Reforma Electoral y Cambio de Régimen Político y de Gobierno
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Colección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por México Reforma Electoral y Cambio de Régimen Político y de Gobierno Para el Partido Revolucionario Institucional es un honor presentar la Colección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por México, editada por la Fundación Colosio, A.C. con la colaboración del Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa. Esta colección de cinco volúmenes recoge, de manera plural e incluyente, la visión de actores políticos, especialistas, académicos, servidores públicos y legisladores, en torno a las reformas transformadoras impulsadas por el presidente Enrique Peña Nieto y por las principales fuerzas políticas del país, concretadas entre 2012 y 2014, gracias a un proceso inédito de diálogo y acuerdos. El propósito central de esta colección es dejar un testimonio sobre los principales temas de debate y las posiciones de los diferentes actores políticos en relación con dichas reformas. Adicionalmente, con esta obra nos proponemos difundir por qué era necesaria cada reforma, en qué consiste y qué retos y oportunidades genera para México. En el presente volumen, Reforma Electoral y Cambio de Régimen Político y de Gobierno: por una democracia de resultados, se incluyen diversos ensayos sobre la trascendencia histórica del Pacto por México y la Reforma Político-Electoral. Se abordan los principales aspectos e implicaciones de las modificaciones constitucionales al régimen político y de gobierno en México, derivados de esta reforma. Se analizan los temas más relevantes de la reforma electoral y de la nueva Ley General de Partidos Políticos. Se revisan los cambios legales en materia de participación ciudadana y candidaturas independientes. Se plantean diversas posturas en torno a la reforma política del Distrito Federal, la cual constituye una asignatura pendiente, y se presenta un balance general de la reforma, así como las visiones de los diferentes actores políticos sobre la misma. 5 Volumen 5 Reforma Electoral y Cambio de Régimen Político y de Gobierno Por una democracia de resultados Fernando Agiss Bitar J. Alberto Aguilar Iñárritu Samuel Aguilar Solís Jorge Alcocer Villanueva Eduardo Andrade Sánchez Enrique Burgos César Camacho Rogelio Carbajal Lorenzo Córdova Vianello Javier Corral Rosa María de la Torre Torres Cristina Díaz Salazar Alfredo Femat Flores Adrián Gallardo Diva Hadamira Gastélum Arely Gómez González Yomara Guerra J. Francisco Guerrero Joaquín Hendricks Díaz Gustavo Madero Muñoz Juan Molinar Horcasitas Arturo Huicochea Jorge Islas L. Claudio Jones Mauricio López Velázquez Aurelio Nuño Ivonne Ortega Pacheco Jesús Silva Elizalde Felipe Solís Acero Luis Carlos Ugalde Martín Vivanco Lira Jesús Zambrano Grijalva Presentación Miguel Ángel Osorio Chong Prólogo César Camacho Coordinadores Adrián Gallardo • Jesús Silva Colección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por México Reforma Electoral y Cambio de Régimen Político y de Gobierno Reforma Electoral y Cambio de Régimen Político y de Gobierno Por una democracia de resultados César Camacho Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario Institucional Ivonne Ortega Pacheco Secretaria General del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario Institucional Adrián Gallardo Presidente de la Fundación Colosio, A.C. Luis Vega Aguilar Secretario de Finanzas y Administración del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario Institucional ∏ Adrián Gallardo • Jesús Silva Coordinadores Reforma Electoral y Cambio de Régimen Político y de Gobierno Por una democracia de resultados Fernando Agiss Bitar J. Alberto Aguilar Iñárritu Samuel Aguilar Solís Jorge Alcocer Villanueva Eduardo Andrade Sánchez Enrique Burgos César Camacho Rogelio Carbajal Lorenzo Córdova Vianello Javier Corral Rosa María de la Torre Torres Cristina Díaz Salazar Alfredo Femat Flores Adrián Gallardo Diva Hadamira Gastélum Arely Gómez González Yomara Guerra J. Francisco Guerrero Joaquín Hendricks Díaz Gustavo Madero Muñoz Juan Molinar Horcasitas Arturo Huicochea Jorge Islas L. Claudio Jones Mauricio López Velázquez Aurelio Nuño Ivonne Ortega Pacheco Jesús Silva Elizalde Felipe Solís Acero Luis Carlos Ugalde Martín Vivanco Lira Jesús Zambrano Grijalva Presentación Miguel Ángel Osorio Chong Prólogo César Camacho Coordinadores Adrián Gallardo • Jesús Silva MÉXICO • 2014 Primera edición, 2014 Colección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por México Reforma Electoral y Cambio de Régimen Político y de Gobierno © 2014 Fundación Colosio, A.C. Julio Verne No. 51 Colonia Polanco Delegación Miguel Hidalgo C.P. 11560, México, D.F. www.fundacioncolosio.mx © 2014 Por características tipográficas y de diseño editorial Miguel Ángel Porrúa, librero-editor Derechos reservados conforme a la ley ISBN 978-607-401-924-7 volumen 5 ISBN 978-607-401-919-3 obra completa Diseño de portada: Francisco Ortega Corral Imagen de portada: Leopoldo Flores El Hombre Sol, 1980 Detalle del cosmovitral del Jardín Botánico de la ciudad de Toluca de Lerdo, Estado de México. Queda prohibida la reproducción parcial o total, directa o indirecta del contenido de la presente obra, sin contar previamente con la autorización expresa y por escrito de la Fundación Colosio, A.C. y gemaporrúa, en términos de lo así previsto por la Ley Federal del Derecho de Autor y, en su caso, por los tratados internacionales aplicables. PRINTED IN MEXICO IMPRESO EN MÉXICO libro impreso sobre pa p e l de fa b r i c a c i ó n ecológica con bulk a 80 g ra m o s w w w. m a p o r r u a . c o m . m x Amargura 4, San Ángel, Álvaro Obregón, 01000 México, D.F. ...vivir en democracia no es solo lograr la igualdad ante las urnas, sino lograr una igualdad de oportunidades ante la vida. E nrique P eña Nieto Presidente de los Estados Unidos Mexicanos Contenido Presentación Miguel Ángel Osorio Chong . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Prólogo César Camacho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Introducción Adrián Gallardo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Capítulo 1 El Pacto por México y la Reforma Político Electoral La necesidad histórica del Pacto por México Aurelio Nuño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Presidencia democrática y Pacto por México hacen al Estado eficaz César Camacho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Pactar es ganar Arturo Huicochea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 La Reforma Político Electoral del pan Juan Molinar Horcasitas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Reforma Política o regresión Jesús Zambrano Grijalva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Los treinta puntos Revisión a cargo de la Fundación Colosio, A.C. . . . . . . . . . . . 61 Capítulo 2 Cambio de régimen político y de gobierno Giovanni Sartori y algunas objeciones sobre el tránsito a un régimen parlamentario Jorge Islas L. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La reelección inmediata de legisladores en México Yomara Guerra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El 67 71 gobierno de coalición mexicano: una mirada constitucional Martín Vivanco Lira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Los gobiernos de coalición en México: retos y desafíos Rosa María de la Torre Torres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Tres propuestas polémicas Jorge Alcocer Villanueva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Gobiernos de coalición: rediseño del régimen de gobierno Javier Corral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Riqueza del constitucionalismo local Eduardo Andrade Sánchez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Capítulo 3 Ley de partidos y Reforma Electoral Hacia una revisión del marco legal de los partidos políticos Mauricio López Velázquez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 8 • Contenido ¿Son los partidos políticos organizaciones de ciudadanos? Joaquín Hendricks Díaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 ¿Necesitábamos una Ley General de Partidos? Claudio Jones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 La reforma de la equidad Rogelio Carbajal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 ¿Otra Reforma Electoral? Samuel Aguilar Solís . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 ¿Por qué rechazar la idea de crear un Instituto Nacional centralizado? Luis Carlos Ugalde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 Reforma Electoral para un Estado eficaz Alfredo Femat Flores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 Capítulo 4 Participación ciudadana Cartas ciudadanas Cristina Díaz Salazar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 Mecanismos de democracia directa Jesús Silva Elizalde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 Candidatos independientes vs. candidatos de partidos Fernando Agiss Bitar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 Capítulo 5 Reforma Política del Distrito Federal: asignatura pendiente Estado 32 o Ciudad Capital Arely Gómez González . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 Contenido • 9 La Reforma Política del Distrito Federal: un detonador del federalismo mexicano del siglo xxi J. Alberto Aguilar Iñárritu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 Sí a la Reforma Política del DF: una oportunidad democrática para el desarrollo de los capitalinos Ivonne Ortega Pacheco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 Capítulo 6 Balance de la Reforma Político Electoral Aspectos generales de la Reforma Electoral Felipe Solís Acero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 Del ife al ine: retos y perspectivas J. Francisco Guerrero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 La Reforma Política de 2014 Enrique Burgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 ¿Paridad alcanzada o asignatura pendiente? Diva Hadamira Gastélum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 Capítulo 7 Visión plural de la Reforma Político Electoral Sí es posible mover a México Enrique Peña Nieto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 La democracia es tránsito y destino César Camacho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 La Reforma Político Electoral: triunfo histórico de los mexicanos Gustavo Madero Muñoz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335 El ine, una institución de grandes miras Lorenzo Córdova Vianello . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 10 • Contenido La transición mexicana y los retos de la democracia eficaz Adrián Gallardo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 Anexo Compromisos del Pacto por México en materia Político Electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 Presentación Miguel Ángel Osorio Chong Del diálogo al acuerdo La construcción y el perfeccionamiento de nuestra democracia son tareas permanentes. Para ello, las instituciones que hemos forjado los mexicanos a lo largo de nuestra historia son, como lo ha dicho el presidente Enrique Peña Nieto, la principal fortaleza que tenemos para trabajar juntos y superar los desafíos que enfrentamos como Nación. Las instituciones deben de responder a los retos de cada momento, ser sólidas para garantizar estabilidad y certidumbre, pero también flexibles para renovarse y seguir dando resultados. Con eso en mente, en diciembre de 2012, el Gobierno de la República y las fuerzas políticas más representativas de nuestro país, suscribimos un acuerdo histórico para transformar a México. Los objetivos eran claros: elevar la productividad, fortalecer y ampliar los derechos y afianzar nuestro régimen democrático y de libertades. Estas aspiraciones quedaron plasmadas en el Pacto por México, que se fundó bajo el espíritu de diálogo plural y representativo de nuestra República. La suscripción del mismo no fue un reto sencillo. Requirió por una parte, un voto de confianza de cada una de las partes involucradas, y en ese sentido, una gran madurez y responsabilidad para encontrar en las diferentes visiones políticas de México, un proyecto compartido de Na15 ción. Y en segundo término, era indispensable un intenso trabajo político y técnico por parte del Constituyente Permanente. Fue así como se impulsaron 11 reformas estructurales que hoy son la base de la transformación y el desarrollo para México. Una de ellas, surgió de la necesidad de perfeccionar las instituciones políticas y las normas en materia electoral, para fortalecer a nuestra democracia, modernizar el sistema de gobierno y adecuarlo a las necesidades actuales de nuestra sociedad. El diagnóstico mostraba que el sistema político mexicano debía ser más dinámico, transparente y competitivo; que era necesario transitar de una concepción democrática limitada a las formas de acceso al poder, a una que atendiera también las formas en que éste se ejerce. Así, se incluyó un apartado en la agenda del Pacto por México que contempló un conjunto de “Acuerdos para la Gobernabilidad Democrática”. El punto de partida era que: “La pluralidad política del país es una realidad innegable derivada de un proceso largo e inacabado de transición democrática. Esta pluralidad muestra que ninguna fuerza política puede gobernar en solitario, por lo que resulta indispensable alcanzar acuerdos mediante el diálogo y la negociación institucional para que todas las fuerzas políticas se corresponsabilicen de la conducción del país y de sus problemas. Es necesario impulsar reformas que hagan más funcional al régimen político para darle gobernabilidad al país, ampliando y mejorando su sistema democrático”. Los Acuerdos para la Gobernabilidad Democrática cobraron forma y realidad en un amplio proceso legislativo y en un rediseño institucional en el que todas las voces participaron. Esto dio lugar a la Reforma Político Electoral del 2014. Se trata de un conjunto de medidas que pueden agruparse de la siguiente manera: 16 • Miguel Ángel Osorio Chong Reforma al Régimen de Gobierno Para alentar la corresponsabilidad entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo, se adoptó la figura de gobierno de coalición. Se trata de un medio para incentivar el diálogo propositivo y la colaboración, en beneficio de los mexicanos. Así, el presidente de la República podrá optar por proponer su uso a cualquiera de los partidos políticos representados en el Congreso de la Unión. En caso de adoptarlo, el gabinete será ratificado por el Senado. Independientemente de ello, el secretario de Relaciones Exteriores deberá ser ratificado por el Senado de la República y el de Hacienda y Crédito Público por la Cámara de Diputados. La adopción de esta medida rompe con paradigmas y consolida un Poder Ejecutivo más incluyente y un Poder Legislativo más dinámico. De la misma manera, a partir del 2018, la Cámara de Diputados tendrá la facultad de aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y el Senado de la República hará lo propio con la Estrategia Nacional de Seguridad Pública. Con los gobiernos de coalición, se imprime de manera permanente en las instituciones políticas mexicanas el espíritu de acuerdo y cooperación que dio lugar al Pacto por México. Rediseño institucional Una democracia más eficaz, requería necesariamente de instituciones mejor equipadas para servir a la ciudadanía, garantizar el voto y dar certeza a los mexicanos de los procesos electorales. El rediseño ocurrió en dos sentidos: primero, al transformar a la Procuraduría General de la República ( pgr) en una Fiscalía General y dotar al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (coneval) de nuevas facultades para desarrollar una política social de Estado. Presentación • 17 De esta manera, ambas instituciones gozarán ahora de mayor autonomía en su toma de decisiones, lo que se traducirá en gestiones más eficaces y en una mayor independencia para garantizar su profesionalismo. Por otra parte, el ife evoluciona y se fortalece como el nuevo Instituto Nacional Electoral (ine) que además de las federales, ahora podrá organizar las elecciones en cualquier estado de la República si así se requiere. A partir del establecimiento de criterios generales y la distribución de competencias, también está facultado para coordinarse con los organismos públicos electorales locales de una manera más eficiente. Por último, el ine cuenta ahora con un Sistema Nacional de Fiscaliza- ción que podrá utilizar para velar por la transparencia de los comicios. Revisión y actualización de reglas y procedimientos electorales En materia electoral, además de la transformación del ine, se definieron reglas para un nuevo sistema nacional de partidos y elecciones. La reforma dispuso nuevos requisitos para lograr y mantener el registro como partido político1, así como los contenidos mínimos de sus documentos básicos. De igual manera, se garantiza por primera vez la paridad de género en las candidaturas, coadyuvando a saldar una deuda histórica que nuestro sistema político tenía con las mujeres. Se reconoce el derecho de los candidatos independientes para acceder al financiamiento público y a espacios en radio y televisión, lo que les permitirá competir en igualdad de circunstancias con los partidos; y se establecieron causales de nulidad por la adquisición de tiempos en medios electrónicos, o por el uso de recursos de procedencia ilícita, lo que propicia una competencia más equitativa y más transparente. 1 Se incrementa del 2% al 3% el mínimo requerido del total de la votación válida emitida para mantener el registro de un partido político y para que pueda participar en el reparto de curules y escaños de representación proporcional. 18 • Miguel Ángel Osorio Chong La reelección y otras disposiciones Uno de los cambios más significativos de esta reforma es la reelección de alcaldes y legisladores a nivel federal y local. De esta forma, se generan los incentivos adecuados para que los representantes populares atiendan de mejor manera a las necesidades de sus votantes, y que ellos a su vez, tengan una mejor forma de premiar o castigar su desempeño. Otro avance de suma importancia para los derechos políticos y electorales de los ciudadanos se plasmó en la regulación de las cartas ciudadanas, como lo son las candidaturas independientes y la consulta popular que se reguló en este contexto. Es importante destacar que la reforma también introduce un cambio en la fecha de la toma de posesión del presidente de la República2 para acortar los periodos de transición. Adicionalmente, señala límites a la sobrerrepresentación en la integración de legislaturas locales.3 Como se puede apreciar, se trata de una reforma integral y de gran calado. No sólo se revisa la regulación de la contienda política, sino que se modernizan las instituciones y sobre todo, se establecen mejores parámetros para ejercer el poder, en beneficio de las y los mexicanos. En suma, ahora los ciudadanos cuentan con mejores mecanismos para ejercer sus derechos y los gobernantes con más obligaciones para rendirles cuentas. 2 El Ejecutivo Federal tomará posesión el 1 de octubre del año de la elección. La reforma entrará en vigor hasta el 1 de diciembre de 2018 por lo cual el período presidencial comprendido entre 2018 y 2024, iniciará el 1 de diciembre de 2018 y concluirá el 30 de septiembre de 2024. 3 Ningún partido podrá tener un número de diputados locales que represente un porcentaje de integración de la Legislatura superior en 8% a su porcentaje de votación en la elección correspondiente. Presentación • 19 Conclusión A partir de la Reforma Político Electoral, México cuenta con más y mejores herramientas para facilitar los acuerdos que requiere el país. Hoy, el sistema electoral mexicano es más transparente; nuestro régimen político ha sido actualizado a las necesidades de nuestros tiempos y, tenemos instituciones mejor preparadas para garantizar el respeto al voto y el derecho ciudadano a ser votado. Con esta reforma, reafirmamos que la democracia no debe ser sólo un fin, sino un medio para que los ciudadanos vivamos con mayor seguridad, tengamos mejores resultados de nuestros gobiernos y, con ello, una mejor calidad de vida. En democracia cabe el disenso, pero se debe trabajar privilegiando siempre el acuerdo, el respeto mutuo y, sobre todo, el respeto a la ley. Porque como decía en un inicio, al respetar a nuestras instituciones, fortalecemos a nuestro país y crecemos como sociedad. Los cambios constitucionales aprobados a finales de 2013 y promulgados en enero del 2014, se inscriben en un largo proceso de transformación político-institucional que arrancó en México a mediados de los años setenta del siglo pasado. La diferencia de la reciente Reforma Constitucional con las anteriores, es el marco general en que se inscribe. Por primera vez en nuestra historia se trasciende la inmediatez del tema electoral, haciendo de la buena política, del diálogo y de la construcción de acuerdos, mecanismos para construir una ruta de transformaciones largamente postergadas para México. Hoy, la prioridad es instrumentar las reformas para pasar de una democracia que gobierna a una democracia que transforma; de una democracia electoral, a una democracia donde la participación activa de la sociedad sea cada vez más la base de la toma de decisiones públicas. Así, los mexicanos concluimos una primera gran fase del proyecto transformador. 20 • Miguel Ángel Osorio Chong Todas estas reformas se complementan entre sí y parten de objetivos concretos. En conjunto, dotan a nuestro país de un marco jurídico e institucional para alcanzar un México más próspero y de mayores oportunidades para todos. Actualmente, en el gobierno del presidente Enrique Peña Nieto trabajamos en la implementación eficaz de cada una de las modificaciones constitucionales y legislativas realizadas. Para ello, la participación de todas las y los mexicanos es fundamental, pues es así como podemos seguir avanzando en la consolidación del México que todos queremos. Miguel Ángel Osorio Chong Seceretario de Gobernación del Gobierno de la República Prólogo César Camacho Para el Partido Revolucionario Institucional es un honor presentar la Colección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por México, editada por la Fundación Colosio, A.C., con la colaboración del Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa. Esta colección de textos recoge, de manera plural e incluyente, la visión de actores políticos, especialistas, académicos, servidores públicos y legisladores, en torno a las reformas transformadoras impulsadas por el presidente de la República Enrique Peña Nieto y por las principales fuerzas políticas del país, concretadas entre 2012 y 2014, gracias a un proceso inédito de diálogo y acuerdos políticos. El propósito central de esta Colección es dejar un testimonio sobre los principales temas de debate y las posiciones de los diferentes actores políticos en relación con dichas reformas. Adicionalmente, con esta obra nos proponemos difundir porqué era necesaria cada reforma, en qué consiste y qué retos y oportunidades genera para México. La colección incluye cinco volúmenes. El primero de ellos está dedicado a la Reforma Energética; el segundo aborda la Reforma Social y Hacendaria; el tercero se refiere a las Reformas de Telecomunicaciones y Competencia Económica; el cuarto trata de la Reforma Educativa; y el quinto volumen presenta la Reforma Político Electoral. 25 Cada uno está integrado por una colección de ensayos escritos por quienes fueron protagonistas de la reforma respectiva desde los ámbitos del Gobierno Federal, los partidos políticos, el Consejo Rector del Pacto por México y el Congreso de la Unión, así como por reconocidos académicos y especialistas nacionales e internacionales. También se han incluido algunos discursos emblemáticos, en los que se expresa la visión de los poderes públicos y de las diferentes fuerzas políticas. En el presente volumen, Reforma Electoral y Cambio de Régimen Político y de Gobierno: por una democracia de resultados, se incluyen diversos ensayos sobre la trascendencia histórica del Pacto por México y la Reforma Político Electoral. Se abordan los principales aspectos e implicaciones de las modificaciones constitucionales al régimen político y de gobierno en México, derivados de esta reforma. Se analizan los temas más relevantes de la Reforma Electoral y de la nueva Ley General de Partidos Políticos. Se revisan los cambios legales en materia de participación ciudadana y candidaturas independientes. Se plantean diversas posturas en torno a la Reforma Política del Distrito Federal, la cual constituye una asignatura pendiente, y se presenta un balance general de la Reforma Político Electoral. Maquiavelo escribió que “Los hombres más enaltecidos por sus actos son los que con instituciones y leyes reforman las repúblicas”. Eso es justamente lo que han hecho los políticos de esta generación, senadores, diputados federales y locales, y dirigencias de los diferentes partidos, en un contexto en el que han sido determinantes el talento político y el talante democrático que ha demostrado el presidente republicano, Enrique Peña Nieto. Congruente con sus convicciones, fiel a sus compromisos y atento a las demandas de una sociedad enterada, exigente y participativa como la mexicana, el Ejecutivo promulgó, más que una Reforma Política, la reforma de la política. Reforma de la política porque otorga poder al ciudadano sin detrimento de las capacidades de las instituciones; fortalece a la voluntad 26 • César Camacho popular, como única fuente de poder público; y traslada facultades del gobierno a otros elementos del Estado. Si bien esta reforma surgió de la necesidad de robustecer el sistema electoral, pronto sobrepasó esa inquietud y se orientó hacia el perfeccionamiento de la vida pública en su conjunto. Ya lo anticipaba Colosio cuando nos propuso lograr la “reforma del poder”. Es una reforma que imprime mayor calidad a la democracia. Expreso mi más amplio reconocimiento y gratitud a quienes generosamente colaboraron aportando sus textos para la realización de esta publicación. También reconozco a la Fundación Colosio, A.C., presidida por Adrián Gallardo, la iniciativa y el trabajo para coordinar y editar estos cinco volúmenes con la colaboración del Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa. Estoy seguro que los textos que forman parte de la presente colección habrán de convertirse en un referente obligado para todos aquellos interesados en conocer, desde una perspectiva plural, los contenidos, alcances y beneficios de estas históricas reformas. César Camacho Presidente del cen del pri Introducción Adrián Gallardo Por una democracia de resultados Adrián Gallardo* En su libro, México, la gran esperanza, Enrique Peña Nieto enfatizó la urgencia de “pasar de una democracia meramente electoral a una democracia de derechos plenos“. Destacó, además, que para lograr esta “segunda transición” también requerimos una democracia eficaz. En ese sentido, la transición a la democracia superó los principales retos del acceso al poder, pero no solventó los problemas del ejercicio y control efectivo del poder público. Así, la transición generó grandes expectativas debido al balance positivo en materia electoral, pero insatisfactorio en cuanto al desempeño de gobierno. En efecto, hoy en México y en el mundo la democracia ha triunfado en el terreno de los valores, pero enfrenta serios cuestionamientos en el ámbito de los resultados. Por ello, si en el pasado el gran reto de México fue la transición democrática, en la actualidad, el mayor desafío que nuestro país enfrenta en materia político electoral es la consolidación de la democracia, es decir, transitar del ejercicio electoral a una democracia eficaz y de calidad. Con esa convicción, en diciembre de 2012 el presidente de la República y los dirigentes nacionales del pri, pan y prd, suscribieron el Pacto por México, en el cual se incluyeron compromisos concretos para modificar el régimen político y de gobierno, y actualizar la legislación electoral. *Presidente de la Fundación Colosio, A.C. 31 Después de un amplio proceso de diálogo, negociaciones y acuerdos, el 10 de febrero de 2014 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la Reforma Constitucional en materia Político Electoral, en tanto que el 23 de mayo de 2014 entró en vigor la legislación secundaria correspondiente. El Decreto que contiene la reforma constitucional es el más vasto de una reforma en su tipo, pues modifica 31 artículos de la Carta Magna. Los cambios se dividen en dos apartados específicos: 1) los relacionadas con el régimen político y de gobierno y 2) los relativos a la materia electoral. Finalmente, la reforma cuenta con un régimen transitorio de 21 preceptos; la amplitud de los artículos transitorios se explica en virtud de la muy amplia gama de modalidades para la entrada en vigor de los diversos temas que la conforman. En lo que respecta al cambio de régimen político y de gobierno, la reforma tiene importantes modificaciones entre las que destacan: la figura de gobierno de coalición, la reelección legislativa y municipal, la creación de la Fiscalía General de la República autónoma, la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo por parte del Congreso de la Unión y de la Estrategia Nacional de Seguridad por parte del Senado de la República, así como la autonomía del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (coneval). Por su parte, con la Reforma Electoral, como lo ha señalado Lorenzo Cordova Vianello, Consejero presidente del ine, ...se pasó de un modelo electoral compuesto de un sistema electoral federal y treinta y dos sistemas electorales locales, a un sistema nacional de elecciones en el que coexisten una autoridad nacional y treinta y dos autoridades locales; se creó un órgano administrativo de carácter nacional, con competencias claras y atribuciones para las elecciones locales y se concibió una autoridad que coordina y garantiza los mismos parámetros de aplicación de las leyes por parte de las autoridades locales, a fin de estandarizar las condiciones de la 32 • Adrián Gallardo competencia electoral en todas las elecciones y de impulsar una democracia más transparente e imparcial en todo el país.1 Se trata de una reforma que modifica las reglas de la competencia política y el sistema de partidos políticos, fortalece la fiscalización y el régimen de sanciones, regula la participación ciudadana, así como las facultades de la autoridad electoral nacional, mediante la modificación o creación de, entre otras, las siguientes leyes: • Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales ( lgipe). • Ley General de Partidos Políticos ( lgpp). • Ley General en Materia de Delitos Electorales ( lgmde). • Ley Federal de Consulta Popular ( lfcp). Además se modifica la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en materia electoral. El presente volumen aborda los principales elementos que formaron parte del debate de esta gran reforma, desde una perspectiva plural. Para la Fundación Colosio, A.C. y para el pri, es un honor contar con la participación del Lic. Miguel Ángel Osorio Chong, secretario de Gobernación, quien aporta su visión sobre esta trascendente reforma en la presentación de este volumen. El capítulo 1 está dedicado al Pacto por México y la Reforma Político Electoral. En él, se describe el contexto y riqueza de visiones y argumentos que se esgrimieron en el debate sobre esta reforma; dicho capítulo incluye los ensayos del Jefe de la Oficina de la Presidencia de la República, Aurelio Nuño; el presidente del cen del pri, César Camacho; el Coordinador de Estrategia del cen del pri, Arturo Huicochea; el Director General de la Fundación Rafael Preciado Hernández del pan, Juan Molinar Horcasitas y del presidente del Partido de la Revolución Democrática, Jesus Zambrano. 1 Instituto Nacional Electoral (ine). (2014). Compendio de Legislación Nacional Electoral. México: ine, fepade, unam y tepjf. Introducción • 33 En el capítulo 2, Cambio de régimen político y de gobierno, se incluyen diversas reflexiones sobre el parlamentarismo, la reelección consecutiva, los gobiernos de coalición y la legislación local desde la perspectiva de algunos legisladores y especialistas como Jorge Islas L., Yomara Guerra, Martín Vivanco, Rosa María de la Torre, Jorge Alcocer, Javier Corral y Eduardo Andrade Sánchez. El capítulo 3 se titula Ley de partidos y Reforma Electoral. En este apartado se recogen las participaciones de Mauricio López Velázquez, presidente del Comité Directivo del pri en el Distrito Federal; Joaquín Hendricks Díaz, secretario Técnico del Consejo Político Nacional del cen del pri; Claudio Jones, Director académico de la Fundación Rafael Preciado Hernández del pan; Rogelio Carbajal, ex representante del pan ante el ine; Samuel Aguilar, secretario de Acción Electoral del cen del pri; Luis Carlos Ugalde, ex consejero presidente del ife y, finalmente, Alfredo Femat Flores, asesor jurídico en el Senado de la República. El capítulo 4 titulado Participación ciudadana, contiene tres ensayos de la autoría Jesús Silva Elizalde, investigador de la Fundación Colosio, A.C.; Cristina Díaz, Senadora de la República y Fernando Agiss Bitar, especialista electoral. Estos ensayos abordan las virtudes y áreas de oportunidad de la democracia participativa y sus diferentes formas de expresión. El capítulo 5 está dedicado a un tema que permanece en el tintero legislativo, es decir, la Reforma Política del Distrito Federal. En este capítulo se incluyen las participaciones de J. Alberto Aguilar Iñárritu, especialista en análisis político; Ivonne Ortega, secretaria general del pri cen del y Arely Gómez, Senadora de la República. En el capítulo 6, Balance de la Reforma Político Electoral, se desarrolla un análisis de las modificaciones, expectativas y alcances de las modificaciones constitucionales, con la participación de Felipe Solís Acero, Subsecretario de Enlace Legislativo de la consejero del Gastelum. 34 • Adrián Gallardo ife segob; Francisco Guerrero, ex y, finalmente, los senadores Enrique Burgos y Diva El capítulo 7, Visión plural de la Reforma Político Electoral recoge los tres discursos presentados el 31 de enero del 2014, en el marco de la promulgación de la Reforma Política. En ese sentido, el discurso del presidente Peña Nieto reconoce el compromiso y la altura de miras de los legisladores que hicieron posible esta reforma. César Camacho por su parte destaca las ventajas de la nueva legislación. Asimismo, Gustavo Madero aborda la importancia de la reforma como una herramienta que combate la impunidad y la opacidad en nuestro sistema político. También se incluye el discurso de Lorenzo Córdova Vianello, Consejero presidente del ine durante la Sesión de Instalación del Consejo General del instituto. Finalmente, se presenta el ensayo, La transición mexicana y los retos de la democracia eficaz, en el que se hace una revisión de la transición democrática de México y un análisis prospectivo de los retos que enfrenta México para lograr una democracia eficaz. La Reforma Político Electoral es por sí misma, un logro del diálogo político, del liderazgo incluyente del presidente Enrique Peña Nieto y de la actitud constructiva de las principales fuerzas políticas de México. En general, los especialistas en materia constitucional y de derecho electoral valoraron positivamente las modificaciones al régimen político y de gobierno, en tanto que expresaron algunas reservas respecto al nuevo modelo electoral. Por supuesto, los resultados de esta reforma en el terreno de los hechos, habrán de apreciarse a partir del proceso electoral de 2015. Sin embargo, hay que subrayar que el reto de elevar la calidad de nuestra democracia, exige además de modificaciones legales e institucionales, un cambio cualitativo en la conducta de los actores políticos, para unir al propósito de la eficacia, el principio de la ética pública. Capítulo 1 El Pacto por México y la Reforma Político Electoral La necesidad histórica del Pacto por México 1 Aurelio Nuño* A lo largo de las últimas décadas, México transitó exitosamente hacia una democracia electoral plena en la que los ciudadanos ejercen de manera efectiva su derecho al voto. No obstante, la igualdad ante las urnas no es suficiente para lograr la igualdad de oportunidades sociales, económicas y de libertades para todos los mexicanos. Por ello, en este momento de nuestra historia, nuestro propósito colectivo debe ser la culminación de una transición democrática más amplia para pasar de una democracia meramente electoral a una democracia de resultados que permita distribuir los frutos del desarrollo de manera más equitativa y garantizar la universalidad de los derechos plasmados en nuestra Constitución. El origen histórico de los retos que enfrentamos Tras la Revolución Mexicana, los gobernantes enfrentaban un contexto de gran inestabilidad política, económica y social, y tenían que reconstruir un Estado debilitado. Para salir de este laberinto, los generales emanados de la revolución, como líderes nacionales, articularon una gran coalición entre el gobierno, campesinos, obreros y empresarios. Para sellar esta coalición con comunidades agrarias y organizaciones campesinas, el gobierno realizó la reforma agraria. Con base en el artícu*Jefe de la Oficina de la Presidencia de la República. 39 lo 27 de la Constitución, se crearon leyes que permitieron el reparto de tierras y se iniciaron programas de irrigación y de créditos. Al mismo tiempo, se incorporaron a líderes agrarios en posiciones importantes en el gobierno. A cambio de estos beneficios, los campesinos apoyaron al gobierno y conformaron milicias agrarias con capacidad de movilización en contra de generales rebeldes. Si bien la mayoría de los campesinos organizados tenía derecho a recibir tierras, el reparto tomaba tiempo en llevarse a cabo. Esto resultó ser un mecanismo de clientelismo político muy efectivo: los campesinos que recibían tierras apoyaban al gobierno, pero quienes aún esperaban obtenerlas lo apoyaban más. En el caso de los obreros se instrumentó una estrategia similar. Con base en el artículo 123 de la Constitución, se fomentó la formación de sindicatos y se incorporó a los líderes obreros al gobierno. De la misma manera que se promovió al Partido Nacional Agrarista, también se impulsó al Partido Laborista Mexicano. Estos beneficios fueron otorgados a cambio del apoyo de los trabajadores al gobierno y la conformación de milicias obreras. Así como la repartición de tierras fue clave para generar relaciones clientelares con los campesinos, las Juntas de Conciliación y Arbitraje fueron los mecanismos privilegiados para generar relaciones clientelares con el sector obrero, ya que éstas validaban aspectos clave de las relaciones laborales como los contratos colectivos de trabajo y las elecciones de dirigentes obreros. Para sumar a empresarios y comerciantes a la coalición se les ofrecieron exenciones, privilegios fiscales y/o políticas proteccionistas para evitar la competencia con productos importados. De esta manera, conforme los grupos —como por ejemplo la industria textil— se sumaban a la coalición, recibían el doble beneficio de ver reducidas sus tasas de impuestos, así como un incremento en los aranceles a la importación de sus productos. Esta estrategia fue tan exitosa que fue seguida por prácticamente todos los sectores de la economía y rápidamente se extendió al sector agrario, que en 1927 consiguió la exención total de impuestos al ejido. De esta 40 • Aurelio Nuño manera, al entrar a la coalición, los empresarios, comerciantes e incluso campesinos, obtenían tratos fiscales privilegiados a cambio de su apoyo político al gobierno, así como la garantía de pago de impuestos limitados. La escasa recaudación fiscal producto de este pacto no representó un problema serio para el gobierno durante las primeras décadas después de la revolución. La relación del gobierno con los campesinos, que constituían la mayor parte de la población, no era particularmente costosa porque la tierra a repartir había sido tomada por la fuerza durante la lucha armada. Los créditos, aunque importantes, eran limitados y generalmente dirigidos a los grupos y las tierras más productivos. La población urbana, que fue minoría hasta los años sesenta, obtuvo un limitado pero eficiente Estado de bienestar a través del imss y el issste, que se sumaron a prestaciones logradas anteriormente como la jornada de ocho horas y el sistema de pensiones de la burocracia. Estos servicios iban dirigidos a una población relativamente pequeña, de modo que el sistema de cuotas diseñado para su financiamiento fue suficiente y permitió a la hacienda pública invertir de manera eficaz su modesta recaudación en infraestructura y educación. En los años setenta, se dieron los primeros síntomas del agotamiento del modelo de baja recaudación fiscal combinado con un sistema proteccionista de industrialización basada en la sustitución de importaciones. Por un lado, la industrialización y el crecimiento económico transformaron a las ciudades en los nuevos motores del desarrollo, con una población que gracias a la seguridad social y el bienestar económico empezaba a multiplicarse y a vivir más años. Por otro lado, las oportunidades de vida en el campo se reducían conforme disminuía la disponibilidad de tierra para repartir y la población rural también se multiplicaba. La combinación de estos dos fenómenos culminó en un éxodo rural que, en unos cuantos años, saturó a las ciudades de nuevos pobladores que exigían, además de empleos, un gran número de servicios como salud, educación, vivienda, agua, luz, drenaje, calles y seguridad, lo que generó una fuerte presión fiscal al Estado. La necesidad histórica del Pacto por México • 41 Al mismo tiempo, el modelo de sustitución de importaciones empezaba a fomentar la formación de monopolios y oligopolios que ofrecían poca variedad de productos, de mala calidad y a precios altos, frenando la competitividad y el dinamismo de la economía. En lugar de responder a estos retos con una Reforma Hacendaria estructural y liberalizando la economía, el país se endeudó y el sector público se involucró crecientemente en actividades productivas. Hacia finales de la misma década, el auge del petróleo permitió aplazar aún más una Reforma Hacendaria integral. Finalmente, en los años ochenta, la deuda pública generó una crisis económica que puso a México al borde de la bancarrota y exigió un largo periodo de ajuste fiscal que además de tener altísimos costos sociales para la población en general, desató la inconformidad de muchos de los grupos clientelares que se habían formado y desarrollado al amparo de la “vieja coalición” posrevolucionaria. Una transición democrática incompleta A partir de los años noventa se inició un profundo proceso de reformas al sistema político y a la economía del país. Se consolidó la liberalización económica con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, acelerando el proceso de privatizaciones y la renegociación de la deuda externa. Al mismo tiempo, se otorgó autonomía al Banco de México y la reforma al artículo 27 de la Constitución finalizó el reparto agrario. Por otra parte, se profundizaron las reformas democráticas con la creación del Instituto Federal Electoral, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Durante este periodo se completó la transición a la democracia electoral que derivó en el inicio de una era de gobiernos divididos y la alternancia en la Presidencia de la República. A pesar de todos los cambios positivos que trajo la competencia democrática, el poder político, que antes había estado concentrado y cohesiona42 • Aurelio Nuño do en la Presidencia y en el Partido Revolucionario Institucional, se fragmentó y se diluyó sin que por ello se desarticulara la estructura de fuertes organizaciones centralizadas que seguían teniendo un sinnúmero de privilegios (empresas, sindicatos, organizaciones sociales). Estos “poderes fácticos” que se habían formado originalmente durante la coalición que pacificó al país en los años veinte, y se desarrollaron al amparo del sistema posrevolucionario, quedaron “libres”, sin ningún tipo de control político efectivo. Rápidamente, estos grupos de interés entendieron la ventaja táctica que tenían sobre un sistema político fragmentado y confrontado por añejas rencillas: mientras ellos se mantuvieran unidos en lo elemental —es decir, la conservación de sus privilegios— tendrían la capacidad de boicotear cualquier proyecto de reforma, ya que podían aprovechar la división entre actores políticos para enfrentarlos entre sí y obstaculizar cualquier proceso de transformación. Ante este escenario, el poder estatal quedó fragmentado y confrontado entre partidos, grupos y clanes. El Pacto por México y la agenda reformista del presidente Peña Al iniciar su gestión, el presidente Enrique Peña Nieto dejó claro que su objetivo no era solo administrar sino transformar al país. Por ello, desde el primer día, el Gobierno de la República comenzó a atender con urgencia los grandes retos que enfrentaba México para desplegar todo su potencial a través de importantes acciones gubernamentales y reformas legislativas. México tiene una sociedad diversa que se ve reflejada en la pluralidad del Poder Legislativo, así como en los distintos gobiernos de sus entidades federativas y municipios. Hoy, ninguna fuerza política puede pretender imponer por sí sola su visión de gobierno, pero las diferencias políticas y la legítima aspiración de acceder al ejercicio del poder mediante el voto, no deben impedir que se generen acuerdos que coloquen los intereses de los ciudadanos por encima de cualquier interés partidario. La necesidad histórica del Pacto por México • 43 Por ello, consciente del momento histórico que vive nuestro país, el presidente Enrique Peña Nieto construyó los consensos necesarios para reformar las instituciones económicas y sociales de México. En ese sentido, el 2 de diciembre de 2012 el titular del Poder Ejecutivo Federal y los presidentes del Partido Acción Nacional, del Partido de la Revolución Democrática y del Partido Revolucionario Institucional firmaron el Pacto por México. Este Pacto fue el acuerdo político de mayor envergadura en las últimas décadas, similar en su alcance al de los célebres Pactos de la Moncloa de la transición española. El resultado de esta colaboración entre el Congreso y el Ejecutivo fue la aprobación de once reformas estructurales que habían sido aplazadas por décadas. Este logro implicó un intenso proceso de negociación para realizar cambios a 58 artículos constitucionales y 81 modificaciones a diversas leyes secundarias, generar 21 ordenamientos y abrogar 15, además de crear 3 instituciones nuevas y fortalecer 13 más, ya existentes. Estas reformas tienen tres grandes objetivos: elevar la productividad para impulsar el crecimiento económico; fortalecer los derechos de los mexicanos; y afianzar el régimen democrático y de libertades. Con el fin de elevar la productividad se realizaron seis reformas. En primer lugar, la Reforma Energética que garantizará el abasto a precios competitivos de energéticos. Esta reforma está permitiendo modernizar el sector para atraer más inversión y mejorar nuestra tecnología, lo cual detonará el crecimiento y la creación de empleos durante los próximos años. Por su parte, la Reforma de Competencia Económica asegura una competencia efectiva en todos los sectores, lo cual se traducirá en una mayor variedad de productos y servicios a precios más bajos. Asimismo, la Reforma de Telecomunicaciones y Radiodifusión fomenta la competencia en los servicios de televisión, radio, telefonía e Internet, generando más y mejores opciones para los consumidores y contribuyendo a cerrar la brecha digital. 44 • Aurelio Nuño Por su parte, la Reforma Hacendaria incrementa con equidad la recaudación para que el Estado cuente con los recursos necesarios para atender las necesidades de los mexicanos como la educación, seguridad social e infraestructura. Al mismo tiempo, la Reforma Financiera crea condiciones para que tanto los hogares como las empresas tengan un mayor acceso al crédito, y para que éste sea más barato. Por último, la Reforma Laboral, aprobada durante el periodo de transición gubernamental, flexibiliza el mercado de trabajo, estimulando la formalidad y facilitando el desarrollo profesional. Para fortalecer los derechos de los mexicanos, se llevaron a cabo tres reformas. En primer lugar, la Reforma Educativa que garantiza el ejercicio del derecho de los niños y jóvenes mexicanos a una educación integral, incluyente y de calidad que les proporcione herramientas para ser exitosos en un mundo globalizado. A su vez, la Nueva Ley de Amparo amplía la protección de los derechos fundamentales, fortaleciendo el mecanismo más eficaz al alcance de los mexicanos para evitar abusos de los poderes públicos. Por último, el nuevo Código Nacional de Procedimientos Penales brinda mayor certeza jurídica, al garantizar que todos los ciudadanos seremos juzgados siguiendo los mismos procesos. Finalmente, con el propósito de afianzar el régimen democrático y de libertades se aprobaron dos reformas. La Reforma Político Electoral que consolida una democracia de resultados al fomentar la colaboración y la construcción de acuerdos entre el Ejecutivo y el Legislativo, promover la participación ciudadana y mejorar la certidumbre, equidad y transparencia en las elecciones. Por su parte, la Reforma de Transparencia facilita la evaluación del trabajo de los servidores públicos y fortalece la rendición de cuentas en todos los ámbitos. Con la aprobación de esta agenda hemos entrado a una nueva etapa en la ruta de la transformación de México, en la que pasamos de las reformas en la Ley a las reformas en acción. Desde el mes de agosto de 2014, el Gobierno de la República trabaja intensamente en llevar a cabo una La necesidad histórica del Pacto por México • 45 implementación eficaz de estos cambios para que, de forma gradual pero a paso firme, las modificaciones legislativas comiencen a traducirse en mejores condiciones de vida para los mexicanos. Las reformas transformadoras han dotado a nuestro país de un nuevo marco jurídico y una estructura institucional indispensable para detonar su potencial. Por ello, los cambios concretados a partir del Pacto por México constituyen un paso decisivo para avanzar en la construcción de un México con mayores niveles de bienestar para las familias, donde se garantice el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, y en el que cada ciudadano tenga la oportunidad de construir su propia historia de éxito y ser protagonista del cambio. Presidencia democrática y Pacto por México hacen al Estado eficaz 1 César Camacho* Enrique Peña Nieto ejerce una presidencia democrática; una forma de gobernar basada en los valores de la democracia y el constitucionalismo contemporáneo, que persigue la consolidación de nuestro Estado social y democrático de derecho. Eso fue lo que propuso a los mexicanos, aún antes de ser candidato presidencial del pri; fue a lo que se comprometió en campaña; y es lo que ha sostenido durante los primeros meses de su mandato. Esa es su contribución a la evolución del sistema presidencial mexicano que, habiendo sido discrecional, las últimas generaciones lo hemos ido acotando, por medio de la Ley, del fortalecimiento de los otros Poderes de la Unión y de los ámbitos de gobierno, y la solidificación de diversas instituciones republicanas, para responder a una sociedad bien informada y crítica que exige, con razón, un nuevo estado de cosas. Por eso, la idea de establecer un Pacto por México entre los tres principales partidos políticos y el Poder Ejecutivo Federal, encontró en el presidente de la República, además del talante necesario para darle vida, el talento político para hacerlo productivo. No es ocioso recordar que Enrique Peña Nieto escribió hace más de dos años, que “Sí se puede tener una democracia de resultados. Sí se puede crecer y ser más competitivos. Sí se puede tener un país más equitativo. *Presidente del cen del pri. 47 Sí se puede lograr que todos los mexicanos gocen de todos sus derechos”, lo cual sintoniza con las motivaciones del Pacto por México que a su vez reconoce que “necesitamos concentrar nuestras acciones en culminar la transición democrática y orientarla hacia las metas de bienestar social, libertad personal y seguridad a las que siempre hemos aspirado […] que consolide a México como una democracia política y socialmente eficaz”. Y justamente en ese orden de ideas, el Pacto ha alcanzado muchos y trascendentes resultados legislativos que habían sido postergados por lustros, en asuntos de la vida pública de México tan diversos como complementarios, y tan urgentes como estratégicos. Se puede aquilatar en sus méritos cada reforma aprobada y de todas se espera mucho en sus alcances. Desde ambas perspectivas, las reformas resultan bien valoradas. Pero la evaluación más importante será la de las reformas en su conjunto, una vez que todas ellas hayan transitado por el proceso legislativo y ya en vigor, no solo comiencen a impactar en la vida cotidiana de las personas de manera aislada, sino que se influyan unas a otras, como engranes de una maquinaria que, con armonía y sistematicidad pongan en movimiento a México. Esa será la transformación en la que tantos estamos empeñados, para beneficiar a millones. Otra forma de ponderar el Pacto consiste en mirar a esta “incubadora de acuerdos” en perspectiva, como una aportación a la práctica —y consecuentemente a la teoría— de la política, en un clima democrático. Está resultando lo que podríamos llamar la puesta en marcha del Estado eficaz, sobre el que teorizó Pierre Rosanvallon, pero “a la mexicana”. Una forma de responder al aparente dilema que, en la búsqueda de la efectividad de los diversos regímenes, los científicos sociales han planteado, entre parlamentarismo y presidencialismo. Sin radicales modificaciones de derecho, de hecho hoy el sistema presidencial mexicano no solo se despliega en un clima democrático, sino que transforma. Lo hace merced a la actitud madura, constructiva y generosa de los actores políticos, que han dado prioridad a los asuntos más impor48 • César Camacho tantes para la sociedad y los han plasmado de una agenda de trabajo compartida; a las expresiones de la sociedad civil, pasando por los líderes sociales, hasta llegar a los militantes y dirigentes políticos de todos los partidos y, subrayadamente, de los representantes populares de todo signo, que están trabajando con sensibilidad y alto sentido de responsabilidad, demostrando que no solo tienen cabal comprensión de los problemas, sino de la responsabilidad histórica que corresponde a nuestra generación. En nuestro país, la presidencia democrática y el Pacto por México están haciendo posible el Estado eficaz. Pactar es ganar 1 Arturo Huicochea* Pactar es ganar. El que pacta conquista una condición superior a la anterior, quien pacta mejora en la medida que adquiere al menos una parte de aquello a lo que aspiraba, y en ocasiones todo lo que requiere. Pactar no es ceder, sino conceder; es decir, lograr cesiones mutuas. En un pacto pues, se gana sin vencer a nadie. Pactando todos ganamos. A diferencia del que negocia con la mira puesta en su máximo beneficio, quien pacta empieza por ofrecer lo que sabe que interesa a sus contrapartes. El pacto tiene un contenido ético, y precisamente por eso, antecede a la negociación que es pragmática. Pactar tiene una inspiración profundamente democrática. Pactar tiene también debilidades que, paradójicamente, se convierten en sus fortalezas; se trata de un valor y un poder. Se pacta a partir del valor de la confianza, y se hace usando el poder de la palabra. Confianza y palabra que sintetizan el honor, el prestigio de quienes pactan. Esa es su fuerza. Quien no pacta no avanza En México, quien no pacta no avanza. Así ha ocurrido en nuestra historia y así sucede en nuestra vida cotidiana. *Coordinador de Estrategia del cen del pri. 51 Tras once años de lucha fratricida, fue un pacto, plasmado en un abrazo, el que permitió que concluyera una guerra y surgiera una nación independiente. Antes que exigirle el armisticio, Agustín de Iturbide ofreció a Vicente Guerrero respetar su cargo militar, el indulto y lo homenajeó por mantener “vivo el fuego sagrado de la libertad”, libertad que Iturbide ofreció defender. Ambos confiaron, dieron su palabra y, sin documento de por medio, los dos ganaron. Seis meses después, vinieron las negociaciones formales y surgieron los Tratados de Córdoba, esos sí escritos, protocolizaron jurídicamente el contenido central del pacto político original, dándole un contorno y precisando sus alcances. Nos han acostumbrado a repetir que, desde el inicio, la historia nacional es una sucesión de desavenencias. Es una forma de verlo. Otra, igualmente cierta, sería afirmar que la historia de México es una relación de acuerdos, de pactos. Hay uno siempre al final de cada episodio bélico, y muchos en tiempos de paz. De las últimas décadas se pueden mencionar los pactos de Solidaridad Económica de 1987, y el de Estabilidad y Crecimiento Económico, un año después; pero también las concertaciones que permitieron una serie de reformas modernizadoras en la inauguración del periodo de gobiernos divididos, entre 1988 y 1994, que resultaron en la autonomía del Banco de México, la aprobación del Tratado de Libre Comercio con América del Norte y la consolidación del Instituto Federal Electoral como organismo autónomo, entre otros. Vista desde esta perspectiva, la historia nacional demuestra que en la política la confianza vale. Pero que los mexicanos somos hombres y mujeres de palabra, se constata también en nuestra vida cotidiana. De acuerdo con el inegi, más de la mitad de los ciudadanos mexicanos no tiene acceso a productos bancarios y para financiarse, 72.5 por ciento optan, antes que por un crédito formal, por préstamos familiares y tandas, porque los consideran más confiables y seguros, sin otro requisito que el de la palabra. Historia y vida cotidiana nos comprueban que los mexicanos somos pactistas; confiamos entre nosotros, empeñamos la 52 • Arturo Huicochea palabra, y hacemos lo correcto para preservar nuestro honor y cultivar nuestro prestigio. Vocación democrática y orientación social del Pacto por México En esa tradición se inscribe el Pacto por México, y a la lógica de generar las condiciones políticas para iniciar la negociación formal de las más relevantes reformas legislativas, ha obedecido este eficaz instrumento de concertación. Pero el Pacto por México tiene, además, importantes características que lo hacen singular y diferente a otros ejemplos del pasado y de otras latitudes: es público, es extenso y tiene métrica. En contraste con los acuerdos que permitieron las reformas en el primer lustro de la década de los noventa, se ha sometido voluntariamente al principio de máxima publicidad, no solo es abierto, sino transparente, pues sus más importantes sesiones de trabajo son públicas y los acuerdos se presentan a la opinión pública, se someten a la crítica y se ponen al servicio del Poder Legislativo, para detonar la negociación que les brinde efectividad. Es extenso, ya que no centra su atención en aspectos predominantemente económicos, como ocurriera en la década de los ochenta; tampoco se limita a aspectos de carácter político, como lo fueron otros importantes acuerdos. Por la diversidad de asuntos que se han propuesto abarcar y por la hondura que la mayoría de ellos implica, el Pacto por México es el más ambicioso de nuestra historia. Pero no solo eso, incluso comparando la agenda de trabajo que deriva de los 95 compromisos, respecto a pactos históricos de los últimos 40 años en otros países, como los Pactos de la Moncloa en España (1977), el Acuerdo Nacional para la Transición a la Democracia Plena en Chile (1985) y las Convenciones por una Sudáfrica Democrática (1991), el nuestro presenta un frente de asuntos mucho más ancho y anuncia mucho mayor profundidad. Adicionalmente, en la diversidad de compromisos del Pacto por México se distinguen constantes que nos permiten afirmar que, a Pactar es ganar • 53 diferencia de aquellos precedentes de orientación predominantemente económica o política, el Pacto tiene una clara vocación democrática y una evidente orientación social. Y por si todo lo anterior no fuera suficiente para distinguirlo, el Pacto por México tiene métrica y ritmo. Su listado de tareas es un cronograma de trabajo que por un lado orienta los esfuerzos y por el otro permite el control social del mismo. Es mesurable, lo que le brinda un valor adicional pues, como suele repetirse, la política se evalúa por sus resultados y, en este caso, ésa debe ser una verdad de peso. También tiene fecha de caducidad: el segundo semestre de 2014, una vez que haya cumplido sus compromisos. Las reformas político electorales Relación de compromisos, el Pacto también es un método de trabajo. Como tal ha decidido avanzar en todos los frentes, al mismo tiempo, aunque esto implique una compleja red de negociaciones. Por eso, paralelamente a los asuntos que están en proceso legislativo desde hace unas semanas, y a los grandes temas que coyunturalmente eclipsan la agenda pública nacional, otros asuntos vitales para la vida política de México no se detienen, por el contrario, van marcando la pauta y empiezan a diseñar el futuro. Es el caso de un conjunto de reformas de carácter político electoral que, con acierto, el Mtro. Adrián Gallardo Landeros, presidente de la Fundación Colosio, A.C. se ha dado a la tarea de compendiar en esta publicación para que los expertos, que en esta ocasión además son negociadores, señalen el rumbo que las reformas están tomando en cada uno de los asuntos que les han sido asignados. Todas las mesas de negociación y todos los asuntos a tratar comparten el propósito del pri en el seno del Pacto por México: democratizar el aparato público, acercarlo a las causas que más interesan a las personas, para que los ciudadanos no solo cobren poder, sino que asuman la corresponsabilidad de conducir a la sociedad a una situación mejor. La Reforma Político Electoral del pan 1 Juan Molinar Horcasitas* En el marco del Pacto por México, Acción Nacional ha propuesto replantear la relación entre gobernantes y gobernados, y la interacción entre los poderes y órganos de gobierno para construir un sistema político más justo, garantizar elecciones limpias, y facilitar la formación de gobiernos eficientes, transparentes y que rindan cuentas. La reforma reduciría el costo de la democracia y maximizaría la capacidad de decisión del gobierno, tanto en el orden federal como en el estatal. La propuesta se desarrolla en tres ejes: 1.Elecciones libres y justas, que terminen con inequidades todavía presentes. 