
Estado, lo que es un riesgo permanente a la cooptación, en una sociedad donde el paternalismo y el clientelismo están profundamente
arraigados. En el lado de las fortalezas, la calificación profesional y
sensibilidad de los funcionarios de Hidrocapital comprometidos con
esta innovación, su relación de respeto por las comunidades en la
relación que constatamos que desarrollan en los CCA, así como el
compromiso institucional de Hidrocapital, que ha sostenido esta innovación de manera estable por siete años, permite la consolidación
de una relación fluida y horizontal entre funcionarios del gobierno y
la comunidad, que incentivó un fortalecimiento de atributos de autonomía de la MTA.
Finalmente, la cuestión de la contribución a la profundización de
la democracia venezolana. Las MTA fueron concebidas para mejorar
el servicio del agua, bajo la premisa de que si no se incorporaba la
comunidad y participaba de los diagnósticos y las soluciones, no sería posible garantizarle a la mayoría de la población ese derecho humano. En ese sentido, MTA como La Pedrera demuestran ser exitosas
en resolver problemas concretos mediante la participación organizada, formando a quienes en ellas participan e inculcándoles autoestima y valores como la solidaridad con los vecinos. Las asambleas y
en las CCA son espacios que han permitido una dinámica horizontal
entre los vecinos, y de éstos con el gobierno representado por la hidrológica. En este sentido, su contribución como concepto y como
práctica a una mejora de la calidad de la democracia venezolana parece incuestionable.
Pero, preguntados los miembros de la MTA La Pedrera sobre el
tipo de relaciones que a partir de la dinámica del proyecto se han
dado entre los miembros de la MTA y la comunidad, se hicieron visibles varios problemas, que impiden que innovaciones como ésta se
extiendan y consoliden, remontando prácticas y valores poco democráticos inherentes a la cultura política venezolana. Uno de los temas que apareció insistentemente fue la dificultad por hacer que la
gente se incorpore de manera permanente a las actividades participativas comunitarias. La MTA La Pedrera se inició, como lo requiere
la ley, convocando a las asambleas de ciudadanos de todo el barrio,
y también a asambleas por sectores (MTS, entrevista, 2006). Allí se
nombraron los “voceros(as)” de cada uno de los 18 sectores. Sin
embargo, poco después el número permanente de voceros(as) se reNuevas institucionalidades: formas de participación comunitaria del gobierno venezolano desde 1999
169
dujo significativamente a apenas unos 8 miembros, la mayoría mujeres, que debieron llevar adelante todas las responsabilidades del día a
día en el proyecto de reemplazo de las tuberías.
¿Por qué este escaso impacto? Muchas son las razones que debilitan la participación en las MTA y en las formas de participación comunitaria en general. La desconfianza que sigue predominando hacia
iniciativas impulsadas por el gobierno es una que siempre está presente. La gente está acostumbrada a promesas electorales luego incumplidas por partidos y/o distintas autoridades y funcionarios. También
es frecuente que algunos saquen provecho privado de la participación.
Se conocen demasiados casos de enriquecimiento personal en el pasado. Otros se han retirado porque no hay remuneración salarial en el
trabajo del proyecto y, o no están de acuerdo, o no pueden incorporarse porque tienen necesidad de un ingreso remunerado.
Un impedimento de significación para que la participación se
extienda más está relacionado al complejo problema de la participación misma. No todos quieren o pueden participar. El trabajo comunitario debe gustar – haber vocación – o puede que la necesidad
sea tal que la gente se incorpora, pero luego se desentiende. Sólo los
“poquitos” de siempre se mantienen haciendo el trabajo (MTT, entrevista, 2006). La participación, por otra parte, requiere de tiempo;
para que sea efectiva requiere también apoyo estable de naturaleza
técnica y administrativa por parte de los agentes gubernamentales
y/o equipos profesionales. Asimismo, necesita de ciertas condiciones de seguridad que no existían en barrios como La Pedrera, donde
los índices de violencia eran atroces, y al caer la tarde las veredas y
la carretera quedaban a merced de delincuentes y/o bandas armadas.
Las reuniones en La Pedrera, que durante la semana sólo podían hacerse de noche para garantizar asistencia, cada vez se hicieron más
espaciadas, debido a la combinación de todas estas inconveniencias.
Esto terminó dificultando la consolidación de valores y actitudes que
contribuyeran significativamente a una profundización democrática.
En noviembre de 2007, ya acabada la obra, todo su esfuerzo se
perdió. Lluvias torrenciales en octubre de 2007 acabaron con casas,
luchas y sueños. La alcaldía, que nunca había participado en la innovación, aclaró entonces que la zona era de alto riesgo y exigió a
la comunidad del 4º Plan que desalojara. Algunas de las casas, entre
ellas las de dos de las mujeres integrantes de la MTA, fueron demolidas. Se vivieron tiempos terribles. Las familias directamente afectadas
fueron unas 170. (Diario de campo, noviembre, 2007)
170
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Después supimos que un informe levantado por la UCV en 1994
ya había señalado que los suelos de La Pedrera en Antímano eran
de alto riesgo, y sólo una intervención compleja y planificada podría hacerlos aptos como asentamiento urbano. (UCV, UPF 9, 1994)
Ni el gobierno de entonces ni el de ahora le prestó atención, y dejó
que el área se siguiera ocupando. Con una visión bienintencionada
pero miope, Hidrocapital apoyó a la comunidad de La Pedrera y el
gobierno les ofreció recursos sin una planificación integral que hubiera servido para superar los males que aquejaban esos suelos. Con
ello, se perdió la inversión y la experiencia. Hoy en día muchos de
los integrantes de la MTA se fueron a otros lugares, después de pasar
varios meses en refugios o casas de familiares y/o vecinos.
OCA Barrio Unión-Carpintero: calidad de vida,
capacidad de autonomía y mejor democracia
Las contribuciones de la OCA Barrio Unión-Carpintero a una elevación de la calidad de vida de la gente en estas comunidades fue
reconocido por nuestros entrevistados, aunque en este caso hubo
discrepancias. Porque si bien ciertas mejoras se pudieron realizar
en Barrio Unión cuando el presidente Chávez inicialmente aprobó
los primeros recursos, dada la suspensión posterior de éstos, no les
resulta fácil a quienes participaron evaluar positivamente lo alcanzado, por lo poco que se acometió frente a las muchas necesidades
y expectativas. A diferencia de las MTA, las OCAS contemplaban
recursos para un conjunto de proyectos que permitirían a las comunidades administrarlos directamente y coordinar la mejora física
de los barrios en todas sus dimensiones: muros de contención,
escaleras, viviendas de sustitución para aquellas en situación de
riesgo, mejoras para las que estuvieran en terrenos seguros, calles,
recolectores de aguas negras, etc. En sus apreciaciones, los integrantes de la asociación dejaron ver frustración. (OCS y OCM, entrevista, 2006)
Con relación a la capacidad de autodesarrollo y empoderamiento, según distintas entrevistas, tanto de los participantes de la
experiencia en los barrios Carpintero y Unión, como entre activistas
comunitarios de otras OCAS de la capital, como concepto éstas facilitan que la gente se vuelva protagonista de la solución de los graves
problemas que confrontan los barrios populares. Con la OCA, según
afirman, se superaron ciertas debilidades observadas en la modalidad previa del consorcio y se fortaleció el ya importante potencial inNuevas institucionalidades: formas de participación comunitaria del gobierno venezolano desde 1999
171
dependiente que éste tenía, haciendo que las mismas comunidades
organizadas “gerencien los recursos, gerencien el proyecto, contraten obras, liciten, toda ese serie de cuestiones, quitando la estructura – vamos a decir – de la institución como mediadora” (OCM,
entrevista, 2006). Entre los integrantes de la OCA Barrio UniónCarpintero estas ideas prendieron con fuerza, y hoy consideran que
mientras duró la experiencia fue un estímulo para el autodesarrollo y reforzó sentimientos de empoderamiento. En vez de ser el
Estado quien administra los recursos, fueron las OCAS, lo que algunos aducen que generaba una dinámica económica en el barrio
que garantizó la puesta en marcha y culminación de obras de calidad (OCR, entrevista, 2006, OCS, entrevista, 2006). Consideran que
la burocracia estatal teme este tipo de organización popular, y comentan que “sólo Josefina Baldó cuando fue presidenta de CONAVI
ha tomado la decisión de firmar un documento de delegación administrativa a las organizaciones comunitarias” (OCR en Diario de
campo, 21-11-06). Ponen como ejemplo de autonomía la experiencia del Consorcio Catuche, pionera de las experiencias de organizaciones comunitarias autogestionarias, que hoy ha logrado sobrevivir
con financiamientos alternos a los públicos, manteniendo vivo su
proyecto después de que el gobierno retiró los apoyos materiales
para los planes maestros. Por otra parte, los dirigentes comunitarios
de los consorcios fundaron APODERA luego que Baldó saliera de
CONAVI, para mantenerse unidos y buscar medios para sobrevivir.
En 2005, al ser suspendidos los recursos nuevamente, fundaron una
Federación de OCAS, que se mantiene tratando de acceder a apoyos
económicos tanto nacionales – públicos o privados – como internacionales, para reactivar las obras más urgentes. Todo esto es expresión de autonomía.
Entre las reuniones sostenidas con nuestros entrevistados se dieron fuertes expresiones de autonomía, que a nuestro parecer son el
resultado de una combinación de factores. Por una parte, la antigüedad de los barrios donde se constituyeron. En los casos con los cuales tuvimos contacto, se trató de barrios consolidados, con familias
con mucho tiempo asentadas allí, que han ido mejorando sus condiciones socioeconómicas y poseen una serie de vinculaciones y relaciones en la comunidad. Muchos de nuestros entrevistados de la
OCA Carpintero-Unión nacieron en estos barrios, e incluso en algunos casos sus padres fueron con anterioridad a ellos activistas en la
comunidad, fundadores de organizaciones previas, como el caso de
172
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
uno cuya mamá fue fundadora de la Cooperativa Madre Laura, una
cooperativa pionera en Venezuela (OCJ y OCM, entrevista, 2006).
Por otra parte, en ambos barrios la actividad organizativa y participativa tiene una tradición relativamente larga, a diferencia de La
Pedrera, desde al menos los años sesenta, bien vinculada a los partidos tradicionales, o bien con cierta autonomía frente a la política
partidista. La alcaldía del municipio Sucre también aparece activa en
muchas de las entrevistas, reflejando que allí se habían establecido
relaciones interesantes para las comunidades populares y que éstas,
no siempre fáciles, han facilitado que la gente pueda desarrollarse
como ciudadanos. (OCM, entrevista, 2006)
Otras manifestaciones de autonomía, espíritu de lucha e iniciativa
se traslucieron durante nuestra investigación en las relaciones que se
fueron estableciendo entre los integrantes de la OCA con diferentes
entes gubernamentales, buscando los fondos para reactivar las obras
y/o buscando una salida que les permitiera hacer por lo menos algunos de los proyectos. (OCM, entrevista, 2006)
La experiencia de las OCAS, paralizadas desde 2005, es importante como innovación antecedente a la creación en 2006 de los consejos comunales (en adelante CC), propuestos por el presidente Chávez
como base de un Poder Popular con miras al establecimiento en Venezuela de un socialismo del siglo XXI. Preguntados activistas de diversas
OCAS en Caracas en 2006 sobre esta entonces naciente innovación
participativa, algunos nos expresaron que ésta les parece inspirada
por el concepto de la OCA. Sin embargo, la consideran distinta y, en
ciertos aspectos, más débil para potenciar la autonomía de las organizaciones populares. Nuestros entrevistados(as) compartieron con
nosotros algunas primeras ideas sobre los CC vis a vis las OCAS76.
A una pregunta sobre la diferencia entre ambas, se nos comentó
que con esas propuestas de volver a organizaciones populares de escala pequeña, de 200 o 400 familias, regresamos a “la cuarta” [república]. Porque están concebidas para hacer obras, mostrar obras, y no
responden a una propuesta de urbanismo, ni a una perspectiva integral de los problemas de los barrios. En la cuarta república este tipo
de iniciativas se dieron y sólo mantuvieron a la gente excluida, y a los
barrios como sectores marginales. Las OCAS son distintas, porque significan una incorporación con igualdad. Ellas permitirían acabar con
76 A continuación extractos tomados de la minuta que hicimos de una reunión con
dirigentes de OCAS en noviembre de 2006. (Diario de campo, 2006)
Nuevas institucionalidades: formas de participación comunitaria del gobierno venezolano desde 1999
173
la irresponsabilidad del Estado en todos sus niveles. Es una propuesta
integral que tiene una unidad adecuada para la rehabilitación física.
Otro aspecto que pusieron de relieve fue que el sistema de elección en las OCAS era flexible, pero por ley los CC deben ser igual
para todas: secreto. Las OCAS van a registro subalterno, tienen personalidad jurídica y están centradas en la rehabilitación. Los CC se ocupan de todo y no tienen personalidad jurídica, son parte del Estado.
Nuestros entrevistados insistieron en que la escala de los CC era
una debilidad notable, pues no es posible resolver los problemas urbanos con proyectos localizados y pequeños, pues nuestros barrios
son muy grandes. Por eso las Unidades de Diseño Urbano, UDUS,
las Unidades de Diseño Integral, las UDI, y más grandes aún las
unidades de diseño físico, UPF, les parecen más adecuadas. También comentaron que la ley de CC tiene contradicciones. Los bancos comunales que crea como brazo financiero es una equivocación,
porque en los CC toda la comunidad es miembro, pero al banco
comunal le pusieron por ley la figura de cooperativa, y por ley la
membresía de las cooperativas es voluntaria y se hace con los aportes
de los miembros. También lo pusieron ad honorem, lo que según ellos
es un error. Los CC deberían articularse al municipio, y en general,
todas estas iniciativas participativas, porque la relación es más fluida
y cercana con el gobierno local, pero como la gente que está en el
municipio “no sirve”, el gobierno nacional optó por saltarlos y vincular los CC al nivel nacional.
Comentaron asimismo que la participación no se decreta, sino
que se construye. Y los CC se fueron constituyendo aceleradamente
desde 2006, sin cumplir normas y tiempos que permitan garantizar
la inculcación de los valores comunitarios. Algunos insinuaron que la
escala de los CC no es adecuada para resolver la rehabilitación física,
pero serían perfectos para movilizar a la población, tienen el tamaño
ideal para controlar; allí se pueden formar escuadrones y batallones.
O sea, que quizás lo quieren como organización política para movilizar en épocas electorales. El tiempo les ha dado la razón77.
77 En enero de 2009 este propósito se hizo evidente cuando la ministra de Desarrollo Social, Erika Faría, instó a los consejos comunales a abandonar las obras y
dedicarse, de lleno, a buscar los votos para que se imponga la idea de Hugo Chávez
de permitir la reelección en todos los cargos. (El Nacional, 8-01-2009)
174
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Comentarios finales: MTA y OCAS versus CC
Los espacios abiertos por el primer gobierno de Chávez a la participación directa de las comunidades organizadas, constituyó una
muestra de la creatividad y voluntad política para trascender los defectos del anterior modelo político venezolano. Los casos estudiados,
sin embargo, han revelado la complejidad del problema y las limitantes para desarrollar real y sostenidamente prácticas que puedan
superar la pobreza y severa exclusión de derechos básicos que sufren
las mayorías urbanas de este país petrolero.
Si bien dos casos puntuales como los aquí analizados son insuficientes para derivar evaluaciones generalizables a todo el proceso de
transformaciones abierto por el gobierno desde 1999, sí constituyen
ejemplos adecuados de casos cuyas comunidades llegaron a manejar
recursos delegados por el gobierno, y obtuvieron resultados, permitiendo apreciar fortalezas y/o debilidades de sus experiencias. Con
base en ello, y complementando esta data con información general
sobre los Comités de Tierra Urbana y los Consejos Comunales, otras
formas de organización y participación impulsadas en con posterioridad, trataremos de aportar algunas ideas que contribuyan al necesario proceso de evaluación del primer gobierno de Chávez, en materia
de innovaciones participativas.
Sobre fortalezas y debilidades de las MTA y OCAS
Son muchas y distintas las innovaciones participativas que el gobierno bolivariano impulsó en el primer mandato de Chávez. Pero
las MTA y las OCAS se parecen entre sí, porque se ajustaban conceptualmente a lo asentado en la CRBV y las LGDESN, que definen
la participación como un instrumento para el autodesarrollo y la
transformación de los sectores excluidos en ciudadanos plenos. Son
distintas, sin embargo, en la manera como piensan que esa transformación puede ser lograda. En las MTA se induce a la participación
alrededor de un problema básico, muy concreto y acotado: las deficiencias en el acceso a agua potable. En esta innovación se combina
la búsqueda por mejorar un servicio público a través de la cogestión
entre Estado y comunidad organizada, con el aprendizaje para una
ciudadanía más activa y responsable desde un problema concreto.
En los espacios de la MTA y del CCA las comunidades se encuentran
directamente con funcionarios de las hidrológicas públicas, y eventualmente también con autoridades locales de los municipios y/o
nacionales. Sus quejas son escuchadas, reciben y dan información, se
Nuevas institucionalidades: formas de participación comunitaria del gobierno venezolano desde 1999
175
educan y sensibilizan sobre materias relacionadas con este recurso,
y se ponen de acuerdo para corregir las fallas entre ambos. Sin embargo, en nuestro caso concreto, al final la experiencia y los esfuerzos se perdieron por una falta de visión planificadora a mediano o
largo plazo por parte del Estado, que garantizara un escenario favorable para la consolidación de experiencias como ésta.
Las OCAS propiciadas por CONAVI y el Ministerio de la Vivienda y Hábitat tenían entre sus fortalezas justamente una visión
integral de los problemas y un importante apoyo técnico. La OCA
inducía a la participación comunitaria en una unidad territorial, que
profesionales urbanistas habían diagnosticado previamente con problemas compartidos y susceptibles de ser superados mediante el diseño de planes integrales (planes maestros) de habilitación física.
Esta unidad no necesariamente se corresponde con la historia de
cómo fue poblándose ese espacio urbano, sino con sus problemas
comunes, a partir de los cuales el Estado indujo la organización y
participación popular. Las OCAS comparten con las MTA la idea de
que la participación de la comunidad organizada es parte esencial
de la solución a las deficiencias de los barrios, tanto porque es ella
la que posee el mayor y mejor conocimiento de sus problemas y
puede ser más eficiente en las posibles soluciones, como porque sin
su colaboración y consentimiento no podrían modificarse en democracia las construcciones ya hechas. Comparten también la noción
de que participación en la cogestión pública de servicios es aprendizaje para el autodesarrollo y empoderamiento. Y como las MTA,
las OCAS fueron concebidas con personalidad jurídica propia, regidas por el Código Civil, es decir, como parte de una sociedad civil
emergente, que actuaría crecientemente como interlocutor del Estado e iría sustituyéndolo al gobierno de la ciudad en ciertas funciones. Las OCAS son copartícipes del diseño de las políticas para sus
barrios a través de los llamados diagnósticos participativos, donde
establecían las prioridades en los planes maestros, y la idea era que
el Estado les delegara los recursos para que gestionaran y administraran directamente todas las fases de las obras.
Desafortunadamente, esta innovación al tener un desarrollo intermitente, dependiente del compromiso personal de dos funcionarios,
la presidenta del CONAVI y el ministro Montes, finalmente se paralizó por falta de recursos, al ser desechado por los ministros siguientes, y aparentemente también por el Presidente.
176
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Las OCAS fueron criticadas por algunos activistas de los Comités
de Tierra Urbana, quienes consideraron que esta forma de participación daba demasiado peso a criterios y asesores técnicos, lo que debilitaba la autonomía de las comunidades (CTM, entrevista, 2008 y
CTA, entrevista 2008). Sin embargo, esa debilidad se había tratado
de corregir cuando los consorcios de transformaron en OCAS para
hacer prevalecer a la comunidad organizada sobre los otros agentes, algo que nuestros entrevistados de los CTU parecían no conocer
o valorar. Esto nos lleva a concluir que ha habido cierta ignorancia
entre activistas e innovaciones participativas, así como cierta competitividad entre ellas, lo que contribuyó a debilitarlas a todas. La paralización de las OCAS generó desaliento, frustración y debilidad en
el liderazgo emergente. Nuestros entrevistados de las OCAS tienden
a pensar que los bolivarianos vieron en esta modalidad una capacidad de autonomía popular fuera del control de su movimiento y del
Estado, característica que temen y/o no comparten (Federación de
OCAS, Diario de campo, noviembre, 2006, OCV, entrevista, 2006).
Una primera mirada a los CC parece darles la razón.
Los CC
En 2005 el presidente Chávez lanzó la idea de CC, una nueva modalidad participativa, que quedaría institucionalizada en la Ley de los
Consejos Comunales de abril de 2006. Según esta ley, los CC “son
instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y
ciudadanas, que permiten al pueblo organizado ejercer directamente
la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de una sociedad de equidad y
justicia social” (artículo 2). El CC está concebido para gestionar – y
no formular ni diseñar políticas públicas – actuando como un micro-gobierno – el máximo de familias que contempla son 400 – sin
personalidad jurídica, pero con muchas y diversas tareas, que incluso
han ido creciendo con el tiempo (Weffer, 2007). La ley norma los
pasos para que sean creados, indica cómo deben funcionar, cómo
toman decisiones, y exige, para poder acceder a los recursos públicos, que se registren ante la Comisión Local Presidencial del Poder
Popular, ente del gobierno central, cuyos miembros son nombrados
por el Presidente de la República (artículos 20 y 31). La ley creó un
Fondo Nacional de los Consejos Comunales como ente autónomo sin
personalidad jurídica, con una junta directiva nombrada por el PreNuevas institucionalidades: formas de participación comunitaria del gobierno venezolano desde 1999
177
sidente, para financiar los proyectos “comunitarios, sociales y productivos” (artículo 29). Las transferencias se hacen al banco del CC,
también pautado en la ley, que funciona como cooperativa.
La ley de los CC derogó el artículo 8 de la Ley de los Consejos
Locales de Planificación Pública sancionada en 2002, donde apareció
por primera vez la figura de los CC vinculada, junto a los consejos
parroquiales, a la dinámica participativa y protagónica en los municipios (disposición derogatoria única).
Por estos rasgos del marco jurídico-legal, los CC están conceptualmente pensados como partes del Estado, vinculados y dependientes de la Presidencia de la República. Expresan el proceso de
recentralización del Estado y concentración de poderes en el Presidente, que ha venido acentuándose en los años más recientes.
No obstante este desarrollo, que pareciera limitar los potenciales
de autonomía de las organizaciones populares para la participación,
los CC han despertado grandes expectativas. En incontables oportunidades, el Presidente, se ha referido a ellos como núcleos primarios
desde donde se construirá un nuevo modelo de sociedad y Estado,
que ha denominado un socialismo del siglo XXI. En diciembre de 2006
se refirió a ellas como el quinto motor de la revolución “la explosión del Poder Popular”. En la propuesta de reforma constitucional
presentada por él en agosto de 2007, los CC pasarían a tener rango
constitucional (artículo 70) y formaban la base de una reestructuración territorial del Estado que contemplaba comunas y ciudades comunales (propuesta de reforma al artículo 16, 2007). En la propuesta de
reforma al artículo 136, Chávez propuso que fueran consideradas
parte del Poder Popular, un poder que no surge del sufragio “ni de
elección alguna, sino que nace de la condición de los grupos humanos organizados como base de la población.” El Poder Popular incluiría también consejos obreros, campesinos, estudiantiles y otros,
en la emergencia de un sexto poder público, que debilitaba o competía con la tradicional división política administrativa del Estado
(en entidades federales, municipios y parroquias). La propuesta fue
rechazada por los votantes en diciembre de 2007, con lo cual esta
concepción sobre los CC y su lugar en una nueva “geometría del poder” quedó pospuesta. En 2008 el gobierno fue introduciendo algunos de los componentes rechazados a través de leyes-decretos, pero
hasta la fecha, la ley de los CC no ha sido reformada.
Los trabajos académicos sobre el desempeño de los CC que han
sido publicados hasta la fecha son escasos, por lo que más que afir178
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
maciones o evaluaciones, lo que hoy proliferan son dudas y preguntas que no pueden ser respondidas de manera definitiva. Los CC,
dependiendo de las particularidades de las comunidades donde se han
creado, las zonas del país donde se ubican, las tradiciones de organización y participación previas de las comunidades, presentan muy diversos desarrollos. Para concluir, señalamos algunas características que
en lo concreto han venido siendo informadas por distintas fuentes:
•La dinámica de constitución de CC impulsada con intensidad y
apremio por el gobierno central – entre otros motivos por la
campaña del referendo que se dio en 2007 – tendió a fortalecer ciertas desviaciones en el objetivo explícito buscado por el
bolivarianismo con esta forma participativa, que es que sirva de
instrumento para la transformación de los sectores populares en
un sujeto popular empoderado, “socialista”. Durante el 2007, un
número indeterminado de CC fueron creados sin cumplir las normas pautadas por la ley, otros simplemente se crearon para captar la renta petrolera; hay casos donde las prioridades de los CC
eran impuestas a las comunidades por funcionarios, otros casos
por pequeños grupos de la comunidad, otras excluían a quienes
no comparten las mismas posiciones políticas chavistas (Lerner,
2007, García-Guadilla, 2007).
•Activistas populares de muy diversa procedencia y posiciones políticas, así como funcionarios públicos, señalan los obstáculos
burocráticos que se enfrentan para conformar los CC. Algunos recuentos del número de trámites que los CC deben hacer para registrarse son preocupantes (v. Weffer, 2007; González, 2007).
Sin embargo, si Chávez o alguna autoridad visita una comunidad,
se constituyen el CC y se otorgan recursos saltándose todos los inconvenientes (Id.).
•La participación actual en los CC está muy motivada por la combinación de dinero, que la prosperidad petrolera en los últimos años
ha puesto a disposición del gobierno, con la promesa de delegación de poder que se ofrece. Ha sido bastante efectiva, pues según datos oficiales, hacia fines de 2007 había cerca de 30.000 CC
(Noboa, 2007). Sin embargo, tanto en la ley como en la práctica
existen muchas debilidades para controlar el otorgamiento de los
recursos y para hacerle seguimiento, por lo que algunos observan
que esta innovación y las redes que viene construyendo propenden
más al clientelismo, de gran arraigo en la cultura venezolana, que
Nuevas institucionalidades: formas de participación comunitaria del gobierno venezolano desde 1999
179
al desarrollo de un poder popular fuerte y autónomo (GarcíaGuadilla, 2007).
•Los CC son mini-gobiernos con demasiadas tareas que implican
mucha disponibilidad de tiempo para quienes desean participar en
ellos. También implica información y apoyos técnicos continuos
por parte de entes gubernamentales. En las entrevistas que hicimos
a integrantes de nuestros casos de estudio sobre el CC de su comunidad, una de los problemas que surgió fue que, a diferencia de
otras modalidades, donde estaba claro qué instancia gubernamental
proporciona los apoyos, en los CC pueden ser tantos, que en definitiva sucede que muchas veces no encuentran ningún apoyo oficial. (MTA, Diario de campo, 2007)
•Con los CC se ha buscado superar la representación política, tal y
como está concebida en el modelo democrático liberal. Para ello
establecen la figura de voceros(as) revocables, en vez de representantes. Sin embargo, el tamaño micro de estos espacios, la falta o
poca claridad sobre instancias intermedias y cómo funcionarían, la
preferencia por la asamblea en detrimento del sufragio universal,
directo y secreto, la dependencia del Presidente, la desvinculación
con los municipios y estados, entre otras características, propende
a desmejorar la calidad democrática del modelo político venezolano. Por su tamaño y características, quizás los CC están bien concebidos para ser brazos ejecutores de políticas públicas micros y/o
locales, pero aún ésto es dudoso, debido al tamaño de los barrios
populares venezolanos y a la complejidad de los problemas, que
una comunidad de 400 familias no puede abordar con eficiencia.
Esa escala de los CC no permite que puedan tener capacidad para
influir en los diseños y decisiones más generales de la sociedad,
mucho menos sobre las políticas nacionales de la República. Por
otra parte, el instrumento de la asamblea debilita el pluralismo político. (López Maya, 2007)
El seguimiento durante más de dos años de experiencias participativas en la Caracas bolivariana, nos ha servido para apreciar lo
importante que resulta para el remozamiento de la democracia en
Venezuela, el impulso de modalidades donde las comunidades organizadas puedan asumir responsabilidades en la gestión pública y
manejar recursos provenientes de los cuantiosos recursos que llegan al Estado venezolano, en su carácter de propietario de uno de
los negocios más rentables del mundo. En el primer período de go180
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
bierno de Chávez, las innovaciones participativas aquí examinadas,
tuvieron distintos orígenes y concepciones sobre cómo empoderar a
los sectores pobres, empobrecidos y excluidos de la sociedad. Cada
uno a su modo, provocó entusiasmo y creó condiciones para dinamizar el desarrollo de un sentimiento de pertenencia y autoestima
en los habitantes de los barrios populares, invisibilizados y estigmatizados en los lustros previos. Reemergió una conciencia política,
que ha contribuido al retorno de las mayorías venezolanas a la participación política, de la cual se habían excluido al menos desde los
años ochenta. Sin embargo, al evaluar la mejora en calidad de vida,
empoderamiento y mejoramiento de la calidad democrática de esta
sociedad, los resultados siguen siendo débiles, pues los innumerables obstáculos que confrontan quienes viven en los barrios urbanos
del país impiden la estabilidad, perfeccionamiento y consolidación
de estas formas de participación. Al cerrar esta investigación, el gobierno bolivariano recorre un segundo período constitucional, que
se insinúa menos interesado en evaluar y perfeccionar las experiencias ensayadas, y más en crear una institucionalidad nueva que uniforme la participación popular y la incorpore como estructura de un
Estado socialista. Las MTA y OCAS, así como los CTU y otras modalidades organizativas se han debilitado a favor de la modalidad de
los CC. Éstas, que se institucionalizaron en una ley de 2006 sin que
se hubiese desarrollado una evaluación de las fortalezas y debilidades
de las modalidades previas, y sin haber abierto una amplia discusión con las comunidades organizadas sobre su pertinencia y méritos han, sin embargo, crecido exponencialmente, desplazando a las
otras en virtud de que el Ejecutivo Nacional ha venido canalizando
los recursos públicos para los sectores populares hacia ellos. El trabajo adelantado en el primer período tiende a generar tensiones entre las tendencias a impulsar una participación cooptada desde arriba
– vinculada a las tendencias de recentralización del Estado y la concentración de poderes en el Presidente – , y las fuerzas que propugnan por desarrollar cierta capacidad para la interlocución de manera
independiente con el gobierno y sus funcionarios. El resultado no
está preestablecido.
Nuevas institucionalidades: formas de participación comunitaria del gobierno venezolano desde 1999
181
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183
Hacia un mercosul ciudadano:
los retos de uma nueva institucionalidad
Ignacio Arboleya y María Julia Aguerre
Ignacio Arboleya e María Julia Aguerre. Programa MERCOSUR Social y Solidario
– PMSS – Montevideo, octubre de 2008.
Es tiempo de avanzar en la construcción del MERCOSUR ciudadano, ya que será ese el espacio democrático donde trabajosamente seguiremos construyendo nuestros acuerdos.
Debemos asumir que todos SOMOS MERCOSUR y que de todos
nosotros depende el éxito de este formidable proyecto político”.
Presidente Tabaré Vázquez – Asunción, 20 de junio de 2005,
al presentar la iniciativa SOMOS Mercosur
El 26 de marzo de 1991 se firmó en Asunción el Tratado del Mercado
Común del Sur (MERCOSUR), signado por Argentina, Brasil, Paraguay
y Uruguay. Entró en vigor el 29 de noviembre de 1991, y su duración es indefinida.
En términos generales, el propósito del Tratado fue revertir la
declinación del comercio intrarregional y frenar la creciente marginalización de América Latina respecto al sistema económico internacional, dando respuesta al fenómeno de la globalización y la
formación de bloques comerciales regionales en diversas partes del
mundo, lo que generaba crecientes dificultades a las economías nacionales de nuestros países (como al resto de los países periféricos),
para reinsertarse en el nuevo contexto económico internacional.
No obstante esta inicial concepción comercialista que presidió el
funcionamiento del MERCOSUR por lo menos durante una década,
en los hechos, y como resultado de una serie de rápidos avances registrados en los primeros años de su existencia, despertó expectativas
que traspasaron ampliamente los propósitos primigenios de este proyecto, transformándolo en un fenómeno que puede marcar profundamente el curso de la historia presente y futura de sus miembros.
Y si, en rigor, más que una realidad lograda, el MERCOSUR todavía
es en buena medida una apuesta, una tarea abierta en cuyo proceso
se registran tropiezos, estancamientos, retrocesos y crisis múltiples,
el proyecto mercosuriano puede considerarse un dato presente en
las relaciones entre sus integrantes, no sólo a nivel de los gobiernos, sino también en redes de la sociedad civil, y en relaciones con
el resto del mundo, lo cual genera toda una nueva dinámica regional
de apuestas, demandas y emprendimientos.
Respecto a los instrumentos jurídicos del MERCOSUR se ha señalado su “brevedad, insuficiencia y ambigüedad”, producto de una
“estrategia minimalista en términos institucionales”, que con el paso
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad
187
del tiempo se ha ido transformando en una de las debilidades y de
los frenos más importantes del bloque.
Y este dato no es menor, porque en cualquier proceso de integración la definición de la estructura institucional no es una cuestión
meramente técnica o jurídica, sino que la naturaleza de las instituciones revela la concepción política en cuyo marco se construye el
proceso. La opción por un determinado modelo de integración, se
corresponde con un determinado formato institucional.
El 17 de diciembre de 1994, el MERCOSUR firma el Protocolo de
Ouro Preto, que en conjunto con su Anexo completan el Tratado de
Asunción en lo que se refiere a la estructura institucional, atribuciones específicas de los órganos y sistema de adopción de decisiones.
En este documento aparece una novedad importante para la sociedad civil organizada de la región, porque en Ouro Preto se crea
el Foro Consultivo Económico y Social – FCES –, único órgano oficial de carácter privado que integra la estructura institucional del
MERCOSUR. Según la definición formal, es “un organismo de representación de los sectores económicos y sociales de los países del
MERCOSUR, representados por organizaciones de empresarios y trabajadores y organizaciones de la sociedad civil de los cuatro países”.
