La reforma electoral : proyecto de ley, exposición de motivo

REPUBLICA
DB COLOMBIA
(AMARA DE REPRESENTANTES
LA REFORMA ELECTORAL
PROVECTO DE LEY, EXPOSICION DE MOTIVOS
E INFORME DE LA COMI\ION QUE E\fUDlO
EL PROYECTO PARA SEGUNDO OEBAIE
BOGOT A
IMPRE.NTA NACIO~AL
19~
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REPUBLlCA
DE COLOMBIA
CAMARA DE REPRESENTANTES
LA REFORMA ELECTORAL
PROYECTO DE LEY, EXPOSICION DE MOTIVOS
E INFORME DE LA rOMI'ION QUE E,TUDIO
EL PROYECTO PARA SEGUNDO DEBAIE
BOGOTA
IMPRENTA NACIO:-lAL
19¡Q'
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P]~OPOSICION NUMERO 460
PubIíqllese en folleto el informe que acaba de
presentar la Comisión que estudió el proyecto
de reforma electoral, junto con éste y la exposición de motivos. Una vez publicado, la Comisión de la Mesa pondrá en primer término el
proyecto para discutirlo en segundo debate.
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PROYECTO DE LEY
sobre reforma electoral.
El Congreso de Colombia
decreta :
Articulo l' Con el fin de asegurar sistemáticamente la representación proporcional de todos los parti·
dos que vayan adquiriendo existencia política dentro del Estado, en toda elección popular o hecho por
corporación publica en que haya de votarse por más
de dos individuos, para declarar la elección, en el
escrutinio se aplicará el sistema del cuociente electoral, dividiendo el numero total de los votos emitidos en cada caso' por el de individuos que se trata
de elegir. La cifra resultante constituye el cuociente electoral.
Artículo 2' Créase una Comisión Interparlamentafia compuesta de seis miembros: tres elegidos por la
Cámara y tres por el Senado, por el sistema del voto
incompleto, para que labore y reglamente el estatuto
electoral en desarrollo del sistema adoptado por el
articulo anterior, y presente el proyecto de ley co·
rrespondiente a la próxima legislatura.
Parágrafo l' Cada miembro de la Comisión tendrá
un suplente perso'nal elegido en la misma forma que
el principal.
Parágrafo 2' La Comisión tendrá un Secretario
nombrado por la misma. con asignación igual a la
mitad de la del Secretario de las Cámaras.
Artículo 3' Esta Comisión comenzará sus labores
el primero O,) de mayo de mil novecientos veintiC1cho (928). y funcionará basta el veinte de julio del
mismo año. Los miembros devengarán una asigna-
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--
(; ---
ci6n igual a la que actualmente devengan los miembros del Congreso.
Artículo 49 La Comisión presentará su trabajo en
forma legal en la primera semana de las sesiones ordinarias del Congreso de 1928, y previamente el Gobierno lo hará imprimir en folleto con la correspondiente exposición de motivos.
Articulo 5' El estatuto electoral presentado' por
la ComisiÓn contendrá todas las disposiciones que
deban regir en materia electoral.
Articulo 6' Los gastos que demande la presente
Ley se incluirán en el Presupuesto de la próxima vigencia, y en su defecto, el Gobierno queda autorizado para abrir el crédito correspondiente para darle
cumplimiento.
Artículo 7" Las elecciones seguirán rigiéndose por
el 'sistema actual del voto incompleto mientras no se
haya diclado por el Congreso la ley reglamentaria
o Código Electoral que propondrá la Comisión creada por la presente Ley.
Dada, etc.
Presentado a la consideración de la honorable Cámara de Representantes, en la sesión del 25 de agosto de 1927, por los suscritos Representantes.
Gabriel Turbay, Guillermo Bolívar, Armando Solano, Miguel Dudn Durán, Jeremias Quintero, Carlos
VilIamil, Fidel Torres G., Efraím S. Delvalle, Segundo Santofimio, Gustavo Hernández R., T. Rubiano, Alfredo Navia, Reinaldo Valencia, Carlos Villamil, Carlos Uribe \Villiamson, Simón Bossa Navarro, Fernando Anzola, Juan de D. Franco M., Rafael del Corral, León Cru'z Santos, A. Fernández de
Soto, Emilio Rodríguez L., M. Antonio Bravo, N.
Camacho, José Hilario Cuéllar, José Joaquin Castro
M., Rafael Campo A., Arturo Salazar Grillo.
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7Cámara de Representantes - Secretaria-Bogotá,
de agosto de 1927.
31
En sesión de la fecha fue aprobado en primer debate el anterior proyecto de ley. PasÓ en comisión
l\ la de Elecciones, con quince dias de término.
Rqistrese,
cópiese, repártase y publiquese.