2. Facilitar la formación de mayorías para inducir relaciones de cooperación y control entre los poderes del Estado. 3.Fortalecer las funciones legislativas, fiscalizadoras y de representación política del Congreso de la Unión. Es una iniciativa que amplía y fortalece los derechos cívicos y políticos, aumenta las obligaciones de las autoridades para rendir cuentas, redefine las relaciones entre los gobernantes y gobernados y la interacción de los órganos del Estado y su interacción. En materia electoral, la propuesta permitirá contar con una legislación electoral armónica en todo el país, que establecerá reglas comunes para *Director General de la Fundación Rafael Preciado Hernández del pan. 55 todos los partidos políticos federales y locales. Además, fortalecerá la pureza del sufragio, extendiendo a las entidades federativas un marco jurídico de equidad e igualdad para la organización de las elecciones, a través de un órgano nacional imparcial, ajeno a intereses políticos y cacicazgos locales. La iniciativa erradicaría el uso de recursos públicos para comprar votos, promovería el voto de mexicanos en el exterior, y la mayor participación de los ciudadanos en la toma de decisiones del país. En materia política, esta reforma promueve el acuerdo post-electoral para que el sufragio efectivo se traduzca en democracia eficaz. Para ello, proponemos establecer reglas que faciliten los gobiernos de coalición, evitando que las fuerzas políticas minoritarias bloqueen el funcionamiento eficaz del gobierno. De igual forma, propone la segunda vuelta en la elección de gobernadores y presidente de la República para que los ciudadanos puedan elegir gobiernos mayoritarios, sin menoscabo de la representación plural de todas las corrientes. Adicionalmente, propone elevar el umbral de votación requerida para que los partidos políticos puedan mantener su registro. No puede omitirse el restablecimiento de la capacidad ciudadana de llamar a cuentas a sus representados mediante la posibilidad de reelegirlos de manera inmediata si les sirvieron bien, o de reprobarlos en las urnas, si les fallaron. Esta característica propia de todas las democracias del mundo, que existían en la Constitución mexicana hasta la reforma autoritaria de 1933, dará más fuerza al ciudadano y fortalecerá las cámaras del Congreso, las legislaturas estatales y los gobiernos municipales. Por último, para aumentar la eficiencia del Estado en el combate a la pobreza y marginación social, esta iniciativa promueve elevar a rango constitucional la autonomía e independencia del Consejo Nacional para la Evaluación de la Política Social que es, en última instancia, el indicador más preciso de que la democracia está funcionando y dando los resultados que la gente espera, al construir una sociedad más justa y equitativa donde se promueven los valores de la subsidiariedad y se preserva la dignidad humana. Reforma Política o regresión 1 Jesús Zambrano Grijalva* A casi un año del regreso del pri a la Presidencia de la República y habiéndose realizado las elecciones locales del pasado primero de julio en 14 entidades del país, se han redoblado las preocupaciones sobre la fortaleza, vitalidad y futuro de la democracia mexicana. La firma del Pacto por México ha sido un gran aliento para forjar escenarios de confianza entre los diferentes partidos políticos. Por primera vez, se abrió ante la sociedad y el mundo entero esta oportunidad histórica para construir acuerdos entre fuerzas políticas nacionales representativas de nuestra pluralidad. Si bien es cierto que pusimos por delante la construcción de acuerdos en los terrenos: social, económico, de derechos humanos, del mundo de la cultura y de los pueblos indígenas, dejando al final los correspondientes al siempre recurrido ámbito de la política y de la política electoral, la recurrencia del pri (gobernadores y liderazgos de todo tipo, nacionales y locales) a las viejas prácticas, propias de la vieja cultura corporativa, clientelar y antidemocrática, en los procesos electorales que pasaron por los comicios de julio, obligaron a poner sobre la mesa, con exigencia impostergable, la necesidad de la Reforma Política. *Presidente del Partido de la Revolución Democrática durante el periodo del Pacto por México. 57 Reforma Política con tres grandes vertientes: 1) La del régimen político, 2) La del Distrito Federal y 3) Las propiamente electorales contempladas en los acuerdos 89 y 90 del Pacto por México. Sin dejar de trabajar en los temas educativos, de competencia económica y telecomunicaciones y el inevitable tema hacendario, ahora estamos obligados a restituir los espacios de confianza para dejar claro que el conjunto de las reformas son importantes para todos, y que no se entienda que unas son importantes para el gobierno a cambio de postergar indefinidamente las otras, que son base para el acceso democrático al poder y para la convivencia que se requiere para ejercerlo también democráticamente. Por ello, planteamos la conveniencia de construir un andamiaje institucional que asuma la existencia de un presidencialismo fácticamente acotado por el legislativo y, por lo tanto, la necesidad (o posibilidad) de gobiernos de coalición, con compromisos de gobierno asumidos de cara a la Nación; así como la ratificación del gabinete por las cámaras de Diputados y Senadores, y el voto de censura para funcionarios del presidente. Igualmente, el tema de la reelección consecutiva de legisladores, y otros más, pueden ayudar a superar la disfuncionalidad institucional que hoy vivimos. En la misma perspectiva está la Reforma del Régimen Político del Distrito Federal. Una entidad gobernada por el prd, ideología de izquierda desde 1997, epicentro de la libertad y la pluralidad, que no debe posponer la adquisición de la mayoría de edad constitucional. Urge ser reconocida con derechos plenos y abrir sus brazos institucionales a esa realidad de la variedad política en sus gobiernos delegacionales, admitiendo la centralidad de acciones gubernamentales propias de una compleja ciudad capital como la de México. Y qué decir de las reformas electorales pendientes que permitan superar los rezagos que nos han seguido entrampando en elecciones federales, para castigar con la cancelación de candidaturas o la nulidad de una 58 • Jesús Zambrano Grijalva elección a quienes rebasen topes de gastos de campaña y quienes violen la Ley, entre muchos otros aspectos sobre los que se requiere legislar. Y un gran tema es el de la necesidad de una autoridad electoral nacional. A juicio nuestro como prd, este tema que tiene que ver con el papel de los órganos electorales locales, se ha constituido como el principal obstáculo para el desarrollo y consolidación de la transición democrática en el momento actual, dado el control que sobre estas instituciones han ejercido los distintos gobernadores, sobre todo después de la alternancia política nacional del año 2000. Tengo la convicción de que el desarrollo democrático nacional se entrampó en los estados de la República. Y que hoy, la República Federal paradójicamente, para dar un salto hacia adelante, debe concentrar la totalidad de las elecciones federales y locales en una sola autoridad nacional electoral. Allí está hoy el nudo de la transición para responder al reto de reforma o regresión. Apuesto, desde luego, a que podamos seguir construyendo acuerdos por el bien de la gobernabilidad democrática de México. Los treinta puntos Revisión a cargo de la Fundación Colosio, A.C. La Fundación Colosio, A.C. es una asociación abierta a las diversas corrientes de opinión, cuyos objetivos son impulsar la cultura política tendente al desarrollo económico y social del país, en un entorno democrático, a través de la investigación, la divulgación, la docencia, la elaboración de plataformas electorales, y de insumos, propuestas y elementos para el diseño de las políticas públicas, planes y programas de Gobierno. En virtud de lo anterior, la Fundación Colosio, A.C. ha recogido de la pluralidad de visiones y propuestas realizadas en el marco de los diálogos y debates sobre la Reforma Político Electoral sostenidos entre especialistas, académicos y los principales actores políticos, algunas iniciativas realizadas por un grupo de legisladores del Partido Acción Nacional y el Partido de la Revolución Democrática. Vale la pena rescatar el posicionamiento manifestado por quienes en su momento, fungieron como líderes de sus respectivos grupos parlamentarios en el Senado de la República. En particular, se trata de treinta puntos que fueron presentados conjuntamente, por el Senador Ernesto Cordero Arroyo del Partido Acción Nacional y Miguel Ángel Barbosa Huerta, Senador del Partido de la Revolución Democrática, acompañados por el Senador Manuel Camacho Solís ( prd), presidente de la Comisión de Reforma del Estado. A continuación se enuncian estos treinta puntos, 61 que fueron presentados como propuesta alterna en medio del debate sobre la Reforma Político Electoral el 15 de mayo de 2013. 1. Fiscalización anticipada y durante la campaña de todos los recursos de los que dispongan los partidos y sus candidatos. 2.Pérdida de la candidatura y del registro para el partido en caso de rebase de topes durante la campaña; la nulidad de la elección, destitución del cargo e inhabilitación del candidato para concurrir nuevamente a la elección de que se trate, cuando el rebase se acredite una vez concluido el proceso electoral. 3. Obligación de los partidos políticos de revelar posibles conflictos de interés de los candidatos por su relación con poderes económicos relevantes. 4. Sanción penal por la transmisión de propaganda o publicidad encubierta. 5. Revocación inmediata de la concesión de radio y televisión cuando el medio intervenga ilegalmente en campañas electorales. 6. Ley de propaganda gubernamental. 7. Nuevos tipos penales y sanciones severas a la compra y coacción del voto. 8. Flexibilización de la entrega y sustitución de promocionales de radio y televisión, así como establecer la celebración obligatoria de debates en todos los niveles de la competencia electoral. 9. Obligación de los encuestadores de publicar y revelar la metodología, las fuentes de financiamiento y potenciales conflictos de interés con partidos, candidatos, gobiernos e intereses económicos o mediáticos. 10. Autonomía constitucional a la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales, al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (coneval) y a la Fiscalía Anticorrupción para castigar el uso de los recursos y programas públicos por parte de servidores públicos. 62 • Revisión a cargo de la Fundación Colosio, A.C. 11. Facultad del Senado de la República para, a petición de las legislaturas locales o a instancia propia, desaparecer los órganos electorales locales y, en consecuencia, encomendar al Instituto Federal Electoral la organización de una determinada elección, cuando se acredite parcialidad o colusión con intereses de partido o de gobiernos locales. 12. Ley de partidos políticos que norme, con certeza y seguridad jurídicas, los procesos de toma de decisiones y los derechos de los militantes. 13. Segunda vuelta electoral para elecciones presidenciales y de gobernadores. 14.Gobiernos de coalición: inclusión de la figura del Jefe de Gabinete, ratificación congresional de todos sus integrantes y aprobación de convenio programático por ambas cámaras. 15. Moción de censura a cargo de cualquier cámara para destituir al Jefe de Gabinete o a los integrantes del gobierno. 16. Sesiones de control semestral, en las que el presidente y su gabinete deberán comparecer ante ambas cámaras legislativas a debatir sobre su desempeño y a discutir la agenda prospectiva. 17. Participación del Congreso en la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo y de los Programas Operativos Anuales. 18. Aprobación por parte del Senado de la Estrategia Nacional de Seguridad. 19. Ratificación del Senado de todos los acuerdos internacionales suscritos por el Ejecutivo en materia de seguridad. 20. Iniciativa razonada: obligación del Ejecutivo de comparecer a explicar las motivaciones y particularidades de las iniciativas legislativas que el Ejecutivo presenta al Congreso. 21. Autonomía constitucional de la Procuraduría General de la República. 22. Eliminación del fuero o inmunidad para todos los representantes que hoy gozan de él, incluido el presidente de la República. 23.Reforma Política para el Distrito Federal. 24.Intervención subsidiaria y temporal de la Federación, por determinación del Senado, frente a situaciones de emergencia, de debilidad Los treinta puntos • 63 institucional para garantizar el orden público o la vigencia de las libertades, así como frente a la incapacidad material de las entidades federativas para ejercer ciertas funciones que tienen encomendadas. 25.Cuarto nivel de gobierno: el gobierno comunitario, con facultades concretas de decisión presupuestal, democráticamente electos y que funcionen bajo modelos de gestión participativa. 26.Reelección legislativa y de autoridades municipales. 27. Leyes reglamentarias de candidaturas independientes, iniciativa popular, plebiscito, referéndum y derecho de réplica. 28.Creación de circunscripciones electorales indígenas para garantizar la representación en el Poder Legislativo. 29. Cuotas obligatorias de género para hacer efectiva la paridad y sanciones a las prácticas de simulación. 30. Ampliación de los alcances del voto de los mexicanos en el extranjero. Vale la pena recordar que una buena cantidad de estos puntos fueron concordantes con las modificaciones constitucionales impulsadas entre los tres partidos dentro de las mesas del Pacto por México y finalmente realizadas por la LXII Legislatura, además de enriquecer la discusión del proceso legislativo. Capítulo 2 Cambio de régimen político y de gobierno Giovanni Sartori y algunas objeciones sobre el tránsito a un régimen parlamentario 1 Jorge Islas L.* Antecedente En ocasión de los festejos del bicentenario de la Universidad de Georgetown, en mayo de 1989 se llevó a cabo un simposio internacional intitulado, “Democracia presidencial o parlamentaria: ¿Puede hacer la diferencia?” que organizaron conjuntamente los Profesores Juan Linz y Arturo Valenzuela, con el fin de analizar y reflexionar los posibles escenarios de tránsito institucional y constitucional que habrían de impulsar diversos países en Latinoamérica por el fin de sus dictaduras y de los sistemas totalitarios en Europa del Este. Con un momento inmejorable, un selecto, muy selecto grupo de académicos concurrieron a dicho evento a fijar posiciones, reflexiones y recomendaciones para la eventual construcción de posibles agendas de cambio institucional y del régimen de gobierno. Para el caso latinoamericano, la disyuntiva que se presentó fue considerar el tránsito de un sistema de gobierno presidencial a uno de tipo parlamentario. En realidad el tránsito a considerar era de una dictadura a una democracia parlamentaria, como fue el caso de Chile, Argentina y Brasil principalmente. No obstante que hubo esfuerzos con diversas propuestas legislativas en la materia, Brasil fue el país que mayor impulso ofreció al tema. La decisión de adoptar un sistema de gobierno de tipo parlamentario, fue *Profesor de Derecho Constitucional en la unam. 67 motivo de una consulta ciudadana a través de un referéndum nacional, en abril de 1993. Finalmente el pueblo brasileño votó por mantener a los gobiernos de tipo presidencial. El simposio referido logró con creces su propósito por socializar un tema poco estudiado y analizado. Las conclusiones tuvieron un gran eco académico internacional, que dio como resultado la edición de un libro dividido en dos volúmenes intitulado: “el fracaso de la democracia presidencial”, editado y coordinado por Juan Linz y Arturo Valenzuela, en 1994. Ambos autores sostienen que los sistemas parlamentarios son mejores que los sistemas presidenciales, toda vez que los primeros son más flexibles que los segundos que son por su propia naturaleza rígidos. Valenzuela añade que “las crisis de los sistemas parlamentarios son si acaso crisis de gobierno, pero no de régimen”, debido en buena medida a la flexibilidad con la que se pueden administrar las diferencias de orden político en los gobiernos parlamentarios. Idea difícil de contradecir, por la evidencia empírica que nos demuestra el funcionamiento y resultados que han tenido estos regímenes en la mayor parte de los sistemas políticos de Europa occidental. Algunas Objeciones al Tránsito Parlamentario Giovanni Sartori, que también participó en la conferencia en la Universidad de Georgetown en 1989 y en este proyecto editorial, difiere en algunas de las posiciones que han sugerido Linz y Valenzuela, ya que la generalidad de su argumento podría “minimizar riesgos no observados del parlamentarismo”. En el ensayo intitulado, “Ni presidencialismo, ni parlamentarismo” hace algunas precisiones y observaciones que creo que son importantes registrar para edificar un discurso serio e informado sobre la eventualidad de considerar un tránsito del presidencialismo al parlamentarismo. Para empezar hace una pregunta clave: ¿Cuándo se refieren al parlamentarismo, de qué parlamentarismo hablan? ya que al menos hay 68 • Jorge Islas L. tres tipos de esta forma de gobierno que tiene diversos componentes institucionales, que hacen que funcione de manera diferente un parlamentarismo con gobierno de gabinete, o de asamblea, o con partidos controlados. ¿A qué parlamentarismo se refieren? ¿Al de tipo Inglés, Francés de la tercera y cuarta República? o ¿al del tipo Alemán? Sartori hace una segunda pregunta. Una vez definido el gobierno al que se quiere migrar, ¿se conoce el contexto político? el cual es esencial para tener claro si hay condiciones propias o no, para transitar a un gobierno parlamentario. A este respecto, nos dice que: “por contexto político entiende la conformación de tres elementos indispensables que condicionan en buena medida la conformación de los gobiernos parlamentarios. El sistema electoral, el sistema de partidos y la cultura política o grado de polarización de la clase política de que se trate”. Aclara con la mayor contundencia que: “el parlamentarismo requiere como primera condición de partidos políticos propios para el parlamentarismo”, esto es partidos cohesionados, disciplinados y responsables que jueguen en el marco de un fair play político. En su perspectiva, ningún país en Latinoamérica tiene un sistema de partidos propio para este sistema de gobierno. Si acaso Chile. Ni presidencialismo, ni parlamentarismo es un ensayo que no ha perdido vigencia y no tiene desperdicio alguno, para considerar las debilidades y oportunidades que ofrece cada forma de gobierno, de acuerdo a las particularidades de cada país. No hay recetas mágicas, ni hormas de zapato que sean universales. Se requiere de un análisis que pondere, externalidades de orden histórico, cultural, social y educativo en adición a las estructuras institucionales formales de orden político y jurídico. A la pregunta de cuál es la mejor forma de gobierno, Sartori nos responde, que: “no tiene predilección previa por ningún gobierno, ya que el mejor gobierno es aquel en donde mejor funcione” y se apliquen las leyes, bajo el contexto político de cada país. Giovanni Sartori y algunas objeciones • 69 Ahora que en México hay una discusión preliminar por debatir un eventual cambio de régimen, el ensayo de Sartori nos puede dar algunas luces de reflexión y ponderación para pensar en la complejidad de un tema que ningún país en el mundo con gobierno de tipo presidencial ha experimentado. La reelección inmediata de legisladores en México Yomara Guerra* Introducción La reforma del Estado mexicano se ha venido consolidando gradualmente a lo largo de varias décadas. Como parte de un esfuerzo encaminado a tratar los temas pendientes, los partidos políticos que integran el Pacto por México han suscrito el compromiso de aprobar una Reforma Político Electoral que permita encaminar al país hacia una democracia más eficiente, responsable y transparente. El compromiso 94, asumido dentro del Pacto por México, contempla la revisión de la reelección de legisladores. La reelección legislativa es un tema polémico y sensible a la luz de nuestra historia. Al revisar las etapas de ésta, podemos entender con claridad que las críticas a la reelección del legislativo se han basado en los rasgos autoritarios que acompañaron a la reelección del ejecutivo.1 Asimismo, partiendo de un análisis de política comparada, numerosos especialistas han señalado las virtudes de la reelección inmediata de legisladores en contextos institucionales muy diferentes al nuestro; concluyendo *Directora de Entidades Federativas en la Oficina de la Presidencia de la República. 1 Al respecto, véase Anaya, L. (2004). “Experiencias políticas e imaginarios sociales sobre la reelección en México, 1928-1964. La transformación de un derecho ciudadano en un principio político y un tabú social”. En Historia mexicana. México, pp. 365-403. Véase también Medina, L. (2005). El siglo del sufragio: de la no reelección a la alternancia. México: fce. 71 que no parece lógico ir en contra de lo implementado por la mayoría de las democracias en el hemisferio. En este trabajo argumento que en el análisis de la reelección inmediata de legisladores debe preguntarse: ¿cómo funcionaría ésta dentro de nuestro contexto actual? Es decir, debemos cuestionarnos si el entramado institucional actual permitiría obtener los resultados de la reelección inmediata que prometen los expertos. Sostengo que existen incongruencias institucionales en el sistema electoral y de partidos, en las reglas de financiamiento de éstos, en las reglas internas del congreso (por mencionar algunas) que no permitirían que la adopción de la reelección, transforme automáticamente el proceso legislativo y el comportamiento de los legisladores.2 De tal forma que para instrumentar un verdadero cambio de relación de los legisladores entre su partido y sus electores, así como entre los partidos políticos, y los poderes Ejecutivo y Legislativo, se requiere acompañar a la reelección inmediata de una reforma integral, que en principio incluya otras de las propuestas de Reforma Político Electoral contenidas en el Pacto por México. Nuestro análisis se divide en tres partes: en la primera, se presentan brevemente los antecedentes a la Reforma Política que se debate en la actualidad. En la segunda, se hace un recuento de los principales argumentos a favor y en contra de la reelección consecutiva de legisladores. En la tercera, se analizan las implicaciones que tendría la adopción de la reelección inmediata en el marco del sistema político actual con el objetivo de clarificar posiciones en este debate, donde aún persiste el disenso. Finalmente se examina la complementariedad, que algunas de las propuestas adicionales de la Reforma Política contenida en el Pacto por México, tendría con la reelección inmediata de legisladores en México. 2 Este argumento está basado en la teoría del nuevo institucionalismo la cual señala que: “[...] los actores políticos actúan tomando decisiones dentro de las alternativas, consecuencias, preferencias y opciones estratégicas definidas, las cuales están fuertemente afectadas por el contexto institucional en el que se encuentran los actores” (March y Olsen, 1996). 72 • Yomara Guerra Antecedentes En México, la elección de representantes constituyó la base del Estado moderno. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 estableció la reelección de diputados y senadores en forma indefinida. Fue con la Reforma Constitucional de 1933 que se estableció la prohibición de la reelección inmediata de legisladores, más no de la reelección del periodo siguiente. A partir de esta reforma, el artículo 59 de la Constitución establece lo siguiente: “Los senadores y diputados al Congreso de la Unión no podrán ser reelectos para el periodo inmediato“.3 Por su parte, el artículo 116 fracción II se refiere a la prohibición de la reelección inmediata de los legisladores locales. La Reforma Constitucional de 1933 permitió la movilidad de la clase política en los puestos de representación popular, dando así estabilidad al sistema. Algunos autores sostienen que si bien la prohibición de la reelección consecutiva de los legisladores propició la rotación de los cuadros, ésta también permitió al pnr (Partido Nacional Revolucionario) adherir las fuerzas políticas locales en una organización centralizada y mantener el control del proceso de nominación de candidatos.4 En este sentido, se considera a la reforma de 1933 la causante del alejamiento de los legisladores respecto de sus votantes.5 Aunado a ello, la nominación partidista de los candidatos constituyó la clave de la disciplina partidista y la institucionalización del establecimiento de premios y recompensas de los miembros del partido. Desde 1964 se han presentado diversas propuestas a la reelección inmediata de legisladores y/o de alcaldes con límites en el número de 3 Diario Oficial de la Federación. (Julio 19, 2013). “Artículos 59 y 116 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”. Septiembre 8, 2013, de Diario Oficial de la Federación. Sitio web: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ pdf/1.pdf 4 Nacif, B. (2002). “La rotación de los cargos y la evolución del sistema de partidos en México”. En Mayer- Serra, C. y Nacif, B. (comps.). Lecturas sobre el Cambio Político en México. México: fce, cide. 5 Dworak, F y Hill, B. (1998). “La reelección legislativa en México 1812-1933”. Enero 6, 1998 de Nexos. Sitio web: http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2100587 72 La reelección inmediata de legisladores en México • 73 veces que un representante pueda reelegirse, pero ninguna ha tenido éxito. En 1964, Vicente Lombardo Toledano, líder de la fracción parlamentaria del Partido Popular Socialista, presentó una iniciativa que proponía la adopción de la reelección inmediata de los representantes del poder legislativo por un periodo consecutivo, la cual logra ser aprobada por la Cámara Baja un año después, pero rechazada por el Senado a fines del mismo año. En 2010, el presidente Felipe Calderón presentó una iniciativa de Reforma Política que incluía 11 temas, entre ellos se buscaba por una parte, la reelección inmediata de autoridades municipales (alcaldes, regidores y síndicos) así como, la de legisladores locales y federales hasta por un máximo de doce años consecutivos. Ambas Cámaras rechazaron la reelección inmediata, pero aprobaron las candidaturas independientes, la iniciativa de Ley ciudadana y la consulta popular. Recientemente, el Partido Acción Nacional presentó su propuesta de Reforma Político Electoral, la cual contempla la reelección consecutiva de senadores, diputados federales y locales hasta por doce años, y de autoridades municipales hasta por nueve años. Por su parte, el Partido de la Revolución Democrática, ha propuesto una iniciativa que exhibe interesantes acotamientos en el número de periodos que un legislador podrá reelegirse, además de incluir el olvidado tema de los diputados de representación proporcional. La iniciativa señala que los senadores podrán ser reelectos únicamente para un solo periodo inmediato, mientras que los diputados federales electos por el principio de mayoría relativa, podrán reelegirse por dos periodos consecutivos y los electos por el principio de representación proporcional solo por un periodo sucesivo. Mientras que los diputados locales que hayan sido electos por el principio de mayoría relativa, podrán reelegirse hasta por dos periodos inmediatos y los electos por el principio de representación proporcional podrán hacerlo por un solo periodo inmediato. 74 • Yomara Guerra Cabe puntualizar que el Partido Revolucionario Institucional aún no ha tenido un pronunciamiento público sobre el tema; sin embargo, el presidente de la República, el Lic. Enrique Peña Nieto, y el presidente Nacional del pri, el Dr. César Camacho Quiroz, firmaron dentro del Pacto por México el compromiso de revisar el tema. Lo cierto es que en la actualidad, las condiciones políticas parecen ser más favorables para restablecer (al menos) la reelección legislativa inmediata en México. Irónicamente, la disciplina parlamentaria que llevó al pri a rechazar dicha propuesta de reelección en el pasado, podría permitir la aprobación de esta reforma dentro del marco del Pacto por México. Argumentos a favor y en contra de la reelección inmediata de legisladores En torno al debate de la reelección inmediata de legisladores, se argumenta que las razones que llevaron a la Reforma Constitucional de 1933 no son aplicables al contexto actual. En este sentido, la pregunta central que debemos plantearnos es, si el principio de la reelección legislativa inmediata tiene validez en un contexto donde existe un alto nivel de competencia política, pluralidad y alternancia. Defensores de la reelección legislativa sostienen que ésta tendría consecuencias positivas para todo el sistema político (Dworak, 2003). Se argumenta que la reelección inmediata fortalecería el principio de representatividad, disminuiría el poder de los partidos en el Congreso, mejoraría el desempeño legislativo al fomentar especialización y la profesionalización de sus integrantes, permitiría la generación de proyectos legislativos a largo plazo, y otorgaría mayor autonomía al Congreso convirtiéndolo en un contrapeso real frente al Ejecutivo. No obstante, sostengo que las principales ventajas de la reelección giran en torno a la rendición de cuentas y la especialización. La reelección inmediata de legisladores en México • 75 El argumento principal a favor de la reelección inmediata es que ésta permite una mejor rendición de cuentas ante el electorado. Sus defensores argumentan que también fortalece la conexión electoral entre el representante y sus votantes, ya que permite a los segundos “premiar” o “castigar” a través del voto con base a una evaluación retrospectiva de su desempeño. Sostienen además, que con ella, los legisladores estarían más involucrados con los intereses de su distrito que con los de su propio partido, porque el futuro de su carrera política dependerá del vínculo que establezcan con su electorado durante todo su mandato. En este sentido, la reelección inmediata es vista como un mecanismo que permite promover la responsabilidad de los representantes frente al elector. En contraparte, cabe observar que al establecer límites en los periodos de reelección, los incentivos para satisfacer estas demandas se reducen, ya que el legislador podría, en su último mandato, votar en contra de las preferencias del electorado sin temor a ser castigado en la siguiente elección. Además con la reelección inmediata, la permanencia en el Congreso incentivaría a los legisladores a mantener estrechos vínculos con grupos de intereses particulares, quedando sus decisiones de política pública sujetas a los intereses de élites económicas. Por otra parte, el segundo argumento que esgrimen los partidarios de la reelección inmediata es que permitiría la especialización del legislador, ya que entre más periodos legislativos permanezca en su cargo, el legislador acumulará experiencia y conocimiento sobre temas específicos de política pública, técnica parlamentaria, además dará continuidad a acuerdos y negociaciones para producir legislación de mayor calidad. La teoría sugiere que un cuerpo legislativo adquiere influencia cuando incrementa su complejidad a través de la institucionalización de liderazgos legislativos y de un sólido sistema de comisiones (Rosenthal 1998). Se señala que la extensión del periodo legislativo, permitiría a los legisladores especializarse en los temas de las comisiones a las que pertenecen, para poder así generar proyectos de largo plazo. Al tener mayor permanencia, se sostiene, 76 • Yomara Guerra los legisladores pueden ir avanzando en su carrera legislativa hacia posiciones de mayor liderazgo, creando sólidos vínculos de colaboración con otros representantes. Entre los argumentos en contra de la reelección inmediata, encontramos que ésta crea inequidad en la contienda electoral. Los detractores a la reelección inmediata señalan que los legisladores titulares que busquen reelegirse, tendrían mayores ventajas al disponer de las estructuras administrativas, como los medios de comunicación masivos, contactos y fondos económicos sobre aquellos ciudadanos que buscan ser electos al Congreso por primera vez. Aunado a ello, los legisladores titulares podrían obtener beneficios para sus electores, a través de la asignación discrecional de bienes públicos. Un segundo argumento que esgrimen los críticos de la reelección inmediata, es la virtual perpetuidad de los liderazgos legislativos. Por una parte, al no renovarse los mandos políticos se corre el riesgo de no brindar nuevas ideas al debate, lo que terminaría por debilitar a la clase política, y conllevaría a abusos de poder político y económico. Otro argumento por demás interesante, y quizás el más sólido en contra de la reelección consecutiva, se refiere al debilitamiento de la disciplina partidaria. Se menciona que habría un conflicto de interés distrital y partidista, lo que debilitaría a la misma clase política nacional, al supeditar el interés local por el nacional. El legislador, al tener que responder a los intereses del electorado, se vería orillado a relajar su disciplina interna, afectando la unidad partidaria, la certidumbre del proceso legislativo e incluso la estabilidad del sistema de partidos. Implicaciones de la reelección legislativa inmediata en el contexto actual Después de haber abordado los argumentos a favor y en contra de la reelección inmediata de legisladores, a continuación se concentrará La reelección inmediata de legisladores en México • 77 la atención en las principales interrogantes que plantea su adopción, dado nuestro contexto institucional actual. Conviene también conocer los efectos que la reelección consecutiva podría tener si se adoptaran otros elementos de la Reforma Política contenida en el Pacto por México (ej. gobiernos de coalición, la Ley de partidos, y la Reforma Electoral). Cabe observar, que los efectos de la reelección inmediata no serán los mismos si ésta se instrumenta de manera exclusiva o en forma conjunta con otras reformas políticas. Implicaciones de la reelección legislativa inmediata en la rendición de cuentas y la especialización La propuesta de reforma que permitiría la reelección legislativa inmediata de diputados, tiene que analizarse en función de los principales objetivos que se buscan alcanzar con su aprobación: la rendición de cuentas y la especialización. Con relación a la rendición de cuentas, cabe enfatizar que las elecciones son necesarias pero insuficientes para hacer una efectiva rendición de cuentas al ciudadano. Esto también depende de los electores comprometidos en vigilar a sus representantes durante su gestión, referente a la información que los mismos presenten a sus votantes sobre sus acciones, y sobre las limitantes institucionales (ej. una rígida disciplina partidista) que impiden a los representantes cumplir con sus promesas de campaña. Habría que preguntarnos si las democracias representativas que tienen reelección consecutiva, son más cercanas a los intereses del ciudadano y gozan de mayores niveles de satisfacción hacia la labor legislativa. Por ejemplo, en Estados Unidos, el nivel promedio de satisfacción con la labor del congresista es apenas del 15 por ciento a pesar de tener una tasa de reelección del 90 por ciento.6 Jones, J. (2013). “Congress Approval Rating Remains Near Historical Lows”. Gallup. Sitio Web: http://www.gallup.com/poll/163964/congress-approval-rating-remainsnear-historical-lows.aspx 6 78 • Yomara Guerra En la lógica electoral, los candidatos tienen que agregar preferencias, de manera que siempre habrá demandas que no puedan atenderse, generando así descontento entre los votantes. Dada la fragmentación social y la agregación de demandas de sectores, ¿en qué condiciones podemos hablar de una efectiva representación de intereses? Además, la legislación mexicana no obliga a cumplir la plataforma política, por lo que durante el mandato, los ciudadanos no pueden ejercer obligación alguna. Por eso, la evaluación que los ciudadanos hacen de sus representantes se basa más en el voto retrospectivo, producto de un juicio a posteriori del mandato. A esto habría que añadir que mientras el sistema electoral permita que los partidos continúen ejerciendo un control sobre los legisladores y sus carreras políticas, la reelección no podrá convertirse en una institución que promueva la rendición de cuentas. A menos que se atienda el caso de los diputados plurinominales y la manera en que éstos se eligen. Además, mientras sea el partido quien administre el financiamiento público de las campañas, el futuro político del representante seguirá dependiendo de aquel. Sostengo entonces, que la reelección inmediata funcionará como un efectivo sistema de rendición de cuentas, si se implementan mecanismos que prohíban que la nominación a la reelección dependa exclusivamente del partido. Y por otra parte, si se fomenta una ciudadanía participativa que cuestione la toma de decisiones y el destino de los recursos del Poder Legislativo, y donde cada grupo parlamentario esté obligado a justificar sus asignaciones y actos. Para ello, se necesitaría establecer novedosos mecanismos de información sobre las actividades legislativas, que sean simples y de fácil acceso, y estén libres de los intereses persuasores que ejercen grupos de presión y los medios informativos. En torno a la especialización, se considera que la reelección consecutiva podría no generar el grado de especialización que sus defensores sugieren. De acuerdo a la teoría institucional de elección racional, un legislador decidirá especializarse, siempre y cuando considere que esta actividad contribuirá a su reelección. En un contexto de reelección se La reelección inmediata de legisladores en México • 79 asume que todos los que ocupan un cargo de elección popular, buscarán reelegirse (Mayhew 1974), pero este no es siempre el caso, algunos legisladores obedecen más a la ambición progresiva (Schlesinger 1966). Por ejemplo, la trayectoria política de los diputados locales se circunscribe al desempeño de cargos públicos estatales y municipales (López y Loza, 2003: 62) y se ha demostrado (Guerra, 2011) que muchos prefieren continuar una carrera fuera del Congreso, en el gobierno municipal o estatal. En este sentido, no se crearán carreras legislativas en automático, porque eso dependerá de los incentivos institucionales, de los procesos partidistas de nominación de candidatos, del financiamiento de campañas, y de la ambición progresiva de los legisladores. Un reciente estudio sobre el Poder Legislativo canadiense, demuestra que los parlamentarios de aquel país, no siempre optan por especializarse y profesionalizarse, debido a que su arreglo institucional combina la reelección y una alta disciplina partidista, en su lugar, prefieren acatarse a la voluntad del partido en lugar de ser legisladores profesionales especializados que atiendan a la estricta representación de los electores.7 El caso canadiense nos hace suponer que no necesariamente la reelección inmediata por sí sola conllevaría a la especialización de los legisladores en México, otros factores como la estructura partidista, y la fortaleza de las comisiones legislativas son clave para la relación causal de reelección-especialización. Como señala Patricia Millán: “De esta forma, se ha demostrado que la institución de la reelección, es una piedra arquitectónica que define la orientación y/o función de otras instituciones, es decir, es una institución que opera dentro de entramados institucionales y por lo tanto sus resultados de operación no solo dependerán de sí misma, sino también del conjunto de instituciones que funcionen junto con ella” (2010: 109). 7 Al respecto, véase Millán, P. (2010). “La reelección consecutiva de los parlamentarios canadienses”. En Revista mexicana de estudios canadienses, pp. 77-111. 80 • Yomara Guerra Implicaciones de la reelección inmediata de legisladores en la disciplina partidista Al considerar la adopción de la reelección legislativa inmediata se deben analizar las implicaciones que tendría en el sistema político, dado el arreglo institucional que prevalece. En un sistema de partidos institucionalizado como el nuestro, donde existe gran disciplina partidista y los partidos controlan las carreras de los políticos y no los ciudadanos, se cree que la disciplina partidista seguirá siendo fundamental para quienes aspiren a la postulación de su partido para cargos más importantes o puestos de representación proporcional (rp), pero ciertamente tendrá efectos en la unidad y la disciplina partidista por el comportamiento que la reelección generará en los representantes de mayoría relativa (mr). En México, los legisladores de rp permiten a los partidos políticos garantizar espacios legislativos a sus miembros de mayor trayectoria política. Los presentantes plurinominales, por su origen de selección a través de una lista cerrada, deben su lealtad al partido y por tanto sus posiciones coinciden con las preferencias de sus partidos políticos. Por otra parte, si con la adopción de la reelección inmediata, los representantes de mayoría tienden a asumir posiciones cercanas a las preferencias de sus votantes y votar en sentido contrario a su partido para no perder sus oportunidades de reelección, la indisciplina se tornará inevitable. En este sentido, los legisladores se enfrentarán a la disyuntiva de defender sus carreras legislativas y posiciones de liderazgo favoreciendo al partido, o garantizarán su carrera política perdiendo ventajas en su trabajo legislativo para favorecer a su electorado. Ciertamente esto podría contrarrestarse, si los partidos políticos establecieran desde un principio las temáticas claves en las que sus diputados pudieran votar a favor de los intereses de sus distritos, y aquellas otras en las que tendrán que votar como grupo parlamentario para atender los complejos temas nacionales. La reelección inmediata de legisladores en México • 81 Cabe puntualizar que los partidos políticos también ejercen gran control sobre la vida parlamentaria a través de las reglas de operación interna de los congresos, las cuales centralizan la toma de decisiones en los grupos parlamentarios con base en criterios mayoritarios. En este sentido, las decisiones de organización interna, la distribución de las presidencias de las comisiones, la agenda legislativa y la legislación, se rigen por criterios políticos de los líderes de los grupos parlamentarios y de sus partidos. Por tanto, para que las virtudes de la especialización surtan efecto con la adopción de la reelección inmediata de los legisladores, es necesario crear reglas que establezcan otro tipo de criterios bajo los cuales se asignen las posiciones en las comisiones. Esto implicaría un cambio profundo a la Ley Orgánica del Congreso, al Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso Federal, y de las legislaciones locales de la materia. Ahora bien, toda vez que los partidos políticos son la parte central de la vida parlamentaria, cualquier arreglo institucional tendería inevitablemente a centralizar el poder en los líderes parlamentarios (Cox y Mc Cubbins, 1993). La reelección inmediata legislativa, impedirá la renovación completa del congreso, esto sin duda limitaría el marco de acción del partido ganador para definir la composición de las comisiones y sus tareas con el mismo grado de control que se utiliza actualmente. En suma, para que la reelección inmediata genere los beneficios que se sugieren, es necesario atender otros temas de diseño institucional como el poder de los partidos en la designación de las candidaturas y en la administración del financiamiento; en el control de la designación de los órganos de gobierno del Congreso y en posiciones de liderazgo en el sistema de comisiones. Es importante registrar que si la reelección inmediata es implementada, podría mantenerse una conformación política en el Congreso en la cual el partido del presidente no necesariamente goce de una posición mayoritaria, y si a esto le sumamos la pérdida de disciplina partidaria, el presidente estaría obligado a conseguir el voto de los legisladores individuales, en lugar de los líderes de bancada, lo que invitaría al clientelismo. 82 • Yomara Guerra Así, ante la ausencia de mayorías, lo que se necesitaría, sería un arreglo que fomente coaliciones parlamentarias de carácter más permanente.8 En la misma tesitura cabe señalar que: “[…] la conducta de intentar coaliciones más amplias, termina por desfigurar el propósito inicial de las iniciativas. Muestra también una concepción —errónea y nociva— de que mientras más amplia sea la coalición, más legitimidad tiene la reforma” (Casar y Marván, 2012: 21). El Pacto por México, en su compromiso 87, contempla la figura de gobiernos de coalición, a través de la cual, el presidente y su partido construirán un acuerdo con otras fuerzas opositoras para conformar un gabinete de coalición que ejecute un programa de gobierno sobre la base de los temas que se acuerden con las fuerzas opositoras y una mayoría parlamentaria que impulse una agenda legislativa común. La cuestión es, ¿qué implicación tendría la reelección inmediata legislativa en la disciplina partidaria hacia el presidente? Si la mayor permanencia de un representante permitiría dar continuidad a los proyectos legislativos de largo plazo, ¿cómo podrían estos mismos legisladores mantener su promesa de reelección de aprobar las reformas pendientes en el siguiente periodo, si las preferencias de la coalición parlamentaria a la que se adhiera su partido en la siguiente elección presidencial, van en contra de las preferencias de sus votantes? De acuerdo a la teoría de elección racional, los representantes seguirán la institución que otorga mayores beneficios para maximizar sus intereses. Dado que difícilmente podrán llevar a cabo su promesa de campaña sin el apoyo del partido, estos representantes seguirían la línea del partido. A través de un gobierno de coalición, el presidente podría mantener la disciplina al distribuir carteras a todos los partidos que la integren. Asimismo, 8 Cabe destacar que en un estudio reciente que cubre le periodo 1997-2012, María Amparo Casar e Ignacio Malvan (2012) confirman que el reformismo constitucional no ha disminuido en los gobiernos sin mayoría. Durante el periodo analizado, los tres partidos grandes ( pri-pan-prd) participaron en 83% de las coaliciones en las votaciones para las reformas constitucionales. La reelección inmediata de legisladores en México • 83 el presidente podría garantizar la aprobación de la agenda legislativa común, al gozar de facultades especiales adicionales (ej. iniciativas, exclusivas, preferentes, medidas provisionales con fuerza de Ley, etcétera). Implicaciones de la reelección legislativa inmediata en la equidad de la democracia electoral La equidad en la democracia electoral busca generar igualdad de oportunidades en la competencia política. Giovanni Sartori, introduce la noción de igualdad de punto de partida, es decir, que los participantes deben estar en iguales condiciones al competir (Sartori, 2008). En un contexto de reelección legislativa inmediata, habría que crear condiciones para que exista una efectiva igualdad de punto de partida. En México, hemos avanzado en la construcción de la equidad en las campañas electorales: se ha aprobado el control del órgano electoral sobre la propaganda política y el acceso a los medios de comunicación; se han establecido regulaciones al financiamiento con topes en los gastos; se han adoptado medidas cautelares y sanciones administrativas contra el uso indebido de los recursos públicos y propaganda ilegal. Sin embargo, todavía quedan temas pendientes. La adopción de la reelección inmediata, implica adecuar las medidas adoptadas en materia de fortalecimiento institucional, participación ciudadana y medios de comunicación, para generar una mayor equidad en la contienda electoral, al tiempo que contenga disposiciones especiales sobre los candidatos a reelección. Al margen de las consideraciones anteriores, se puede decir que el fortalecimiento normativo e institucional en materia electoral será insuficiente si no se reducen los niveles de desigualdad y pobreza que imperan en el país. Tendríamos que preguntarnos cuál sería el alcance real que puede tener la equidad de la contienda electoral en un marco de reelección legislativa inmediata, si la voluntad de los electores continúa vulnerable a los grupos de interés. 