Tiene un carácter consultivo sobre los temas que atañen a su representación, y constituye la culminación de una sostenida lucha de la
Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur, abriendo por primera vez un espacio institucional a la sociedad civil, en el formato
cerradamente excluyente del proceso de integración regional.
La sociedad civil organizada
en el Mercosur
La insistente demanda por “otro MERCOSUR”.
A la hora de hacer un balance del potencial político de las organizaciones y movimientos sociales más activos en el MERCOSUR, sin
duda una de sus mayores fortalezas es constituir espacios articuladores de visiones compartidas, que van conformando identidades colectivas, a la vez que ponen en juego la experiencia, capacidad y
conquistas acumuladas, y que concitan una valoración positiva de
otros actores sociales y representantes políticos.
La heterogeneidad y complejidad de la sociedad actual, con multiplicidad de actores, voces y visiones diferentes, implica que un
188
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
proceso de profundización democrática y participación ciudadana
debe ser inclusivo de esta pluralidad, ya que la integración regional
afecta a todas las agendas particulares de las organizaciones sociales
sin exclusión.
En muchas oportunidades, cuando se discute la participación de
la sociedad civil, se plantean dudas acerca de su representatividad.
Debe señalarse que las organizaciones y movimientos de la sociedad
civil se representan a sí mismos y a los grupos de ciudadanos o poblaciones para/o con los que trabajan. Frecuentemente se cae en el
debate estéril de discutir qué organización es más representativa, enredándose en una lógica reduccionista de competencia de actores.
Esto ocurre en la dinámica real, y no sólo en los análisis teóricos.
La legitimidad de la participación de la sociedad civil no pasa
por representar a la sociedad en su conjunto, sino por su especificidad y el posicionamiento o conocimiento sobre ciertos temas o especialidades, y por las particularidades de los grupos de referencia o
de base de los movimientos y redes.
Los movimientos globales, actores de nuevo cuño
Las voces de diferentes actores otorgan una particular fisonomía al
paisaje político actual. Movimientos de diferente signo y con diferentes universos y utopías entrecruzan visiones, y en el mejor de
los casos algunos diálogos. En este contexto, todo esfuerzo de gestión democrática debe estar dirigido a aumentar las voces de quienes
participan, pero también a generar mayores espacios de diálogo e
interconexión. Entre los diferentes movimientos sociales y entre diferentes actores políticos, existe un escaso reconocimiento mutuo.
A este respecto, las redes y los foros de la sociedad civil tienen
un rol cada vez más importante, que es el de articular esta diversidad y esta capacidad distinta que tienen los actores de la sociedad
civil, de contribuir a un mismo proyecto, a un mismo objetivo, lo
cual resulta fundamental, porque aislados pierden capacidad real de
intervención o incidencia.
En este tema de la democracia y la participación, merece una
mención especial la nueva realidad constituida por movimientos y
actores sociales que actúan a nivel local/nacional/regional/global,
generalmente con afinidades y vinculados a sectores políticos progresistas, pero que actúan con autonomía dentro del espacio público y
con independencia de los partidos políticos.
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad
189
Si detenemos la mirada en la acción de estos actores globales, es
posible constatar que, en lo global, esta acción de actores locales ha
generado nuevas agendas, las cuales no sólo demandan la consagración de nuevos derechos, sino que colocan en la discusión pública
las estrechas vinculaciones de una agenda de derechos con el modelo
económico de crecimiento y de consumo, y aun con las reglas del
comercio internacional.
La acción de los movimientos y organizaciones sociales en lo regional y global trascienden los contenidos y contextos de sus luchas
nacionales, pero estos dos niveles, lo nacional y lo internacional, están en estrecha relación entre ellos, de tal forma que las transformaciones que se logran en uno, llevan a las transformaciones en el otro.
El espacio de acción de estos actores sociales, aun cuando crece
en el espacio global, se asienta en las experiencias de organización
y disputa en los espacios nacionales, y se combina creativamente en
una pluralidad de marcos, de significados de la acción y en diferentes escenarios políticos, sean éstos globales, regionales, nacionales o
locales.
La propia evolución de las temáticas así lo exige: hoy en día
abordar una agenda de “desarrollo sustentable” o de problemas ambientales supone articular el debate y la acción en todas esas escalas,
simultáneamente (local, nacional, regional, global).
Una de las consecuencias de esta acción local, nacional, regional, es que estos movimientos impulsan derechos, ciudadanías múltiples y en expansión, que transforman los antagonismos nacionales
en solidaridades sectoriales, que también permean las fronteras tradicionales de los países, creando acercamientos que son embriones de
ciudadanía regional y/o global.
Los denominados movimientos antiglobalización y últimamente
altermundistas tienen la característica de incorporar a todos los
movimientos anteriores: desde la vieja izquierda hasta los nuevos
movimientos sociales, no crean una nueva superestructura y se articulan sosteniendo plataformas mínimas, como que “otro mundo
es posible”.
La conquista de mayores espacios de participación
Lejos de paralizarse por la falta de ámbitos de participación y por
las limitaciones que genera el déficit democrático que caracteriza al
MERCOSUR, la sociedad civil de la región ha ido tomando contacto
con los problemas y las oportunidades que surgen en el proceso de
190
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
integración, y diversos sectores han llevado a cabo acciones para lograr que el proyecto regional cumpla con el objetivo de “mejorar las
condiciones de vida” de las personas a través del “desarrollo económico con justicia social”, como dice el Tratado de Asunción.
Es así que sindicatos, ONGs, cooperativas, pequeños y medianos
empresarios, mujeres, jóvenes, etc. han planteado demandas y propuestas respecto de la agenda de la integración, en función de sus
intereses y necesidades sectoriales específicos, y de su propia visión
del proceso.
Es necesario tener presente que los niveles de participación social
logrados hasta el momento en el MERCOSUR son reducidos, y solamente algunos sectores de la sociedad civil, como los trabajadores
organizados sindicalmente y los empresarios, han jugado un rol relativamente destacado, y que los niveles de influencia alcanzados aún
por los sectores más organizados y activos de la sociedad civil en la
toma de decisiones fundamentales para la marcha del proceso de integración, son todavía muy limitados.
A continuación nos referiremos muy brevemente a los actores
sociales con mayor nivel de incidencia en la región.
LA COORDINADORA DE CENTRALES SINDICALES
DEL CONO SUR (CCSCS): El actor regional por
excelencia
Los movimientos sindicales de la región han sostenido históricamente la necesidad de la integración latinoamericana; las acciones
sindicales siempre fueron coherentes con esta definición básica, ya
desde las primeras épocas del integracionismo de la región en los
tiempos de creación de la ALALC. En los tiempos fundacionales del
MERCOSUR, la actitud de las centrales se caracterizó por la falta de
entusiasmo y la prevención, apoyándolo críticamente, debido a la estrategia neoliberal de apertura y desregulación, y al reduccionismo
comercialista con que se asociara el proyecto. Esta actitud de reserva
nunca llegó al rechazo; por el contrario, los sindicatos cuestionarían
fuertemente el modelo de integración propuesto, las carencias en
materia de aspectos sociales y la inexistencia de ámbitos de participación para los interlocutores sociales en el diseño original del acuerdo
regional, y trabajaron para superar estas limitaciones.
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad
191
La CCSCS se creó en 1986, es decir, cinco años antes que el Tratado de Asunción, con al apoyo de la Confederación Internacional de
Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y su representación para el
hemisferio americano, la Organización Interamericana de Trabajadores (ORIT). Desde el inicio incluyó centrales de Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. Su cometido original fue colaborar en los procesos de redemocratización de América Latina, especialmente en el Cono Sur, y en particular en los países donde aún
se vivía bajo dictaduras, como eran por entonces Chile y Paraguay.
Su primer período de actividad estuvo pautado por este objetivo y
posteriormente, una vez que en estos dos últimos países se recuperó
la democracia, concentró los esfuerzos en el grave problema de la
deuda externa y le otorgó continuidad a la acción.
Con la creación del MERCOSUR, la CCSCS se redinamiza, no sin
fuertes oposiciones de varias centrales sindicales. Como forma de
operativizar la acción de la Coordinadora en el proceso de integración, se crea en su seno la Comisión Sindical del MERCOSUR, integrada específicamente por las centrales de los cuatro países miembros
plenos del acuerdo.
La construcción de la CCSCS como actor político-sindical de la
región, es fruto de un largo proceso de negociación interna, discusiones, contradicciones, con debates que incluyeron la propia estructura orgánica (¿coordinadora o confederación?), y los grados y
estrategia de participación en el proceso de integración.
Es que las centrales estaban y están sujetas a diferentes contextos
políticos y jurídicos nacionales, ideologías, tradiciones y trayectorias
sindicales. Paulatinamente, con mucho esfuerzo y visión de futuro,
fue emergiendo una agenda de intereses compartidos ante la marcha
del proceso, para cuyo logro se planteó una “estrategia múltiple de
participación”, con actuación a dos niveles, el nacional y el regional,
consolidándose como un actor con voz única de reivindicación y
propuesta de los trabajadores de la región. Esto no le impide actuar
simultáneamente a nivel sectorial, por medio de la aproximación entre organizaciones sindicales de segundo grado (federaciones por industrias, servicios, etc.).
La acción sindical a nivel regional ha avanzado también a través
de una amplia gama de articulaciones de esfuerzos e iniciativas conjuntas, como por ejemplo la conmemoración en común del 1º de
mayo, generalmente en una ciudad o lugar de frontera. Puede afirmarse además, que la CCSCS es el único actor social mercosuriano
192
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
con enfoque supranacional que cuestiona la lógica intergubernamental del MERCOSUR y que, cuando se expresa, lo hace desde esa propia tendencia a la supranacionalidad.
Entre las múltiples acciones emprendidas por la Coordinadora,
por su importancia merece destacarse lo que han dado en llamar
“Cartas a los Presidentes”, documentos que entregan en ocasión de
las Cumbres Presidenciales del MERCOSUR, para aprovechar el alto
significado político de esas reuniones, y como forma de alcanzar una
participación más global, por fuera de los mecanismos más institucionales y sectoriales en los que también actúan. Desde 1992 a la
fecha se han entregado 12 cartas, en las que se eluden las reivindicaciones corporativas para plantear en forma directa a los máximos decisores regionales, propuestas sobre temas productivos, comerciales,
laborales, políticos, sociales y culturales. Ya en la primera Carta, presentada en 1992, la Coordinadora planteaba propuestas de complementación productiva y de superación de las asimetrías.
Los sindicatos de la región estiman que la integración sindical no
es suficiente para el logro de sus objetivos en el MERCOSUR, y por
ello han procurado articular alianzas con otros sectores de la sociedad civil, como forma de ganar representatividad y mayor nivel de
presión a la hora de hacer sus planteos.
Los propios trabajadores admiten que, hasta el momento, no han
tenido mucho éxito en su intento de generar una política de alianzas
con otros sectores de la sociedad civil mercosureña. Algunas iniciativas han sido llevadas a cabo, como por ejemplo, la creación de un
“Movimiento por la Integración de los Pueblos del Cono Sur”, que
reunía treinta organizaciones sindicales y populares, y centros de investigación, pero que no funcionó después de su creación.
Otro resultado modesto de esta política de alianzas es la incorporación de otros sectores de la sociedad civil en el Foro Consultivo
Económico y Social, pero que tampoco ha tenido resultados muy
concretos, salvo en contados casos y con diferencias según los países.
Actualmente se mantienen reuniones y algunas articulaciones con la
Alianza Social Continental.
Desde el punto de vista directamente relacionado con el aporte
de la CCSCS a la participación de la sociedad civil en la institucionalidad del MERCOSUR, haremos una breve reseña de los logros más
importantes.
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad
193
1992 En 1991 la Coordinadora presenta en la Reunión de Ministros de Trabajo lo que en realidad constituye la primera Carta a los
Presidentes, aunque en esa oportunidad no tiene el formato que
posteriormente se utilizaría en estas instancias. Proponen al órgano
ejecutivo del Acuerdo (Grupo Mercado Común) la creación al más
alto nivel de un Sub Grupo de Trabajo (SGT) de naturaleza oficialmente tripartita (gobiernos, empresarios, trabajadores), que se encargue de las Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social. Este
grupo fue efectivamente creado, pasando a llamarse SGT 11, que
hoy es el SGT 10.
1994 Creación del Foro Consultivo Económico y Social (FCES) por
el Protocolo de Ouro Preto, el 17 de diciembre de 1994. Según la
propia definición del Protocolo, es “el organismo de representación de los sectores económicos y sociales de los países del Mercosur, representado por organizaciones de empresarios y trabajadores
y organizaciones de la sociedad civil de los cuatro países”, siendo
el único órgano oficial de carácter privado que integra su estructura institucional. La sesión constitutiva se llevó a cabo el 31 de
mayo de 1996 en la ciudad de Buenos Aires, en la que se aprobó
su Reglamento interno. A nivel regional, la estructura del FCES la
componen el Plenario (órgano máximo que debe reunirse por lo
menos una vez por semestre), la Secretaría Permanente, las Áreas
Temáticas y los Órganos de Asesoramiento.
El FCES está compuesto por las Secciones Nacionales, una por cada
país, integradas por tres sectores o grupos: empresarios, trabajadores sindicalizados y el llamado grupo “diversos”, compuesto por
cooperativas, ONGs, consumidores, profesionales liberales, etc. Estas Secciones Nacionales tienen autonomía organizativa y pueden
definir independientemente, conforme a sus particularidades, los
sectores económicos y sociales que las integren, así como su forma
de funcionamiento, exigiéndose que los mismos sean lo más representativos y del ámbito nacional.
Los nombres de los representantes que integran tanto los órganos
regionales como los de las Secciones Nacionales, los designan las
propias organizaciones, sin intervención oficial.
Las principales atribuciones del FCES son: pronunciarse en el ámbito de su competencia emitiendo recomendaciones, proponer
normas y políticas económicas y sociales en materia de integración, contribuir para que la sociedad civil tenga una mayor participación en el proceso de integración regional, entre otras. El FCES
194
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
se relaciona con el Comité Económico y Social Europeo, es miembro asociado de la Asociación Internacional de Consejos Económicos y Sociales e Instituciones Similares (AICESIS), tiene firmado
un acuerdo con el Parlamento del Mercosur y es de consulta preceptiva para algunos temas relacionados con el Instituto Social del
MERCOSUR.
Las recomendaciones pueden referirse tanto a cuestiones internas
del MERCOSUR como a la relación de éste con otros países, organismos internacionales y otros procesos de integración. Son elevadas directamente al Grupo Mercado Común y deben ser tomadas
por consenso, con la presencia de todas las secciones nacionales.
1998 Declaración Socio Laboral, creación de la Comisión Sociolaboral. El SGT 11 se dividió en 8 comisiones para tratar los temas
relacionados con sus objetivos, y a partir de las discusiones y trabajos de la comisión Nº 8, se comenzó a redactar una carta social
para el MERCOSUR, que luego pasó a denominarse Carta Social, siguiendo el ejemplo de la Carta Social Europea. Con el apoyo de la
OIT y en medio de fuertes controversias se redactó una “Carta de
Derechos Fundamentales en materia laboral”, que definitivamente
se acordó con el texto de lo que es la Declaración Socio Laboral
(DSL), aprobada por la Cumbre de Presidentes de Brasil de 1998.
Sin embargo, los trabajadores agrupados en la CCSCS aspiraban a
un paso más, en el sentido de que era necesario crear un ámbito
que, entre otros cometidos, tuviera el de controlar el cumplimiento
de lo que establecía la DSL. Es así que se pone en marcha la Comisión Sociolaboral (CSL), aceptada y aprobada por la Cumbre Presidencial. Este conjunto de logros, SGT 10 (en su denominación
actual), la Declaración Sociolaboral y la creación de la Comisión Sociolaboral (CSL), según algunos especialistas,“viene a formar parte
de la construcción del espacio social del MERCOSUR”.
2004 Creación del Grupo de Alto Nivel de Empleo – GANEMPLE. Significa un avance cualitativo respecto a los logros anteriores, ya que la propuesta de la Coordinadora fue aprobada casi sin
modificaciones, y contó con la inclusión de un Observatorio del
Mercado de Trabajo. Tiene como función elaborar la evaluación
y seguimiento de la estrategia de crecimiento del empleo en el
MERCOSUR. Se parte de un enfoque integral en el que se relacionan las políticas económicas, comerciales, migratorias, educativas
y de previsión social, y es coordinado por los ministerios de trabajo de los países.
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad
195
En la Declaración de la Coordinadora, en la Cumbre de julio de
2006 en Córdoba, se reitera que, “tal como lo ha definido el GANEMPLE, una estrategia MERCOSUR de crecimiento del empleo se
debe desarrollar a partir de dos bases conceptuales: a) la articulación
de políticas macro, meso y macroeconómicas con las laborales, sociales y educativas, con el objetivo de generar condiciones de creación de empresas y empleo digno; b) el respeto y cumplimiento de
los derechos fundamentales del trabajo digno y empleo de calidad,
a través de cinco pilares fundamentales (empleo, protección social,
derechos del trabajo, equidad de género y diálogo social).”
2008 En ocasión de la Cumbre de Presidentes de Tucumán, en julio de 2008, la Coordinadora presentó a la Cumbre una propuesta
de creación del Instituto de Trabajo del MERCOSUR. La primera
parte de la propuesta, alude a creación del GANEMPLE y a la decisión del año 2006, que adoptó “La estrategia MERCOSUR de Crecimiento del Empleo” y luego de 8 considerandos muy críticos,
propone la creación del Instituto, con los siguientes objetivos: establecer una política regional para la promoción y el respeto a los
derechos de los y las trabadores/as y convenios internacionales de
OIT, especialmente en lo referido al Trabajo Decente, partiendo
de las normas nacionales vigentes, acompañar la implementación
del Acuerdo de Residencia del MERCOSUR, constituir una estructura orgánica y material con capacidad de contener y articular los
organismos sociolaborales permanentes y transitorios, erradicar el
trabajo infantil y la explotación sexual de menores, la igualdad de
género, el empleo de jóvenes, entre otros.
La precedente no es una lista exhaustiva, porque las iniciativas de la
Coordinadora incluyen una serie de propuestas no mencionadas por
razones de espacio, entre las que puede destacarse el funcionamiento
del FOCEM (Fondos de Convergencia Estructural del MERCOSUR).
LAS REUNIONES ESPECIALIZADAS
Una serie de actores sociales regionales han encontrado su ámbito de
participación en el proceso de integración regional, fortaleciéndose
como actores sectoriales, a partir del mecanismo de las Reuniones
Especializadas.
Las Reuniones Especializadas fueron creadas a partir de 1991 por
el Consejo del Mercado Común (CMC), con el objetivo de tratar te196
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
mas no incluidos en los Sub Grupos de Trabajo (SGT) establecidos
por el Tratado de Asunción. Son órganos auxiliares y asesores del
Grupo Mercado Común (GMC) que funcionan por medio de la realización de reuniones periódicas. La mayoría de estas Reuniones Especializadas hacen dos reuniones por año, coincidiendo con cada
Presidencia Pro Témpore, aunque algunas se reúnen con mayor frecuencia y otras una sola vez al año.
Las Reuniones Especializadas se organizan a través de Secciones
Nacionales que se constituyen en cada país miembro del Tratado. En
algunos casos esas Secciones Nacionales se limitan a una Coordinación Nacional ejercida por la autoridad gubernamental; en otros, son
integradas por representantes gubernamentales y del sector de la sociedad civil que corresponde al campo de actuación específico. La
composición plural de las Secciones Nacionales en algunas reuniones
es equitativa entre el sector público y el privado; en otras predomina
la representación del poder público.
En muchos casos, las Reuniones Especializadas están integradas
también por Estados asociados, o algunos de ellos, especialmente Chile
y Bolivia. Esa participación se da por invitación de los Estados Parte o
por solicitud del Estado Asociado, y puede ser plena o limitada al desarrollo de proyectos conjuntos sobre temas de interés común.
El vínculo entre las Reuniones Especializadas y el GMC se produce en la presentación de un Plan de Trabajo anual o bianual, a ser
aprobado, y un informe o conjunto de recomendaciones aprobadas
por el plenario de la Reunión Especializada.
En resumen, las Reuniones Especializadas son un espacio de diálogo político, un ámbito de participación y propuesta, y un órgano
del Grupo Mercado Común, que lo asesora sobre temas específicos
de su competencia.
Con el curso del tiempo se han ido creando Reuniones Especializadas para Ciencia y Tecnología, Turismo, Drogas, Municipios e Intendencias, Promoción Comercial, Cine y Audiovisual, Cooperativas,
Mujer, y Agricultura Familiar. Por razones de espacio de este trabajo,
y especialmente por el desarrollo de sectores de la sociedad civil en
ellos, nos referiremos solamente a las tres últimas. En la Cumbre de
Presidentes de Córdoba en julio de 2006, se creó la Reunión Especializada de los Jóvenes.
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad
197
LA REUNIÓN ESPECIALIZADA DE COOPERATIVAS
DEL MERCOSUR (RECM)
En los países integrantes del MERCOSUR existen unas 12.000 cooperativas con aproximadamente 18 millones de asociados, las cuales
realizan un importante aporte al desarrollo sustentable de los países
y regiones, al ser dinamizadoras significativas de la economía local,
nacional y regional, con una alta participación en el área agroalimentaria, la banca, los servicios públicos, los seguros, etc., siendo
muy relevante su aporte para la solución de problemáticas como la
de la vivienda, la distribución de alimentos, la salud y la generación
de empleo productivo.
Como lo han destacado las propias cooperativas, ellas son “un
instrumento ineludible a la hora de garantizar la transparencia en los
mercados, evitando o compensando comportamientos oligopólicos
que atentan contra la eficiencia de la economía y contra la igualdad
de oportunidades”.
En el contexto del MERCOSUR, el movimiento cooperativo ha
ido tejiendo vínculos a nivel regional, con el objetivo de coordinar
las diferentes iniciativas que se puedan acordar, a fin de lograr una
mayor integración y presencia (“búsqueda proactiva de espacios de
participación”) en el proceso de integración. El inicio de estas acciones es anterior al proceso de integración (1986), pero las mismas se
multiplicaron con el lanzamiento del proyecto regional. (Reunión de
Cooperativas del MERCOSUR, Foz de Iguazú 1992)
En 1999, en ocasión del Encuentro de los representantes de la
sociedad civil Europa-América Latina-Caribe, en Río de Janeiro, se
creó un Grupo Técnico de Enlace de los movimientos cooperativos
organizados en sus confederaciones nacionales, con el objetivo de
coordinar técnicamente las iniciativas que puedan acordarse, a fin de
fortalecer a las cooperativas como actor regional. Este Grupo Técnico
de Enlace coordina, entre otras tareas, las diferentes representaciones
del cooperativismo en el Foro Consultivo Económico y Social, promoviendo la integración de aquellas organizaciones o segmentos que
no se encuentren representados, y garantizando la efectiva presencia
cooperativa en este órgano de la sociedad civil. Para ello se constituyó un padrón de cooperativas del MERCOSUR que garantiza el libre acceso de todos los interesados, como forma de incentivar las
relaciones horizontales entre todas las cooperativas de la región, buscando mecanismos permanentes de circulación de la información.
198
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
A propuesta del “Bloque Cooperativo” – el grupo de entidades
cooperativas participantes del Foro Consultivo Económico y Social –,
este organismo propuso al Grupo Mercado Común, a través de su
Recomendación nº 5 del año 1999, la creación de la Reunión Especializada de Cooperativas del MERCOSUR (RECM), lo que se concretó por resolución del GMC en el año 2001.
La RECM está integrada por representantes gubernamentales: Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES), Secretaría de Apoyo Rural y Cooperativismo (SARC), Instituto Nacional
de Cooperativismo (INCOOP), Comisión Honoraria de Cooperativismo (OPP/CHC) y por las confederaciones cooperativas nacionales: Confederación Intercooperativa Agropecuaria (CONINAGRO),
Confederación Cooperativa de la República Argentina (COOPERAR), Organización de las Cooperativas Brasileñas (OCB), Confederación Paraguaya de Cooperativas (CONPACOOP), y Confederación
Uruguaya de Entidades Cooperativas (CUDECOOP). Actualmente la
Superintendencia Nacional de Cooperativas de Venezuela está en proceso de incorporación.
Entre los objetivos de la RECM se encuentran la armonización y
perfeccionamiento de la legislación específica entre los países, en todos los niveles relacionados con la integración regional, promoción
de la libertad de circulación e instalación de las cooperativas en la
región, el establecimiento de acciones tendientes a eliminar asimetrías en temas referidos al registro, fiscalización, materia tributaria,
definición del acto cooperativo y otros temas vinculados a las políticas públicas del sector cooperativo, entre otros.
En estos momentos el interés mayor de las cooperativas está
concentrado en la elaboración de un “Estatuto de las Cooperativas
del MERCOSUR”, que está siendo discutido por una comisión técnica, cuyos trabajos comenzaron en octubre de 2006. Debido a la
imposibilidad de una legislación supranacional en el MERCOSUR,
la Comisión procurará redactar una serie de normas para que luego
sean incorporadas en forma idéntica en las legislaciones nacionales,
y para lo cual el movimiento cooperativo espera la colaboración del
Parlamento del MERCOSUR.
En ocasión de las cumbres, los presidentes del MERCOSUR han
expresado su apoyo al movimiento cooperativo y sus reivindicaciones. Por mencionar algunas de las últimas, en la cumbre del 21 de
julio de 2006, en el punto 28 se señala: “Asimismo, reafirmaron
su voluntad de avanzar hacia la integración productiva regional con
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad
199
desarrollo social, con énfasis en la promoción de emprendimientos
productivos regionales que incluyan redes integradas, especialmente
por PYMES y Cooperativas. A estos fines los Presidentes instruyeron
a los Ministros de las áreas vinculadas con la producción a definir
las pautas que conformarán el Plan de Desarrollo e Integración Productiva Regional. Reconociendo la urgencia de que el MERCOSUR
adelante una acción articulada para promover el desarrollo social y
productivo y, en ese sentido, instruyeron a sus Ministros a presentar
sus aportes durante la próxima Cumbre del MERCOSUR”.
Y el Punto 42 de la misma Cumbre dice: “Reconocieron la relevancia de las Cooperativas y demás empresas y organizaciones de la
economía social, cuya promoción consagra la Recomendación 193
de la OIT, en el desarrollo de los países y búsqueda de la cohesión social. En ese sentido y a los efectos de coadyuvar al desarrollo
cooperativo, manifestaron su compromiso de promover la internalización de la mencionada Recomendación en los respectivos ordenamientos jurídicos nacionales”.
El movimiento cooperativo tiene un fluido relacionamiento intra MERCOSUR, entre lo que se destaca un Acuerdo de cooperación
firmado en julio de 2006 con la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM), y en reunión de Ministros de
Desarrollo Social se estableció que la RECM es uno de los órganos de
relacionamiento del Instituto Social del MERCOSUR, especialmente
para los temas de Economía Social. Con el mismo Instituto tiene en
estudio la implementación de un proyecto de desarrollo cooperativo
en zonas de frontera, con respaldo del FOCEM.
En el Plenario Regional del Foro Consultivo Económico y Social,
tanto CUDECOOP como CONPACOOP ejercen la titularidad del “Sector Diversos”, mientras que las otras organizaciones son alternos de
Asociaciones de Consumidores.
La RECM se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre temas de su interés, entre los que cabe mencionar:
•Declaración sobre el rol de las cooperativas en el MERCOSUR
(2003).
•Declaración sobre Cooperativas, Empleo y Trabajo Decente
(2005).
•Desarrollo de Áreas de Frontera (2005).
•Políticas Públicas en materia Cooperativa (2005).
200
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
•Declaración Conjunta sobre la Promoción de las Cooperativas y
Economía Social en la Unión Europea y el MERCOSUR: Una vía
adecuada para favorecer la inclusión y la cohesión social (2005).
•Declaración de las confederaciones cooperativas del MERCOSUR
sobre conflictos en zonas de frontera (2006).
•Proyecto de Estatuto Cooperativo del MERCOSUR (derivado por el
GMC al Parlamento del MERCOSUR) (2008).
•Propuestas de puesta en marcha de Centros de Desarrollo Cooperativo en zonas fronterizas – a estudio de la Reunión de Ministros de
Desarrollo Social (2008).
REUNIÓN ESPECIALIZADA DE LA MUJER (REM)
Desde la constitución del MERCOSUR, las ONGs feministas vinculadas al análisis de la temática del empleo de las mujeres, las sindicalistas, y UNIFEM y FLACSO, desarrollaron esfuerzos para introducir
la consideración de la dimensión de Género en el proceso de integración, dirigiéndose en ese momento las iniciativas al SGT 11.
Al evaluar los esfuerzos realizados, FLACSO y UNIFEM constataron el relativo desconocimiento y ajenidad por parte de las organizaciones de mujeres respecto al MERCOSUR, y decidieron implementar
un foro de información y sensibilización para incrementar la participación de las mujeres.
En 1995, previo a la IV Conferencia de Naciones Unidas, se realizó en la sede del Parlatino, en Sao Paulo, el primer seminario de
análisis de las Mujeres en el MERCOSUR. De esta iniciativa y otras
realizadas en ese período, finalmente y luego de un período de interacción y elaboración de estrategias, surge en la institucionalidad del
MERCOSUR, la Reunión Especializada de la Mujer (REM).
La Reunión Especializada de la Mujer fue creada en 1998, a instancias y propuesta del Foro de Mujeres del MERCOSUR.
El Foro de Mujeres del MERCOSUR es el antecedente de la REM,
y fue creado en noviembre de 1995 como resultado de unas Jornadas de Trabajo sobre “Integración del MERCOSUR – Visión desde la
Mujer”. El mismo está integrado por mujeres de sectores políticos,
empresariales, sindicales y del campo de la educación y la cultura.
El objetivo inicial del Foro fue la búsqueda de un espacio dentro de
los órganos permanentes del Acuerdo, en especial en el Foro Consultivo Económico y Social (FCES), para “instalar desde la visión de
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad
201
la Mujer la discusión, la participación y el aporte de todos los sectores sobre la base de nuestra necesaria presencia en el desarrollo
del MERCOSUR”. En el camino para lograr tal inserción, a partir de
1996 el Foro de la Mujer creó “capítulos” en cada uno de los países del bloque, realizando encuentros anuales en los que se trataron
temáticas que atañen a sus objetivos; por ejemplo, la armonización
de las legislaciones existentes sobre la mujer con el objetivo de compatibilizar las mismas y así garantizar la igualdad de derechos entre
hombres y mujeres en la región.
Al modificar su estatuto de funcionamiento en noviembre de
2005, la REM reconoció el aporte del Foro de Mujeres como asesoras de la REM desde 1998 hasta ese momento, aunque cabe señalar
que el Foro sigue participando de las actividades de la REM.
La función principal de la REM es impulsar la transversalidad de
género en la legislación de los países del MERCOSUR y monitorear
el tema, desde el enfoque de igualdad de oportunidades. Asimismo,
desarrolla estrategias de acción hacia otros ámbitos y actores sociales
regionales y a otros organismos del MERCOSUR, para que se asuma
plenamente la perspectiva de género. En este sentido, han desarrollado una activa participación en varios Sub Grupos de Trabajo (SGT)
como Industria, Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad, Salud, Reu­
niones Especializadas de Ciencia y Tecnología, Comunicación social,
Reunión de Ministros de Educación y Cultura, entre otros. Desplegaron importantes esfuerzos apoyando la instalación del Parlamento del
MERCOSUR, propiciando la participación igualitaria de mujeres en la
composición del mismo.
Uno de los logros más destacados respecto a esta estrategia es la
incorporación de la igualdad de género como componente transversal de la REAF (Reunión Especializada de Agricultura Familiar).
En los últimos años han incorporado a su agenda los temas del
trabajo y la mujer, propiciando el fortalecimiento de políticas de
mejoramiento de la calidad del empleo y empleabilidad de las mujeres más pobres, la lucha contra la trata de personas, en especial el
tráfico de mujeres y niños con fines de explotación sexual.
En la REM participan representantes de los gobiernos, organizaciones sociales y organismos internacionales. Entre las organizaciones
de la sociedad civil se encuentran: el Comité Latinoamericano para
la Defensa de la Mujer (CLADEM), la Red Interamericana de Género y Comercio, la Coordinadora de Centrales Sindicales del Como
Sur (CCSCS), Articulación Feminista MARCOSUR, REPEM, Observato202
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
rio de los Derechos Humanos del MERCOSUR, Foro de Mujeres del
MERCOSUR, Unión de Mujeres Uruguayas, CMP-Kuña Roga, Asociación de Mujeres Rurales, entre otras.
Entre las organizaciones internacionales cabe destacar: Fondo de
las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), Organización Internacional para las Migraciones (OIM), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), entre otras.
La REM, que cuenta con uno de los reglamentos internos más
avanzados del MERCOSUR, en los dos últimos años procuró concretar dos innovaciones desde el punto vista de la institucionalidad del
MERCOSUR. En efecto, en noviembre de 2007 la REM resolvió promover un cambio de estatus de la participación de las organizaciones
de mujeres en la REM, propiciando una resolución para cambiar el
carácter asesor de la participación de la sociedad civil en la REM. A
esos efectos, remitió un proyecto de resolución que propone “modificar la resolución 20/98 que establece ese carácter asesor, otorgando a las organizaciones y redes de la sociedad civil un carácter
de interacción y participación con la REM”. La respuesta del Foro de
Consulta y Concertación Política del MERCOSUR (FCCP) fue devolver el proyecto a la REM, solicitando que especifique los términos y
el alcance de su propuesta.
Otra iniciativa institucional de la REM fue la institucionalización de la Secretaría Técnica de la REM, para lo cual contaban con
el apoyo de la AECID. El Grupo Mercado Común (GMC) aceptó la
propuesta de creación de la Secretaría Técnica, pero modificando la
fuente de financiamiento:
Las tareas administrativas y técnicas de la REM podrán ser encomendadas a una secretaría permanente financiada mediante recursos
de organizaciones no gubernamentales, fundaciones y/o cooperación
de Organismos Internacionales, de acuerdo con la normativa vigente
en el MERCOSUR.
A efectos de poner en marcha la Secretaría Técnica, además del
financiamiento surge otra dificultad, ya que en la resolución del
GMC se establece que la sede de la Secretaría será Montevideo, pero
Paraguay aspira a ser su sede.