Restrepo Briceño
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EXPOSICION DE MOTIVOS
dd pro)'ccto de ley "sobre reforma
Honorables
electoral,"
Heprcsentantes:
El proycdo que la Representación liberal tiene el
bonor de presentar a vuestro estudio. aborda la cuestión más grave de la vida política del país, Y aunque polític:a es y no puede nunca dejar de serIo una
reforma dectoral. los suscritos creen haber conseguido traer al dehate una fórmula que carece de toda
intención y de todo aspecto pattídarista,
El cuociente electoral. que proponemos como sistema de escrutinio para el futurO'. eS de aquellos que por su natu·
raleza no preestablecen ni prejuzgan los resultados
del sufragio. Bajo su vigencia ninguna fuerza será
desconocida, y cada una pesará. según sus medios y
segÚn el prestigio o el descrédito que sus actos 16 hayan acarreado. Es el del cuociente electoral un sistema, nO' perfecto. porque la perfección aún no se
conoce. y sospechamos que jamás llegará a conocerse, en cuestión tan compleja y ondulante como la del
sufragio popular. sometido a la presión de una multitud de intereses opuestos. siempre de los más imperjc.sos y vehementes, pero sí de los que más se
acercan a la justicia y a la verdad en la representación. A su amparo. no solamente los grupos llamados liberales, progresistas, o de izquierda, acentuarán sus lineamientos
fisonómicos y comenzarán a
influir con eficacia en los destinos de la República,
sino que los partidos conservadores o derechistas po·
ddn sustraerse al influjo de los directorios y de los
jefes, acaso demasiado personal ahora, erigiéndose en
comunidades que trabajarían
por el bien colectivo
dentro de un criterio propio, cada vez más indepen-
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-- 10 dientes. La evolución polHica de Colombia, indudablemente retrasada hasta la presente, recobraria su
andar normal. Iremos, como es obvio, de la artificial homogeneidad y de la rudimentaria sencillez de
hoy a la heterogeneidad y a la complicación características de la cultura en pueblos ya desarrollados, y
que se distinguen por la multiplicidad de los partidos poliUcos.
y no se asusten con estc aserto 10'5 espíritus lealmf'ntc atados a una doctrina. Tanto a la derecha coma
a la izquierda, los nuevos núcleos mantendrán siempre puntos de contacto, principios solidarios, y dentro del Parlamento esos núcleos formarán frecuentes
alianzas para los debates de las ideas. En cambio,
ofrecen la ventaja de brindar campo de acción a legiones de colombianos que ya no caben dentro de los
antiguos programas, dentro de las organizaciones positivas de los partidos históricos. Solamente reconociendo la existencia legal de las nuevas corrientes
politicas, dándoles los medios de que se organicen
formalmcnte y levantándoles la prescripción que sobre ellas pesa en la más opresora de las formas, como que las tenemos excluidas de la confección de las
leyes, renacerá la fe en el sufragio. sin lo cual la República no tiene asegurada más larga vida que la que
le otorguen las masas inconformes_ El movimiento
de fragmentación es obvio, es inevitable, es necesario, y se agita con igual intensidad en el campo conservador y en el campo liberal. Sería demasiado ingenuo negarlo como una culpa, como' una vergUenza, cuando no es sino el cumplimiento de una ley natural. Ese movimienlo debe ser aprovechado en favor del pais, sin que hagamos, por el necia mantenimiento de una legislación anacrónica, de una legislación que dio de sí todos los buenos frutos de
que era susceptible. que se agiten en .el vacío 'fuer~as y facultades que la patria no eslá en situación de
desperdiciar.
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11 -La subd¡vhión
de los parlidos,
que el cuociente
electoral pcn;lite ~. fomenta, hace más sensible, más
fecundo el ej.~rcicio de la ciudadanía,
y por lo tanto
robustece los lazos de la solidaridad
nacional.
Cuando la noc;Ón :le la esclavitud ha desaparecido,
por lo
menos en su primitiva forma social, y cuando en los
tratados pÚbLcos que pusieron fin a la guerra mundial Se garantizaron
los derechos de las minorías étnicas de::1tro de aquellas naciones de compleja formación, es maravilloso,
para emplear la palabra más
suave, que Jlt)sotros hayamos
inventado
la esclavitud política y se la estemos aplicandO' a un gran número de compatriotas
que profesan dislintos credos,
pero que no pueden en conciencia afiliarse a ninguno de los grupos que cometen hoy la iniquidad de
repartirse amistosamente
así los gajes con la responsabilidad de ~isistir a Congresos y Asambleas, como
representantes
de un pueblo al cual obligan las contribuciones,
p(~ro que no está capacitado para hacerse oír en lo relativo a su inversión.
AUll1lUl' juzgamos que el cuociente electoral destruye esa anomalía, quc está poniendo en peligro las
instituciones
republicanas
<lue los dos partidos actuales sostienen, n<>nus hemos decidido por él caprichosamente,
sno después de maduro y prolongado
estudio. Este nos dio el convencimiento
de que unos
sistemas son demasiado labO'riosos y difíciles en su
aplicación;
olros, de que están hasados en concepción arhil raria, y finalmente,
las diversas modificaciones de que es susceptible el voto incompleto. nos
parece que pecan por el defecto fundamental
de eliminar la luchL política, que es ia vida misma de la
democrac'a,
pLesto que le asignan a cada grupo su
representaciÓn,
cualesquiera
quc hayan sido sus esfuerzos cn el debate. Así estancados, los partidos se
corrompcIl y se disuelven, doble fenélmeno que ahora
estamos contemplando.