84 • Yomara Guerra Esto podría limitarse eliminando el financiamiento privado que aportan simpatizantes y militantes. Al poner mayor énfasis en el financiamiento público, se evitaría que los grupos de interés y los poderes fácticos controlen la reelección de los candidatos. El Pacto por México, en su compromiso 91 propone una Reforma Electoral que dé mayor transparencia y certeza a la democracia electoral. Las propuestas deberán ir encaminadas a facilitar la fiscalización (ej. otorgándole al ife facultades para ad- ministrar los recursos de los partidos políticos) y a reducir los gastos de las campañas políticas (ej. reduciendo los promocionales, el uso de spots y espectaculares). Esta reforma debilitaría sustancialmente el papel de los partidos políticos; ya que si los candidatos, y los partidos no controlan el financiamiento, los legisladores tendrían más incentivos para responder al electorado. Además de las disposiciones en torno al financiamiento partidario, será necesario modernizar la normatividad de los partidos políticos, que incluya regulaciones para la competencia interna (compromiso 90). Resultaría recomendable que las autoridades electorales, tengan un rol activo en la supervisión de los procesos internos de los partidos políticos, porque en un contexto de reelección la equidad comienza dentro de cada partido. Consideraciones finales Una Reforma Constitucional que permita la reelección inmediata de legisladores, tendrá que establecer reglas claras sobre el procedimiento reeleccionista y sus límites. Ahora bien, toda vez que ningún esfuerzo de reingeniería institucional garantiza que los incentivos institucionales produzcan automáticamente los efectos deseados, será necesario impulsar una Reforma Política integral. La reelección legislativa inmediata podría surtir los efectos que sus partidarios esgrimen, si va acompañada de otros cambios en el sistema partidista y electoral. Los primeros cambios, podrían encaminarse en garantizar una competencia electoral más equiLa reelección inmediata de legisladores en México • 85 tativa, por medio de normas que garanticen las campañas electorales en condiciones de equidad y contemple la eliminación al financiamiento privado de los partidos políticos. Asimismo, se requiere una efectiva democratización de los procesos de selección de candidatos de todos los partidos políticos. Por otro lado, la reelección legislativa inmediata, sería viable dentro de un gobierno de coalición que permita que los partidos, a través de mayorías legislativas, impulsen las reformas que el país necesita, para garantizar de manera efectiva el cumplimiento de los derechos individuales y sociales consagrados en la Constitución. Fuentes consultadas Casar, M.A. y Marvan, I. (2012). Pluralismo y Reformas Constitucionales en México: 1997-2012. México: cide. ________. (2003). “Las Bases Político Institucionales del Poder Presidencial en México”. En Mayer-Serra, C. y Nacif, B. [comps.], Lecturas sobre el cambio político en México. México: fce, cide. Cox, G.W. y McCubbins, M.D. (1993). Legislative Leviathan: Party Government in the House. Estados Unidos: Berkeley: University of California Press. Dworak, F. (2003). El legislador a examen. México: fce y Cámara de Diputados. Guerra, Y. (2011). Electoral Competition and Democratic Governance: Sub-National Legislative Performance in Mexico. Washington DC: Georgetown University, tesis doctoral. López, Á. y Loza, N. (2003). “Viejos Actores, Nuevo Poder: los Diputados Locales en México”. En Polis: Investigación y Análisis Sociopolítico y Psicosocial, vol. 1 (pp.4984). México: Universidad Autónoma Metropolitana. Mahew, D. (1974). Congress: The Electoral Connection. New Haven, CT: Yale University Press. Muñoz, A. (2006). “La Rendición de Cuentas y los Límites de la Reelección en México”. En Corona, G. [coord.]. Los Poderes Federales en la Consolidación Democrática en México. México: Gernika. Nacif, B. (1996). Electoral Institutions and Single Party Politics in the Mexican Chamber of Deputies. México: cide. 86 • Yomara Guerra ________. (2002). “El impacto del pnr en la Lucha por la Presidencia y la Supervivencia Política de los Legisladores (1928-1934)”. En Casar, M.A. & Marván, I. [coords.]. Gobernar sin Mayoría. México 1867-1997. México: Taurus, cide. Rosenthal, A. (1998). The Decline of Representative Democracy: Process, Participation, and Power in State Legislatures. Washington, DC: CQ Press. Sartori, G. (2008). ¿Qué es la Democracia? México: Taurus. Schlesinger, J. (1966). Ambition and Politics: Political Careers in the United States. Chicago: Rand McNally. El gobierno de coalición mexicano: una mirada constitucional Martín Vivanco Lira* Nací en una generación en la que se habló sin cesar de la Reforma del Estado. Hubo un sin número de mesas redondas; conferencias; grupos de reflexión; de análisis; comisiones gubernamentales, no gubernamentales y legislativas; y un largo etcétera. Pero no fue hasta este año en el que los cambios constitucionales registrados fueron de tal hondura, que, sin ambages, hoy sí podemos decir que el Estado mexicano cambió de fisionomía. Son múltiples los cambios hechos. Aquí me concentraré en uno: la figura de los gobiernos de coalición. A partir de un análisis del texto constitucional pretendo dar cuenta de qué busca la figura, de cómo, en principio, deberá operar y qué, en teoría, debería aportar al horizonte institucional mexicano. A falta de Ley secundaria, esta pequeña contribución pretende apuntar las coordenadas de la reflexión. Desde 1997 el espectro de la parálisis legislativa —producto de los gobiernos divididos a nivel federal— rondaba en cualquier discusión política. Según esta tesis, México no avanzaba porque era imposible que el poder ejecutivo y el legislativo llegaran a acuerdos. Aunque hay quienes afirman que la improductividad legislativa estaba empotrada más en el imaginario colectivo que fincada en la realidad,1 la sensación no desapa* Coordinador de Asuntos Políticos Bilaterales y Relaciones Institucionales de la Embajada de México en Chile. 1 Véase Casar, M. A. y Marvan, I. (2012). Pluralismo y reformas constitucionales de México: 1977-2012. cide. Sitio web: http://publiceconomics.files.wordpress.com/2013/02/casar_marvan_dtep2012.pdf 89 recía. Y es que si bien, como muestran Casar y Marván, durante los años previos a la reforma, hubo productividad legislativa, el punto parecía estar en otro lado: se llegaban a acuerdos, sí, pero no los históricamente se habían considerado como fundamentales: las famosas reformas estructurales y los cambios a los mecanismos de gobierno para aumentar la gobernabilidad. Algo de esto insinúa Sartori al criticar el presidencialismo estadounidense. Es decir, el análisis debía de ser una especie de contrafactual: qué iniciativas y de qué calado se podrían maquinar si es que nuestro sistema constitucional tuviera los incentivos constitucionales correctos para que Legislativo y Ejecutivo cooperaran de otra forma, una que los atara a ambos y los hiciera corresponsables en el ejercicio del poder.2 El Pacto por México fue una muestra de que, a través de una fina negociación política y de una serie de compromisos claros, sí era posible reformar no solo lo posible, sino lo necesario. Pero, para algunos, y no sin razón, se necesitaba institucionalizar la dinámica que imprimió el Pacto por México para que el acuerdo legislativo se tornara en regla y no en excepción. Así se llegó a optar por introducir la figura de los gobiernos de coalición, tiñendo el paisaje constitucional mexicano con trazos del sistema parlamentario.3 Mediante la Reforma Constitucional, publicada el 10 de febrero de 2014, en el artículo 89 de la Constitución se le otorgó al presidente de la República la facultad de optar por “un gobierno de coalición”, en cualquier momento, y con uno o varios de los partidos políticos representados en el Congreso de la Unión. La coalición deberá estar regulada por un convenio y un programa: ambos aprobados por la mayoría de los integrantes del Senado de la República. Asimismo se añadió en el convenio se establecerán las causas de disolución. Sartori, G. (1994). Ingeniería constitucional comparada. México: fce, p. 103. De hecho fue uno de los compromisos del Pacto (compromiso 87). 2 3 90 • Martín Vivanco Lira Después hay dos normas relacionadas con la anterior que cambian la dinámica de designación ministerial y administrativa propia del Ejecutivo. En el primer supuesto, si el presidente opta por utilizar la figura, entonces, según el artículo 76 constitucional, todos los Secretarios de Estado tendrán que ser ratificados por el Senado, con “excepción de los titulares de los ramos de Defensa Nacional y Marina; del secretario de Relaciones; de los embajadores y cónsules generales; de los empleados superiores del ramo de Relaciones; de los integrantes de los órganos colegiados encargados de la regulación en materia de telecomunicaciones, energía, competencia económica, y coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la Ley disponga”. En el segundo supuesto, es decir, si no se hace uso de la facultad de coalición, entonces, la Cámara de Diputados tendrá la facultad de ratificar al secretario de Hacienda y el Senado continúa con las ratificaciones que ya tiene atribuidas. Lo más interesante del caso de México, en mi opinión, son dos cuestiones muy puntuales. Primero, el desprendimiento de la coalición de la lógica electoral. Como es el presidente quien tiene la facultad, ya tiene que haber tomado posesión del cargo —esto es, no puede ser ni candidato, ni presidente Electo. Esto distingue a México de otros países de América Latina, como Chile y Uruguay, en donde las coaliciones se dan primero en el terreno electoral y luego pasan a la esfera del gobierno. El caso de México tiene una clara ventaja: la coalición no dependerá de la coyuntura electoral y, por lo tanto, deberá convocarse con base en una racionalidad distinta a la mera obtención del poder político. La motivación del caso mexicano está en que sea una coalición programática/normativa que se traduzca en resultados legislativos y políticas públicas concretas. Y aquí pasamos al segundo punto que considero interesante: el convenio. Tal y como se vio, la coalición quedará, por así decirlo, regulada por un convenio. Este “convenio regulador” será la columna vertebral de la coalición. Sobre el mismo, la Constitución solo señala un requisito formal El gobierno de coalición mexicano: una mirada constitucional • 91 y uno material: que se celebre con uno o más de los partidos del Congreso (formal); y que en el mismo se establezcan las posibles causas de disolución del mismo (material). Aquí detecto un problema interpretativo, ¿el que se tengan que señalar las causas de disolución expresamente significa que el convenio es vinculante para las partes hasta que no se den algunas de las causas previstas en el mismo? En principio, me parece que sí. Si lo anterior es así, entonces el convenio mismo cambiará el andamiaje institucional mexicano porque pasará a ser una institución misma. Dependiendo de la configuración legislativa que se le dé podrá llegar a ser un instrumento vinculante entre los poderes y sus disposiciones podrán tener efectos normativos. Por ello, vale la pena preguntarse ¿de qué forma la normatividad del convenio, por estar prevista en la Constitución, irradiará al sistema jurídico mexicano? ¿Podrá señalarse como causa de disolución del mismo el mero incumplimiento de algunos de los compromisos por algunas de las partes? ¿Lo anterior no haría disolvería de tal forma la figura que podría ser inconstitucional por violar la lógica constitucional, esto es, que la coalición se hace con miras a, precisamente, cumplirse? ¿Cuáles serían las consecuencias del incumplimiento de algunas de las cláusulas del convenio? ¿Procedería algún tipo de mecanismo de control de constitucionalidad para hacer cumplir el mismo? ¿El gobernado podría exigir el cumplimiento alegando una especie de omisión legislativa? Todos estos cuestionamientos quedan en el aire y tendrán que ser abordados con sumo cuidado en la legislación secundaria. Si no, se corre el riego de que la figura no pase de ser un ornamento constitucional totalmente fútil. Por el contrario, si se toma en serio, la figura de los gobiernos de coalición mexicana, podrá pasar a la historia como una innovación constitucional, moderna, creativa, flexible, y sobre todo, políticamente útil y eficaz. Espero que así sea. Los gobiernos de coalición en México: retos y desafíos 1 Rosa María de la Torre Torres* La democracia es una referencia frecuente en el lenguaje, no es territorio exclusivo de los filósofos, los políticos o los eruditos, este paradigma está presente en la cotidianeidad de todas las sociedades sean democráticas o no. Como concepto, es analizado desde diversos enfoques según la disciplina que lo aborde: los filósofos lo estudian desde el plano prescriptivo, los politólogos desde el fáctico y los juristas desde una perspectiva normativa. Más que un concepto, la democracia es un ideal que parte de ciertos fundamentos axiológicos y procedimentales para establecer un modelo determinado para la toma de decisiones políticas que van desde el establecimiento de cierto tipo de gobierno, la selección de gobernantes hasta la consolidación de diferentes métodos para generar consensos sobre diversas opciones. Michelangelo Bovero, en su Gramática de la Democracia (Bovero, 2003), pone sobre la mesa el debate sobre los diversos avatares de la idea y el concepto de democracia, así la democracia no puede ser definida realmente sin algún adjetivo que califique el ideal que se construye. El ideal democrático está en constante expansión. Para los griegos la idea de igualdad era un presupuesto necesario para la construcción de la democracia; tanto en la antigüedad como en nuestros días, la idea de comunidad política es el fundamento de cualquier ejercicio democrático. Sin embargo, es precisamente este paradigma de comunidad política *Doctora en Derecho y Presidenta de la Fundación Colosio, A.C. filial Michoacán. 93 el que, al mutar, abre las puertas a una nueva conceptualización de la democracia. Para los clásicos, desde la Grecia antigua hasta los pensadores democráticos franceses del siglo xviii, el alcance del principio de igualdad era más bien relativo; quedando excluidos —según el caso— de la comunidad política los extranjeros, las mujeres, los negros, los indígenas y todo aquel individuo o grupo que representara la diferencia. Era, pues, una democracia acotada entre pares. El arribo de la Modernidad comienza a minar, poco a poco, este modelo de comunidad política. Surgen en distintos lugares del mundo luchas que reivindicaron la inclusión de la diversidad y el respeto a la diferencia en el ideal democrático. La democracia como ideal y como modelo para la toma de decisiones públicas muta hacia el pluralismo. Así, para legitimar cualquier ejercicio público, político o jurídico, deberán tomarse en cuenta las perspectivas que representan la integración de todas las expresiones ideológicas y políticas. La comunidad política ya no es solamente entre pares; ahora la comunidad la integran los diferentes y por ello es necesario transformar los mecanismos para alcanzar consensos. El pluralismo partidario y la alternancia llegaron para quedarse. Desde el siglo pasado, el Profesor Karl Lowenstein (Lowenstein, 1976) señala que: La esencia de la democracia constitucional es que los grupos pluralistas más diversos pueden participar ilimitadamente en el proceso económico y político. Todas las fuerzas sociales de importancia tienen garantizada la libertad de competir en un circuito abierto de valores. México no ha sido ajeno a estas transformaciones y por ello también el sistema político ha mutado. La emergencia de una sociedad cada vez más plural ha vuelto imperante la recepción de las diversas expresiones ideológicas en el ámbito público. Nuestro sistema es cada vez más complejo, abierto y dinámico, por ello resulta imprescindible contar con me94 • Rosa María de la Torre Torres canismos eficientes para la consolidación de los consensos. En este sentido, la Reforma Político Electoral publicada el 10 de febrero de 2014 abre nuevas posibilidades para el sistema político mexicano. Uno de los rasgos más interesantes de la mencionada reforma es la posibilidad de establecer gobiernos de coalición. Esto, evidentemente va mucho más allá de las coaliciones electorales, cuya función es primordialmente alcanzar la victoria en las urnas. Sin embargo, hablar de gobierno de coalición implica hablar de compromisos mucho más profundos para alcanzar consensos en la elaboración y ejecución de planes de gobierno conjuntos. Si bien, en sí mismo, el modelo coalicionista puede resultar benéfico por incluir, de suyo, a una diversidad de opciones políticas en la conformación de los gobiernos es importante señalar que en nuestro país esto puede representar un desafío. Tanto en materia política como en materia jurídica se debe ser muy cuidadoso al intentar “trasplantar” figuras de otros modelos o paradigmas. En este sentido, no se debe obviar que las coaliciones de gobierno son mecanismos de consolidación de mayorías políticas más propios de los sistemas parlamentarios o semipresidenciales, lo cual, evidentemente, no es el caso de México. El texto constitucional, reformado en febrero de 2010, establece en el artículo 74 dentro de las facultades de la Cámara de Diputados la de: III. Ratificar el nombramiento que el presidente de la República haga del secretario del ramo en materia de Hacienda, salvo que se opte por un gobierno de coalición, en cuyo caso se estará a lo dispuesto en la fracción II del artículo 76 de esta Constitución; así como de los demás empleados superiores de Hacienda… Esta fracción, además de contener la primera referencia constitucional a los gobiernos de coalición, establece la corresponsabilidad entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en cuanto la designación del titular de la Los gobiernos de coalición en México: retos y desafíos • 95 cartera que más impacto tiene en temas de estabilidad financiera y planeación económica: la Secretaría de Hacienda. En este mismo orden de ideas el artículo 76 constitucionaliza como facultad exclusiva del Senado: II. Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga de los Secretarios de Estado, en caso de que éste opte por un gobierno de coalición, con excepción de los titulares de los ramos de Defensa Nacional y Marina; del secretario de Relaciones; de los embajadores y cónsules generales; de los empleados superiores del ramo de Relaciones; de los integrantes de los órganos colegiados encargados de la regulación en materia de telecomunicaciones, energía, competencia económica, y coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la Ley disponga… En este numeral se contiene la atribución, otorgada a la Cámara Alta, para validar los nombramientos como secretario de Estado que el titular del Ejecutivo haga, excepcionando claramente los titulares de las áreas de Defensa Nacional, Marina y del Canciller, así como de los empleados superiores de la cancillería y de los titulares de los órganos regulatorios. Del análisis sistemático de los dos artículos supra citados podemos inferir que la intención del constituyente de reforma fue, dotar al Poder Legislativo —en ambas cámaras— de mayores responsabilidades de colaboración con el Poder Ejecutivo. En el primer caso, si el presidente de la República no optara por un gobierno de coalición, solamente el nombramiento de secretario de Hacienda requerirá una validación expresa por parte de la Cámara Baja, esto responde a la importancia que esta cartera representa en el rumbo y la planeación financiera de nuestro país, pero además abre la oportunidad para establecer un sistema de pesos y contrapesos políticos que permita la inclusión de visiones y propuestas diversas a la del titular del Ejecutivo en materia de hacienda pública. 96 • Rosa María de la Torre Torres En el segundo caso, estando frente a la opción tomada por el Ejecutivo de conformar coalición para gobernar, será el Senado quien revise y valide los perfiles propuestos en el Convenio de Coalición correspondiente; de lo cual deriva una clara corresponsabilidad en la determinación de allegar a las secretarías de Estado a las personas más calificadas para tales funciones. Si bien, las anteriores son referencias indirectas a los gobiernos de coalición, ya en el artículo 89, se establece dentro de las facultades del presidente de la República: xvii. En cualquier momento, optar por un gobierno de coalición con uno o va- rios de los partidos políticos representados en el Congreso de la Unión. El gobierno de coalición se regulará por el convenio y el programa respectivos, los cuales deberán ser aprobados por mayoría de los miembros presentes de la Cámara de Senadores. El convenio establecerá las causas de la disolución del gobierno de coalición. En escenarios políticos, como el del México contemporáneo, donde coexiste una diversidad de propuestas ideológicas y electorales, donde la población es cada vez más compleja y se acepta, de mejor grado, el derecho fundamental a ser diferente en cuanto a preferencias de cualquier índole, pero con estricto apego al principio de isonomía —igualdad frente a la Ley— los tiempos de las mayorías arrasadoras en materia electoral son cada vez más lejanos. Por ello, resulta muy importante el establecimiento de mecanismos que permitan a un gobierno transitar las diferencias, construir acuerdos y consolidar planes de trabajo conjuntos que reflejen las posiciones de las distintas expresiones que integran esta pluralidad. Los gobiernos de coalición pueden ser un mecanismo eficiente para integrar a la comunidad política a la mayoría de las expresiones ideológicas de un país. Sin embargo, se requieren ciertos presupuestos para que los escenarios coalicionistas funcionen. Los gobiernos de coalición en México: retos y desafíos • 97 En primer lugar se requiere que todas las fuerzas políticas involucradas en el proyecto de coalición manifiesten su compromiso real por construir acuerdos. En segundo lugar se requiere de madurez política para poder encauzar las discusiones sobre las diversas posiciones en el marco de la legalidad y legitimidad democrática. Es evidente que las coaliciones requieren gran pericia política y capacidad no solamente para alcanzar los acuerdos de unidad, sino para generar y mantener consensos entre diversas fuerzas. Y en tercer lugar, pero no por eso menos importante, se requiere cada expresión política o partidaria, tenga sólidos fundamentos epistémicos y filosóficos sobre sus principios de acción y sus plataformas políticas, esto para evitar, que en la conformación del plan de trabajo del gobierno coalicionista y en su desarrollo, se diluyan los elementos identificadores de esta expresión ante su electorado. En los sistemas parlamentarios es frecuente observar la construcción de coaliciones que pueden ser de gobierno, o coaliciones transitorias para consolidar proyectos legislativos o determinadas políticas públicas. Sin embargo, a priori, en los sistemas presidenciales las coaliciones suscitan diversas opiniones, la mayoría de ellas negativas. Estos prejuicios van desde la idea de la traición a los principios filosóficos y a las plataformas políticas partidarias, hasta la idea de un rompimiento con la voluntad del electorado expresada en las urnas. Debido a la Reforma Constitucional en comento, la discusión sobre la pertinencia o no de establecer gobiernos de coalición es muy vigente; en este sentido, el análisis comparado resulta un mecanismo eficaz para comprender el alcance que puede tener esta figura y los retos que representa para un sistema político como el mexicano. Por ello, llegado este punto es importante hacer una breve reflexión sobre el funcionamiento de los gobiernos de coalición en América Latina tomando como referencia algunos países que guardan cierta afinidad histórica, política, social y económica con México. 98 • Rosa María de la Torre Torres Como premisa general, se puede afirmar que la experiencia latinoamericana en materia de coaliciones ha sido positiva. Varios gobiernos, entre los que destacan Brasil, Chile, Uruguay y Bolivia han construido un camino de negociación y de cooperación política para la conformación de coaliciones de gobierno con mayorías legislativas. Por ello algunos autores señalan que “esta modalidad de gobierno se ha mostrado como el formato más eficaz para enfrentar y resolver el problema de un presidente minoritario” (Chasquetti 2001). En Uruguay, gracias a la Reforma Constitucional de 1996, se sustituyó la Ley de Lemas y se propuso un sistema de tres momentos para la elección presidencial: elecciones primarias de los partidos, comicios nacionales y, por último, el balotaje en el caso de que ninguno de los candidatos alcanzara la mitad más uno de los votos. En 1999 se produjo una coalición para la fase de balotaje entre los dos partidos tradicionalmente antagónicos —el Partido Colorado y el Partido Nacional— para evitar que ganara Tabaré Vázquez, propuesto por el Frente Amplio y quien había obtenido el primer lugar en la primera ronda electoral. Se trató entonces de un acuerdo entre partidos de plataformas electorales sólidas y con una distancia ideológica mas bien baja entre ellos unidos fuertemente por su trayectoria centrista y oposición a la izquierda. Según Lanzaro las coaliciones en Uruguay no son un tema improvisado: En Uruguay existen disposiciones para la nominación de los directorios de las empresas y entes del Estado que exigen una mayoría especial de tres quintas partes del Senado. Este instituto (Senado) ha impulsado desde siempre la negociación partidaria, pero en tiempos de coalición se ha transformado en un instrumento estratégico para la búsqueda de mayorías legislativas. (Lanzaro, 1998; Chasquetti, 1999). En Bolivia, para que se lleve a cabo una elección presidencial, es necesario que se dé una mayoría absoluta en la primera vuelta, si esto no sucede, se lleva a cabo una segunda vuelta en el congreso con los dos Los gobiernos de coalición en México: retos y desafíos • 99 candidatos más votados. En el caso boliviano, el sistema electoral de doble vuelta estimula la conformación de pactos partidarios para alcanzar la mayoría electoral necesaria para obtener el triunfo. En Chile las coaliciones electorales y de gobierno son la respuesta política a la historia contemporánea de opresión y dictadura. La Concertación fue una coalición muy heterogénea que respondió a la necesidad de hacer frente a un régimen autoritario y surgió con el primordial objetivo de lograr consensos fundamentales que se reflejaran en una fuerza política los suficientemente contundente para impedir que la derecha siguiera ejerciendo el poder. Los gobierno de coalición han tenido un fuerte impacto en Chile debido a que han conseguido consolidar el cambio democrático desde la reforma a la Constitución y a las leyes secundarias ante un gobierno de minorías legislativas. En el caso chileno las negociaciones coalicionistas se desarrollan a partir de los acuerdos entre los partidos para designar candidato presidencia y la eventual conformación del gabinete. “Chile negocia previamente cuál será la participación de cada uno de los partidos de la coalición dentro de los ministerios (o secretarías)“. (De la Paz Pérez, 2011). Al tratarse de acuerdos legislativos, el sistema chileno establece que los ciudadanos deben elegir a dos diputados y dos senadores propuestos por las coaliciones lo que conlleva la necesidad de conformar una lista en común. Así, los últimos cuatro gobiernos en Chile han pertenecido a la coalición de la Concentración de Partidos por la Democracia. Brasil es otro caso de estudio muy interesante debido a que guarda una especial característica: estamos frente a un sistema de federalismo muy fuerte. La experiencia brasileña es prueba de que a pesar de los obstáculos que pueden existir para las coaliciones, éstas funcionan evitando los bloqueos y la inmovilidad política que obstruyan la implementación de políticas públicas de vital importancia para el país. 100 • Rosa María de la Torre Torres En Brasil hay una pluralidad partidista conformada por un importante número de expresiones políticas que, de entrada, pudiera dificultar las negociaciones. Sin embargo, esto no impidió a Luis Ignácio Lula da Silva lograr gobiernos de coalición tremendamente eficientes. A pesar de esta experiencia positiva, las coaliciones en Brasil enfrentan algunas dificultades derivadas del fuerte federalismo y de los mandatos fijos. En el caso de los mandatos fijos se ha observado que conforme se acercan los momentos electorales aparecen nuevos actores que en su afán por el poder incumplen los acuerdos previos. El federalismo, por su parte, puede impactar en el éxito o fracaso de una coalición, esto debido a que tanto diputados locales y federales, como los senadores pueden retirar su apoyo al ejecutivo para mantener su “lealtad” a su región o localidad. Por lo antes dicho, resulta imprescindible que las coaliciones, en un sistema federal, atiendan las demandas regionales y locales para alcanzar una mayor legitimidad en el ejercicio de sus atribuciones. Este breve vistazo a las experiencias coalicionistas más arraigadas en América Latina nos permite concluir que en la materia analizada el contexto hace la diferencia. No podemos generalizar, cada coalición es distinta y hay experiencias positivas y algunas —las menos— negativas. Con la Reforma Constitucional en materia político electoral se inaugura un nuevo camino en México, nos encontramos ante un reto que implica que los actores políticos deben repensar su manera de hacer política, las coaliciones de gobierno serán a partir del 1 de diciembre de 2018 una posibilidad real que, aunque novedosa, cuenta con un importante precedente en la historia muy reciente de los acuerdos políticos nacionales. Así, el precedente más reciente en nuestro país de una coalición legislativa ha sido el Pacto por México, en el que el presidente de la República buscó alianzas estratégicas con las principales fuerzas políticas para alcanzar Los gobiernos de coalición en México: retos y desafíos • 101 consensos en cuanto a la aprobación e implementación de las reformas estructurales que están transformando a nuestro país. Los tiempos de las mayorías absolutas son cosa del pasado. En la actualidad, frente a la diversidad ideológica y al pluralismo partidario en México es necesario contar con mecanismos que faciliten el tránsito de los acuerdos y la consolidación de los consensos. Sin embargo, son tiempos que requieren una gran pericia política para, sin renunciar a los principios que sostienen las plataformas políticas, aglutinar en torno a un proyecto a fuerzas políticas y electorales diversas. Para comprender la intención final de un gobierno de coalición es necesario cambiar la lógica de cómo se estructuran los consensos políticos y de cómo se construyen los compromisos de gobierno. En un escenario coalicionista, el Ejecutivo suma al mayor número de legisladores posibles a sus propuestas bajo el supuesto de que se tratará de iniciativas compartidas. Son tiempos de reto pero también de oportunidad. La Reforma Constitucional en la materia instaura una nueva forma de hacer política en México: la construcción de proyectos comunes desde la diversidad. Fuentes consultadas Chasquetti, D. (2001). Democracia, multipartidismo y coaliciones en América Latina: Evaluando la difícil combinación. Argentina: Taller de Gráficas y Servicios S.R.L. Lowenstein, K. (1986). Teoría de la Constitución. Madrid: Ariel. Bovero, M. (2003). Una gramática de la democracia. Madrid: Trotta. Lanzaro, J. (1998). “Uruguay: las alternativas de un presidencialismo pluralista”. En Revista Mexicana de Sociología. México: Revista Mexicana de Sociología. Pérez, J.L. (2002). Human Rights. Londres: Routledge. Tres propuestas polémicas 1 Jorge Alcocer Villanueva* Si la propuesta de los senadores del pan y el prd para implantar en México la segunda vuelta en la elección presidencial hubiese estado vigente desde 1988, tanto Carlos Salinas de Gortari como Ernesto Zedillo apenas habrían librado el umbral para evitarla; en cambio, Vicente Fox, Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto habrían tenido que competir en una segunda jornada comicial, Fox contra Labastida, Calderón y Peña Nieto contra López Obrador. En la iniciativa de Reforma Político Electoral presentada el pasado 24 de julio por los citados senadores, se propone adicionar al artículo 81 de la Constitución dos párrafos, como sigue: Será electo presidente de la República el candidato que obtenga al menos la mitad más uno del total de los votos válidamente emitidos. Si ningún candidato alcanzare este umbral de votación en la primera jornada, se realizará una segunda votación en la que únicamente participarán los candidatos (sic) que hubieren obtenido el mayor número de votos respecto del total de los sufragios emitidos en la primera votación. La primera votación para la elección de presidente de la República se celebrará el primer domingo de julio del año que corresponda. La segunda, en su caso, en la fecha que señale la Ley. *El autor es director general de la revista Voz y Voto, en cuya edición de septiembre de 2013, núm. 247, apareció originalmente publicado este artículo. 103 Argumentan en su iniciativa los proponentes que en 80 países hay segunda vuelta para la elección presidencial (no dan mayores detalles) y que ello obedece a que tal método “abona a la legitimidad de los funcionarios electos” (p. 10). El debate sobre la “legitimidad” del mandato cuando el candidato presidencial ganador no obtiene la mitad más uno de los votos ha discurrido por los pasillos de la academia, los cafés y algunas cantinas de la zona sur del Distrito Federal. En los hechos, a nadie se le ocurrió cuestionar la “legitimidad” del mandato de Fox porque obtuvo el 45.5 por ciento de los votos, ni siquiera a quienes ahora abogan por la segunda vuelta y que entonces lanzaron pirotecnia verbal a raudales para saludar la alternancia. A Felipe Calderón su principal contrincante, López Obrador, lo descalificó no por haber obtenido el 35.9 por ciento del total de votos, sino por un supuesto fraude electoral, como volvió a ocurrir en 2012, cuando el hoy presidente obtuvo el 38.2 por ciento de los votos (datos tomados de la iniciativa, p. 10). En México, desde que existe voto universal, secreto y directo, la elección presidencial es directa y por mayoría; todos los presidentes electos en el siglo pasado, y en éste, lo fueron por ese método. Con independencia del porcentaje de votos que obtuvieron, ejercieron su mandato y atribuciones. Que invoquen el “déficit de legitimidad” los que ya ganaron elecciones presidenciales ( pan) o los que estuvieron a una nariz de hacerlo ( prd), en ambos casos con menos de 50 por ciento de los votos, suena a retórica para ingenuos. En una iniciativa presentada ante el Congreso cuando faltaban pocas semanas para el término de su sexenio, Felipe Calderón propuso la segunda vuelta para la elección presidencial, pero con una diferencia importante frente a la que ahora impulsan los senadores de su partido. El michoacano planteó que la segunda vuelta tuviese lugar en paralelo con las elecciones de diputados y senadores, para buscar que la ciudadanía otorgara al partido del candidato presidencial ganador la mayoría absoluta en una o las dos cámaras del Congreso. Por una mala lectura de los 104 • Jorge Alcocer Villanueva ensayos de Alonso Lujambio sobre la experiencia de los “gobiernos divididos”, Calderón creía que bajo el influjo de la segunda vuelta el electorado votaría de manera uniforme, y así el presidente electo contaría con respaldo legislativo. No entraré, por ahora, en el debate sobre los problemas que conllevaría el método de segunda vuelta en un sistema de partidos como el que hoy tiene México, en la forma pluripartidista, en los hechos tripartidista e ideológicamente polarizante del electorado. Dejo a la pluma de los escritores de política-ficción imaginar por quién hubieran llamado a votar en segunda vuelta; Cuauhtémoc Cárdenas (2000), Roberto Madrazo (2006) o Josefina Vázquez Mota (2012) y si los electores que por ellos votaron habrían atendido su llamado. En lo que sigue, formulo algunas consideraciones y preguntas sobre la eventual implantación de la segunda vuelta en México y otras propuestas de “Reforma Política”, a la luz de algunas características de nuestro sistema electoral. La primera vuelta Para simplificar el análisis, supongamos que en las elecciones presidenciales de 2018 hay siete partidos políticos nacionales, como los hay ahora. Una primera cuestión que se debe resolver es, si para la primera vuelta se permitirá formar coaliciones electorales. La lógica del método de segunda vuelta aconsejaría que no, para que el electorado se defina en torno a siete candidatos presidenciales y, llegado el caso, que los dos de más alta votación pasen a la segunda vuelta y solo entonces se abra el juego de alianzas. Pero hay un problema: como la jornada electoral de primera vuelta presidencial será el mismo día que la de diputados y senadores, ¿qué se haría con las coaliciones partidistas para esos cargos? Habría coaliciones totales o parciales para diputados o senadores, pero no en la Tres propuestas polémicas • 105 presidencial. Es difícil anticipar cuál sería el efecto sobre las campañas y las preferencias de los ciudadanos. Veamos el otro extremo: que se permitan coaliciones en la primera vuelta de la elección presidencial. Por las experiencias recientes, es previsible que tendríamos solo dos coaliciones y dos candidatos presidenciales; una encabezada por el pri, con el pvem y el pna como aliados, y la otra con pan y prd unidos, quizá, con el pt y mc. En ese escenario, como apunté antes, habría únicamente dos candidatos, lo que por definición hará inútil la segunda vuelta, ya que, si Pitágoras no miente, de la primera surgirá un ganador con la mitad más uno de los votos. Llegaremos al bipartidismo involuntario, pero eso es otro asunto. Sin embargo, hay al menos dos posibles factores disruptivos en los anteriores escenarios: los candidatos independientes a la Presidencia y el partido de Andrés Manuel López Obrador (Morena). Como nadie sabe cuáles serán las normas para el registro de candidatos independientes, cabe la posibilidad de que se registren más de dos, lo que incrementará exponencialmente la probabilidad de que ningún candidato presidencial, con o sin coaliciones, alcance en la primera vuelta la mitad más uno del total de votos; por ende, la segunda vuelta sería inevitable. De Morena es de suponerse que, si participa en 2018, su candidato será López Obrador (¡brujo!), lo que, aunado a la participación de candidatos independientes, incrementa la posibilidad de tener que ir a segunda vuelta. Cabe la hipótesis de que a la segunda vuelta pase un candidato independiente, situación que ocasionaría un verdadero dilema para los partidos políticos y los electores. ¡Vaya lío! Pequeños detalles En nuestro sistema constitucional todos los actos de autoridades electorales, partidos políticos y candidatos están sujetos a control jurisdiccional; tratándose de la elección presidencial, eso corresponde en exclusiva 106 • Jorge Alcocer Villanueva a la Sala Superior del tepjf. Por tanto, todos los actos relativos a la pri- mera y segunda vueltas de la elección presidencial son, por definición, impugnables. Los senadores del pan y del prd proponen, en la iniciativa de marras, que el rebase de topes de gastos de campaña sea causa de nulidad. Lo escribieron así (artículo 41): El rebase de topes de financiamiento o gasto (sic) determinado por la autoridad competente durante la campaña dará lugar a la cancelación de la candidatura y la inhabilitación del partido para postular una candidatura sustituta. Si el rebase de topes se acreditara después de la elección, se procederá a la nulidad de la elección y a la inhabilitación de la candidatura (sic) y del partido que la postuló para participar en el proceso electoral extraordinario que se convoque para tal efecto. El rebase de topes acreditado después de que se hubiere asumido el cargo provocará la pérdida del mismo y la convocatoria a nueva elección (p. 33). Supongamos que en el transcurso de la campaña (90 días) el ife encuentra pruebas contundentes de que uno o varios candidatos presidenciales rebasaron el tope de gastos de campaña o el límite al financiamiento privado. La sanción será, con independencia de multas, cancelar el registro del candidato respectivo, sin que su partido (o coalición) lo pueda sustituir. Si las boletas no han sido impresas, ese partido/coalición no aparecerá en ellas; si ya están impresas, los votos que reciba serán anulados. Pero si el rebase se acredita una vez celebrada la primera vuelta para uno o los dos candidatos con mayor número de votos, habrá que anular la elección y convocar a otra primera vuelta, en la que no podrán participar ni los candidatos sancionados, ni sus partidos. Dejemos correr la imaginación sobre el conflicto que se desataría si los dos partidos/coaliciones con más votos fueran excluidos de la elección extraordinaria. Queda abierto un escenario igual o más complicado que los anteriores. Supongamos que el rebase se acredita una vez que el presidente inició su mandato; de acuerdo con la iniciativa, la Sala Superior del tepjf deberá Tres propuestas polémicas • 107 destituirlo y convocar a elección extraordinaria. Dejo a la inventiva de los lectores la crisis monumental que produciría tal situación. Los senadores del pan y del prd proponen que las impugnaciones sobre la primera vuelta de la elección presidencial queden resueltas, “sin excepción alguna, antes de que se lleve a cabo la segunda votación, en los términos que establezca la Ley”. La primera vuelta de la elección presidencial sería el primer domingo de julio del año que corresponda; el presidente electo debe asumir su cargo el 1 de diciembre, aunque se ha propuesto adelantar esa fecha al 15 de septiembre (compromiso 88 del Pacto por México). Hasta hoy, la Sala Superior del tepjf está obligada, por Ley, a concluir todo el proceso de control jurisdiccional de la elección presidencial a más tardar el 6 de septiembre del mismo año. Puede anular casillas o modificar los resultados de los cómputos distritales. ¿En qué momento se sabrá cuáles son los resultados definitivos de la primera vuelta de la elección presidencial y si habrá que convocar a la segunda? Pues hasta que la Sala Superior emita su sentencia. ¿Cuánto tiempo requiere la Sala Superior para resolver las impugnaciones que se presenten contra los resultados de la primera vuelta? Con los plazos legales vigentes, el contencioso sobre la elección presidencial se inicia el jueves siguiente, al domingo posterior, al de la jornada de votación. Me explico: las impugnaciones contra el resultado del cómputo distrital, deben ser interpuestas por los partidos dentro de los cuatro días siguientes a que concluya ese cómputo, pero cuando se impugne por nulidad toda la elección presidencial, el juicio debe ser presentado dentro de los cuatro días siguientes al domingo, en que el ife da a conocer la sumatoria de los cómputos distritales, o sea, el domingo siguiente al de la jornada electoral. Lo anterior produce un pequeño problema para efectos de la pretendida segunda vuelta: los resultados definitivos de la primera, no se conocerán sino hasta que la Sala Superior del tepjf haya concluido su trabajo. 108 • Jorge Alcocer Villanueva Una posibilidad es que, sin esperar juicios, la Sala Superior, a la vista de lo que resulte de los cómputos distritales del ife respecto de la primera vuelta, convoque a la segunda, pero eso significaría sustraer del control jurisdiccional el resultado de la primera vuelta. ¿Y si se anula la primera vuelta? Aunque remota, esta hipótesis es posible. Más aún si se admite que el rebase de topes de gasto de campaña sea causa de nulidad. Supongamos que hay tres candidatos presidenciales registrados y que en el curso de la campaña, a uno de ellos se le comprueba que rebasó el tope de gasto. Como apunté arriba, habrá que cancelarle el registro como candidato. Quedarán solo dos y por tanto no habrá segunda vuelta. Pero si a dos, de tres candidatos se les demuestra que rebasaron el tope de gastos de campaña, quedará un solo candidato a presidente, como en 1976. Claro que podríamos hacer la segunda vuelta, solo para tener una experiencia práctica del nuevo modelo de elección presidencial. Si la primera vuelta es anulada por violaciones graves a los principios constitucionales que rigen el sistema electoral, como establecen sentencias previas de la Sala Superior del tepjf, entonces tendremos elección extraordinaria a dos vueltas; lo mismo ocurrirá si se anula la segunda vuelta. Podríamos arribar a un galimatías monumental. Los gobernadores Los señalamientos, preguntas y escenarios antes expuestos respecto de la segunda vuelta en la elección presidencial son aplicables a las elecciones de gobernadores y del jefe de gobierno del Distrito Federal, para las cuales también se propone el método de dos vueltas, por lo que solo cabe un apunte sobre los problemas de organización cuando se trate de jornadas comiciales coincidentes con la federal. Tres propuestas polémicas • 109 Conforme los ajustes que se han producido en la agenda nacional de elecciones, tenemos un alineamiento muy importante en favor de la concurrencia de procesos y jornadas federales y locales. Así, por ejemplo, en 2015 en nueve estados habrá elecciones para Gobernador concurrentes con la de diputados federales; en 2018 serán siete estados los que elijan Gobernador en el mismo día en que se elija presidente, además de la elección de jefe de gobierno en el Distrito Federal. En el modelo de segunda vuelta que estamos comentando, caben múltiples combinaciones. Por ejemplo, que no la haya para presidente pero sí para gobernadores y jefe de gobierno, o lo inverso. En todos los escenarios, la organización de las elecciones tendrá una dosis de incertidumbre muy alta, que supone presupuestar recursos económicos y disponer de elementos, materiales y humanos, en una magnitud hasta hoy no vista en el sistema electoral mexicano. La segunda vuelta para ayuntamientos La iniciativa propone aplicar el método de segunda vuelta a la elección de ayuntamientos, que se integran con un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que determinan las constituciones y leyes locales. Si avanzan a la segunda vuelta las planillas registradas por los dos partidos o coaliciones de más alta votación en la primera, queda la duda de cómo se asignarán a los partidos/coaliciones que no participen en la segunda vuelta los regidores y síndicos de representación proporcional a que se refiere la fracción viii del artículo 115 de la Constitución Federal. En San Luis Potosí estuvo vigente y fue aplicada la segunda vuelta para las elecciones de ayuntamientos. La experiencia fue negativa, ya que hubo una elevada abstención, lo cual generó la paradoja de que la planilla que había obtenido el segundo lugar en la primera vuelta, ganara en la segunda con menos votos de los que había obtenido la planilla ganadora 110 • Jorge Alcocer Villanueva en la primera. El método fue abrogado después de su primera y única aplicación. Terminemos preguntando por el impacto presupuestario que tendría implantar la segunda vuelta, en la forma que propone la iniciativa de los senadores del pan y prd. Parece evidente que implicaría una considerable elevación de los presupuestos destinados a las autoridades electorales y al financiamiento de campañas de los partidos políticos, pues es de suponerse que los habrá para la segunda vuelta, aunque solo para los dos finalistas. Reelección inmediata de legisladores La iniciativa que seguimos analizando retoma la propuesta aprobada en el Senado en 2011, que la Cámara de Diputados rechazó, para permitir la reelección inmediata de diputados federales, senadores y diputados locales. Los diputados federales y locales, hasta tres reelecciones consecutivas; los senadores, una sola reelección inmediata, para en ambos casos poder permanecer en el cargo por doce años consecutivos. Igual propuesta se plantea para los ayuntamientos municipales. La iniciativa no distingue a los legisladores electos por el principio de mayoría relativa de aquellos que acceden al cargo por cualquiera de las otras dos vías establecidas en nuestra Constitución: las listas de representación proporcional y el método de primera minoría, aplicable en el Senado. Eso quiere decir que todos los legisladores se podrán postular a la reelección por la misma vía por la que llegaron de origen. Esto es, un diputado o senador plurinominal podrá ser postulado por su partido a la reelección dentro de la lista respectiva, lo que pone en entredicho el supuesto “empoderamiento” que la propuesta dice se otorgará a los electores, para que con su voto premien o castiguen a sus representantes. He señalado en otros textos que, tratándose del Senado, la propuesta de reelección inmediata sin cambios en las formas vigentes de acceso a Tres propuestas polémicas • 111 los escaños creará una singular paradoja, consistente en que un senador llegado al escaño por la vía de primera minoría (es decir, perdió la elección pero quedó en segundo lugar) se pueda postular para la reelección, sea el primero de la lista de su partido, vuelva a perder pero quede de nuevo en segundo lugar, lo que le garantizará, pese a dos derrotas, acumular doce años como Senador de la República. No creo que haya sistema electoral en el mundo que conceda tal privilegio. Sigo creyendo que si en México se implanta la reelección legislativa inmediata —con la que estoy de acuerdo— es necesario revisar de fondo las fórmulas vigentes de acceso a las cámaras federales y a los congresos locales, que fueron diseñadas, hace varias décadas, a partir de la premisa contraria, es decir, el principio de no reelección inmediata. En este punto será inevitable el conflicto entre los modelos ideales y los intereses y expectativas de cada partido. Los ayuntamientos En la eventual reelección de ayuntamientos hay un grave problema que debe ser analizado y resuelto antes de dejar que estalle todo tipo de conflictos en las elecciones municipales. A diferencia de los legisladores, que no tienen manejo directo de recursos públicos, los presidentes municipales actúan, para todo fin práctico, como ejecutivos que manejan directamente recursos públicos. Si se permite que los presidentes municipales se postulen a la reelección, la pregunta es cómo se garantizará que no utilicen los recursos municipales a su cargo para favorecer su campaña. Si se quiere una solución de fondo, debería quedar establecida la obligación de que soliciten licencia al cargo desde el inicio de las precampañas y hasta la conclusión del proceso electoral, para que el suplente entre en funciones. Solo que hay otro pequeño detalle: si la misma condición se impone al resto de los integrantes del ayuntamiento (regidores y síndicos), a lo largo y ancho del 112 • Jorge Alcocer Villanueva universo municipal tendremos en funciones ayuntamientos integrados en su totalidad por suplentes, por periodos que pueden ser de varios meses. El impacto sobre las administraciones y servicios municipales podría ser desastroso. Un apunte final sobre este asunto. En varios estados se han aprobado reformas para ampliar a cuatro años el periodo de los ayuntamientos o de las legislaturas locales, lo que causa el desfasamiento y multiplicación de procesos electorales locales. En aras de un sistema electoral homogéneo, cabe sugerir que en la Constitución Federal se defina un periodo común de mandato para esos órganos, de tres años, con o sin reelección inmediata. Un parlamentarismo involuntario Entre la multiplicidad de asuntos y propuestas que aborda la iniciativa de Reforma Constitucional suscrita por los senadores del pan y el prd, llama singularmente la atención la de crear el cargo de jefe de gabinete (artículo 90 del proyecto de Decreto), al que se pretende conferir, entre otras, las facultades de “Aplicar la política general del gobierno que competa al Ejecutivo” y de “Conducir las relaciones del Ejecutivo federal con los otros Poderes y con las entidades federativas”. Tan solo estas dos harían que el jefe de gabinete asumiera facultades que hasta hoy la Constitución reserva al presidente. Lo extraño es que los autores de la iniciativa dejaron intocadas varias de las facultades que la propia Constitución otorga, de manera directa y exclusiva, al titular del “Supremo Poder Ejecutivo de la Unión”, que es el presidente de la República. Resulta difícil imaginar la operación de un gobierno en el que hay un presidente electo por voto directo y secreto, con facultades constitucionalmente establecidas, pero que debe proponer al Congreso a un jefe de gabinete al que se confieren facultades que se sobreponen y enfrentan con las Tres propuestas polémicas • 113 del propio presidente, que además deberá pasar por las horcas caudinas de ambas Cámaras para obtener la ratificación de todos los secretarios de Estado que integren el gabinete, quienes, si lo anterior fuera poco, podrán ser censurados en cualquier tiempo y por cualquiera de las dos Cámaras, lo que obligaría al presidente, como recurso extremo, a pedir una moción de confianza ¡a favor del censurado! Pero si el presidente pierde la votación, lo que es previsible, entonces estará obligado a despedir al censurado. La inestabilidad del gobierno sería una condición perpetua. Tendríamos en acto dos sistemas de gobierno en coexistencia y convivencia bajo un solo manto constitucional: el presidencialismo y el parlamentarismo. O lo que es lo mismo, un animal bifronte. Por las múltiples implicaciones de la iniciativa, lo más probable es que su discusión tenga que pasar por la mesa central del Pacto por México y esperar turno en el Congreso, quizá hasta el segundo periodo ordinario de sesiones, de febrero a abril de 2014. Antes vendrán los cambios en el sistema electoral, empezando por la decisión sobre el futuro del ife y el relevo de consejeros electorales, que deberá resolverse a más tardar a finales de octubre próximo. Gobiernos de coalición: rediseño del régimen de gobierno* 1 Javier Corral** Empiezo por destacar que el Pacto por México como un mecanismo de acuerdo político para la búsqueda de reformas trascendentales, y diría yo, de alto calado, ha tenido el acierto de plantear entre sus compromisos un listado de reformas político electorales que efectivamente trasciende en el mero reformismo electoral que los ha invadido prácticamente tras cada elección en nuestro país y que se circunscribe fundamentalmente a ajustes de la legislación electoral tanto constitucionales como legales. Lo importante de esta visión comprometida en el pacto, es enlistar medidas de Reforma Política que toquen esencialmente un rediseño del modelo y del régimen político de nuestro país, que esa sería la verdadera Reforma Político Electoral fundamental de México. Por ello celebro que las tres fundaciones en foros sui géneris, convocado por las fundaciones de los Partidos participantes en el pacto coloquen la mesa de cambio de régimen político y de gobierno. Quiero decir que a cuatro años de que celebremos el centenario de la Constitución de 1917, yo soy un convencido de que nuestro país necesita una nueva Constitución, y por lo tanto, introducir en esta discusión de relación constitucional, un cambio en el modelo de régimen político. Soy *Conferencia recuperada del Foro de la Reforma Político Electoral organizado la Fundación Rafael Preciado Hernández, el Instituto Nacional de Investigación, Formación Política y Capacitación en Políticas Públicas y Gobierno, A.C., la Fundación Colosio, A.C. y el Instituto Republicano Internacional el 19 de junio de 2013. **Senador de la República ( pan). 