Política pública para la conservación de especies

Política pública para la conservación de especies
María Zorrilla Ramos
4 de noviembre 2011
Objetivos
• Presentar elementos de análisis de políticas públicas con el fin de analizar desde estar perspectiva el estado actual y los retos para la conservación de especies en México.
Análisis de políticas públicas (teoría)
Instrumentos actuales
Retos para México
Política Pública es:
• Conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios (Tamayo 1997) • Para que una política se pueda considerar como una política pública debe “haber sido generada bajo el marco de procedimientos, influencias y organizaciones gubernamentales” (Hogwood y Gunn 1984) “Política” y “Política Pública”
POLÍTICA
(politics)
POLÍTICA PÚBLICA
(public policy)
Explica las diferentes maneras en las que el poder se ejerce cada día en el mundo y cómo se usa para dar recursos y beneficios a personas y grupos, muchas veces imponiendo costos a otros grupos y personas.
Es el examen de la creación (por parte del gobierno) de reglas, leyes, objetivos y estándares que determinan qué debe o no hacer el gobierno para crear costos, beneficios.
El análisis de orienta hacia aquellas decisiones hechas (o implícitamente aceptadas) por el gobierno , o por otros grupos no gubernamentales acerca de un problema que un número significativo de personas considera importante y necesita una solución
Definiciones y conceptos clave
• Las políticas involucran interrelaciones entre muchos actores y organizaciones que trabajan bajo relaciones complejas. • El término de política pública (policy) se usa indistintamente para hablar de políticas generales (la política ambiental, la política energética, etc.) como para hablar de programas específicos que forman parte de éstas líneas generales.
¿Qué define lo que pasa con una política pública?
Las características de la política
El entorno
Las instituciones
El ciclo de las políticas públicas
PROPUESTA
Definición del problema y colocación en la agenda
Formulación de la política pública (identificación de alternativas y selección de una de ellas)
Evaluación de los resultados obtenidos
Implementación de la política pública (incluye monitoreo)
Definición del problema, colocación en la agenda
La dirección que tomen las políticas públicas
dependerá de lo que se entiende como problema.
La manera en la que se define el problema depende en parte de quién lo coloca en la agenda, desde que nivel y por qué razones.
El problema se construye (la importancia de una definición operativa)
Para conocer cómo se forma la agenda es necesario conocer los actores involucrados.
La política se estructurará en un contexto de relaciones y dependencias entre diversos grupos (redes) que protegen sus intereses.*
Agenda
No todos los problemas que entran a la agenda institucional se conservan en ella
La agenda institucional es más estable (ejemplo alcantarillado)
Agenda institucional o agenda política: Los problemas a los cuales los decisores públicos le dan atención.
Redes de políticas
Capacidad de presión…
Agenda sistémica: Problemas que preocupan a una sociedad en un momento determinado
La agenda sistémica evoluciona y cambia constantemente
Al final tenemos una mezcla de problemas viejos y recurrentes con problemas nuevos, así como con nuevas interpretaciones.
Formulación de la política pública
“El problema estriba en definir e impulsar políticas y medidas que vayan en el sentido deseado y que congreguen el máximo consenso social posible, ampliando los individuos y grupos sociales conscientes del problema, y reduciendo y restringiendo la capacidad de maniobra y de alianza de los actores que tratan de mantener el statu quo “
(Subirats 2001)
Formulación de la política pública (aspectos medulares)
Objetivos y resultados esperados
Cursos de acción
(Depende del tipo de política)
Identificación de los actores
(mapeo, matriz)
Construcción de escenarios Alcances de la política
Comparación y selección de alternativas (factibilidad )
Estrategia de seguimiento y monitoreo
Indicadores de impacto y de gestión (evaluación)
Mecanismos de “salida” de la política
Mecanismos de transparencia y rendición de cuentas
Generación de consensos básicos (mecanismos de participación)
Construcción del problema desde la PP
Instrumentación de políticas públicas
La diferencia entre formulación e instrumentación es difícil de mantener en la práctica.
La retroalimentación que dan los procesos de instrumentación pueden llevar a modificaciones tanto en la dirección como en las metas de la política pública; La interpretación y reinterpretación de las demandas que dirigen y guían pueden llevar a la hechura de políticas (policymaking) en el sitio de la instrumentación. (Grindle 1980)
Instrumentación de políticas públicas
Se concretan las acciones planeadas en el diseño de la política.