No' obstante el deseo que nos animó de presentar
de una vez a vuestra consideración
un Código Elec-
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- 12toral completo, fundado en el principio que dejamos
consignado, pero que contuviese todas las disposicio'"
nes adjetivas y algunas otras como la urgente descentralización del Poder Electoral, el establecimiento de la cédula personal, la suspensión temporal del
voto a las instituciones
armadas y la fijación de
penas severas y efectivas para los defraudadores del
sufragio, decidimos tan sólo pediros que le deis vida
legal a la anunciación del nuevo sistema, y que creéis
una Comisión parlamentaria
que elabore el Código
de Elecciones con el debido detenimiento. No podia
procederse a la ligera en asunto de tal magnitud, que
se refiere a toda la Nación, aunque en cierto momento pueda ser la bandera de un partido.
Es preciso tener a la mano algunas estadísticas.
empaparse en la índole y el contenido de los procesos electorales que han conocido los Tribunales, confrontar las legislaciones extranjeras de más fácil adaptación a Colombia, y revisar los proyectos .que han
sido presentados al Congreso en los últimos años, en
los cuales necesariamente ha quedado la huella de
los anhelos de la opinión pública. Esa es labor de
meses, en la cual deben acordarse lo's hombres versados y de autoridad de .105 distintos partidos, para
construir obra sólida que resista el análisis del Congreso. Tal es la razón de la entidad cuya creación
proponemos, a cuyo seno todos los colombianos podrán hacer que lleguen sus ideas y pareceres. La Comisión, en un ambiente tranquilo. lejos de las sugestiones de la política inmediata y de los estimulas de
la oratoria. encontrará fórmulas de orientación que
estamos seguros de que no surgirían en un debate
abierto sin especial preparacíón.
Hay que tener en
cuenta que el estatuto electoral no puede reformarse
año por año. De ahí la urgencia de que procuremos
hacer de una vez algo firme y duradero.
No vemos inconveniente alguno para que la presente Legislatura le diga solemnemente al pueblo colombiano por medio de una ley, que está resuelta a
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-- 13 ---afrO'ntar el problema
en toda su integridad
en las
próximas sesi(Ines; y que desde ahora declara que el
actual régimen electoral, establecido y practicado por
el consentimiento
de las dos grandes comunidades
políticas, resulta hoy anticuado y a las veces produce
notorias iniquidades.
El Congre~o de 1927, si trueca en ley el proyecto
que le sometemos,
dejará establecido
que no mira
con horror la libertad electoral, que desea la verdad
y la pureza :lel sufragio, que quiere ver en las Cámaras a todos los Representantes
de las corrientes
es·
pirituales,
(Iue ahora se agitan subterráneamente
y
pugnan por salir a la superficie para traer su aporte
de patriothmo
y de experiencia
al examen de los
problems
nacionales.
El desprestigio
del Parlamento, de que tan pródigamente
se ha hablado en los últimos años, proviene principalmente
de que en él no
actúen
muchas
fuerzas
importantes
del pais, que
fuera de las Cámaras
pesan ya considerablemente
en lo económico, en lo político y en lo social.
El proyecto que presentamos
y el que ha de prescntaros la Comisión en el año venidero, tienden a
restaurar
el Parlamento
Nacional, que de todos sea
respetad J, porque todos hayan contribuido
a formarIo, y a incorporar
en el activo de las energías
nacionales, un gran número de factores que hoy miran con indiferencia
o con hostilidad
al Estado que
los pro5cribe y a las Cámaras do-nde carecen de voceros. Si vosolros le dais vuestra aprobación,
realizaréis una obra de justicia,
de pacificación
espiritual. Pero si la ma;yoria del Congreso lo rechaza,
sea negándolo
aplazándolo,
el partido que nosotros
tenemos el honor de representar
habrá salvado su
responsabilidad
y habrá cumplido Sil deber.
°
Honorables
Representantes.
Gabriel Turbay,
no, Miguel Durán
Guillermo Bolívar, Armando SolaDurán, Jeremías Quintero, Carlos
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- 14VilIamil, Fídel Torres, Efraim S. Delvalle, Segundo
Santofimío, Gustavo Hernández R., T. Rubíano, Alfredo Navia, Reinaldo Valencia, Carlos Uribe Williamson, Simón Bossa Navarro, Fernando Anzola,
Juan de D. Franco, Rafael del Corral, León Cruz Santos, A. Fcrnández de Solo, Emilio Rodríguez L., M.
Antonio Bravo, N. Camacho, José Hilarío CuéIlar,
José Joaquln Castro M., Rafael Campo A., Arturd
Salazar GrillO'.