115 partidario de transitar hacia el parlamentarismo, con dos pasos intermedios, fundamentales, que constituiría la reelección constitutiva de legisladores en nuestro país y la formación de los gobiernos de coalición como opción constitucional. Sólo así podríamos aprovechar el gran fruto de nuestra democracia que es la pluralidad y saldar la enorme deuda social. En la policía y en la economía nuestro país presenta un estancamiento estructural que ha impedido un crecimiento y desarrollo adecuados para lograr un Estado de bienestar. Diversas reformas legislativas constitucionales, que podrían darle al país una esperie trascendental en estas dos vertientes, están frenadas porque la pluralidad de los representantes populares no tiene incentivos para el acuerdo ni mecanismos de compensación institucional para la colaboración y casi todo pasa por el cálculo electoral antes que por una perspectiva de largo alcance en el mejor interés del país, precisamente porque la competencia democrática empujó nuevos y más complejos fenómenos para los que la política y la elaboración política del país no estaban suficientemente preparados. La llegada de la pluralidad, un valor cardinalmente democrático no solo se convirtió en un fenómeno reconocible a simple vista, y que recorre toda la sociedad mexicana, sino que además esa pluralidad está extendida en diversos ámbitos, niveles, territorios de nuestro país, y obtuvo un acierto en todas las instituciones y organismos del Estado, especialmente en el del congreso de la Unión. Antes de 1997 había ocurrido y estaban ocurriendo un buen número de novedades que modificaban todos los días y de un modo duradero nuestra realidad estatal. La Cámara de Diputados acababa de trascender la mayoría del partido del presidente, y por primera vez una suma de partidos forjaban una alianza mayor sobre la bancada del Partido Revolucionario Institucional. En aquellos años sumaban ya diez congresos locales que habían equilibrado la representación, y cuya mayoría, no respondía al Gobernador en turno. Los municipios, entre ellos los más importantes del país, ya eran un archipiélago plural ocu116 • Javier Corral pado por las combinaciones más disimulas. El Gobierno del Distrito Federal había sido ganado en elecciones legítimas por el principal partido de izquierda y casi todas las metrópolis, de Jalisco a Monterrey, de Tijuana a Mérida, pasando por Veracruz y por Torreón, también habían mudado de partido gobernante y en la variedad de composición de los cabildos. A partir del año 2000, la alternancia no solo implicó la remoción pacífica del poder presidencial luego de 70 años de gobiernos de un mismo partido, sino que a la vez, el propio poder presidencial fue más débil y acotado. El ejecutivo antecesor, el presidente Zedillo, pudo contar con una mayoría en el Senado los últimos tres años de su gobierno, el presidente Fox en cambio, no tuvo esa condición, y lo que es más, no tuvo nunca a ninguna de las dos cámaras con mayoría propia, y por si fuera poco, Fox empezó su gobierno frente a una veintena de gobernadores que no eran de su partido. La presidencia y el ejercicio del poder presidencial debía cambiar, y debía hacerlo rápido, porque el entorno que lo rodeaba se ramificaba y se complicaba. Formal y constitucionalmente era la misma construcción, pero realmente había menguado en su papel y en sus capacidades, así, al menos desde 1997, los presidentes mexicanos deben hacer grandes esfuerzos para aprobar cada presupuesto anual, para sacar adelante esta o aquella iniciativa para conseguir alguna reforma importante. Conforme el pluralismo ha tomado sus asientos, el congreso dejó de ser el acompañante de primera instancia del Gobierno Federal y se convirtió en su primera y más importante complicación. De modo que la alternancia pudo haber sido el episodio más espectacular y más acariciado por políticos, partidos y estudiosos, pero a la larga, no fue decisivo. Visto así, con perspectiva histórica, el hecho principal de nuestra transición democrática fue la dispersión efectiva del poder del Estado, por lo tanto, la creciente dificultad para poder cooperar. En gran parte, la salida del autoritarismo consistió precisamente en esto, acotar al presidente reivindicando la centralidad institucional y constitucional del Gobiernos de coalición: rediseño del régimen de gobierno • 117 legislativo. En 1991 el presidente Salinas disfrutó en último congreso acompañante, pues tenía el 64 por ciento de los diputados. Desde entonces, la realidad, la matemática del legislativo, por no hablar de otros poderes constitucionales, no ha hecho sino limitar y complicar las capacidades presidenciales. En 1997 el presidente Zedillo solo contaba con un 47.6 por ciento de los diputados, una vez que el Partido Acción Nacional accedió a Los Pinos, el vuelco fue dramático, el presidente Fox no tuvo en la Cámara de Diputados ni siquiera mayoría relativa, pues la bancada más grande, el 41 por ciento, pertenecía al pri. La dislexia siguió profundizándose hasta llegar al segundo tramo del sexenio dl presidente Felipe Calderón, con el congreso más adverso para un presidente del que se tenga memoria. La fracción parlamentaria más numerosa en la Cámara de Diputados, le pertenecía al Revolucionario Institucional con una cuasi mayoría del 48 por ciento. Menciono aparte, las 23 gubernaturas, la independencia del poder judicial, los órganos autónomos, ciudades, municipalidades clave que estaban bajo mandato de partido distinto y a menudo enfrentado. En este contexto, lo que ha cambiado duramente a la política de México durante los últimos 15 años, y la tendencia que probablemente se confirmará en la siguiente década, como lo estamos viendo en la actual oposición del Gobierno de la República. De ahí que sea necesario avanzar hacia los gobiernos de coalición. Varios legisladores de casi todos los partidos ya hemos planteado un paso inicial en esta ruta que constituye la iniciativa de Reforma Constitucional para incorporar la figura de los gobiernos de coalición. Se trata como es evidente de una tarea de arduo aliento, que refiere de esfuerzos y compromisos sostenidos, y que no puede reducirse a unificaciones legales puntuales. Un gobierno de coalición requiere la formación de consensos y mayorías capaces de trascender a intereses puramente electorales y de coyuntura, pero no de mayorías al servicio del presidente en turno, sino de verdaderos gobiernos sustentados en acuerdos públicos, transparentes y en gobiernos de largo 118 • Javier Corral plazo. Y requiere por supuesto de manera definitiva, de la mayor proeza política que se le puede pedir al sistema de partidos, compartir el poder. Actualmente, el debate sobre la necesidad de realizar cambios al actual acuerdo constitucional sobre nuestro régimen político basado en la división de poderes que desarrollo desde hace más de 260 años el Varón de Montesquieu, siguiendo el pensamiento del inglés John Morton, pero que en el caso nuestro concentró amplias facultades en el poder ejecutivo a través de llamado presidencialismo mexicano. Reconociendo la vívida y ancestral cultura presidencialista, que pareciera casi inherente al sistema político mexicano, es que la iniciativa del gobierno de coalición que hemos propuesto en una iniciativa de Reforma Constitucional se presenta como una figura opcional. Más allá de que el presidencialismo o mexicano concentró amplias facultades constitucionales, y más allá de la Constitución entre un régimen presidencialista y uno de carácter parlamentario, por su puesto me inclino por el régimen parlamentario, pero ello ha desatado una polémica sobre si México estaría preparado para ello, cargando con toda esta cultura presidencialista, dados los datos que tenemos a la vista en términos de resultados legislativos y el enorme también desprestigio que se cargan las cámaras del congreso. Sostengo que el paso de los gobiernos de coalición puede ser gradual, en nuestra experiencia, hay que acometerlo, porque el actual régimen político está agotado, en su diseño original y ya no le sirve al funcionamiento de la democracia a la que aspiran los mexicanos para la justicia, el crecimiento económico y la libertad. El país pierde muchas oportunidades en el juego mundial de la productividad y la competitividad por la falta de reformas estructurales, por la disputa permanente del poder en la que los ganadores se asumen como los dueños únicos de ese ejercicio. El régimen parlamentario parte de la tesis contraria, compartir el poder. Urge modificar las bases en las que descansa la actual relación entre el poder ejecutivo y el congreso y forGobiernos de coalición: rediseño del régimen de gobierno • 119 mular un paso intermedio, incluso de carácter opcional como dije, que permita un presidencialismo con características parlamentarias para compartir decisiones que son inaplazables a problemas comunes de la sociedad en general. Por último, para concluir debo señalar que junto con las ventajas de un gobierno de coalición, es fundamental, para comenzar a transitar a un nuevo régimen político, el impulso a la Reforma Política, que si bien ya fue discutida en el congreso, aún se encuentra incompleta. No me refiero solo a la parte reglamentaria o legislativa en términos de leyes secundarias, me refiero, particularmente, a las figuras que quedaron al margen y que son figuras tan importantes como las consultas populares ligadas a las elecciones, la disminución de las cámaras del congreso, y la reelección consecutiva de legisladores, junto con la revocación de mandato. Este tipo de instrumentos, tenderían puentes para una democracia más participativa y activa en los asuntos públicos. Tan solo con elementos como la reelección, se daría la pauta a la profesionalización de los representantes populares para abrir la puerta a mecanismos de observación ciudadana. Incentivar la reelección de cuentas, y abrir la oportunidad para la continuidad en los proyectos de gobierno. Y con la reelección consecutiva, con la figura de gobiernos de coalición, México se enfocaría realmente a discutir y empezar a transitar hacia un modelo parlamentario, que es el modelo que trabaja en la pluralidad. La pluralidad que llegó para quedarse en nuestro país. Por su atención muchas gracias. Riqueza del constitucionalismo local 1 Eduardo Andrade Sánchez* Durante buena parte del siglo pasado, predominó la tendencia a que la Constitución Federal sirviera como guía de lo preceptuado por las constituciones estatales. En los años de la transición secular se revierte esta tendencia y las normas supremas de los estados de la República empiezan a adoptar contenidos propios y en algunos casos, incorporan instituciones que no tenían cabida aún en la Constitución de la República. Tal fue el caso de la renovación total de la Constitución veracruzana, que incorporó en el año 2000 figuras como el referéndum y la iniciativa popular que apenas recientemente se introdujeron en el texto constitucional federal. La riqueza de las aportaciones locales se ha incrementado a medida que avanza la presente centuria. No obstante, la falta de una difusión más profusa de las novedades que ocurren en el constitucionalismo estatal, ha impedido que se conozcan más a fondo instituciones verdaderamente revolucionarias que muestran un gran dinamismo e innovación y que deberían extenderse no solamente entre las entidades de la República, sino también pasar al ámbito federal de manera que el anterior fenómeno de distribución institucional del cetro a la periferia, asuma ahora una dirección contraria, y desde los estados se construyan soluciones constitucionales que den cauce a las inquietudes jurídicas de nuestros días. En ese esfuerzo está empeñada la Conferencia Nacional de Legisladores Lo*Presidente de la Copecol durante 2013. 121 cales Priistas, constituida en junio pasado, la cual me honro en presidir, al igual que la Conferencia Nacional de Congresos Locales que reúne a todos los diputados locales del país de todos los partidos políticos. Solo como muestra de la riqueza a la que aludo en esta colaboración, me referiré a algunos temas particularmente relevantes que han sido abordados en las constituciones locales, como es el caso de Yucatán, en la que se han introducido novedosas figuras de control constitucional, como son: el control previo, la suplencia de la omisión legislativa, la acción de inconstitucionalidad local y la controversia constitucional de la misma naturaleza. Impulsadas por nuestra actual secretaria general del pri, Ivonne Ortega Pacheco, entonces Gobernadora de Yucatán, cuando se hicieron las reformas constitucionales correspondientes, y se emitió la Ley de justicia Constitucional en el estado. El control previo es una absoluta novedad en México. Éste surgió originalmente en el sistema constitucional francés, en el cual es posible someter al criterio del Consejo Constitucional el texto de una Ley antes de que entre en vigor, a fin de que dicho órgano se pronuncie respecto de su apego a la Constitución de ese país. En Yucatán, mediante este método instaurado en 2011, el Tribunal Constitucional del estado, podrá ejercer dicha función de control a instancias del Gobernador del estado; el Fiscal General del estado; el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Congreso; los organismos públicos autónomos en relación a sus materias, o los presidentes municipales, en el ámbito de su competencia. Esta forma de control constitucional previo, ya pasó la prueba de su constitucionalidad desde el momento que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conoció de una acción de inconstitucionalidad promovida en su contra por la Procuraduría General de la República en 2011, y mediante resolución tomada el 2 de julio de 2013, estableció que el referido método es perfectamente congruente con la Constitución General de la República. La acción de inconstitucionalidad local es un procedimiento que tiene por objeto resolver la posible contradicción entre una norma de carácter 122 • Eduardo Andrade Sánchez general y la Constitución Local, con el fin de invalidar la norma general impugnada y que prevalezca el mandato constitucional. Este tipo de acción, así como la controversia constitucional local, han sido establecidas asimismo en las constituciones de Coahuila y Querétaro. La acción contra la omisión legislativa o normativa en Yucatán, es un procedimiento constitucional que tiene por objeto restaurar la regularidad constitucional violentada cuando el Congreso del estado, el Gobernador del estado o los ayuntamientos no expidan alguna disposición de carácter general, a la que estén obligados por mandato expreso de la Constitución local o de las leyes, siempre que en este último caso la omisión afecte el debido cumplimiento de la misma o impida su eficacia. La sentencia que emita en estos casos el Tribunal Constitucional, tiene por objeto dar un plazo para que subsane la omisión, la autoridad que hubiere incurrido en ella, pero no plantea la posibilidad de que sea suplida por el órgano jurisdiccional. Esta posibilidad, en cambio, sí se establece en la legislación del estado de Querétaro que también a normado la omisión legislativa. Otra novedad constitucional local cuyo apego a la Constitución Federal fue sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, fue la ampliación a cuatro años de la duración del cargo de miembros electos del ayuntamiento, introducida por el estado de Veracruz en enero de 2012. Es verdad que ya el estado de Coahuila, había extendido dicho periodo a los mismos cuatro años, pero dado que no se había producido impugnación al respecto, fue la modificación constitucional veracruzana, la que en razón de una acción de inconstitucionalidad interpuesta por algunos partidos, se revisó por los señores ministros, quienes la encontraron en conformidad con las disposiciones constitucionales de la Federación, las cuales no determinan la duración de los periodos de los ayuntamientos, sino que corresponde a la soberanía de cada estado. También Veracruz ha aportado una interesante solución al problema que existe en el sistema constitucional federal, que consiste en la inexisRiqueza del constitucionalismo local • 123 tencia de la previsión que permita superar la falta de acuerdo de las dos terceras partes de los votos en la Cámara de Diputados, para designar a los consejeros del Instituto Federal Electoral. En el caso veracruzano, la Constitución prevé, siguiendo el mismo modelo, que los consejeros del Instituto Federal del estado, sean nombrados por el voto de los dos tercios de los diputados presentes, pero se establece que si después de dos vueltas de emisión de los sufragios, no se alcanza dicha mayoría calificada, entonces se recurrirá a un mecanismo de voto alternativo o preferencial, el cual fue desarrollado por el Congreso local, en el Código Electoral del estado determinando que: en caso de que ninguna de las personas propuestas en la terna presentada para hacer la designación, obtenga la votación requerida en la segunda vuelta, inmediatamente se desarrollará el método de voto alternativo o preferencial, consistente que; en cada cédula de votación, los diputados deberán señalar indefectiblemente cuál es su primera preferencia, cuál la segunda y cuál la tercera. Las cédulas que no contengan las tres preferencias, serán desechadas y quienes las hubieran emitido, se les considerará que han decidido ausentarse de la sesión. Para el cómputo de los votos solo se considerarán como diputados presentes, los correspondientes al número de cédulas en las que se hubiesen expresado las tres preferencias. Si hecho el recuento de las cédulas, ningún miembro de la terna hubiese obtenido los dos tercios de los votos de los miembros presentes, se computarán como votos a favor, las segundas preferencias de las cédulas cuya primera preferencia hubiese obtenido el menor número de votos. Estas segundas preferencias se sumarán a los votos obtenidos por los dos candidatos restantes. Si hecha esta operación, ninguno de los dos alcanzase las dos terceras partes, se acudirá a la segunda preferencia expresada en las cédulas emitidas a favor del candidato que hubiere obtenido menos votos, y a la tercera preferencia de aquellas cédulas en las que ya se hubiera usado la segunda preferencia, hasta que alguno de los candidatos llegue a los dos tercios de la votación, requeridos por la Constitución para hacer el nombramiento. Este sistema permite 124 • Eduardo Andrade Sánchez superar el empantanamiento al que puede dar lugar la exigencia de una mayoría calificada y que tiene a su favor el análisis hecho por la Suprema Corte, que avaló su constitucionalidad, la cual fue injustificadamente cuestionada por partidos políticos que recurrieron a una acción de inconstitucionalidad contra varias disposiciones del Código Electoral Veracruzano. Quintana Roo generó una novedad muy interesante, que también recibió la aprobación de su constitucionalidad por parte de nuestro máximo órgano jurisdiccional. Se trata de la regulación de la reciente Reforma Constitucional federal que abrió en el artículo 35 la posibilidad de las candidaturas independientes, las cuales se permiten en ese estado para Gobernador, miembros de los ayuntamientos de mayoría relativa y diputados de mayoría relativa. Quienes obtengan su registro definitivo como candidatos independientes, tienen derecho a financiamiento público, pero en virtud de que esto podría provocar un alud de candidaturas independientes sin sustento real, se previó un mecanismo de selección previa, para el cual se necesita que la ciudadanía acuda personalmente a las sedes de los Consejos Distritales o Municipales de la autoridad electoral, a manifestar de manera directa su respaldo a determinado aspirante. De los aspirantes a los que se otorga una especie de registro previo para conseguir el respaldo ciudadano, solamente se otorgará registro como candidato independiente para contender en la elección de que se trate, a aquel que de manera individual, por fórmula o planilla, según sea el caso, obtenga el mayor número de manifestaciones de apoyo válidas. Si ninguno de los aspirantes registrados obtiene, en su respectiva demarcación, el respaldo de por lo menos el dos por ciento de ciudadanos registrados en el padrón electoral, se declarará desierto el proceso de selección de candidato independiente en la elección de que se trate. Estas disposiciones desarrollan en el ámbito local, la previsión genérica contenida en la Constitución Federal y fueron también objeto de impugnación mediante una acción de inconstitucionalidad que resolvió la Suprema Corte el 14 de marzo de 2013, en el sentido de que son plenaRiqueza del constitucionalismo local • 125 mente constitucionales y se inscriben en el marco de libre configuración legislativa ejercida por los estados de la República, quienes tienen la atribución de desarrollar las bases constitucionales de acuerdo a lo que consideren más acorde con sus respectivas necesidades. En el caso de las candidaturas independientes se han dado otras soluciones, por ejemplo en Zacatecas, las cuales también han merecido la aprobación por parte de nuestro máximo Tribunal. Así puede apreciar el lector en estas consideraciones, que los congresos locales están proponiendo variadas soluciones a los temas constitucionales que deben abordar, enriqueciendo enormemente el acervo jurídico de la Nación. Capítulo 3 Ley de partidos y Reforma Electoral Hacia una revisión del marco legal de los partidos políticos Mauricio López Velázquez* El sistema de partidos políticos mexicano ha sufrido transformaciones profundas en los últimos 36 años. Se ha convertido, de un sistema de partido hegemónico sin competencia, a uno plural, competitivo y estable. Sin embargo, a pesar de los avances, la confianza otorgada por los mexicanos a los partidos políticos apenas obtiene una calificación de 4.4 según la encup 2013.1 De ahí que prevalezca una especie de consenso entre los actores políticos, respecto de la necesidad de revisar la legislación que rige a dichas instituciones políticas para hacerlas más transparentes, más confiables y más adecuadas, a las circunstancias actuales de la sociedad mexicana. Sin embargo, al momento de definiciones surgen una serie de dilemas para resolver preguntas como: ¿Qué debe cambiar y qué se debe conservar en términos actuales? ¿Qué nuevos candados a la actuación política partidaria o qué nuevas facilidades deben otorgarse? La manera como se resuelvan éstas y otras preguntas, definirá el tipo de sistema de partidos que surgirá de la Reforma Política prevista en el Pacto por México. Por ello, es importante plantearse y discutir sobre los dilemas y las alternativas que se presentan en este proceso. Tal es el propósito del texto a continuación: *Excoordinador de asesores de la Secretaría de Gobernación y presidente de C.D. del en el DF. 1 Secretaría de Gobernación. (2013). Encuesta Nacional Sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas. México: encup. pri 129 El rol de los partidos políticos en las democracias contemporáneas La mecánica del cambio político en México contemporáneo tiene, como engranaje principal, a los partidos políticos como la herramienta fundamental e insustituible en el proceso de articulación de los ciudadanos en la toma de decisiones. Son el filtro de consensos a través de los cuales se garantiza el principio democrático de la distribución del poder. Sin ellos, nuestro sistema democrático no funciona. Cuando se debilitan, abren espacio a manifestaciones autoritarias. Por ello, el papel que juegan los partidos políticos en las sociedades democráticas actuales no está a discusión. Pensar que en el presente, exista política sin partidos podría parecer más un ejercicio de ciencia ficción que de ciencia política. Por lo menos, no en los países que han optado por el modelo democrático representativo como paradigma para la distribución y ejercicio del poder político. Los partidos cumplen un papel central y definitorio en el sistema político. Estos son instituciones que: 1) En lo general, buscan tener influencia en la conducción del gobierno las más de las veces a través del ejercicio directo de cargos públicos; 2) A través de ellas la sociedad civil se vincula con el Estado; 3) Constituyen sistemas de agregación de preferencias complejas, y desde ese punto de vista, representan conjuntos de intereses y no visiones únicas o monolíticas. Desde luego que la función cumplida por los partidos en el sistema político no está exenta de críticas. Al contrario, se debe reconocer que de entre todas las instituciones, los partidos políticos están entre los menos confiables a los ojos del ciudadano común. La crisis de legitimidad de los partidos es un asunto que se extiende trasnacionalmente, por ejemplo el 42 por ciento de los latinoamericanos afirman que la democracia puede 130 • Mauricio López Velázquez funcionar sin partidos políticos.2 Esa también es una de las razones que hacen urgente la reforma: reubicar a los partidos en su relación con la sociedad para revitalizar su papel de instituciones intermedias y de formación de la representación política. Hoy, los mexicanos demandan partidos más transparentes, más competitivos y menos costosos. Ello requiere del establecimiento de reglas claras y de condiciones que les permitan organizarse en libertad, competir en equidad y gobernar con eficacia. El Pacto por México y los partidos políticos La Reforma Política, que hoy está en el seno de la discusión del Pacto por México, plantea mejorar las reglas de competencia electoral bajo la conciencia de que el derecho al sufragio no es suficiente para consolidar nuestra democracia. Junto a los tres principales partidos, el Gobierno de la República y el presidente Enrique Peña Nieto, asumen con claridad estos retos y, en el marco del Pacto por México, promueven y acompañan la tarea de hacer de México un país con más y mejor democracia. El Pacto ha logrado trascender la lógica de alianzas puntuales y efímeras que se habían repetido a lo largo de los últimos 16 años, éstas se centraban básicamente, en los temas de la Reforma Electoral. Hoy, ofrece una ruta de transformaciones mucho más amplia. En efecto, el Pacto por México, y particularmente su numeral 5. Acuerdos para la gobernabilidad democrática, reconoce que la pluralidad es una realidad innegable de nuestro sistema político, y que: “Esta pluralidad muestra que ninguna fuerza política puede gobernar en solitario, por lo que resulta indispensable alcanzar acuerdos mediante el diálogo y la negociación institucional para que todas las fuerzas políticas se corresponsabilicen de la conducción del país y de sus problemas. Es necesario impulsar reformas que hagan más 2 Latinobarómetro. (2011). Informe 2011. Santiago de Chile: Corporación Latinobarómetro. p. 146. Hacia una revisión del marco legal de los partidos políticos • 131 funcional al régimen político para darle gobernabilidad al país, ampliando y mejorando su sistema democrático”. El Pacto, es un reconocimiento del pluralismo como un hecho en la sociedad mexicana; hoy, ninguna fuerza política puede gobernar por sí sola. Ese es el mandato de las urnas desde hace ya varios lustros y no parece que vaya a cambiar en el corto plazo. La Reforma Política debe preservar las conquistas democráticas que hemos logrado producto de la transición. En materia de partidos políticos, el Pacto asume dos compromisos con el propósito de que el marco jurídico correspondiente genere mayor certidumbre, transparencia y estabilidad. En primer lugar, el compromiso 89 consiste en impulsar una Ley de Partidos Políticos para su regulación tanto en tiempos electorales como en los momentos en que no hay elecciones, misma que debe ser instrumento para promover la participación del pueblo en la vida democrática, tal como señala la Constitución. Y en segundo término, el compromiso 90 pretende impulsar una Reforma Electoral que, entre otros temas: reduzca y de transparencia a los gastos de los partidos, disminuya el monto en los gastos de campaña, regule los tiempos oficiales de acceso a los medios de comunicación masiva. La ruta de la discusión: principales dilemas y consensos Los propósitos definidos en el Pacto son, entonces, muy concretos y compartidos por las fuerzas políticas que lo conforman, pero se debe tener claro que la agenda temática que se desprende de dichos propósitos es, por decir lo menos, compleja y ofrece varias vías para su realización. Los principales dilemas presentes en el proceso de reforma a los partidos políticos son los siguientes: ¿Ley de Partidos o Libro II del cofipe? Existen opiniones de que el Libro Segundo del cofipe se corresponde de hecho con una Ley de partidos y que, por lo tanto, no se requiere una norma independiente. Otros, por el contrario, opinan que separar la legislación de partidos del cofipe ayuda132 • Mauricio López Velázquez ría a otorgarle un mayor peso específico y serviría para renovar las funciones sociales de los partidos. La experiencia internacional indica que no hay un marco jurídico “preferido” por los países. En América Latina, nueve países contemplan por separado los cuerpos normativos electorales y de partidos políticos (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Uruguay y Venezuela). Mientras que en ocho países la regulación legal de los partidos se contiene en la legislación electoral (Costa Rica, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua, Panamá. Paraguay y República Dominicana). Guatemala es el único caso con una legislación que se denomina Ley Electoral y de Partidos Políticos. La mayor parte de la legislación que regula los sistemas de partidos en Latinoamérica ha sido aprobada en los últimos 25 años (salvo los casos de Venezuela y Ecuador). Lo cual significa que la necesidad de legislación específica, es un fenómeno relativamente nuevo y enmarcado en lo que se denomina la Tercera Ola Democratizadora. En todo caso, prevalece un consenso en que existen temas que corregir o ajustar y otros que integrar a la normativa independientemente del marco jurídico donde se integre. • ¿Qué ámbito de aplicación tendrá el nuevo marco jurídico? Hay posturas que impulsan la idea de una Ley federal de aplicación exclusiva para los partidos políticos nacionales; pero otros opinan que se debe elaborar una Ley de aplicación tanto federal como local, incluyendo a los partidos locales. • ¿Cómo se obtendrá y conservará el registro de los partidos? Este punto definirá la dinámica de ingreso y la salida del sistema de partidos. Las definiciones pudieran girar alrededor del dilema sobre rigidizar o flexibilizar las reglas, tanto para obtener el registro como para conservarlo. • Vida interna. ¿Hasta qué punto una legislación debe uniformar la fisonomía interna de los partidos políticos, qué tanto, por el contrario, debe dejarse a la libre elección de los ciudadanos que lo conforman? Hacia una revisión del marco legal de los partidos políticos • 133 En este dilema, desde luego, confluyen temas tan relevantes como los derechos de minorías y la interpretación garantista de las normas. • ¿Y las candidaturas independientes? Derivado de la Reforma Política del 2012, el punto aquí será, cómo armonizar su ejercicio en la arquitectura integral del sistema electoral, cómo hacerlo consistente con un diseño que gira en torno a una compleja cadena de prerrogativas y controles diseñada para la competencia entre partidos. Es preciso destacar, que en el marco de la discusión también se han encontrado consensos particularmente en los siguientes temas: – Transparencia y rendición de cuentas. La transparencia es una manera de acercar el actuar de las instituciones públicas con los ciudadanos. De ahí que exista una coincidencia en buscar que los partidos robustezcan los mecanismos de rendición de cuentas, transparencia y acceso a la información pública. – Fortalecimiento de la Vida Interna. Más allá del debate del grado de uniformidad del marco jurídico en torno al tema. Es claro el interés de los partidos políticos por fortalecer la integración de los órganos de justicia partidaria y de defensa de los derechos políticoelectorales de los afiliados. Así como el establecimiento de instancias de conciliación y métodos alternativos que permitan la solución de los conflictos internamente, evitando su judicialización. – Mayor certeza a los derechos y obligaciones de los militantes. Existen consensos sobre la creación de mecanismos para salvaguardar derechos individuales y colectivos de los militantes. Principalmente, en los procedimientos de afiliación; en el establecimiento de reglas claras para que los afiliados o militantes puedan acceder a cargos de dirección, a candidaturas, o a órganos de dirigencia o administración, cuando estos cumplan con los requisitos establecidos por los partidos. – Respeto a los derechos políticos de los ciudadanos. Prevalece una coincidencia en la necesidad de perfeccionar el sistema de partidos para que, como entidades públicas, garanticen el pleno respeto a los de134 • Mauricio López Velázquez rechos político-electorales consagrados en la Constitución. Por ejemplo, el ejercicio de asociación y reunión para tomar parte en los asuntos del país, de libre afiliación a los partidos políticos y de votar y poder ser votado. Estos son apenas algunos de los dilemas que se deben resolver y decidir para dar forma al nuevo marco jurídico de los partidos políticos. De su definición derivará la arena en la que ocurrirá la lucha democrática por el poder en los años por venir. Por eso, como se ha dicho, tener claro que entre varios objetivos deseables, no todos son posibles, resulta fundamental conseguir el mejor resultado para mover a México. Conclusión El desencanto con la democracia y sus reglas de articulación de la representación ciudadana, se expresan en la mayoría de las encuestas. México es el segundo país en América Latina con la opinión menos positiva sobre la democracia, y el primero con el porcentaje de opinión que le “da igual” esta forma de gobierno (Latinobarómetro 2011). Recuperar la confianza de los ciudadanos en la política, particularmente en los partidos políticos, es posible fortaleciendo sus instituciones para que den mayores resultados. Instituciones que abran paso a una nueva política para un país que hace tiempo, ya cambió. La consolidación de la democracia mexicana depende hoy de nuestra voluntad para avanzar y ponernos de acuerdo. En ese sentido, el Pacto por México avanza. El pasado 13 de agosto se instalaron las 7 mesas para la Reforma Político Electoral compuestas por representantes del Partido Acción Nacional, del Partido Revolucionario Institucional y del Partido de la Revolución Democrática.3 Con ello, el Pacto entra formal y materialmente L as siete mesas están integradas siguiente manera: 1) Legislación Secundaria de la Reforma Constitucional 2012; 2) Ley General de Partidos Políticos (Compromiso 89); 3) Reforma Electoral (Compromiso 90); 4) Autoridad Electoral Nacional y Legislación Única; 3 Hacia una revisión del marco legal de los partidos políticos • 135 a la fase conclusiva de la discusión de su propuesta para la Reforma Política Electoral, es decir, a una de las asignaturas que mejor conocen los partidos, la academia y la opinión pública. El proceso de discusión de la Reforma Política está en marcha. No estamos iniciando debates. Como señaló el secretario de Gobernación, Miguel Ángel Osorio Chong, arribamos a un momento de definiciones. El objetivo de la “mesa de partidos políticos” es presentar una propuesta al Congreso de la Unión que tenga por meta, generar las condiciones para tener un sistema de partidos más transparente, más estable y con esquemas de representación política eficientes. Una vez lista la propuesta, será responsabilidad de los legisladores el concretar una Reforma Política. Si bien es cierto que las reglas y procedimientos para la constitución del gobierno y la representación política no resuelven por sí mismos los problemas económicos y sociales; éstos son la base para garantizar un sistema de gobierno sustentable, una democracia fuerte y eficaz. Ese es el tamaño de la responsabilidad, lograr que el sistema político cambie las dinámicas que mantienen al país en el estancamiento y la desigualdad social. Concretar una Reforma Política que nos permita pasar de una democracia que gobierna a una que transforma. 5) Reformas al Régimen Político y de Gobierno; 6) Revisión de Fueros y Publicidad Gubernamental; 7) Reforma al DF. ¿Son los partidos políticos organizaciones de ciudadanos? 1 Joaquín Hendricks Díaz* La profunda transformación nacional que encabeza el presidente de México Enrique Peña Nieto en temas como educación, trabajo, energía, financiera, en telecomunicaciones, fundamentalmente; no estaría completa, si no se abordara el tema político electoral. Por ello, en este breve análisis, revisaremos los alcances del contenido de esto último, haciendo especial énfasis en la evolución de los requisitos a satisfacer por los partidos políticos para lograr y mantener su registro como tales, particularmente el porcentaje de votos requerido. Para ello habremos de hacer algunas precisiones necesarias: Se conoce como umbral electoral, al porcentaje de votos mínimos del universo de electores, que debe obtener un partido para mantener su registro. En algunos países, este indicador esta dado por el porcentaje de votos del total de electores, en otros casos por la cantidad de curules del universos de espacios del órgano legislativo en cuestión. Es un requisito que exige la Ley para mantener el registro de los partidos. Algunos países lo consideran un obstáculo para la proliferación de partidos y la fragmentación del electorado, con la consecuente disminución de legitimidad que entorpece la operatividad práctica de gobierno. Por otro lado, no contar con umbral electoral impacta los programas y planes dificultando la continuidad de políticas públicas y facilita la proliferación de partidos sin solidez ideoló*Secretario Técnico del Consejo Político Nacional del cen del pri. 137 gica, además fomenta el surgimiento de partidos que encuentran en ese escenario la oportunidad de obtener ventajas económicas. En Argentina la figura del umbral se conoce como “personería jurídicopolítica” se distinguen como partidos de distrito y alcanzan personería como partidos nacionales con la facultad de presentar candidatos a la presidencia y vicepresidencia si ha presentado candidatos al menos en cinco distritos electorales. Los partidos mantienen su personería si obtienen una cantidad de votos igual o superior al 2 por ciento del padrón electoral del distrito que corresponda, y mantener el número mínimo de afiliados entre otras. Existe el antecedente en Alemania de la República de Weimar cuya proliferación de partidos provocó su caída. El umbral, da estabilidad y gobernabilidad a los sistemas electorales. En algunos países la exigencia es del 0.67 por ciento como en el caso de Holanda; en Nueva Zelanda 5 por ciento; En Turquía es del 10 por ciento en todo el país, sin el cual no pueden acceder al reparto de escaños. Los candidatos independientes, como solo se presentan por una circunscripción electoral, no están sujetos a esta condición. En Irak, el umbral es por escaño, 0.36 por ciento; en Filipinas es del 2 por ciento de la votación nacional; en Irán lo elevaron del 2 por ciento al 4 por ciento, quien no lo alcance no tendrán representación en el órgano legislativo; en las Islas Seycheles es del 10 por ciento; en China el umbral se ubica en el 15 por ciento; destaca el caso de Polonia en las elecciones de 1993 con un umbral de 5 por ciento y alcanzando una votación del 34 por ciento, esos votos estuvieron atomizados en pequeños partidos que no alcanzaron el 5 por ciento los sufragios lo que provocó que se pierdan. Los partidos que no superan ese porcentaje perecen. Esto demuestra que cuando se atomiza la fuerza electoral en pequeños partidos que no alcanzan el umbral, se corre el riesgo de desperdiciar votos que quedan sin representación. En Alemania se establece que los partidos deben alcanzar al menos el 5 por ciento de la votación total, requisito sin el cual no podríamos decir que sean planamente partidos políticos. 138 • Joaquín Hendricks Díaz En México las reformas implementadas en nuestra Constitución se encuentran en; El artículo 41 fracción primera, establece con toda claridad “I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la Ley determinara las normas y requisitos para su registro legal, las formas especificas de su intervención en el proceso electoral y los derechos, obligaciones y prerrogativas que les corresponden”. De la misma manera, “Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de representación política y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de estos al ejercicio del poder público”. De las disposiciones contenidas en el Título Segundo capítulo primero de nuestra Constitución denominado, De la Soberanía Nacional y de la forma de gobierno, se desprende con toda claridad, quién es el titular de la soberanía Nacional, el pueblo, por tanto, que el poder público se instituye para beneficio de éste; así como la manera como el pueblo ejerce su soberanía. La Constitución precisa la manera de integrar los poderes Legislativo y Ejecutivo mediante elecciones a diferencia del Poder Judicial cuya características de nombramiento corresponden a otra condición. Ahora bien, vale la pena, a propósito de este análisis, precisar, que el mismo se circunscribe a lo que ha venido aconteciendo en la etapa moderna de nuestra historia, referida ésta, al sistema de partidos políticos. En 1929, Plutarco Elías Calles tuvo la visión y el acierto de unificar a la Nación mediante la creación de un partido nacional en donde convergieron todos los intereses e ideales que habían dado origen al movimiento revolucionario transitando el país hacia un periodo de armonía y paz social. En 1938 ante la percepción de los líderes del hasta aquel entonces partido único, sobre la necesidad de adecuarse a las exigencias sociales del momento, se transformó en el Partido de la Revolución Mexicana. No obstante la realidad nacional se impuso y en 1939 surgió el Partido Acción Nacional. ¿Son los partidos políticos organizaciones de ciudadanos? • 139 De nueva cuenta, el que había sido partido único se transforma en el Partido Revolucionario Institucional en 1946, fortaleciendo las instituciones como órganos predominantes en la vida nacional. A partir de esta etapa, se genera en el ánimo social una efervescencia por la participación política y por consecuencia, la necesidad del perfeccionamiento de las normas que habrían de regular a las nacientes organizaciones políticas que originaron el sistema de partidos. Surgen entonces las disposiciones que establecen los requisitos para el registro y permanencia de los partidos en nuestro sistema político: Abordaremos el caso del porcentaje de votos para este fin. Los porcentajes de votos requeridos a los partidos políticos para su registro y para conservarlo, forma parte del largo y complejo proceso de perfeccionamiento de nuestra democracia representativa, por lo que en este espacio analizaremos la evolución de esos requisitos instituidos en las reformas electorales federales de 1977, 1986, 1989-1990,1993, 1994, 1996, 2002, 2003, 2005, 2007-2008, 2012 y 2014. La evolución del umbral —nombre técnico— con el que es conocido el porcentaje de votos necesario para obtener el registro de un partido político. En México el umbral se ha dado de la siguiente forma; 1977 1.5 por ciento del total de votos en la elección correspondiente. Hasta 1993 un partido político perdía su registro cuando no alcanzaba el 1.5 por ciento de la votación en dos elecciones federales ordinarias consecutivas. En 1996, los partidos políticos coaligados podían conservar el registro al término de la elección correspondiente, si la votación de la coalición era equivalente a la suma del 2 por ciento de la votación emitida, que requería cada uno de los partidos políticos coaligados. En 2007-2008 se eliminó el requisito que solo las Asociaciones Políticas Nacionales, podían solicitar el registro como partido político, al especificar que los ciudadanos también los pueden realizar. Además, se reguló la liquidación de los recursos y bienes que posean los partidos políticos, en los casos que pierdan su registro. En 2012 se amplió el derecho a ser votados a todos aquellos ciu140 • Joaquín Hendricks Díaz dadanos que de manera independiente soliciten su registro ante la autoridad electoral (candidaturas independientes o no partidarias). Se estableció que las candidaturas independientes deben cumplir con los requisitos, condiciones y términos que mandata la Ley, de acuerdo con el cargo de representación popular por el que se compite. En 2014 aumentó la votación mínima que debe alcanzar un partido político para mantener su registro, de 2 por ciento a 3 por ciento, en cualquiera de las elecciones que se celebren para la renovación del Poder Ejecutivo o de las cámaras del Congreso de la Unión. Las reformas, adiciones y derogaciones de diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia Político Electoral concretadas, a través del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 10 de febrero de 2014, sitúan a los partidos políticos en nuevas condiciones, toda vez que repercuten seriamente tanto en sus obligaciones y derechos, así como en sus responsabilidades. Lo anterior coloca a los partidos políticos en una situación totalmente diferente frente al proceso electoral 2014-2015. A continuación se destaca de manera puntual y resumida, los principales cambios en la materia así como sus repercusiones en los partidos políticos en el ámbito político electoral. a) En primer término la reforma al artículo 41 constitucional en el sentido de que el partido político nacional que no obtenga cuando menos el 3 por ciento del total de la votación válida emitida en cualquiera de las elecciones, le será cancelado el registro. b)Así mismo los límites a las erogaciones en los procesos internos de selección de candidatos y en las campañas electorales, el establecimiento de los montos máximos que tendrán las aportaciones de sus militantes y simpatizantes, así como el ordenamiento de los procedimientos para el control, fiscalización y vigilancia durante las campañas del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos ¿Son los partidos políticos organizaciones de ciudadanos? • 141 políticos. Así mismo se disponen de sanciones por el incumplimiento de éstas disposiciones. c)El Instituto Nacional Electoral (ine) órgano electoral nacional, antes Instituto Federal Electoral (ife) seguirá siendo la autoridad única para la administración de tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinados a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales, de tal manera que a partir del inicio de las precampañas y hasta el día de la jornada electoral, quedarán a disposición del ine, 48 minutos diarios que serán distribuidos en dos y hasta tres minutos por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión. Durante las campañas electorales, se destinará para cubrir el derecho de los partidos políticos y los candidatos al menos el 85 por ciento del tiempo total disponible, es decir de los 48 minutos diarios. d)Otro aspecto importante es que se le atribuye al ine mediante procedimientos expeditos, investigar las infracciones a lo dispuesto anteriormente; así mismo integrará un expediente para someterlo al conocimiento y resolución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; en el procedimiento el ine podrá imponer entre otras medidas cautelares, la orden de suspender o cancelar de manera inmediata las transmisiones en radio y televisión. e)Por otra parte se amplían las funciones de fiscalización del ine en las finanzas de los partidos políticos así como de las campañas de sus candidatos a través de la Unidad Técnica de Fiscalización. El Consejo General del ine en cumplimiento de sus atribuciones no estará limitado por los secretos bancario, fiduciario y fiscal. Y contará con el apoyo de las autoridades federales y locales. f) Igualmente en las entidades federativas, las elecciones locales estarán a cargo de los Organismos Públicos Locales Electorales, de reciente creación, sin embargo al 142 • Joaquín Hendricks Díaz ine se le asignan nuevas atribuciones de tal manera que podrá asumir, delegar o atraer actividades propias de la función electoral. g)Otro aspecto importante es el que se refiere al sistema de nulidades de las elecciones federales o locales por violaciones graves, dolosas y determinantes destacando los casos siguientes: −Se exceda el gasto de campaña en 5 por ciento. −Se compre cobertura informativa en tiempos en radio y televisión. −Se reciban o utilicen recursos de procedencia ilícita. h)Destacan también los cambios que en materia de reelección proceden. Los senadores podrán ser electos hasta por dos periodos consecutivos y los diputados federales hasta por cuatro periodos consecutivos a partir del 2018. i) Entre otras modificaciones, tanto para los candidatos de partidos políticos como para los candidatos independientes, esta rechazar toda clase de apoyo económico, político o propagandístico proveniente de extranjeros o ministros de culto, así como de asociaciones y organizaciones religiosas e iglesias. Tampoco podrán aceptar aportaciones o donativos en dinero o en especie de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial de la federación y de las entidades federativas. Tampoco de dependencias, entidades u organismos de la administración pública federal, estatal o municipal; de los partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras, organismos internacionales de cualquier naturaleza o de personas que vivan o trabajen en el extranjero. j) Otro aspecto de la reforma es la que se establece en materia de delitos electorales, tipos penales, sanciones, distribución de competencias y formas de coordinación entre la federación y los estados y tiene como objeto proteger el desarrollo electoral y la consulta popular. La mayor penalidad en materia de delitos electorales establecida es de 5 a 15 años de prisión y de mil a cinco mil días de multa a la persona que realice, destine o reciba aportaciones de dinero o en especie a favor de algún precandidato, candidato, partido político, coalición o ¿Son los partidos políticos organizaciones de ciudadanos? • 143 agrupación política cuando exista una prohibición legal para ello. Se establecen sanciones a funcionarios electorales, candidatos, funcionarios partidistas, servidores públicos, ministros de culto y ciudadanos en general si cometen delitos electorales. k) Se establecen lineamientos y sanciones por violaciones a las normas sobre propaganda política y electoral, así como por la realización de actos anticipados de precampaña o de campaña. Se fijan reglas y criterios para establecer límites a los gastos de los partidos políticos en sus precampañas y campañas electorales así como los montos máximos que tengan las aportaciones de sus militantes y simpatizantes y las sanciones para quienes las infrinjan. l) Adicionalmente, se hicieron algunas reformas y adiciones a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en materia Electoral, destacando lo establecido en el art. 78 bis en el cual se establece que las elecciones federales o locales seran nulas por violaciones graves, dolosas y determinantes y se presumirá que las violaciones son determinantes cuando la diferencia entre la votación obtenida entre el primero y el segundo lugar sea menor al 5 por ciento. Así mismo se entenderá por violaciones graves, aquellas conductas irregulares que produzcan una afectación sustancial a los principios constitucionales y pongan en peligro el proceso electoral y se calificarán como dolosas, aquellas conductas realizadas con pleno conocimiento de su carácter ilícito, llevadas a cabo con la intención de obtener un efecto indebido en los resultados del proceso electoral. Se presumirá que se está en presencia de cobertura informativa indebida cuando, tratándose de programación y de espacios informativos o noticiosos sea evidente, que por su carácter reiterado y sistemático se trata de una actividad publicitaria dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos y no de un ejercicio periodístico. m)Se crea la Ley Federal de Consulta Popular para regular este ejercicio democrático de participación ciudadana. 