Se usan las herramientas del gobierno. Intervienen todos los actores del juego político (los instrumentadores, los que se benefician y los que sobrellevan los costos)
Dos enfoques para entender (diseñar) el proceso de instrumentación: Top Down y Bottom up
Evaluación de los resultados obtenidos
La evaluación de las políticas está vinculada a la rendición de cuentas.
Control del ejecutivo por parte del congreso así como de los ciudadanos.
Legitimación de decisiones, acciones, resultados y ajuste de recursos.
Produce información para futuras políticas públicas.
La evaluación está presente en todo el proceso de la formulación de la política (ex ante, ex post)
Clasificación de indicadores
De gestión (seguimiento, internos, de control, de monitoreo, de administración, de actividades, tareas, metas intermedias)
La meta establecida se relaciona directamente con las acciones y con el cumplimiento. Tienen que ver con el desempeño de las instituciones.
Verificables en los plazos establecidos
De impacto o eficacia:
Son a largo plazo, y valoran las contribuciones al cumplimiento de la misión y objetivo superior de la institución.
Su medición es compleja, y no necesariamente coincide con los plazos de la gestión.
EL PROCESO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS REQUIERE DE AMBOS TIPOS
Políticas públicas y Uso del territorio
• Partiendo de que el territorio es el espacio apropiado se pueden derivar algunas líneas de análisis importantes:
– refleja la organización de las actividades productivas así como las relaciones de poder y la definición de identidad entre muchas otras cosas. – si el territorio es diverso por sus características ambientales, lo es también por la sociedad. • En un mismo territorio se reflejan y superponen las acciones y decisiones de diferentes tipos de actores que varían en grados de poder y acceso a los recursos.
En el espacio leemos el tiempo
Políticas públicas y territorio
• Las instituciones también tienen sus cotos de poder (sobre todo aquellas donde la incidencia de las acciones se refleja directamente en el territorio)
• Expectativas que cada uno de los actores tiene sobre el uso que se debe dar al territorio. • Diferentes recursos y relaciones de poder y por lo tanto conflictos que no sólo se refieren al uso de los recursos per se, sino a la concepción misma de los derechos que sustentan el uso del territorio. • La política pública es también un tejido entre escalas y niveles
• Cuando no “embonan” las escalas y los niveles… los efectos se reflejan en el medio ambiente
Y todas estas políticas, acaban en el territorio
Las instituciones producen e implementan políticas que se traducen en recursos, regulaciones, incentivos y restricciones para el uso del territorio y los recursos naturales.
MUCHAS TIPOLOGÍAS ‐
• Regulación y normatividad – Marco legal – se requiere que se cumplan y que haya una garantía de que el incumplimiento conlleva a una acción legal… sanción, castigo – su contraparte directa es la vigilancia y el aseguramiento de que la ley se cumple
– Cultura que no la infrinja
• Planeación… Planes nacionales, estatales, municipales etc, etc, etc…
– se parte de la idea de planeación “participativa”
• Instrumentos
– Instrumentos económicos
• Programas de fomento, de apoyo, asistencia, infraestructura
SI NO ESTÁN VINCULADAS…. A DÓNDE SE PUEDE LLEGAR
NIVEL
ENFOQUE SECTORIAL ENFOQUE MIXTO
ENFOQUE TERRITORIAL Solo para comenzar: instrumentos y política territorial
(instrumentación (Instrumentación (programado) definida)
difusa)
(Instrumentación definida)
GLOBAL
Estrategias y convenios temáticos
Cambio Climático…
Estrategias y convenios puntuales (Ramsar)
NACIONAL
Planes sectoriales
Estrategias (Biodiversidad Conservación Vegetal, Especies Invasoras)
PND, OEGT
Cambio Climático, Desarrollo Urbano, Agua, Protección Civil
NOM 059 Vigilancia
Zofematac
CBMM
ANPs
UMAs
Refugios para la conservación, PROCER
ESTATAL
Planes sectoriales de la AP Estatal
Estrategias Estatales de la Biodiversidad
PLANES ESTATALES DE DESARROLLO
OET, PEOT
Coplades, Programas de desarrollo regional.