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INFORME
relativo al proyecto "sobre reform.a electoral,"
sentado a la honorable Cámara de Representantes
la minoria liberal.
prepor
Hon()rahle~; Representantes:
Vuestra Comisión ha estudiado Y considerado detenidamente el importante proyecto de ley "sobre reforma electoral," presentado a la honorable Cámara
de Repres(mtantes por los miembros de la minoría
liberal, el cual fue aprobado en primer debate el dia
31 de agosto del año en curso.
El proy(:cto tiene por objeto asegurar sistemáticamente la representación
proporcional
de todos los
partidos que tienen o adquieran ex.istencia política
dentro del Estado, con la adopción del sistema del cuociente electoral; crear una Comisión Interparlamenlaria coml1uesta de seis miembros elegidos, tres por
la Cámara y tres por el Senado, por el sistema del
'\'0\0
incompleto, para que elabore y reglamente el
estatuto el~cloral en desarrollo del sistema indicado;
y presentar a la próxima legislatura un proye'cto de
ley en des.lfroIlo de dicho sistema.
La Comisión lnterparlam.entaria
debe comenzar
sus labore:, el 1~ de mayo de 1928 y funeionar hasta
el 20 de jcJio del mismo año.
Vuestra Comisión ha visto con agrado el hecho de
que los miembros de la minoría liberal de la honorable Cámara de Representantes
hayan abordado esta
importantísima
cuestión en los términos expuestos,
pues no sólo se hace indispensable la adopciÓn de un
sistema elfctoral que garantice más eficu7.mcn\e la rcpresentaciÓn proporcional de todos los partidos, como
Heforma
¡';lccloral---2
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16 lo dispone nuestro Estatuto político', sino que es preciso reunir en un solo cuerpo todas las leyes vigentes
sobre la materia, que están dispersas, e introducir a
éstas las reformas que la práctica y la experiencia
aconsejan.
Con el objeto de metodizar el presente informe Y'
destacar los puntos principales a que la honorable
Cámara de Representantes debe contraer su atención
para resolver, con acierto, el problema trascendental
que se ha sometido a su ilustrada consideración, y
que es base esencial de la República y de su Gobierno
representativo, conviene dividir este trahajo en capítulos en los cuales se tratará separadamente lo relativo a la representación de las minorías, representación proporcíonal de los partidos, voto incompleto y
escrutinio de lista, sistema del cuociente electora),
partidos, y con..<;ideraciones generales.
Representación
de las minorías.
Inspirada la Asamblea Nacional Constituyente
y
Legislativa de 1905 en un alto sentimiento de justicia
y de verdadera democracia, y teniendo en cuenla que
el sistema electoral vigente entonces dejaba sin representación a un número considerable de sufragantes; que el sistema era opresor, (1Jente constante de
disturbios sociales y un peligro para la paz pública;
que era además funesto para el Cuerpo representativo, porque en éste dejaban de oírse los conceptos
de hombres ilustrados y patriotas, excluídos sistemáticamente de sus deliberaciones por pertenecer a
un partido distinto del que contaba con la mayoría
de electores, resolvió, por medio de los artículos 4P
del Acto legislativo número 8 y 79 del Acto legislativo
número 9 del año expresado, reemplazar dicho sistema, que era el uninominal, por el de la representación de las minorías, a fin de que en toda elección
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-17popular que tuviese por objeto conslilu ir corporaciones pÚblicas, en el nombramiento de Senadores y en
la elección de Diputados a la Asamblea Nacional. se
reconocief.e ese derecho de representaciÓn.
En esto, cortos términos queda expuesto el motivó
que determinÓ al constituyente de 1905 para implantar .el régimen de la representaciÓn de las minorias;
es decir, ,~l constituyente de 1905 se encauzó, con
beneplácito del pais, en el movimiento iniciado por
los puebles de gobiernos representativos que aspiran
a proscribir la ley del número; esto es, el sistema de
que constitucional
o legalmente pueden existir gremios o c<,ledividades de individuos que tengan derecho para pretender ser ['epresentados preferentemenlt~, con absoluta' prescindenda
de otras colectividades o gl'emios de tendencias u opiniones distintas,
porque se hallen en minoría. Fue igualmente motivo
de esa dekrminaciÓn la circunstancia de que nuestra
historia política reconoce el hecho de que la mayor
parte de nuestras guerras civiles que han ensangrentado al país, que han paralizado su progreso y han
roto los vínculos de paz y de confraternidad
que deben conservarse entre los miembros de una misma
Nación, tu vieron su origen en la exclusii)l1 odiosa y
sistemática que en el particular se había implantado
en la Repllblica, y a la anterior c.onstitución de gobiernos oligárquicos o de círculo,
Con razón dijo don Emilio Caslelar:
"Donde una minoría gobierna, viene precisamente
la violenciL, Donde una mayoría ahoga a la mi noria,
la violencia estalla también. Ninguna minoría debe
llevar su oposición hasla impedir que la mayoría gobierne; y ninguna mayoría debe llevar su poder hasta impedir que la minoría viva. Si buscáis el origen
de las perturbaciones,
lo encontraréis en el desconocimiento, o de la autoridad de las mayorías, o del
derecho de las minorfas."