144 • Joaquín Hendricks Díaz Se crea la Ley General de Partidos Políticos misma que regula las atribuciones derechos y obligaciones de los institutos políticos nacionales y destaca la figura de Candidaturas Independientes. No obstante, los esfuerzos institucionales por mantener un irrestricto apego al mandato constitucional y legal, no es aventurado afirmar que subsiste la percepción social de que los partidos políticos no representan auténticamente a la ciudadanía. Más que organizaciones de ciudadanos la opinión generalizada es que representan a elites, a poderes fácticos, económicos u otros. Es por ello destacable el esfuerzo que se realiza por el perfeccionamiento de la figura de candidaturas independientes. Junto con ello, es justo también ponderar que el Partido Revolucionario Institucional contempla en sus estatutos la figura de las candidaturas ciudadanas. Estos avances legislativos pugnan por la profesionalización de la política y de los políticos en aras de la credibilidad ciudadana. En suma, busca recuperar la esencia del mandato constitucional, en el sentido de que los partidos políticos y toda modalidad electoral, se establecen para hacer posible el acceso al ejercicio del poder público y que estos son instrumentos ciudadanos que deben mantenerse blindados de toda distorsión. ¿Necesitábamos una Ley General de Partidos? Claudio Jones* Los mexicanos hemos buscado una suerte de modelo de la transición a la democracia para pensar, entender e incluso abordar prácticamente un proceso de transformación institucional que culmine en el arribo a un paraje de gobernabilidad democrática y de gobernanza efectiva, es decir, algo parecido a un régimen político-institucional definitivo. Al menos desde los años noventa del siglo xx, hace relativamente poco tiempo en términos del prolongado tránsito político-institucional, se ha buscado encontrar el mapa conceptual de la democratización de nuestro régimen en las experiencias de otros países; señaladamente el caso de España. La verdad es que, a quince años de la gran Reforma Político Electoral de 1996, que creó el Instituto Federal Electoral tal cual lo conocemos hoy en día, proveyó al sistema de partidos, de un avanzado Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (cofipe), con la transición por transacción a la mexicana que sigue produciendo cambios institucionales.1 Ello puede ser objeto de crítica desde posiciones normativas o posi*Director Académico de la Fundación Rafael Preciado Hernández del pan. 1 Según Donald Share y Scott Mainwaring: “El término ‘transiciones vía transacción’ hace referencia a aquellos casos en los que un régimen autoritario inicia la transición estableciendo ciertos límites al cambio político y permaneciendo como una fuerza electoral relativamente significativa a lo largo de la transición (2). La noción de ‘transacción’ implica una negociación (generalmente implícita) entre las élites del régimen autoritario y la oposición democrática. Pero esta negociación no tiene lugar entre iguales: el régimen autoritario toma la iniciativa de dar comienzo a la liberalización y durante la mayor parte del proceso permanece en una posición que le permite ejercer una influencia significativa sobre 147 tivas sobre el rediseño de las instituciones. Pero el hecho es que los jugadores de este tránsito o si se quiere, de este proceso de democratización, siguen eligiendo rediseñar o crear instituciones políticas con argumentos diversos que no pocas veces se expresan propositivamente en la necesidad de mayor transparencia, certidumbre jurídica y equidad política. El tema de una Ley de partidos políticos a estas alturas de la democratización mexicana no es menor. Toca el corazón de las instituciones que vinculan, en la representación, a una clase política plural vinculada a una ciudadanía más o menos escéptica y más o menos participativa de los procesos democráticos, es decir, toca a los partidos políticos como instituciones que dejan de ser “cajas negras” y empiezan a ser objeto de derecho más allá de los procesos electorales. Una primera hipótesis de trabajo sobre el tránsito y la consolidación de la democracia política, es que venturosamente, el primer elemento cede a la aparición del segundo, cuando puede vislumbrarse una condición clave de la vida política: el hecho de que justamente, las instituciones centrales del régimen, informan sobre el proceso político, con mayor robustez que debilidad, y con predictibilidad en cuanto al marco formal que se aplica, es independientemente de la distribución del poder que resulte del juego político (elecciones, proceso legislativo). Cuando las transiciones a la democracia no suceden como resultado de un cambio radical con el pasado, es decir, implicando —por ejemplo— la creación de una nueva Constitución y/o el fin abrupto de un régimen el curso del cambio político. Sin embargo, es importante subrayar que este control es relativo. Existe un verdadero proceso de negociación, dado que la oposición puede obtener victorias significativas que pueden llevar a redefinir la lucha política. En ninguno de los casos llegó el régimen autoritario a determinar la naturaleza de la transición; por el contrario, el proceso de liberalización permitió por sí mismo a las fuerzas de la oposición acumular cierto peso en la lucha política. En ambos casos, incluso, decreció el grado de control a medida que la transición progresaba; en España esto ocurrió tras las elecciones de junio de 1977 y en Brasil a partir de 1983“. Ver Share, D. y Mainwaring, S. (Enero- febrero, 1986). “Transiciones vía transacción: la democratización en Brasil y en España”. Revista de Estudios Políticos. Sitio web: http://dialnet.unirioja.es/servlet/ articulo?codigo=26880&orde n=0&info=link 148 • Claudio Jones político determinado, la transformación institucional procede sobre un mismo sistema de leyes que dan fundamento y continuidad a la vida política. Vale decir, el tránsito político se concreta como un proceso de reforma político-institucional que a veces modifica reglas formales y/o crea otras nuevas. Este es el caso de México, sin duda alguna. Prácticamente, se ha tratado de una rehechura legal-institucional del régimen político, a lo largo de un rango de tiempo que puede periodizarse de distintas formas, según se juzgue la mayor importancia de un punto de inflexión, en términos de la competitividad electoral y/o de un momento fundacional en el rediseño democratizador de las instituciones políticas. Lo cierto es que la liberalización del régimen político, empezó por una nueva legislación Político Electoral en 1977 y hasta la fecha, en el primer lustro de la segunda década de un nuevo milenio, los mexicanos seguimos haciendo modificaciones, no solo al régimen político en la Constitución sino a una gran variedad de capítulos del entramado institucional de nuestra vida política, económica y social. México no solo transita a la democracia, sino que se procura una transición al imperio de la Ley, los mercados competitivos, el gobierno efectivo, el pleno respeto a los derechos humanos, la igualdad de los derechos políticos y sociales y, en fin, al pluralismo social en condiciones de mayor igualdad. Es inevitable y necesario considerar la naturaleza de la transición mexicana, para entender la ruta crítica de negociaciones políticas que nos ha llevado al punto de reformar varias veces el código electoral, específicamente en un periodo que comprende la ciudadanización del órgano electoral conocido como ife y la última gran reforma a aquel código y otras leyes en 2008, con la alternancia de partidos en el poder respecto de la Presidencia de la República en 2000. En esta reflexión toca abordar el tema del conjunto de reglas, que intenta moldear el desempeño de los partidos de manera que su actuación pueda considerarse digna de una democracia competitiva, en condiciones de justicia y equidad. Se trata, al parecer, de una regulación específica que dé transparencia y certidumbre ¿Necesitamos una Ley General de Partidos? • 149 jurídica a la vida interna de los partidos políticos. En este ensayo se consideran algunos argumentos generales que valoran la creación de una Ley General de Partidos Políticos, y a la vez algunos que desestiman dicha necesidad. El objetivo es conocer las razones más simples de la argumentación que juzga insoslayable la necesidad de dicha Ley para el caso de México. También, sin embargo, la contraposición trata de intuir o apreciar los resultados de un cambio institucional que llamaría a un esfuerzo mayor, por parte de los legisladores, en la reinvención de nuestras instituciones. No es menor el hecho de que, de una parte, los actores de la democratización pudieran, en alguna medida acaso, instrumentalizar simplemente el rediseño de las instituciones solo para contemporizar en el complejo proceso democratizador. Frente a ello, de otra parte, es fundamental que estos actores realmente sigan construyendo una normatividad perdurable y significativa en aras de la democratización.2 La cuestión de una Ley de partidos en la democracia mexicana La pregunta que anima esta reflexión es si es necesaria una Ley que específicamente regule la vida interna de los partidos como sucede en otros países del mundo, señaladamente en el caso de varios países de América Latina. En México ya se han realizado seminarios con la participación de políticos y académicos precisamente para analizar y ponderar la necesi2 Se anticipa el diseño institucional poco estable o no duradero a partir del concepto de soluciones contemporizadoras (“temporizing solutions”) aplicado a la creación constitucional en un proceso de democratización: “Las instituciones que se adoptan cuando la relación de fuerzas es desconocida o vaga son más susceptibles de perdurar a través de una variedad de condiciones. Las instituciones que son adoptadas como soluciones contemporizadoras cuando se conoce que la relación de fuerzas está balanceada y diversos grupos tienen fuertes preferencias sobre soluciones alternativas pueden adquirir la fuerza de la [mera] convención, si acaso sobreviven suficiente tiempo, pero no serán susceptibles de perdurar. Finalmente, aquellas instituciones que ratifiquen una ventaja transitoria son susceptibles de durar tanto como las condiciones bajo las cuales fueron generadas“. La traducción es mía. Esta tesis de Przeworski acaso sea aplicable a la creación de leyes que reglamentan la Constitución. Ver Przeworski, A. (1991). Democracy and the Market. Political and Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America. Nueva York: Cambridge University Press, p. 88. 150 • Claudio Jones dad de una Ley de partidos.3 Parecería que una Ley como esa, sería otro eslabón político-institucional del tránsito político de México y que de alguna o varias maneras representaría el arribo a una fase de mayor estabilidad sobre los cambios formales que definen el marco institucional de la democracia mexicana. Aún más exactamente, otra forma de plantear la pregunta que anima esta reflexión, es si los partidos deberían ser inescrutables y totalmente autónomos como lo son en buena medida otras organizaciones políticosociales, trátese por ejemplo de las organizaciones del sector empresarial, los sindicatos o las organizaciones campesinas, por ejemplo. En un sistema pluralista y democrático pleno, podría esperarse en principio, que los asuntos internos de las organizaciones sociales y políticas no fueran objeto sistemático de fiscalización. Al sistema corporativista de representación de intereses propios del régimen posrevolucionario clásico, se ha dicho, lo ha caracterizado la opacidad de las organizaciones sindicales, sean éstas autónomas o no. Es opinable si estas organizaciones deberían o no, ser objeto de fiscalización alguna. Pero en la democracia, o en el tránsito hacia su consolidación, debiera guardarse un cierto equilibrio entre la autonomía de los partidos y su sujeción a la Ley. En favor de una nueva Ley general de partidos: la ineludible supervisión Suponer que los partidos, ciertamente autónomos, no deben ser totalmente inescrutables, es pensar que no todo lo que a su interior acontece cumple con criterios democráticos como la rendición de cuentas a sus miembros, o más exactamente, la transparencia de sus actividades y sus 3 Véase Ávila, R., Cordova, L. y Zovatto, D. (2012). ¿Hacia una ley de partidos políticos? Experiencias latinoamericanas y prospectiva para México. Diciembre 11, 2012 de unam, idea, Instituto Belisario Domínguez de Estudios Legislativos del Senado de la República. Sitio web: http://www.idea.int/publ icat ions/towards-a-pol it ical-party-law/ loader. cfm?csModule=security/ getfile&pageid=56283 ¿Necesitamos una Ley General de Partidos? • 151 dineros (puesto que ha de caracterizarles la legalidad) e incluso en referencia a los derechos plenos de la ciudadanía, cuyo ejercicio, mediante la mencionada Ley —entre otras— podría promover que aquellos fueran respetados en todo momento, antes, durante y después de las elecciones. Después de todo, el financiamiento público de los partidos se origina en las contribuciones impositivas de los ciudadanos. En efecto, probablemente, una razón de peso para que exista alguna transparencia y rendición de cuentas a la ciudadanía por parte de los partidos, es que éstos reciben, en no poca monta, recursos públicos y pueden —en determinado momento— lesionar los derechos de los ciudadanos, burlando su participación en la política de que son, a la vez, actores e instrumento, dentro o fuera de elecciones. Otra razón de peso radica, bajo la misma inteligencia, en el hecho de que los partidos son instituciones que facilitan la acción colectiva de sus miembros para generar bienes de naturaleza política, como el posicionamiento visible de una campaña, el triunfo electoral de una candidata o candidato, o el lanzamiento de una plataforma que privilegia determinados temas de la agenda pública, así como ciertas posiciones en dichos temas. Se esperaría que los partidos contemporáneos de una democracia, pudiesen ser abiertos al escrutinio de sus actividades centrales en la esfera política. Específicamente, se esperaría que la acción colectiva de los militantes y la ciudadanía en pos de los objetivos partidistas, no fuese utilizada para traducirse en bienes privados de cualquier actor, político o no. La realidad es que, de acuerdo a innumerables opiniones y observaciones que se han hecho en México en años recientes, los partidos no están exentos de sospechas sobre manejos oscuros respecto a sus asuntos y actividades. La verdad más o menos evidente, en un contexto como el mexicano —por la presencia de corrupción en la sociedad y en el actuar de muchas autoridades— es que los partidos viven en significativa opacidad, respecto a sus operaciones y actividades. La vida interna de los partidos —valga la obviedad— es significativamente no transparente. La 152 • Claudio Jones opacidad no sería pues, un mero accidente, sino que bien podría no servir a fines legítimos de la acción partidaria, como se ha sugerido. Así las cosas, es un problema real para una democracia como la mexicana que los partidos puedan no respetar, bajo un velo de opacidad, las leyes electorales y/o de otro tipo que correspondan a su actuación. La sospecha de la transgresión a la Ley, parece exigir que haya al menos cierta transparencia y cierta rendición de cuentas sobre alguna de sus actividades, operaciones y sobre la certeza jurídica de los asuntos internos más importantes, de modo que no fueran instrumento de abuso o violación de los derechos de sus miembros o militantes, e incluso de las ciudadanas y ciudadanos que de diversas formas se vinculan a la vida partidaria. En contra de una nueva Ley de partidos: una vida partidaria libre y autónoma Con todo y la consideración de las razones expuestas, podría decirse que una Ley de partidos, puede comprometer a fin de cuentas, la vida autónoma y libre de éstos, como organizaciones centrales en las democracias. ¿Por qué tendrían que ser externamente acotados o vigilados o sujetos a un derecho especial? Sencillamente, el acto de regular la vida interna de un partido, es un asunto del ámbito de su autonomía como actor político que no compete, sino a las instituciones que los militantes y sus representantes hubieran decidido darse a sí mismos. No existe razón para creer que el libro segundo del cofipe, así como las capacidades de fiscalización de los partidos ya existentes en el ife, no puedan encargarse de una sana regulación de sus actividades, por lo que se refiere al acceso a medios de comunicación y el uso de recursos. Cabe insistir en que el funcionamiento interno de la vida partidaria, por lo que toca al menos, a los procesos internos de selección, es asunto de instituciones del propio partido, bajo la reglamentación que los propios órganos representativos de éste, hubiesen estatuido. ¿Necesitamos una Ley General de Partidos? • 153 José Woldenberg, entre otros conocedores de nuestro régimen Político Electoral, sencillamente ha señalado que ya existe una Ley de partidos y que ésta se encuentra en el libro segundo del cofipe. A lo largo de más de cuarenta artículos se regula a los partidos en cuanto a su creación, registro, las obligaciones de su transparencia, ejercicio de prerrogativas, acceso a la radio y televisión, así como al financiamiento, entre otros aspectos. Tal vez la verdadera pregunta a responder, no es tanto si hace falta fiscalizar a los partidos en materia de recursos (ello ya se hace) sino, si es viable tener una regulación sencilla y funcional acera de su transparencia y certeza jurídica en el nivel de los procesos internos. De nuevo, una mayor fiscalización de los procesos internos podría conducir a una mayor burocracia, más gastos (en los partidos y en los órganos encargados de vigilar a los partidos) y no necesariamente se traduciría en una menor judicialización de la vida partidaria. Bajo este orden de ideas, una Ley de partidos, autocontenida —es decir, como una Ley separada del cofipe — bien podría ser una forma de “sobrerregulación” de la vida partidista. Es razonable advertir que un fenómeno de “sobrerregulación” conduciría a la rigidez de las normas sobre las conductas reguladas, de suerte que cumplir con ella elevaría demasiado lo que se ha llamado como los costos de transacción de su ejercicio. Particularmente, puede decirse que una transición institucional no se justifica cuando los costos de transacción de la nueva regulación, no compensan los costos del tránsito sino que los exceden.4 Regular a los partidos más allá del cofipe, representaría una Reforma Política de considera- ble calado: habría que generar nueva legislación y disponer de mayor capacidad administrativa —dentro o fuera del ife — para mantener una Shin, J. S. (2002). Institutional Change, Transaction Cost, and Transition Cost. Junio, 2002 de University of Singapore, Department of Economics. Sitio web: http://www.fas.nus. edu.sg/ecs/ pub/wp/wp207.pdf. Los costos de transacción pueden definirse en torno a los costos de cumplimiento de la Ley (información, protección de derechos, monitoreo de conducta) tanto en la esfera económica como en la esfera política. Ver North, D. (Octubre, 1990). Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Nueva York: Cambridge University Press, p. 27. 4 154 • Claudio Jones cercana y continua supervisión de la vida de los partidos. Aún más, en los propios partidos se tendrían que fortalecer las capacidades de manejo financiero y de organización de elecciones internas, para lograr satisfacer las condiciones de una nueva Ley de partidos. Los costos de transacción son evidentes y significativos, en el mejor de los casos. En su caso, ¿qué nueva Ley general de partidos? El Pacto por México suscrito por el presidente Enrique Peña Nieto y los dirigentes nacionales del pri, pan y prd el 2 de septiembre de 2012, plantea cambios institucionales que por lo pronto son ya parte de la agenda legislativa más ambiciosa de México en el mediano plazo. En materia política se suscriben, entre otros acuerdos, el de crear una Ley General de Partidos Políticos. Se argumenta que “los partidos políticos requieren de un marco jurídico que genere mayor certidumbre, transparencia y estabilidad al sistema político en su conjunto” (…) para lo cual se acuerda (…) la aprobación de “una Ley General de Partidos para dar un marco jurídico estable y claro a la actuación de los mismos tanto en tiempos electorales como en tiempos no electorales. (Compromiso 89)”.5 Textualmente, se señala dos veces el factor de la estabilidad: la primera en el sentido de un marco jurídico que genera, entre otras cosas, estabilidad y en la segunda, en el sentido de un marco jurídico estable para la actuación de los partidos. En cualquier caso, parece que los partidos juzgan conveniente actuar sometiéndose a un marco institucional que devenga en gobernabilidad como estabilidad, y en gobernanza como efectividad del marco normativo. En el sistema de partidos, estabilidad, certidumbre y democracia son fines alcanzables en tanto se procuren en adecuado equilibrio. Por el texto del Pacto en el tema de la Ley de Partidos, Las cursivas son mías. Véase Presidencia de la República. 1.3, partidos y elecciones. Presidencia de la República, Pacto por México, acuerdos. Sitio web: http://www.presidencia. gob.mx/wp-content/ uploads/2012/12/Pacto-Por-M%C3%A9xico-TODOS-los-acuerdos.pdf 5 ¿Necesitamos una Ley General de Partidos? • 155 parece que los jugadores o actores del sistema, están conscientes de que se requiere el diseño de una Ley que efectivamente dé certidumbre sobre la transparencia de los procesos correspondientes, así como, sobre el respeto a los derechos de los militantes y, en su caso a la ciudadanía, entre otros atributos del ejercicio de los partidos. De la contraposición de los argumentos básicos contrarios, expuestos antes, se deduce que un primer desafío de tal legislación, sería efectivamente incentivar a que los partidos produjeran cuentas claras sobre el manejo de sus recursos y actividades, pero que minimizaran los costos de transacción de hacer cumplir (y cumplir con) un sistema de rendición cuentas. Al parecer, avanzar más allá del libro segundo del cofipe en el sentido de la transparencia y la certidumbre jurídica, sería una tarea delicada y compleja a la luz de los objetivos que se persiguen en el compromiso 89 del Pacto por México. Si una mayoría de legisladores en el Congreso, se decide a reformar el artículo 41 constitucional, y crea una Ley General de Partidos Políticos —a partir o no del libro segundo del cofipe — habría por lo menos dos temas críticos que dicha Ley podría contemplar, y que sin duda representan un desafío: la fiscalización del financiamiento a los partidos, inclusive “el blindaje” ante la posibilidad de que tuviesen acceso a recursos de procedencia ilícita; la transparencia y la rendición de cuentas sobre asuntos clave de la vida interna, como pueden ser los procesos de selección de candidatos(as) para contender por puestos de elección popular y de dirigencia del propio partido. En todo caso, la Ley podría ocuparse de normar solo aquello de lo que efectivamente se pueda dar seguimiento para aplicar la fuerza de la Ley. Al respecto, conviene advertir que “la democracia interna” de una organización no puede imponerse por voluntad legal/tecnocrática, sino que se consigue como resultado del desarrollo institucional de estructuras y procesos concretos. La “democracia interna”, como otros conceptos clave del desempeño institucional que se busca incentivar, debe desagregarse en sus com156 • Claudio Jones ponentes empíricos concretos para ser, justa y selectivamente, objeto de una verdadera regulación. La protección de derechos y la transparencia, parecen ser puntos de partida convenientes para darle sentido a uno de los más ambiciosos atributos de la democracia, que es la rendición de cuentas. Así las cosas, la autoridad podría vigilar el cumplimiento de normas que, frente a un modelo dado de democracia partidaria, resguardasen el derecho de sus miembros a conocer sobre y/o participar en los procesos de decisión y elección previstos estatutariamente. Pero parece aconsejable que ello se lograra, sin entregar esos procesos al veto o impugnación sistemáticos, de quien encuentra en ello solo una oportunidad de coacción a costa de la gobernabilidad interna. Se plantea entonces un desafío adicional, que es no magnificar, de suyo considerable, la judicialización de la vida interna de los partidos. Solo éstos podrán decidir, de qué forma y a qué miembros se someterían a rendición de cuentas de manera efectiva y durante los tiempos reales que caracterizan la vida partidaria. Solo los partidos pueden ponderar, a la luz de un examen cuidadoso, qué formas de transparencia son adecuadas en un ejercicio de rendición de cuentas que plantee la licitud y legitimidad de sus procesos internos, sin comprometer su funcionalidad real. Fuentes consultadas Aguirre, P. Hacia una Ley de partidos políticos en México. De Georgetown. Sitio web: http://pdba.georgetown.edu/Parties/Mexico/Leyes/LeyGeneral.pdf Larrosa, M. y Guerra, Y. (2012). El régimen de partidos políticos en México; su regulación en la legislación electoral (1911-2004), ¿hacia una Ley de partidos. (pp. 233276). De Polis. Sitio web: http://tesiuami.uam.mx/revistauam/polis/include/getdoc.php?id=333&article=327&mode=pdf Moya, O. (2012). “Ley de partidos políticos en Mexico: retos y perspectivas”. En Revista del Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República “Belisario Domínguez”. Sitio web: http://pdba.georgetown.edu/Parties/Mexico/ Leyes/LeyPartidos.pdf ¿Necesitamos una Ley General de Partidos? • 157 North, D.C. (1990). Institutions, institutional change and economic performance. Nueva York: Cambridge University Press. Presidencia de la República. Pacto por México, acuerdos. De Presidencia de la República. Sitio web: http://www.presidencia.gob.mx/wp-content/uploads/2012/12/ Pacto-Por-M%C3%A9xico-TODOS-los-acuerdos.pdf Przeworski, A. (1991). Democracy and the Market. Political and economic reforms in Eastern Europe and Latin America. Nueva York: Cambridge University Press. Share, D. y Mainwaring, S. (1986). “Transiciones via transacción: la democratización en Brasil y España”. De Revista de Estudios Políticos. Sitio web: http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=26880&orden=0&info=linkv La reforma de la equidad 1 Rogelio Carbajal* Mucho se ha discutido en la literatura electoral sobre el concepto de la equidad. Sin mencionarse explícitamente en la Constitución (salvo en lo relativo al financiamiento) y en la legislación secundaria, la equidad en la competencia política ha sido motivo de largas deliberaciones incluso en las discusiones de las más recientes reformas. Sin llegar a convertirse, en uno de los principios rectores en materia electoral enumerados en el artículo 41 constitucional, la equidad sobre todo en gran parte de las elecciones locales, sigue siendo un buen deseo que más bien se ha convertido en una ilusión que las autoridades y tribunales locales han sido incapaces de volverlo realidad. Las historias que una y otra vez se escriben, y que elección tras elecciones locales, se reeditan sobre la intervención gubernamental en los procesos, junto a la parcial conducción que las instancias electorales hacen de la misma, provocan evidentes desigualdades entre los competidores, que en muchas ocasiones deciden irremediablemente el rumbo de una campaña determinando al ganador de la contienda. En consecuencia la autonomía e imparcialidad de las autoridades locales se han puesto en entredicho, y por ende la equidad en la competencia, se ha vuelto la exigencia principal en las entidades federativas. *Representante del pan ante el Consejo General del ife. 159 Es aquí donde estriba uno de los pendientes de la evolución democrática de México. Por eso es necesaria y urgente una nueva reforma que ponga acento en una realidad Político Electoral: la competencia local suele ser desigual y desde el poder también suele influirse ilícitamente para favorecer a un partido o a un candidato. Un poco de historia y una aproximación a la actualidad En las reseñas que se pueden hacer respecto de las reformas políticoelectorales más recientes, bien podría decirse que si la reforma de 1977 fue la de la pluralidad (se abrió el acceso a la representación proporcional en la Cámara de Diputados), la de 1996 fue la autonomía en el ámbito federal, para que las elecciones federales fueran organizadas por autoridades imparciales. En esos términos, la de 2007 puede catalogarse como la reforma que garantizó medios mínimos, para que la competencia pudiera realizarse en términos más o menos parejos, respecto a financiamiento, comunicación política y tiempos de campaña. Así, se determinó el acceso a radio y televisión a través de los tiempos del Estado y reglas mínimas de fiscalización en los gastos de los partidos y de los candidatos. Y aunque cada Reforma Constitucional en materia electoral se ha tratado de repercutir en el fuero interno de cada estado, ninguna de las modificaciones —ni 1977, ni 1990, ni 1996, ni 2007— ha partido de la problemática local. Al contrario, cada reforma se ha pensado en función de las elecciones federales. Por eso en lo electoral, hoy el foco de la atención se centra en lo local. La pertinencia de un Instituto Nacional Electoral La autonomía de los órganos electorales ganada en la reforma de 1996, no necesariamente es letra viva en la realidad de los estados. Más bien es 160 • Rogelio Carbajal letra muerta. Salvo contadísimas excepciones, ni las instancias administrativas ni las jurisdiccionales locales han probado su independencia del poder constituido. Por el contrario: la dependencia tanto política como económica combinada con una especie de irresponsabilidad política donde todo se puede y nada se sanciona, ha provocado que la autonomía constitucional solo quede en letras impresas en una Constitución. Ejemplos de ello sobran. Las más recientes elecciones en los estados lo demuestran. No solo a la hora de ubicar centros de votación o elegir funcionarios de casilla, también a la hora de asumir decisiones políticas como el registro de coaliciones o los recuentos de votos, en sede administrativa se ha probado la alarmante parcialidad de muchos de los órganos electorales. A eso debe agregarse otro problema que niega lo que prescribe la regla constitucional: que los órganos electorales se constituyan por ciudadanos sin ligas partidarias o con el poder. Aquí es donde toma relevancia el control político que desde Congresos y ejecutivos suele ejercerse sobre los institutos o consejos de elecciones. El nombramiento de consejeros y magistrados se ha pervertido y gran parte del problema de la dependencia comienza sin terminar aquí. La segunda parte que vuelve dependiente a las instancias electorales, la encontramos en el control económico que año con año se ejerce en los presupuestos. Aquí el sometimiento también es doble: del Ejecutivo que propone y luego ejecuta y del Congreso que aprueba los egresos. La subordinación entonces no solo está en el origen —el nombramiento— sino también, en el ejercicio del encargo a través de las partidas presupuestales que año tras año son aprobadas. A esta realidad debe agregarse el escaso escrutinio público que existe en el ámbito local respecto de las decisiones de los órganos estatales. Es la combinación perfecta para auspiciar la parcialidad. De esta sumisión político-económica deriva un componente que termina siendo determinante en cualquier elección: los servicios electorales La reforma de la equidad • 161 estatales que ejecutan buena parte de las decisiones tomadas en consejos o comisiones. La atención de la Reforma Electoral que se discute ahora, debe concentrarse en esta triple problemática y en la respuesta que se debe dar a tres preguntas básicas: ¿cómo eliminar la dependencia política derivada del nombramiento de instancias electorales?, ¿cómo terminar con la subordinación económica? y, finalmente, ¿cómo asegurar servicios electorales de carrera independientes y verdaderamente profesionales? Un nombramiento extra-estatal de consejeros fuera de las influencias de gobernadores y congresos locales, es la respuesta a la primera cuestión. Sacar del ámbito local el mecanismo de aprobación de consejeros o comisionados, incorporando controles públicos, perfiles y requisitos legales, asegura que en el origen se gane independencia, tan necesaria para el ejercicio de un cargo de naturaleza electoral. La asignación, el control presupuestal y la fiscalización del gasto —salvo el relativo a las prerrogativas de partidos que deben fijarse en la Ley estatal— debe sacarse también del ámbito local, para responder a la segunda pregunta. Con ello se ganaría autonomía para el ejercicio de la función electoral y ello garantizaría a partidos y candidatos, decisiones tomadas en estricto apego a la Ley y al mérito de cada cuestión. Finalmente, a la independencia política y a la presupuestal, habría que responder a la tercer interrogante. ¿Cómo asegurar un servicio de carrera auténticamente profesional e imparcial? La organización del proceso electoral, no solo implica las decisiones políticas y jurídicas que se toman al seno de los cuerpos colegiados o de los consejos. Comprende de manera muy relevante, la implementación de una serie de medidas legales y otra de acuerdos tomados por los órganos. La implementación de estas medidas, recae en un cuerpo de funcionarios electorales que despliegan su actuación en municipios y distritos principalmente cuando se trata de organizar procesos y de capacitar funcionarios de casilla. 162 • Rogelio Carbajal Para complementar el ejercicio de la independencia, es necesario incorporar cánones para un servicio profesional electoral con reglas estrictas para su entrada, su permanencia, su escalonamiento y salida. Solo un servicio electoral con esas características puede completar el círculo de la imparcialidad y autonomía. Ambos principios comienzan en los cuerpos colegiados, pero terminan de forma virtuosa con los funcionarios de carrera. Por eso, es necesario que exista un servicio profesional electoral que homologue tales reglas y las aplique sin distinción, para evitar poner en duda la actuación de quienes tienen estas tareas organizativas y ejecutivas en todo el país. A estas tres respuestas debe dársele un eje articulador. No pueden contestarse de forma aislada. Ese eje que articula la independencia política, presupuestal y del servicio electoral, deben concentrarse en una institución, en un Instituto Nacional Electoral sujeto al escrutinio público, que aplique las normas y que responda política y jurídicamente de sus decisiones, no solo ante tribunales igualmente independientes, sino sobre todo ante los ciudadanos que tienen el derecho a que su voto sea contado debidamente. He tratado de encontrar variantes a estas respuestas, y sobre todo al eje que enlace las soluciones. He escuchado de viva voz y leído en diversas publicaciones, las críticas a un Instituto Nacional que concentre la función electoral de todo el país y con ello responder a la triple interrogante formulada. Pero hasta ahora no encuentro mejor respuesta, y sobre todo no he encontrado en las críticas, la formulación de una mejor solución que sea consistente para resolver, el problema de la equidad en las elecciones locales. Si se trata de catalogar la Reforma Político Electoral que viene, habría que bautizarla como la reforma de la equidad. Equidad para evitar la intromisión del poder, y equidad para garantizar reglas mínimas de sana competencia. Es cierto, no solo es la creación de un Instituto Nacional Electoral. Hay muchos otros asuntos en el libro de la reforma como la debida fiscalizaLa reforma de la equidad • 163 ción de los gastos de partidos y candidatos, el régimen en general de financiamiento, el perfeccionamiento del sistema de nulidades, la libertad de expresión en las campañas, un régimen de partidos más transparente y ciudadano, la equidad de género —entre otros—, pero la creación de una institución nacional que le devuelva la autonomía e imparcialidad a la función electoral en los estados, es sin duda lo principal. ¿Otra Reforma Electoral? Samuel Aguilar Solís* El pasado 13 de agosto, se instalaron de manera formal las siete mesas en las que habrá de discutirse la Reforma Político Electoral que emana de los acuerdos suscritos en el Pacto por México. Del trabajo que resulte en dichas mesas, deberán surgir quizá una o varias iniciativas, que se sumen a las que ya se han presentado en este sentido y que habrán de discutirse al interior del Congreso. En este artículo me centraré específicamente en la Reforma Electoral, sin que ella no tenga implicaciones directas en el sistema político, ya que la dimensión electoral altera las reglas trascendentales para el funcionamiento del régimen político; Michelangelo Bovero afirma: “si hoy el poder del elector se reduce a la elección del guía supremo, entonces el nexo entre elecciones y democracia está disuelto”.1 Cabe mencionar que Gabriel L. Negretto2 cataloga como una de las novedades en el debate actual sobre la Reforma Política, su carácter multidimensional, sus ámbitos se extienden desde el sistema de derechos ciudadanos, los mecanismos de elección hasta el funcionamiento del sistema de justicia. Para hablar de la Reforma Electoral, debemos comenzar *Secretario de Acción Electoral cen del pri. 1 Michelangelo Bovero en su conferencia magistral “Democracia y Participación Ciudadana”, Ciclo de Conferencias unam, 10 de febrero de 2013. 2 Negretto, G. L. (2012). Debatiendo la Reforma Política, claves del cambio institucional en México. México: cide, p. 33.. 165 por definir ¿Qué es el sistema electoral? M. Bovero3 afirma, que el sistema electoral es el mecanismo para transformar votos en representación política, con libre participación e igualdad del voto. Así, podemos definir al sistema electoral como el conjunto de medios a través de los cuales la voluntad ciudadana se transforma en gobierno o representación política. El sistema electoral se compone por reglas y procedimientos que garantizan, o intenten garantizar, el cumplimiento de la voluntad ciudadana de manera equitativa, libre y representativa. Gobernabilidad, representación y confiabilidad son elementos que debemos de tener siempre como fin último del sistema electoral. La definición implica entonces lo que se espera del sistema electoral en un régimen democrático: la formación de gobiernos legítimos, la representación auténtica de las preferencias del electorado (que en un régimen democrático de respeto a los derechos humanos tiende a la pluralidad), la generación de un sistema de partidos vinculados y transparentes con la sociedad y el brindar a los votantes instrumentos de control sobre sus representantes (rendición de cuentas) y se añade, la confianza de los ciudadanos que los lleva en primera instancia a ejercer su derecho de voto, y la segunda en confiar en que ésta, ha sido respetada en términos de equidad y justicia en la contienda. En este sentido, una Reforma Política debe consistir en un proceso de construcción y perfeccionamiento de las leyes e instituciones que no solo regulen el acceso al poder, sino que hagan posible para el ciudadano, la garantía de sus derechos sociales, políticos y electorales. La Reforma Electoral es un proceso inacabado y perfectible, en México y en el mundo ha obedecido tanto a reclamos sociales como a necesidades de legitimación de los gobiernos en un momento determinado del desarrollo social y político. La oposición ha jugado un papel muy importante también en las reformas político-electorales, buscando siempre 3 Bovero, M. (2002). La gramática de la democracia contra el gobierno de los peores. Madrid: Trotta. 166 • Samuel Aguilar Solís mayores espacios. En ese sentido, vale la pena preguntarnos: ¿Existe presión social por llegar a un nuevo arreglo político electoral en la presente coyuntura de nuestro país?, ¿Está rebasado el arreglo institucional? ¿Es nuestro sistema institucional Político Electoral obsoleto? ¿Padece de problemas estructurales que requieren de una reingeniería? Aunque la “emergencia nacional” sin duda no es la Reforma Electoral, el Partido Revolucionario Institucional está dispuesto a discutir una posible reforma en aras a garantizar un sistema electoral más transparente, menos costoso y con un índice de mayor confiabilidad. Cabe mencionar que México es uno de los países que ha efectuado un mayor número de reformas electorales. En los procesos electorales federales celebrados entre 1985 y 1997 utilizó un sistema electoral distinto para cada elección, y después de casi una década, efectuó una nueva reforma después de las elecciones de 2006 que se implementó en el proceso electoral federal pasado.4 Dichas reformas permitieron (recordemos) la liberalización política e hicieron posible que la voluntad ciudadana tuviera una alternancia pacífica. Es de reconocerse que las distintas reformas electorales, desde la primera en 1946, han estado encaminadas a fortalecer el régimen democrático. Sin embargo, hoy hemos sido nuevamente llamados para encontrar mecanismos que resulten en partidos políticos más austeros y más transparentes, que logren un vínculo más estrecho con la sociedad a la cual le rindan cuentas, y esto deberá redundar en una mejor democracia que acerque al ciudadano a los partidos; y a los partidos a sus militantes. Sin duda el tema de la confiabilidad no es menor. Debemos plantearnos si es suficiente una reforma, y si la oposición al alcanzar reformas al sistema político electoral dejará de una vez y por todas, a un lado la cultura del “sospechosismo” que tanto daño le hace a nuestro sistema políti4 Aparicio, F. J. y Márquez, J. (2012). “Tamaño del Congreso, redistritación y umbral de representación”. En Debatiendo la Reforma Electoral… Op. cit., p. 83. (mencionan los autores que incluso los impulsores de la Reforma Electoral de 1997 la denominaron como definitiva, con referencia al largo cúmulo de cambios en la materia que han caracterizado la transición política en México. ¿Otra Reforma Electoral? • 167 co electoral, el cual arraiga una cultura de alejamiento y desconfianza que es difícil de revertir. La clase política debe ser generadora de una mejor y mayor cultura política de participación, y también de confiabilidad. Además de reformas que actualicen mecanismos e instituciones, la actuación tanto de la clase gobernante como de los ciudadanos y de la oposición, se ajustan no solo con reformas, sino con nuevas prácticas y una cultura democrática. Vale la pena rescatar que en la firma del Adéndum al Pacto por México, se habla de “preservar” el entorno político de “confianza” y se establecen 4 principios para ello: 1) Sobreponer el interés del país y de los mexicanos a cualquier interés partidario o individual, 2) Cumplir la palabra empeñada, 3) Profundizar la transparencia y 4) Actuar bajo estricto apego a la Constitución y a las leyes que de ella emanan. El Partido Revolucionario Institucional en su xxi Asamblea Nacional aprobó en su Programa de Acción en su articulado 15 lo siguiente: “El pri no permitirá que nuestro sistema electoral se debilite, ni mucho menos que se ponga en duda la autonomía, el profesionalismo y la calidad de sus instituciones, por lo que buscará con los demás partidos políticos aprobar una Reforma Político Electoral que responda a la madurez democrática de la ciudadanía mexicana”. En el compromiso 90 del Pacto por México, se habla de impulsar una Reforma Electoral que atienda los siguientes temas: • Reducción y mayor trasparencia del gasto de los partidos. • Disminución en el monto de los topes de campaña. • Incorporación a las causales de nulidad de una elección: a)El rebase de los topes de campaña. b)La utilización de recursos al margen de las normas que establezca el órgano electoral. c)La compra de cobertura informativa en cualquiera de sus modalidades periodísticas, con la correspondiente sanción al medio de que se trate. 168 • Samuel Aguilar Solís d)Revisión de los tiempos oficiales de radio y televisión para impulsar una cultura de debate político y una racionalización del uso en los anuncios publicitarios. e)Prohibir el uso y la entrega de utilitarios de promoción electoral, tales como materiales plásticos, materiales textiles, despensas y materiales de construcción. f) Fortalecer la legislación para evitar el uso de esquemas financieros y/o recursos de origen ilícito con el propósito de inducir y coaccionar el voto. Existe consenso por parte de los partidos políticos en que la Reformas electoral planteada deberá moverse en el pluralismo político diverso y en el cambio institucional buscando hacer las elecciones más baratas y más confiables. En el trabajo de las mesas será el momento de aportar las mejores ideas mediante las cuales se alcancen dichos objetivos. La reforma institucional deberá tener como último fin, evaluar un impacto positivo en el desempeño y la calidad del régimen democrático. Se tiene que lograr disminuir la insatisfacción social que genera el actual sistema político en México. No podemos abonar a una nueva desilusión ciudadana con la política. El gran reto del sistema electoral es revertir el alejamiento y la desconfianza del ciudadano. Una cultura política de participación y de rendición de cuentas en donde todos adoptemos una cultura de legalidad, es posible. Transitar a un sistema que presuponga confianza en las instituciones debe ser prioridad para todos los actores políticos. Sin embargo, es poco realista esperar que una Reforma Política puede resolver de manera directa ciertos problemas sociales y económicos que aquejan a los mexicanos en esta nueva democracia de la alternancia, de la competencia, pero también con pobreza e inseguridad. La democracia a la que lleguemos a través de un sistema Político Electoral confiable, debe hacer realidad las políticas públicas de alcance nacional para que tal y como lo afirma nuestra Constitución Política, la ¿Otra Reforma Electoral? • 169 democracia no solo sea una estructura jurídica y un régimen político, sino un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo, aunado a que refleje las preferencias de los electores. La transición de la Reforma Política debe darle al ciudadano un papel más protagónico, María Amparo Casar5 afirma que la Reforma Electoral de 2007 recibió críticas entre las que destaca que ésta “reforzó la partidocracia y dejó a un lado al ciudadano”. Debemos apostar por generar cultura social y democrática, sin éstas la Reforma Electoral no será suficiente. Casar, M. A. (2009). “Anatomía de una Reforma Electoral”. En Nexos. México. 5 ¿Por qué rechazar la idea de crear un Instituto Nacional centralizado? 1 Luis Carlos Ugalde* Antes de argumentar mis razones, esbozaré tres principios generales que deben guiar la discusión de la Reforma Electoral, en este como en otros temas. Primer principio: regular menos para regular mejor. En México se ha optado por incrementar las atribuciones de las autoridades electorales como una “llave mágica” para que los actores cumplan la Ley. Pero entre más se regula y más se prohíbe, surgen más resquicios para evadir el cumplimiento de la Ley. La sobrerregulación es mala en temas electorales y de otra índole: satura a la autoridad, genera litigios y no ataca los problemas de fondo. Segundo principio: trascender el enfoque punitivo que prevalece en la regulación electoral. Este enfoque no es eficaz para atacar los problemas fundamentales del sistema electoral; costo creciente de las campañas y clientelismo electoral. Sin importar las sanciones que se establezcan, si no se eliminan las causas estructurales de los problemas, será imposible disuadir a los actores políticos de las malas prácticas durante sus campañas. Tercer principio: muchas de las soluciones a los problemas electorales de México son no-electorales. Esto significa que son parte de otras regulaciones que van más allá del orden electoral, pues se derivan de problemas distintos como la enorme liquidez de las haciendas locales, la escasa *Director General de Integralia. 171 y mala fiscalización, el clientelismo electoral, el pago de cobertura informativa, entre otros. Respecto a la propuesta de crear un Instituto Nacional de Elecciones (ine), que absorbería las funciones del ife y de los institutos electorales estatales, presento dos razones por las que no me parece una buena idea: 1.No contribuiría a solucionar los problemas centrales que aquejan a la democracia electoral; 2.Podría hacer realidad el Principio de Peter aplicado al ife: “Las organi- zaciones que realizan bien su trabajo son sobre cargadas de nuevas responsabilidades hasta alcanzar su nivel de incompetencia”, o dicho de forma más coloquial, para qué poner a prueba a una institución como el ife que hace bien su trabajo operativo con más funciones que puede realizar mal. Hay dos objetivos que enuncian quienes están a favor de centralizar la organización electoral: 1. Fortalecer la independencia e imparcialidad de las autoridades electorales locales. Y eso requiere, según los proponentes, combatir la intromisión de los gobernadores en los procesos electorales. 2.Reducir los costos de la organización de elecciones. Hay que analizar si la creación de un instituto nacional es eficaz para atender ambos objetivos. Además de verificar que los pros de esta idea superen los contras. Independencia de las autoridades electorales de las entidades Es cierto que hay un problema de intento de captura de autoridades electorales por parte de algunos gobernadores en algunas entidades. Pero la 172 • Luis Carlos Ugalde solución de fondo a este problema pasa por los equilibrios de poder en las entidades y por combatir el ejercicio meta constitucional del poder político. Ese es un gran problema, no solo en materia electoral, sino de la democracia mexicana. Si se lleva esta estrategia al extremo —la de centralizar funciones que no se realizan adecuadamente en las entidades— habría que considerar también nacionalizar los poderes legislativos porque algunos de ellos también son cooptados políticamente por los gobernadores, o incluso centralizar los órganos judiciales. La consecuencia lógica de estas acciones sería postergar el desarrollo político local, más que solucionar el problema de fondo. Es importante resaltar que la nacionalización de funciones políticas no es la ruta para estimular la rendición de cuentas de los gobiernos locales. Si bien es cierto, que la discusión debe concentrarse en crear los instrumentos que mejoren y fortalezcan la democracia de México, me parece que hay alternativas para combatir la intromisión de algunos gobernadores, en lugar de “nacionalizar” la función electoral. Por mencionar algunos: a)Los mecanismos para el nombramiento de las autoridades electorales. Es deseable considerar mecanismos alternativos, para limitar la influencia de los gobernadores en la designación. Uno de ellos podría ser; “centralizar” la fase final de la designación de los consejeros electorales. Por ejemplo, que sean los congresos locales quienes emitan la convocatoria, realicen las entrevistas y elaboren una primera lista de finalistas. Y que esa lista pase a otro poder en el ámbito federal para que realice la designación final: podría ser el Senado de la República o el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. • Una alternativa que no incluya la centralización de la designación consiste, en crear un sistema de selección de dos fases: una en la que los partidos tengan la oportunidad de ponerse de acuerdo y otra aleatoria que se active cuando no exista consenso entre los partidos. ¿Por qué rechazar la idea de crear un Instituto Nacional centralizado?• 173 • La fase partidista se compone de la selección de candidatos, que incluso puede ser de forma proporcional a su representación política en el Congreso. Es necesario crear un sistema transparente de inscripción, con requisitos claros y entrevistas a los candidatos. A partir de la selección previa se elaboraría una lista de finalistas. • Para evitar el estancamiento cuando no exista consenso entre los partidos, habría que considerar un sistema de voto transferible, o bien, elegir entre los candidatos finalistas mediante insaculación. • Si aún así no se lograra un nombramiento, la atribución pasaría al Tribunal Electoral para que resuelva la controversia. b)En adición a mecanismos innovadores de nombramientos, es importante reforzar el principio de inamovilidad de los consejeros locales para fortalecer su independencia. c)Ampliar el periodo de ejercicio de los consejeros locales a plazos de 7 años, ya que en 13 entidades, el periodo de los consejeros es de entre 3 o 4 años, lo que mina su independencia frente a los gobernadores. d)Prohibir la reelección de los consejeros electorales, pues esto genera incentivos para que estos funcionarios busquen quedar bien con uno u otro partido, a fin de mantenerse en su puesto para el siguiente periodo. Reducir costo de organización La creación de un Instituto Nacional de Elecciones reduciría algunos costos de la organización electoral, pero el problema real del costo de la democracia no es ese, sino el del financiamiento no registrado de las campañas. El costo de los institutos y órganos electorales en 2012 fue de 6,800 millones al año aproximadamente: 1,109 millones se destinaron a los tribunales y 5,661 millones a los institutos. En contraste, como lo muestra el estudio Fortalezas y Debilidades del Sistema Electoral Mexicano realizado 174 • Luis Carlos Ugalde por Integralia y patrocinado por el Centro de Estudios Espinosa Yglesias, el gasto no reportado en campañas es enorme y puede ser varias veces mayor que aquél fiscalizado por las autoridades electorales. Si el objetivo de la reforma es ahorrar recursos derivados del costo del sistema electoral, valdría más la pena considerar las siguientes fuentes de ahorro: 1.Combatir el costo creciente de las campañas electorales, mediante mecanismos que ataquen el desvío de recursos públicos, o los flujos de efectivo que se usan para la movilización del voto, o las prácticas de pagar cobertura informativa. 2.Reducir las prerrogativas a los partidos políticos: en 2012 alcanzaron los 5 mil 143 millones de pesos, en el ámbito federal, monto similar a lo que recibieron los partidos en 2006 (5 mil 393 millones), previo a la reforma de 2007. 3. A nivel estatal, la reforma no ha sido efectiva para reducir los costos de las campañas y los partidos reciben más recursos que antes: sus prerrogativas pasaron de 1,690 millones en 2004, a 2,750 millones en 2012, esto representa un incremento de 62.8 por ciento en términos reales. Recomendaciones La idea central del Instituto Nacional de Elecciones es centralizar las funciones electorales, con la finalidad de frenar las presuntas irregularidades de los procesos electorales locales. Pero en lugar de centralizar toda la burocracia electoral —con los enormes riesgos que ello implica— sería mejor centralizar algunas funciones electorales. Actualmente el ife ya realiza funciones en nombre de los institutos electorales estatales, por ejemplo: el registro electoral y la credencialización, así como la administración de los tiempos en radio y televisión. Siguiendo esa ruta, podrían centralizarse otras funciones: ¿Por qué rechazar la idea de crear un Instituto Nacional centralizado?• 175 a)La redistritación electoral: actualmente el ife elabora una redistrita- ción federal cada 10 años con base en el censo del inegi, y cada insti- tuto hace una redistritación de su geografía electoral local. El ife po- dría asumir esta función. b)El nombramiento de autoridades electorales (esta recomendación ya se menciona más arriba). c)Algunas fases del proceso de fiscalización de las campañas electorales: aunque ya existan diversos convenios entre el ife y las autorida- des locales, pueden legislarse para que haya más sincronía. d)Trasladar la resolución de las quejas administrativas y de los procesos administrativos sancionadores a las salas regionales del tepjf. e)Aun con un Instituto Nacional de Elecciones los problemas centrales de la democracia no se solventarían, pues hay asuntos estructurales de nuestro sistema democrático que no tienen su origen en los institutos electorales. Ciertamente hay un problema de captura en muchos institutos electorales, así como falta de una organización electoral profesional en algunos de ellos. Compartiendo el diagnóstico, no creo que el ine sea la solución. Reforma Electoral para un Estado eficaz Alfredo Femat Flores* Las elecciones representan uno de los fenómenos políticos de más amplia difusión en los estados modernos de todo el mundo. Sin embargo, ninguna elección es igual a otra, puesto que éstas se encuentran enmarcadas en contextos sociales y políticos heterogéneos, tanto en el sentido estructural como en el coyuntural, las elecciones varían en alto grado respeto a su competitividad y las funciones políticas que cumplen. Krennerich, Michel1 El Lic. Enrique Peña Nieto al asumir la Presidencia de la República, se fijó el objetivo de hacer realidad los compromisos contraídos durante su campaña electoral, como respuesta a la confianza de los ciudadanos expresada en las urnas, que le dieron el triunfo amplio, legítimo y transparente, necesario para el ejercicio de un gobierno eficaz, en beneficio de los mexicanos. Un primer paso para transformar un modelo de ejercicio de gobierno, es revisar con criterio progresista y modernizador, las causas y efectos, que rigen y conforman el estado de cosas que se desea modificar, con el fin de llevar al país a participar en el contexto del desarrollo internacional. *Asesor Jurídico en el Senado de la República y presidente de la Fundación Colosio, A.C., Filial Aguascalientes. 1 Krennerich, M. y Zilla, C. (2007). Tratado de derecho comparado de América Latina. México: Interamericano de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg, Internacional idea, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Instituto Federal Electoral y fce, p. 39. 177 El reto implicó modificar el marco jurídico, para lograrlo, fue imprescindible iniciar una trascendente cruzada de reformas estructurales que se gestaran en un marco referente de acuerdos políticos, de los diversos grupos del pluripartidismo que vive el país. El Pacto por México ha sido sin duda el espacio ideal para analizar, debatir y consensuar criterios de fondo en el respeto de la diversidad, con un compromiso recíproco entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, los partidos políticos nacionales y la sociedad en su conjunto. Fue así como se lograron consumar grandes reformas constitucionales y legales sin precedente en la historia reciente de México. El desafío, no ha sido menor, ya que hubo necesidad de cambiar desde la Ley fundamental la inercia que se había venido viviendo en el país. Trasformar para conformar un nuevo marco de principios y axiomas que, sin variar la esencia de origen, adoptaría los visibles y contundentes apremios de modernización, de productividad y de justicia social. En el corto tiempo transcurrido del actual régimen se han emitido, entre otras, las reformas: Educativa, Competencia Económica, Telecomunicaciones, Hacienda Pública, Financiera, Energética y Política Electoral; en esta última, enfocaré el siguiente ejercicio, particularmente en materia electoral, en su condición de disciplina dinámica, de permanente evolución en su contenido y alcances, que resulta tan sensible como indispensable en la convivencia social y el ejercicio soberano de confiar, por encargo, la asunción al poder público. Para ilustrar mejor, haré un breve recorrido histórico de la legislación electoral objeto de estudio y retomaré para tal efecto, la aportación al acervo doctrinal en la materia que hace el Dr. Flavio Galván Rivera, Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, a través de su obra Derecho Procesal Electoral Mexicano.2 2 Galván, F. (2006). Derecho procesal electoral mexicano. México: Porrúa, pp. 4-13. 