MUNICIPAL
A estos niveles, lo
sectorial ya es territorial
Planes y programas Proyectos específicos
municipales Ordenamientos Vigilancia
ecológicos municipales Vigilancia
l
d
j
d
i
Sin embargo… también se van generando acuerdos comunes sobre las problemáticas
Aspectos que preocupan a los sectores de manera general:
• Aspectos ambientales: la fragmentación del hábitat, el cambio climático, la degradación de suelo y procesos erosivos
• Aspectos sociales y económicos: la urbanización, la marginación, la migración, la expansión de la frontera agropecuaria, los efectos de las políticas económicas en los sectores productivos.
• Aspectos institucionales: la necesidad de una coordinación real entre los diferentes sectores. • Territorialidad, transversalidad.
Políticas Públicas. DGIOECE Instituto Nacional de Ecología
Análisis PEF 2008
PEF 2008
Comparación de presupuestos de diferentes sectores (millones de pesos)
70,000.00
60,000.00
50,000.00
40,000.00
Sector
30,000.00
20,000.00
10,000.00
‐
Sector ambiental
(sin CNA)
Desarrollo
Agropecuario y
Pesquero
Comunicaciones y
Transportes
Turismo
Seguridad Pública
Sector
Presupuesto (millones de pesos)
Sector ambiental (sin CNA)
9,622.96 Desarrollo Agropecuario y Pesquero
64,447.30 Comunicaciones y Transportes
58,279.30 Turismo
9,615.56 Seguridad Pública
19,711.62 Políticas Públicas. DGIOECE Instituto Nacional de Ecología
Ejemplo: problemática en los Estados
• Variedad de acuerdos para tratar con el tema ambiental y específicamente el de la conservación.
– Estados donde existe una Secretaría de Medio Ambiente o similar en la cual se concentra toda la política (ejemplo, Durango, Guanajuato).
– Estados donde la parte ambiental está en una Subsecretaría, Instituto o Coordinación dependiente de un sector más amplio (Colima, Chiapas).
– Estados donde el área ambiental concentra la parte normativa y la parte ejecutora, principalmente en manejo de vida silvestre está a cargo de las secretarías del Ramo Agropecuario (Jalisco, San Luis Potosí).
– En todos los casos analizados el sector forestal está unido con el sector agropecuario.
Políticas Públicas. DGIOECE Instituto Nacional de Ecología
Problemática en los Estados
• Se percibe que el tema de la biodiversidad es más visible que antes pero no es una prioridad, en el tema de especies como tal, las UMAs han sido un detonador importante de conocimiento, sin embargo es limitado y hace falta fortalecer capacidades.
• Los temas de producción agropecuaria, turismo, infraestructura y más recientemente el tema de la seguridad pública acaparan la mayor parte de los recursos.
• Dependen de los apoyos que tengan por parte de la federación. • La relación con los municipios en el tema de la biodiversidad depende de las capacidades, intereses y recursos de los mismos, en donde el tema es poco visible.
Puntos a subrayar
• Falta de coordinación institucional (y por lo tanto de descoordinación de instrumentos) tanto a nivel de APF como con los Estados
• La biodiversidad no es una prioridad alta en la política pública tanto a nivel federal como estatal, y lo anterior se refleja en presupuestos, personal y recursos materiales.
• La política para la biodiversidad está sujeta a áreas específicas (ANPs, UMAs) hay que avanzar hacia instrumentos que puedan abarcar a toda la población y el territorio en acciones coordinadas de capacitación, fomento, gestión, vigilancia e investigación.
• Falta articulación de los sectores de la sociedad relacionados con el tema, tanto del sector académico, como del sector social, lo cual impacta también en el diseño y la instrumentación de políticas públicas efectivas.
Retos Entorno cada vez más complicado, las mismas políticas requieren diferente implementación.
Incertidumbre (ambiental, social, económica)
Estructuras y organizaciones cambiantes (política y organizacionalmente).
Prioridades (y presupuestos) que cambian.
Actores y grupos de interés se diversifican. Retos Plazos de la investigación, no necesariamente tienen que ver con los plazos de las tomas de decisiones.
El proceso de generación de conocimiento en los temas (expertise) se debe ir comunicando también.
La información genera participación.
Se requiere una interfase entre la generación de la ciencia y la toma de decisiones.
Políticas públicas para las especies
Definición del problema y colocación en la agenda
Evaluación de los resultados obtenidos
Formulación de la política pública
¿En qué momento se hace; se incluye desde el diseño; se comunica?
(diferentes instrumentos, articulación, vacíos)
Implementación de la política pública (incluye monitoreo) quiénes, en que fase