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18 -11
Representación
proporcional
de los partidos.
La Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa
de 1910. inspirándose en iguales sentimientos de justicia y de política en que se inspiró la de 1905. conservó el mismo procedimiento electoral, con la diferencia de que en vez de la representación de las minorías se estableció el sistema proporcional de los
partidos.
La nueva fórmula de la representación,
obra del
constituyente de 1910, se encuentra
expuesta en el
artículo 45 del Acto legislativo número 3 del año úl·
timamente citado, que textualmente dice:
"En toda elección en que se vote por más de dos
individuos, aquélla se hará por el sistema del voto
incompleto, o del cuociente electoral, o del voto acumulativo, u otro cualquiera que asegure la representación proporcional de los partidos. La ley determinará la manera de hacer efectivo este derecho."
A pesar de que el Congreso no expidió la ley que
.debía complementar ese mandato constitucional, "b.o
seis alÍos después, las elecciones populares y las de
las corporaciones públicas se verificaron por medio
del sistema reglamentado en el articulo 33 de la ci
lada Ley 42 de 1905.
III
Voto incompleto.
¿ Cuáles fueron los medios adecuados que consagró
el legislador de 1905 y de 1910 para obtener esa reforma republicana y democrática y dejar cumplido el
mandato constitucional?
De los métodos empíricos de representación ensa~'ados hasta ahora en los países que admiten aquel
sistema electoral, el legislador de 1905 adoptó el sistema del voto iacolftpleto o limitado, no obstante los
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-
19
defectos de que adolece, y lo reglamentó
en el aftículo 33 de la Ley 42 de aquel año.
De los mdodos o sistemas indicados expresamente
en el artículo 45 del Acto legislativo
nÚmero :l de
1910, el legi~;lador de 1916 adoptó el misIlIo sistema
del voto incmnpleto, porque consideró qUt tal sistema brindaba
más facilidades
en su aplie,l('iÓn, aun
cuando, por otra parte, como pudo observarse en años
anteriores,
s;~ prestase a menoscabar
el dnccho
de
las minorias y fuese menos eficaz que otros, para
garantizar
la verdadera
representación
dc todos los
partidos.
El texto <Ir! articulo 111 de la Lej' 85 de 19Hi. que
reglamentÓ el precepto de la Carta, cOIJsagr;~do en el
artículo 45 dd Acto legislativo premenciona<!fl. es del
tenor siguiente:
"Articulo
] 11. En toda elección popular o hecha
por corporación
pública en que haya de votarse por
más de dos individuos,
cuando el número de éstos
sea exadame:1te
divisible por tres, se votarÚ por las
dos terceras partes, y se declararÚn elegidos en el
escrulinio
lo:; candidatos
que hayan obtenido más
votos, h~sta completar el nÚmero total de los indi ,':duos que se trate de elegir.
"Parágrafo
P Cuando el nÚmero de individuos que
han de ser cI,~gidos no sea exactamente divisible por
tres, t21 nÚmero se elevará a la cifra inmediatamente
superior que 3ea divisible por [res, y las dos terceras
partes de eshl cifra, menos UIlO, seI'Ú el nllmcro de
candidatos pOI' el cual se vote,
"Parágrafo
29 La votación se hará separadamente
por pril1{~ipa[c3 y suplentes, en una misma papeleta,
como se dispc·ne en el capítulo VII."
IV
Sistema del cuociente o sistema de Hare.
"Hé aquí UII sistema-dice
Villey, notable expositor de derecho eledoral--bastante
más científico que
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--- 20 -los precedentes (el del voto incompleto Y el del acumulativo). Fue ideado, en 1780, por el Duque Richmond, e incorporado, en 1855, en el proyecto de constitución de Dinamarca, y pasó sin discusión. Thomas
Hare lo sostuvo, sobre todo en Inglaterra, y trazó,
para ponerlo en práctica, un plan sabio, el cual ha
figurado en un proyecto de acto del Parlamento. Di·
cho sistema ha sido expuesto en toda su extensión
en el Tratado sobre la elección de Representantes de
Hare, en 1895, y en un libro de M. Fawcett, intitulado
El proyecto de reforma de M. Hare, simplificado )'
explicado (1860). Stuart Mili se ha hecho apóstol ferviente de este sistema."
Alexander Varenne, uno de los espiritus más brillantes del Parlamento francés, explicó asi la manera
sencilla y práctica como debia funcionar la ley electoral en Francia.
"En mi opinión-dice--el
mecanismo es a la vez
ingenioso y flexible y concilia a maravilla los derechos de la mayoría y los de la mi noria . A primera
vista parece complejo, pero puede exponerse fácil·
mente, de suerte que lo comprenda todo el mundo.
El proyecto descansa en un doble principio: escruti··
nio de lista y representación de las minorías."