178 • Alfredo Femat Flores Antecedentes El 7 de enero de 1945, se publicó en el Diario Oficial de la Federación (dof) el decreto emitido por el Congreso de la Unión por el cual se expidió la Ley Federal Electoral, por vez primera, se dispuso en un ordenamiento jurídico, que era responsabilidad del Estado y de los ciudadanos, por igual, la vigilancia y desarrollo del procedimiento electoral En esa fecha se estableció la existencia de los organismos electorales federales, y se conformó la Comisión Federal de Vigilancia Electoral; una Comisión Local Electoral en cada entidad federativa y territorios de la Federación; un Comité Distrital Electoral en cada distrito uninominal electoral; así como una mesa directiva de casilla en cada sección electoral del país. La Comisión Federal de Vigilancia Electoral, se integraba en forma tripartita: dos representantes del Poder Ejecutivo de la Unión, que eran el secretario de Gobernación y otro funcionario del gabinete; dos del Poder Legislativo Federal, un senador y un diputado, y por los partidos políticos nacionales; dos ciudadanos electos de común acuerdo por los institutos políticos; y se contaba además con un secretario que era el decano de los notarios públicos del Distrito Federal. Desde esa fecha y hasta ahora, cada mesa directiva es integrada por un presidente, un secretario y dos escrutadores. Entonces los partidos políticos, en consenso, proponían ante los comités distritales electorales a los ciudadanos que podían fungir en tales responsabilidades. Después de 1946 , se han expedido otras cinco leyes electorales publicadas en el dof con las siguientes fechas: el 4 de diciembre de 1951, la Ley Electoral Federal; el 5 de enero de 1973, la Ley Federal Electoral; el 30 de diciembre de 1977, la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales; el 15 de diciembre de 1986, se publicó en el dof la primer Reforma Constitucional en materia electoral en la que se contempla la existencia de organismos electorales; su Ley secundaria es el Código Federal Electoral que se publicó en el dof el 12 de febrero de 1987. Reforma Electoral para un Estado eficaz • 179 En las leyes anteriormente descritas se fueron dando avances en materia de la integración de los órganos electorales encargados de la planeación, desarrollo y calificación de los resultados de los comicios. Así, mientras que en la Ley Electoral Federal (1951) se establecía que la Comisión Federal Electoral se integraba con comisionados de los poderes federales Ejecutivo y Legislativo —estos recaían en el secretario de Gobernación, en un senador y en un diputado, además de tres comisionados emanados de los partidos políticos nacionales— en la Ley Federal Electoral de 1973, se conservó la misma conformación de éste órgano rector nacional electoral, sin embargo ya se prevé el derecho de todos los partidos políticos a nombrar sendos representantes. Por primera vez, después de un lapso de 22 años, comisionados del gobierno y representantes de los partidos políticos, ejercían el derecho de voz y voto en las sesiones. A posteriori, en la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (1977), aún cuando la Comisión Federal Electoral conserva la misma figura de integración que la descrita en las leyes anteriores, esta Ley crea la figura de “partidos políticos con registro condicionado” ya que para obtener el definitivo, tendrían que captar al menos el 2 por ciento de la votación total nacional válida emitida. Otra modificación fue que los representantes de los partidos acudían a las sesiones y tenían derecho de voz, pero el derecho a voto les fue derogado. Por primera vez se crea la Secretaría Técnica, confiada a un funcionario de la Secretaría de Gobernación, que desempeñaba funciones administrativas, éste solo contaba con derecho de voz. Con fecha 13 de enero de 1989, se publicó en el dof un acuerdo de la Comisión Federal Electoral por el cual se crea la Comisión Especial para la Consulta Pública sobre Reforma Electoral y la Concertación entre los partidos políticos nacionales, responsable de convocar a un foro nacional sobre la Reforma Electoral, cuyos resultados de los trabajos se harían del conocimiento del C. presidente de la República, del H. Congreso de la Unión, de las legislaturas de los estados y de la Asamblea de Representan180 • Alfredo Femat Flores tes del Distrito Federal. El producto de esta consulta fue procesado en los trabajos parlamentarios de la H. Cámara de Diputados de donde surgió la iniciativa de reformar y adicionar los artículos 5º, 35, fracción III; 36, fracción I; 41; 54; 60, y 73 fracción VI, base 3ª, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Con fecha 6 de abril de 1990 se publicó en el dof el decreto por el cual el Constituyente Permanente, reformó la Ley fundamental del país en materia electoral, en el que por primera vez se otorga a un órgano público ciudadano, facultades con decisiones de autonomía técnica para desempeñar una función del Estado, por lo que se destaca lo que disponían los párrafos séptimo y noveno del artículo 41 a saber: Párrafo Séptimo. La organización de las elecciones federales es una función estatal que se ejerce por los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, con la participación de los partidos políticos nacionales y de los ciudadanos según lo disponga la Ley. Esta función se realizará a través de un organismo público dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios… Párrafo Noveno El organismo público será autoridad en la materia profesional en su desempeño y autónomo en sus decisiones… Y aunque este fue un gran adelanto en el tránsito a la democratización de los procesos electorales en nuestro país, esta modalidad tan solo tuvo vida útil por cuatro años, es decir, se puso en práctica para una sola elección, ya que luego volvió a ser reformada por el Poder Revisor Permanente de la Constitución. En tal virtud, el 19 de abril de 1994, se publicó en el dof la reforma por la cual se determina en la Carta Magna, que la organi- zación y realización de las elecciones dejaba de ser una función de Estado, para encomendarse directamente a un organismo público autónomo, con la participación de los representantes de los poderes Ejecutivo y Legislativo; así como de los partidos políticos. Reforma Electoral para un Estado eficaz • 181 A pesar de que esta reforma constituía un paso hacia una plena ciudadanización de la rectoría de los procesos electorales en el país, no inhibió a la corriente impulsora de la población, que pugnaba por la desincorporación del gobierno de los órganos de dirección de las instancias conductoras electorales, su tenaz empeño coronó sus esfuerzos el día 23 de agosto de 1993, fecha en que se publicó en el dof nuevas refor- mas en los párrafos octavo y noveno del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar en sus partes medulares de la siguiente manera: Párrafo Octavo. La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la Ley. En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores. Párrafo Noveno. El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño… En mayo de 1990, en la Cámara de Diputados, las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobierno crearon una Subcomisión pluripartidista, encargada de continuar el examen de las diversas propuestas de reforma legal, entre las cuales se centró la atención en la iniciativa presentada por el Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, ya que ésta desarrolló y reglamentó en forma integral las reformas constitucionales y, por ello, recibió el mayor número de votos de los legisladores. En consecuencia por decreto del 14 de agosto de 1990, el Congreso de la Unión, en un periodo extraordinario de sesiones, expidió el Código 182 • Alfredo Femat Flores Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (cofipe), que fue publicado en el El cofipe dof al día siguiente. tuvo vigencia durante 24 años celebrando con él, cuatro elecciones presidenciales, e igual número de legislaturas del Senado de la República, así como ocho legislaturas en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. En ese lapso fue aplicado por el Instituto Federal Electoral (ife), hoy en día, ambos ya inexistentes. La evolución exige que las etapas que cumplen su ciclo, deben dar paso a las innovaciones para actualizarse. Para construir nuevos modelos se debe partir de la experiencia adquirida. La disyuntiva es y será: Mantenernos en el estancamiento o avanzamos hacia el fortalecimiento de las instituciones democráticas, para el desarrollo y el bienestar social del país. Sin duda las reformas anteriormente mencionadas, ofrecieron grandes avances sustanciales en la consolidación de nuestra democracia; sin embargo, hacía falta ampliarla y profundizarla. Hoy la vemos plasmada. Reforma constitucional y legal en materia electoral Premisas fundamentales En respuesta a ese déficit democrático, el presidente Peña Nieto plantea una Reforma de materia Electoral orientada hacia la construcción de una democracia de resultados y un Estado eficaz, necesaria para promover el potencial de país. Así lo dejó asentado en su libro “México, la Gran Esperanza”. Posteriormente, se convierte en una propuesta de la Plataforma Electoral del pri 2012-2018, con el compromiso de que, si el voto ciudadano le favorecía, formaría parte de su programa de gobierno, lo cual aconteció. La Fundación Colosio, A.C., presidida en aquel entonces por Dr. César Camacho Quiroz, organizó durante la campaña de 2012 los foros deno- Reforma Electoral para un Estado eficaz • 183 minados “Encuentros por el Futuro de México”, en los que se generaron valiosas propuestas, derivadas de la reflexión y debate de académicos, especialistas y ciudadanos interesados en diversos temas, entre ellos, la Reforma Electoral. Varias de las propuestas ciudadanas se encuentran contenidas en las reformas constitucional y legales en materia electoral 2014. El 2 de diciembre de 2012 se firmó el “Pacto por México” concebido como un espacio de convergencia y acuerdos políticos entre el Titular del Ejecutivo, los líderes de los partidos políticos nacionales, y los coordinadores de los grupos parlamentarios de las Cámaras de Senadores y Diputados del Congreso de la Unión. Se acordó una agenda legislativa de 95 compromisos agrupados en cinco grandes temas: Sociedad de Derechos y Libertades; Crecimiento Económico, Empleo y Competitividad; Seguridad y Justicia; Transparencia y Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción; y Gobernabilidad Democrática. El tema que nos ocupa forma parte de esos compromisos. Al respecto, el presidente Peña Nieto señaló que: “el Pacto por México es prueba inequívoca de que con voluntad política y visión compartida de futuro, la transformación de nuestro país será posible”. Durante la XXI Asamblea Nacional del pri, marzo, bajo la conducción del presidente del celebrada del 2 al 4 de cen, Dr. César Camacho Quiroz, se actualizaron los documentos básicos en concordancia con lo establecido en la Plataforma Electoral 2012-2018, y los Ejes Rectores suscritos en el Pacto por México. Entre ellos, la Reforma Electoral. En cada etapa de este proceso, se fortaleció en la mente de los diversos actores políticos de México y en la conciencia ciudadana, la frase que unificaba la diversidad con un propósito consensuado único: “Pactar para reformar y reformar para transformar, en un marco de respeto mutuo y corresponsabilidad, para mejorar las condiciones de vida de los mexicanos”. Desde entonces, este principio mantiene vigencia como uno de los ejes de conducción para conformar, en los hechos, un gobierno eficaz. 184 • Alfredo Femat Flores Cambios relevantes A continuación, analizaremos los contenidos y alcances de la Reforma Constitucional en materia Político Electoral y de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales ( legipe). Con fecha 10 de febrero de 2014, se publicó en el dof el decreto por el cual se reforman 28 artículos, y se adicionan 11 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia Político Electoral. Del un total de 39 artículos, siete de ellos, es decir, el 18 por ciento, impactan estrictamente en materia electoral. La Reforma Constitucional en ésta materia, incorpora trascendentes transformaciones de fondo y forma: en las instituciones rectoras, en el marco jurídico, en los derechos y obligaciones de los actores como sujetos regulados, en la jurisdicción concurrente de la nueva Ley. Además finiquita el monopolio de los partidos políticos para postular candidatos, y da apertura al registro de “candidaturas ciudadanas” a cargos de elección popular, y plantea fórmulas de mayor transparencia en el rendimiento de cuentas en tiempo real, entre otros cambios fundamentales. La Constitución dispone que la organización de las elecciones, es una función estatal que se realiza a través del Instituto Nacional Electoral (ine) y de los organismos públicos locales. (artículo 41 fracción V). El ine, sustituye al ife, se crea como organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordena la legipe. (artículo 41 fracción V Apartado A). Los organismos públicos locales, sustituyen a los institutos electorales de las entidades federativas, y se crean como instancias desconcentradas del ine, entre éste y aquellos existe una relación de supra-subordinación. En tal virtud, el ine ejercerá, cuando cuente con la aprobación de al menos 8 de 11 votos del Consejo General, las atribuciones de: asumir, Reforma Electoral para un Estado eficaz • 185 delegar y atraer las facultades sobre estas figuras que conducirán las elecciones locales. Sus integrantes del órgano superior de dirección, serán designados y removidos por el Consejo General del ine. (artículo 41, fracción V, Apartado C). El ine es también, la única autoridad que administra el tiempo de di- fusión que corresponde al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines, y al ejercicio de los derechos de los partidos políticos y candidatos. (artículo 41, fracción III, Apartado A). Corresponde al ine, como autoridad competente y concurrente, ser responsable de la operación de los procesos federales y, por ende, desarrollar las acciones siguientes: I. En el ámbito tanto federal como local: desarrollar la capacitación electoral; diseñar y delimitar los distritos electorales, así como sus secciones; coordinar el padrón y la lista nominal de electores; definir la ubicación de las mesas directivas de casillas y designar a sus funcionarios; establecer las reglas, lineamientos, criterios y formatos en materia de resultados preliminares, encuestas o sondeos de opinión; coordinar a los observadores electorales; autorizar conteos rápidos; implementar la impresión y producción de materiales electorales; y fiscalizar los ingresos y los egresos de los partidos políticos nacionales y de los candidatos. (artículo 41, fracción V, Apartado B. a). II.En los procesos federales: autorizar los derechos y el acceso a las prerrogativas de candidatos y partidos políticos; planear y desarrollar la jornada electoral; imprimir documentos y producir materiales electorales; realizar escrutinios y cómputos; declarar la validez del proceso y otorgar las constancias de mayoría en las elecciones de diputados y senadores; y desarrollar el cómputo de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los 300 distritos uninominales. (artículo 41, fracción V, Apartado B. b). 186 • Alfredo Femat Flores Otra atribución del ine sin precedente, es que a petición de la parte interesada, puede organizar procesos eleccionarios de dirigencia de partidos políticos nacionales, y de procesos electorales locales constitucionales. Por lo que se refiere al nuevo régimen que norma a los partidos políticos nacionales, se incorpora lo siguiente: se garantiza la paridad entre géneros en candidaturas a legisladores federales y locales. Para conservar el registro y para la asignación de candidatos por el principio de Representación Proporcional; se incrementa el umbral del 2 al 3 por ciento, del total de la votación válida emitida, en cualquiera de las elecciones que se celebren para la renovación del Poder Ejecutivo o de las Cámaras del Congreso de la Unión; se prohíbe además, rebasar el tope legal de las erogaciones en los procesos de selección de candidatos y de precam­ pañas; y se regula el derecho al uso de los medios de comunicación social. (artículo 41). Entre las prohibiciones de rango constitucional destacan las siguientes: a)Los partidos políticos y los candidatos en ningún momento podrán contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión. b)Excederse en el gasto de campaña en un 5 por ciento del monto del total autorizado. c)Recibir o utilizar recursos de procedencia ilícita o públicos en las campañas. (artículo 41). Estas prohibiciones tienen también el carácter de causales de nulidad. Por primera vez, en la Ley fundamental del país se establecen este tipo de supuestos, ya que anteriormente se plasmaban en las leyes secundarias. En mi criterio las consecuencias son; que al incurrir en algunas de las hipótesis antes referidas, y de resultar acreditados los hechos denunciados en los recursos de inconformidad legalmente procedentes, se incurre Reforma Electoral para un Estado eficaz • 187 en violación a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, luego entonces, el proceso en sí resultaría inconstitucional, y como consecuencia éste se anularía. Frente a esta circunstancia se tendría que programar un proceso electoral extraordinario en el que el candidato responsable de la anulación, ya no podría volver a participar. Un paradigma en esta reforma es la reelección inmediata —figura que estaba prohibida desde 1910 y que fue bandera de la campaña nacional para presidente de México con el lema “sufragio efectivo no reelección” de Francisco Indalecio Madero, opositor a Porfirio Díaz-. La Constitución permite ahora la reelección de los legisladores federales y locales, así como los presidentes municipales, regidores y síndicos, en todos los casos, siempre y cuando sean postulados por el mismo partido político o coalición, y se atienda lo siguiente: a)Los senadores y diputados federales hasta 12 años, por dos o cuatro periodos consecutivos, respectivamente. (artículo 59). b)Los diputados locales hasta por cuatro periodos consecutivos. (artículo 116 fracción II). c) Los presidentes municipales, regidores y síndicos por un periodo adicional, siempre y cuando el ejercicio del mandato no sea superior a tres años. (artículo 115 fracción I). Asimismo, se confirma la legitimación activa de los líderes de los partidos políticos nacionales y locales, para promover acciones de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación para anular leyes electorales, federales o locales —según su competencia—, que contravengan a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Solo que en este numeral, se adiciona cambiando el nombre de ine por el de ife, como sucede en otros casos. (artículo 105 fracción II). Finalmente bajo el principio de la supremacía constitucional, en la cohabitación de las soberanías federal y locales, la Ley suprema dispone 188 • Alfredo Femat Flores en el artículo 116 fracción IV que las constituciones de los estados y sus leyes secundarias garanticen en materia electoral que: 1. Las elecciones para elegir gobernadores, diputados locales e integrantes de los ayuntamientos se celebren el primer domingo de junio del año que corresponda. 2.Se apliquen los principios rectores de: certeza, imparcialidad, independencia, legalidad, máxima publicidad y objetividad. 3. Las autoridades administrativas y jurisdiccionales electorales, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones. 4.Los organismos públicos locales entre otras características, atenderán lo siguiente: 4.1. Contarán con un órgano de dirección integrado por un consejero presidente y seis consejeros electorales con derecho a voz y voto; el secretario ejecutivo y los representantes de los partidos políticos (uno por partido) acudirán a las sesiones solo con voz. 4.2. Los consejeros electorales deberán ser originarios de la entidad federativa correspondiente o contar con una residencia efectiva de por lo menos cinco años anteriores a la designación. 4.3. Los consejeros electorales estatales tendrán un periodo de desempeño de siete años y no podrán ser reelectos. 4.4. Los consejeros electorales estatales y demás servidores públicos que establezca la Ley, no podrán tener otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados. En cuanto al régimen que regula la integración de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, la Reforma de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que invariablemente se observarán los criterios que dispone el artículo 116, fracción II, párrafo tercero. En efecto, en ningún caso un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios, que representen un porcenReforma Electoral para un Estado eficaz • 189 taje del total de la legislatura que exceda en ocho puntos su porcentaje de votación emitida, pues de lo contrario se caería en una supra representación. Asimismo en la integración de la legislatura, el porcentaje de representación de un partido, no podrá ser menor al porcentaje de la votación que hubiera recibido, menos ocho puntos porcentuales, en tal caso, se estaría en la sub representación. (artículo 116 fracción II). Uno y otro supuesto son anticonstitucionales. Estas reformas constitucionales están vigentes desde el 11 de febrero de 2014, según lo dispuesto en el artículo primero transitorio del propio decreto, son un cimiento jurídico que busca con el soporte de su Ley secundaria, conformar un andamiaje para soportar la estructura del nuevo modelo de procesos electorales y prácticas democráticas más depuradas y justas, acordes a las demandas y expectativas propias del siglo xxi. Con fecha 23 de mayo de 2014, se publicó en el cual se expide la legipe, que sustituye al cofipe, dof el decreto por el como ya ha quedado co- mentado líneas atrás, su naturaleza jurídica es una norma secundaria de carácter general. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, se ha pronunciado en el sentido de que las leyes generales se aplican en forma concurrente en el ámbito federal y local, ya sea en forma simultánea o indistintamente, y por igual distribuyen competencias entre estos dos fueros. Una de las grandes diferencias entre la legipe y el abrogado cofipe, es que mientras la primera es concurrente, el segundo, solo se aplicaba en la jurisdicción federal. La legipe es producto de varias iniciativas presentadas en diferentes legislaturas, por los grupos parlamentarios que tienen representación en el Senado de la República. Correspondió a las Comisiones Unidas de Reforma del Estado, de Gobernación, de Justicia, y de Estudios Legislativos Segunda, analizar, cotejar, destacar las coincidencias y debatir las diferencias, para elaborar un dictamen, que contiene una descripción exhaustiva, 190 • Alfredo Femat Flores detalladamente redactada, con una metodología en cinco capítulos, a saber: I. “Antecedentes del Proceso Legislativo”; II. “Objeto y Descripción de las Iniciativas”; III. “Análisis y Valoración de las Iniciativas”; IV. “Consideraciones” y V. “Texto Normativo y Régimen Transitorio”. Este ejercicio permitió que las y los integrantes de las cuatro Comisiones Unidas llegaran a un acuerdo para obtener un dictamen consensuado, en la pluralidad y comprometido con los avances de la democracia, mismo que fue presentado ante el Pleno de la Cámara Alta del Congreso General, que fungió como Cámara de origen. La legipe no solo es innovadora y útil, sino que también es un instrumento jurídico que auxiliará a hacer una realidad el nuevo modelo electoral de añejo anhelo, permitiendo traducir en los hechos un ejercicio de prácticas eleccionarias motivantes de la ciudadanía, para acudir a las urnas a depositar su voto, sabedora que será respetado y contabilizado como en justicia corresponde. Para evitar incurrir en actos de autoridad arbitrarios y por ende, impugnables, las autoridades electorales, administrativas y jurisdiccionales deberán fundamentar y motivar sus resoluciones con base en lo previsto en las reformas constitucionales, y las previstas en la legipe, así como en las constituciones locales y sus leyes secundarias en materia electoral, conforme al debido proceso. Por su parte los partidos políticos nacionales y locales, las figuras asociativas de éstos, los candidatos —ya sean los postulados por partidos políticos o coaliciones o candidatos independientes—, sus representantes ante los órganos electorales de cualquier nivel, sus postulantes y los militantes cualquiera de ellos, que acuda ante las autoridades competentes a ejercer su derecho, para que le sea convalidado o reconocido; deberán fundar y motivar su petición en el nuevo marco jurídico electoral aquí descrito. Reforma Electoral para un Estado eficaz • 191 El Reto Inmediato El próximo domingo 7 de octubre de 2014,3 el Consejo General del ine, deberá declarar en su instalación el inicio formal del proceso electoral constitucional 2014-2015, lo que constituirá la primera prueba que deberá superar este nuevo marco jurídico. En esta contienda participarán 10 partidos políticos nacionales: pri, pan, prd, pvem, panal, pt, movimiento ciudadano, morena, encuentro social y partido humanista; estos tres últimos de reciente creación, así como aquellos candidatos independientes que decidan ejercer su derecho de votar y ser votados, participando en este proceso inédito. El 7 de junio de 2015 —a menos de un año de distancia—, se celebrará la jornada con elecciones concurrentes, en la que podrán ejercer su derecho de sufragar 80 millones 399 mil 8674 ciudadanos que conforman el Listado Nominal Nacional, según cifras del Registro Federal de Electores, al corte del 22 de agosto de 2014, para elegir: a)En el país, 300 diputados por los principios de Mayoría Relativa y 200 diputados por el de Representación Proporcional, es decir, un total de 500 quienes integrarán la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. b)Miembros integrantes en Congresos locales y ayuntamientos de Baja California Sur, Campeche, Colima, Chiapas, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco y Yucatán. De estos 16 estados, nueve tendrán también elección de Gobernador: Baja California Sur, Campeche, Colima, Guerrero, Michoacán, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí y Sonora. En la capital del país se elegirán a 16 jefes delegacionales y 66 diputados (40 de Mayoría Relativa Artículo 208 numeral 2 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. http://listanominal.ife.org.mx/ubicamodulo/PHP/est_sex.php?edo=0 3 4 192 • Alfredo Femat Flores y 26 de Representación Proporcional) a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. El tamaño del reto lo podemos referir de la siguiente manera: En las elecciones estatales cada partido político nacional o coalición podrá postular hasta nueve candidatos a la gubernatura; 347 fórmulas de candidatos a diputados locales por el principio de Mayoría Relativa, más 16 listas plurinominales para elegir a 228 diputados locales por el principio de Representación Proporcional, es decir, un total de 575 legisladores a los congresos locales de los 16 estados mencionados anteriormente. Esto significa que serán renovados más del 50 por ciento del universo de las legislaturas locales; asimismo, podrán postular también candidatos para integrar 994 planillas de ayuntamientos, que significan el 41 por ciento de los 2,4405 municipios que conforman la división político territorial municipal del país. En suma serán mil 578 cargos de elección los que estarán en contienda. Estos mil 578 cargos se encuentran en competencia para elecciones de los siguientes niveles: Candidatos individuales a cargos de Gobernador; fórmulas y listas plurinominales a cargos de diputados locales; planillas a cargos de ayuntamientos en las elecciones estatales, más los jefes delegacionales y diputados a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal; y las fórmulas y listas plurinominales para elegir a los diputados al Congreso General; lo anterior sin considerar los candidatos postulados por partidos regionales en las elecciones locales, ni los candidatos independientes que decidan participar en cualquier tipo de elección mencionada. A fin de ilustrar mejor la numeraria, se muestra en un cuadro sinóptico los datos en forma detallada de la dimensión del proceso electoral concurrente 2014-2015. inegi. 5 Cuéntame. Recuperado de inegi. Sitio web: www.inegi.org.mx Reforma Electoral para un Estado eficaz • 193 Entidad Diputados de M.R. Diputados de R.P. Total 300 200 500 Entidad Diputados de M.R. Diputados de R.P. Delegacionales Total 40 26 16 82 Cuadro sinóptico del universo de elecciones electorales federales, estatales y del distrito federal a celebrarse el 7 de junio del 2015. Núm. 1 2 3 Gob. Dip. de M.R. Dip. de R.P. B.C.S. 1 16 5 5 27 Campeche 1 21 14 11 47 Colima 1 16 9 10 36 Chiapas 24 17 122 163 Edo. de México 45 30 126 201 Guanajuato 22 14 46 82 28 18 81 128 20 19 125 164 Entidad 4 5 6 7 8 Guerrero Jalisco 194 • Alfredo Femat Flores 1 Ayun. Total Núm. 9 Entidad Michoacán 10 Gob. Dip. de M.R. Dip. de R.P. Ayun. Total 1 24 16 113 154 18 12 33 63 Morelos 11 12 13 14 15 16 Nuevo León 1 26 16 51 94 Querétaro 1 15 10 18 44 San Luis Potosí 1 15 12 58 86 Sonora 1 21 12 72 106 Tabasco 21 14 17 52 Yucatán 15 10 106 131 347 228 994 1578 Total 9 Reflexiones finales I. Una vez concretados los trabajos legislativos que permitieron concluir las 11 reformas estructurales auspiciadas por el Ejecutivo Federal, lo que sigue es que las renovadas instituciones se aboquen a su implantación y operación, a fin de hacer realidad los motivos que le dieron origen y sustento. II. A los partidos políticos y a los candidatos independientes, a los ciudadanos que funjan como integrantes de las mesas directivas de casilla, Reforma Electoral para un Estado eficaz • 195 o como representantes de los partidos políticos ante los diversos órganos electorales incluyendo las mesas directivas de casillas, observadores electorales, abogados postulantes y los electores, ya que todos ellos hacen posible el ejercicio democrático con participación convencida y comprometida en la elección de los gobernantes, cuentan con un nuevo marco jurídico que les permitirá hacer valer sus derechos y participar en ese ejercicio en forma más convencida y comprometida para la elección de sus gobernantes. I II. El país ahora cuenta con un nuevo órgano electoral, que esperamos administre los comicios con estricta observancia de la Ley, sin tomar partido, sin prejuicios, sin fobias ni filias; un órgano electoral que se conduzca objetiva, e imparcialmente para rescatar el crédito perdido, en el que los ciudadanos confiemos. Para ello se ha realizado esta transformación radical tanto del modelo como de la organización de los comicios. Este es precisamente el espíritu y sentido de la reforma aprobada por el Constituyente Permanente en lo Constitucional, el Congreso de la Unión y los congresos locales. I V. La Reforma Constitucional y legal en materia electoral impulsada por el presidente Enrique Peña Nieto, es el producto de un amplio acuerdo entre las principales fuerzas políticas que vienen a satisfacer una añeja demanda de la sociedad mexicana: la creación de nuevas autoridades nacionales y locales, con la facultad para conducir los procesos electorales federales y locales, hacerlos coincidentes en una sola fecha, y contar con árbitros confiables e imparciales, que garanticen plena certeza, transparencia y legalidad en las elecciones. Capítulo 4 Participación ciudadana Cartas ciudadanas 1 Cristina Díaz Salazar* Introducción El presente ensayo, corresponde a la invitación de la Fundación Colosio, A.C. para participar en esta obra de especial relevancia. En el mismo, hago una breve referencia sobre un tema de interés nacional como es el de las llamadas “cartas ciudadanas”. Desde el año 2012, con la aprobación de la Reforma Política, la Consulta Popular y las Candidaturas Independientes forman parte de los derechos políticoelectorales del ciudadano consagrados en la Constitución; sin embargo, hace falta la legislación secundaria que permita su pleno ejercicio. Actualmente, el Congreso de la Unión está trabajando en dichas iniciativas y en la elaboración de los dictámenes correspondientes, a efecto de dar cumplimiento legal a la reforma y hacerlas parte del orden jurídico nacional. Bienvenida esta obra, en la cual participo gustosamente con la finalidad de hacer una reflexión que permita, en el debate de las ideas, acercar los disensos en el tema y lograr los acuerdos necesarios para la instauración de las cartas ciudadanas. *Senadora de la República ( pri). 199 Candidaturas independientes Al referirnos a las Candidaturas Independientes, es necesario hacer una aclaración descriptiva y una acotación conceptual, ya que el tema por su especial relevancia debe ser tratado desde el aspecto de la ciudadanía y desde el sistema de partidos políticos. Así, la aclaración descriptiva es aquella que refiere a que todas las candidaturas que se presentan bajo el respaldo de un partido político, tienen el carácter de ciudadanas, cuestión que aunque parece una simpleza, es importante dejar en claro para evitar su frecuente confusión. En ese sentido, la acotación conceptual es que las candidaturas a puestos de elección popular son siempre ciudadanas. En el caso mexicano, por disposición constitucional, solo los ciudadanos pueden acceder a cargos de representación por la vía electoral y, por tanto, ser postulados por un partido político o bien por sí mismos, con el respaldo de firmas ciudadanas, como candidatos a un puesto de elección popular. Nuestra Constitución establece el derecho de votar y ser votado y, bajo este principio, la ciudadanía busca alternativas más allá de los partidos políticos que le permitan identificarse con propuestas electorales que la hagan sentirse representada. No obstante, lo que dispone el artículo 41 constitucional, en cuanto a que: “los partidos políticos tienen como finalidad principal, hacer que los ciudadanos participen activamente en la vida democrática del país, y hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan”, la ciudadanía ha expresado su interés, en que los partidos políticos no sean la única vía para acceder a ocupar un puesto de elección popular. Hamilton expresó en uno de sus más importantes textos políticos, que: “el fin de toda Constitución política es, o debería ser, primeramente, conseguir como gobernantes a los hombres que posean mayor sabiduría para discernir y más virtud para procurar el bien público; y en segundo 200 • Cristina Díaz Salazar lugar, tomar las precauciones más eficaces para mantener esa virtud mientras dure su misión oficial”.1 Actualmente, el sistema de partidos políticos ha sido constantemente cuestionado desde la ciudadanía, exigiendo mayores espacios en la representación nacional, fuera del estigma partidista. Ante ello, en la integración de los órganos de dirección de los organismos constitucionales autónomos, las cámaras del Congreso, han sido sensibles al reclamo social y decidido, que sus miembros sean ciudadanos que no formen o hayan formado parte de los partidos políticos o, en su caso, hayan dejado de serlo por lo menos 4 años anteriores a la fecha de su designación. El reto que enfrentamos los partidos políticos como entidades de interés público, siendo instrumentos necesarios de todo Estado para que la sociedad interactúe con su gobierno, es la de implementar mecanismos alternativos de representación, para que la ciudadanía se sienta mayormente representada. Y cuando no encuentre en los partidos políticos un sistema que le permita participar activamente en la vida pública del país, y ser parte de la toma de decisiones, pueda competir en los procesos electorales como ciudadano independiente. Por ello, para el fortalecimiento de la política, la sociedad demanda instituciones públicas con un alto grado de articulación y madurez, capaces de construir conjuntamente con la sociedad un ambiente socio-político democrático. La respuesta por parte de los partidos políticos representados en las Cámaras del Congreso, se ha reflejado en la realización de reformas electorales que se ajusten a la realidad social, atendiendo a esta demanda ciudadana. A este respecto, la Dra. Hernández nos refiere que: “en la medida en que avanza la democracia del Estado, debe de avanzar la democracia interna de los partidos políticos, y en la medida en que éstos se demo- 1 Hamilton, A. (2001). El federalista. México: fce, p. 353. Cartas ciudadanas • 201 cratizan, se avanzará en la consolidación de los estándares democráticos del Estado”.2 Para dar continuidad a estos avances democráticos, es necesario que en nuestro país se concluya la legislación secundaria para regular las candidaturas independientes, ya que los derechos políticos de los ciudadanos son un elemento constitucional. Al regular las candidaturas independientes, se debe buscar un equilibrio entre las condiciones de equidad en el uso de los recursos públicos y privados, así como en el acceso a los medios. También se debe establecer una fórmula que evite, por un lado, el riesgo de tener demasiados candidatos por ser un derecho ciudadano a un grado inmanejable; y por el otro, que la legislación tenga requisitos prácticamente imposibles de cumplir. Finalmente, debe contarse con un porcentaje mínimo de firmas que respalden a los candidatos independientes, con representación geográfica, dependiendo del cargo por el cual se contienda. Consulta popular La figura de la consulta popular en México, nos remonta al periodo de gobierno de Benito Juárez (1858-1867), en el que se tiene un primer antecedente con la intención de consultar a la ciudadanía, a través de un plebiscito, si estaba de acuerdo en reformar la Constitución para que el poder legislativo se dividiera en dos Cámaras (diputados y senadores), en lugar de una sola asamblea que obstaculizaba la labor presidencial. Además, solicitaba el derecho para el Ejecutivo de vetar las disposiciones emanadas del Congreso, como medida precautoria para evitar leyes disparata- Hernández, M. P. (2002). “Democracia interna: una asignatura pendiente para los partidos políticos en México”. En Memorias del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. México. unam. Sitio web: http://biblio.juridicas.unam.mx/ libros/1/347/10.pdf 2 202 • Cristina Díaz Salazar das o injustas. Nada de esto logró Juárez, principalmente porque equivocó el procedimiento al no estar prevista la figura en la Carta Magna.3 Habermas evalúa positivamente las posibilidades de una política deliberativa y nos expresa que: …los resultados de una política deliberativa se pueden entender como poder generado comunicativamente, que entra en competencia con actores que amenazan con adquirir un potencial de poder social, por un lado, y con el poder administrativo de los funcionarios que lo detentan.4 La consulta popular, un mecanismo de participación democrática, que debe verse no solo como una opción que tienen los ciudadanos para participar en la toma de decisiones (que sí lo es), sino como un mecanismo de comunicación continua entre los representantes y representados para legitimar esa toma de decisiones. Las consultas populares, no deben ser entendidas como mecanismos que sustituyan las instancias de representación política en los procesos de decisión colectiva, sino como una figura complementaria de la democracia representativa. El modelo que en México hemos adoptado para transitar hacia la democracia deliberativa, tiene sin duda, grandes virtudes; sin embargo, lo expresado en el texto constitucional de la reforma del 2012, no es suficiente para poner en práctica este proceso de consulta pública ciudadana. Esta reforma incluyó conceptos de democracia participativa, con el fin de asegurar una plena representatividad de la ciudadanía, y fomentar una mayor participación de los gobernados en la toma de decisiones de interés público. Ante ello, la legislación secundaria deberá establecer las formas de participación y las reglas para la aplicación de dichas consultas, bajo el Villalpando, J. M. (2002). “Benito Juárez”. En Grandes protagonistas de la historia. Barcelona: Planeta de Agostini, pp. 138-142. 4 Habermas, J. (1998). Facticidad y validez. Madrid: Trotta, p. 415. 3 Cartas ciudadanas • 203 principio constitucional de que la Consulta Popular, debe ser sobre temas de trascendencia nacional. Lo anterior, representa un reto para el legislador ya que, por un lado, debe privilegiar el principio irrestricto de que los temas de la consulta sean de trascendencia nacional; y por otro, determinar sobre ella para expresar en la Ley los alcances y límites a dicho enunciado constitucional. En este sentido, si tomamos en cuenta lo dispuesto por el numeral 3, fracción VIII del artículo 35 de la cpeum, que a la letra dice: No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta; corresponde tanto al Congreso de la Unión como a la scjn la determinación respecto de la trascendencia nacional de un tema propuesto para consulta popular. Visto lo anterior, es importante que hagamos una reflexión sobre los límites constitucionales. Primero. En los casos que disponen los incisos a) y b) del numeral 1 de la fracción VIII que se refiere a las consultas solicitadas por el presidente de la República y en su caso del equivalente al 33 por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras; el Congreso de la Unión al resolver sobre la procedencia de la consulta popular, y previo a la expedición de la convocatoria, habrá de realizar un dictamen en el que se acepte como “tema de trascendencia nacional” y que éste no se encuentre dentro de los asuntos que la Constitución, prevé como restrictivos de consulta popular. Segundo: Como elemento fundamental para la expedición de la convocatoria a consulta popular, el propio artículo 35 constitucional establece que será del conocimiento de la scjn para que ésta a su vez resuelva sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta. Ello significa que en los 204 • Cristina Díaz Salazar tres supuestos en que se puede convocar a Consulta, ya sea por determinación del Congreso de la Unión a petición del presidente de la República o del 33 por ciento de legisladores de alguna de las Cámaras, así como en el caso de que se reúnan el 2 por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal para la petición de consulta ciudadana, la scjn al hacer el análisis de constitucionalidad, lo hará también al respecto, si el tema de la misma, es sobre un “tema de trascendencia nacional”, ya que esta determinación es en sí un elemento de constitucionalidad, para la realización de las consultas ciudadanas. Por lo tanto, la scjn no puede determi- nar la constitucionalidad sin hacer un especial pronunciamiento sobre la trascendencia nacional del tema propuesto a consulta. Lo anterior puede llevar al legislador, a establecer algunos parámetros que tanto el Congreso de la Unión, como la scjn, deberán tomar en cuenta para determinar la trascendencia nacional; sin embargo, consideramos prudente que en la Ley reglamentaria, se establezcan algunos principios sobre lo que debe ser un tema de trascendencia nacional, y si no es así, entonces establecer un número determinado de temas o asuntos. Aunque el propio texto constitucional ya establece las materias y los casos en que no puede llevarse a cabo una consulta popular, esto no implica que no deban existir principios para que los órganos facultados de expedir la convocatoria a consulta popular, determinen sobre la procedencia de la misma, haciendo un análisis de constitucionalidad con especial pronunciamiento sobre la trascendencia nacional. Dichos principios podrían ser orientados de la siguiente manera: Para considerar que un tema es de trascendencia nacional, el Congreso de la Unión y la scjn, de acuerdo con sus facultades y en sus respecti- vas competencias, y no estando restringido por la Constitución en el artículo 35 fracción VIII numeral 3; deberán tomar en cuenta los siguientes principios y bases para resolver sobre la procedencia de la consulta popular, a saber: Cartas ciudadanas • 205 • Que los actos concretos asociados al tema, que sean propios del Poder Ejecutivo, impacten gradualmente a la nación, causando en su implementación, desarrollo o conclusión, una afectación sistemática y permanente. Se entenderá que un acto causa una afectación cuando éste genere un cambio sustancial en la forma de vida de la población. • Que los actos legislativos sean de aplicación general para toda la República, siempre y cuando no sean de los referidos en la fracción VIII numeral 3 del artículo 35 de la Constitución. • Los proponentes, deberán argumentar y fundamentar la existencia de un acto de trascendencia nacional, y proporcionar elementos de medición que permitan a la autoridad determinar la procedencia del mismo. • Deberán estar acompañados de estudios de carácter científico, avalados por instituciones públicas y privadas como soporte de las consecuencias que en la materia de aplicación cause una afectación nacional. A manera de conclusión Considero de trascendental relevancia que se avance en la creación de la legislación secundaria para regular las llamadas “cartas ciudadanas”, a efecto de que el Estado mexicano cuente con mecanismos de participación ciudadana que hagan efectivos sus derechos políticos, que la sociedad mexicana demanda. Como Senadora de la República, reconozco el amplio esfuerzo que el presidente de la República y los Partidos Políticos, a través del Pacto por México, así como los grupos parlamentarios representados en el Congreso de la Unión, están haciendo para contar con la legislación en esta materia. Mecanismos de democracia directa 1 Jesús Silva Elizalde* En los últimos meses, México comenzó a transitar por el camino de las transformaciones estructurales y los cambios profundos con el objetivo fundamental de refrendar y consolidar las propuestas de campaña encausadas por Enrique Peña Nieto, es decir, garantizar un país más justo y más próspero. En este sentido, el gobierno del presidente Peña se ha comprometido en atender las demandas de una sociedad que cada día es más crítica y más organizada, pero no necesariamente más participativa. Con el proceso de fortalecimiento democrático que comenzó con la Reforma Electoral de 1977, se dio apertura para la participación de los grupos minoritarios en la toma de decisiones y en la vida política del país. Sin embargo, México aún se percibe como una democracia en construcción, pues en los primeros años de apertura, se ha dificultado trascender del discurso de oposición ambigua y el conflicto —legal y legítimo— en las instancias legislativas generando descontento con las expectativas sociales sobre la democracia. El Gobierno de la República y las principales fuerzas políticas instrumentaron una herramienta para generar soluciones efectivas en el ejercicio del poder. El Pacto por México se vislumbra como una alternativa eficaz que superó los obstáculos y rigideces que se generan en un contexto político como el propio, esta herramienta se erige como un instrumento *Investigador de la Fundación Colosio, A.C. 207 novedoso para la generación de acuerdos y consensos exigidos por la sociedad y necesarios para el desarrollo nacional. Sociedad civil organizada México cuenta hoy con una sociedad plural, que comienza a organizarse en la búsqueda de vías para una participación ciudadana que vaya más allá de lo electoral, alternativas que ofrezcan una interacción dinámica para la generación de las respuestas y los resultados que los ciudadanos no han encontrado en la democracia representativa. En este sentido, ha comenzado el debate para la implementación de mecanismos de democracia directa que permitan a la sociedad, influir en los procesos políticos incentivando la participación en los mismos. La importancia de estas herramientas democráticas, se advierte al enunciarlas en el compromiso 93 del Pacto por México. El contenido del compromiso 93 radica en la creación de las leyes reglamentarias de la Reforma Política, en particular, sobre los instrumentos de democracia directa, como las iniciativas ciudadanas y la consulta popular, además de la iniciativa preferente y las candidaturas ciudadanas adheridas, el texto constitucional en 2012. Es tarea de este artículo, describir de manera breve los conceptos mínimos de las alternativas para el ejercicio de la democracia directa. En particular, hablaremos de los plebiscitos, referendos e iniciativas ciudadanas, además de presentar algunos antecedentes históricos. Y finalmente, valoraremos las fortalezas y debilidades que se han presentado en su implementación dentro de los sistemas de otras latitudes, a fin de contribuir con el debate que se presentará en los próximos meses sobre el contenido de este compromiso. La democracia directa puede ser entendida desde distintas ópticas. De manera simplista, puede tomarse como la aplicación exclusiva del referendo, que generalmente se usa para robustecer el apoyo de ciertas posturas en la toma de decisiones. Por otro lado, puede interpretarse como una serie 208 • Jesús Silva Elizalde de instrumentos que necesitan el voto de los ciudadanos para garantizar la legitimidad y aceptación de una decisión, con la excepción de los procesos electorales. Por último, en un carácter más amplio, se pueden anexar a los usos anteriores, las consultas en materia fiscal, tales como los que involucran la discusión de los presupuestos participativos y las consultas en materia impositiva. Todas estas modalidades, tienen un común denominador, fomentar la participación de los ciudadanos más allá de los procedimientos electorales. La utilidad de dichos instrumentos, depende de la voluntad de la sociedad para participar en los procesos políticos, y la capacidad de la misma para organizarse en grupos que compartan intereses o preferencias. El plebiscito Podemos definir al plebiscito, como la herramienta de consulta ejecutada por el gobierno, para conocer la percepción sobre algún acto constitucional o gubernamental, generalmente se realizan por medio de cuestionarios sencillos con respuestas dicotómicas (si/no). Se utiliza como un instrumento de legitimación o rechazo a una acción del ejecutivo. Han sido empleado generalmente en temas de trascendencia histórica para las naciones, por ejemplo, autonomía de algún territorio, anexión de alguna nación, o continuidad (o no) de un régimen,1 tal como sucedió en el caso chileno con el Plebiscito Nacional de 1988, cuando se dio por finalizada la dictadura pinochetista mediante este mecanismo. En los antecedentes nacionales, ofrecemos el plebiscito de Benito Juárez, implementado en agosto de 1867 sobre la Reforma Constitucional. En éste, Don Melchor Ocampo defiende el sistema de ratificación popular de las reformas constitucionales de la siguiente forma: “Decir solo yo sé, solo yo mando y debo ser Hernández, J. M. (2010). Iniciativa popular, plebiscito y referéndum y el derecho ciudadano de revocación de mandato. México: Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Legislativas. 1 Mecanismos de democracia directa• 209 superior al pueblo porque es ignorante, no es en verdad una doctrina de la democracia”.2 El referendo Por su parte, el referendo, es una acción de gobierno encaminada a la consulta para la aprobación o rechazo de algún acto legislativo o administrativo. En particular, se trata de una herramienta para conocer las preferencias de los ciudadanos en materia de aprobación, modificación o abrogación de alguna Ley que necesite la ratificación ciudadana. Se caracteriza por ser un instrumento que genera participación dinámica e informada. También ayuda a consolidar la formación de una sociedad civil organizada, debido a que generalmente, los sectores de apoyo o rechazo se agrupan para manifestarse en favor de alguna de las posturas. Butler y Ranney 3 clasifican tres tipos de referendos: el primero de ellos, es el que desarrolla el poder legislativo por iniciativa propia; el segundo, es de carácter imperativo por mandato constitucional y el último de ellos, se refiere a los iniciados por petición popular. En este sentido, podemos decir que el referendo es la herramienta por excelencia de la democracia directa. Éste, en su carácter de iniciativa legislativa popular, es encausada en el compromiso 93 del Pacto, ya que se origina del requerimiento ciudadano. En México se ha implementado este mecanismo en un par de ocasiones, la más representativa fue instrumentada para ratificar a Maximiliano de Habsburgo como emperador de México en diciembre de 1863.4 2 Tamayo, J. L. (1974). Selección de notas. “Benito Juarez; documentos, discursos correspondencia”. México: Libros de México. 3 Butler, D. y Ranney, A. (1978). Referendums: A comparative Study of Practice and Theory. Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research. 4 Zazueta, R. Op. cit., p. 68. 210 • Jesús Silva Elizalde La iniciativa ciudadana o popular Como ya advertimos, se trata de un caso particular de los referendos. Este mecanismo se da por iniciativa de un grupo de ciudadanos organizados, que se encargan de agrupar a los individuos que comparten cierta postura sobre algún tema particular. Este apoyo se argumenta por medio de firmas o copias de cedulas de identificación personal, que a su vez son presentadas al organismo pertinente para su corroboración. En este sentido, es un instrumento que le confiere poder al ciudadano para presentar propuestas de Ley, con el único requisito que esté sustentada en una minoría representativa. En diciembre de 1977 se enmendó el artículo 37 de la Constitución para permitir el uso y ejecución de referendos y de iniciativas populares. Sin embargo, esta disposición fue abrogada en agosto de 1987.5 Finalmente el 9 de agosto del 2012, se adhiere de nuevo al texto constitucional y queda en espera de su reglamentación secundaria por parte de los H. congresos estatales. Como es natural en los temas de gobierno, existen posturas encontradas para los mecanismos antes enunciados. Boehmke6 diría que estos instrumentos son una alternativa para el lobby tradicional, y una opción que promueve la competencia de los partidos políticos, debido a que tienen una amenaza creíble en la figura del referendo. Por otro lado, Kriesi y Wisler7 argumentan que los mecanismos de democracia directa, disminuyen los costos de transacción para la participación individual en procesos colectivos. Sin embargo, el proceso incentiva de manera desigual a los participantes, pues promueve la formación de grupos de interés general y disminuye el apoyo para los particularistas, en otras palabras, atenta contra las minorías focalizadas. Hernández, J.M. (2010). Iniciativa popular, plebiscito…Op. cit. Boehmke, F. J. (2002). Beyond the Ballot: The Influence of Direct Democracy on Interest Group Behavior. Tesis doctoral. Pasadena: California Institute of Technology. 7 Kriesi, H. y Wislew, D. (1996). “Social Movements and Direct Democracy in Switzerland”. En European Journal of Political Research. pp. 19-41. 5 6 Mecanismos de democracia directa• 211 Algunos países donde se han implementado mecanismos para la democracia directa son: Argentina, Andorra, Bolivia, Brasil, China, Colombia, Costa Rica, Ecuador, España, Guatemala, Panamá y Venezuela, entre otros. Estas naciones cuentan con características y restricciones particulares, como el porcentaje mínimo que debe acompañar a la iniciativa ciudadana; los temas exclusivos de los legisladores, como el impositivo, los temas de trascendencia internacional o las reformas constitucionales. Sin embargo, como se recomienda en los ejercicios de política comparada, estos casos deberán tomarse como ejemplos y no como “guías de trazo” en la instrumentación de los mecanismos de democracia directa. Una breve conclusión Por último concluimos la presente participación, no sin antes advertir la importancia de las leyes secundarias de la legislación en cuestión. Si bien podemos inferir que en los distintos casos internacionales, las reformas electorales se han convertido en un hito para la consolidación de la democracia, es importante especificar ¿Quién calificará, reglamentará y ejecutará estos mecanismos? ¿Cuál sería su fuente de financiamiento? ¿Habría un número delimitado de iniciativas, referendos o plebiscitos por legislatura? Como ya se ha dicho, la democracia directa solo será efectiva e incentivará la participación, mientras las reglas sean claras, ofrezcan fácil acceso al ciudadano, y éste esté confiado en la estructura y operatividad de sus instituciones resguardadas por el pleno Estado de Derecho. Fuentes consultadas Boehmke, F.J. “Beyond the Ballot: The Influence of Direct Democracy on Interest Group Behavior”. Tesis doctoral, 2002 California Institute of Technology. Candidatos independientes vs. candidatos de partidos Fernando Agiss Bitar* Estamos acostumbrados a la competencia electoral sin la presencia de candidatos independientes, ya que en las últimas décadas la legislación concedió, en monopolio, el derecho de registro de candidatos a puestos de elección a partidos políticos registrados. Intentos de registro de candidatos al margen de la propuesta partidista hay varios, casos de éxito, ninguno. Incluso las autoridades jurisdiccionales en la materia negaron esta posibilidad bajo el argumento de que se requería para su ejercicio una configuración es legal, lo cual estaba proscrito por el legislador común al otorgarle el derecho exclusivo a partidos políticos.1 En el 2012 el derecho de registro de candidaturas independientes para contender por un cargo de elección popular fue incorporado como un derecho ciudadano en el artículo 35 de la Constitución Federal. A partir de ello, para las elecciones del siguiente año solo dos congresos se abocaron a la tarea de configurar una base legal para el ejercicio de este derecho: Quintana Roo y Zacatecas, quienes en definitiva establecieron los modelos a seguir. Sin embargo, el tema no solo radica en introducir en las legislaciones electorales (federales o locales) la regulación a la que estarán sometidos *Socio de Agiss y Asociados, S.C. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf). (Noviembre, 2012). “Candidaturas independientes, su exclusión en el sistema electoral federal no vulnera derechos fundamentales”. En Tesis de Jurisprudencia. México: tepjf. 1 213 los ciudadanos que pretendan registrarse por su propia cuenta. Lo que es más importante es entender cómo tendrá que ser concebida la competencia electoral en el país cuando no solo compiten candidatos de partidos políticos. En otras palabras, cómo crear las condiciones de competencia efectiva en la que convivan de manera armoniosa candidatos independientes y partidos, pues podrá decirse que la diferencia entre unos y otros es marginal, pero cuando hablamos de las prerrogativas a las que tienen accesos, cada uno en su circunstancia, la cosa es distinta. En el fondo de lo que se trata es de concebir un modelo en el que exista una posibilidad real y efectiva de que ciudadanos, sin el apoyo de partidos, puedan acceder a cargos de representación, pero a su vez que esa condicionante NO se de en demérito de la prevalencia que tienen los partidos políticos con registro como instituciones de interés público. La idea central de este ensayo es que la inclusión de las candidaturas independientes en la arena electoral no es o debe ser un simple trámite legislativo para darle cause a la Reforma Constitucional de 2012. Por el contrario, deber ser la excusa para reformar varios aspectos relacionados con la competencia electoral. Después de la promulgación del texto constitucional producto de la reforma de 2012, para 2013 se verificarían 14 procesos electorales ordinarios a nivel local, en igual número de entidades federativas, para renovar 1 Gobernador, 271 diputados de mayoría relativa y 1,348 ayuntamientos. El Decreto publicado el 9 de agosto de 2012 estableció en su artículo Tercero Transitorio que los congresos de los estados y la Asamblea del Distrito Federal debían realizar las adecuaciones necesarias a sus legislaciones secundarias a fin de contemplar las candidaturas independientes en un plazo no mayor a un año a partir de su entrada en vigor; sin embargo, solo dos entidades del país, como se comentó anteriormente, fueron capaces de modificar sus ordenamientos legales con ese propósito. 214 • Fernando Agiss Bitar Los cambios legislativos en esas dos entidades fueron sometidos al máximo escrutinio constitucional a través de las acciones de inconstitucionalidad que emprendieron en cada caso tanto partidos políticos, como la Procuraduría General de la República. Sobresalen por importancia los planteamientos jurídicos que se hicieron entorno a los siguientes temas: i) actos de propaganda para conseguir apoyos y obtener el registro, y ii) los apoyos y número de candidatos con derecho a registro. La scjn al resolver la Acción de Inconstitucionalidad 57/2012, dejó claramente establecido que los artículos 35, fracción II, y 116 constitucionales, no contemplan bases o lineamientos sobre los términos y condiciones para el registro y postulación de las candidaturas independientes. Con base en ese argumento se determinó que “las legislaturas de las entidades federativas tienen una amplia facultad para configurar las reglas sobre candidaturas independientes” (scjn, Acción de inconstitucionalidad 57/2012). El caso de Quintana Roo no estuvo exento de polémica, porque dentro de las condiciones y modalidades para regular las candidaturas independientes se estableció el requisito sine qua non de contar con un respaldo ciudadano equivalente al 2 por ciento del padrón electoral (por lo menos), para lo cual se contempló la posibilidad de que los aspirantes realicen actos de propaganda previos a las campañas electorales. El Congreso de Quintana Roo decidió integrar esta figura, similar a las precampañas de los partidos políticos, como parte de los requisitos que deben cumplir los aspirantes a efecto de que mediante la exposición de su programa de trabajo ante la ciudadanía, la misma decida si le otorga o no su respaldo para contender como candidato independiente, pues resulta indispensable que quien aspire a ocupar un cargo de elección popular cuente con un mínimo arraigo y representatividad entre la ciudadanía. Esta disposición legal permitió equilibrar en un primer momento las condiciones de competencia electoral, ya que los aspirantes a una candidatura independiente podían, igual que los partidos políticos, realizar actos de precampaña para convencer, en este caso a la ciudadanía, de Candidatos independientes vs. candidatos de partidos • 215 otorgarles su apoyo para el registro. Lo contrario, desde mi perspectiva, implicaría conferir un trato privilegiado a los partidos políticos y sus precandidatos, pues estos estarían en la posibilidad de hacer llegar sus propuestas como tales a sus militantes e incluso a la ciudadanía en general, promocionándose públicamente. Desde esta perspectiva, este ejercicio legitima la inscripción de candidaturas independientes, pues permite que los aspirantes a este tipo de candidaturas puedan convencer a la ciudadanía de que su postulación tiene una base real para competir en los comicios. Los modelos tradicionales generalmente proponen acompañar a la solicitud de inscripción un número determinado de firmas de apoyo, sin que en realidad se tenga certeza de que exista un apoyo real y legítimo a favor de quien las obtuvo. Tal es el caso de la Legislación Federal y de Zacatecas. A favor de este argumento, el máximo tribunal del país ha establecido en jurisprudencia, que una de las consecuencias de las precampañas de los partidos políticos es la de promover públicamente a las personas que se están postulando.2 De esta manera, si solo se permitiera a los precandidatos partidistas realizar actos y propaganda inherentes a esa etapa, resulta claro que contarían con una ventaja indebida respecto de aquellos ciudadanos que buscaran su registro como candidatos independientes, con la consecuente vulneración al principio de equidad que debe imperar en todo proceso comicial. Ahora bien, la legislación de Quintana Roo en modo alguno autoriza actos de precampaña para los aspirantes a las candidaturas independientes, sino el desarrollo de una etapa de selección, ciertamente con algunas similitudes a las de los partidos políticos, pero también con diferencias sustanciales, dada su naturaleza individual, y no de entidades de interés público. Una diferencia sustancial es que la legislación electoral de la en“Precampaña electoral. Forma parte del sistema constitucional electoral”, Acción de inconstitucionalidad 26/2003. El Tribunal Pleno, en su sesión del 16 de febrero de 2004, aprobó, con el número 1/2004, la tesis jurisprudencial que antecede. 2 216 • Fernando Agiss Bitar tidad reserva la prerrogativa de radio y televisión, durante esta etapa, para precandidatos de partidos políticos, lo cual no abona necesariamente en el tema de la equidad. Sin embargo, la regla es congruente con el hecho de que no deben otorgarse prerrogativas sin contar con un respaldo o registro previo. En definitiva, los aspirantes a obtener el registro de una candidatura independiente pueden realizar actos similares a los que ejecutan quienes provienen de un partido político. Lo importante es que también estén sujetos a las mismas limitantes respecto de los llamados actos anticipados de campaña. Otro aspecto, no menos importante es el relativo a requisitos de índole cuantitativos para obtener el registro. Sobre este particular existe cierto consenso respecto del requisito de contar con una mínima base de apoyo social para que sea otorgado el registro oficial a una candidatura independiente. La diferencia de opiniones radica en los porcentajes que debe contemplar la legislación para ese propósito. Los porcentajes de apoyo de las dos legislaciones locales que hemos venido estudiando contemplan un modelo distinto. La legislación electoral de Zacatecas contempla porcentajes sumamente elevados, la de Quintana Roo, relativamente bajos, pero con la condicionante de que solo obtiene el registro un aspirante por cada cargo de elección popular en disputa. Sobre el tema, el referente indiscutible, hasta el momento, es el criterio de la Sala Regional de Monterrey del tepjf. En una sentencia, sin prece- dentes, resolvió que era excesivo e injustificado el requisito de reunir las firmas de ciudadanos correspondientes al 5 por ciento del padrón electoral de la entidad para las planillas de ayuntamientos, bajo el argumento de que “podría no resultar el más adecuado para promover el acceso en condiciones de competitividad de candidaturas independientes que incentiven la participación ciudadana…” (sm, sm- jdc -493/2013). En el estado de Quintana Roo los porcentajes de apoyo requeridos para el registro de aspirantes a candidatos independientes son menores, Candidatos independientes vs. candidatos de partidos • 217 incluso equiparables a los necesarios para obtener o mantener el registro como partido político. No obstante, lo relevante en la legislación es que solo será registrado en cada una de las elecciones como candidato independiente aquél ciudadano que de manera individual obtenga el mayor número de manifestaciones de apoyo válidas, siempre y cuando haya obtenido al menos el equivalente al 2 por ciento del padrón electoral. Esta innovación de la Ley electoral de Quintana Roo fue objeto de serios cuestionamientos en cuanto a su validez, especialmente de la Sala Superior del Tribunal Electoral, pero finalmente avalada por la scjn por una mayoría considerable. La relevancia de los partidos políticos como instituciones de interés público en México es incuestionable, pero su participación en la escena electoral no debe minar la participación de otros actores, como es el caso de los independientes. Pero tampoco los independientes fueron introducidos en la legislación con el ánimo de debilitar el sistema de partidos. El sistema electoral de Quintana Roo debiera cumplir con ambas características. Desde mi perspectiva la legislación de Quintana Roo amplía los derechos ciudadanos para acceder a los cargos públicos, pero sin demérito de mantener el sistema de partidos como la vía preponderante para ello. Lo anterior, porque aquél que obtenga el registro como candidato independiente por la base ciudadana mayoritaria de su demarcación, se encontraría en mejores condiciones de competir frente a los candidatos de los partidos políticos, pues contaría con un apoyo sustantivo que le daría acceso a recursos públicos y a tiempos en radio y televisión para ofertar su propuesta electoral. Los militantes que buscan una candidatura en el seno de un partido político pasan por un proceso interno similar: solo uno alcanza la candidatura a la que aspira. Ello no se traduce en una limitante de derechos pasivos de voto. Por el contrario, el derecho pasivo de voto, desde mi perspectiva, se colma con la posibilidad de ser contendiente, pero no ne218 • Fernando Agiss Bitar cesariamente con el hecho de aparecer materialmente en una boleta electoral. Bajo este supuesto los candidatos de los partidos políticos se medirían con candidatos independientes sólidos, lo que a su vez fortalece el régimen de partidos, pues este esquema les impondría la necesidad de transformarse en una mejor opción frente al electorado. Es decir, las condiciones de competencia siempre fortalecen la oferta de opciones para quienes emiten su voto. En el caso de Zacatecas por el contrario existe la posibilidad de que se registre más de un candidato independiente para cada cargo de elección popular. Esta medida per se no garantiza un condición óptima de competencia, para ello es necesario dotar de un marco equilibrado de recursos de quienes compiten por un cargo de elección. Evidentemente, existen otras alternativas de regulación que puedan cumplir la finalidad de ampliar las posibilidades de competir por la vía ciudadana o independiente, sin afectar el sistema de partidos en su conjunto. Sin embargo, para lograr el efecto deseado los legisladores deben trastocarse los cimientos legales en los que descansa el modelo de partidos políticos en la actualidad. Es claro que la legislación electoral en México, en su conjunto, incluida la federal, fue concebida a partir de la participación exclusiva de candidatos postulados por partidos políticos. Sería ingenuo suponer que las cosas pueden permanecer igual, es decir, sin cambiar estos cimientos, pues de ser así es previsible que haya distorsiones importantes en la competencia electoral. Entre las distorsiones que podemos encontrar en el ámbito federal (pero no de forma exclusiva) está el hecho de que para la constitución de nuevos partidos queda prohibida la intervención de organizaciones gremiales, pero un líder de un sindicato, por ejemplo, puede obtener su registro como candidato independiente a cualquier cargo de elección popular. Candidatos independientes vs. candidatos de partidos • 219 Otra distorsión evidente es que las organizaciones interesadas en obtener el registro como partidos políticos nacionales solo pueden hacerlo en el año siguiente a la elección presidencial, es decir, en una elección intermedia. En cambio, los candidatos independientes tienen la posibilidad de solicitar su registro para cualquier elección. Además están temas de inequidad relacionados con la organización de elecciones, como la representación ante órganos electorales y mesas directivas de casilla, acceso a la lista nominal de electores, colores exclusivos de partidos, entre otros. Estos aspectos debería ser trastocados para nivelar la cancha en donde competirán los candidatos registrados. Estas distorsiones evidentes pueden llegarse a presentar (como en los hechos esta ocurriendo) si con la introducción de las candidaturas independientes en la legislación no se hacen cambios al resto del modelo. Entonces para enmendar esta circunstancia la responsabilidad del legislativo se traslada al aparato judicial en la vía de juicios para la protección de los derechos político electorales. Es decir, la equidad en la contienda no vendrá de la legislación (general y abstracta), sino a partir de sentencias (individuales y concretas) que acabarán distorsionando aún más las cosas. Por eso no solo se trata de introducir las candidaturas independientes en el marco jurídico vigente, sino que es indispensable para que las cosas funcionen de manera correcta trastocar lo cimientos que dieron origen y perdurabilidad a los partidos políticos. La razón es obvia, si no se hace así NO habrá competencia real y efectiva entre los candidatos independientes y los candidatos de partidos. En el caso específico de Quintana Roo se adoptó un esquema no convencional, pero que desde la perspectiva de este estudio hizo más equilibrada la competencia (por lo menos desde un punto de vista formal) y fortaleció el sistema de partidos. En el caso de Zacatecas, si bien resultó electo un candidato independiente a una alcaldía, el modelo fue concebido para mantener el estatus quo. El triunfo del candidato independiente pue- 220 • Fernando Agiss Bitar de explicarse por otros factores, pero no como consecuencia del modelo adoptado. Claro que, desde la perspectiva del autor, lo mejor sería abrir la competencia a quienes deseen participar, eliminar las barreras de entrada para registrar partidos y que sea finalmente el resultado en las urnas el que decida la permanencia de unos y otros dentro del sistema. Pero ello, solo sería viable si además eliminamos los excesivos beneficios y prerrogativas que otorga la legislación a quienes obtienen un registro para competir por un cargo de elección popular. La incorporación de la figura de candidatos independientes en la legislación mexicana conlleva un enorme despliegue técnico para concebir un modelo que haga competitivo el sistema en su conjunto y que no desgaste la prevalencia que deben tener los partidos políticos en el entorno democrático nacional. El ingreso de candidatos independientes será valioso para tener partidos políticos vigorosos, pues la competencia les exigirá ser mejores. Pero en ese círculo virtuoso no basta con solo introducir la figura de candidatos independientes en la legislación, como si se tratara de algo mecánico o procedimental; sino es necesario que quienes sean registrados puedan competir en un marco legal en condiciones de equidad. Capítulo 5 Reforma Política del Distrito Federal: asignatura pendiente Estado 32 o Ciudad Capital 3 Arely Gómez González* …las Constituciones escritas no tienen valor ni son duraderas más que cuando dan expresión fiel a los factores de poder imperantes en la realidad social... Ferdinand Lasalle Introducción La Ciudad de México, bautizada como la Ciudad de los Palacios por Alejandro Von Humboldt, es hoy ya considerada una megalópolis en la que diariamente conviven alrededor de veinte millones de mexicanos y visitantes de todo el mundo. La complejidad estructural para dotar de servicios de calidad a sus más de 9 millones de habitantes, se ha vuelto un constante desafío que impacta a todas las instituciones del Estado mexicano. Es innegable que nos encontramos ante un momento de grandes transformaciones en nuestro país. La relación institucional de los poderes federales, y de éstos con las entidades federativas, están en constante dinamismo. El objetivo es uno: responder a la exigencia ciudadana de un compromiso real y articulado para resolver los grandes problemas estructurales que aquejan a nuestro país. En este contexto, uno de los grandes temas de la agenda pública, es el relativo a la situación jurídico-política de la Ciudad de México, en su carácter de capital del país y sede de los poderes federales. Tenemos la *Senadora de la República ( pri). 225 oportunidad de abrir el debate sobre la situación actual y la transformación que se requiere, para garantizar la ciudadanía plena de los capitalinos con total respeto a los legítimos intereses de la Federación. A lo largo de este ensayo hago referencia a los acontecimientos normativos que nos han llevado a la situación actual, la relevancia de ser sede de los poderes de la Unión, su estructura política y hacendaria, el debate sobre una compensación mediante un fondo de capitalidad, la importancia de la transparencia y la rendición de cuentas, y la necesidad de una reforma estructural en torno a la Ciudad. La conformación de nuestra Ciudad La creación del Distrito Federal tiene su origen tanto en el Acta Constitutiva de la Federación, como en la Constitución de 1824, que en su artículo 50 fracción XXVIII, preveía como facultad exclusiva del Congreso General la de “elegir un lugar que sirva de residencia a los supremos poderes de la federación y ejercer en su distrito las atribuciones del poder legislativo de un Estado”. Desde ese momento se planteó si la sede de los poderes de la Unión, debería ser la Ciudad de Querétaro o la Ciudad de México. Tras varias discusiones y argumentos, no solo históricos y jurídicos sino incluso geográficos, el Congreso resolvió tal disyuntiva y, mediante Decreto del 18 de noviembre de 1824, tomó la decisión de que los poderes de la Federación, residieran en la Ciudad de México estableciendo que su Distrito fuera un círculo alrededor de la plaza mayor con un radio de dos leguas; es decir, un territorio aproximado de 11 kilómetros, conformado además, por el territorio de otros cinco municipios: Tacuba, Tacubaya, Azcapotzalco, Mixcoac y Villa de Guadalupe-Hidalgo. Una cuestión digna de mencionarse es que en este instrumento se contempla que el gobierno político y económico del Distrito Federal quedaría bajo la jurisdicción del gobierno general.1 Numeral 4º del Decreto de 18 de noviembre de 1824. 1 226 • Arely Gómez González Con la implementación de un régimen centralista en la Constitución de 1836, el territorio ocupado por el Distrito Federal se denominó Departamento de México; y fue hasta 1847, al restaurarse la Ley Fundamental de 1824, que el multicitado territorio se denominó nuevamente Distrito Federal. Posteriormente Antonio López de Santa Anna lo designaría Distrito de México.2 Con la caída de la dictadura y tras la convocatoria a Congreso extraordinario, establecido por los liberales en el Plan de Ayutla, en el artículo 43 de la Constitución de 1857, se establecieron las partes integrantes de la Federación y se hizo referencia al Estado del Valle de México. Se precisó que dicha entidad se formaría con el territorio que en ese momento ocupaba el Distrito Federal, y que únicamente se erigiría como tal en el caso de que los poderes de la Unión cambiaran de sede. Asimismo, en el dispositivo 72, fracción VI, se facultó al Congreso para el arreglo interior del Distrito Federal y Territorios, con la finalidad de que los ciudadanos eligieran popularmente a sus autoridades políticas, municipales y judiciales. Sin embargo, por falta de expedición de leyes en la materia, únicamente se concretó la elección popular de ayuntamientos. Al respecto, cabe señalar que la citada facultad del Congreso, era ejercitable de manera constante y permanente con independencia del lugar de residencia de los poderes federales; es decir, no se extinguiría, si el Congreso dispusiera que dicha sede se estableciera en un lugar diferente a la Ciudad de México y que, en consecuencia, el Distrito Federal se convirtiera en el Estado del Valle de México. Lo anterior responde a que, en un sistema federal, los poderes de la Unión siempre deben tener un lugar de residencia. Como resultado de la Revolución Mexicana, y tras la victoria del Ejército Constitucionalista, Venustiano Carranza expidió la Constitución Po2 De conformidad con el Decreto de 16 de febrero de 1854, los límites del Distrito Federal eran: Por el Norte hasta San Cristóbal, Ecatepec; por el Noroeste, Tlalnepantla; por el Poniente, los Remedios, San Bartolo y Santa Fe; por el Suroeste, Huixquilucan, Mixcoac, San Ángel y Coyoacán; por el Sur, Tlalpan; por el Sureste, Tepepa, Xochimilco e Ixtapalapa; por el Oriente el Peñón Viejo y por el Noreste, la medianía de las aguas del Lago de Texcoco. Estado 32 o Ciudad Capital • 227 lítica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, en la que se hizo referencia al Distrito Federal como parte integrante de la Federación. Además se establecieron las bases para la organización de la misma; destacando, entre otras, las siguientes: el Congreso de la Unión sería también la autoridad legislativa local, el gobierno de la entidad estaría a cargo del presidente de la República, la división territorial se llevaría a cabo mediante municipalidades a cargo de un Ayuntamiento de elección popular directa, y el nombramiento y remoción del Procurador General sería atribución del Ejecutivo Federal. El 20 de agosto de 1928 se aprobó una Reforma Constitucional, que transformó este esquema radicalmente, contemplando la creación del Departamento del Distrito Federal a cargo de un Jefe, nombrado y removido por el Ejecutivo Federal. AI interior, la administración local se organizó territorialmente en dieciséis Delegaciones cuyos titulares eran designados, en principio, por el Jefe del Departamento, aunque años después se modificó para ser una atribución del presidente de la República, se suprimió la elección de autoridades municipales y Ayuntamientos; y, se conservó al Congreso de la Unión como autoridad legislativa de la entidad. A raíz de la demanda ciudadana de mayor representación en las decisiones concernientes únicamente a los habitantes de la ciudad, en 1986 se hicieron las reformas necesarias para establecer la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, electa por los ciudadanos de la entidad, como órgano legislativo representativo de los intereses de los habitantes de la Ciudad de México. Sin embargo, en sus inicios no tuvo las facultades necesarias para tomar decisiones en materia de aprobación, de contribuciones y presupuesto. Por ello, tanto el Congreso de la Unión como el Ejecutivo Federal continuaron ejerciendo sus facultades en estas materias. En 1996 tuvo lugar una de las reformas más importantes al sistema político mexicano, que abrió las puertas a la democracia electoral en el Distrito Federal mediante la elección popular directa del Jefe de Gobierno. En 1999 el Congreso de la Unión aprobó una reforma para que, a partir 228 • Arely Gómez González del año 2000, los Delegados políticos de las circunscripciones territoriales de la Ciudad de México, fueran también electos, mediante sufragio directo de los ciudadanos de cada demarcación territorial. El Distrito Federal como sede de los poderes de la Unión. Situación actual En un régimen Federal como el nuestro existen dos ámbitos de competencia para el ejercicio del ius imperium, estos son; el correspondiente a la Federación y el relativo a las entidades federativas. De ahí que resulte necesario que los órganos federales requieran una sede física para funcionar, la cual, no debiera ser el territorio de alguna entidad federativa, ya que de ser así, convergerían dos ámbitos competenciales, como sucede en el caso mexicano. Las entidades federativas ejercen sus facultades por medio de los órganos que desempeñan las tres funciones propias de la división de poderes, pero únicamente en los límites de sus respectivos territorios. En cambio, la Federación hace lo propio pero en todo el territorio nacional respecto de las materias que expresamente le son concedidas por la Constitución. Por su parte, el artículo 122 establece la distribución de competencias del gobierno del Distrito Federal de donde resulta, en primer término, la existencia de poderes federales y la previsión de poderes locales. Dicho en palabras de González Oropeza: “El Distrito Federal es la única entidad federativa cuyo gobierno está depositado en dos tipos de niveles de gobierno: el Federal y el local, formando una verdadera ‘cohabitación’”.3 En nuestro país, el límite entre estos fueros se encuentra previsto en el artículo 124 constitucional, el cual señala que las facultades que no están expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios González, M. (2012). “Comentarios al artículo 122 constitucional”. En Derechos del Pueblo Mexicano. México a través de sus Constituciones. t. vi. México: Cámara de Diputadoslxi Legislatura. Miguel Ángel Porrúa. p. 199. 3 Estado 32 o Ciudad Capital • 229 federales, se entienden reservadas a los Estados, situación que evita su recíproca interferencia. Por ende, en un Estado Federal debe existir una circunscripción territorial que sirva de residencia para los poderes Federales, en nuestro país se ha denominado “Distrito Federal”, el cual cuenta con un estatus jurídico-político que lo distingue del resto de los Estados. Para entender la situación actual del Distrito Federal debe explicarse, en primer término, que es parte integrante de la Federación mexicana, de conformidad con el artículo 43 de la Constitución, por tanto, le son imponibles las obligaciones inherentes al resto de las Entidades Federativas que componen nuestro país, con independencia de que sea, o no la sede de los poderes federales. En armonía con lo anterior, el artículo 44 de la Ley fundamental refiere que la Ciudad de México es el Distrito Federal y, por tanto, es sede de los poderes Federales y la capital de los Estados Unidos Mexicanos. En ese sentido, como ya se ha mencionado anteriormente, el traslado de la sede de los poderes de la Federación se pudo realizar mediante la emisión de un Decreto por parte del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 73, fracción V, de la Carta Magna, lo que tuvo como consecuencia, que el territorio que ocupaba el Distrito Federar se convirtiera en el Estado del Valle de México, pues dejó de ser la sede de los poderes federales. No debemos perder de vista que la Ciudad de México es, además, sede de sus órganos de autoridades locales, de ahí que se le reconozca una doble naturaleza. El Distrito Federal tiene un territorio, un pueblo, un orden jurídico y un conjunto de órganos de autoridad que desempeñan en su interior las funciones legislativa, ejecutiva y judicial. Lo anterior, de acuerdo con la teoría del Estado y, conscientes del pacto federal, le determina la naturaleza jurídica de una “especie de” Entidad Federativa. En efecto, el Distrito Federal tiene, para su funcionamiento interno, órganos de gobierno que se denominan autoridades y no poderes, que en 230 • Arely Gómez González el caso concreto, son la Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno y el Tribunal Superior de Justicia. Desde 1993, tanto sus habitantes y los órganos de autoridad, están sujetos a un Estatuto de Gobierno que es expedido por el Congreso de la Unión, y no a una Constitución emanada de la deliberación de los representantes directos de los capitalinos, como sucede en las demás entidades. Dicho instrumento tiene como objeto regular la estructura y funcionamiento de los referidos órganos de autoridad. El Estatuto de Gobierno, en tanto que es un acto emanado del Congreso de la Unión, tiene una jerarquía normativa idéntica a la de las leyes emitidas por éste y, evidentemente, deberá estar acorde a lo previsto en la Constitución Federal. Este es un ordenamiento jurídico del que deriva la legalidad local, ya que las leyes que genere la Asamblea Legislativa, deberán ajustarse a su contenido; por lo tanto, las leyes que el Congreso de la Unión emita para el Distrito Federal, tendrán el mismo nivel jerárquico que el Estatuto de Gobierno. Una vez precisadas las cuestiones generales, es conveniente referirnos en lo particular a cada una de las funciones estatales que se ejercen en el Distrito Federal, ya sea a través de órganos federales o locales, para lo cual debemos acudir al contenido del artículo 122 Constitucional, que en su primer párrafo señala que el gobierno del Distrito Federal está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local. De lo anterior se entiende entonces, el papel preponderante del Congreso de la Unión y del presidente de la República en la organización jurídica y política del Distrito Federal. Poder Legislativo El artículo 73, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé que al Congreso de la Unión corresponde legislar en todo lo relativo al Distrito Federal. Así, en palabras del Mtro. Ignacio Estado 32 o Ciudad Capital • 231 Burgoa Orihuela,4 el hecho de que Diputados y Senadores de diferentes entidades federativas tengan injerencia en la elaboración y expedición de leyes de aplicación local y, en consecuencia, tales ordenamientos no emanen en su totalidad de quienes representan a sus habitantes, coloca a éstos en una situación de capitis deminutio política frente al resto de los Estados. Incluso, aún cuando el Distrito Federal tiene presencia y voto en ambas Cámaras, esto no tiene efectos siquiera paliativos, ya que el porcentaje de tales legisladores es una porción muy reducida en comparación con el número total de legisladores. Es indudable entonces que el poder Legislativo, entendido éste como el órgano encargado de la creación de leyes y normas generales, se ejerce en el Distrito Federal, por parte del Congreso de la Unión, el cual, en términos del apartado A, del artículo 122 constitucional tiene las siguientes atribuciones: • Legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepción de las materias expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa. • Expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. • Legislar en materia de deuda pública del Distrito Federal. • Dictar las disposiciones generales que aseguren el debido, oportuno y eficaz funcionamiento de los Poderes de la Unión. • Las demás atribuciones que le señala esta Constitución. Con relación al primer punto, es claro que el Congreso de la Unión tiene la facultad expresa de legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, salvo aquéllas materias asignadas a la Asamblea Legislativa. En lo referente al segundo punto, no sobra precisar que el Estatuto de Gobierno debe contener las definiciones más importantes en relación con los órganos de autoridad y el sistema democrático. Pero lo más relevante, es que se trata de un instrumento jurídico abstracto de aplicación general Burgoa, I. (2002). Derecho constitucional mexicano. 15a ed. México: Porrúa, p. 957. 4 232 • Arely Gómez González emanado del Congreso de la Unión, tiene una jerarquía normativa idéntica a la de las leyes emitidas por éste y debe ajustar sus disposiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Respecto del tercer punto, no debe perderse de vista que la responsabilidad es muy amplia, porque significa fijar los montos del endeudamiento, las garantías, los plazos, la forma y las condiciones de pago. Otro punto a considerar es el texto del apartado H, del mismo artículo 122, que señala que las prohibiciones y limitaciones que la Constitución establece para los Estados, se aplicarán para las autoridades del Distrito Federal. Esto es de la mayor trascendencia, porque el artículo 117 de la Ley fundamental, en su fracción VIII, refiere que los Estados no podrán contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional. Asimismo, el artículo referido menciona que los Estados y los municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos, sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una Ley, y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. En virtud de ello, el Congreso de la Unión al ejercer dicha facultad, tiene incidencia de manera directa con las funciones de la Asamblea Legislativa para examinar y aprobar el presupuesto; por tanto, es necesaria una estrecha coordinación entre estos dos entes. Lo anterior es señalado por Manuel González Oropeza, quien al comentar el artículo 122 constitucional, refiere: La definición sobre los ámbitos de competencia entre la Asamblea Legislativa y el Congreso de la Unión tuvo que darse a nivel jurisdiccional, mediante la acción de inconstitucionalidad 5/99, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia el 11 de marzo de 1999. En esta acción de inconstitucionalidad Estado 32 o Ciudad Capital • 233 se sentaron varias tesis firmes de jurisprudencia que definen la subordinación de la actividad legislativa de la Asamblea Legislativa a la del Congreso de la Unión, cuando este último desarrolla facultades relativas al Distrito Federal, de acuerdo con la Constitución Federal (Pérez López, 2001).5 Ahora bien, por cuanto hace a la fracción IV, su establecimiento en nuestro derecho positivo, tal como lo señala el Mtro. Elisur Arteaga, obedece a la necesidad de imposibilitar a los órganos de autoridad del Distrito Federal, que intenten impedir o entorpecer el funcionamiento de los poderes federales, como autoridad nacional en lo interno y representante de la Unión en lo externo.6 El caso del punto cinco es sumamente interesante, en atención a que es una facultad limitada a aquello que le es expresamente conferido en el texto constitucional y, en consecuencia, en el Estatuto o las Leyes emanadas del propio Congreso, no podrán establecerse facultades que vayan más allá. Finalmente, no debe soslayarse que el apartado F, del multicitado artículo 122 constitucional, prevé que la Cámara de Senadores o su Comisión Permanente, podrá remover al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, por causas graves que afecten las relaciones con los Poderes de la Unión o el orden público en el Distrito Federal. La solicitud de remoción deberá ser presentada por la mitad de los miembros de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso. Poder Ejecutivo El apartado B, del artículo 122 constitucional, prevé las facultades que se confieren al presidente de la República con relación al Distrito Federal. Por tanto, el Ejecutivo Federal adquiere una doble competencia federal, tratándose del artículo 89 de la Carta Magna y local, respecto de ciertas materias González, M. (2012). “Comentarios al artículo 122 constitucional”. En Derechos del pueblo mexicano… Op. cit., p. 202. 6 Arteaga, E. (2013). Derecho constitucional. 4a ed.: Oxford Universitu Press, p. 650. 5 234 • Arely Gómez González vinculadas a la sede de los poderes de la Unión, que a continuación se enlistan: • Iniciar leyes ante el Congreso de la Unión en lo relativo al Distrito Federal. • Proponer al Senado a quien deba sustituir, en caso de remoción, al Jefe de Gobierno del Distrito Federal. • Enviar anualmente al Congreso de la Unión, la propuesta de los montos de endeudamiento necesarios para el financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito Federal. • Proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes que expida el Congreso de la Unión respecto del Distrito Federal. • Las demás atribuciones que le señale la Constitución, el Estatuto de Gobierno y las leyes. A fin de entender mejor el contenido de estos puntos, me permitiré resumir las ideas generales expuestas por Elisur Artega,7 quien atinadamente señala lo siguiente: Lo señalado en el primer punto, se estima inoficioso toda vez, que aún cuando se trata de una materia específica, ésta puede quedar incluida en la facultad amplia prevista en el artículo 71, fracción I, de la Constitución Federal. Respecto del segundo punto podríamos decir que, en la práctica, proponer a un sustituto, equivale a “nombrar”, en atención a que su designación se hace por mayoría absoluta y no por una mayoría especial. De igual manera el punto tres, trata de una facultad especial del presidente de la República. Sin embargo, vale decir que, en atención a que se trata de una propuesta, la misma es susceptible a ser reformada, pero lo más importante es que tanto la propuesta del Jefe de Gobierno, como la eventual iniciativa que presente el presidente de la República, deberán Idem. 7 Estado 32 o Ciudad Capital • 235 apegarse a los principios que regulan el endeudamiento, previstos en el artículo 117, fracción VIII, que anteriormente he comentado. De la misma forma que el punto uno, la facultad que se señala en el punto cuatro, se considera innecesaria. Lo anterior en conformidad con el artículo 89, fracción I, de la Constitución, el presidente de la República es el único que puede reglamentar las leyes del Congreso de la Unión, con independencia de las materias contempladas en el artículo 73 o aspectos previstos en el diverso 122. No obstante lo anterior, dicha facultad tampoco puede ser tan amplia, como para pretender reglamentar el Estatuto de Gobierno, ya que formalmente se trata de una Ley emanada del Congreso; esto es así, ya que es competencia privativa de la Asamblea Legislativa. En lo relativo al punto cinco, se puede afirmar que cobra vigencia con relación al derecho de veto, que tiene el presidente de la República. Aún cuando no se incluye en las fracciones del apartado B, del artículo 122 constitucional, no se puede dejar de señalar, que el Ejecutivo Federal, con fundamento en el artículo 115, fracción VII, de la Carta Magna, tiene el mando de la fuerza pública del lugar donde resida habitualmente; en este caso, el Distrito Federal. De ahí que pueda nombrar y remover al servidor público encargado de dirigir dicha función. Asamblea Legislativa Es un órgano unicameral colegiado con facultades legislativas y ejecutivas, sin embargo, no tiene atribuciones materialmente jurisdiccionales. Se compone de diputados electos, por los principios de mayoría y de representación proporcional, mediante sufragio universal, libre, directo y secreto, que permanecen en su encargo tres años. La Asamblea Legislativa tiene dos periodos ordinarios de sesiones, el primero se inicia el 17 de septiembre y concluye, a más tardar, el 31 de diciembre. El segundo comienza, el 15 de marzo y debe terminar por 236 • Arely Gómez González mucho el 30 de abril. Las leyes y decretos emanados de este órgano legislativo, pueden ser vetados por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal. Las facultades concedidas a este órgano de autoridad, se rigen bajo el sistema de numerus clausus. En ese sentido, lo que no tiene expresamente permitido, lo tiene prohibido ya que no tiene facultades implícitas. Como se señaló anteriormente, la Asamblea Legislativa tiene facultades de creación legal y ejecutivas, que pueden agruparse de la siguiente forma: • Expedir y reformar su Ley orgánica; la de los tribunales encargados de la función judicial del fuero común en el Distrito Federal, incluyendo lo relativo a las responsabilidades de los servidores públicos de dichos órganos; y la del Tribunal de lo Contencioso Administrativo para el Distrito Federal. • Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos, la Ley de ingresos y la cuenta pública. • Legislar en las siguientes materias: hacienda pública; electoral; administración pública local; civil; penal; organismo protector de derechos humanos; participación ciudadana; defensoría de oficio; notariado; registro público de la propiedad y del comercio; protección civil; justicia cívica; prevención y readaptación social; salud; asistencia y previsión social; planeación del desarrollo; desarrollo urbano, particularmente en uso del suelo; preservación del medio ambiente y protección ecológica; vivienda; construcciones y edificaciones; vías públicas, tránsito y estacionamientos; adquisiciones y obra pública; y sobre explotación, uso y aprovechamiento de los bienes del patrimonio del Distrito Federal; prestación y concesión de servicios públicos; servicios de transporte urbano; de limpia; turismo y servicios de alojamiento; mercados; rastros y abasto; y cementerios; fomento económico y protección al empleo; desarrollo agropecuario; establecimientos mercantiles; protección de animales; espectáculos públicos; fomento cultural Estado 32 o Ciudad Capital • 237 cívico y deportivo; y función social educativa en los términos de la fracción VIII, del artículo 3º de la Constitución. • Nombrar a quien deba sustituir en caso de falta absoluta al Jefe de Gobierno del Distrito Federal. • Presentar iniciativas de leyes o decretos en materias relativas al Distrito Federal, ante el Congreso de la Unión y establecer en Ley los términos y requisitos para que los ciudadanos del Distrito Federal ejerzan el derecho de iniciativa ante la propia Asamblea. Jefe de Gobierno Éste lleva a cabo la función ejecutiva en el Distrito Federal y, por tanto, es el titular de la Administración Pública local. Lo que no se le confiere expresamente, debe entenderse reservado al presidente de la República. A partir de 1997, es un cargo de elección popular. A partir del año 2000, permanece en su encargo seis años y por ningún motivo podrá volver a desempeñarlo. En los casos de remoción y el nombramiento que haga el Senado o la Comisión Permanente, si la persona que es propuesta ocupa en ese momento algún cargo de elección popular, ésta requerirá licencia por parte de la Cámara del Congreso o Asamblea Legislativa a la que pertenezca. Puede ser removido por causas graves. Podrá ser objeto de juicio político y podrá ser suspendido de su cargo, en virtud de una declaración de procedencia proveniente de los Diputados. Debe destacarse que no estará obligado a publicar las leyes federales como sucede con los gobernadores de los Estados. Además, está facultado para presentar proyectos de reglamentos y someterlos a la aprobación del presidente de la República. No puede indultar, pero sí interponer controversia constitucional, sin embargo, de lo expuesto, resulta claro que su posición es notoriamente inferior a la de los gobernadores de los Estados. 238 • Arely Gómez González Aspecto judicial Tribunal Superior de Justicia De conformidad con el artículo 122, apartado A, fracción II, de la Constitución Federal, es atribución del Congreso de la Unión expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. Por ello, es factible afirmar que no se trata de un poder, ya que su competencia y facultades son determinadas por el Congreso en ejercicio de la facultad de referencia. Se integra por Magistrados nombrados por el Jefe de Gobierno y ratificados por la Asamblea Legislativa que duran seis años en su encargo, y pueden ser ratificados al concluir ese plazo, en cuyo caso, se vuelven inamovibles. Actualmente, el Tribunal Superior de Justicia es un órgano formalmente judicial con facultades, también, materialmente legislativas en atención a que puede emitir su reglamento interior y puede reformarlo. Consejo de la Judicatura Este es el órgano responsable de la administración, vigilancia y disciplina del Tribunal Superior de Justicia, de los juzgados y demás órganos auxiliares; nombra a los jueces, elabora el proyecto de presupuesto y se compone de siete consejeros. El presidente del Tribunal lo es del Consejo, tres de ellos que forman parte de la judicatura, un magistrado, un juez de instancia y uno de paz. Los restantes: uno designado por el Jefe de Gobierno y dos por la Asamblea. La jurisdicción contencioso administrativa Para resolver los conflictos que se susciten entre la Administración Pública del Distrito Federal y los particulares, se prevé la creación de un Tribunal Contencioso Administrativo dotado de plena autonomía, que actúa como órgano de control de legalidad administrativa por actos que lesionen intereses de particulares. Estado 32 o Ciudad Capital • 239 Se encomienda a la Asamblea Legislativa la expedición de la Ley de la materia, así como las normas relativas a la integración de sus miembros y atribuciones. La procuración de Justicia La institución del Ministerio Público a quien se encomienda, en exclusiva, la persecución de los delitos y el monopolio legítimo de la acción penal, se encuentra presidida por un Procurador General de Justicia. Su mecanismo de designación, tal como ya ha sido expuesto, estará previsto en el Estatuto de Gobierno; el que, junto con la Ley orgánica que dicte la Asamblea, determinará su organización, competencia y normas de funcionamiento. Estructura Política Jefe de Gobierno y sus limitaciones Los órganos de gobierno de la entidad —como ha quedado apuntado en líneas anteriores— se encuentran sujetos a las bases establecidas en el artículo 122 constitucional. Por ello, al encontrarse el gobierno del Distrito Federal a cargo de los poderes federales, está obligado a cumplir una doble función; hacer cumplir las leyes federales expedidas por el Congreso de la Unión relativas al Distrito Federal, así como las leyes que expida la Asamblea Legislativa en las materias que expresamente le han sido permitidas. Así, podemos afirmar que el poder Ejecutivo local, tiene una regulación similar a la de los gobernadores de los Estados, pero con importantes limitaciones. En materia presupuestaria debe presentar a la Asamblea Legislativa la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, sin embargo, dentro de la primera, los montos de endeudamiento requieren aprobación de los entes federales como se anota más adelante. 240 • Arely Gómez González Una de sus atribuciones, es la designación de servidores públicos, cuenta, en general con libertad, excepto en los casos de los titulares de Seguridad Pública y Procuración de Justicia, en los que el Titular del Ejecutivo Federal goza de preminencia, su facultad como Jefe de Gobierno está acotada. Una de las diferencias más acentuadas respecto de los gobernadores, la encontramos en el último párrafo de la fracción I, de la Base Segunda, que prevé el supuesto de remoción del Jefe de Gobierno por una autoridad federal, no obstante de haber sido electo democráticamente. En efecto, se faculta a la Cámara de Senadores para remover al Jefe de Gobierno por causas graves que afecten las relaciones con los poderes de la Unión, o el orden público del Distrito Federal. La remoción se desarrolla ante el Senado, el cual iniciará el procedimiento de solicitud con la mitad de los miembros de éste y, en caso de procedencia de la misma, el presidente de la República deberá proponer un sustituto que será nombrado por dicha Cámara. Cabe destacar que lo anterior resulta de una facultad exclusiva de la Cámara de Senadores, diversa de las contenidas en el artículo 76 de la Constitución, dado el carácter especial del Distrito Federal. Debido a su naturaleza jurídica distinta a la de los Estados, se prevé un supuesto semejante al de la declaración de desaparición de poderes en una entidad, y la eventual designación de un Gobernador provisional por parte del Senado, a propuesta del presidente de la República. Sin embargo, la intervención Federal resulta excesiva, porque a diferencia de los supuestos relativos a los Estados, donde la desaparición de poderes es grave, en el caso del Distrito Federal, parece limitarse a desavenencias con las autoridades federales que pueden no justificar en nada, la remoción de una autoridad electa popularmente. Órganos político administrativos. Competencia y funcionamiento en las demarcaciones territoriales. Estado 32 o Ciudad Capital • 241 En la Constitución se señala que en el Estatuto de Gobierno se establecerán los órganos político administrativos de cada una de las demarcaciones territoriales en que se divide el Distrito Federal, se fijarán los criterios para efectuar dicha división territorial y se fijará su competencia, forma de integración, funcionamiento y las relaciones de éstos órganos con el Jefe de Gobierno. Asimismo, se prevé que los titulares de los órganos político administrativos serán elegidos por voto universal libre, secreto y directo, en términos de la Ley. Según se apuntó con anterioridad, al suprimirse las municipalidades en el Distrito Federal, la administración de las poblaciones y la prestación de los servicios públicos a los habitantes, estuvo a cargo de un gobierno local denominado Departamento Central —posteriormente denominado Departamento del Distrito Federal— bajo la esfera de competencia administrativa del Ejecutivo Federal y, como una forma de administración desconcentrada por territorio, se crearon las delegaciones a cargo de un titular denominado Delegado, quien cumplía la encomienda de ejecutar las políticas y decisiones del Jefe del Departamento, contando con poca libertad en el orden administrativo. El propio desarrollo de las comunidades, el crecimiento demográfico, la madurez educativa de sus habitantes, la demanda de participación política de la ciudadanía local, y los mejores servicios acorde a los impuestos recaudados, fueron los motores para la modificación paulatina de las delegaciones, convirtiéndolas así, en instituciones políticas de elección popular. La denominación empleada en el texto constitucional para designar a esta nueva división organizativa, es bastante desafortunada, porque hace referencia a términos de diversas naturalezas; una de tipo política, por el carácter democrático de la elección de los titulares; y otra administrativa, en razón de las funciones ejecutivas que deben desarrollar, lo que desnaturaliza el propio carácter de una autoridad política que pretendidamente busca otorgarle. 242 • Arely Gómez González Dicho Estatuto fue expedido por el Congreso de la Unión y fue publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 26 de julio de 1994. En sus artículos 104 al 114, regula las atribuciones de los referidos órganos políticos administrativos, englobándolos en el ámbito de competencia del Ejecutivo local, como parte de la Administración Pública, denominándolos Delegaciones. El número de las mismas, es determinado por la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, y al titular se le identifica, genéricamente, como Jefe Delegacional, el cual es electo en forma directa, universal y secreta por un periodo de tres años. Asimismo, se encuentra previsto detalladamente un procedimiento de remoción para el Jefe Delegacional que establece, entre otras causas, las siguientes: contravenir de manera grave y sistemática los reglamentos, acuerdos y demás resoluciones del Jefe de Gobierno; invadir de manera reiterada y sistemática la esfera de competencia de la Administración Pública central o paraestatal del Distrito Federal; o realizar actos que afecten gravemente las relaciones de la Delegación con el Jefe de Gobierno. El procedimiento de remoción del Jefe Delegacional, se inicia a propuesta del Jefe de Gobierno ante la Asamblea Legislativa, la que califica la gravedad de la falta y resuelve en definitiva, por mayoría absoluta y previo derecho de audiencia, designando al sustituto. Lo anterior mengua el carácter político de las Delegaciones y las reduce a formas de organización administrativa, que requieren ser superadas en favor de las aspiraciones democráticas de los habitantes de esas demarcaciones, que reclaman autoridades con potestades ejecutivas que resuelvan ágilmente la problemática de sus comunidades. El financiamiento de las Delegaciones queda sujeta, a que el Jefe de Gobierno proponga a la Asamblea Legislativa las asignaciones presupuestales para que puedan cumplir con el ejercicio de las actividades a su cargo. En términos del artículo 112 del Estatuto de Gobierno, las asignaciones se otorgan con base en criterios poblacionales, marginación, infraestructura y equipamiento urbano. A pesar de estas limitaciones, más Estado 32 o Ciudad Capital • 243 adelante otorga autonomía de gestión en el ejercicio presupuestario, observando las disposiciones generales de la administración central, sometiéndolas nuevamente a los criterios del Ejecutivo local, dejando en evidencia la frágil competencia legal de estas entidades. Si el reclamo ciudadano es el de contar con instituciones democráticas, para un ejercicio permanente de civilidad con sus autoridades electas, resulta necesario avanzar en la configuración de nuevas autoridades, con competencias bien delimitadas, que no queden al arbitrio de las autoridades centrales, que desconocen las necesidades de crecimiento y desarrollo específicas, de las demarcaciones territoriales. Resulta urgente una nueva división territorial. Según el último Censo de 2010, la población estimada en el Distrito Federal, es de 8´851,080 habitantes y la concentración de población es desproporcionada en algunas regiones de la ciudad (como ocurre, por ejemplo, en las Delegaciones Iztapalapa con 1´815,786 habitantes, Gustavo A. Madero 1´185,772 habitantes y Álvaro Obregón con 727,034 habitantes que, en conjunto, suman el 42 por ciento de la población total) lo que hace necesaria la adopción de una nueva división política, acorde a los criterios poblacionales, administrativos, estructurales y marginales, para que brinden a sus habitantes condiciones de equidad y participación activa, de los beneficios propios del gobierno del Distrito Federal. Con esta división actual los servicios públicos no son prestados oportunamente, ni existe la cercanía de la autoridad con los habitantes, dada la excesiva carga que representa para sus actuales titulares la administración de poblaciones tan extensas. La hacienda pública del Distrito Federal Generalmente se han reconocido dentro del concepto de hacienda pública, las facultades estatales en materia de: ingreso, gasto público, deuda pública, patrimonio, administración de recursos, uso del crédito, fiscalización. 