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad
203
REUNIÓN ESPECIALIZADA DE AGRICULTURA
FAMILIAR (REAF)
La Reunión Especializada sobre la Agricultura Familiar (REAF) fue una
iniciativa política del Gobierno Brasileño, y la culminación de una lucha de 10 años llevada a cabo por la Coordinadora de Organizaciones de Productores Familiares del MERCOSUR (COPROFAM), sumado
a otros antecedentes como la “Carta de Montevideo”, que lograron
consolidar este espacio institucional. La COPROFAM incluye organizaciones de los cuatro países del Tratado, además de Chile y Bolivia.
En un contexto de reorientación de la política exterior enfocada
hacia la integración regional y una mayor aproximación con los países en desarrollo, en 2004 el Ministerio de Desarrollo Agrario y el
Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil, llevaron la propuesta
de creación de la REAF al Grupo Mercado Común (GMC).
En la Resolución del GMC, el Art. 1 establece: "Crear la Reunión
Especializada sobre Agricultura Familiar en el MERCOSUR, con la finalidad de fortalecer las políticas públicas para el sector, promover
el comercio de los productos de agricultura familiar y facilitar la comercialización de productos oriundos de la agricultura familiar de la
región".
En el Art. 2, se dispone que la REAF será coordinada por los representantes gubernamentales de los cuatro Estados Partes, y que las
respectivas Secciones Nacionales asegurarán la participación de las
entidades representativas de la Sociedad Civil. En el Art. 3, se autoriza a “reunirse con la presencia de Chile y de Bolivia en aquellos temas de interés común…”
Tales objetivos fundacionales implican la creación de condiciones
para que esos productores sean incluidos en el mercado, a través de
medidas que aseguren más y mejor acceso a los medios de producción y a la comercialización, y que conduzcan a la agregación de valor a los productos, así como al aumento de la capacidad productiva
de la agricultura familiar como un todo.
La base del funcionamiento de la REAF son las Secciones Nacionales, en las cuales se construyen los consensos sobre propuestas a la
agenda, las posiciones frente a temas en debate de la propia agenda
ya acordada por la REAF, y se define la “posición negociadora de
cada uno de los estados”.
Las Secciones Nacionales y su buen funcionamiento, junto con el
apoyo a las delegaciones de las organizaciones sociales para que par204
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
ticipen en pie de igualdad en materia de información y análisis con
las delegaciones gubernamentales, hacen el diferencial y caracterizan
hoy, después de haber sido realizadas 8 sesiones hasta diciembre de
2007, el espacio de diálogo político de la REAF, y son las causas de
su dinámica, alta participación y proyección social en cada uno de
los países.
Con el apoyo del FIDA, la REAF, desde octubre de 2004, además
de las 8 sesiones regionales, ha realizado más de 120 sesiones de las
Secciones Nacionales respectivas a cada uno de los seis países, más
de 30 reuniones preparatorias de los debates regionales de los Grupos Temáticos y aproximadamente 20 talleres y seminarios previos a
cada REAF. Esta dinámica fue permitiendo construir avances y propuestas, la agenda actual.
La agenda actual, denominada Una Agenda para la Integración
Regional, con resultados, incluye los siguientes temas:
1. Acceso a la tierra y reforma agraria.
2. Equidad de género.
3. Cobertura de riesgo climático – Sistemas de Seguro para la AFC.
4. Facilitación de comercio de productos de la AFC.
5. Políticas activas para la juventud rural.
6. Cooperación horizontal, entre los países miembros de la REAF
(organizaciones representativas de la AFC y gobiernos).
7. Acceder al crédito para la agricultura familiar.
8. Intercambio entre los países.
Considerando la coyuntura internacional y regional de alza de precios de los alimentos, sus impactos en la sostenibilidad socioeconómica de los países, el papel central de la Agricultura Familiar en el
abastecimiento del mercado interno y la promoción de la soberanía y seguridad alimentaria y nutricional, Brasil propone la creación
de un Grupo de Alto Nivel, que elabore una estrategia en este tema
para el MERCOSUR, considerando que la REAF debe liderar la implementación de la propuesta.
Otros espacios institucionales de participación
Hasta ahora nos hemos referido a los espacios de participación de
la sociedad civil creados a partir de decisiones oficiales, pero como
consecuencia de la gestión, propuesta y presión de los sectores de la
sociedad civil.
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad
205
A continuación incluiremos tres ámbitos de participación en los
que la iniciativa correspondió a los gobiernos o actores oficiales.
INSTITUTO SOCIAL DEL MERCOSUR (ISM)
La creación del Instituto Social del MERCOSUR es una iniciativa del
Presidente de la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM), Dr. Carlos Álvarez (Chacho), que se concretó el 18
de enero de 2007, con la Resolución 03/07 del Consejo de Mercado
Común.
El cometido es contribuir a la promoción de un diseño participativo de políticas sociales regionales, con el objetivo de superar las asimetrías a través de mecanismos de cooperación horizontal.
Funcionará como una instancia técnica de investigación, discusión
y concertación intersectorial, a partir del estudio de los problemas
sociales que existen en el MERCOSUR. Esta instancia constituye un
punto de inflexión, debido a que es la primera instancia regional dedicada exclusivamente a esta temática.
El ISM pretende ser un instrumento técnico con compromiso ético-político que acompañe el desarrollo de proyectos, programas y
políticas para la inclusión social, promueva el intercambio de experiencias y brinde acompañamiento técnico a la elaboración, ejecución
y evaluación de políticas públicas, concretado a través de procesos de
comunicación, articulación de saberes y participación social.
En la creación están definidos los objetivos generales, los componentes y la estructura institucional del Instituto.
La puesta en marcha del ISM se encuentra a cargo de los Ministerios de Desarrollo Social de la región, pero su instalación está
resultando lenta y dificultosa, con un cronograma atrasado (en la
resolución del CMC se establecía como fecha de inauguración diciembre de 2007). La sede permanente del Instituto está fijada en
Asunción.
Si bien es cierto que por el momento la participación de la sociedad civil ha sido muy marginal, ella es un instrumento de gran potencial, y como forma de asegurar el cumplimiento de los objetivos,
las organizaciones de la sociedad civil deberán diseñar estrategias de
participación que les permitan lograr niveles de incidencia reales.
206
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
PARLAMENTO DEL MERCOSUR
La creación del Parlamento del MERCOSUR constituye otro punto de
inflexión en el proceso de integración, sentando las bases para una
nueva etapa en la que se rescata el valor de la política en el proceso
regional (nivelando la preeminencia de los asuntos e instrumentos
comerciales como factores principales de integración), restablece un
equilibrio de poderes beneficioso en el esquema institucional del
MERCOSUR, contrabalanceando el protagonismo casi exclusivo de
los Poderes Ejecutivos, generando un ámbito genuino para el debate político y la confrontación de ideas, en un órgano que reflejará
la pluralidad política de la región, y especialmente porque se genera
un espacio para la participación de la ciudadanía en los asuntos regionales.
A través del Parlamento, la sociedad civil organizada tendrá una
mayor amplificación de sus propuestas, debates y cuestionamientos
al proceso de integración, será un vocero de sus opiniones, facilitando con ello instancias de control social que operen desde una lógica regional.
El Protocolo constitutivo dice que el Parlamento del MERCOSUR
independiente y autónomo se constituye “como órgano de representación de sus pueblos”, que integrarán la estructura institucional del
MERCOSUR. Es decir, el Parlamento no representa ni a los Estados
ni a los gobiernos, sino a los pueblos. El hecho de ser electos agrega
un elemento significativo de legitimidad a los parlamentarios.
El Parlamento del MERCOSUR es unicameral, tiene su sede en
Montevideo, se reúne ordinariamente una vez por mes, cuenta con
10 comisiones permanentes de trabajo y ha resuelto funcionar, entre
otras metodologías, con el mecanismo de audiencias públicas.
El Parlamento nació en una coyuntura del proceso de integración
especialmente difícil, en medio de una situación de crisis, con signos
evidentes de disconformidad y descreimiento de sectores muy numerosos de la ciudadanía, y cruzado por polémicas acerca de su propia
pertinencia. Puede afirmarse, sin embargo, que es una nueva oportunidad para el proceso de integración, cuyo aprovechamiento positivo
depende de muchos actores, no solamente estatales, entre los que la
sociedad civil tiene un rol de primera importancia.
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad
207
MERCOCIUDADES
Mercociudades es la red que reúne a las Alcaldías, Intendencias Municipales y Prefecturas de los centros urbanos del MERCOSUR. Fue
creada en noviembre de 1995 en Asunción, en la Primera Cumbre de Alcaldes de Mercociudades, en la que participaron Asunción,
Buenos Aires, Brasilia, Montevideo, Córdoba, La Plata, Rosario, Curitiba, Florianópolis, Porto Alegre, Río de Janeiro y Salvador. Posteriormente se integraron a la red un número muy importante de
ciudades de los Estados Parte del MERCOSUR, y ciudades de Chile y
Bolivia, contando en la actualidad con 181 ciudades asociadas, en las
que viven más de ochenta millones de ciudadanos.
El objetivo de Mercociudades es lograr la participación de los
municipios en el seno del MERCOSUR, e impulsar el intercambio
y la cooperación entre las ciudades de la región. Desde su fundación ha sido promotora constante del protagonismo de los gobiernos
locales, reivindicando su importancia en la construcción y consolidación de los procesos democráticos de la región, apoyando y estimulando fuertemente el proceso de integración regional. A pesar de
todas las dificultades y crisis del bloque, Mercociudades ha mantenido siempre su confianza y compromiso con el camino abierto por
el MERCOSUR.
Luego de muchos años de reclamos infructuosos, en la actualidad Mercociudades es parte de la institucionalidad del MERCOSUR,
dentro del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR (FCCR).
Dada la complejidad de este actor, no es posible en este trabajo
realizar una presentación de la estructura orgánica, funcionamiento y
descripción de sus 14 Unidades Técnicas o Grupos de Trabajo, que
constituyen el espacio de intercambio con la sociedad civil, ya que
contribuyen a la formulación de políticas públicas, promueven investigaciones, y difunden diversas experiencias exitosas de las gestiones urbanas locales. Mercociudades es un espacio privilegiado de
participación de la sociedad civil en sus más diversas manifestaciones; en la actualidad se encuentra estrechamente ligada al Programa
Somos MERCOSUR, convirtiéndose en un punto de referencia del
proceso de construcción del MERCOSUR en el concierto internacional de ciudades.
208
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
SOMOS MERCOSUR
El Programa Somos MERCOSUR es una iniciativa de la Presidencia
Pro Témpore de Uruguay en el MERCOSUR, presentada en junio de
2005, en la cumbre de Presidentes de Asunción, y que los demás
gobiernos asumieron y continuaron plenamente.
El objetivo principal es implicar a la ciudadanía en el proceso de
integración regional, fortaleciendo al MERCOSUR Ciudadano, para
avanzar en la construcción de la ciudadanía regional, generando nuevos espacios para que la sociedad civil y los gobiernos locales puedan formular demandas y participar de los procesos decisorios del
MERCOSUR.
Es un programa de actuación, una plataforma de acción, con una
dinámica abierta a la participación de la sociedad civil a través de sus
organizaciones representativas. Es un espacio para sumar, una oportunidad para que los actores no tradicionales del MERCOSUR puedan
integrar sus voces y sus voluntades en el proceso de construcción regional. Un territorio de todos, un espacio público regional para promover un debate donde el ciudadano sea protagonista.
Somos MERCOSUR pretende articular la agenda de los gobiernos y de la sociedad civil, con el propósito de rescatar la dimensión
social, política y cultural del MERCOSUR. Es un programa de actuaciones sociales, políticas y culturales, de carácter semestral, acordado
por la Presidencia Pro Témpore de turno, junto con la sociedad civil
organizada del MERCOSUR. La Secretaría Técnica la ejerce el Centro
de Formación para la Integración Regional – CEFIR.
En esencia, Somos MERCOSUR constituye un aporte democratizador, que procura una apropiación mayor del proceso de integración por parte de las organizaciones sociales de la región, para lograr
nuevos avances en el involucramiernto colectivo del proyecto, y para
que, como dice la alocución Presidencial, los ciudadanos compartan
responsabilidades con los gobiernos, porque el éxito del proyecto
depende de todos.
La coordinación de Somos MERCOSUR está compuesta por cinco
Puntos Focales, uno por cada gobierno (el de Venezuela está en proceso de reestructura), son coordinadores nacionales que delinean en
conjunto la agenda de acción y diálogo para cada semestre. Los puntos focales de Argentina, Paraguay y Uruguay están ubicados en los
Ministerios de Relaciones Exteriores, y el de Brasil en la Secretaría
General de la Presidencia de la República. La primera reunión de los
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad
209
Puntos Focales de Somos MERCOSUR se realizó el 28 de junio de
2006, en la sede del CEFIR.
Cumbres sociales del Mercosur
Muy ligado a Somos MERCOSUR está la realización de las Cumbres
Sociales, en paralelo a las Cumbres de Presidentes del MERCOSUR.
En la reunión de Córdoba de julio de 2006, la Cancillería argentina organizó el “Encuentro por un MERCOSUR Productivo y
Social,”, primera experiencia de una participación numerosa de organizaciones de la sociedad civil, ampliando considerablemente el
pluralismo, y el espacio de intercambio y debate entre actores sociales y políticos. Participaron más de 400 representantes de organizaciones sociales, que presentaron conclusiones sobre MERCOSUR
Productivo y Social, Sociedad y Tecnología, Juventud, Producción, y
Gobiernos Locales y Regiones Subnacionales.
En su Cumbre, los presidentes hicieron expresa referencia al Programa Somos MERCOSUR y a la realización del Encuentro por un
MERCOSUR productivo y social, destacando que la participación social es central para profundizar el proceso de integración.
En diciembre de 2006 se realizó en Brasilia lo que se considera
la Primera Cumbre Social del MERCOSUR, en la que participaron
unos 500 representantes sociales de las más diversas organizaciones,
dando continuidad a la reunión de Córdoba.
La apertura oficial de la Cumbre tuvo lugar en el Palacio de Itamaraty, sede del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil. En
ella hicieron uso de la palabra Luiz Dulci, Coordinador General de
la Cumbre Social y Jefe de la Secretaría General de la Presidencia de
Brasil, el Canciller Celso Amorim, el Presidente de la Comisión de
Representantes Permanentes Dr. Carlos Álvarez (Chacho) y Lilián Celiberti, luchadora por los derechos de la mujer. Todos destacaron la
importancia de la Cumbre Social y el nuevo encuadre de la Cumbre,
ahora como instancia oficial del MERCOSUR.
Durante dos días, las organizaciones sociales funcionaron en 9
grupos temáticos, y al finalizar la tarea se aprobó una Declaración de
23 puntos para ser entregada a los presidentes. Por su parte, en el
comunicado resultante de su Cumbre realizada en enero de 2007 en
Río de Janeiro, en el numeral 28 saludan la realización de la Cumbre
Social de Brasilia y proponen que las cumbres sociales pasen a ser
actividades permanentes de los movimientos sociales a realizar en el
marco de las reuniones Cumbres del MERCOSUR.
210
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
En la Cumbre de Presidentes de Paraguay no se realizó una Cumbre Social con las características anotadas y dentro del espacio Somos
MERCOSUR, pero numerosas organizaciones sociales se reunieron en
una jornada que denominaron Cumbre de los Pueblos del Sur, con
mesas redondas de discusión de diversos temas, que finalizó con una
declaración y posterior marcha en la que se expresaron las reivindicaciones de las organizaciones presentes.
En diciembre de 2007 tuvo lugar en Montevideo una nueva
Cumbre Social, a la que se intentó dar un carácter diferente. Se consideró que la Cumbre Social debía ser el resultado de un proceso
previo, en el que los actores sociales regionales desarrollaran sus programas y actividades regionales, pero en el marco de una visión de
conjunto. Para articular las acciones y las agendas se realizaron dos
Talleres de consulta a representantes de diversas organizaciones sociales, resolviéndose, entre otros puntos, encontrar una identificación
común al momento de las convocatorias y la presentación gráfica de
dichas actividades. Así, en el calendario de Somos MERCOSUR de la
Presidencia Pro Témpore de Uruguay, se incluyeron eventos y actividades, desde el mes de setiembre hasta diciembre.
El 14 de diciembre se realizó un encuentro-diálogo entre organizaciones de la sociedad civil y representantes gubernamentales y
oficiales del MERCOSUR. En esa instancia, diferentes actores sociales presentaron sus propuestas (en forma verbal y por escrito), a una
Mesa que estaba integrada por el Canciller de Uruguay, el Presidente
de la CRPM, los Puntos Focales de Somos MERCOSUR y el Presidente
del Parlamento MERCOSUR. El PMSS intervino presentando sus propuestas y remitiendo el documento al Presidente Pro Témpore, Dr.
Tabaré Vázquez, y a la Presidenta Pro Témpore siguiente, Dra. Cristina Fernández.
En junio de 2008 se realizó una nueva Cumbre Social en Tucumán, bajo la Presidencia Pro Témpore de Argentina. En esta oportunidad se adoptó nuevamente el formato de trabajo en comisiones
que abordaron diferentes temas, tales como: equidad de género, juventud, recursos naturales, ONGs y fundaciones, cambio climático,
soberanía alimentaria, producción y trabajo, etc.
La última Cumbre Social organizada hasta el momento se desarrolló en Bahía en el mes de diciembre de 2008. La modalidad de
esta Cumbre fue la de realización de una serie de seminarios y talleres organizados por plataformas regionales y/o programas o instituciones oficiales. El último día de la Cumbre se realizó un acto
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad
211
conjunto de todas las plataformas, donde se socializaron los resultados y conclusiones de todas estas actividades.
Es necesario subrayar que en ocasión de las Cumbres Presidenciales, se realizan reuniones de otros actores sociales y políticos,
otorgando a esas instancias un especial dinamismo, un entorno de
significación e impacto político. En efecto, paralelamente a los Presidentes se reúnen el plenario regional del Foro Consultivo Económico
y Social, el Parlamento MERCOSUR, Mercociudades, las Reuniones
Especializadas de Cooperativas y de la Mujer, la Asociación Latinoamericana de Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (ALAMPYME), la
Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS), la Comisión de Representantes Permanentes del Cono Sur, a lo que se suman las Cumbres Sociales, realizándose un sinnúmero de talleres y
seminarios con temas relacionados a la integración regional.
Programa Mercosur social y participativo
Por Decreto de la Presidencia de Brasil, firmado por el Presidente
Lula, el 6 de octubre de 2008 se creó el Programa MERCOSUR Social y Participativo. Dicho programa funcionará en el ámbito de la
Secretaría General de la Presidencia, y del Ministerio de Relaciones
Exteriores de Brasil.
El objetivo de este programa es promover la interlocución sobre
las políticas públicas del MERCOSUR entre el Gobierno Federal y las
organizaciones de la sociedad civil.
El Decreto establece tres finalidades principales relacionadas con
la participación de la sociedad civil en el MERCOSUR, siendo coordinado por el Ministro de Estado Jefe de la Secretaría General de la
Presidencia, y el Ministro de Relaciones Exteriores.
Aunque este espacio es nacional, creemos necesario incluirlo en
este documento, en virtud de su enorme potencialidad de futuro que
presenta, el hecho inédito en la región de su inserción institucional
(directamente vinculado a la Presidencia de la República), y las posibilidades de oficiar de modelo a replicar en otros países. El PMSS integra el Programa desde su inicio.
212
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Reflexiones finales
El MERCOSUR institucional actual sigue siendo un espacio estrecho
e insuficiente para la incorporación de todas las nuevas agendas, que
no solamente son sociales, sino también políticas, económicas y externas.
En el momento actual, el contexto regional muestra, un escenario de disputas y conflictos que lleva al primer plano de la agenda
política el debate acerca de los modelos de desarrollo y el proceso de
integración regional.
El MERCOSUR es un proceso en construcción y un modelo en
disputa, como también están en disputa los modelos de desarrollo y
de democracia. Es necesario construir con urgencia espacios de convergencia entre la sociedad civil organizada y los partidos políticos y
gobiernos afines, única posibilidad de hacer viable un “nuevo MERCOSUR”. El Parlamento puede ser un excelente instrumento para viabilizar esa convergencia, por su mayor cercanía con los ciudadanos,
por la legitimidad política que le confiere su condición de electo, y
su grado de representatividad.
Es necesario construir un nuevo concepto de ciudadanía, promoviendo su ampliación y profundización bajo un paradigma de derechos humanos universales, con un enfoque de ciudadanía activa, no
reducido únicamente a la dimensión de ciudadano-elector.
Existe una gran distancia entre el discurso oficial y los hechos. Si
se toman como base las declaraciones, documentos, consensos, comunicados, acuerdos, y hasta el lenguaje utilizado en muchos de
ellos, parecería que “estamos todos en lo mismo”, pero los hechos
después son mucho más lentos y dificultosos que los discursos, y en
ocasiones sucede el incumplimiento de los compromisos asumidos.
Los problemas de transparencia son especialmente graves, ya que
se mantiene el secretismo y la reserva, y las dificultades de acceso
a la información, lo que aleja al ciudadano común y aún al involucrado y activista del conocimiento de los elementos fundamentales
para entender lo que está pasando, y de ese modo poder incidir en
la orientación de la toma de decisiones. En este contexto nadie sabe
quienes están negociando los temas claves del MERCOSUR de hoy,
ni en representación de quiénes, ni quién los controla.
Desde el ángulo de la sociedad civil, es necesario ampliar los
elencos de representación de las organizaciones, para superar la actual situación de elitización que se percibe en la mayoría de los enHacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad
213
cuentros, seminarios, talleres y actividades regionales, en los que se
reiteran los mismos nombres como participantes.
La construcción del MERCOSUR Ciudadano no debe escindirse
de la solución de los otros problemas irresueltos del proceso de integración, como la complementación productiva, la negociación internacional como bloque, una estrategia de financiamiento intrazona, la
complementación energética y en infraestructura, etc.
La reingeniería del MERCOSUR implica desafíos para todos los
actores involucrados, pero especialmente para la sociedad civil organizada. Algunos de los desafíos planteados son:
1.Identificar y construir agendas comunes y regionales. En las
páginas anteriores se demuestra que la sociedad civil ha logrado
construir espacios de participación e incidencia, pero estancos,
con baja capacidad de interconexión entre los mismos, y en base
a agendas sectoriales muy focalizadas. Esto impide alcanzar una
visión más global y estratégica que apunte a plantear e impulsar iniciativas concretas apoyadas por toda la sociedad civil del
MERCOSUR. En la misma línea, es necesario aprender a construir
agendas que suponen una construcción diferente a la sumatoria de
las agendas nacionales.
Las Cumbres Sociales pueden constituirse en un ámbito adecuado
para intentar esta articulación. Estos espacios han otorgado a los
actores sociales una visibilidad con la que no contaban previamente, han permitido el conocimiento y el intercambio de agendas y propuestas, han demostrado la vitalidad y pluralidad del
MERCOSUR social, y han facilitado el diálogo con representantes
de los gobiernos e institucionalidad regional. Todo esto constituye
un avance cualitativo de real significación.
Sin embargo, se corre el riesgo de debilitar la potencialidad política de las Cumbres, al mantener un formato que muestra signos
de agotamiento, y que cada instancia se convierta en “más de lo
mismo”.
Por eso, debe repensarse la modalidad de funcionamiento de las
Cumbres Sociales, cambiando el esquema para tomar como reivindicación o propuesta, con mucha fuerza, un solo tema de los
reclamos transversales que son comunes a todas las organizaciones, como por ejemplo, la democratización o la transparencia del
MERCOSUR.
214
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
2.Fortalecer la incipiente institucionalidad inclusiva del MERCOSUR. Esto supone darle contenido político y temático a las instancias de participación ciudadana del MERCOSUR, tales como el
Parlamento MERCOSUR, o lo anteriormente expresado respecto a
las Cumbres Sociales, utilizando con inteligencia y efectividad las
instancias de participación que se abren.
Transitar de la información necesaria a la participación con capacidad de propuesta. Si bien la transparencia en la toma de decisiones
y en la circulación de información es un requisito indispensable
para la participación, ello no es suficiente. Los actores de la sociedad civil debemos mejorar nuestra capacidad de propuestas regionales (supranacionales) a partir de una agenda común.
3.Vincular al ciudadano común con el proceso de integración.
Sin ello no será posible fortalecer un nuevo MERCOSUR. Esto no
solo significa una política de comunicación más explícita del quehacer integracional, sino un esfuerzo de vincular lo local con lo
regional, de facilitar el intercambio cultural y social, de superar
falsas contradicciones e intereses. En el imaginario del ciudadano
común, el MERCOSUR es asunto de los gobiernos y tal vez de los
empresarios. La propia sociedad civil involucrada en el proceso
de integración no ha logrado trasmitir una visión más completa e
integral, haciendo conocer toda la riqueza y pluralidad del entramado social regional.
La participación de la sociedad civil no es el único insumo para
la construcción de un proceso de integración regional efectivo y
democrático, pero es fundamental para su sustentabilidad. Y esto
siempre debe ser tenido en cuenta por todos los actores sociales.
Un MERCOSUR fortalecido es un MERCOSUR social y productivo, con políticas energéticas comunes y proyectos de infraestructura que faciliten la comunicación y la complementación, con
políticas redistributivas y mayor integración social y cultural entre
los países miembros y dentro de los propios países. Un MERCOSUR que desarrolla su institucionalidad de acuerdo a una filosofía
de la integración, superando lo que ha ocurrido hasta el presente.
Un MERCOSUR que es catalizador de procesos más amplios de
integración continental, demostrando que otra integración es posible y necesaria.
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad
215
Alguna bibliografía sobre el tema:
Para elaborar este documento se contó con materiales enviados especialmente por CUDECOOP, Cotidiano Mujer, Secretaría Técnica de la
CCSCS, y Proyecto FIDA MERCOSUR. A todos/as agradecemos la colaboración.
Aguerre, María Julia, Sarachu, Juan José. La sociedad civil en el MERCOSUR. Guía
de Actores. Programa MERCOSUR Social y Solidario, noviembre, 2004.
Allemany, Cecilia, Leandro, Beatriz. Análisis y propuestas para la participación ciudadana en el MERCOSUR. – FES, noviembre, 2006.
Arboleya, Ignacio. La participación de la Sociedad Civil organizada en el MERCOSUR. Nuevos desafíos para un nuevo modelo de integración. Boletín LogoLink América Latina,
4 de agosto de 2008.
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2004.
Caetano, Gerardo; Vázquez, Mariana, y Ventura, Deisy Reforma Institucional
del MERCOSUR. Análisis de un Reto. CEFIR – InWent – Documento de Trabajo
001/2008.
Canzani, Agustín. ¿Participar para qué? El rol de las organizaciones sociales en la construcción
de democracia desde abajo. – Documento de Trabajo para el PMSS. Montevideo,
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2008.
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regional en el MERCOSUR. FES, abril, 2008.
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¿Es sostenible la globalización en América latina? Debates con Manuel Castells – PNUD – Bolivia,
Fondo de Cultura.
Foro Consultivo Económico y Social del MERCOSUR. A 10 años de su creación.
Selección de Normativa y Documentos.
Garcés, Mario. Apuntes para el debate político interno, documento para el PMSS, Santiago de Chile, abril, 2005.
Garcés, Mario. La democracia, la ciudadanía, las políticas públicas y los movimientos sociales en
la Región MERCOSUR, Santiago de Chile, octubre, 2005.
216
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
González Guyer, Fernando. El MERCOSUR y nosotros, artículo para el PMSS,
Montevideo, marzo, 2006.
La Sociedad Civil de Manifiesta. Las cumbres y sus propuestas. Documento Preliminar. FES,
junio, 2008.
Padrón, Álvaro. "MERCOSUR, nuevos actores y nuevas agendas". En América Latina, desafíos de su inserción internacional. CLAEH, 2007.
Pereira, Marcelo. Ser y parecer. Balance de la iniciativa Somos MERCOSUR. FES, diciembre, 2006.
PMSS, Coordinadora María do Carmo Albuquerque, La construcción democrática desde
abajo en el Cono Sur, Sao Paulo, 2004.
PMSS, Declaración de Rosario, Por una integración solidaria de los pueblos del MERCOSUR,
octubre, 2006.
PMSS, Democracia y Ciudadanía en el Mercosur, Coordinador Mario Garcés, Santiago de
Chile, 2006.
PMSS, Al MERCOSUR también lo construye la gente, propuesta del Programa MERCOSUR
Social y Solidario a la Semana de la Cumbre Social del MERCOSUR, Montevideo, diciembre, 2007.
Rodríguez Larreta, Aureliano. El gran dilema del pequeño país. Cómo mirar al futuro
sin imitar al pasado. CURI, Estudio Nº 04/08.
Seminario Regional: Aportes para un nuevo plan de formación y comunicación en temas de integración regional para el MERCOSUR – Relatoría del Seminario CEFIR-InWent –
Documento de Trabajo 003/08
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad
217
Sociedad civil, participación ciudadana
y democracia en el nuevo contexto
político de América Latina: una mirada
a los desafíos y estrategias de acción
desde la sociedad civil
Susana Eróstegui
Susana Eróstegui. Directora Ejecutiva de UNITAS.
Introducción
Frente al momento crítico de la historia, donde las inequidades extremas persisten, donde se perciben los efectos de las normas dictadas por los actores globales de la “mundialización” para controlar la
doctrina económica neoliberal en Latinoamérica, donde se desmantelaron los servicios públicos y se saquearon las riquezas nacionales, donde se redujeron las inversiones en áreas sociales, aumentó el
desempleo y se agudizó la violencia, es siempre pertinente debatir y
confrontar ideas para encontrar respuestas a nuestras crisis.
La explosión de reacciones para revertir las transformaciones estructurales que los gobiernos neoliberales lograron imponer en los
países de la región durante los últimos dos decenios, fue transformándose en movilización social de resistencia al neoliberalismo; las demandas de cambio expresadas por distintos actores sociales empezaron
a convertirse en alternativas reales para una otra forma de desarrollo.
La participación de los movimientos sociales emergió con fuerza
en distintos países, y su articulación con otros segmentos organizados de la sociedad civil y los partidos políticos creó la oportunidad
de transformar esos movimientos en fuerza política y dar la victoria
a los gobiernos de izquierda o fuerzas progresistas que se suman a
la de Evo Morales en Bolivia, a la reelección de Lula en Brasil, Hugo
Chávez en Venezuela, Daniel Ortega en Nicaragua así como a los
éxitos electorales de centro izquierda en Ecuador, Chile, Uruguay,
Argentina y Paraguay.
Sin embargo, cabe preguntarse: ¿cuáles son los avances y límites de las nuevas institucionalidades democráticas en América Latina
y cuáles las estrategias de acción de la sociedad civil para construir
procesos democráticos y promover el ejercicio de derechos?
El tema que nos convoca en este espacio de reflexión tiene en
cada contexto nacional distintas aristas y facetas. Por tanto, intentaremos abordar de manera más amplia algunos temas que hoy están en cuestión y que son la base de los nuevos retos que podemos
asumir: sociedad civil, participación ciudadana y democracia en el
nuevo contexto político de América Latina; una mirada a los desafíos
y estrategias desde la sociedad civil.
Sociedad civil, participación ciudadana y democracia en el nuevo contexto político de América Latina
221
Reconfiguración de la relación Estado y
sociedad civil
La sociedad civil adquiere, en cada contexto, la connotación de un
conglomerado social complejo de clases sociales dominantes y subalternas; clases populares y medias; grupos de intereses; grupos corporativos; comunidades diversas, como las agregaciones sociales de
base. En la sociedad civil coexisten sindicatos de asalariados, organizaciones indígenas, de campesinos, de empresarios, de vecinos, de
mujeres, redes sociales, movimientos sociales y culturales, grupos de
opinión, de presión, instituciones cívicas, religiosas y de acción para
el desarrollo regional o local.
La sociedad civil actúa en algunas dimensiones centrales de organización societal: el Estado, el mercado (o la economía y la política)
y entre las organizaciones de la propia sociedad civil, con el fin de
lograr mejoras a su favor, en su posición socioeconómica, cultural y
política.
Desde una dimensión más cercana a la labor de las ONGs y de
las organizaciones sociales, la sociedad civil se entiende como el conjunto de organizaciones/instituciones no estatales por medio de las
cuales los individuos organizan su participación en la vida pública y,
para lo cual, generan sus propios mecanismos de representación y
sus liderazgos, a través de los cuales interactúan con las instituciones
estatales y políticas.
En ese terreno de formación, transformación y conflicto de una
diversidad de poderes, las organizaciones de la sociedad civil no
pueden pasar por alto las relaciones y contradicciones básicas que
dividen a la sociedad, las desigualdades socioeconómicas y de otra
índole, sus conflictos entre clases, grupos de intereses y poderes sociales y económicos vivos en su interior.
La base social de la población boliviana se ha caracterizado históricamente por ser altamente organizada, participativa, politizada y
deliberativa. Esta cualidad presenta sin embargo un doble rostro en
relación al desarrollo. Por un lado, se entiende como una ventaja
aprovechable para avanzar hacia la transformación de estructuras; el
ejemplo más patente es el proceso de movilización iniciado hace décadas por los movimientos indígenas, campesinos, y luego urbano
populares, para lograr el ejercicio de derechos colectivos. Por otro,
esta participación social ha sido identificada por los gobiernos pasados y las corrientes conservadoras, como un factor de ingobernabili222
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
dad que hace inviable la acción de instituciones públicas y privadas,
sometidas a una presión grupal inmanejable. En ningún caso, el capitalismo y el desarrollo del Estado moderno han logrado ampliar la
base material sobre la cual tiene lugar la inclusión a la ciudadanía,
agudizando las tensiones derivadas de los intereses de clase que representan los sectores dominantes y dominados.
El escaso desarrollo del aparato productivo en Bolivia, vinculado
por un lado a la debilidad de la burguesía (aferrada a lógicas feudales y rentistas) y, por otro, al fracaso del capitalismo de Estado ensayado a partir de la revolución de 1952 desde la minería, han dejado
a amplias masas de la población al margen del pacto económico/
político estatal, que puede calificarse de población pre-contractual.