Para demostrarlo, pone un ejemplo, que aplicándolo, mutatis mutandis, a la elección de Diputados a
la Asamblea Departamental de Gundinamarca:, verificada el 2 de febrero de 1913, en la Circunscripción
de Bogotá, que elígió cinco Diputados, habría dado
el siguiente resultado:
En la elección expresada tres listas distintas se disputaron el triunfo: la republicana, que reunió 4,142
sufragantes: la conservadora. que obtuvo 4,118, y la
liberal, que recogió 3,117.
La primera operación que debe hacerse es calcular
el cuociente electoral. Se obtiene dividiendo el número total de votantes por el de Diputados que se va
a elegir, o sean 11,377 por 5. Cuociente, 2,275.
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.--. 21 -Ahora se trata de distribuir los cinco puestos entre las tres listas.
Cada lista, dice la ley, recihe tantos puestos cuantas veces el nÚmero de los sufragantcs que obtuvo
contenga el cuociente electoral.
En el ejemplo propuesto, la lista republicana. CO/1
sus 4,14~~votos, alcanzó una vez el cuociente; por tanto tiene derecho a un puesto)" le sobran 1,8li7 votos.
La lista conservadora, que obtuvo '~,118, alcanzó una
"'ez el cnociente; tiene, pues, derecho a un puesto y
le sobrail 1,84a votos. La lista liberal, que recogió
3,128 sufragios, obtuvo una vez el cuociente, luego le'
correspo.lde un puesto y le sobran 853 votos.
Los residuos.
Tenemos, pues, tres puestos distribu idos; quedan
dos: ¿ a {Iué lista o listas deben darse? Apelando al
procedimiento de los promedios, la aplicaciÓn al (~aso
propuesto es como sigue:
La lista republicana, con 4.142 votos, recibiÓ ya un
puesto; d:indole el cuarto, le corresponden dos, o sea
a razón d,~ 2,071 votos por puesto. Ese es su promedio. COllll> a la lista conservadora
le sobran 1,843
votos y a la liberal 853, el quinto puesto dehe darse
a aquélla por ser mayor su promedio.
Terminada la operación, los cinco puestos quedan
distribuidos del modo siguiente, por la doble aplicación del procedimiento del cuociente electoral para la
primera re!)articiÓn, y del de los promedios para los
residuos.
Lista republicana
2
Lista conservadora
2
Lista liberal
1
Por el sistema de voto incompleto que se aplicó a
)a elección mencionada,
la lista republicana alcanzó
el triunfo de tres candidatos, y la lista conservadora.
dos. La lista liberal quedó excluida.
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-
22 --
Atendiendo sólo a la voluntad de la mayoría de los
electores, se obtiene la representación de un partido:
por el sistema de voto incompleto la obtienen dos.
Por el sistema del cuociente electoral se puede alcanzar la representación de dos o más partidos.
El mismo resultado
obtenido por el sistema de
Varenne puede aIcanzarse por el sistema del divisor
comilR o método Hondt, sistema que rige en Bélgica.
El voto graduado, atribuido al matemático francés
Laplace, es otro sistema que puede emplearse para
dar más eficacia a la representación proporcional de
los partidos. Trata del mismo divisor común, pero
más sencillo que éste, y con él se puede sortear la
dificultad que presenta el divisor común respecto de
la uniformidad de votos para cada lista y de la exagerada ingerencia que se da con ello a los directorios
politicos en el resultado de las luchas electorales.
v
Partidos.
Lo relativo a partidos está magistralmente expuesto
por Luis V. Varela en su libro titulado La Democracia práctica, estudios sobre todos los sistemas electorales propuestos para dar representación
proporcional a las mayorías y minorías, en los siguientes
pasajes, que no son otra cosa que el surnmum de las
teorias de notables expositores de derecho electoral:
"No hay grupos de hombres-dice
Varela;-no
ha:r
colectividades de individuos; no hay gremios determinados que puedan pretender derecho a ser representados preferentemente
ni exclusivamente.
"Hay sólo un pueblo único, dividido en opiniones
distintas; pero que todas tienen el derecho de estar
representadas
en el cuerpo que ejerza la soberanía
popular.
"Las proporciones en que cada una de esas opiniones debe estar representada no puede fijarse de an-
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- 23temano Ilor medio de una ese,ala gradual, ode una'
tabla de j ogaritmos.
"Es el nÚmero de sus adherentes el que la determina, viniendo así a fomar el verdadero sistema representati yo, la democracia práctica de una manera
perfecta.
"El pri1.cipio es sencillísimo: la representación
política deh\~ ser proporcional, dando a cada opinión un
número de Representantes
proporcionado
al número
de sus ad herentes.
"Las mayorías tendrán más, las minorías tendráu
menos, pero todos los colores políticos de la opinión
pÚblica Íl~ndrán voz y voto en la discusión y en la
deci~ión de los actos que se ejerzan en nombre de la
soberanía delegada"
Según d artículo 28 del Código Civil, "las palabras
de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, segÚn el uso general de las mismas palabras;
pero cuando el legislador las haya definido expresamente pa ra ciertas materias, se les dar;Í a éstas su
signifkad o legal."
No habiéndose definido, ni en la Constitución
ni
en la ley, lo que debe entenderse por partido, cosa
que, por otra parte, no parece racional pueda hacerse
en tales a:;tos, esa palabra debe tomarse en el sentidtJ
que 3e da el Diccionario de la Lengua, según el cual,
"parHrlo t'S parcialidad o coligación entre los que siguen una misma opinión o interés."
"Conjunto
o
agregnrlo de personas que siguen y defienden una
misma faai<'m, opinión o sentencia." Bien se ve que
el expo:,itor Varela se inspiró en estos mismos términos cuando destacó en su obra el importante pasaje·
transcrito sobre partidos.
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-- 24-·
VI
Consideraciones
generales.
El hecho de que en varias Circunscripciones Elec·
torales algún partido haya obtenido la elección de un
número mayor de funcionarios del que le corresponde, conforme a la ley, en ocasiones mayoría y minoría, debido a la preponderancia de ese partido, a la
indisciplina o indolencia de los partidos contrarios, o
· a combinaciones arteras de unos y olros, a que se
presta el sistema del voto incompleto, fue motivo
para que el legislador de 1920 sancionase el artículo
12 de la Ley 96 de aquel año, a fin de corregir el
abuso. Dicho artículo se limita a disponer que esta
Ley y la 85 de 1916 "serán interpretadas y ejecutadas
por las autoridades y corporaciones que deban darles
cumplimiento o intervenir en su ejecución, en el selltido de acatar, en todo caso, la letra y el espíritu del
· artículo 45 del Acto legislativo número 3 de 1910."
En concepto de vuestra Comisión, ese artículo no
hizo otra cosa que introdueir en la ley reglas de interpretación, ya prescritas en nuestro Código Civil y
· en la Ley 153 de 1887, pues ningún otro mandato COlltiene que altere el Código Electoral y disposiciones
· que rigen la materia.
La práctica y jurisprudencia
creadas por dichas
autoridades y corporaciones, en virtud de ese artículo, han venido a subvertir, en parte, la verdadera rc· presentación proporcional de los partidos.
Ni la Constitución ni la ley han definido lo que
· debe entenderse por partido, cosa que por otra parte
no parece racional pueda hacerse en tales actos, como
ya se dijo, y, sin. embargo, sólo a dos grandes partidos, a los tradicionales, el conservador y el liberal,
se les reconoce el derecho de que sus miembros pue,dan elegir y ser -elegidos con prescindencia absoluta
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de otras colectividades políticas que existan o pueda~
formarse dentro del Estado.
TaIl1po~o existe disposición alguna ni en la Constitución ni en la ley, que permita a las corporaciones
escrutadoras
y :l lo~ tribunales
que dcjwn fallar las
demandas sobre nulidad de la eleceiÓn o escrutinios,
calificar la filiaeión política d(' los sufragantes y funcionarios elegidos. Existen. pur el contrario, preceptos terminantes que se oponen a esa pr::ldica y a esa
jurisprudencia.
El artículo 179 de la Carta Fundamental
precepLúa
que "el sufrq~io se ejerce como funciÓn c'Jllstitucio··
nal"; y los artículos 172 y 17:1 anteriores, reemplazados despm;s por el 4:3 y por el 44 del Ado legislativo
número ;¡ de 19J11, otorgaron esa funciÓn a todos los
ciudadanos liara elegir directamente
Concejeros
y
Diputados a las Asambleas Departamentales,
y a los
que sepan leer y escribir o tengan una renta anual
de lj; :~OO.o propiedad raiz de valor de $ 1.000 cuando
la elección se refiera al Presidente de la Repúhlica II
Representantes
al Congreso Xacional.
De manera que el constitu~'ente de 1910. antes de
sancionm' el principio de la representaciÓn proporcional de los partidos, reconoció a los ciudadanos
que llenasen algunas de las condiciones enumeradas
en dichos arliculos 4:~ y 44, el derecho de elegir directamente aquellos funcionarios.
Este derecho sólo se restringe por la pérdida de h
ciudadanía.
de acuerdo con lo estatuido en los artículos 16, 17 Y 18 de la Constitución.
De slIerte que
los individuo~; que no hayan perdido aquella calidad
pueden cjereer funciones electorales, sin que sea dable a ninguna corporación escrutadora ni trihunales,
anularles sus votos por razón del ejercicio de esa
{unción.
Si pues estas disposiciones son claras y terminantes, y si ellas no pueden o no deben desconocerse sin
menoscahar, (1 mejor dicho, sin destruir la hase esencial de la República y de nuestro sistema de ('obier·
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- 26no, que es representativo y democrático, ¿cómo pensar que los constituyentes de 1910, a quienes se hR
reconocido sabiduría y cordura, hubiesen sancionado.
a raíz de tales disposiciones, un procedimiento cuya
práctica había de ponerse en pugna con otras insti·
tucione~ de nuestro derecho público, no menos <¡agradas y preciosas? ¿Cómo admitir que esos constituyentes hubiesen tenido la intención de arrebatar a
los ciudadanos el derecho a que se computen proporcionalmente sus votos, cualquiera que sea su opinión
o su filiación política, a trueque de favorecer a determinados c<lndidatos de otros partidos?