Esta carencia explica la ausencia de lealtad de los sujetos campesinos-indígenas al orden estatal. Sin embargo, es en esta gran masa excluida del pacto donde se sitúan las mayores fuerzas movilizadoras y
organizativas, aunque paradójicamente aparece desconectada del interés común emanado del pacto y, por tanto, sin virtudes democráticas. Esto se explica porque ante la ausencia de bases económicas y
materiales, el acceso al pacto, a la ciudadanización, se ha visto obligado a orientarse hacia la integración política. El precio de esta inclusión política es el clientelismo y el prebendalismo, derivados de la
ampliación del aparato estatal hacia un aparato burocrático no productivo, sino rentista, e identificado como el espacio de reproducción política de poder. En ese marco, los no integrados a este nuevo
pacto estatal del 52, los indígenas campesinos, son cooptados e incorporados al sistema a través de la sustitución del secular pongueaje
económico por nuevas formas de pongueaje político (organización
sindical y Pacto Militar-Campesino). El balance final del 52 es negativo: una masa mayoritaria, movilizada y organizada que, tras luchar desde 1930 por la inclusión, resulta finalmente envilecida y
expoliada, porque la inclusión no pudo nunca ser material ni económica78. La población mayoritariamente pobre e indígena se mantuvo
sometida a la exacción de sus tierras y sus derechos, base de la discriminación social que niega la diversidad cultural como valor para
fortalecer el tejido social en el país.
Este pacto estatal (Estado-mineros), precario y viciado en muchos sentidos, colapsa a finales de los 70 y principios de los 80,
78 Cecilia Salazar, ponencia Taller: Participación política, movimientos sociales y
desarrollo sostenible, ABDES, La Paz, septiembre 2008
Sociedad civil, participación ciudadana y democracia en el nuevo contexto político de América Latina
223
dando paso al proyecto de modernización neoliberal, que reduce al
mínimo cualquier atisbo de pacto, al situar la generación de riqueza
en estructuras extra-nacionales que impusieron la mercantilización
sin límites de los recursos naturales. La Ley de Participación Popular
surge así como contrapartida o compensación al desmantelamiento
de la estructura estatal y de cualquier forma de pacto social por parte
del avance neoliberal, y facilita el proceso de particularización de la
masa excluida en base a criterios étnicos y locales, fortaleciendo aún
más el carácter pre-estatal de esos grupos, y reduciendo su capacidad
de incidencia en el espacio local79.
En síntesis, el neoliberalismo ha desmontado la posibilidad material de ciudadanía política en Bolivia, pues el proceso de integración
que permita construir esta ciudadanía política debe basarse en la reconstrucción de su posibilidad material, productiva y económica. Las
medidas neoliberales que exaccionaron al Estado y al territorio boliviano, despojándolo de su soberanía y profundizando las inequidades
e injusticias sociales, determinaron la pérdida de empresas nacionales
y, apoyadas en reglas de comercio e inversiones injustas así como en
medidas de entidades multilaterales al servicio del gran capital, provocaron también la pérdida de autodeterminación en la conducción
de los destinos socioeconómicos del país.
En ese marco, la relación entre Estado y sociedad civil (esa tradicional contraposición) es una falsa dicotomía, puesto que siempre
existieron profundos vínculos entre ciertas clases, agentes, o élites
económicas que coparon espacios de decisión tanto en el ámbito público como privado, en función a sus propios intereses. En el nuevo
contexto boliviano, este asunto se torna también complicado, en tanto
el gobierno de Evo Morales tiene el mando, pero aún no tiene todo
el poder, y se enfrenta a estructuras que mantienen esos vínculos y
reproducen la iniquidad social. A su vez, al tratarse de un gobierno
que surge de las propias organizaciones sociales, amplía significativamente las posibilidades para construir una democracia más directa
(aunque todavía no se han creado los mecanismos institucionalizados
de participación); pero esta estrecha relación genera dudas respecto a
los roles diferenciados entre Estado y sociedad civil.
Por una parte, el gobierno del MAS en Bolivia, se encamina a la
construcción de una nueva forma de (re)articulación del poder del
Estado, que apunta a institucionalizar una mayor participación de las
79 Idem
224
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
organizaciones populares y a crear medidas económicas de corte nacionalista, con una intención redistributiva de la riqueza; por otra, la
acción de la sociedad civil orientada a la defensa de los derechos políticos, económicos, sociales y culturales así como a la acción organizada frente al poder del Estado y del mercado, pasa a ser una misión
del propio gobierno que asume su representación. En ese sentido, el
rol de las organizaciones sociales se encuentra en constante redefinición a partir de la reflexión sobre su “identidad”, su “razón de ser”
y su “accionar” en relación a los cambios políticos que vive Bolivia.
Todo indica que, por un lado, la lucha contra la exclusión se
centra fundamentalmente en el espacio institucionalizado mediante
los mecanismos que propone el gobierno, incluso en las organizaciones más politizadas, ya que existe en ellas el sentimiento generalizado de sentirse parte o estar integradas a éste. Por otro lado, en
las organizaciones más politizadas se visualiza también una tendencia
al distanciamiento entre las dirigencias y las bases, así como a una
predisposición de aquéllas a actuar de manera cupular, relajando la
estructura organizativa que en otro momento facilitara el control e
incidencia de las bases sobre los dirigentes que componen las organizaciones mayores, las cuales representan al movimiento social. En
esta medida, el desafío de las organizaciones sociales en sus luchas
contra la exclusión consiste, fundamentalmente, en enfrentar la cooptación de sus dirigentes por un sistema político reconfigurado que
puede volver a operar bajo nuevas formas de clientelización; profundizar la democratización interna de sus organizaciones; y construir
una perspectiva política propia, diferenciada de la estatal.
Más allá de las modalidades de su acción, las organizaciones de la
sociedad civil tienen el desafío de seguir fortaleciendo las capacidades organizativas y la independencia político-partidaria, pues el planteamiento de nuevos valores acerca de una nueva visión de sociedad
(elemento activo y transformador de la estructura) se mimetiza con
la acción del gobierno, en tanto cuestiones como desigualdad, recursos naturales, tierra y territorio, derechos de pueblos indígenas
y otros, forman parte del discurso del gobierno actual, y siguen
siendo reivindicaciones de las organizaciones sociales. En ese sentido, se plantea la necesidad de articular las demandas y representaciones específicas de la sociedad civil para, al margen del mandato
que haya recibido el gobierno construir un horizonte político o “visión de país” mediante la construcción de capacidades de influencia
sobre la política y la economía. Caso contrario, estaríamos ante un
Sociedad civil, participación ciudadana y democracia en el nuevo contexto político de América Latina
225
escenario de desmovilización, al creer que de hecho el gobierno del
MAS atenderá las demandas históricas de nuestros pueblos, y no habría garantía de pasar del nivel discursivo al plano de concreción de
la demanda social acumulada.
Si bien no se puede desconocer que el carácter simbólico de la
elección presidencial de un indígena con amplio respaldo popular
tiene efectos en toda la región, al haber dejado sentado que los sectores tradicionalmente excluidos son “capaces” de asumir el mando
de un Estado, en la práctica su situación de pobreza y exclusión sigue siendo la misma. La estructura social boliviana es resultado de
un proceso histórico de colonización articulado en los últimos tiempos con el sistema capitalista neoliberal que por el hecho de ser pobre ha sometido a la gran mayoría de la población a una constante
segregación.
El desafío es revertir las profundas transformaciones estructurales que los gobiernos neoliberales lograron imponer en nuestro país,
neutralizando el riesgo de que esa integración nacional fracase por
estar limitada al ámbito político, y no extenderse al plano económico y productivo.
Fortalecimiento de la sociedad civil
Si consideramos que el fortalecimiento de la sociedad civil es el requisito indispensable para una democracia genuina en todos los aspectos, dicho fortalecimiento supone la construcción consciente de la
capacidad autodeterminativa de los grupos que la componen, sobre
todo subalternos; además de la capacidad de ejercicio de influencia
sobre la política y, por esta vía, sobre la economía; de la capacidade
de control progresivo sobre la gestión estatal y sobre el mercado.
Estas capacidades autodeterminativas implican aspectos como; autonomía, identificación de necesidades, demandas e intereses desde
distintas identidades y experiencias socioeconómicas y culturales, autorrepresentación de las mismas, articulación entre sí y con un horizonte societal determinado, incidencia e influencia en los espacios
institucionalizados de toma de decisiones.
Uno de los casos emblemáticos es la apuesta a la Asamblea Constituyente y el uso de mecanismos democráticos de consulta ciudadana que se dieron en un marco de redistribución del poder político.
El proceso iniciado en 1990 con la marcha de pueblos indígenas del
oriente boliviano, fue asumido con un alto sentido de pertenencia
y apropiación de los movimientos sociales, que terminó reprodu226
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
ciendo los viejos mecanismos de democracia “pactada”, al haber subordinado sus demandas históricas a la decisión de partidos políticos
representados por sus asambleístas, cuya participación se basó, a su
vez, en móviles político partidarios que defendieron nuevamente los
intereses de grupos de poder económico. La oposición al MAS logró frenar el proceso constituyente; meses después se establecieron
acuerdos en el escenario de un “diálogo” en el que no participaron
las organizaciones sociales (nueva restricción de sus posibilidades de
decisión), sino autoridades nacionales y departamentales, además de
técnicos y observadores internacionales; y, finalmente, el análisis, la
modificación y aprobación del texto de la Nueva Constitución Política del Estado pasó a manos del Congreso Nacional, en aras de lograr la “pacificación del país”.
Se dice que “la nueva Constitución Política del Estado busca superar los desequilibrios generados por el capital entroncado con el
colonialismo, a partir de una visión inclusiva y diversa de la sociedad, en la que se recupera el rol del Estado y el poder social
colectivo; reconoce los derechos de todos y rompe la lógica oligárquica, dando inicio a un proceso que conlleva una nueva forma de
construir el poder y el Estado, poder que por primera vez toma en
cuenta a los excluidos y los incorpora a la sociedad con capacidad de
decisión y control social”.
Pues bien, el proceso constituyente, legítimo en su origen y sus
reivindicaciones, se encamina a la refundación del país en base a un
nuevo pacto social entrampado en la formalidad; es decir, se siguen
utilizando los mismos diseños institucionales creados por la democracia formal representativa que en el pasado contribuyeron a mantener y reproducir la exclusión política de las organizaciones de la
sociedad civil, impidiéndoles tanto agregar e integrar sus demandas
en las instancias estatales como participar en procesos de toma de decisión sobre aspectos centrales para el desarrollo de la sociedad. Esto
se realizó mediante el desmantelamiento de organizaciones laborales
dirigidas al control de la conflictividad laboral (cuyos instrumentos
fueron la flexibilización laboral y la despolitización del trabajo) y de
la descomposición de estructuras sociales organizativas, que servían
de soporte para la reproducción social, a través de la profundización
de redes clientelares que debilitan las organizaciones, provocando la
atomización de la demanda y el aflojamiento de los controles sociales, lo cual se traduce en una ciudadanía restringida. Sin restarle mérito a los avances logrados y reconocidos por la sociedad boliviana,
Sociedad civil, participación ciudadana y democracia en el nuevo contexto político de América Latina
227
en el proceso reciente se hace énfasis en los procedimientos formales
que son aprovechados por la oposición para desvirtuar las aspiraciones históricas de cambio estructural que demandó la sociedad civil,
y se resaltan elementos de discriminación sociocultural y lingüística que complejizan aún más el proceso, e impiden enfrentar con
la misma fuerza las contradicciones de clase, que son el gran desafío
para seguir fortaleciendo la sociedad civil. Es decir, politizarla, convertir a los sujetos sociales en actores políticos, reconstituir las actuales configuraciones de los sujetos sociales.
Hoy, por un lado, se percibe la falta de pensamiento crítico pero,
por otro, se ven señales del agotamiento del pensamiento único ante
el cual todo argumento tenía que inclinarse. Sin embargo, ese pensamiento liberal y conservador de valores como la propiedad privada
y la acumulación de capital, es decir, el capitalismo que no puede
derrumbarse y que parece ser el estado natural de la sociedad, en el
que las contradicciones de clase se agudizan, se relativizan con los
acuerdos político-partidarios entre el gobierno y las fuerzas políticas
de oposición, para viabilizar la aprobación de la nueva Constitución
Política del Estado.
En términos generales, lo que se observa en la actual dinámica
de lucha y combate a la exclusión, es que este proceso fortalece la
dimensión emancipadora de constitución de nuevos sujetos sociales; una dimensión política representada por el poder que cobran los
nuevos actores y la creación de formas recientes de reivindicación del
ejercicio de los derechos de ciudadanía, pero también una dimensión
institucional, al alterar la propia materialidad del Estado. A su vez, en
la arena política siempre habrá nuevos argumentos que los tradicionales grupos de poder quieran enarbolar para frenar el proceso de
cambio iniciado en Bolivia. Estos se expresan en nuevas formas de
dominación y autonomía desde el Estado, o paradójicamente contra él (prefecturas departamentales); es decir, esferas públicas organizadas paralelamente al Estado nacional, pero obligada a recurrir a él
para interferir en la vida pública o sustentar sus intereses directos.
La cuestión más difícil en esta coyuntura es: ¿cómo lograr la inclusión social en el contexto de macroestructuras que siguen generando exclusión?
Un primer paso que ya ha sido dado es que la gente conquiste
determinados derechos, tenga conciencia crítica y exija determinadas
garantías que la nueva Constitución Política del Estado contempla.
Por ejemplo, el haber incorporado los derechos de los pueblos indí228
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
genas o las relaciones de género que ahora tienen una especial protección de garantías y derechos al postular el derecho a la vida para
todos, lo cual debe expresarse en unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad,
armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia, así como en la distribución y redistribución de los
productos y bienes sociales para todos.
Dada la condición previamente acordada para la inclusión, resta
trabajar para asegurar que no se trate de una “inclusión en el capitalismo”.
En ese sentido, los movimientos sociales y organizaciones de la
sociedad civil están llamados a responder a los desafíos que plantea
la realidad del país, a ejercer de manera activa el control social sobre
la administración del Estado, y contribuir a los cambios económicos
y políticos necesarios para garantizar una vida digna para todos y todas, además de avanzar en la construcción de una sociedad justa y
equitativa.
A su vez, enfrentar los niveles de discriminación por razones étnicas raciales, tan enraizadas en nuestras sociedades, que al mismo
tiempo contrastan con valores comunitarios que también van perdiendo nuestros pueblos, requiere un trabajo explícito de “reconstrucción de nuestras matrices cognitivas, pues contradicciones que
antes aparecían como secundarias o terciarias – las culturales o las
étnicas, las de género y generacionales – hoy son materializadas en
conflictos fuertes y por momentos antagónicos”80.
Pensar utópicamente no significa abandonar la atención a la
emergencia ni alejarse de la realidad, sino justamente crear condiciones para poder pensar otra realidad que supere la actual. Pero esa
utopía – y eso tiene que ver con el trabajo de las ONGs –, debe ser
legítima. Los intelectuales podemos especular sobre el mundo, sobre
los valores, pero no deberíamos avanzar demasiado en una construcción utópica si no la construimos con la gente; es decir, si no lo hacemos dialógicamente, si no lo hacemos a partir de los deseos que
tiene toda la gente, aunque parezcan limitados, muy atados a la necesidad material, tienen un componente utópico que tenemos que
contribuir a desarrollar (José Luis Coraggio).
80 José Luis Coraggio: Seminario “Mitos y Realidades sobre Inclusión Social, Participación Ciudadana y Desarrollo Local”, Córdoba, Argentina, 2002.
Sociedad civil, participación ciudadana y democracia en el nuevo contexto político de América Latina
229
Asegurar el derecho a participar
Mientras que unas corrientes argumentaban que los derechos sociales
permitían a los más desfavorecidos integrarse a la corriente principal
de la sociedad y ejercer efectivamente sus derechos civiles y políticos,
otras corrientes de pensamiento (de derecha) sostienen que el Estado
de Bienestar ha promovido la pasividad entre los pobres, no ha mejorado sus oportunidades y ha creado una cultura de dependencia. La
idea de que todo beneficio debe conllevar alguna obligación, parte
de que la satisfacción de las propias necesidades económicas es una
pre condición para ser considerado miembro pleno de la sociedad,
y que la integración social y cultural de los más pobres debe ir más
allá del ejercicio de los derechos, focalizándose en su responsabilidad
de ganarse la vida.
Desde otras corrientes de pensamiento más progresistas, el argumento de que las personas sólo pueden ser miembros plenos de la
vida social en la medida en que sus necesidades básicas se vean satisfechas, sigue teniendo fuerza. Sin embargo, este pensamiento considerado de “izquierda” reconoce la impopularidad de las políticas
sociales y la tendencia a promover una concepción clientelista de la
ciudadanía. Al considerar que quienes están en situación de dependencia preferirían no estarlo y, en segundo lugar, no están corriendo
por el camino que corre el resto de la sociedad a causa de la falta de
oportunidades, optan por afirmar que los derechos de participación
deben preceder a las responsabilidades. Esto quiere decir que sólo es
apropiado exigir el cumplimiento de las responsabilidades una vez
que se han asegurado los derechos de participación81.
Cabe resaltar que los derechos humanos implican, por encima de
todo, las relaciones entre el Estado y su población, donde los individuos y los grupos son los beneficiarios, mientras las obligaciones recaen sobre los Estados.
Sin embargo, insertar el sistema de derechos humanos en el
complejo estatal supone romper las barreras que impiden la realización de los derechos económicos, sociales y culturales y, así,
conectar sustancialmente, y en forma sistemática, el campo técnicojurídico de los derechos humanos y el campo multidimensional del
desarrollo integral.
81 Kymnlicka W. Y Wayne N. “El retorno del ciudadano. Una revisión de la producción reciente en teoría de la ciudadanía”. Agora, nº 7, 1997.
230
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Asimismo, no podemos olvidar que el derecho de los pueblos a
lograr libremente su desarrollo económico, social y cultural implica
el derecho a la no interferencia, y el derecho a “disponer libremente
de sus riquezas y recursos naturales”.
Frente a semejantes desafíos, estamos todos/as llamados a desarrollar la capacidad de cuestionar y evaluar la acción de quienes ejercen funciones desde el Estado, y a involucrarnos mucho más en la
discusión pública, pues una combinación de medidas que alienten la
participación y el compromiso con la transformación de la realidad,
es un primer paso que favorece el ejercicio de todos los derechos.
Muchos críticos de la modernidad han señalado que la gobernabilidad democrática, concebida de manera unilateral, da cuenta de una cultura política caracterizada por la subordinación ciudadana al gobierno
autoritario, donde los ciudadanos y ciudadanas se acostumbraron a no
involucrarse en los asuntos públicos, y vivieron la política más del lado
de la demanda que del lado de la oferta. A pesar de la alternancia política, nada garantiza que esta relación viciada entre gobernantes y gobernados desaparezca. Tampoco la reelección de los gobernantes o la
ampliación de sus periodos de gobierno es garantía alguna. Por el contrario, las experiencias pasadas muestran que ser electos les permite tomar cualquier tipo de decisión a nombre de los electores, aunque lo
usual era que éstas fueran tomadas a espaldas de los mismos.
¿Será la participación ciudadana el mejor antídoto para romper
con este tipo de prácticas políticas? Ningún gobierno – o partido
político – por bien intencionado que sea, puede lograr cambios de
profundidad sin la participación de una ciudadanía activa, que abarca
y supera la participación electoral e involucra a muchas organizaciones y movimientos sociales82.
Por otra parte, el consenso sobre la necesidad de un nuevo paradigma para la reducción de la pobreza, que incorpore como elemento clave la participación de las organizaciones de la sociedad
civil, no logró equilibrar el poder y avanzar en la superación de
una democracia de “representación pasiva” hacia una democracia de
“participación activa”; tampoco logró promover la equidad, la integración social o el ejercicio pleno de derechos. Aún existe desconfianza política y social, la cual se refleja en el enfrentamiento entre
los intereses de quienes detentan el poder económico y los intereses
82 Calderón, Fernando ; HOPENHAYN, Martín ; OTTONE, Ernesto “Esa esquiva
Modernidad”, 1996.
Sociedad civil, participación ciudadana y democracia en el nuevo contexto político de América Latina
231
del pueblo, así como en el vacío y la crisis de institucionalidad que
garantice el relacionamiento de la sociedad con el Estado.
La unificación estatal estaría expresando la construcción de una
articulación o integración social, equivalente a una relación interpenetrada y pertinente entre Estado y sociedad, como base fundacional
de la democracia. Tal relación es llamada por René Zavaleta de “óptimo social”; por lo mismo, sustenta que un sistema social es “tanto
más democrático cuanto más la sociedad rescata para sí misma las
instancias de poder que, abandonadas a su propia lógica, tienden
siempre a hacerse más autónomas de la sociedad y, en muchos casos, erguirse contra ella”83.
La participación ciudadana es un eje que tiene que ver con sujetos sociales, políticos y culturales nacionales, porque su referente es
el Estado. El Estado Nacional sigue siendo el principal referente de
la política, y desde ese punto de vista, la participación es fundamental para que se puedan expresar los intereses particulares y para que
las luchas por la transformación social puedan legitimarse, tomando
en cuenta que la situación de vulnerabilidad de la masa de ciudadanos y ciudadanas que viven en condiciones de sobrevivencia explica
su preferencia por resultados inmediatos. A esto se suma una cultura
política viciada por la cooptación de dirigencias sociales de base que
obliga a buscar nuevas formas de participación, hasta ahora no cubiertas por la institucionalidad político-democrática formal.
La democracia por sí misma no ha resuelto los viejos problemas de
pobreza y exclusión, y las características del modelo económico vigente son el mayor obstáculo para lograr la realización plena de los
derechos humanos en la región.
Hay que seguir luchando para transformar las causas estructurales que generan pobreza y desigualdad, y considerar que los derechos humanos no pueden ser neutros. En ese sentido, en cada uno
de nuestros países el desafío es optar por los intereses de los sectores
que no están ejerciendo y realizando sus derechos.
Asimismo, dada la extensa adopción del discurso de participación
por todo tipo de organizaciones de la sociedad civil, necesitamos
examinar críticamente cómo y con qué fines se están empleando
sus planteamientos, y también analizar con mayor claridad bajo qué
condiciones el discurso predominante del desarrollo crea espacios
83 Ivonne Farah: Marco conceptual para entender el fortalecimiento de la sociedad
civil.
232
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
para una participación efectiva. Es decir; ¿cómo evaluamos si quienes
están promoviendo el discurso de participación están efectivamente
ampliando las oportunidades para una construcción genuina de la
democracia, y bajo qué condiciones se trata más bien de un asunto
de cooptación y legitimación del status quo?
Un segundo problema relacionado con un enfoque limitado de
la participación es la forma en que el discurso oculta la importancia
de factores externos, que igualmente moldean las posibilidades de la
participación democrática y de los cambios reales en las relaciones
de poder.
El sentido de la Democracia
El concepto de democracia es objeto de un enjuiciamiento que parece paradójico. En la medida en que corresponde a un sistema político que procura conciliar, mediante el contrato social, las libertades
individuales y una organización común de la sociedad, es indiscutible
que ese concepto gana terreno y responde plenamente a una reivindicación de autonomía individual que se extiende por todo el mundo.
Ahora bien, su aplicación – en forma de democracia representativa –
en distintos países latinoamericanos topa al mismo tiempo con una
serie de dificultades: la distancia creciente entre gobernantes y gobernados, la evidente corrupción del mundo político y la crisis de políticas sociales obligan a replantear el ideal democrático, o al menos
revitalizarlo para llevar a cabo una acción común a favor de la libertad, la paz, el pluralismo auténtico y la justicia social.
El sentido idealista de la democracia busca sensibilizar a los miembros de una sociedad respecto de un conjunto de valores inmanentes
que, por principio y en la medida en que sean asumidos y compartidos por las personas y grupos de una sociedad, podrán acercarlos a
un ideal de convivencia donde todos sus miembros controlarían las
decisiones colectivas y su ejecución, y no obedecerían más que a sí
mismos. En esa forma de comunidad quedaría suprimido cualquier
género de dominación de unos sobre otros: si todos tienen el poder,
nadie está sujeto a nadie. La idea de la democracia como realización
de la libertad de todos es poco factible de concreción, mas su atractivo se funda en la carencia de igualdad en el mundo vivido, aspecto
que generaría la proyección de un mundo deseable.84
84 Villoro, 1997 en “Lo Local: Dilemas de la democracia y la participación social”,
Proyecto Control Ciudadano-CEDLA, 2001.
Sociedad civil, participación ciudadana y democracia en el nuevo contexto político de América Latina
233
El otro sentido de la democracia deriva de un conjunto de reglas
e instituciones que se expresan en una forma de gobierno conforme
a ciertos procedimientos, y es realizable de acuerdo a situaciones específicas. No es un proyecto de asociaciones conforme a valores,
sino un modo de vida en común dentro de un sistema de poder85.
Este modo de vida apela a una coexistencia ordenada y ordenadora,
basada en procedimientos que derivan en la igualdad de las personas
ante la ley. A este respecto, el principio que canaliza la democracia
no es otro que el de la ciudadanía, entendida como un estatuto común que vuelve semejantes a todas las personas.
Ambos sentidos de la democracia constituyen los ejes a partir de
los cuales se conforman los campos de discusión y tratamiento de
la democracia representativa con relación a prácticas participativas –
tendencialmente – más emancipadoras. Un eje descansa en el sentido
utópico de democracia, abarcando un rango de menor a mayor control en las decisiones colectivas y su ejecución por parte de los individuos y/o grupos de una sociedad específica. El otro eje responde a
la aplicación e institucionalización de los procedimientos democráticos legítimos en circunstancias específicas, ciñéndose, también, a un
rango de menor a mayor86.
Una explicación de las causas de la descompensación entre la
institucionalización de los procedimientos democráticos y la participación en el control de las decisiones puede ser que el incremento
del pragmatismo de los partidos políticos en el proceso de modernización del sistema político coincide con el incremento de la lógica
clientelar de los partidos y del propio Estado87, el cual favorecería
más los intereses partidarios, la competitividad y la rotación entre las
diversas clientelas partidarias, promover la construcción democrática
de la relación Estado-sociedad88.
La búsqueda de la igualdad social como un bien común implicaría un compromiso recíproco entre el poder público y las personas, el primero permitiendo la participación ciudadana en la política
y brindando las condiciones de bienestar social y oportunidades pro-
85Ídem.
86 Arteaga Walter, Lo Local: Dilemas de la democracia y la participación social,
Proyecto Control Ciudadano-CEDLA, 2001.
87 Toranzo, 1998 en “Lo Local: Dilemas de la democracia y la participación social”,
Proyecto Control Ciudadano-CEDLA, 2001
88 Ayo, 2000 en “Lo Local: Dilemas de la democracia y la participación social”,
Proyecto Control Ciudadano-CEDLA, 2001.
234
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
ductivas, y los segundos ejerciendo control social sobre los poderes
públicos. Y, más importante aún, participando en el ámbito público
mediante espacios de deliberación y formación de acuerdos entre
ciudadanos89. Para configurar una red de mayores articulaciones y
relaciones de representación con sectores de la sociedad, es necesaria
una sociedad civil más organizada, activa y autónoma.
Zavaleta ha definido la democracia como una “forma de vida social que mide su valor y legitima sus pretensiones según el grado y
calidad con que hace posible la participación de los grupos sociales,
principalmente subalternos, en los centros y sistemas de decisión”.
Esta definición de democracia, desde una perspectiva inevitablemente
política, nos permite distinguir al menos tres aspectos centrales. Por
un lado, la cuestión de la participación; por otro, el de la equidad
social; y finalmente, el del carácter, nada indiferente para la democracia, de cuál es el núcleo determinativo o impulsor de la reforma
o del cambio en la relación entre Estado y sociedad. En términos de
Zavaleta, es importante saber cuál es la disponibilidad, la actitud o
el estado de ánimo estatal o colectivo (de la masa o sociedad en acción) hacia el cambio, “hacia el reemplazo de formas”; en definitiva, hacia
nuevas bases estructurales de sustento de la relación Estado – sociedad; es decir, de interpenetración entre sociedad organizada y configuración del sistema político. Esa disponibilidad, por tanto, remite a
la cultura política, a los valores y percepciones que existen sobre la
formación y ejercicio del poder, y su dirección90.
89 CEPAL, 2000 en “Lo Local: Dilemas de la democracia y la participación social”,
Proyecto Control Ciudadano-CEDLA, 2001.
90 En “Marco conceptual para entender el fortalecimiento de la sociedad civil”
Ivonne Farah.
Sociedad civil, participación ciudadana y democracia en el nuevo contexto político de América Latina
235
Bibliografía consultada
ARTEAGA, Walter. (2001). “Lo Local: Dilemas de la democracia y la participación social”, Proyecto Control Ciudadano, CEDLA, La Paz.
ARTEAGA, Walter e ESPÓSITO, Carla. (2006). Movimientos Sociales Urbano-Populares en
Bolivia: Una lucha contra la exclusión social, económica y política. UNITAS – Centro
de Estudios para América Latina y la Cooperación Internacional. Fundación
Carolina (Espanha).
ASSIES, Willem e Salman, Ton. (2004). “La democracia boliviana: entre la consolidación, la profundización y la incertidumbre”, Tinkazos, ano 7, n. 16,
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BORÓN, Atilio. (2003). Estado, capitalismo y democracia en América Latina, CLACSO,
Buenos Aires.
CALDERÓN, Fernando; HOPENHAYN, Martín e OTTONE, Ernesto. (1996). Esa esquiva modernidad: desarrollo, ciudadanía y cultura en América Latina y el Caribe. Caracas:
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CASTEL, Robert. (1991). “La dinámica de los procesos de marginalización: de la
vulnerabilidad a la exclusión”, em Vários.
CORRAGIO, José Luis. (2002). Ponencia Seminario Mitos y Realidades sobre Inclusión
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FARAH, Ivonne. (2008). “Proceso politico boliviano y rol de las ONGs”, en Marco
conceptual para entender el fortalecimiento de la sociedad civil. Metodología para la medición
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LAGOS, María L. (2001). “Bolivia la nueva: la construcción de una nueva ciudadanía”, em Vários (comp.).
236
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en America Latina: dilemas y perspectivas
nuevas institucionalidades
y experiencias participativas
Control Social de la gestión pública en el
municipio de Lagoa Seca: sociedad construyendo y
ejerciendo ciudadanía
Región Nordeste de Brasil, estado de Paraíba, municipio de Lagoa Seca
Nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.
Área temática principal en la cual se inscribe la experiencia Áreas complementarias Control social de la gestión pública municipal.
Participación ciudadana en la proposición de políticas públicas municipales.
Temas transversales a los cuales busca contribuir la experiencia Desarrollo local.
Trabajadores y trabajadoras rurales; liderazgos comunitarios (urbanos y rurales) y sindicales ligados al Sindicato de Trabajadores Rurales del municipio.
Perfil de los participantes de la experiencia Por las características de la experiencia, se considera como beneficiarios a toda la población del municipio.
Beneficiarios Intervención en el proceso legislativo de discusión y aprobación de leyes presupuestarias y seguimiento de la ejecución presupuestaria del Ejecutivo municipal.
Área de atención Nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Foro en Defensa de la Ciudadanía del Municipio de
Lagoa Seca.
Año de inicio de la experiencia 1997 | Vigencia Hasta los días actuales.
El control social encuentra dificultades debido a factores como el bajo nivel educacional de la población en general, acceso a datos e informaciones de la esfera pública (sobre todo datos presupuestarios y financieros), lenguaje complejo
y dubitativo de la legislación. En ese contexto se inserta el municipio de Lagoa Seca. Con una
cultura clientelista y autoritaria, el municipio tiene su vida política marcada por grupos que
se alternan en el poder utilizando variadas formas para impedir la participación social en la
definición de los gastos públicos, al mismo tiempo que utilizan dinero público para interés
personal. Tal situación pone de relieve la necesidad de realizar esfuerzos e iniciativas para el
seguimiento sistemático de las cuentas públicas por las organizaciones de la sociedad, proceso que pretende inhibir y minimizar la corrupción en la administración pública.
¿Cuál situación busca revertir al impulsar la experiencia? Lagoa Seca es un municipio situado en la región denominada Agreste, en el Estado de Paraíba, con una población de 24.154 habitantes, de los cuales 16.042 residen en la zona rural.
Con características predominantemente rurales, tiene como base de su economía la producción de frutas, verduras, legumbres y huevos. Con una cultura clientelista y autoritaria, Lagoa
Seca tiene su vida política marcada por grupos que se alternan en el poder utilizando variadas formas para impedir la participación popular en la definición de los gastos públicos, y a
la vez utilizan dinero público como si fuera suyo. La mala distribución de los recursos y los
desvíos de dinero han sido características de los últimos gobiernos, que no priorizan los sectores/secretarías que tienen función social, gastando más con el mantenimiento del aparato
administrativo que con inversiones sociales. Benefician a parientes y otros apadrinados, abandonando las inversiones e incentivos al desarrollo local.
A partir de 1993, el Sindicato de Trabajadores Rurales (STR) asume la tarea del control social a
través de la intervención en el proceso presupuestario de aquel año. En los anos siguientes,
Descripción 238
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
la estrategia siguió siendo la misma: movilización para inclusión de demandas de los/las agricultores/as familiares en las leyes presupuestarias, sin mucho éxito, pues cuando incluidas en
las leyes, no eran contempladas en la ejecución.
Después de algunos años enfrentando esta situación, se evaluó que aunque las demandas
fueran incluidas en las leyes referentes a la planificación presupuestaria municipal, las mismas no eran ejecutadas, o lo eran sólo parcialmente. A partir de entonces comprendieron
que sería necesario dar seguimiento al proceso de ejecución no solamente de las demandas generadas a partir del STR, sino también de otros segmentos (incluyendo zonas urbanas).
En 1997, algunas asociaciones comunitarias rurales y urbanas, pastorales y principalmente el
STR, constituyen el “Foro en Defensa de la Ciudadanía de Lagoa Seca”, con el objetivo de intervenir propositivamente en la gestión pública local, teniendo como instrumental el presupuesto público municipal (planificación presupuestaria y fiscalización de las cuentas
públicas), informando a la sociedad sobre el análisis de la ejecución presupuestaria del municipio, accionando y presionando a los órganos públicos de fiscalización y control para que
asuman su rol. Se entiende que el hecho de que el Foro haya sido impulsado por el STR y
tenga como instrumental de intervención el presupuesto público, credencia esta experiencia
como innovadora.
Objetivos
1º Analizar las cuentas municipales, encaminando posibles irregularidades al Tribunal de Cuentas del Estado y al Ministerio Público.
2º Presionar a los gestores municipales para que sean implantadas políticas públicas sostenibles
a través de las leyes presupuestarias.
3º Tornar accesibles a la población las actividades de control ejercidas por el Foro, así como el
acceso de los balances mensuales del municipio, por medio de publicación de un boletín
informativo.