A este respecto el Consejo de Estado, en sentencia
de 6 de noviembre de 1923, de la cual fue ponente el
ex-Consejero y notable jurisconsulto
doctor Abadía
Méndez, dice lo siguiente:
"Este último sistema (el de la representación proporcional de los partidos por medio del sistema del
voto incompleto) puede tener todos los inconvenientes ímagina})les, como sin duda los tiene, y de los
cuales no es el menor la íntrusión del legislador en
la calificación de opiniones de?endientes
del fuero
interno del ciudadano, que pueden estar sujetas a
mudanzas accidentales o permanentes;
pero en todo
caso, esa fue la voluntad del constituyente colombiano, basada sin duda en la tradicional existencia de
sólo dos p:utidos politicos en Colombia, voluntad que
vino luégo a ser interpretada por los legisladores al
adoptar el sistema del voto incompleto, el cual, como
es sabido, no da Cc'lbida sino a la representación
df'
la mayoría y de una sola minoría; tal voluntad debía.
por lo tanto, respetarse."
Si pues la más alta corporación administrativa
del
EstadG, Hamada a uniformar la jurisprudencia
y procedimientos de nuestra legislación electoral, ha sentado la doctrina de que el orden de cosas existente
sobTe esta m~teria debe respetarse y cumplirse, no
obstante los graves inconvenientes que dicho sistema
presenta, es necesario que el legislador, defensor nato
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de las garantías individuales, provea el medio de evitar, en cuanto ello sea posihle, el desconoeimiento
de
uno de los más valiosos y sagrados derechos del ciu·
dadano.
Vuestra C,)misión, teniendo en cuenta e~ alto espiritu democrÚtico que guió al constituyente de 1005 y
de 1910 para consagrar en nuestro Estatuto político
el principio de que "no hay colectividades de individuos ni gremios determinados
que pueden pretender
derccho a Sl~l' representados
preferentemente
ni exclusiyamclltc";
que la minoria liberal de la hanorahlc
Cámara de H.epresentantes solicita, de manera acertada y patriÓtica, la expediciÓn de un código electoral, fundado en el sistema del cuociente, método más
científico que el que rige actualmente en la República; que el partido c.onservador aspira a mejorar. hasta
donde sea dable. la obra republiC<lIla de la represen·
tación proporcional
de los partidos que tiene iniciada, con beneplácito del país, hace veintidós años; que
la presencia simulLánea de los [>artidos en el Poder
hará que ca(:a uno de ellos se mantenga compacto en
sus filas. que conserve la pureza de sus ideas y que
rlesempeíie la alta misión que le corresponde;
que de
este modo h falsa democracia, que es el Gubierno
exclusivo de la mayoría. según Stuart Mili, quedará
destruida. y habremos establecido la den~ocracia verdadera, que es el Gobierno de todos los partidos.
Vuestra Comisión. teniendo
en cuenta estas consideraciones- -;-epite,---acoge ~. patrocina, con gusto, el
proyecto en mención, con algunas ligeras modificaciones, y se permite recomendado
a la honorable Cámara de Hcpresentantes.
a fin de que se rcalice una
obra de justicia y de conciliación nacional.
Por los expuestos motivos,
el honor de proponer os :
vuestra
Comisión
tiene
"l)¡'se segundo debate al proyecto de ley 'sohre rcforma electOl'al.' presentado a la consideración
de la
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--28honorable Cámara por los miembros de la minoda
liberal, con las modificaciones que en pliego separado
se proponen."
Bogotá, septiembre 29 de 1927.
Bonifacio Vélez-Próspero Márquez-Escipión Jaramillo--Finnamos, aunque con razones distintas, en
parte,negamos a las mismas conclusiones, Mariano
Jara~ilIo--Roberto Castañeda.
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PLIEGO
al pro:,eclo
El artículo
DE MODIFICACIONES
de ley "sobre
1" quedará
reforma
electoral."
así:
Artículo 1" Con el fin de asegurar sístcmátíeament~
la representación
proporcional
de los partidos que
tienen o adquieran existencia política dentro del Estado, toda clección popular o hecha por corporacíl)f1
púhlica, en que haya que votarse por Il1:lS de dos individuos, se hará por el sistema del cllociente elecloral.
29 del articulo
El parágl'afo
29 qu~dará
así:
Parágrafo
2 La Comisión tendrá un Secretario y
un Escribi(~nte nombrados por la misma, el primero
con una asignación igual a la mitad de la del Secretario de la Cámara, y el segundo con una asignación
de :3 100 nll~nsuales,
9
Bonifacio Vélez--Próspero Márquez-Escipión
Jaramillo--Mariano
JaramilJo--Roberto
Castañeda.
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