Resultados alcanzados
1º Levantamiento del sigilo bancario e indisponibilidad de bienes del Alcalde (gestión 19972000), por constatación de irregularidades denunciadas por el Foro.
2º Inelegibilidad del Alcalde por constatación de irregularidades denunciadas por el Foro.
3º Implementación de políticas públicas federales orientadas al desarrollo rural.
Breve descripción de los pasos clave en el desarrollo de la experiencia
1ª Proceso de capacitación del público implicado en la experiencia para intervención en la elaboración de políticas públicas.
2ª Intervención en los espacios de elaboración, discusión y aprobación de políticas públicas
(consejos sectoriales, cámara municipal de concejales).
3ª Fiscalización de la ejecución presupuestaria confrontando el análisis de balances y el balance de la gestión municipal con las acciones realmente desarrolladas por la administración
municipal.
4ª Investigación de posibles irregularidades cometidas por la administración municipal.
5ª Elaboración y presentación de denuncias a los órganos de control (Tribunal de Cuentas del
Estado, Ministerio Público y Contraloría General de la Unión).
Metodología de trabajo Las acciones desarrolladas consisten en la realización de talleres de análisis de las
cuentas públicas, observando el comportamiento de la ejecución presupuestaria general. La
lectura y el análisis de los documentos, y la comparación con las obras y servicios previstos y/
Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
239
o realizados, ofrecen subsidios para la elaboración de los informativos y boletines divulgados
a la población en general, a través del envío por correos, y también en espacios de radio, televisión, periódicos, reuniones en las comunidades/ organizaciones sociales. También se realizan actividades de formación según las necesidades del grupo (cursos, seminarios, talleres).
Instrumentos El instrumental privilegiado en el proceso de formación es el presupuesto público municipal mismo, utilizado como herramienta y también como instrumento de formación política,
a medida que refleja tanto los deseos de la población, como las “intenciones” de los gestores
municipales.
Procesos de formación El Foro en defensa de la ciudadanía de Lagoa Seca actúa en la intervención del
proceso presupuestario y en la fiscalización de las cuentas públicas del municipio, con asesoría del CENTRAC. Durante ese proceso, el CENTRAC desarrolló, junto a miembros del Foro,
cursos sobre participación ciudadana y control social de la gestión pública, talleres temáticos sobre políticas públicas, talleres y estudios permanentes de los balances mensuales, del
balance anual y de la Ley Presupuestaria del municipio. Los cursos y talleres temáticos se basan en la elaboración de políticas públicas dirigidas a atender las necesidades de los varios
segmentos de la sociedad (rural e urbana). Los talleres y estudios permanentes de los balances mensuales y de la Ley Presupuestaria permitieron un mejor seguimiento de la ejecución
presupuestaria por parte de los liderazgos que constituyen el Foro. A partir del análisis de los
documentos contables, esos liderazgos levantaron posibles irregularidades detectadas y encaminaron denuncias al Tribunal de Cuentas del Estado y/o al Ministerio Público. En cuanto
al intercambio de experiencias, el Foro está actuando en varios espacios, y ha logrado establecer relaciones con las redes y foros a nivel regional, nacional e internacional, lo que ha favorecido una conexión del tema del control social con un conjunto de acciones más amplias
(seminarios, campañas), que fortalecen la planificación en torno a la articulación, formación y
intercambio de experiencias.
Alianzas
a.Centro de Acción Cultural – CENTRAC [Organización no gubernamental]
Asesoría técnica, política y jurídica en el proceso de acompañamiento
e intervención en la gestión pública municipal.
Cómo colabora con la experiencia Fortalezas de la experiencia
1ª Grupo constituido por personas que conocen la realidad en la cual están incluidos.
2ª El grupo consigue formular no sólo demandas, sino también políticas públicas que aspiran al
desarrollo local con base en experiencias que están siendo generadas/desarrolladas por organizaciones de la sociedad civil.
3ª La baja o ausente escolarización no limita la intervención del grupo en la planificación presupuestaria y en la fiscalización de las cuentas públicas, debido a su inserción en espacios formativos ofrecidos por el CENTRAC.
Debilidades de la experiencia
240
1ª Movilización y sensibilización de una pequeña parte de la sociedad.
2ª Prácticas clientelistas y autoritarias por parte de los gestores municipales debilitan la actuación del Foro.
3ª Gestores municipales poco sensibles a la participación activa de la sociedad en la planificación municipal.
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Por las características predominantemente rurales del municipio,
los actores incluidos en la experiencia son en su mayoría agricultores y agricultoras familiares,
estando el Foro constituido por representantes del Sindicato de Trabajadores Rurales; asociaciones de pequeños productores rurales; representantes de los consejos de agricultura y
medio ambiente; pastorales sociales de la Iglesia Católica y la Sociedad de los Amigos de la
Comunidad – SAC (organización centrada en lo urbano). En cuanto a los mecanismos utilizados y fases en que ocurre la participación, el Foro actúa en varias direcciones, utilizando
los espacios institucionales de participación en la discusión, elaboración, definición y ejecución de políticas públicas disponibles en el marco legal (CF/88; Ley Orgánica Municipal; Ley
de Responsabilidad Fiscal; Estatuto de la Ciudad). Los espacios privilegiados son los consejos
sectoriales (que cuentan con representantes no del Foro como organización, sino de las organizaciones que lo componen – STR; SAC; pastorales sociales, etc. – las audiencias públicas
en el ámbito del Legislativo municipal (convocadas por la Cámara o propuesta por las organizaciones); el proceso de discusión de las leyes presupuestarias en el ámbito del Legislativo.
Cómo se expresa la participación ciudadana La innovación de la experiencia ha sido el trabajo de
la STR en el proceso de planificación del presupuesto municipal, incluyendo las exigencias
derivadas de la sociedad en las leyes de presupuesto.
Qué cambios o innovaciones ha introducido la experiencia? Se entiende que el Foro busca influir en la
acción del gobierno municipal, a medida que presenta un modelo de desarrollo apoyado
en la agricultura familiar (base económica del municipio) y busca incidir en la política agraria municipal, a través del Consejo de Desarrollo Rural. El Sindicato de Trabajadores Rurales
(con actuación permanente en el Foro) también se está empeñando en llevar esa discusión
a otros espacios de los que participa; por ejemplo, el Polo Sindical de Borborema, que congrega 14 sindicatos de trabajadores rurales de la Región del Agreste de Borborema. El CENTRAC considera que la actuación de forma articulada refuerza la capacidad de influencia de
las políticas públicas en otras esferas de gobierno, y que esta acción demuestra que el grupo
tiene potencial para irradiar su actuación regionalmente. Sin embargo, en la esfera local hay
más dificultad, pues las relaciones entre los diferentes actores son más próximas, y por lo
tanto, más complejas.
Observaciones sobre el desarrollo posterior/actual de la experiencia Nombre, organización y contacto de la persona que rellenó la ficha Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
Centrac.
241
Proyecto Control Social y Conservación de la
Biodiversidad en el Territorio Madera Mamoré
Brasil, Rondônia
Nivel de desarrollo de la iniciativa Subestatal / Departamental / Provincial / Regional.
Área temática principal en la cual se inscribe la experiencia Perfil de los participantes de la experiencia Control social del presupuesto y políticas públicas.
Liderazgos de organizaciones y movimientos sociales, estudian-
tes, investigadores.
Organizaciones sociales ya existentes, comunidades rurales y urbanas que necesitan de
conocimiento y estrategias para exigir sus derechos.
Beneficiarios Área de atención Presupuesto público y conservación de la biodiversidad.
Asociación de Desarrollo de la Agroecología y Economía Solidaria de la Amazonia Occidental (ADA Açaí).
Nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Año de inicio de la experiencia 2008 | Vigencia 2008.
La casi totalidad de las organizaciones sociales y de
los ciudadanos desconoce las características del presupuesto público y la legislación que
exige que haya una participación efectiva de la población en su formulación, ejecución, monitoreo y evaluación. De esa forma, son formuladas metas, acciones y estrategias que desfavorecen a los más oprimidos.
¿Cuál situación busca revertir al impulsar la experiencia? El Proyecto Control Social y Conservación de la Biodiversidad en el Territorio Madera-Mamoré procuró promover acciones de diagnóstico, formación, monitoreo y articulación de actores sociales en el proceso de intervención en políticas públicas de agricultura, seguridad
alimentaria y medio ambiente, con el fin de conservar la biodiversidad en el Territorio Madera-Mamoré, formado por los municipios de Porto Velho (capital de Rondônia), Candeias
do Jamari, Itapuã do Oeste, Nova Mamoré y Guajará Mirim (frontera con Bolivia). El criterio
de selección de las organizaciones buscó implicar primero a las poblaciones directamente
afectadas por la construcción de las centrales hidroeléctricas del Río Madera, las organizaciones que ya habían participado en actividades promovidas por la ADA Açaí o indicadas por
las ONGs colaboradoras. La principal innovación del proyecto en el Estado de Rondônia fue
el estudio de las leyes presupuestarias (PPA, LDO y LOA) del Estado y de cada municipio involucrado en el proyecto, para hacer accesible el lenguaje y la metodología del presupuesto
público. Apropiados de ese conocimiento, los liderazgos sociales empiezan a intervenir en
las elecciones municipales de sus propias organizaciones y en el desempeño de los poderes
ejecutivo y legislativo municipales. Pasaron a conocer los espacios en los cuales pueden interferir en favor de sus necesidades y cómo exigir la creación e implementación de acciones
con miras a la población, y no sólo a determinados grupos ligados a partidos políticos o autoridades municipales.
Descripción Objetivos
242
1º Fortalecer el monitoreo y el control social de las políticas públicas y del ciclo presupuestario
en los cinco municipios del Territorio Madera-Mamoré;
2º Realizar un diagnóstico socioeconómico ambiental en las áreas que están bajo influencia
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
de las centrales hidroeléctricas, identificando y censando a las familias amenazadas por el
desplazamiento;
3º Formar liderazgos, entes y consejeros(as) municipales de los cinco municipios del Territorio
Madera-Mamoré, cualificando la actuación de esos agentes políticos en el control social del
ciclo presupuestario, y en la promoción de la exigibilidad de los DHESCAs.
Resultados alcanzados
1º Creación de grupos de debate y foros para la participación ciudadana; seguimiento, monitoreo y evaluación de políticas públicas en los municipios involucrados, y ampliación de la
participación en los consejos municipales de Candeias do Jamari e Itapuã do Oeste, en los
cuales ése era un factor crítico. Creación e implementación del Foro Permanente de Consejos
Municipales de Porto Velho.
2º Diagnóstico con el informe del número de familias y las respectivas situaciones de los procesos para mitigar e indemnizar; de la falta de estudios completos que aborde las especies
amenazadas y afectadas por la construcción de las hidroeléctricas; además de la denuncia a
las autoridades competentes y organismos nacionales e internacionales, acerca del incumplimiento de los derechos de las comunidades ribereñas, indígenas y demás moradores de las
márgenes del Río Madera.
3º Sistematización de las leyes presupuestarias de los cinco municipios por parte del equipo del
proyecto, con participación de liderazgos de las organizaciones sociales involucradas, abordando políticas existentes para cada área-foco del Proyecto Control Social y Conservación de la Biodiversidad, presupuesto anual previsto para cada política pública y cantidades gastadas; empoderamiento de los liderazgos que pasaron a exigir la participación en los procesos de los ciclos
presupuestarios, y el acceso a las leyes presupuestarias para análisis y elaboración de pareceres.
Breve descripción de los pasos clave en el desarrollo de la experiencia
1° Movilización de organizaciones para fortalecer o instituir relaciones de cooperación con las
mismas para concretar los objetivos de este proyecto (concluida).
2° Visitas a los municipios, reuniones con consejeros, secretarios municipales y alcaldes; encuentros con entidades de base y ciclos presupuestarios para levantamiento y análisis de PPA,
LDO y LOA de los municipios del Territorio Madera-Mamoré, del gobierno del Estado de Rondônia y estudio de los consejos municipales de políticas públicas, que eran el foco del proyecto – medio ambiente, seguridad alimentaria y agricultura. También se analizó la existencia
y el funcionamiento de los consejos municipales de desarrollo rural, medio ambiente y seguridad alimentaria (concluida).
3° Diagnóstico socioeconómico y ambiental de las comunidades afectadas por las hidroeléctricas del Río Madera (concluida).
4° Realización de talleres y reuniones locales en los municipios del Territorio Madera-Mamoré
para formación de liderazgos (concluida), además de talleres, seminarios y encuentros en
Porto Velho con todos los liderazgos y representantes de las organizaciones sociales de los
municipios implicados y comunidades afectadas por las hidroeléctricas del Río Madera, para
discutir estrategias de intervención en el presupuesto público y en el enfrentamiento de los
grandes emprendimientos en el Estado de Rondônia (permanente).
5° Elaboración del documento “Base de informaciones del ciclo presupuestario del Estado y de
los municipios del Territorio Madera-Mamoré” (concluida), y elaboración del Banco de datos
con diagnóstico socioeconómico y ambiental de las familias afectadas por las centrales hidroeléctricas en el Río Madera (en curso).
Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
243
Se cree que es posible crear un proceso de intervención social que asegure
la formación de liderazgos y actores sociales para la elaboración de los instrumentos de
exigibilidad de derechos y fortalecimiento de las entidades de base. Así, todo el trabajo
ha estado bajo el influjo de la propuesta de participación social, criticidad, de Paulo Freire,
defendiendo que “sólo cuando los oprimidos descubren, nítidamente, al opresor y se
comprometen con la lucha organizada por su liberación, empiezan a creer en sí mismos,
superando, así, su ‘connivencia’ con el régimen opresor” (FREIRE, Paulo. Pedagogia do Oprimido. 1987, p. 29).
Metodología de trabajo Para el levantamiento de las leyes presupuestarias fue creada una tabla donde quedaron reflejadas las políticas existentes para cada área-foco del proyecto, el presupuesto previsto anual para cada política pública y las cantidades gastadas. Para el levantamiento de los
consejos municipales se utilizó una ficha con las siguientes informaciones: título del consejo,
existencia (o no) en el municipio, agenda de reuniones, composición, respaldo legal, presupuesto para 2008 (si asegurado por ley). El diagnóstico socioeconómico fue realizado a través
de cuestionarios con preguntas abiertas y cerradas. El criterio más importante que orientó la
selección de la muestra para la investigación de campo fue el número de familias registradas
por el IBGE, de las cuales 10% compusieron la muestra.
Instrumentos El equipo que compuso el proyecto estudió las referencias de investigación sobre presupuesto público y construcción de hidroeléctricas en Brasil, principalmente el material elaborado por el INESC. Promovió debates sobre ciclos del presupuesto (de febrero hasta
abril en los municipios del Territorio Madera Mamoré), talleres con los temas: control social y
DHESCAs; control social del presupuesto público, y justicia ambiental.
Procesos de formación Alianzas
a. ASPRAJA (Asociación de los Productores Rurales de la Alianza del Jamari) [Asociación de Productores Rurales]
Monitoreo del proceso del ciclo presupuestario en Itapuã do Oeste,
participación en el consejo municipal de desarrollo rural.
Cómo colabora con la experiencia b.COOPBIAMIO (Cooperativa de Biojoyas y Artesanía de Itapuã do Oeste) [Cooperativa de artesanos]
Monitoreo del proceso del ciclo presupuestario en Itapuã do Oeste y
exigiendo la implementación del Consejo Municipal de Medio Ambiente.
Cómo colabora con la experiencia c.CEAC (Centro Agroecológico y Cultural) [Organización de productores orgánicos]
Cómo colabora con la experiencia Monitoreo del proceso del ciclo presupuestario en Porto Velho, y
participación en el consejo municipal de desarrollo rural y del Forum Permanente de Consejos Municipales.
d.AACCJ (Asociación Artística y Cultural de Candeias do Jamari) [Asociación de artesanos]
Monitoreo del proceso del ciclo presupuestario en Candeias do
­Jamari e impulsando la creación del Foro Municipal de Presupuesto Público.
Cómo colabora con la experiencia e.Pastoral Social de la Iglesia Católica [Entidad religiosa]
Monitoreo del proceso del ciclo presupuestario en Guajará Mirim y
participación en el Consejo Municipal de Medio Ambiente.
Cómo colabora con la experiencia f.Comité Binacional de Frontera [Entidad de la sociedad civil]
Cómo colabora con la experiencia Articulando debates con las organizaciones bolivianas implicadas en
la discusión sobre las hidroeléctricas del Río Madera.
244
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
[Entidad religiosa]
Monitoreo del proceso del ciclo presupuestario en Nova Mamoré y
participación en el Consejo Municipal de Agricultura.
g.CPT (Comisión Pastoral de la Tierra de la Iglesia Católica) Cómo colabora con la experiencia h.ASPRONA (Asociación de Pequeños Productores Rurales de Nova Mamoré) [Asociación de Productores Rurales]
Cómo colabora con la experiencia Monitoreo del proceso del ciclo presupuestario en Nova Mamoré y
participación en el Consejo Municipal de Agricultura.
i.INESC (Instituto de Estudios Socioeconómicos) [Entidad de la sociedad civil sin fines lucrativos]
Cómo colabora con la experiencia con material y profesionales para la formación del equipo y del liderazgo en el tema presupuesto público y control social.
j.PAD (Proceso Articulación y Diálogo) [Entidad de la sociedad civil sin fines lucrativos]
articulando espacios para formación e intercambio de experiencias
con otras entidades que actúan con control social y exigibilidad de los DHESCAs.
Cómo colabora con la experiencia Fortalezas de la experiencia
1ª Cooperación con entidades y organizaciones de la sociedad civil que colaboran con el
proyecto.
2ª Red de contactos con organizaciones e instituciones gubernamentales (como el Ministerio
Público del Estado) y no gubernamentales (INESC y PAD).
3ª Equipo con responsabilidad, determinación y compromiso con el éxito del proyecto, que busca
estrategias, materiales y colaboradores para su formación y la de los liderazgos involucrados.
Debilidades de la experiencia
1ª Trabas políticas de los sectores de las alcaldías que dificultaron el acceso a informaciones por
parte de la ADA Açaí, y de las entidades colaboradoras en los municipios.
2ª Falta de profesionales que actúen en el área de presupuesto público, control social y derecho
ambiental que tengan disponibilidad para ofrecer asesoría o formación para el equipo del
proyecto.
3ª Número reducido de miembros del equipo que analizó los presupuestos públicos (dos personas) de los cinco municipios del Territorio Madera Mamoré y con poca formación en la
materia.
Hubo participación de los actores implicados, desde la concepción y estructuración del proyecto, hasta la sistematización y divulgación de las informaciones recolectadas y organizadas en banco de datos, por medio de acciones que abarcaron un
total de 24 comunidades ribereñas, 58 organizaciones de la sociedad civil, 76 hombres, 87
mujeres y 50 jóvenes (edades entre 15 y 29 años).
Cómo se expresa la participación ciudadana Hubo mayor atención para las propuestas
de trabajo de los candidatos a alcalde durante el proceso electoral de 2008, y un mayor seguimiento en la elaboración del presupuesto para 2009. Se destaca Candeias do Jamari, que
está reuniendo organizaciones de la sociedad civil para institucionalizar un Foro que realice
un seguimiento y discuta el presupuesto y las políticas públicas de ese municipio.
Observaciones sobre el desarrollo posterior/actual de la experiencia Nombre, organización y contacto de la persona que rellenó la ficha Eliriane dos Anjos da Silva Albuquerque, ADA
Açaí, [email protected]
Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
245
Red de Planes Zonales y Corregimentales de la
ciudad de Medellín, Antioquia , Colombia
Colombia, Antioquia, Medellín
Nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.
Área temática principal en la cual se inscribe la experiencia Áreas complementarias Democracia y desarrollo local.
Políticas Públicas de Participación Ciudadana.
Temas transversales a los cuales busca contribuir la experiencia Incidencia de las comunidades en el desarrollo
estratégico de la ciudad, control ciudadano de la gestión pública local.
Perfil de los participantes de la experiencia Articulaciones de organizaciones comunitarias urbanas, ONGs
que apoyan procesos, universidades.
Beneficiarios Comunidades urbanas que cuentan con procesos de organización social articulados.
Área de atención Educación, capacitación, promoción organizativa, diagnósticos participativos, estrategias de actuación.
Nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Año de inicio experiencia Instituto Popular de Capacitación – IPC – ONG.
1996 | Vigencia Hasta la fecha.
Revertir situaciones de extrema exclusión social, cultural y política de conglomerados urbanos que en el orden de lo público no son consultados sobre las grandes decisiones que impactan el desarrollo y la vida de la gente. Se parte de
identificar grandes problemáticas de desarrollo y convivencia a nivel de ciudad e identificar el
potencial de las organizaciones de base urbanas para emprender procesos de incidencia en
la democracia y el desarrollo local.
¿Cuál situación busca revertir al impulsar la experiencia? Se parte de procesos territoriales locales (de comunas), se identificaron los actores sociales en el territorio; se incentivaron escenarios de reflexión sobre las principales problemáticas de ciudad y de comuna a partir de procesos previos de acompañamientos que
realizaban diversas ONGs. Se inicia un proceso de construcción de red, donde se identifican la democracia y el desarrollo local como horizontes de articulación de experiencias
comunitarias. A partir de la reunión del compromiso de un núcleo de ONGs y organizaciones sociales, se aborda la realización de propuestas de agendas de desarrollo en la ciudad,
y estrategias de participación en los planes de desarrollo y estratégicos de la ciudad, impulsados desde la administración pública. Se trabaja desde las ONGs en unificación o articulación de los procesos de capacitación y formación que se adelantan, y se establece un
acuerdo con organizaciones comunitarias de algunos territorios para emprender el intercambio de experiencias en la propia ciudad. Se establecen estrategias para presentar propuestas conjuntas a la administración local, y para desarrollar escenarios de deliberación
pública sobre las condiciones de vida de las comunidades. Se han adelantado procesos de
formulación de políticas de participación en alianza con otros actores, entre ellos un sistema municipal de planeación y un acuerdo municipal para institucionalizar el Presupuesto
Participativo. La red ha sido una referencia para comunidades que se han animado a aprender de otras comunidades; también es un claro interlocutor de la administración pública de
la ciudad para la implementación de programas públicos de inversión social y, a su vez, ha
Descripción 246
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
estimulado propuestas de trascender de la participación en procesos locales, a la participación en procesos de ciudad.
Objetivos
1º Avizorar un desarrollo de la ciudad a partir de la participación directa de las comunidades.
2º Lograr procesos de participación política ciudadana que reivindiquen y propongan un modelo de ciudad incluyente, equitativa y en paz.
3º Lograr la implementación de políticas públicas favorables a las comunidades excluidas, con
un enfoque de realización de derechos.
Resultados alcanzados
1º El actor comunitario es relevante en la ciudad y debe ser tenido en cuenta en la implementación de diversas políticas de convivencia, paz, participación, desarrollo urbano, educación, etc.
2º La participación ciudadana se ha incorporado a los programas de gobierno y desarrollo de la
ciudad, en tres períodos de alcaldías.
3º En el Concejo de la ciudad se han aprobado como acuerdos muncipales el Sistema Municipal
de Planeación y el Presupuesto Participativo (es decir, que deben ser tenidos en cuenta por
las autoridades elegidas en cada período).
Breve descripción de los pasos clave en el desarrollo de la experiencia
1° Identificación de la necesidad de articular procesos. En un inicio, y continúa debido a los nuevos retos.
2° Identificación de roles de quienes confluyen en la experiencia: líderes sociales y organizaciones sociales, ONGs, universidades.
3° Desarrollo de estrategias acordadas: formación, debates públicos, interlocución, publicaciones.
4° Acompañamiento de los procesos de base que integran la experiencia.
5° Evaluaciones anuales e identificación de actores a relacionar, y retroalimentación de
estrategias.
Construir acuerdos de trabajo a partir de lo que cada participante (organización)
puede hacer, realizar acciones de esfuerzo mancomunado, trabajar por consensos, la red es
de colectividades y no de personas.
Metodología de trabajo Instrumentos Secretaría técnica por períodos, comunicaciones internas, reuniones periódicas, realización de talleres y seminarios abiertos, pronunciamientos públicos en medios, reuniones
periódicas con otros actores de la administración y de las juntas administradoras locales,
participación en debates en el Concejo de la ciudad, intercambio con otras redes de la región y del país.
Procesos de formación Se realizan algunas acciones de capacitación, se intercambian experiencias de
formación de integrantes de la red, se promueve la participación de lideres en diversos escenarios y, siempre que existe una oportunidad, el intercambio de experiencias.
Alianzas
a.CEDECIS (Corporación para el Desarrollo Comunitario y la Integración Social) [ONG de apoyo a la comunidad y
énfasis educativo.
Acompaña organizaciones en un territorio, desarrolla progamas
educativos formales e informales, con experiencia en la parte rural.
¿Cómo colabora con la experiencia? Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
247
[Organización comunitaria de una zona de la ciudad (zona nororiental).
Orienta procesos comunitarios en una zona de la ciudad y desarrolla programas educativos.
b.Convivamos ¿Cómo colabora con la experiencia? c.Corporación Región [ONG]
¿Cómo colabora con la experiencia? Acompaña procesos territoriales de comunidades, desarrolla la investigación y la educación.
d.Corporación Penca de Sabila [ONG]
¿Cómo colabora con la experiencia? Acompaña procesos territoriales de comunidades, desarrolla la
investigación y la educación. Ha trabajado procesos de ruralidad en la ciudad. Experticia
ambiental.
[Organización comunitaria]
Orienta un proceso comunitario y desarrolla programas de formación y comunicación (zona noroccidental).
e.Corporación Picacho con Futuro ¿Cómo colabora con la experiencia? [Organización comunitaria]
Orienta un proceso comunitario y desarrolla programas de formación y comunicación (zona noroccidental).
f.Corporación Simón Bolívar ¿Cómo colabora con la experiencia? [ONG]
Acompaña procesos territoriales de comunidades, desarrolla la investigación y la educación. Ha trabajado procesos de ruralidad en la ciudad.
g.Corporación Nuevo Arco Iris (Capítulo Antioquia) ¿Cómo colabora con la experiencia? [Organización comunitaria]
¿Cómo colabora con la experiencia?:Orienta un proceso comunitario y desarrolla programas de formación con énfasis en derechos humanos (zona noroccidental).
h.Sumapaz i.Fundación Social [ONG]
Acompaña procesos territoriales de comunidades, desarrolla la investigación y la educación.
¿Cómo colabora con la experiencia? [ONG comunitaria]
Acompaña procesos territoriales de comunidades, desarrolla la investigación y la educación. Es una experiencia de paz, luego de un proceso de reinserción de
milicias urbanas.
j.CORPADES (Corporación para la Paz y el Desarrollo Social) ¿Cómo colabora con la experiencia? [ONG]
Acompaña procesos territoriales de comunidades, desarrolla la investigación y la educación, deliberación pública e información y prensa sobre problemáticas
urbanas.
k.IPC (Instituto Popular de Capacitación) ¿Cómo colabora con la experiencia? l.Además participan activamente de las decisiones de planeamiento Coordinaciones comunitarias de 4 comunas
de la ciudad.
m.Universidad de Antioquia Apoya desde la Facultad de Ciencias Sociales; una persona acompaña los
procesos de sistematización e investigación.
Fortalezas de la experiencia
248
1ª Participan las experiencias más representativas de la ciudad, en cuanto a trayectoria de organización y participación comunitaria.
2ª Ha estado conectada con los escenarios de debate de la ciudad, e interpela a la Administración de la ciudad.
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
3ª Es una alianza entre proceso de base y actores que hacen de soporte y apoyo.
Debilidades de la experiencia
1ª Tiene dificultades por la naturaleza del proceso (mucho activismo cotidiano) para establecer
relaciones permanente mas allá de la ciudad.
2ª No ha instalado un proceso comunicativo amplio, ágil, que potencie el proceso.
Asambleas de comuna (agrupación de barrios), asambleas de organizaciones comunitarias por comuna, encuentros, talleres temáticos, foros públicos de debate con participación de otros actores que están implicados en el desarrollo, ejecución de
contratos públicos. Incidencia en los consejos consultivos comunales del Presupuesto Participativo, asambleas ciudadanas barriales, mesas por ejes de planes de desarrollo, Consejo Municipal de Planeación, etc.
Cómo se expresa la participación ciudadana Introducir temas nuevos en los planes de desarrollo,
dialogar con otros actores en lo público, interlocutar e interpelar a las autoridades, promover
control ciudadano y veeduría, cogestión de programas con la administración, aportar en el
tratamiento de conflictividades, presentar propuestas de inclusión de la voz de las comunidades, apoyar situaciones de riesgo y emergencia, acciones de solidaridad frente al riesgo natural y político.
¿Qué cambios o innovaciones ha introducido la experiencia? Se ha insititucionalizado la planeación participativa (por localidades), se han enriquecido mecanismos de participación de ciudad como el Consejo Municipal de Planeación (reunión de diversos actores económico-sociales y académicos). Hay
nuevos retos: la ciudad como región, los problemas ambientales y del ordenamiento del
territorio, nuevos actores como multinacionales, las problemáticas de servicios públicos
domiciliarios.
Observaciones sobre el desarrollo posterior Hoy se discute cómo afianzar procesos de gobernabilidad democrática en la
ciudad, y la interrelación con otros actores desde escenarios más políticos.
Observaciones generales Nombre, organización y contacto de la persona que rellenó la ficha Martha Lucía Peña Duque, IPC,
­[email protected]
Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
249
Presupuesto Participativo en Ecatepec de Morelos
¡Ahora, También el Presupuesto es de Todos!
División politico-administrativa México es una Federación con 3 órdenes de gobierno: Federal, Estatal y
Municipal. El municipio no forma parte del Pacto Federal, siendo éste un tema principal de
las propuestas de reforma del Estado.
Nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.
Área temática principal en la cual se inscribe la experiencia Áreas complementarias Democracia participativa, participación ciudadana.
Presupuesto público.
Temas transversales a los cuales busca contribuir la experiencia derechos, equidad e inclusión social y territorial,
construcción de ciudadanía, relación democrática entre gobierno y ciudadanía.
Perfil de los participantes de la experiencia 13,818 vecinos de 316 comunidades (56% del total); 1580 comisionados del Presupuesto Participativo; el Alcalde municipal; 16 coordinadoras territoriales,
representantes personales del C. Presidente municipal; 16 enlaces territoriales de las coordinaciones territoriales; 16 enlaces de la Coordinación de Fortalecimiento Ciudadano; 12 enlaces de la Dirección de Obras Públicas; 80 promotoras y promotores comunitarios; 10 enlaces
de la Dirección de Gobierno; 15 funcionarios de diversas áreas que intervinieron (Secretaría
Técnica, Tesorería, Contraloría, Servicios Públicos, Seguridad Pública, Comunicación, etc.); 8
miembros del organismo asesor (COPEVI).
población de las 316 comunidades participantes y de 60 comunidades vecinas en el caso
de obras de impacto zonal y acciones sociales (aproximadamente 1’012,954 mil habitantes).
Beneficiarios Área de atención Fortalecimiento ciudadano y políticas públicas.
Nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Centro Operacional de Vivienda y Poblamiento, A. C,
Copevi, organización civil sin fines lucrativos (ONG).
Año de inicio de la experiencia agosto de 2007 | Vigencia marzo de 2009.
Proceso pionero a nivel municipal en México. En 2001
hubo 2 experiencias parciales en el D.F., de carácter más bien consultivo. Ecatepec es el municipio más poblado del país con 1.800,000 habitantes, 560 comunidades y un presupuesto
municipal importante, antes gestionado de modo tradicional, centralizado y clientelar. El
PP planteó potenciar la participación ciudadana informada y organizada; la corresponsabilidad social; fomentar cultura ciudadana de pago de impuestos; fortalecer recaudación fiscal
local; instalar como principio rector la transparencia y rendición de cuentas; y abrir nuevas
instancias deliberativas y canales de comunicación, diálogo y construcción de acuerdos
gobierno-comunidades.
¿Cuál situación busca revertir al impulsar la experiencia? Es una estrategia de democratización de las relaciones gobierno-ciudadanía, forma parte
del proceso de planeación participativa, donde la población ejerce su ciudadanía como actora y constructora de la ciudad. Es un instrumento de gestión democrática que promueve
el interés y participación efectiva de la ciudadanía en los asuntos públicos, particularmente
en la orientación de una parte del presupuesto destinado a mejorar las condiciones de vida
y el desarrollo local. Es un modo nuevo de administrar garantizando transparencia y ­control
Descripción 250
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
ciudadano sobre los recursos públicos. Es un instrumento metodológico-pedagógico de comunicación, mediación, concertación y decisión conjunta entre gobierno local, comunidades
y ciudadanos, que pretende construir una ciudadanía activa, informada, crítica, organizada,
base de una sociedad consciente, proactiva y corresponsable. Centralmente plantea devolver
a cada comunidad – en obras y acciones públicas – lo aportado en pagos de impuesto predial y derivados, realizando un ejercicio de democracia participativa donde cada comunidad
define sus prioridades que, después de un análisis de viabilidad técnico-financiera, se incorporan al plan y al presupuesto anual. Se utilizó una metodología participativa en asambleas
comunitarias deliberativas de prioridades y representantes de sus comunidades, que constituyen comisiones comunitarias del PP, que integran el Consejo Municipal del Presupuesto
Participativo. Pueden participar todas las comunidades que estén al corriente del pago del
impuesto predial o, en caso contrario, las que acepten el sistema de aportación de mejoras. El
monto a aplicar en las prioridades, bajo criterios de equidad, corresponderá al monto alcanzado en la recaudación del impuesto predial e inmobiliarios, o bien la parte proporcional relativa al sistema de mejoras. A iniciativa del Alcalde, se construyeron los acuerdos necesarios
con el gobierno y administración local. El proceso se basó en una estructura articulada entre el
gobierno local, las CPP, el Consejo del PP, las asambleas y reuniones comunitarias y la coadyuvancia de organizaciones sociales. El proceso fue organizado y conducido por una comisión
coordinadora formada por seis áreas de gobierno (Fortalecimiento Ciudadano (FC), Secretaría
Técnica (ST), Obras Públicas, Tesorería, Contraloría, Gobierno) y el organismo asesor Copevi. A
FC y ST, con apoyo de Copevi y en articulación con las 16 coordinaciones territoriales, correspondió la convocatoria, organización y realización de asambleas, así como el seguimiento a las
comisiones comunitarias del PP. El área de Obras coordinó la cuantificación de las prioridades,
factibilidad técnica, financiera, jurídica y social de cada propuesta, realizó levantamientos y expedientes y preparó – junto con Tesorería – la propuesta a ser aprobada por el Cabildo.
Objetivos
1º Generar una transformación en la manera de gobernar, basada en la implantación de mecanismos que garanticen la transparencia, la inclusión, la participación ciudadana en los
asuntos públicos; construir ciudadanía; reconocer derechos antes negados o conculcados, y
establecer mecanismos de democracia participativa en el municipio.
2º Promover el interés y la participación efectiva de la ciudadanía en los asuntos públicos, particularmente en la orientación de una parte del presupuesto municipal destinado a mejoras, y
el desarrollo local, reorientando el gasto municipal con base en las necesidades y prioridades
de las comunidades.
3º Mejorar la eficacia y la eficiencia, así como promover una cultura de la participación dentro
de la administración pública.
Resultados alcanzados
1º Se destinó el presupuesto para obras y acciones sociales de acuerdo a las prioridades establecidas por las comunidades, alcanzando un monto global de 218 millones de pesos.
Reuniones de información sobre el ejercicio, los montos y acciones para cada comunidad.
Difusión del propósito de establecer un gobierno promotor de la democracia participativa y
garante de derechos.
2º Proceso participativo de análisis de las comunidades sobre sus necesidades y prioridades.
Ejercicio de propuestas para el desarrollo local. Construcción de instancias participativas y espacios democráticos de interactuación. Reconstrucción de tejido social.
Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
251
3º Rediseño de la gestión de gobierno de manera integrada para la atención del desarrollo local y zonal de las comunidades. Nueva visión de relaciones incluyentes y coparticipación
con los vecinos.
Breve descripción de los pasos clave en el desarrollo de la experiencia
1° Preliminar – Acuerdos en el equipo de gobierno y con los representantes de las comunidades. Diseño del proceso, instrumentos, convocatoria, capacitación y coordinación operativa.
3° Asambleas Comunitarias – Cada comunidad estableció su propuesta de cinco prioridades de
obras o acciones y nombró a la Comisión del Presupuesto Participativo (CPP), integrada por
cinco vecinos. Participaron la población abierta de cada comunidad, las coordinadoras y enlaces territoriales, enlaces de cuatro áreas municipales, y Copevi.
3° Análisis de factibilidad de las propuestas de prioridades – Se realizó un análisis de viabilidad social, técnica, jurídica y financiera de cada propuesta (los Gabinetes de Gobierno); además de recorridos de campo, con levantamientos técnicos en la mayoría de las comunidades
y participación de las CPP. Se integró un expediente técnico-social para cada una de las
prioridades.
4° Asambleas Comunitarias de validación y acuerdos – En torno a las prioridades más viables.
Participaron las CPP y la población abierta de cada comunidad; enlaces, técnicos y coordinadoras territoriales.
5° Instalación del Consejo Municipal del Presupuesto Participativo – Con la asistencia de todas
las CPP, el Alcalde y el equipo de gobierno. Se nombró a un colectivo de 80 personas.
6° Ejecución de obras y realización de acciones acordadas – En cada comunidad, se involucran
las áreas respectivas y se cuenta con el acompañamiento, vigilancia, supervisión y evaluación
de las CPP.
7° Evaluación participativa del proceso del PP – Con la intervención de las CPP y del Consejo
Municipal del PP, con el fin de extraer las lecciones de este primer ejercicio, y planificar la realización del proceso PP para 2009.
Metodologia de trabajo Adaptación del modelo brasileño del Presupuesto Participativo, estrategias de
Poder Popular, planeación participativa, educación popular y educación ciudadana, construcción de consensos, gestión estratégica e integrada de gobierno, planeación territorial.
Instrumento Información masiva, comunicación participativa, carteles, folletos, volantes, perifoneo,
internet; sociodrama; recorridos, asambleas comunitarias; comisiones del PP en cada comunidad, reuniones zonales, reuniones y asambleas informativas; supervisión técnica entre
vecinos, y técnicos en cada obra y acción; reuniones intergubernamentales para diseño del
proceso, definición técnico-jurídica y social, análisis de prioridades y propuesta de acuerdos
con comunidades; acuerdo del proceso en Cabildo, así como montos y plan de acción.
Procesos de formación Talleres sobre el proceso de PP con funcionarios de las diversas áreas; “sociodrama” con los equipos territoriales de las 15 zonas para preparar las asambleas comunitarias;
2 talleres de formación a los comités comunitarios del PP; asistencia de los comités del PP a la
sesión de Cabildo para aprobar el monto presupuestal del PP; encuentro de intercambio de
experiencias con representantes de Portugal, Brasil, Ecuador, Andalucía, Francia.
Alianzas
[Organizaciones sociales del municipio agrupadas en un Frente
que ha colaborado con la gestión del gobierno democrático]
a.Frente de Izquierda por Ecatepec – FIE 252
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
En la difusión del ejercicio del Presupuesto Participativo y la participación de las comunidades en el proceso.
¿Cómo colabora con la experiencia? [Organismo civil]
Asesoría, orientación al proceso, aporte de experiencias y relaciones
con otros casos nacional/internacional. Participa en el colectivo de las diversas áreas responsables del proceso a lo largo de todo el ejercicio (formación, capacitación, asistencia a asambleas, análisis de prioridades, reuniones, etc.).
b.Centro Operacional de Vivienda y Poblamiento A. C. – COPEVI] ¿Cómo colabora con la experiencia? Fortalezas de la experiencia
1ª Voluntad y decisión política del alcalde y parte de su equipo de gobierno.
2ª Fuerte expectativa de la población que se transformó en participación activa.
3ª Experiencia del equipo asesor en el manejo y aplicación del proceso del PP.
Debilidades de la experiencia
1ª Falta de capacidad del equipo de gobierno para incorporar al total de las comunidades al
ejercicio.
2ª Tiempos largos para licitaciones en el caso de diversas obras, adquisición de patrullas, etc; así
como en casos de mezcla de recursos con fondos federales.
3ª Falta de experiencia del equipo de gobierno y de la población en articular ejercicios participativos y de democracia directa.
Los ciudadanos de las comunidades locales reunidos en asambleas comunitarias deciden las prioridades a ser consideradas; validan el análisis técnico-financiero realizado y la selección final; eligen a sus comisionados al PP. Las comisiones del
PP (CPP) dan seguimiento a los acuerdos y a las acciones resultantes conjuntamente con
sus comunidades, ejerciendo control social sobre el proceso; participan en la evaluación
del proceso.
La Comisión Coordinadora y áreas de gobierno, en reuniones y mesas de trabajo, definen
las orientaciones y aprobación del proceso del PP, los instrumentos del proceso, la calendarización de asambleas; sensibilizan e invitan a participar a todas las áreas y gabinetes de
gobierno; organizan la logística y cobertura territorial en los 16 sectores; acompañan la realización de asambleas; analizan y validan – técnica, jurídica, administrativa y financieramentelas prioridades de las comunidades; formulan el proyecto de egresos para su aprobación por
el Cabildo; organizan asambleas de devolución y acuerdos con las comunidades, e integración del Consejo Municipal del PP; capacitan a las CPP; supervisan obras y acciones; organizan y acompañan la evaluación participativa; reajustan para el proceso PP 2009.
El organismo asesor COPEVI diseña propuestas conceptuales, operativas, metodológicas e
instrumentales para la definición y desarrollo del proceso (documento base, manual de operación, contenido de medios de difusión, convocatoria, cartas descriptivas de asambleas,
instrumentos de captura, indicadores para análisis de viabilidad de prioridades, proceso formativo de las CPP, funciones e integración del Consejo Municipal, evaluación participativa,
ajuste de experiencia para su continuidad y replicabilidad); capacita y sensibiliza a equipos
territoriales, funcionarios municipales y la CPP; acompaña las asambleas comunitarias; participa en análisis de prioridades; coordina la evaluación participativa; rediseña el PP 2009.
Las coordinadoras y enlaces territoriales convocan y coordinan las asambleas con apoyo de
los promotores e instancias de representación comunitaria; contactan con las CPP; acompañan la supervisión de obras y acciones; participan en la evaluación.
Cómo se expresa la participación ciudadana Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
253
El área de comunicación social realiza el registro visual del proceso, el control de los materiales y las estrategias de difusión del PP. La tesorería actualiza la base de datos para determinar
los montos de contribución de cada comunidad en materia de impuesto predial.
Por muchos años, el PP ha sido un tema de interés
en México, pero de desconfianza acerca de su aplicabilidad; con 2 experiencias parciales previas, el proceso PP de Ecatepec abrió la posibilidad de su replicabilidad en los gobiernos locales del país, además de la articulación con las redes internacionales del PP. En lo interno, ha
significado el reto de articular la acción de gobierno en torno a este proceso, y contribuye
junto con otros procesos de construcción de ciudadanía a instalar una gestión estratégica y
participativa. Las instancias comunitarias del PP y su expresión municipal, se suman a otras
generadas durante esta gestión en los campos de la salud, educación, cultura, jóvenes y redes solidarias para el consumo y el ingreso popular.
¿Qué cambios o innovaciones ha introducido la experiencia? Se ha cumplido con las obras y acciones priorizadas por las comunidades, lo que en sí representa un cambio en la atención gubernamental a los vecinos
de Ecatepec; en la mayoría de las zonas del municipio, las prioridades han sido acompañadas
de otras acciones sociales, de infraestructura, salud, educación, cultura y de seguridad pública, acordadas deliberativamente con los vecinos; en su gestión posterior, los vecinos solicitan acuerdos en torno a sus prioridades, y las comunidades que no alcanzaron a ser incluidas
en el primer ejercicio del PP, solicitaron su inclusión; el Alcalde junto con su equipo de gobierno está trabajando en la elaboración de un reglamento de participación ciudadana y de
PP, además de un manual operativo ya existente.
Observaciones sobre el desarrollo posterior Se amplía la expectativa de que a partir de la experiencia y difusión del PP en
Ecatepec, su replicabilidad será posible en otros gobiernos locales del país, ampliando las experiencias de democracia participativa y su impacto en la transformación del Estado, desde
la perspectiva de la descentralización, la democratización y la cultura de la participación.
Observaciones generales Nombre, organización y contacto de la persona que rellenó la ficha Rocío Lombera, COPEVI,
[email protected]
Información complementaria (links) 254
www.ecatepec.gob.mx
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Comunidad y Municipio, aliados por el desarrollo
social de Alhué: incorporación de actores locales
Chile, Metropolitana, Melipilla, Alhué
Nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.
Área temática principal en la cual se inscribe la experiencia Áreas complementarias Administración y gobierno.
Gestión y derechos ciudadanos.
Área complementaria específica Liderazgo y formación de dirigentes.
Temas transversales a los cuales busca contribuir la experiencia Perfil de los participantes de la experiencia Participación.
Ciudadanos en general, autoridades públicas, líderes de la
comunidad.
Beneficiarios Población en general.
Área de atención Urbana.
Nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Año de inicio experiencia Municipalidad de Alhué.
1999.
Dada la situación de aislamiento y pobreza que afecta
a la comuna (en 1994 se incluye entre las 72 comunas más pobres del país), produce entre
otras situaciones complejas, una alta rotación de técnicos y profesionales en el municipio
que rápidamente emigran de ella, lo cual implica un alto costo para la labor municipal, debido a la discontinuidad en la ejecución de programas o iniciativas que se implementan, y
que desde el área social requieren tiempo y estabilidad para la evaluación de resultados.
¿Cuál situación busca revertir al impulsar la experiencia? El proyecto implementado en el año 2000, parte con la reestructuración de la Dirección
de Desarrollo Comunitario, pretende asegurar la continuidad de iniciativas que se implementan en el territorio, mediante la integración de actores locales y comunitarios en la gestión
del Municipio, a través de alianzas con grupos sociales de la comuna y del desarrollo de redes
locales. Para ello se crean los espacios donde integrar a la comunidad, en la toma de decisiones y en la búsqueda de soluciones a sus problemas. Ello implica el traspaso de capacidades a personas de la comunidad, incorporándolas a un proceso de capacitación y desarrollo
de habilidades, para que una vez posesionados de las herramientas de intervención, actúen
como facilitadores en temas de desarrollo social. Para ello, se crearon oficinas de empleo y capacitación, cultura, comunicaciones, deporte y recreación, adulto mayor, discapacidad, juventud e infancia, llamando a concurso para la selección de los interesados, de acuerdo a perfiles
previamente definidos, y a quienes se les cancela una remuneración por el desempeño de su
labor, la cual incluye trabajo en terreno y oficina.
Descripción Objetivos
1º Abordar de una manera más eficiente, eficaz e integral los distintos desafíos planteados en
el área de desarrollo comunitario, a partir de una concepción de programas sociales y grupos vulnerables.
Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
255
2º Aportar al traspaso de capacidades a la población, a través de la capacitación de sus líderes y
actores claves, de manera que se genere cambio desde dentro, en coherencia con el principio de acción que fomente la educación y la capacitación.
3º Crear una estructura capaz de sostener, replicar, fortalecer, fomentar, crear y difundir las iniciativas que surjan desde ella misma, más allá de las administraciones o de las tendencias de las
personas a cargo.
Resultados alcanzados
1º Posicionamiento de actores locales como protagonistas en diversos temas de desarrollo comunitario (cultura, comunicaciones, deporte, mujer, juventud, infancia, adulto mayor y discapacidad, capacitación y empleo), con el respaldo y en el contexto de gestión municipal
(alianza entre sociedad civil y gobierno local).
2º Formulación de planes participativos en las distintas temáticas del desarrollo comunitario y
su ejecución a través de la puesta en práctica de actividades y programas. Formación de consejos de apoyo a las oficinas, con distintos grados de consolidación, llegando a conformarse
incluso organizaciones formales. Gestión de capacitación formal e informal de los encargados de oficina y de sus colaboradores, en distintos temas de interés.
3º Participación directa de la comunidad en la toma de decisiones en el área social, emanadas
desde el poder local, mediante la creación de sistemas de información y administración de
la estructura «Dirección de Desarrollo Comunitario», que permita su manejo independientemente de la persona a cargo. Nacimiento de un “espíritu de cooperación, trabajo en equipo,
responsabilidad y evaluación del quehacer dentro de los encargados y cooperantes”.
Breve descripción de los pasos clave en el desarrollo de la experiencia
1° Instalación: La experiencia parte en el año 1999, mediante la aprobación del presupuesto
municipal, que incorpora el financiamiento para su ejecución. Comenzando en el año 2000,
en el marco de la reestructuración de la DIDECO (Dirección de Desarrollo Comunitario) de Alhué. Así, se organizan 7 oficinas con sus respectivos encargados: deporte, juventud, mujer,
adulto mayor, cultura, infancia y comunicaciones.
2° Formulación y ejecución de planes en las distintas temáticas de desarrollo comunitario y su
ejecución a través de actividades y programas a lo largo de todo el período 2000. En este
mismo contexto se desarrollan las convocatorias a los Consejos de Apoyo a las oficinas, integrados por actores locales de la comuna, organizados y participando según sus intereses.
3° Gestión y capacitación formal e informal de los encargados de oficinas y sus colaboradores.
En esta misma etapa y proceso, la comunidad participa en la formación y en la toma de decisiones en el área social.
4° Creación de sistemas de información y administración de la estructura de la DIDECO, cuya lógica es la permanencia del modelo, más allá de los colaboradores puntuales y las contingencias políticas de los municipios.
La incorporación de la participación de parte de la población de la comuna en
los programas sociales municipales, mediante la nominación de Agentes Locales Municipales
provenientes de la comunidad, como encargados de las respectivas oficinas.
Metodología de trabajo La iniciativa incorpora activamente a la comunidad en el trabajo municipal, mediante la
labor emprendida por los agentes locales, en la planificación, asignación de recursos y ejecución de los programas definidos.
Instrumentos 256
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Alianzas
a.Municipalidad de Alhué b.Sernam, Prodemu, INJ [Órgano público municipal]
Apoyo técnico; capacitación; financiero; cogestión.
¿Cómo colabora con la experiencia? [Organismo nacional de carácter regional]
Apoyo técnico, capacitación.
¿Cómo colabora con la experiencia? [Organización paraestatal]
Apoyo técnico, recursos humanos, capacitación.
c.Fundación para la Superación de la Pobreza ¿Cómo colabora con la experiencia? [Asociación de vecinos]
Cogestión.
d.Organizaciones comunitarias de Alhué ¿Cómo colabora con la experiencia? Fortalezas de la experiencia
1ª Cambios en la gestión municipal de los programas sociales, institucionalizando la participación de la comunidad a través de las oficinas y agentes locales, asignando partidas presupuestarias y roles específicos a estas instancias.
2ª Los agentes locales municipales animan la participación comunitaria y coordinan las actividades dentro del área temática de que se ocupan. Por tratarse de una comuna pequeña (4.000
habitantes) tienen alta visibilidad e impacto.
3ª Voluntad política, apoyo de las autoridades a la iniciativa y deseo de continuar, de modo
que ha sido incorporada a la ejecución presupuestaria 2001, la que por lo demás es de muy
bajo costo.
Debilidades de la experiencia
1ª Falta consolidación de la iniciativa dentro del municipio, donde no se asume completamente,
de modo que se asegure su continuidad mediante equipos de trabajo afianzados.
2ª Falta consolidar la idea de equipo de trabajo, para poder asegurar su continuidad, independientemente de la profesional a cargo de ella, o del apoyo político que reciban.
Actores: ciudadanos en general, autoridades públicas, líderes de
la comunidad. Los mecanismos contemplados son: espacios de diálogo, asambleas, mesas
de trabajo; la participación se expresa mediante el diagnóstico de situaciones locales, el diseño de propuestas, la implementación comunidad-autoridad.
Cómo se expresa la participación ciudadana ¿Qué cambios o innovaciones ha introducido la experiencia?
1ª El desarrollo de una nueva temática;
2ª La inclusión de nuevos actores (implica su participación y cogestión), la comunidad organizada y personas de la misma, formadas y capacitadas;
3ª Desarrollo de nuevos enfoques, estrategias y metodologías en cuanto al trabajo desde la DIDECO hacia y con la comunidad;
4ª Modificaciones en la gestión interna, especialmente al idear los agentes locales municipales;
5ª Primera vez en el área de la DIDECO y del Municipio.
Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
257
Consejo Democrático Municipal
México, Jalisco, Cuquío
Nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.
Área temática principal en la cual se inscribe la experiencia Áreas complementarias Administración y gobierno.
Infraestructura y servicios públicos.
Temas transversales a los cuales busca contribuir la experiencia Beneficiarios Participación.
Población en general.
Área de atención Rural.
Nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Órgano público municipal – H. Ayuntamiento de
­Cuquio, Jal.
Año de inicio de la experiencia 1993.
La concentración de programas y obras en grupos
específicos detonó la creación de mecanismos institucionales de relación con el gobierno
municipal. Las políticas públicas municipales se enfocaban en ciertas regiones y sectores,
marginando algunas comunidades y teniendo como resultado una falta de desarrollo económico y social equitativo. Así como la apatía de la población a participar debido a la falta de
credibilidad en el desempeño de las autoridades municipales.
¿Cuál situación busca revertir al impulsar la experiencia? La generación de un Consejo Democrático Municipal establece como base de su operación una estructura participativa y territorial. Con la división territorial por zonas se pretende
representar a todas las comunidades del municipio, así como impulsar la participación de los
habitantes en el Consejo mediante la presencia de consejeros comunitarios y sectoriales. Estos consejeros son representantes y líderes de las comunidades, elegidos democráticamente
para representarlos en las sesiones que se lleven a cabo. Para esto, en cada una de las zonas
se analizan y priorizan las peticiones de las localidades, con el propósito de presentar propuestas y argumentos ante el pleno del Consejo. Asimismo, las organizaciones ciudadanas
plantean sus peticiones ante el Consejo. Éste, con base en las propuestas presentadas por
ambas vías, analiza y aprueba por consenso las obras que son de prioridad municipal, considerando elementos como: demanda, tipo de obra, beneficios para la comunidad, beneficiarios y viabilidad. El Consejo elabora el documento con las acciones aprobadas y lo remite a la
presidencia municipal. Esta última analiza la viabilidad de las obras para ser discutidas posteriormente en reunión de cabildo. Una vez que son analizadas y aprobadas, se gestionan los
recursos ante instancias estatales y federales. El Consejo no sólo participa en la definición y
selección de obras, sino también en la etapa de seguimiento de éstas, con el objeto de vigilar
que los recursos se utilicen adecuadamente en asuntos prioritarios.
Descripción Objetivos
258
1º Promover la participación y fortalecimiento de sus instancias de organización comunitaria.
2º Fomentar el desarrollo del municipio mediante el diseño, elaboración y seguimiento de las
propuestas que se generen.
3º Participar en la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal.
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Resultados alcanzados
1º Interés y participación activa por parte de la población en la definición de problemas comunitarios. Aproximadamente participan 1,800 personas de 60 comunidades.
2º Ejecución de al menos una acción en cada comunidad representada, teniendo como resultado una distribución equitativa de las obras y servicios públicos.
3º Solución a problemas manifestados por grupos organizados, y disminución del control de
ciertos grupos políticos.
Breve descripción de las etapas clave en el desarrollo de la experiencia
1° La definición de un Comité permanente, en el cual participan 10 secretarios consejeros de
zona y un secretario técnico.
2° El diseño de un Reglamento municipal de participación ciudadana, y Reglamento interno
del Consejo.
3° La elaboración y presentación de propuestas por comunidad, con el objetivo de integrar un
solo documento. En éste se priorizan anualmente las obras públicas municipales.
4° La ejecución de reuniones periódicas con la participación de los habitantes, consejeros comunitarios y sectoriales, secretario, consejero zonal y un representante de la autoridad municipal.
5° La realización de reuniones con representantes de los niveles de gobierno municipal, estatal
y federal.
La generación de un Consejo Democrático Municipal establece como base de
su operación una estructura participativa y territorial. Con la división territorial por zonas se
pretende representar a todas las comunidades del municipio, así como impulsar la participación de los habitantes en el Consejo, mediante la presencia de consejeros comunitarios y
sectoriales.
Metodologia de trabajo El representante del Comité asiste a las sesiones de Cabildo, con el fin de informar de las
actividades que están desarrollando y las necesidades que han sido detectadas. Su presencia
es de vital importancia porque a su vez se informa de las acciones que está emprendiendo
el municipio.
Instrumentos Con la finalidad de fortalecer las capacidades del Consejo, se desarrollan constantemente talleres de trabajo sobre planeación participativa. Cabe resaltar que hay una relación
estrecha de cooperación constante entre el Consejo y el gobierno municipal.
Procesos de formación Alianzas
a.Órganos públicos
¿Cómo colabora con la experiencia? Apoyo técnico; capacitación; financiero; cogestión.
Fortalezas de la experiencia
1ª Institucionalización de la participación de los habitantes, mediante la aplicación de un método y principios democráticos de debate comunitario y transparencia.
2ª Integración de las propuestas en las acciones de gobierno.
3ª Ejecución equitativa de las obras y servicios públicos.
Debilidades de la experiencia
1ª Logra incorporar a importantes sectores, no obstante faltan grupos con mejor posición económica, como comerciantes y ganaderos.
2ª La única vinculación jurídica con el ayuntamiento es el acuerdo de cabildo, el cual reconoce
al Consejo como órgano de planeación municipal.
Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
259
Las comunidades ven con beneplácito el programa. La participación y la interacción con las autoridades municipales mediante este mecanismo permiten
legitimar las acciones, así como validar las propuestas emanadas del Consejo Democrático.
Evidentemente, la participación de las comunidades representadas se genera en todas las fases, desde el diagnóstico hasta el seguimiento de las acciones. Por último, los representantes
son el conducto de las necesidades y propuestas formuladas por los ciudadanos, y el Consejo
es la instancia que sirve como mecanismo para dar conocimiento al gobierno municipal de
los requerimientos comunitarios.
Cómo se expresa la participación ciudadana Mediante este mecanismo se propicia la canalización
de acciones y recursos hacia otras áreas prioritarias. Esto implica que el acercamiento entre
las comunidades y la administración municipal, mediante la elaboración de propuestas concretas, disminuye la concentración de acciones en ciertos grupos de poder, y logra un desarrollo económico y social más equitativo entre comunidades.
¿Qué cambios o innovaciones ha introducido la experiencia? Se ha logrado la institucionalización de este
mecanismo; esto se refleja en la legitimidad que tiene ante el gobierno municipal. De hecho, si alguna propuesta es recibida directamente por el gobierno municipal, éste la remite
al Consejo para su conocimiento y revisión. Asimismo, los mecanismos de participación utilizados por el Consejo permiten a las comunidades participar y plantear su problemática de
forma organizada.
Observaciones sobre el desarrollo posterior / actual de la experiencia 260
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Construyendo Capacidad de Acción Institucional
en Organizaciones Sociales del Gran Buenos Aires
Argentina, Buenos Aires, Moreno
Nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.
Área temática principal en la cual se inscribe la experiencia Educación y cultura (educación a través del
deporte).
Áreas complementarias Desarrollo socioeconómico (fortalecimiento de la ciudadanía).
Temas transversales a los cuales busca contribuir la experiencia Beneficiarios Participación.
Adolescentes y jóvenes.
Área de atención Urbana.
Nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Fundación Defensores del Chaco (FDC) / Organizacio-
nes de la sociedad civil.
Año de inicio experiencia 1997 | Vigencia Sí.
La importancia/necesidad de este proyecto reside
fundamentalmente en los aspectos contextuales del área de implementación, aspectos que
configuran importantes grados de degradación social y exclusión, fuertemente marcados
por las carencias materiales y al mismo tiempo, por prácticas políticas y culturales de largo
arraigo en la zona, que desfavorecen la reconstrucción gradual de los lazos sociales y del entramado de relaciones comunitarias que generan mayor contención de los sectores más vulnerables. Los distritos de Moreno, San Miguel, Malvinas Argentinas y José C.Paz conforman
parte del Conurbano 4, área más severamente afectada por los más altos índices de pobreza,
indigencia y desocupación.
¿Cuál situación busca revertir al impulsar la experiencia? El proyecto está orientado a expandir las capacidades de acción y de incidencia de organizaciones sociales de base comunitaria, a través de la capacitación y formación de sus dirigentes y miembros de la organización. Las organizaciones que participarán de este proyecto,
actualmente conforman una incipiente Red Regional formada por instituciones y grupos de
vecinos de los barrios de San Miguel, José C. Paz, Moreno y Malvinas Argentinas; todos ellos
distritos del noroeste del Conurbano Bonaerense. El propósito de esta iniciativa es ampliar
la conciencia de derechos de sujetos colectivos e individuales, la participación ciudadana
y la construcción colectiva y asociada destinada a promover el desarrollo de las comunidades. En tal sentido, la iniciativa se sustenta fundamentalmente en la educación como
herramienta útil en la ampliación de conocimientos, para promover una mejor gestión organizacional en pos de la creación de espacios de participación, diálogo, construcción de
consensos y soluciones concertadas entre diversos actores sociales involucrados en las problemáticas de la comunidad.
A partir de nuestro trabajo (las ligas de fútbol callejero, las actividades culturales, la alfabetización cívico legal) fuimos detectando e identificando con claridad uno de los obstáculos
fundamentales en la promoción de estrategias de desarrollo y ciudadanía en las comunidades: la ausencia de redes institucionales a escala barrial, distrital y regional, que puedan efectivamente articular una mirada integral sobre los problemas de la comunidad, optimizar los
Descripción Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
261
recursos existentes y gestionar los necesarios, para mejorar la calidad de vida de sus pobladores en lo referido a salud, educación, infraestructura, vivienda, economía solidaria y trabajo.
Objetivos
1º Expandir las capacidades, conocimientos y habilidades de las organizaciones sociales de Moreno, como articuladoras y transmisoras institucionales de las problemáticas comunitarias.
2º Profundizar en la densidad de las relaciones con la comunidad y mejorar cuantitativa y cualitativamente sus potencialidades de incidencia en las decisiones públicas, utilizando el deporte, la cultura y el derecho como herramientas de confianza.
Resultados alcanzados
1º Entre los principales logros podemos mencionar la mejora de las condiciones de vida de niños y jóvenes, la reducción del grado de vulnerabilidad social y el aumento de la solidaridad,
la formación de líderes y la construcción de ciudadanía. A nivel comunitario, FDC impulsó la
generación de capacidades de la comunidad para incidir en políticas públicas. Entre los logros se cuentan: mantener el precio del boleto de transporte público, boleto mínimo para
estudiantes secundarios, promoción del acceso al agua potable. Estos logros fueron el resultado de la movilización y participación activa de más de 5000 personas de la comunidad de
Moreno.
2º Con la conformación de la Liga de Fútbol Callejero (jóvenes entre 16 y 22 años) se integran
30 organizaciones de barrios vecinos que agrupan a 2000 jóvenes, sumando 4950 niños, niñas y jóvenes participando de las actividades. Además, se realizó el “1er Mundial de Fútbol
Callejero” dentro del programa cultural alemán en el marco del Mundial de Fútbol FIFA 2006.
3º El trabajo desarrollado a través del deporte, el arte y la educación en derechos y ciudadanía ha contribuido a la creación de una red de organizaciones en toda la región, que actualmente impulsan la llamada “Carta Popular”, una iniciativa que inicialmente recogió la visión
de 1500 familias acerca de las necesidades barriales y de los modos de mejorar la participación y la democracia, para luego impulsar y coordinar la elaboración participativa de una serie de propuestas político-sociales, a nivel vecinal y barrial.
Breve descripción de los pasos clave en el desarrollo de la experiencia
1° En junio de 1997 se compra el predio de actividades y se inicia el proceso de consolidación
de la identidad en el barrio.
En sus inicios, Defensores del Chaco era una asociación civil que realizaba sus actividades con
recursos provenientes del apoyo de la comunidad en eventos con fines de recaudación: sorteos, rifas, venta de comidas, etc.
Con la compra del terreno donde se construyeron las instalaciones, se comienza a implementar el “sistema solidario” que consiste en la alianza de FDC con programas de RSE (Responsabilidad Social Empresarial) de empresas argentinas.
2° A fines de 2004 se organiza la 1º Posta Regional y se crea la primera red de organizaciones del
Conurbano Bonaerense. En 2005 se realizó el 1º Campeonato Sudamericano de Fútbol Callejero donde se pone a prueba la capacidad organizativa. En 2006, dentro del programa cultural alemán, se organizó el “1er Mundial de Fútbol Callejero”, en el marco del Mundial de Fútbol
FIFA 2006. En ese momento se logra la primera experiencia de incidencia en políticas públicas y movilización ciudadana con la implementación del boleto único.
3° A partir del diagnóstico basado en el trabajo territorial se identificó la falta de redes de organizaciones en la región, que facilitaran la reconstrucción del entramado social y, a la vez, que
262
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
favorecieran la participación democrática, el diálogo y la construcción de consenso. El trabajo
educativo a través del fútbol callejero y sus componentes cultural y artístico desarrollados
por el Culebrón Timbal contribuyeron a la creación de una red de organizaciones en toda la
región, que impulsan la construcción de una democracia participativa en la región, que incorpore el protagonismo comunitario, el presupuesto participativo, la justa participación de
los sectores populares en la generación y distribución del trabajo y la riqueza, el desarrollo local y la economía social.
Alianzas
a.Culebrón Timbal [Centro comunitario y cultural]
¿Cómo colabora con la experiencia? Técnico, político.
c.Secretaría de Deporte de la Nación c.Fundación AVINA [Fundación filantrópica internacional]
Financiero.
¿Cómo colabora con la experiencia? d.ACIJ [Órgano público nacional]
Financiero.
¿Cómo colabora con la experiencia? [ONG de servicio local o movilización popular]
¿Cómo colabora con la experiencia? Técnico.
[Fundación filantrópica internacional]
¿Cómo colabora con la experiencia? Financiero.
e.Ashoka Fortalezas de la experiencia
1ª El aumento de la capacidad de las organizaciones sociales y la confianza creada entre ellas
para trabajar juntas y promover acciones coordinadas, como el caso de la Carta Popular.
2ª La promoción de liderazgo en los jóvenes y la creación de espacios permanentes de encuentro y formación.
3ª La creación de una red regional de organizaciones sociales. La apertura al diálogo sobre la
democracia que queremos en nuestras comunidades.
El desarrollo de esta experiencia tiene tres componentes que se
articulan entre sí, y a la vez guardan cierto grado de autonomía. Por una parte, está el componente deportivo, que consiste en la creación de ligas de fútbol callejero en la región del noroeste del Conurbano y también en algunas provincias del interior del país. La metodología
del fútbol callejero es una nueva forma de jugar al fútbol en donde prima el valor educativo
del deporte y la adquisición de habilidades por parte de los jóvenes para resolver sus conflictos pacíficamente, liderar procesos, educar a sus pares. Luego, está el componente cultural o
artístico, que consiste en la realización de eventos culturales en espacios públicos, muchas
veces articulados con actividades deportivas, y que tienen por finalidad recuperar la identidad cultural de los habitantes de la región, generar espacios de encuentro entre vecinos y
aprovechar estas instancias para acercar información a la gente. Luego está el componente
de formación en derechos, en donde se capacita a dirigentes y miembros de organizaciones sociales, docentes, comunidad educativa en general, jóvenes, etc., sobre derechos sociales, políticos y económicos, acceso a servicios básicos, formas de intervención pública, etc.
Los primeros componentes favorecieron la creación de una red de organizaciones en toda
la región, que actualmente impulsan la mencionada “Carta Popular”. La adquisición de conocimientos, capacidades y habilidades para enfrentar los problemas sociales de la comunidad, diagnosticarlos, generar estrategias de acción y finalmente por último, movilizar la
Cómo se expresa la participación ciudadana Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
263
­ articipación ciudadana va generando gradualmente un fortalecimiento de las organizaciop
nes, y al mismo tiempo, de la red de instituciones. El fortalecimiento de las instituciones facilita y le da permanencia a la interacción con otras organizaciones, al tiempo que sistematiza
un ejercicio participativo que tiene como principal soporte la mayor capacidad de acceso a la
información y el conocimiento de derechos que se adquirieron. Estos factores actúan como
elementos de sostenibilidad del proyecto, el cual en un futuro no requerirá de la intervención de las organizaciones del proyecto, sino que se convertirá en un engranaje comunitario
con autonomía propia.
De esta forma, aún con todos los actores actuando en forma autointeresada, la red y sus recursos seguirán funcionando, por lo tanto estas características particulares facilitaron las instancias de cooperación con otras organizaciones nacionales e internacionales y empresas.
¿Qué cambios o innovaciones ha introducido la experiencia?
El deporte como herramienta la FDC comprobó en su experiencia cotidiana que el deporte es una herramienta educativa útil para la transmisión de valores como la solidaridad, el trabajo en equipo
y la convivencia pacífica. El deporte así no constituye el fin en sí mismo, sino el medio para
alcanzar una mejor calidad de vida. Esta concepción fundamentó la creación de las Ligas de
Fútbol Callejero.
Promoción de liderazgo en los jóvenes para la FDC la participación de los jóvenes siempre ha sido uno de
sus objetivos. La FDC aprendió en la experiencia que para que los jóvenes se asuman como
líderes de un proceso en su comunidad, tienen que tener un papel que cumplir, visible y palpable. Es por eso que la FDC, luego de la identificación de los perfiles de liderazgo, les ha
dado a estos jóvenes un rol y una responsabilidad en la organización, ya sea como integrantes de la comisión directiva, como agentes capacitadores y multiplicadores, como profesores
en las actividades. Así se ha logrado un verdadero empoderamiento de los jóvenes, un aumento de su autoestima y una transferencia de estos valores a la comunidad.
Intercambio y construcción el trabajo se fortalece estableciendo alianzas estratégicas a dos niveles. Con
la comunidad, a través de la creación de redes con otras organizaciones de base comunitaria,
para intercambiar experiencias y fortalecer la presencia en la comunidad. A otro nivel, generando alianzas con organizaciones con un fuerte componente técnico, de manera de maximizar los recursos de todos los actores y avanzar hacia la construcción de ciudadanía.
La experiencia propone un abordaje innovador a la problemática de la participación ciudadana, desde el deporte, el arte y el conocimiento sobre derechos y herramientas legales. Asimismo, fomenta la articulación y el intercambio en lugar de actitudes confrontativas, lo que
favorece ámbitos de construcción e intercambio más ricos. Nuestro principal aprendizaje es
la necesidad de devolverles capacidad a las personas, sean individuales o colectivas. Ninguna
comunidad necesita que le digan, desde afuera, qué es lo que ellos necesitan, porque ya lo
saben. Pero lo que no siempre saben es cómo sistematizar esta información, coordinar acciones, demandar cuando se están violando sus derechos.
El trabajo territorial que tienen las organizaciones en la región ha sido una de las principales condiciones de éxito, ya que Defensores
del Chaco tiene más de 10 años de trabajo en la zona y cuenta con una gran presencia, visibilidad y legitimidad entre sus pares y con la comunidad en general. Luego, la convocatoria
a actores diversos (organizaciones sociales, escuelas, parroquias, organizaciones de desocupados, etc.) y la creación de espacios de construcción de consenso entre los participantes
de la iniciativa ha permitido avanzar en la propuesta. La integralidad de la estrategia es la
Observaciones sobre el desarrollo posterior / actual de la experiencia 264
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
clave del desarrollo de la iniciativa. En esta etapa se suma la visibilidad de las acciones que
generan confianza y la participación en las distintas actividades por parte de las organizaciones, lo que fortalece la capacidad de movilización social e impacto público, generando
condiciones propicias para la consolidación de las capacidades en los beneficiarios capacitados. Además, existen otros elementos que también han influido: contar con consenso, buen
diagnóstico y apostar al logro de objetivos y metas; metodología de trabajo en los espacios
de capacitación articulando contenidos teóricos con situaciones cotidianas vividas por los
docentes en el aula.
La participación democrática y la construcción de nuevas formas de ciudadanía
se hacen en el ejercicio mismo, y en esto la información y el conocimiento juegan un papel
fundamental. Facilitar el acceso a información, producir nueva, intercambiar, abrir espacios.
No es posible construir una nueva forma de hacer democracia sin saber cuál es la democracia que queremos. Por eso, para devolverles el poder a la comunidad, el primer paso es consultarles qué quieren, piensan, necesitan, pueden ofrecer, con qué cosas se comprometen,
etc. Sólo participando se puede construir participación.
El modelo de ligas de fútbol callejero se ha reproducido en otras provincias de Argentina, en
otros países como Chile, Perú, Brasil, Bolivia, Paraguay y Colombia, por mencionar algunos.
Observaciones generales Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
265
Programa de Desarrollo Sustentable de las
Caletas de Tocopilla
Chile, Antofagasta, Tocopilla
Nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.
Área temática principal en la cual se inscribe la experiencia Áreas complementarias Desarrollo socioeconómico.
Infraestructura y servicios públicos.
Temas transversales a los cuales busca contribuir la experiencias Participación.
Trabajadores rurales, líderes de la comunidad (urbana y rural) y
sindicatos vinculados a la Unión de Trabajadores Rurales del municipio; organizaciones de la
sociedad civil.
Perfil de los participantes de la experiencia Beneficiarios Población en general.
Área de atención Urbana.
Nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Año de inicio experiencia Junta de Vecinos Rural San Pedro de Caleta Buena.
1997.
La experiencia desarrollada por la Junta de Vecinos “San
Pedro de Caleta Buena”, ubicada a 43 kilómetros al sur de Tocopilla, II Región, pretende abordar
la regularización del asentamiento en el que residen, mediante la legalización de los terrenos
en los que se emplaza la comunidad, pues la falta de este reconocimiento no les permite invertir, ni acceder a beneficios sociales que les permitan mejorar sus condiciones de vida.
¿Cuál situación busca revertir al impulsar la experiencia? Descripción La iniciativa tiene por finalidad un proyecto de vida comunitario, enfatizando el entorno
social, económico, de protección y resguardo del medio ambiente. Este surge como un poblamiento de pescadores en 1985, que ofrecía seguridad y diversidad de productos de mar,
debido a la crisis de la pesca artesanal por la contaminación de áreas de captura y la Corriente del Niño. Actualmente es una comunidad pesquera, que convive con población veraneante. Dadas las estrechas relaciones establecidas en la comunidad, surge el imperativo de
organizarse frente a necesidades y proyectos comunes. En 1997 articulan la primera Junta
de Vecinos; luego, al enfrentar problemas productivos, organizan el Sindicato de Pescadores
(1999), y finalmente crean el Centro de Desarrollo Sustentable (2000). Estos procesos permiten generar algunos logros desde el punto de vista sanitario: dotación de agua potable mediante camiones del aljibe municipal; extracción de basuras, etc. Actualmente se encuentran
embarcados en desafíos mayores, como agua potable rural y reconocimiento del modelo de
desarrollo implementado en Caleta Buena.
Objetivos
266
1º Abordar la problemática de las comunidades costeras, con paquetes integrados de apoyo
que contemplan por lo menos: la propiedad de los terrenos donde está emplazada la
comunidad;
2º Manejo ambiental del entorno, aprovechando sus recursos naturales de manera integral, enfatizando la transmisión de conocimientos y el registro de información bioecológica, junto
con el manejo de recursos pesqueros, a través de procesos tecnológicos;
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
3º El intercambio y la socialización de las experiencias adquiridas y ejecutadas por las
comunidades.
Resultados alcanzados
1º Creación de organizaciones (sindicato de buzos mariscadores que trabajan en la caleta, en
1999, y el centro de desarrollo sustentable, en 2000); transferencia de técnicas para el manejo de residuos domésticos para abono; proyecto de limpieza e higiene ambiental de escombros y basura en la caleta. Además de implementación del programa de arborización
por parte de la CONAF (Corporación Nacional Forestal). Ampliación de la unidad vecinal incorporando la a comunidad de veraneantes a la realización conjunta de actividades en beneficio de la caleta.
2º Realización de un taller de capacitación de pesca artesanal y uso sustentable del borde costero del norte, invitándose a los sindicatos de pescadores de la región I a la III. Elaboración del
proyecto para tramitar en bienes nacionales la entrega de comodato de terrenos en la caleta,
para la construcción de la sede de la junta de vecinos, el sindicato y el centro experimental –
este último con fines productivos en el área agrícola, agropecuaria y forestal;
3º Conclusión de los trámites del área de manejo. Proceso de réplica en Caleta Urco, con la conformación del centro turístico productivo y de Caleta Punta Paquica, iniciando la formalización de su sindicato;
Breve descripción de los pasos clave en el desarrollo de la experiencia
1ª Motivación y diagnóstico inicial: a partir de necesidades específicas relacionadas con habitabilidad, la comunidad comienza un proceso de organización y búsqueda de apoyos;
2ª Instalación y gestión: búsqueda de oportunidades y negociación con organismos públicos
en relación con temas de infraestructura, desarrollo productivo, organizacionales;
3ª Ejecución-evaluación: rediseño de acciones de acuerdo a necesidades: y plan de trabajo trienal de Caleta Buena;
4ª Difusión del modelo de gestión a otras caletas de la región, a partir de los éxitos del modelo
de desarrollo y de los logros con el mundo público.
Constitución de un equipo multidisciplinario, a cargo de un emprendedor social, que en conjunto con las organizaciones han desarrollado e implementado un plan de
trabajo trienal en las áreas de desarrollo técnico-productivo; técnico-ambiental; económicocomercial y socio-cultural.
Metodología de trabajo Las organizaciones han generado vínculos de coordinación, planificación, asesoría técnica, mesa de negociación y obtención de recursos humanos, técnicos y financieros con organismos públicos y de la sociedad civil. Además de establecer con Bienes Nacionales un
plan regional de regularización de la propiedad del terreno. La comunidad, mediante un proceso de autogestión, define una estrategia de desarrollo, siendo reconocida por instituciones
públicas (Bienes Nacionales) como una Caleta Piloto en el ámbito regional. Es replicada actualmente por Caletas de Urco y Punta Paquica.
Instrumentos Las relaciones van desde la comunidad hacia los actores públicos y nuevamente
hacia la comunidad para retroalimentar la información, estableciéndose diálogos para la búsqueda de soluciones a los problemas que aquejan a la comunidad. El intercambio se da en
reuniones y asambleas, junto al relacionamiento con agentes externos.
Procesos de formación Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
267
Alianzas
a.Municipalidad de Tocopilla b.Programa Servicio País [Órgano público municipal]
Apoyo técnico.
¿Cómo colabora con la experiencia? [Organización paraestatal]
Apoyo técnico, apoyo en especie, capacitación.
¿Cómo colabora con la experiencia? [ONG internacional]
¿Cómo colabora con la experiencia? Apoyo técnico, apoyo en especie, capacitación.
c.Fundación Ashoka [Sindicato]
Apoyo técnico, apoyo en especies, financiero.
d.Sindicato de Buzos Mariscadores de Caleta Buena ¿Cómo colabora con la experiencia? e.Junta de Vecinos Rural San Pedro [Asociación de vecinos]
Apoyo en especie, financiero, cogestión, voluntariado.
¿Cómo colabora con la experiencia? [Universidad, centro de estudios privados]
Apoyo técnico; apoyo en especie; capacitación.
f.Centro de Desarrollo Sustentable, Caleta ¿Cómo colabora con la experiencia? [Organismo nacional de carácter regional]
¿Cómo colabora con la experiencia? Apoyo técnico, financiero.
g.Fondo de Solidaridad e Inversión Social [Organismo nacional de carácter regional]
Apoyo técnico, financiero.
h.Servicio Nacional de Capacitación y Empleo ¿Cómo colabora con la experiencia? [Órgano público estatal/ regional]
Financiero.
i.Fondo Nacional de Desarrollo Regional ¿Cómo colabora con la experiencia? [Órgano público nacional]
¿Cómo colabora con la experiencia? Apoyo en especie.
j.Corporación Nacional Forestal Fortalezas de la experiencia
1ª Grupos de pescadores artesanales y sus familias que consolidan una perspectiva integral de
desarrollo, concertando organismos públicos y privados;
2ª La confianza y respaldo institucional alcanzados (Ashoka, Servicio País, Conapach);
3ª La experiencia es modelo para otras intervenciones en caletas de pescadores de la región y
otras zonas del país.
Debilidades de la experiencia
1ª La necesidad de mantener la cohesión de sus organizaciones;
2ª Escasez de recursos económicos.
Cómo se expresa la participación ciudadana El principal aporte es la propuesta de desarrollo sustentable para
las comunidades rurales situadas en el borde costero. La importancia de ser un centro demostrativo en terreno para las otras caletas. Porque la estrategia está planteada para replicarse en las
distintas caletas que viven en la misma realidad del litoral de la región de Arica y Parinacota, y la
región de Atacama. La influencia y reconocimiento a escala nacional (Conapach, Renace, Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza) que tiene la organización a nivel sectorial.
La comunidad, a través de un proceso de autogestión, ha logrado definir su propia estrategia de desarrollo, ha sido reconocida por instituciones como Bienes Nacionales, como caleta piloto a nivel regional. Esta propuesta de desarrollo
de Caleta Buena ha sido aceptada, reconocida y replicada por otras caletas de Tocopilla,
como Urco y Punta Paquica. El manejo integral de la comunidad en sus distintos ámbitos social, productivo y ambiental.
¿Qué cambios o innovaciones ha introducido la experiencia? 268
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Gestión Conjunta de la Municipalidad de Canaria y
las Comunidades de Umasi y Raccaya
Perú, Ayacucho, Víctor Fajardo, Canaria
Nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.
Área temática principal en la cual se inscribe la experiencia Áreas complementarias Educación y cultura.
Desarrollo socioeconómico.
Temas transversales a los cuales busca contribuir la experiencia Beneficiarios Acceso y equidad.
Población en general.
Área de atención Urbana.
Nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Año de inicio experiencia Municipalidad de Canaria y las Comunidades de Umas.
2003.
Falta de acceso a la educación secundaria de los adolescentes y jóvenes de las comunidades de Umasi y Raccaya, debido principalmente a tres problemas: la pobreza, la falta de centros educativos cercanos a las comunidades y la marginación de
las niñas dentro de las propias familias, ya que se privilegia la educación de los hijos varones.
¿Cuál situación busca revertir al impulsar la experiencia? La experiencia consiste en la fundación de dos centros educativos de gestión compartida
entre la Municipalidad de Canaria (Víctor Fajardo, Ayacucho) y dos comunidades campesinas del distrito. Esta experiencia se desarrolló en las comunidades de Umasi y Raccaya, ambas muy alejadas de la capital distrital. Dichos centros educativos cuentan con un número
variable de tres a cuatro profesores por año, que son pagados de manera compartida por la
comunidad, la municipalidad y un aporte adicional de la Unidad de Gestión Educativa Local.
Adicionalmente, la comunidad proporciona varios elementos: alojamiento a los profesores,
locales para el funcionamiento de los centros y mano de obra para la construcción de las instalaciones definitivas. El Colegio de Umasi funciona desde hace dos años y, en fecha reciente,
ha sido convertido en centro educativo estatal, por lo que su financiamiento completo correrá por cuenta de la UGEL (Unidad de Gestión Educativa Local) de Víctor Fajardo.
Descripción Objetivos
1º Permitir el acceso de la población local a la enseñanza secundaria;
2º Incentivar a la población local para que las niñas también tengan acceso a la educación.
Resultados alcanzados
1º Participación coordinada de la comunidad en la solución de sus problemas e involucramiento de otros actores sociales locales y distritales;
2º Creación del CEGECOM (Centros Educativos de Gestión Comunal) “J.Velasco Alvarado” en
Umasi, y “F.Belaunde Terry” en Raccaya, con lo cual se hizo posible el acceso de la población
juvenil a servicios educativos en sus propias comunidades;
3º 80 jovenes en Umasi y 60 en Raccaya han recibido los servicios educativos. Aproximadamente el 50% de éstos son mujeres. Además, ya se cuenta con 8 profesores trabajando.
Breve descripción de los pasos clave en el desarrollo de la experiencia
1° Detección de la necesidad de crear centros educativos para las poblaciones de Umasi y
Raccaya;
Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
269
2° Convocatoria por parte de la Municipalidad Distrital de Canaria a un proceso de concertación
con la población de las comunidades y autoridades locales;
3° Inicio de gestiones ante la UGEL de Víctor Fajardo para la creación de centros educativos de
gestión comunal;
4° Compromiso de apoyo logístico y económico del Municipio, así como de los demás agentes
civiles involucrados;
5° Inicio de operaciones de los dos centros educativos.
Instrumentos Buscando resolver los problemas más básicos de nuestro distrito, en este caso específico hemos optado por la cogestión; es decir, hacer participar a los mismos beneficiarios en
la solución de sus problemas. Consideramos nuestra experiencia como innovadora, porque a
partir de ella hemos logrado sensibilizar a las autoridades estatales, y prácticamente obligarles a que cumplan su rol, en justo reclamo del derecho a la educación. Para nuestro distrito,
e inclusive nuestra región, la consideramos innovadora, en el sentido de que esta experiencia puede ser aplicada en la solución de otros problemas, como el agua, desagüe, etc. Haciendo participar a los beneficiarios en la medida de sus posibilidades, para que así valoren
las obras y trabajos que ellos mismos realizan; de hecho, esto se ha venido implementando
en el marco de la concertación, el presupuesto participativo y participación ciudadana.
Alianzas
a.Municipalidad Distrital de Canaria ¿Cómo colabora con la experiencia? [Órgano público municipal]
Ejecución, financiamiento, evaluación y coordinación.
[Fundaciones e institutos públicos]
Financiamiento, apoyo técnico, evaluación y supervisión.
b.Unidad de Gestión Educativa Local UGEL Fajardo ¿Cómo colabora con la experiencia? [Organización o federación de pueblos indígenas]
Ejecución, financiamiento y coordinación.
c.Comunidades campesinas de Umasi y de Raccaya ¿Cómo colabora con la experiencia? Fortalezas de la experiencia
1ª Beneficio evidente del proyecto que permite una respuesta inmediata de la población: acceso a servicios educativos sin necesidad de salir de la comunidad;
2ª Compromiso importante de la población y autoridades comunales respecto a las iniciativas
de mejora. Los centros educativos comunales son considerados como experiencias modelo
por quienes participan en ellos, de las cuales se sienten orgullosos;
3ª Sólido compromiso y vínculo entre las comunidades, la municipalidad y los docentes
participantes.
Debilidades de la experiencia
1ª Existe un clima de enfrentamiento dentro de la municipalidad de Canaria, entre el Alcalde y
el Teniente de Alcalde, que puede afectar el desarrollo de la experiencia;
2ª Los profesores se quejan de los sueldos, pero señalan como motivación de su labor el posible
reconocimiento futuro por parte de la UGEL de las horas de clase impartidas, lo cual les permitiría tener más posibilidades de alcanzar un nombramiento oficial;
3ª Juventud y falta de experiencia de docentes podrían tener consecuencias negativas en el desarrollo general de la propuesta.
Cómo se expresa la participación ciudadana Formulación y diseño, implementación/ejecución y evaluación.
¿Qué cambios o innovaciones ha introducido la experiencia?
270
Inclusión de nuevos actores; Primera vez en el área, el primero de su tipo, pionero.
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Promoción de la Participación Ciudadana a través
de la Presentación de un Proyecto de Ley sobre
Mercados Productivos Artesanales, bajo la
Modalidad de Iniciativa Popular
Argentina, Rio Negro, Dina Huapi
Nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.
Área temática principal en la cual se inscribe la experiencia Áreas complementarias Desarrollo socioeconómico (cadenas productivas).
Gestión y derechos ciudadanos (participación ciudadana).
Temas transversales a los cuales busca contribuir la experiencias Beneficiarios Acceso y equidad.
Productores y comerciantes.
Área de atención Rural.
Nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Asociación de comerciantes y productores/ organiza-
ciones de la sociedad civil.
Año de inicio de la experiencia 2005 | Vigencia Sí.
Las familias de artesanos y pequeños productores,
especialmente en las áreas rurales de Río Negro, siguen viviendo en condiciones de subsistencia, un elevado porcentaje de ellos con necesidades básicas insatisfechas (30% de la población del Departamento Pilcaniyeu, en contraposición con el total provincial, 17,9%). La
economía en estas comunidades se desarrolla de manera informal. Casi nadie está incluido
en la seguridad social. La mayoría de ellos viven aislados, los caminos están en mal estado,
carecen de servicios de transporte público y de fluido energético, tanto eléctrico como gas.
La presencia del Estado en estos lugares es insuficiente y, en algunos casos, esporádica.
¿Cuál situación busca revertir al impulsar la experiencia? Uno de sus ejes de trabajo, para perseguir ese desarrollo integral, es la incidencia en políticas públicas con el objeto de lograr la visibilidad jurídica de aquellas personas involucradas
en sus proyectos. Es decir, precisamente, que los pequeños productores rurales y artesanos
de la Provincia sean reconocidos como sujetos de derecho pleno y, como consecuencia
de ello, poder mejorar sus condiciones de vida al acceder a la seguridad social y, al mismo
tiempo, ejercer el derecho de cumplir con las obligaciones ciudadanas.
Para ello, se han realizado hasta la fecha más de 10 talleres con productores y artesanos, y una
veintena de reuniones técnicas. Y desde marzo de 2007, ambas organizaciones se han aliado
a la Vicaría de la Fraternidad, al Mercado de la Estepa y a la Fundación Avina, para aunar esfuerzos y poder llevar adelante un proyecto para la presentación de una ley en la legislatura
provincial, bajo la modalidad de iniciativa popular; es decir, logrando el apoyo del 3% del
electorado provincial, en este caso unas 11.000 firmas de ciudadanos rionegrinos. Para ello es
necesario un proceso de concientización de la ciudadanía, sobre la participación como ejercicio fundamental para la construcción de una democracia madura.
Cabe destacar que, si bien el recurso de la iniciativa popular está contemplado el artículo segundo de la Constitución Provincial, desde su sanción jamás ha sido puesto en práctica.
A más de un año de haber comenzado con la iniciativa para la recolección, la cantidad de firmas requeridas fue conseguida, y la Legislatura Provincial ha respaldado la primera iniciativa
Descripción Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
271
popular en la provincia de Río Negro. Esto supone que ha regresado al recinto, donde actualmente se encuentra en tratamiento en cada comisión.
Objetivos
1º Promover la participación de la ciudadanía rionegrina en la elaboración de políticas públicas
y favorecer la toma de conciencia sobre la importancia de su intervención para la construcción de su propio futuro y el fortalecimiento de la democracia.
2º Impulsar la presentación de un proyecto de ley de Economía Social y Mercados Productivos
Artesanales en la Legislatura de Río Negro, a través del mecanismo de iniciativa popular.
3º Mejorar las condiciones de vida de productores rurales y artesanos de la provincia de Río Negro, a través del reconocimiento de sus actividades económicas.
Resultados alcanzados
1º La presentación de un proyecto de ley provincial de economía social, avalado por 14.500 firmas de ciudadanos. Indicadores: cantidad de firmas, ley presentada. Instalar la Economía Social
en los poderes Legislativo y Ejecutivo provincial. En materia de economía social, comercio
justo e incidencia en políticas públicas, Surcos Patagónicos se ha convertido en referencia
provincial y nacional.
2º Creación de empleo genuino, en contraposición con los planes sociales, con montos promedio de U$S 45, que no sólo resultan insuficientes para el sostenimiento familiar, sino que destruyen la dignidad de las personas.
3º Aumento de los ingresos medios de las familias, y con ello mejoras en la calidad de vida en
empleo, alimentación, vestimenta, vivienda, educación. Todo ello ha influido especialmente
en la calidad de vida de niños y mujeres gestantes. Indicadores: evaluaciones participativas,
entrevistas a artesanas. Una organización consolidada, con mujeres que han aumentado su
autoestima al poder vender sus artesanías, hasta el momento para uso propio; que están recuperando la identidad cultural, su autodeterminación y su dignidad. Indicadores: evaluaciones
participativas, entrevistas a artesanas.
Breve descripción de los pasos clave en el desarrollo de la experiencia
1ª
2ª
3ª
4ª
Junio 2000 – Comienzo de comercialización conjunta (20 personas).
Diciembre 2003 – Inauguración del Mercado de la Estepa.
Febrero 2008 – El mercado se constituye en Asociación Civil (270 socios).
Junio 2008 – Presentación formal del proyecto de ley.
Procesos de formación La asociación viene trabajando desde 2005 con la Asociación Civil Participación
Ciudadana, en la elaboración participativa de un proyecto de ley de economía social y promoción de mercados productivos artesanales.
Alianzas
[Fundación filantrópica internacional]
¿Cómo colabora con la experiencia? Financiero, técnico.
a.Fundación AVINA [Órgano público nacional]
¿Cómo colabora con la experiencia? Financiero.
b.Ministerio de Desarrollo Social c.INTA 272
[Organización paraestatal]
¿Cómo colabora con la experiencia? Técnico, financiero, logístico.
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
d.Fundación Nuria [Fundación filantrópica]
Financiero.
¿Cómo colabora con la experiencia? e.Fundación Centro de Estudios Patagónicos/Participación Ciudadana f.Programa Social Agropecuario [Órgano público estatal/ regional]
¿Cómo colabora con la experiencia? Técnico, logístico.
g.Facultad de Agronomía. Univerisdad del Comahue [Fundaciones e institutos públicos]
¿Cómo colabora con la experiencia? Técnico, financiero.
[Universidad , centro de estudios privados]
¿Cómo colabora con la experiencia? Técnico.
[Empresas locales]
¿Cómo colabora con la experiencia? Logístico.
h.Tren Patagónico Fortalezas de la experiencia
1ª Capacidades del equipo de trabajo, interdisciplinario y con perfiles personales que se complementan en las acciones.
2ª Alianzas interinstitucionales, a través de diferentes acciones y estrategias: fortalecer y animar
a otras instituciones, y coordinar con cada una de ellas en diferentes puntos clave de la Provincia: Viedma, Alto Valle, Línea Sur y Área de Cordillera;
3ª Capacidad de gestión, para poder obtener resultados positivos en las estrategias diseñadas y
consensuadas con las organizaciones coejecutoras, y facilitar el trabajo de recolección de las
firmas.
La puesta en marcha de una iniciativa popular genera la necesidad de un planteo educativo en cada persona que está dispuesta a firmar, sobre todo en el
medio rural, donde por lo general las personas no tienen el ejercicio, pues sólo se los convoca para que voten en las elecciones. El hecho de convocarlos a formular una ley y firmarla
es ya un proceso cívico de profunda transformación.
Otro elemento importante es la presencia no sólo en el territorio en el que uno actúa, sino
que se toma dimensión provincial, lo que supone hacer alianzas con otras fuerzas civiles,
ONGs, cooperativas, escuelas, credos, etc.
La experiencia de poner en marcha un proceso junto a la gente del mundo rural, excluida, ya
que su visualización no es posible debido a que viven en territorios aislados y con poca actuación del gobierno sobre la situación rural. Esto, históricamente, ha llevado al desconocimiento de la capacidad y habilidades que pueden desempeñar los habitantes de esta región,
y puede ser verificable en la puesta de sus productos en el mercado, observando el aumento
de ventas y también la calidad de los productos, junto al aumento de productores asociados
(en la actualidad hay 250 socios en el Mercado de la Estepa).
La participación en la elaboración del marco regulatorio de la Provincia y el sentirse parte de
ello; no sólo para el equipo organizador, sino para la mayoría de las personas que participa
adhiriéndose con su firma.
Cómo se expresa la participación ciudadana Consideramos que el proceso de presentación de
un proyecto de ley a través de la modalidad de iniciativa popular es valioso en sí mismo, porque por un lado se están manifestando las necesidades y peticiones de la ciudadanía, y por
otro, se van sumando una serie de aprendizajes en civilidad y otros aspectos, tanto para los
ciudadanos como para las organizaciones que lo puedan llevar adelante. Y creemos que para
¿Qué cambios o innovaciones ha introducido la experiencia? Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
273
otras organizaciones puede suceder lo mismo que en la nuestra y aliadas: llevar adelante un
proceso, en nuestro caso, inédito en la provincia, y construirlo junto a las autoridades provinciales y locales pertinentes, de manera de poder utilizar los recursos que ofrece el marco regulatorio actual en la Provincia. Al mismo tiempo, darle visibilidad a la población objetivo de
nuestro trabajo, social y económicamente marginada. Y además, a través de estas acciones
seguimos consolidando nuestro objetivo de desarrollo integral de las comunidades rurales
de la provincia, hecho que se refleja en el día a día del Mercado de la Estepa. Por otro lado,
junto con el compartir el proceso de la iniciativa popular, estamos en condiciones de compartir también esta experiencia asociativa de comercialización, lo cual nos permitirá enriquecer a otras organizaciones, pero también profundizar nuestra vivencia y corregirla a través de
las debilidades que otros puedan señalarnos.
A más de un año de haber comenzado con
la iniciativa para la recolección, la cantidad de firmas requeridas fue conseguida, y la Legislatura Provincial ha respaldado la primera iniciativa popular en la provincia de Río Negro. Esto
supone que ha regresado al recinto, donde actualmente se encuentra en tratamiento en
cada comisión.
Observaciones sobre el desarrollo posterior / actual de la experiencia El Mercado de la Estepa está teniendo en estos últimos dos años amplia difusión de alcance nacional y también en países vecinos, como es el caso de Chile y Uruguay.
Este proyecto ha sido difundido, por diferentes motivos, a través de medios nacionales (gráficos, radiales y televisivos), y a través de su página web. A raíz de ello, existen varias organizaciones y grupos de productores interesados en la réplica del modelo en sus lugares de
origen. Por ello, los integrantes de Surcos han sido convocados en varias oportunidades para
el relato de la experiencia. Uno de los proyectos más avanzados en este sentido es el Mercado Regional Solidario, en la costa atlántica de Río Negro, que incluiría San Antonio Oeste,
Las Grutas, Viedma, Valcheta, y otros puntos poblacionales aledaños. Ya está bastante avanzada la organización y se ha gestionado una casa en San Antonio Oeste, proporcionada por
el municipio local, como sede del Mercado. Este proyecto lleva unos dos años de organización, y Surcos Patagónicos ha acompañado muy de cerca todo el proceso, brindando su experiencia adquirida en el tema.
Observaciones generales Esta práctica se enmarca dentro de la iniciativa del Mercado de la Estepa,
que toma como ejes la participación, la organización comunitaria y la toma de decisiones
consensuada, que determinó el protagonismo y la apropiación del emprendimiento por
parte de las mujeres rurales (ya que constituyen el 96% de los socios del Mercado). A través
del trabajo conjunto de los socios y Surcos Patagónicos, apoyados por el INTA y el PSA, se
pudo lograr la comercialización directa, conjunta y solidaria, de productos artesanales con
elevado valor agregado, en el marco del comercio justo; el fortalecimiento de la identidad
cultural, de valores y capacidades individuales, y grupales en sus comunidades; brindar capacitación, acompañamiento y asistencia técnica para favorecer la producción, y el fomento de
la participación política para promover la autogestión de las comunidades.
Información complementaria 274
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Red de Jóvenes por la Salud
Argentina, Moreno, La Matanza, San Fernando, Lanús, Almirante Brown y Florencio Varela
Nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.
Área temática principal en la cual se inscribe la experiencia Salud y servicios sociales (salud sexual y reproduc-
tiva y prevención de VIH/SIDA).
Áreas complementarias Educación y cultura.
Temas transversales a los cuales busca contribuir la experiencias Beneficiarios Participación.
Adolescentes y jóvenes.
Área de atención Urbana.
Nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Año de inicio experiencia Fundación Huésped / Organización de la sociedad civil.
2000 | Vigencia Sí.
¿Cuál situación busca revertir al impulsar la experiencia?
La violencia y los problemas vinculados a la salud sexual y reproductiva constituyen las primeras causas de mortalidad entre los/las adolescentes, afectando especialmente a los sectores
de menores ingresos. La violencia es una de las primeras causas de muerte entre los varones
jóvenes (accidentes, suicidios y homicidios), pero también ha crecido entre las mujeres.
Por tal motivo, es indispensable recuperar y revalorizar sus potencialidades y fortalecer su integración social, partiendo de una concepción de juventud centrada en la salud como derecho humano, y resaltando los rasgos positivos de este sector, a fin de superar el enfoque
reducido a la visión de la enfermedad y los riesgos.
Consideramos a los y las adolescentes y jóvenes como sujetos de derechos y no sólo receptores de la oferta de servicios de salud, incorporando además el enfoque de género como
forma de identificar el modo en que mujeres y varones construyen su identidad sexual y ejercen su autonomía para tomar decisiones a partir de las valoraciones sociales diferenciadas
sobre los sexos. En este sentido, la salud sexual y reproductiva constituye un componente
esencial de las estrategias dirigidas al desarrollo juvenil, con vistas a facilitar el acceso a servicios e insumos adecuados para la promoción, educación, prevención, asesoramiento y atención de la salud en esta población, respetando la autonomía en las decisiones y la libertad de
elección en cuanto al pleno ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos.
Descripción Mediante esta iniciativa se busca resaltar valores comunes, fomentar su participación, fortalecer sus prácticas solidarias y el sentido de pertenencia a la comunidad. Las actividades
propuestas se orientan a la formación de la población joven, destacando las aspiraciones y potencialidades de los y las participantes, democratizando la producción y el acceso a los bienes
culturales, así como generando capacidades en los grupos juveniles para abordar estos temas
entre pares, a partir de la transferencia de conocimientos y herramientas de intervención.
Objetivos
1º Generar espacios de inclusión social para jóvenes, a fin de favorecer el cuidado de la salud
mediante la prevención entre pares. Se trata de motivar la adquisición y transferencia de pautas de promoción y prevención de la salud y el ejercicio de los derechos humanos, en especial los derechos sexuales y reproductivos entre los y las jóvenes.
Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
275
Resultados alcanzados
1º Los jóvenes que integran la Red de Jóvenes por la Salud (RJS) pertenecen a 11 grupos juveniles del Conurbano Bonaerense (Moreno, La Matanza, San Fernando, Lanús, Almirante Brown
y Florencio Varela), que realizan actividades de prevención en distintos lugares de la provincia
de Buenos Aires.
2º Con la integración en 2006 del equipo técnico para el proyecto “Muestra itinerante: actividades de prevención entre jóvenes”, implementado conjuntamente por la Fundación Huésped
y la Dirección Nacional de Juventud, se llegó a más de 5000 jóvenes de distintas provincias
argentinas.
3º Entre los principales logros de la Red se encuentran: presentación en el Primer Encuentro de
Cultura y Salud, realizado en el Centro Cultural de la Cooperación, agosto de 2005; Premio
Hacelo Corto (Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires) y Festival Fejorel (Teatro San Martín)
al cortometraje “La amistad”; formación para los jóvenes de hogares convivenciales en el Encuentro de Integración por una Cultura Participativa, Mar del Plata, Provincia de Buenos Aires, marzo de 2006; coordinación de Taller sobre VIH/SIDA y SSR en la Feria Internacional del
Libro, Buenos Aires, abril de 2006; capacitadores en el Encuentro de Escuelas de Rosario en el
marco del Primer Encuentro Nacional para el desarrollo de Políticas Públicas sobre VIH/SIDA
y problemáticas relacionadas, mayo, 2006; miembros del equipo técnico de capacitación del
proyecto Muestra itinerante, implementado durante 2006 por la Fundación Huésped y la
DINAJU en Mendoza, Salta, Rosario, Santa Fe, Córdoba; durante 2005 y 2006 han dictado talleres y capacitaciones dirigidos a otros jóvenes en San Justo, Lomas de Zamora, Moreno,
entre otros; ganadores del Concurso y Expo Virtual Latinoamérica de Proyectos. El concurso
cuenta con el auspicio de la Red Latinoamericana de Juventudes Rurales-RELAJUR, el Portal
de Juventud para América Latina y el Caribe, la Alianza Latinoamericana y del Caribe de Asociaciones Cristianas de Jóvenes-ALCACJ y TakinglTGlobal.org, Comunidad Virtual Juvenil. Además está apoyado por la UNESCO; coordinación de talleres, proyecciones con cinedebates y
presentación de obras de teatro sobre VIH/SIDA y SSR (Salud Sexual y Reproductiva) en la Feria Internacional del Libro, Buenos Aires, abril/mayo de 2007; presentación de los cinco cortometrajes en la programación de la Sección Juventud del IX Festival Internacional DerHumALC
– Cine de Derechos Humanos, Buenos Aires, mayo de 2007.
Breve descripción de los pasos clave en el desarrollo de la experiencia
1° Desde el año 2000, la Dirección de Epidemiología y Prevención de la Fundación Huésped
viene desarrollando la estrategia “Cultura y Salud”, con el fin de promover la salud sexual y reproductiva y prevenir el VIH/SIDA entre la población joven en situación de pobreza.
La estrategia consiste en generar y/o fortalecer espacios de participación donde las/los jóvenes se agrupen y adquieran compromisos y responsabilidades acerca de los problemas que
los afectan.
2° A partir de esta experiencia, se formó en 2005 la Red de Jóvenes por la Salud (RSJ), con el
apoyo de la Fundación Huésped. Multiplicador de pares, se centra en producir y difundir
mensajes sobre el VIH/SIDA y SSR destinados a los jóvenes de otros espacios de expresión
cultural.
Con el fin de crear y/o fortalecer espacios de participación donde las/los jóvenes puedan reunirse y adquirir compromisos y responsabilidades acerca de los problemas
que los afectan. Para lograrlo, se combinan la capacitación en disciplinas artísticas y deportivas con el aprendizaje y la reflexión sobre diversos aspectos relacionados al VIH/SIDA y la
Metodología de trabajo 276
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
SSR, a través de distintas iniciativas como los talleres de circo, murga, historietas, cine, volley,
­guitarra, teatro, radio. En estos ámbitos se aplican técnicas grupales y materiales didácticos
producidos por diferentes grupos juveniles y promotores comunitarios. Además, se convoca
a efectores públicos, y a referentes de organizaciones sociales, para que se involucren en la
coordinación de actividades educativas.
Entre las actividades de la Red de Jóvenes por la Salud se encuentra la participación y coordinación de actividades de prevención como talleres, presentaciones culturales y deportivas
en escuelas, centros culturales, organizaciones comunitarias, comedores, etc. También han
organizado eventos masivos de promoción cultural y prevención del Sida como festivales, recitales, etc. Los productos de los grupos son diversos: cinco cortos cinematográficos, Revista
sobre deporte y salud sexual y reproductiva, cuatro historietas, dos CD interactivos, un manual de murga, un spot.
Entre los productos para trabajar con otros jóvenes puede ser citado a los cinco cortos
cinematográficos producidos por la Red de Jóvenes por la Salud (RJS): “La Amistad”, “La tentación de Tanito”, “El hueco”, “Luly, Martí y Valeria”.
Instrumentos A partir de la experiencia del Departamento de Epidemiologia y Prevención de la
Fundación Huésped en la estrategia de desarrollo de “Cultura y Salud” desde el año 2000, se
forma en 2005 la Red de Jóvenes por la Salud (RJS), actualmente compuesta por más de 200
jóvenes de 14 a 24 años, pertenecientes a 11 grupos juveniles del Conurbano Bonaerense,
Buenos Aires, Argentina.
Procesos de formación Alianzas
a.Fundación Crear Vale la Pena [Fundación filantrópica]
¿Cómo colabora con la experiencia? Técnico.
b.Dirección Nacional de Juventud, Ministerio de Desarrollo Social ¿Cómo colabora con la experiencia? c.Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires ¿Cómo colabora con la experiencia? [Organo público nacional]
Financiero.
[Órgano público estatal/ regional]
Político.
[Agencias multilaterales]
Financiero.
d.Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA ¿Cómo colabora con la experiencia? [Al parecer no hay equivalencia]
¿Cómo colabora con la experiencia? Técnico.
e.Desde Abajo Cine [Al parecer no hay equivalencia]
¿Cómo colabora con la experiencia? Político.
f.Asociación Civil El Culebrón Timbal g.Embajada Real de los Países Bajos h.Dirección de Epidemiología [Órgano público estatal/ regional]
Político.
¿Cómo colabora con la experiencia? i.Comisión Europea [Agencias de cooperación internacional (bilateral)]
Financiero.
¿Cómo colabora con la experiencia? [Agencias de cooperación internacional (bilateral)]
Financiero.
¿Cómo colabora con la experiencia? Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
277
Fortalezas de la experiencia
1ª La revalorización de las experiencias, conocimientos, habilidades y potencialidades de los actores involucrados en una iniciativa de estas características constituyen un punto clave para
el éxito de la misma. Es importante generar espacios horizontales de participación y debate,
ya que en la medida que todos los actores participan del proceso y se apropian de una metodología de trabajo, se genera mayor sustentabilidad a largo plazo.
2ª La experiencia se sistematizó mediante el diseño de un modelo de intervención que fue probado en la práctica con resultados positivos. Esta metodología y las lecciones aprendidas en
la iniciativa están siendo transferidas a efectores públicos, grupos comunitarios y organizaciones sociales dentro de la región y en otras provincias del país, para facilitar el acceso de las
poblaciones más vulnerables.
3ª El rol del Estado es fundamental en cuanto a garantizar los recursos humanos y materiales
necesarios para brindar una cobertura adecuada a toda la población.
Debilidades de la experiencia
1ª Surgieron problemas referidos a la falta de cultura asociativa entre los grupos y organizaciones de la comunidad, lo que dificultó inicialmente la posibilidad articulación a nivel local. Para
enfrentar estas limitaciones se realizó, en primer lugar, un trabajo de fortalecimiento institucional de los actores comunitarios, para luego incentivar la organización y desarrollo de redes
locales e interdistritales.
2ª Otro de los problemas encontrados en la práctica se refiere a la dificultad de los actores locales para convocar a adolescentes y jóvenes, especialmente aquellos menos incluidos en la
vida comunitaria (están fuera del sistema educativo, no ingresaron al mercado laboral), quienes constituyen una población objetivo prioritaria.
3ª Dificultades para el financiamiento y la sustentabilidad de las acciones por parte de las organizaciones sociales y los grupos juveniles en áreas de alta concentración de pobreza, por lo
que se los capacita en programación y gestión, y se promueve el involucramiento y la articulación con otros actores sociales, y con el Estado, a través de políticas públicas.
La estrategia “cultura y salud” resultó efectiva para la movilización
juvenil y permitió convocar a sectores no atraídos por estrategias tradicionales de educación
sanitaria. A diferencia de las tradicionales charlas y talleres informativos, se utilizan dispositivos
culturales, como espacios de creación – recreación – comunicación y expresión, para elaborar
mensajes saludables entre pares, a través del desarrollo de un proceso organizativo de los grupos juveniles y su reconocimiento como actores sociales relevantes en la comunidad local.
Como parte del impacto de las acciones, se ha identificado un aumento en el conocimiento
y aplicación de medidas de promoción y prevención de la salud por parte de las y los jóvenes. Ha habido mejoras en el acceso a los servicios de salud y educación debido a un mayor
acercamiento de los efectores y referentes comunitarios, sensibilizados en la temática.
Entre otros resultados se encuentran: la adquisición y aplicación de herramientas por parte
de los grupos juveniles para abordar problemas como la violencia, discriminación e inequidad de género; el desarrollo de habilidades artísticas y deportivas específicas; la capacidad de
planificación y gestión, e incorporación de herramientas de comunicación por parte de los
grupos juveniles; como así también un reconocimiento de las capacidades, habilidades y potencialidades de los y las jóvenes por parte de los diversos actores involucrados.
Este reconocimiento ha repercutido en las comunidades, respecto de la imagen negativa de
la población joven en situación de vulnerabilidad.
Cómo se expresa la participación ciudadana 278
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
¿Qué cambios o innovaciones ha introducido la experiencia? La estrategia “Cultura y salud” resultó efectiva para la
movilización juvenil y permitió convocar a sectores no atraídos por estrategias tradicionales
de educación sanitaria.
La producción y difusión de mensajes entre pares facilita la apropiación y aplicación de prácticas saludables, genera la autovaloración de los/ las jóvenes y el reconocimiento de otros actores sociales, fomentando el diálogo intergeneracional.
En 2005, los/las jóvenes crearon la Red de Jóvenes por la Salud (RJS), involucrando a 11 grupos
del Conurbano Bonaerense (200 jóvenes entre 14 y 24 años), que están transfiriendo el modelo de intervención (en 2006 llegaron a más de 6.000 jóvenes en 6 provincias argentinas).
La FH desarrolla otras estrategias dirigidas a
la prevención en la población joven, que funcionan en forma articulada con el trabajo de los
grupos juveniles y de la Red.
En el marco de las estrategias implementadas y de las articulaciones que la FH ha generado con organizaciones juveniles, áreas públicas de juventud y otros actores vinculados a
la juventud, tanto en Argentina como otros en países de América Latina con quienes actualmente existe un intercambio, se ha comenzado a implementar una iniciativa regional
orientada a identificar experiencias similares y a apoyar el desarrollo de nuevos potenciales,
facilitando el intercambio y la transferencia para favorecer la sinergia entre los distintos grupos juveniles que abordan la problemática del VIH/SIDA a nivel latinoamericano.
Esta iniciativa, llamada “Red Latinoamericana de Jóvenes con trabajo en VIH/SIDA”, involucra
no sólo a grupos y organizaciones juveniles, sino también a organizaciones que trabajan con
jóvenes en estos temas, pensando en el aporte del diálogo intergeneracional y en el enriquecimiento mutuo que significa la participación activa y decisoria de jóvenes y adultos. Actualmente se ha comenzado a trabajar en seis países (Argentina, Uruguay, Paraguay, Chile, Bolivia
y Perú), con la idea de ampliar la iniciativa al resto de la región a mediano plazo.
Observaciones generales En 2006, la Red fue premiada por el Concurso y Expo Virtual Latinoamericana de
proyectos de y con jóvenes en prevención del VIH/SIDA organizado por la RELAJUR, Taking
IT Global, Alianza Latinoamericana y del Caribe ALCACJ y el Portal de Juventud para América
Latina y Caribe. Gracias a este premio, están replicando la experiencia mediante muestras
culturales itinerantes sobre juventud y VIH/SIDA. Para el segundo semestre están previstos
tres festivales en La Matanza, San Fernando y Almirante Brown para los que se cuenta con
el apoyo de la Universidad de La Matanza, la dirección de Juventud de Almirante Brown y el
Municipio de San Fernando.
Más de 980 jóvenes participaron en talleres culturales, y alrededor de 8000 en actividades de
prevención comunitaria.
Tres estudios en áreas de intervención mostraron mejoras en el acceso a la atención, el uso
de preservativo/MAC, la información sobre SSR – SIDA – ITS, entre otros indicadores.
Los/las jóvenes crearon la Red de Jóvenes por la Salud (RJS) en el 2005, involucrando a 11 grupos del Conurbano Bonaerense (200 jóvenes entre 14 y 24 años), que están transfiriendo el
modelo de intervención (en 2006 llegaron a más de 6.000 jóvenes en 6 provincias argentinas).
La Red fue premiada por el Concurso y Expo Virtual Latinoamericana de proyectos de y con
jóvenes en Prevención del VIH/SIDA (RELAJUR, Taking IT Global, ALCACJ, Portal de Juventud
ALC – 2006).
Observaciones sobre el desarrollo posterior / actual de la experiencia Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
279
Programa Integral de Separación, Manejo,
Educación, Proceso y Aprovechamiento de los
Residuos Sólidos
México, Veracruz, Teocelo
Nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.
Área temática principal en la cual se inscribe la experiencia Áreas complementarias Medio ambiente.
Educación ambiental.
Temas transversales a los cuales busca contribuir la experiencias Beneficiarios Participación.
Población en general.
Área de atención Rural.
Nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Órgano público municipal – H. Ayuntamiento de
­Teocelo, Ver.
Año de inicio experiencia 2001.
Las actividades productivas y las domésticas generan miles de toneladas de basura; aproximadamente el 82 % de ésta es materia orgánica, formada por residuos alimenticios, residuos de los jardines, y papel. Para el depósito de estos
desechos no se cuenta con un relleno sanitario propio, ni con los recursos para construirlo,
por lo que el municipio incurre en costos de alquiler de un terreno. Aunado a esto, la falta
de una cultura de separación de la basura impide el reciclaje de los recursos inorgánicos, teniendo como consecuencia la contaminación del medio ambiente.
¿Cuál situación busca revertir al impulsar la experiencia? El propósito principal de este programa es el desarrollo de una alternativa para la disminución de desechos sólidos en el municipio, y su aprovechamiento para el desarrollo de la
comunidad y de los sectores productivos. La alternativa que se plantea consiste en la implementación de la técnica del lombricompostaje y en la separación adecuada de los desechos
sólidos, en orgánicos e inorgánicos. Ésta es eficiente en términos económicos y de sustentabilidad, ya que implica prescindir del depósito utilizado, y aprovechar el producto generado
a partir del tratamiento de los desechos sólidos, como fertilizante en actividades alternativas
agrícolas. Asimismo, el problema de los residuos inorgánicos es resuelto mediante un proceso de selección de materiales y reciclaje.
Descripción Objetivos
1º Diseñar alternativas para el manejo de los residuos sólidos;
2º Desarrollar una cultura de cuidado del medio ambiente mediante la separación adecuada de
los residuos;
3º Dotar a los productores agrícolas de abono para el desarrollo de alternativas de cultivo.
Resultados alcanzados
280
1º Se logró diseñar un sistema de recolección y reciclaje tanto de los residuos orgánicos como inorgánicos. En el primero, se utilizó una técnica innovadora de transformación de los residuos en
un producto potencial para actividades agrícolas. En el segundo, la recolección y reciclaje para
volver a utilizar los productos obtenidos. El Ayuntamiento se encargó de la recolección gratuita,
sin costo alguno para la población participante en el programa de separación de los desechos.
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
2º Mediante la difusión del programa se consiguió que la población tomara conciencia de la importancia de la clasificación de la basura, y de los beneficios de ésta para el medio ambiente.
3º Con la donación de semillas para la siembra, y la donación periódica de abono orgánico, los
productores agrícolas han podido constituir invernaderos de cultivos alternativos al café.
Breve descripción de los pasos clave en el desarrollo de la experiencia
1° Diseño y equipamiento del centro de lombricompostaje. Está compuesto por sitios y condiciones artificiales para el cultivo.
2° Creación de un centro de acopio de desechos sólidos, como aluminio, cartón, hierro, papel,
plástico, y vidrio.
3° Difusión del programa de casa en casa, con la participación de estudiantes voluntarios. Para
esto, los mismos recibieron previamente una capacitación.
4° Recolección de los desechos por el municipio, con el uso de dos camiones que se especializan en desechos orgánicos e inorgánicos.
Para el tratamiento de los desechos orgánicos se instaló un Centro de Compostaje en
un terreno ubicado en la periferia, con la aprobación de los vecinos y el compromiso de preservar
condiciones de imagen y salubridad. La instalación de éste requirió la adquisición de lombrices, la
construcción de camas con mallas, y el diseño de una máquina para picar la basura orgánica.
Metodología de trabajo La estrategia para la separación de la basura radicó en impulsar la participación de los
ciudadanos mediante programas de educación ambiental en las escuelas primarias y secundarias, campañas de difusión en los hogares, y esquemas de incentivos. Para esto, los profesores en las escuelas, y la asociación de estudiantes participaron de manera voluntaria en la
difusión del programa. Además, se cuenta con jefes de calle para la promoción y convencimiento acerca de los beneficios del programa. El sistema de recolección consiste en recoger
la basura en dos camiones, uno para desechos orgánicos y el otro para los inorgánicos.
Instrumentos Procesos de formación La organización alcanzada y los beneficios obtenidos por los productores agrícolas con la generación del abono, ha permitido incorporar y consolidar la participación social
como un mecanismo funcional para el éxito del programa.
Fortalezas de la experiencia
1ª Utiliza un sistema innovador para el manejo de los residuos orgánicos.
2ª Logra incorporar y consolidar la participación de la población.
3ª Disminución en general de costos económicos y ambientales para la comunidad.
Cómo se expresa la participación ciudadana La participación ciudadana es fundamental para la consecución de
los objetivos; sin ésta es imposible la transformación de los desechos orgánicos en abono orgánico. De esa forma, la separación adecuada y permanente de los desechos permite el aprovechamiento de la mayor parte de los residuos y ahorros tanto para el municipio como para la
población en general. La participación de la ciudadanía se logra en la fase de implementación.
La implementación de la técnica del lombricompostaje es una innovación a nivel municipal en el país, porque va más a allá de los sistemas tradicionales de recolección municipales. Es decir, la mayoría de los municipios se concentran en
la calidad en el proceso de recolección, y no en las alternativas de destino y utilización final
de los residuos. Con este cambio a nivel local, el programa contribuye al desarrollo sustentable del municipio, porque por un lado ataca el problema de la basura, y por otro contribuye
al desarrollo de actividades alternativas de producción agrícola. Este programa permitió reducir los desechos a un 20 %, ya que se ha logrado tratar aproximadamente el 80 % de éstos.
¿Qué cambios o innovaciones ha introducido la experiencia? Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
281
Resolución de Conflictos Medio Ambientales por
causa del Tráfico de Desechos Tóxicos en las
Provincias Arica y Parinacota
Chile, Arica Parinacota, Arica
Nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital (localidad de Cerro Chuño y Los
Industriales).
Área temática principal en la cual se inscribe la experiencia Áreas complementarias Medio ambiente.
Salud y servicios sociales.
Temas transversales a los cuales busca contribuir la experiencias Calidad.
ONGs para la protección del medio ambiente y de servicio local
o movilización popular, asociación de vecinos, órganos públicos; ciudadanos en general, técnicos, líderes de la comunidad.
Perfil de los participantes de la experiencia Beneficiarios Población en general.
Área de atención Urbana.
Nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Año de inicio experiencia Corporación Servicio Paz y Justicia (SERPAJ) Arica.
1998.
La existencia de suelos contaminados con metales pesados afectan grave y permanentemente la salud de las personas que residen en las villas Los Industriales I, II, III y IV y Cerro Chuño. Para superar esta situación, la SERPAJ se propone
un proceso de formación dirigido a la constitución de un Plan Vecinal de Desarrollo que permita la identificación, elección y priorización de problemas ambientales locales. Este proceso
permite la creación y consolidación de la organización Agrupación de Defensa del Medio Ambiente (ADEMA).
¿Cuál es la situación que busca revertir o potenciar la experiencia? Descripción La ADEMA es apoyada y asesorada en un comienzo por la SERPAJ, que incentiva la partici-
pación ciudadana para transformar, mediante acciones de no violencia, los problemas ecológicos. Se plantea la defensa del hábitat a partir de acciones concretas, destacando el Plan
Vecinal Medio Ambiental entregado a la autoridad, el desarrollo de una investigación acerca
del tráfico de contaminantes y el análisis de químicos tóxicos presentes en la zona. La iniciativa postula una metodología de resolución de conflictos medioambientales basada en la no
violencia activa. También sienta las bases para futuras movilizaciones, además de posicionar
el tema en la agenda pública local y nacional, a partir de la acción y el liderazgo ciudadano.
Logro: Traslado transitorio de los acopios de materiales tóxicos a otra área de la comuna con
mejores medidas de resguardo ambiental.
Objetivos
1º Propender a la resolución de los conflictos medioambientales, generados por el tráfico de desechos de minerales tóxicos provenientes del primer mundo, que afectan el suelo y subsuelo
de los habitantes de Arica y Parinacota.
2º Sensibilizar e incentivar a la sociedad civil para un compromiso por un medio ambiente
digno, libre de contaminación y de respeto a los derechos de los pueblos.
282
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
3º Determinar la magnitud del daño producido en los suelos y en la salud física y mental de las
personas afectadas por el impacto medioambiental, y buscar formas de reparación según la
Doctrina Universal de los Derechos Humanos.
Resultados alcanzados
1º Para la resolución de conflictos medioambientales se tendió a consolidar la organización de
base, previa sensibilización de la sociedad civil sobre los derechos medioambientales, el daño
a la salud, la importancia de su participación en la resolución de conflictos y las políticas
medioambientales; y la sensibilización de las autoridades políticas y servicios públicos respecto a la importancia del tema, así como los daños a la salud que generan estos desechos
tóxicos presentes en el territorio.
2º Las líneas de acción implementadas posibilitaron una amplia adhesión al diagnóstico medioambiental contenido en el Plan Vecinal y un acercamiento del tema científico a los grupos populares (estudio de prevalencia). Fortalecimiento de la organización de base (340 personas inscritas
en la ADEMA). Petición a la Municipalidad de Arica de un recurso de protección que terminó
por establecer multas a los contaminadores, y mayores obligaciones del Servicio de Salud.
3º Realización de sumarios sanitarios y administrativos a funcionarios públicos y sustitución de
algunas autoridades locales; erradicación de vertederos y vectores; pavimentación de calles;
revisión de acueductos y traslado de acopios; evacuación y atención social a la población infantil del sector; en la fase de traslado de tóxicos, entrega al Municipio, por parte de Bienes
Nacionales, del sitio donde estuvieron acopiados por 10 años los desechos tóxicos; realización de estudios ambientales por parte de la Municipalidad sobre el Vertedero Municipal,
que implicó un mejoramiento en el tratamiento de basura y la instalación de un nuevo vertedero (en Quebrada Acha); creación de la Oficina Comunal Medioambiental.
Breve descripción de los pasos clave en el desarrollo de la experiencia
1ª Diagnóstico: fase de identificación de la problemática medioambiental y de análisis científico
de la presencia de desechos tóxicos.
2ª Diseño: Implementación de estrategia de movilización social y de diseño del Plan Vecinal
Medioambiental; involucramiento de la comunidad y las autoridades.
3ª Ejecución de acciones: movilización de apoyos sociales e institucionales locales y nacionales,
además de la firma de compromisos y convenios entre la ADEMA y autoridades comunales
– regionales.
Se implementó una metodología basada en la pedagogía de resolución de conflictos ambientales, y de la aplicación de principios de no violencia activa, mediante la cual se
busca transformar los problemas en “conflictos”, y de esa manera movilizar a los actores en la
resolución de los mismos.
Metodología de trabajo La iniciativa incidió en la consolidación de una conciencia nacional, en la consideración
y priorización de las consecuencias de la minería; como tema en la agenda pública de Arica y
Parinacota implicó compromisos del Municipio sobre el vertedero municipal y la creación de
la Oficina Comunal Medioambiental. Innovadora por la metodología de trabajo, que concita
la interacción de todos los actores en sus deberes y derechos, posibilitando un alto nivel de
conversaciones en mesas técnicas, entre pobladores afectados y autoridades y jefes de servicios; también se logra confrontar y comprometer a las autoridades en acciones resolutivas,
Instrumentos Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
283
además del uso de la herramienta denominada Mapa de la estructura del conflicto, donde
las personas pasan del problema al conflicto, buscando soluciones a los problemas a través
del protagonismo de los afectados.
El proceso empoderó a la organización de base vecinal, convirtiéndose en actor
protagónico del proceso. El liderazgo lo asumen las mujeres, planteándose un redimensionamiento de su rol en la población y la toma de decisiones.
Procesos de formación Alianzas
a.Junta de vecinos de Los Industriales ¿Cómo colabora con la experiencia? [Asociación de vecinos]
Voluntariado.
[Asociación de vecinos]
Voluntariado.
b.Agrupación de Defensa del Medio Ambiente ¿Cómo colabora con la experiencia? [Órgano público nacional]
¿Cómo colabora con la experiencia? Apoyo técnico (muestras sanguíneas).
c.Servicio de Salud Arica [Órgano público municipal]
¿Cómo colabora con la experiencia? Apoyo técnico.
d.Municipalidad de Arica [Organismo nacional de carácter regional]
Apoyo técnico, cogestión.
e.Comision Nacional del Medio Ambiente ¿Cómo colabora con la experiencia? [ONG internacional]
Apoyo técnico, apoyo en especie, capacitación.
f.Alianza Internacional contra el Plomo ¿Cómo colabora con la experiencia? g.Terram h.Renace [Organización de defensa]
Apoyo técnico, capacitación.
¿Cómo colabora con la experiencia? [Sin información]
¿Cómo colabora con la experiencia? Apoyo técnico, capacitación.
[Órgano público municipal]
¿Cómo colabora con la experiencia? Apoyo técnico, cogestión.
i.Fiscalía del Medio Ambiente Fortalezas de la experiencia
1ª La inclusión inicial y movilizadora de una ONG especializada en Derechos Humanos.
2ª La incursión de la organización en esta temática.
Debilidades de la experiencia
1ª Desplazamiento de las organizaciones más tradicionales (juntas de vecinos).
2ª Momentos de electorales que ven condicionado el apoyo.
3ª Temor a las autoridades.
Cómo se expresa la participación ciudadana Actores Ciudadanos en general, autoridades públicas, técnicos, líderes de la comunidad.
Mecanismos Consejos, asambleas, mesas de trabajo, investigación toxicológica.
Participación Diagnóstico, consultas, diseño e implementación del Plan Vecinal Medioambiental; evaluación y toma de decisiones respecto a las iniciativas y acciones a desarrollar.
El desarrollo de una nueva temática: la contaminación por desechos tóxicos. Inclusión de nuevos actores (implica su participación y cogestión):
la comunidad organizada y directamente afectada por la contaminación. Desarrollo de nuevos enfoques, estrategias y metodologías: Mapa de la estructura del conflicto. Modificaciones
¿Qué cambios o innovaciones ha introducido la experiencia? 284
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
en la gestión interna: cambios en la posición del municipio. Nuevas formas asociativas, articulación con otros arreglos institucionales: la ADEMA. Pionero en el campo del abordaje medioambiental desde la comunidad.
Cambios significativos en la situación problema. Cambios significativos en el entorno y en la gestión de las prácticas. Replicabilidad de
las prácticas. Institucionalización de algunas prácticas que comprendía la experiencia.
Observaciones sobre el desarrollo posterior / actual de la experiencia Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
285
Mejora de las Condiciones de Saneamiento
Ambiental en cuatro Asentamientos Humanos del
Cono Norte de Lima
Perú, Lima, Comas
Nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.
Área temática principal en la cual se inscribe la experiencia Áreas complementarias Infraestructura y servicios públicos.
Medio ambiente.
Temas transversales a los cuales busca contribuir la experiencias Perfil de los participantes de la experiencia Participación.
Juntas vecinales, entidades públicas, ONGs nacionales e
internacionales.
Beneficiarios Población en general.
Área de atención Urbana.
Nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Año de inicio experiencia Asociación de Promoción y Desarrollo Social – APDES.
2004 | Vigencia No.
Lo que busca la experiencia es permitir el acceso a
servicios de saneamiento ambiental (agua potable, alcantarillado, áreas verdes y manejo de
residuos sólidos), mientras que a su vez promueve la corresponsabilidad para la gestión de
espacios y servicios, el fortalecimiento de la capacidad técnica, administrativa, económica y
financiera de los pobladores de la zona.
¿Cuál situación busca revertir al impulsar la experiencia? Descripción El proyecto consiste en mejorar la calidad de vida mediante el fortalecimiento de las capacidades de la población para identificar sus problemas, y la búsqueda de alternativas de
solución. Para ello se implementó un proyecto para la gestión del agua y de los recursos sólidos, en el que transversalmente se integró la participación de la APDES, el SEDAPAL (Servicio
Agua Potable y Alcantarillado de Lima), la Municipalidad de Comas, los pobladores y sus respectivas organizaciones comunales.
Objetivos
1º Mejorar la calidad de la salud ambiental en el Cono Norte.
2º Desarrollar instrumentos para la implementación y replicabilidad de los modelos de
saneamiento.
3º Desarrollar capacidades para el ejercicio de derechos y deberes de poblaciones marginales,
integrando a sus moradores a la estructura formal de la ciudad.
Resultados alcanzados
286
1º Se logró que la población cuente con acceso a servicios de saneamiento ambiental: agua potable, alcantarillado, áreas verdes y manejo de residuos sólidos.
2º Organizaciones del Estado integraron esta experiencia a sus planes futuros de acción en zonas similares, con el fin de replicar su éxito.
3º Además, se institucionalizaron modelos participativos útiles para la implementación de los
servicios de saneamiento y la formación de ciudadanía entre los pobladores.
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas
Breve descripción de los pasos clave en el desarrollo de la experiencia
1ª Abril 2004: Formación de un consorcio estratégico integrado por la APDES, las juntas de vecinos y Arquitectos Sin Fronteras (ASF), para aprobar un proyecto integral de saneamiento.
2ª Julio 2004: Sensibilización de la población y diseño técnico de la obra.
3ª Noviembre 2004. Capacitación de las familias en una Escuela Ambiental.
4ª Enero 2005: Construcción del sistema de residuos sólidos y mejora de la calidad de agua.
Creación de áreas verdes.
5ª Monitoreo y seguimiento de las obras
Uno de sus más importantes logros fue el trabajo de los líderes para el desarrollo
de la experiencia. Estos fueron capacitados para gestionar y mantener los sistemas instalados
individual y comunitariamente. Se reforzaron sus condiciones para participar en los espacios
de concertación de su comunidad y distrital, como representantes legítimos de sus organizaciones comunales. Asimismo, ellos movilizaron a su comunidad para una participación
activa, con un sentido de responsabilidad, solidaridad y trabajo, realizando las faenas comunales para apertura de las zanjas.
Metodología de trabajo Instrumentos Este proyecto ha permitido diseñar un modelo integral y participativo válido para el
saneamiento ambiental de las zonas marginales. Se ha desarrollado una Ordenanza para
institucionalizar el manejo adecuado de los residuos sólidos a través de la tecnología no convencional, abriendo los canales de comunicación entre el gobierno local y la sociedad civil.
Se han dinamizado las organizaciones sociales y han surgido liderazgos con una
nueva visión respecto a su problemática y soluciones, en las que la ciudadanía asume un
nuevo rol para con el desarrollo de sus comunidades, incorporando en sus prácticas, además
de las demandas, una cuota de cogestión para la solución de su problemática. El sentido de
corresponsabilidad ahora no sólo se traduce en participación para la construcción y uso de
los sistemas y tecnologías, sino también en el establecimiento de interrelaciones y negociación en las instancias de participación local, tales como el presupuesto participativo y la mesa
de concertación de salud y medio ambiente.
Procesos de formación Alianzas
[ONG de servicio local o movilización popular]
¿Cómo colabora con la experiencia? Capacitación de la población y asesoramiento técnico de la obra.
a.APDES [Agencias de cooperación internacional (bilateral)]
¿Cómo colabora con la experiencia? Aporte del financiamiento y evaluación del proyecto.
b.Arquitectos Sin fronteras (ASF) c.Junta de Vecinos d.SEDAPAL [Asociación de vecinos
Organización del trabajo comunal.
¿Cómo colabora con la experiencia? [Empresa estatal]
¿Cómo colabora con la experiencia? Evaluación del expediente técnico, agilización de trámites y exoneración de los costos de supervisión.
[Órgano público municipal]
Legalización de las instancias gobernativas comunales, aprobación
de ordenanzas para el manejo de residuos sólidos. Prestación de maquinaria y logística.
e.Municipalidad de Comas ¿Cómo colabora con la experiencia? Nuevas institucionalidades y experiencias participativas
287
Fortalezas de la experiencia
1ª Participan directamente numerosas asociaciones civiles de la zona (las juntas directivas de los
asentamientos, el Comité de Gestión de Residuos Sólidos y el Comité Vecinal de Administración del Agua Potable), y de esa forma se involucra a toda la población.
2ª El municipio de Comas ha incorporado e institucionalizado la experiencia relativa al manejo
de los residuos sólidos, brindando el servicio de recolección y disposición final de residuos en
una zona antes enteramente desatendida.
3ª Asimismo, el SEDAPAL ha validado la experiencia del sistema de alcantarillado condominial,
cambiando su estrategia de ampliación del servicio, en zonas de laderas y marginales.
Debilidades de la experiencia
1ª La continuidad y persistencia del proyecto está en juego debido a que una vez acabado el
trabajo de la ONG, el mantenimiento de los sistemas y las construcciones implementadas
deja de estar en manos de ésta.
2ª Se requieren recursos económicos, asesoría profesional y dedicación de las familias, aspectos
difíciles de asegurar sin un financiamiento externo.
Participación en espacios públicos como el Consejo de Coordinación Local (CCL) o reuniones con el SEDAPAL. En la construcción y mantenimiento de las
obras se aprecia con mayor facilidad la participación de la población en la organización comunal gratuita.
Cómo se expresa la participación ciudadana ¿Qué cambios o innovaciones ha introducido la experiencia?
Mejoramiento de los niveles de salubridad en la zona;
Participación colectiva de distintos actores en el desarrollo local;
Reformulación del papel activo del ciudadano en relación al rol del Estado en el respeto a sus
derechos;
Replicabilidad de la experiencia en zonas de similares características.
La experiencia ha generado capacidades organizativas en la población, creando
capital social, mejorando las capacidades de vida en los asentamientos humanos donde se
desarrolla. Además, ha logrado que instituciones del Estado replanteen sus estrategias y relaciones con sectores de la población antes marginados.
Observaciones generales 288
Sociedad civil y nuevas institucionalidades democraticas en America Latina: dilemas y perspectivas