244 • Arely Gómez González Y en los últimos años también se le reconocen: la rendición de cuentas, la transparencia y el régimen de responsabilidades de los encargados de su aplicación. Por lo tanto, el régimen de la hacienda pública del Distrito Federal, se encuentra determinada constitucionalmente en diversos preceptos.8 En el marco jurídico aplicable, se encuentran facultades relativas a la obtención de los recursos necesarios para el sostenimiento del propio ente público, como los requeridos para la prestación de los servicios públicos a su cargo. En la situación particular del Distrito Federal, por ser la sede de los poderes federales, su potestad tributaria se encuentra sujeta a las autorizaciones legislativas que le otorgue el Congreso Federal; las cuales fueron determinadas en el Apartado C, del artículo 122, donde se establece el contenido del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, en el que se consignan las facultades en la materia recaudatoria. De esta manera, se faculta a la Asamblea Legislativa de la entidad para aprobar anualmente su Presupuesto y Ley de Ingresos, le otorga respecto de esta última, amplísimas potestades al señalar que podrá aprobar las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. Esta potestad recaudatoria es similar a la de cualquier otro estado integrante de la Federación, que en términos del sistema de distribución de competencias, puede imponer los gravámenes necesarios para cubrir su presupuesto fuera de las limitaciones impuestas por las fracciones VII y XXIX del artículo 73. Como se ha anotado, otro aspecto de la hacienda pública lo constituye la posibilidad de contratar deuda, prerrogativa de los Estados y municipios, mediante la cual pueden contraer empréstitos destinados a inversión pública productiva, hasta por los montos que anualmente se fijen en el presupuesto y conforme a las bases que se establezcan por la legislatura local. Artículos 31 fracción IV, 73 fracciones VII, VIII y XXXIX, 117, 118,122 apartado A fracción I, apartado Base Primera, fracción V, incisos a), b) y c), 124, 127 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 8 Estado 32 o Ciudad Capital • 245 En este aspecto, la Ley fundamental establece una restricción importante para el Distrito Federal, pues incluye como facultad de las autoridades federales la aprobación anual de los montos de endeudamiento. El mecanismo de aprobación consiste en que al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, corresponde exclusivamente la facultad de iniciativa respecto de la Ley de Ingresos locales, donde deberá incluir los montos de endeudamiento a cargo de la entidad. Previamente deberá obtener la autorización de dichos montos por el Congreso Federal, debiendo estar previstos en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Para que se encuentren incluidos deberá hacerlo por conducto del presidente de la República, ante quien deberá proponer los montos de endeudamiento que requiera el Gobierno del Distrito Federal, para su previsión en el Presupuesto Federal. De esta manera, se impone al Ejecutivo Federal la obligación de informar anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deuda, para lo cual el Jefe de Gobierno hará llegar un informe sobre el ejercicio de esos recursos. Adicionalmente, el Jefe de Gobierno debe informar a la Asamblea Local sobre el ejercicio de los recursos autorizados, cuando informe sobre la cuenta pública local. Otra restricción significativa está relacionada con la aplicabilidad del régimen de la hacienda pública municipal, en lo relativo a los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos, con la salvedad de que no sea incompatible con su naturaleza y su régimen orgánico de gobierno. Como se puede apreciar la hacienda pública del Distrito federal, se encuentra sujeta a una serie de controles legislativos que le dificultan una ágil y oportuna atención de las necesidades de sus habitantes. Si bien sus facultades impositivas son amplias y pueden imponer las contribuciones necesarias para cubrir su presupuesto, no puede libremente contratar deuda para invertir en proyectos de desarrollo e infraestructura productivos. Para ello requiere de la intervención y participación de dos entes federales que le aprueben tales medidas, lo cual, como es de suponer, lo 246 • Arely Gómez González sujetan a las políticas públicas generales, las cuales no necesariamente toman en consideración prioritaria las necesidades locales, poniendo en un segundo plano la atención de los habitantes capitalinos. Asimismo una parte importante de los ingresos que podría percibir el Distrito Federal, serían los provenientes de la imposición a la propiedad raíz de los inmuebles federales que están situados en el territorio de la entidad, pero están exentos de impuestos. Ello reduce en la práctica su potestad tributaria y sus ingresos, además consecuentemente está sujeto a la discrecionalidad hacendaria de las autoridades federales. Esta división de competencias entre la Federación y el Distrito Federal, debería replantearse y volver a definir sus ámbitos, pues concede a la primera importantes márgenes de intervención en áreas que no atiende directamente, y reduce a la segunda, su capacidad de gobierno local para atender los servicios primarios de la población. Además se debe fortalecer a las delegaciones, para transformarlas en instituciones políticas con facultades para decidir políticas públicas en su territorio, y no ser simples ejecutores de decisiones centrales. El bono de capitalidad Como ha quedado señalado, la Ciudad de México es la capital política de México, su desarrollo institucional y social van de la mano con las grandes transformaciones nacionales. En este sentido, el Distrito Federal también es la capital económica del país y, con 8´851,0809 habitantes, es más que entendible que su administración requiere hacer esfuerzos importantes para cubrir demandas ciudadanas de servicios públicos, culturales y económicos. La Delegación Gustavo A. Madero, con casi un millón doscientos mil habitantes, tiene mayor población que los Estados de Campeche, Nayarit, 9 Instituto Nacional de Geografía y Estadística (inegi). (2010). Censo de Población y Vivienda. México: inegi. Estado 32 o Ciudad Capital • 247 Tlaxcala y Aguascalientes. El caso más sorprendente es la Delegación Iztapalapa, que con sus casi dos millones de habitantes, supera la población total de los Estados de Quintana Roo, Zacatecas, Durango y Morelos. La densidad poblacional de la Ciudad exige del gobierno local, un importante gasto en infraestructura urbana, educativa y de salud, entre otras. Las razones de la situación demográfica actual de la Ciudad de México datan de mucho tiempo atrás. El crecimiento económico del país ha venido de la mano de la urbanización de la sociedad mexicana. Durante la primera mitad del siglo xx, la política pública buscaba la concentración de la producción nacional en la capital del país. Posteriormente, la creación de empresas estatales y el aumento del gasto público en beneficio de la clase trabajadora, provocó la migración de más personas por la demanda laboral y las oportunidades que existían en el Distrito Federal. Estas circunstancias explican que el Distrito Federal, sea la entidad federativa que aporta mayor cantidad al Producto Interno Bruto del país, con el 17.7 por ciento, casi el doble que el Estado de México, que es el segundo lugar y aporta un 9.2 por ciento.10 Asimismo, es la entidad federativa que recauda la mayor cantidad de ingresos propios, así como de impuestos federales. A pesar de ello, no se puede pasar por alto que —como se ha comentado anteriormente— los habitantes de la Ciudad de México cohabitamos con las sedes de los poderes Federales, lo cual trae aparejado una serie de gastos, que por las características de capitalidad, debemos cubrir los que habitamos en este territorio. La Ciudad de México es domicilio de la gran mayoría de las oficinas del gobierno Federal, de los centros culturales más importantes, en su territorio se encuentran todas las embajadas, cuenta con la mayor cantidad de universidades públicas y privadas, institutos de investigación y es el centro de negocios más importante del país. Esta condición, de ser la capital del país, genera gastos específicos. La Ciudad de México cubre los gastos de seguridad de las embajadas y repre10 Instituto Nacional de Geografía y Estadística (inegi). (2010). “Cuentas Nacionales de México”. En Producto Interno Bruto por entidad federativa 2001-2009. México: inegi. 248 • Arely Gómez González sentaciones diplomáticas; subsidia el costo del transporte público, no solo de sus ciudadanos, sino de todos los que diariamente ingresan a la Ciudad; debe cubrir las afectaciones por las marchas, manifestaciones y bloqueos, que en su mayoría están dirigidas a órganos federales; absorbe la falta de pago por predial de las dependencias federales, universidades, centros educativos y la red de salud federal, tomando en cuenta que una gran parte de sus usuarios no son habitantes de la ciudad y por lo mismo no aportan para solventar estos gastos. Es por esto que se ha señalado la importancia de considerar un sistema de compensación a favor del Distrito Federal, que retribuya a la ciudad las erogaciones ocasionadas por ser capital y sede de los poderes de la Unión, adicionalmente a la residencia de sus propios poderes locales. En la experiencia comparada, podemos encontrar varios ejemplos que nos permiten dar cuenta de la manera en que varias capitales de otros países, que tienen una estructura de gobierno federal al igual que nuestro país, han resuelto esta situación. Me enfocaré en los casos de Washington D.C., Buenos Aires y Berlín. En el caso de Washington D.C., de conformidad con el numeral 17 de la novena sección del artículo primero de la Constitución de los Estados Unidos de América, el Congreso tiene facultad para legislar en forma exclusiva en todo lo referente al Distrito que se convierta en sede del gobierno de los Estados Unidos. La enmienda 23 de esta Constitución permite que los ciudadanos de Washington D.C. puedan votar por electores para la elección del presidente y del Vicepresidente. La situación administrativa de la ciudad es compleja, ya que se comparte por el alcalde con distintas instituciones y órganos del gobierno, tanto federal como del Congreso de los Estados Unidos.11 De acuerdo con el Mtro. Reyes Zúñiga, el Distrito de Columbia recibe 11 billones de dólares al año y otros pagos federales para proveer servicios estatales y locales.12 Serrano, O. (2011). La Reforma Política del Distrito Federal. México: Plaza y Valdés, p. 239. Reyes, M. (2011). La creación de un Fondo de Capitalidad: Una propuesta para reconocer el valor de la Ciudad de México. México: Tecnológico de Monterrey, p. 41. 11 12 Estado 32 o Ciudad Capital • 249 El artículo 129 de la Constitución de la Nación Argentina señala que la Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Asimismo se establece que una Ley garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la Ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación. La redacción de este artículo data de una reforma de 1994, en la que se garantizó completamente la autonomía de la ciudad, evitando las disparidades que presentaba respecto de las demás provincias. La naturaleza jurídica de Berlín es la de un Estado-Capital para la República Federal de Alemania. Al igual que Hamburgo y Bremen son una Ciudad-Estado dueña de todos los derechos y prerrogativas propias del resto de los estados federados.13 En el artículo 22 de la Ley fundamental de la República Federal de Alemania, se señala que la representación de la totalidad del Estado en la capital Federal incumbe a la Federación y su regulación se hará por una Ley Federal en la que se establece que recibe un pago extraordinario por esta circunstancia. El sistema fiscal en México, como República Federal, implica la concentración recaudatoria en la autoridad hacendaria nacional. Al ceder parcialmente las entidades federativas sus atribuciones tributarias, se crearon las participaciones federales que son el mecanismo presupuestario diseñado para transferir a los Estados y municipios recursos que les permitan fortalecer su capacidad de respuesta y atender demandas específicas de gobierno. Un estudio del Instituto Mexicano para la Competitividad de 2012,14 señala que la diferencia entre el potencial recaudatorio de las entidades con la recaudación efectiva, es muy grande. En el caso del Distrito Federal, se señala que las obligaciones financieras igualan al monto de las transSerrano, O. (2011). La Reforma Política…Op. cit., p. 221. Índice de competitividad estatal 2012. ¿Dónde quedó la bolita? Instituto Mexicano para la Competitividad, A. C. 13 14 250 • Arely Gómez González ferencias que recibe la Federación, por lo que se considera como una nota negativa en términos de autonomía fiscal. Recientemente, como muestra de la voluntad política y constante intención de mejorar la infraestructura y la prestación de servicios que ofrezcan una mejor calidad de vida para los habitantes del Distrito Federal; al aprobar el presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal 2014, la Cámara de Diputados creó un Fondo de Capitalidad por un monto de tres mil millones de pesos para la Ciudad de México, que tiene como propósito destinar recursos específicos, para compensar por los gastos generados en atención a su condición de sede de los poderes de la Unión y capital del país. Este es el primer paso que reconoce la necesidad de revisar el status jurídico de la Ciudad de México, no solo para garantizar de mejor manera los derechos políticos de sus ciudadanos, sino para resolver de forma equitativa y eficiente la falta de presupuesto para cubrir la gran cantidad de necesidades de los capitalinos. Una ciudad transparente y que rinda cuentas Sin duda una de las demandas ciudadanas más constantes en la Ciudad de México y en todo el país, es la apertura del gobierno mediante mecanismos de rendición de cuentas y transparencia eficientes. El Distrito Federal, por la complejidad de su administración y la naturaleza jurídica sui generis con que cuenta, representa un ejemplo especial en el que se puede notar una evolución positiva, pero también la existencia de rezagos en la materia. Como se ha comentado con anterioridad, la densidad poblacional y la relevancia de la actividad económica, política y social que acontece día a día, han sido el contexto ideal para que los movimientos sociales a favor de la participación ciudadana y la apertura gubernamental, tengan mayor peso en la agenda política local y nacional. Estado 32 o Ciudad Capital • 251 Posterior a la aprobación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental del año 2002, el Distrito Federal expidió en 2003 su Ley local en la materia. Esta primera Ley, como lo señala el Mtro. Oscar Guerra Ford,15 tenía varias imprecisiones que se trataron de atender con reformas posteriores sin que el resultado fuera suficiente. Con las modificaciones del 7 de julio de 2007 al artículo 6º Constitucional, en las que se establecieron reglas específicas para la protección del derecho a la información, aplicables a la Federación y a todas las entidades federativas, incluido el Distrito Federal, se vio la necesidad de expedir una nueva Ley local. En marzo de 2008 se derogó la primera Ley y se promulgó la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal, que es la que actualmente está vigente. Como resultado de la aplicación de esta Ley, la ciudad ha estado sujeta a un escrutinio constante. Los resultados son, en términos generales positivos. De acuerdo a la métrica de Transparencia 2010 elaborada por el Centro de Investigación y Docencia Económicas; el Distrito Federal es el primer lugar en transparencia, de acuerdo a varios parámetros medidos como son la normatividad, los portales de transparencia, usuario simulado y capacidades institucionales. El InfoDF es, hoy por hoy, el órgano garante más eficiente con el mayor número de solicitudes contestadas. Las reformas que se hicieron en 2008, respondieron de manera oportuna a la modificación constitucional. Al incorporar lo relativo a la protección del derecho a la información, el Distrito Federal comenzó a subsanar los matices negativos para corregir y emprender un camino que presenta puntos positivos que deben ser reconocidos. No obstante lo anterior, de acuerdo con el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno 201016 elaborado por Transparencia Mexicana, el 15 Guerrero, S. (2006). “Claroscuros de la transparencia en el D.F“.. En Horizontes en el escrutinio de la gestión pública. México: Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. 16 http://www.tm.org.mx/wp-content/uploads/2013/05/01-INCBG-2010-Informe-Ejecutivo1.pdf 252 • Arely Gómez González Distrito Federal se encuentra como la Entidad Federativa con mayor percepción de corrupción. Hoy nos encontramos ante una nueva etapa en la protección del derecho a la información en todo el país, que tendrá repercusiones positivas en el Distrito Federal. En atención a las diferencias normativas y la desigualdad de resultados entre las entidades federativas, se ha propuesto una Reforma Constitucional en materia de transparencia que busca homologar y crear un Sistema Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. La base de esta reforma está en otorgar autonomía constitucional al órgano garante federal, y también a los de las entidades federativas. Esto representa un mandato constitucional que exige la apertura gubernamental en todos los poderes y órganos del Estado mexicano, así como en los tres niveles de gobierno. Con la reforma aprobada por el Senado y la Cámara de Diputados en noviembre de 2013, los Estados deberán establecer organismos autónomos, especializados, imparciales y colegiados que serán responsables de garantizar el derecho de acceso a la información y protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados. De esta manera el Sistema Nacional estará conformado por el organismo federal y los organismos locales, y se contempla el establecimiento de dos figuras que le darán dinamismo y consistencia: en primer lugar, la facultad que tendrá el organismo federal para atraer asuntos de las entidades federativas de oficio o a petición de los propios organismos locales y, en segundo, la posibilidad que tendrán los particulares de interponer recursos ante el instituto nacional por las resoluciones que fallen los organismos locales.17 Con esta reforma, se están sentando las bases para un sistema de rendición de cuentas que ciudadaniza la gestión pública como un tema de relevancia para todos. La Ciudad de México tiene la oportunidad de Estas figuras serán desarrolladas en la Ley General y en las reformas a la Ley Federal. 17 Estado 32 o Ciudad Capital • 253 tomar, de nueva cuenta, la delantera y garantizar que, mediante la participación entusiasta de sus habitantes, se sigan ganando espacios hacia una ciudadanía plena que reconozca todos los derechos de los ciudadanos de esta gran ciudad. Necesidad de una reforma estructural A pesar de las conquistas democráticas de los habitantes de la Ciudad de México, hoy existen consensos no solo entre los actores políticos, sino, fundamentalmente entre los capitalinos, en el sentido de que la organización jurídica política del Distrito Federal, es contradictoria aún con los postulados de un Estado Federal. La eficaz participación democrática de los habitantes de la Ciudad de México, en la elección de sus autoridades, así como en la construcción de las instituciones de gobierno local, ha sido una permanente aspiración de sus ciudadanos. Además de ser considerado uno de los centros de desarrollo económico más importantes de México, como ya se mencionó, el Distrito Federal cuenta con la mayor concentración urbana del país, e incluso podría decirse que su capacidad se encuentra rebasada. El propósito del Gobierno Federal de trabajar con las instancias locales, así como con los partidos políticos más representativos, para otorgar un régimen jurídico actual y eficiente al Distrito Federal, responde al reclamo de los habitantes de la propia Ciudad de México, que invocan la necesidad de contar con una serie de derechos de participación política más amplios, y con instituciones que garanticen el pleno ejercicio de los mismos. En ese contexto, es de destacarse que en el México de hoy existe alternancia en todos los órdenes de gobierno, una auténtica división de poderes y una sana pluralidad partidista; por tanto, el federalismo debe ser una realidad y no un mero ideal. 254 • Arely Gómez González Ante tales circunstancias y buscando en todo momento impulsar cambios que generen mejores condiciones de vida para los habitantes del Distrito Federal, se propuso emprender las acciones necesarias para transitar del sufragio efectivo al gobierno eficaz. El 2 de diciembre de 2012 se dio a conocer el Pacto por México, que constituye un acuerdo político inédito consensado entre el presidente Enrique Peña Nieto y los tres principales partidos políticos de México: pri, pan y prd, con el objeto de definir las bases de los grandes cambios que el país requiere, los cuales pueden ser englobados en cinco capítulos: sociedad de derechos; crecimiento económico: empleo y competitividad; seguridad y justicia; transparencia, rendición de cuentas; combate a la corrupción; y gobernabilidad democrática. El documento se caracteriza por contener un listado de temas sobre los que se alcanzaron acuerdos de trabajo conjunto; consigna 95 compromisos específicos, dentro de los cuales destaca el marcado con el número 91 denominado: Reforma del Distrito Federal. Con base en lo anterior, dicha reforma se instaló en la Mesa 7, constituida por un grupo de trabajo plural que incorporó las posiciones de los diferentes actores políticos involucrados. Así se formó una Comisión Técnica integrada por un representante del Gobierno del Distrito Federal, a través de la Unidad para la Reforma Política del Distrito Federal; de la Oficina de la Presidencia de la República; de la Comisión del Distrito Federal en la Cámara de Diputados; de la Cámara de Senadores; y por los tres partidos políticos más representativos de nuestro país: pri, pan y prd. En virtud de lo anterior, resulta indispensable avanzar en los consensos sin perder de vista que, en todo intento de reforma para el Distrito Federal, se deben atender dos dimensiones: darle carácter de entidad federativa y considerar que al mismo tiempo es sede de los poderes federales. Para lograr una reforma efectiva que mejore la condición jurídico política del Distrito Federal, deben contemplarse diversos aspectos que resultan fundamentales: Estado 32 o Ciudad Capital • 255 En primer lugar, el fortalecimiento de los órganos de autoridad del Distrito Federal, que permita desarrollarse como poderes plenos a través de un modelo de autogobierno con competencia propia; capacidad de organización y autogestión dejando claros los puntos de interacción con los poderes Federales, evitando su recíproca interferencia. En este sentido no deberá dejarse de lado, la ampliación de las funciones legislativas de la Asamblea del Distrito Federal, permitiendo su inclusión como parte del poder revisor de la Ley fundamental, y concediéndole facultad de iniciativa en todas las materias que sean competencia del Congreso de la Unión. Por otro lado, se deberá avanzar en la pluralidad y transparencia de las Delegaciones, a tal grado, que la voluntad de la ciudadanía se vea reflejada en las elecciones, incluyendo los intereses de las minorías, pero sobre todo, garantizando la transparencia y la rendición de cuentas por parte de quienes ejercen el poder en éstos órganos de administración. Aún cuando el Estatuto de Gobierno prevé la participación ciudadana como un derecho de los ciudadanos del Distrito Federal, esta participación tiene poco efecto vinculatorio en la toma de decisiones de las acciones del gobierno, así como en el ejercicio del presupuesto público. Por ello, se estima que no es completamente necesario que las Delegaciones se conviertan en Ayuntamientos; bastaría con encontrar un sistema de gobierno colegiado, que garantizara en su toma de decisiones, el reflejo de la voluntad de los electores. Finalmente, el Distrito Federal debe entenderse como una gran ciudad, que es el centro de una amplia metrópoli, en la cual no solo habitan casi nueve millones de personas, sino transitan, laboran, estudian y coexisten más de veinte millones de mexicanos; por tanto, es indispensable que exista coordinación entre los gobiernos de la zona metropolitana. Es necesaria la implementación de normas secundarias que aseguren la debida cooperación de los distintos entes de gobierno, que constituya una política de planeación que dé sustentabilidad y bienestar no solo para 256 • Arely Gómez González los habitantes, sino también para quienes laboran y transitan en el Valle de México y su zona metropolitana. Con nuevas reglas y mejores leyes, juntos: gobierno, legisladores y ciudadanos, tendremos posibilidades de dotar a los habitantes de esta gran metrópoli, de mejores condiciones de vida, de una ciudadanía plena y de un mayor bienestar. La Reforma Política del Distrito Federal: un detonador del federalismo mexicano del siglo xxi J. Alberto Aguilar Iñárritu* A la luz de las transformaciones que la democracia mexicana exige para profundizar y consolidar su vigencia, una de las asignaturas pendientes en la imprescindible tarea de actualizar las instituciones de la República, es la de construir el federalismo del siglo xxi. En México el federalismo ha sido una fórmula eficaz para unir a la nación, en el gobierno de su territorio, sin lastimar su diversidad, por eso ha formado parte del equipaje ideológico de sus vanguardias liberales progresistas. El federalismo fue el producto esencial del primero de los tres grandes pactos de poder que han soportado nuestra edificación institucional durante 200 años: el de Guadalupe Victoria que nos permitió ser nación; el segundo fue conformado desde Juárez hasta Díaz, dándonos un Estado y el tercero, creado con Obregón, Calles, Cárdenas, dándonos un régimen para gobernar la Revolución, hasta concluir su vigencia en 1982. Desde entonces nos encontraos en la búsqueda del cuarto pacto de poder de nuestra historia: el de la República de la democracia. El federalismo es una forma de gobierno, que no de Estado, una técnica para organizar los poderes públicos, dice José Barragán,1 que el Senado de *Presidente del Instituto de Desarrollo Político, Ideológico y de Capacitación de la cnop del pri. 1 Barragán, J. (2007). “Federalismo Mexicano”. En Visión histórico- constitucional. México: UNAM. 259 la República sintetizó el 27 de abril de 2006,2 en un principio que expresa con precisión su substancia: Unir sin fusionar y diferenciar sin dividir. Es una feliz solución que resuelve el debate de la coexistencia entre dos soberanías, la federal y la local, y que hoy, nos da la pauta para superar el verticalismo que sigue sufriendo el federalismo desde el siglo pasado, y que lejos de ser desmontado con el advenimiento de la democracia, en bien del desarrollo equitativo y competitivo del país, en el último lustro ha retomado vigor en forma de crecientes determinaciones centralistas del gobierno federal, tanto a nivel del Ejecutivo, como del Legislativo. Desde el federalismo fundacional de 1824, al liberal de 1857 y de ahí al denominado por algunos autores federalismo unitario,3 que se consolida a partir de 1917 y cuya principal característica es que asume ser una soberanía superior a la suma de los estados.4 la práctica política y la interpretación 2 Véase Dictamen de las comisiones de Puntos Constitucionales, de Federalismo y Desarrollo Municipal, de Salud y Seguridad Social, de Estudios Legislativos, de Estudios Legislativos Primera y de Estudios Legislativos Segunda, sobre reformas constitucionales en materia de federalismo. Entre otros intervinieron los Senadores: César Camacho Quiroz, por las comisiones, para fundamentar el dictamen, quien presento propuestas de modificación. César Jáuregui Robles, pan. David Jiménez González, pri . Raymundo Cárdenas Hernández, pri. Jesús Galván Muñoz, pan. Juan José Rodríguez Prats, pan. Manuel Bartlett Díaz, pri. Carlos Madrazo Limón, pan. Dulce María Sauri Riancho, pri. Oscar Luebbert Gutiérrez, pri. Alfredo Reyes Velázquez, pan. Juan José Rodríguez Prats, pan. Jorge Zermeño Infante, pan. Jueves 27 de abril de 2006. Tercer Año de Ejercicio. Segundo Periodo Ordinario. 3 El federalismo unitario: Su origen y sostén fue el presidencialismo propio del régimen de partido hegemónico; no obstante el arribo de la alternancia, este sigue vigente, lo cual comprueba que no se ha profundizado la democracia, ni se han actualizado en consecuencia sus instituciones; su principal característica es que la soberanía de éste es superior a la suma de los estados; su forma de operación es introducir un ordenamiento administrativo piramidal por el cual los órdenes estatal y municipal quedan subordinados y dependientes del nivel federal central. Superar esta forma añeja de federalismo resulta inaplazable, toda vez que sin un esquema que otorgue una mayor soberanía a los estados y a los municipios y no simplemente una mayor desconcentración administrativa, estos no podrán constituir los agentes activos del desarrollo que necesita México para aprovechar a cabalidad y potenciar, las ventajas competitivas de todos, de cada uno de ellos, y de sus posibles grados de asociación, en el entorno global. Para más sobre el concepto véase Monreal, R. (2004). Origen, evolución y perspectivas del federalismo mexicano. México: Porrúa. 4 Una práctica de gobierno que, como muchas otras reminiscencias pre-transicionales, no solo se niega a morir, sino que en los últimos doce años se mezcló con otra práctica de gobierno, una suerte de centralismo-confederacionista, minimalista, opaco y dilapidador. 260 • J. Alberto Aguilar Iñárritu doctrinaria, fueron prohijando una tendencia hacia la preeminencia del gobierno federal sobre los estatales y de estos con respecto a los municipales. Varias mutaciones institucionales soportaron este proceso, la más importante de ellas, el cambio de sentido a la denominada cláusula residual, condensada en el artículo 124 de la Constitución, que giró 180 grados su razón original para convertirse en fundamento de la creciente preeminencia federal sobre lo local. Si bien su redacción en esencia no ha variado desde Mariano Otero, y su texto enuncia que Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados,5 si lo hicieron el cúmulo de facultades y atribuciones que se fueron añadiendo al gobierno federal, quién de manera concomitante a través de la presión a los gobiernos estatales, fue homogenizando y limitando sus facultades concurrentes y muchas otras más, para generar la articulación inversa que padece el federalismo mexicano, donde las atribuciones se otorgan, del centro a la base y no en sentido inverso como supone su naturaleza. El federalismo fue adquiriendo entonces un sentido más administrativo que político, hasta diluir la virtud ecualizadora y equilibrante de esta cláusula, que fue establecer con precisión las reglas de la coexistencia del mandato soberano que el pueblo otorga a dos instancias de gobierno: la federal y la estatal, y por extensión a la municipal. La base del artículo 124 constitucional, es que el pueblo habita el territorio en comunidades que conforman a los municipios y a los estados, no existen por tanto habitantes federales;6 en el ejercicio de su soberanía, 5 La esencia de esta norma se remonta al voto particular de Mariano Otero en el Acta de Reformas del 21 de mayo de 1847, donde establecía que: Los Poderes de la Unión derivan todos de la Constitución, y se limitan solo al ejercicio de las facultades expresamente designadas en ella misma, sin que se entiendan permitidas otras por falta de expresa restricción. Una inteligente fórmula que rescataba las posiciones de diferentes diputaciones provinciales, —como las de Jalisco, Yucatán, Veracruz y Querétaro—, que defendieron en los debates de 1824 y que nació con el fin de regular la excesiva gravitación del Congreso de la Unión de entonces sobre los gobiernos estatales en 1847. 6 Véase Barragán, J. (2007). “Federalismo Mexicano”. Op. cit. Con razón especifica que no hay habitantes federales, sino comunidades originarias, ni tampoco territorio original- La Reforma Política del Distrito Federal • 261 el pueblo otorga a sus gobiernos la titularidad de los derechos de su representación y les ordena unirse en el pacto federal, pero sin por ello perder sus prerrogativas en el mantenimiento de todos los demás derechos y en la continua ampliación de los mismos. Es decir, al dotar a la Federación de atribuciones exclusivas y limitadas a través de la Constitución General de la República, las comunidades que conforman los municipios y los estados, no solo conservan —en una suerte de libertad negativa—, la titularidad de sus derechos vigentes para su propio ejercicio y disfrute, sino también sus facultades para crear nuevos derechos, un atributo que en stricto sensu la Federación no posee, pero si ejerce mediante las continuas modificaciones que se han hecho al texto constitucional, en particular al artículo 73 de la Constitución. De ahí que a partir del último cuarto del siglo siglo xx, xix y durante todo el el incremento de las facultades de la Federación haya sido cons- tante junto con el sometimiento de la autoridad local. Primero en aras del orden y el progreso, luego en la reconstrucción nacional del programa social,7 y ahora en el siglo xxi respecto a la seguridad nacional y otras consideraciones, como veremos más adelante. La concentración de los recursos, centralizó también la política pública, su administración y hasta la designación vertical de los cargos de elección popular; así se consolidó el federalismo unitario, que se debía apoyar en el rol fundamental que desempeñaba el partido hegemónico para dinamizar políticamente ese modelo de federalismo, y en consecuencia poder procurar los equilibrios que no eran capaces de lograr el sentido administrativista que se le había dado. Paradójicamente con el arribo de los gobiernos de la primera alternancia, lejos de desmontarse el verticalismo administrativista del federalismo mexicano para corregir su distorsión centralista, se puso en práctica una mente federal, sino el otorgado por los Estados para el asentamiento de los poderes de la unión. Asunto de particular importancia ante los debates actuales sobre la plena autonomía de la Ciudad de México. 7 Véase Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez”, J. Alberto Aguilar Iñárritu, Guadalajara, Jalisco, 17 de junio de 2013. 262 • J. Alberto Aguilar Iñárritu variante del mismo, mucho más nociva: el centralismo-confederacionista. Por un lado se excluye a los poderes locales de la toma de decisiones en asuntos tan importantes como la seguridad, mientras que por otro, se toleran tendencias locales casi autárquicas, como por ejemplo en materia financiera, y se consolidan las concepciones minimalistas del Estado, con el consiguiente abandono de políticas de desarrollo regional, en serio detrimento de la competitividad, la justicia social y la seguridad de las regiones de México. Este es también el contexto del polémico debate actual sobre la transformación del Instituto Federal Electoral en un Instituto Nacional Electoral, que debiera llamarse Central Electoral. En fin, se ha hecho a un lado la decisión correcta de fortalecer a los estados y a los municipios como base de la solidez de la nación, y de un Estado fuerte que resulta del reparto equitativo y sustentable de atribuciones y competencias entre sus partes. México no necesita de un gobierno central imponente que a final achica no solo el tamaño y el potencial del país, sino su viabilidad misma,8 lo que requiere es detonar el concurso de la mayoría de los mexicanos en el diseño y en la implementación de las soluciones nacionales. Lo deseable es que bajo el principio de máxima proximidad del ciudadano con la autoridad, en el nivel local se atiendan los asuntos locales con plena flexibilidad y sin más restricciones que las explícitamente pactadas en el acuerdo federalista. Que aflore la creatividad política y, en su caso, se puedan desplegar nuevos derechos e instituciones con atribuciones específicas para satisfacer las demandas de sus ciudadanos. Todo lo cual exige fortalecer esas capacidades regionales atrofiadas durante muchos años por el centralismo de hecho, que sigue sufriendo el federalismo mexicano (...) La médula de un federalismo eficaz reside en alcanzar un diseño competencial equitativo, cooperativo e incluyente. Avanzar hacia una democracia de resultados, demanda hoy un nuevo equilibrio en materia de relaciones intergubernamentales. Su óptima funcionalidad requiere que los estados y los municipios cuenten con amplios espacios de autonomía frente al gobierno central para poder gestionar de acuerdo con su diversidad la Idem. 8 La Reforma Política del Distrito Federal • 263 resolución de sus asuntos; estimular la cooperación y la coordinación como fórmula de la relación entre el gobierno nacional y cada gobierno local; y también para hacer lo propio entre los gobiernos locales, de manera horizontal.9 Es decir, no solo se necesita estimular la creación de nuevos núcleos de desarrollo e interacción política regional, sino abrir la puerta a la creación de más niveles de gobierno, para poder gestionarlos adecuadamente y así potenciar y aprovechar, tanto a nivel del mercado interno, como del mercado global, las ventajas competitivas de las cuencas regionales y de las áreas metropolitanas y comarcales del país. Es el caso de impulsar la creación de un cuarto nivel de gobierno destinado a las áreas metropolitanas donde vive la gran proporción de los mexicanos, y también de modificar los artículos 115, 116, 117 y 122 constitucionales, en el marco de la nueva constitucionalidad democrática, para permitir las alianzas o asociaciones entre estados y entre municipios porque son vitales para desarrollar al México de sus regiones.10 Así mediante un federalismo robusto y cooperativo, debemos propiciar gobiernos locales fuertes y eficaces como base de una nueva estatalidad de responsabilidades compartidas que reconozca, respete y asuma las diferencias para determinar políticas públicas. Por otro lado, la lógica misma de la globalización ha proyectado exponencialmente el número y la diversidad de actores que determinan las relaciones internacionales. Hoy las entidades federativas y los municipios son agentes estratégicos en Idem. En doscientos años de vida independiente, apenas hace unos meses ha nacido el primer eje transversal de comunicación regional con la terminación de la carretera Matamoros-Mazatlán que unirá al noreste con el noroeste del país. El otro eje concebido desde hace muchos años sigue en espera de ser resuelto para unir al Pacífico con el Golfo de México, a través de los Estados de Oaxaca y Veracruz, en el Istmo de Tehuantepec. Para dimensionar este ejemplo, baste recordar que a finales de la década de los años 60 del siglo xix , los Estados Unidos lograron conectar la comunicación trasversal de ese país y conquistar el “salvaje” oeste mediante la conclusión de su primer ferrocarril transcontinental, que fue inaugurado en la famosa ceremonia del “Golden Spike”, lo cual constituyó un gran detonador del mercado interno y también de la conectividad de esa nación con internacionalización económica del mundo de entonces. 9 10 264 • J. Alberto Aguilar Iñárritu materia de cooperación global, sin por ello afectar las restricciones constitucionales en los asuntos explícitamente reservados al gobierno federal.11 Es el momento de asumir la globalidad de nuestra ciudades como centro de interacción competitiva al interior de México y con el mundo. El propósito es cumplir en sus términos el artículo 41 constitucional: El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal. Para lograrlo a plenitud, es menester decidirnos a construir el federalismo democrático del siglo xxi bajo los parámetros de siete criterios bá- sicos: subsidiaridad, coordinación, compensación, cooperación, transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana. Otras tres alteraciones institucionales que han dañado al federalismo son; una: el control federal de la materia fiscal, columna vertebral del Estado, que paternalistamente subordinó e irresponsabilizó a los estados y a los municipios, respecto de un quehacer principal de todo pacto político fundante. Por ello el nuevo federalismo que necesitamos, demanda la revisión del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en el marco de una nueva Convención Nacional Hacendaria. Dos: la prohibición a la reelección inmediata de alcaldes, que fortaleció el verticalismo político del sistema, y tres: la conversión de la Ciudad de México en un entidad administrativa del Ejecutivo Federal. Existen numerosos foros birregionales, entre otros, la Conferencia de las Californias, Arizona-Sonora, la Conferencia del Estados del Golfo, los Acuerdos Tabasco-Petén para el Desarrollo Fronterizo Integral, así como múltiples hermanamientos y asociaciones culturales, comerciales y de mutuo apoyo entre áreas metropolitanas, municipios y ciudades de México y sus pares a nivel mundial. Una buena parte de los estados mantienen “Casas” en Estados Unidos para la atención de sus asuntos comerciales y sobre todos de los paisanos migrantes que, oriundos de esas entidades federativas, residen allá. 11 La Reforma Política del Distrito Federal • 265 Respecto de esta última, después de muchos años de avances progresivos para restituirle sus derechos abrogados a la comunidad de habitantes de la Ciudad de México, hoy se ha fortalecido un consenso plural favorable a la Reforma Política de esta entidad. En ese sentido, la importancia de esta transformación constituiría un detonador de la revisión progresista del andamiaje federalista para fortalecerlo y que sea capaz de encarar positivamente sus retos en el siglo xxi. Su ruta se conforma de dos procesos distintos y confluyentes, el primero, de carácter congresual como es la reforma al artículo 122 de la Constitución, que implica a su vez la modificación de muchos otros artículos, y que constituye la base de la plena autonomía de la entidad, y de una nueva forma de relación con la residencia de los poderes federales. El segundo; es la elaboración de la Constitución de la Ciudad de México, un asunto que a nuestro criterio corresponde definir e instrumentar a la ciudadanía de esta entidad y a los mecanismos de representación que ella disponga. La relación entre ambos procesos, es también un significativo tema de la negociación plural para llegar a un acuerdo que satisfaga, tanto los criterios de la Federación respecto de su lugar de residencia, como de la Ciudad de México, en su calidad de comunidad autónoma para la gestión de sus asuntos internos, además de capital federal. De la habilidad política que demuestren las partes, en este caso el Congreso de la Unión y los poderes de la Ciudad para acordar una ruta consistente, dependerá no solo la velocidad, sino la viabilidad de la Reforma Política del Distrito Federal. Al respecto se pueden discurrir tres posibilidades, dos extremas y una concertada, la primera extrema, consiste en que el Congreso de la Unión pretendiera definir la Constitución de la Ciudad de México como parte de la reforma al 122 y correlativos; la segunda también extrema, es que la Ciudad de México proyectara una Reforma Constitucional para su plena autonomía, que le permitiera desahogar su proceso de constituyente sin considerar ningún criterio de la Federación. La posición intermedia, como escenario más viable, supondría que la reforma al 122 contuviera 266 • J. Alberto Aguilar Iñárritu también una expresión negociada de los puntos de vista de la Federación, al tiempo que se garantiza la plena soberanía de los habitantes de la Ciudad de México, para determinar su nueva constitucionalidad. En este punto desde luego, tiene un sitio preponderante por definir, qué modelo de entidad plenamente autónoma es mejor adoptar para la Ciudad de México. Las versiones tradicionales hablan de constituir un estado que le restituya sus municipios a la entidad, en la lógica institucional de cualquiera de las otras 31 entidades firmantes del pacto federal. Otras posiciones prefieren hablar de una ciudad autónoma capital federal, con plenos poderes y atribuciones constitucionales, que cuente con una mayor flexibilidad para gestionar sus demarcaciones territoriales —hoy todavía mal llamadas delegaciones políticas— porque consideran que la lógica municipal le sería ineficaz a esta Ciudad que opera como un todo integrado, lo cual podría dañar seriamente su eficiencia administrativa y la eficacia política y social de su gestión gubernamental. En ambos casos es obligado prever la elaboración de un estatuto de capitalidad que regule la relación entre la Federación y la nueva entidad federativa. En efecto el tema de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, conforman uno de los puntos estratégicos de toda definición. El primer criterio para determinar qué hacer con ellas, es lograr la máxima proximidad del ciudadano con su gobierno, de ahí que resulte fundamental hacer crecer su número para que cada demarcación no exceda 500 mil habitantes, lo cual implicaría pensar en 25 o 30 órdenes de gobierno territorial de este tipo. El segundo criterio es garantizar la participación de los ciudadanos en su gestión, donde los presupuestos participativos deben tener un lugar de preponderancia. El tercero tiene que ver con la transparencia y la rendición de cuentas, aspecto sobre el cual se debate fuerte en la intención de asegurar el mejor mecanismo para lograr este fin; hay quienes hablan de conformar fuertes consejos ciudadanos vinculantes que constituyan un foro privilegiado para la rendición de cuentas, además de desempeñar algunos roles importantes en la toma de decisiones de los ejecutivos de cada demarLa Reforma Política del Distrito Federal • 267 cación territorial. El gran riesgo que se debe a toda costa evitar, es el pernicioso clientelismo electoral que se padece en la Ciudad y ante lo cual estos consejos o cualquier otra fórmula similar deben quedar blindados. Con relación al proceso de nueva constitucionalidad, existe un amplio consenso en que éste debe ser el resultado de un amplio ejercicio de ciudadanía integral, civil, política, económica y social. Los derechos de ciudadanía de primera, segunda y tercera generación, deben constituir la base de la articulación del nuevo texto constitucional de la Ciudad México, y en esta medida honrar el carácter de esta entidad, otorgado por su comunidad, como una de las más modernas y cosmopolitas del país. De esta manera la Constitución, desde nuestra perspectiva, debe ser la ciudad autónoma, capital federal, como nuevo adjetivo de esta entidad, que precederá a la conmemoración del centenario de la Constitución General de la República, siendo una oportunidad para replantearnos su revisión integral ampliamente requerida, ya que sus múltiples reformas han tendido a desnaturalizarla, porque carece sobre todo en materia de régimen de gobierno, de los atributos necesarios para normar nuestra vida pública en la democracia. Los tiempos para realizar este proceso, habían sido previstos que iniciaran en el periodo ordinario de sesiones del Congreso de la Unión, que está por finalizar. La dinámica propiciada por las múltiples reformas que se están procesando, originaron su retraso. En todo caso no debe perderse de vista que el 2015, sería un buen año para conformar el poder constituyente de la Ciudad de México, a partir de establecer algún artículo transitorio creado con motivo de la reforma al artículo 122 constitucional y correlativos, lo cual implicaría aprovechar el 2014 a cabalidad para resolver los dos trayectos de la Reforma Política del Distrito Federal ya referidos, y así contribuir decididamente al edificar el federalismo mexicano del siglo xxi. Sí a la Reforma Política del DF: una oportunidad democrática para el desarrollo de los capitalinos Ivonne Ortega Pacheco* La larga discusión política sobre el gobierno y la conformación institucional del Distrito Federal (el Constituyente de 1824, tras la adopción del federalismo, estableció formalmente ciertas características de la residencia de los supremos poderes de la Unión)1 ha tenido un renovado, algunos dicen definitivo, impulso. A la luz de la problemática que evidentemente aqueja a la capital del país desde el punto de vista urbanístico, económico y político, que hacen del asunto un tema social, la demanda no solo se justifica sino también se presenta clara y oportuna. No es casual la reaparición de propuestas de reforma, dados los signos de transformación derivados del Pacto por México, instalado el 2 de diciembre de 2012 por acuerdo del Poder Ejecutivo Federal y los principales partidos en el país: de entonces a la fecha, se han sucedido propuestas y trabajo legislativo, resultados concretos, en diversos ámbitos de la vida nacional, y era casi natural que la oleada de cambios permeara hacia otros temas. La conciencia de una identidad propia, es clara por parte de los habitantes del Distrito Federal, aún cuando el fenómeno metropolitano tiende a diluir esta característica en los lindes del territorio, cuando se mezcla con el ser de otras regiones que son de antiguo vecinas, e incluso rivales *Secretaria General del cen del pri. 1 Se facultó al Congreso a elegir ese lugar de residencia de los poderes federales, y ejercer en su distrito las atribuciones de Poder Legislativo; también podía cambiar dicha residencia, si fuese necesario. 269 de los pueblos que originariamente se establecieron en lo que hoy es la mega-urbe. Sin embargo, no podemos decir que la capitalidad del DF haya sido siempre igual: en 1836, las Siete Leyes centralistas desaparecieron el Distrito Federal e incorporaron su territorio al Departamento de México; en 1847, al restablecerse el federalismo, reaparece el Distrito Federal e incluso se le otorga la elección de dos senadores, lo que lo equipara en ese aspecto a los estados de la Unión;2 en 1853 Santa Anna crea un Ayuntamiento capitalino para el gobierno de la ciudad; la Constitución de 1857 prevé la elección popular de autoridades políticas, municipales y judiciales, así como la creación del Estado del Valle de México en el territorio del Distrito Federal, en caso de que dejase de ser sede de los poderes federales; en 1899 el Congreso de la Unión estableció límites entre el D.F., Estado de México y Morelos, así como la organización territorial de la capital en municipalidades. En 1903, Porfirio Díaz reconoce al Distrito Federal como parte integrante de la Federación, aunque el gobierno del mismo recae en el Ejecutivo Federal a través de Gobernación y la Secretaría de Estado; la Constitución de 1917 reconoce el régimen municipal del Distrito y los territorios federales, y establece su gobierno a cargo de un Gobernador dependiente y designado por el presidente de la República, así como su Procurador. En 1928, se suprime el orden municipal en el DF, aunque se expide la primera Ley Orgánica del Distrito y Territorios Federales, la cual creó el Departamento del Distrito Federal como el órgano a través del cual el presidente de la República ejercería el gobierno de la demarcación. En tiempos más recientes, en 1987 se creó la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, con funciones de órgano deliberativo y reglamentario, y en 1997 se suprimió la figura del Jefe del Departamento del Distrito Federal para establecer la de Jefe de Gobierno, electo por voto 2 Al conformarse la Federación, en 1824, la Constitución no menciona al DF como integrante de la misma. 270 • Ivonne Ortega Pacheco popular; asimismo, la Asamblea de Representantes pasó a ser la Asamblea Legislativa, con mayores atribuciones. Pese a esta evolución histórica, el Distrito Federal permanece sin tener la calidad de estado de la Unión, derivado del viejo debate sobre la incompatibilidad de dos gobiernos en la sede de los poderes federales. “Competirían entre sí”, se ha dicho. La verdad es que la historia también nos ha enseñado que las instituciones se transforman conforme los tiempos y condiciones lo demandan, y al comparar también la naturaleza de otros Distritos Federales en los países con tal forma de gobierno, encontramos unos que no cuentan con gobierno propio, tanto como los que sí. El asunto de fondo es la solución de los problemas de diversa índole que aquejan al DF por su condición de capital. En el cotidiano interactuar de los millones de habitantes de la ciudad más grande del país, se han hecho casi costumbre las manifestaciones atraídas por la atención que se les presta al afectar ese ritmo de vida que marca, para muchos, el pulso del país entero. Las oficinas gubernamentales más importantes están en el mismo territorio, y por lo tanto el centro laboral de miles de servidores públicos que hacen de la capital, el motor del engranaje que hace funcionar al gobierno federal. El hacinamiento de quienes ven en estas características grandes oportunidades de prosperar económicamente, hacen reinar el comercio informal. El crecimiento de la mancha urbana, por esta atracción demográfica, ha alcanzado tintes dramáticos rebasando la crisis urbana de los años 80, comenzando a afectar a los estados vecinos. Estos problemas son solo los efectos de otras circunstancias que también citamos, lo que deriva en la necesidad de instrumentos legales para hacer gobernable la ciudad, pero también, para definir responsabilidades económicas, políticas, de seguridad, de participación ciudadana y de transparencia. A mayores facultades, mayores responsabilidades, en el sistema de pesos y contrapesos que mantiene a un gobierno bien firme en Sí a la Reforma Política del DF • 271 la convivencia democrática contemporánea. No es menor el tema en una ciudad cuyos habitantes se han significado por su pluralidad y tolerancia, pero también por una participación activa, dentro de la complejidad social imperante. Al momento de escribir este texto, han presentado iniciativas de Reforma Política del Distrito Federal: el pri, el pan, el prd, el Jefe de Gobierno y la Asamblea Legislativa. El Pacto por México también ha tomado conocimiento e impulsado el estudio y análisis del tema. Estamos, por lo tanto, en la antesala de lo que será la decisión más relevante en la vida de nuestra ciudad capital en décadas. Más aún, que el reconocimiento del derecho de los capitalinos para elegir a su gobierno, porque implica la deliberación sobre su naturaleza institucional. Creo, sin embargo, que la Ciudad de México, pese a su relevancia en la vida nacional, se ha configurado de forma diferente a un estado de la Unión, aunque ha ido ganando terreno hacia ese estatus. Hay en el camino discusiones de fondo que responden a la organización interna del territorio. Empecemos por su conformación delegacional, con una autoridad ejecutiva que en la práctica toma decisiones sin más contrapeso que la opinión pública, o el poder político de la Asamblea Legislativa; ciertamente las delegaciones del DF distan mucho de la conformación de un Municipio Libre, siendo que quizá la supresión de la organización municipal, no haya sido la mejor decisión. Hay, por lo tanto, un serio conflicto entre lo demandado en la máxima instancia de gobierno del DF y la realidad cotidiana de su administración institucional interna. Hace falta considerar no únicamente cambiar un nombre —acción superficial que al ciudadano no afecta en ningún sentido— sino pensar verdaderamente en una acción de fondo y dotar de equilibrios reales al ejercicio del poder hacia el interior de la capital. Las acciones de gobierno son muy diferentes cuando las ejerce un solo individuo (en quien recae por supuesto la responsabilidad) de una 272 • Ivonne Ortega Pacheco organización más acorde con instituciones grandes, que sin embargo cuentan con consejos y ministerios, así como secretarías en el caso del Ejecutivo Federal y de los estatales. Y cuando las ejerce un colegiado, es más accesible al ciudadano en tanto que distribuye la responsabilidad y ofrece mayores oportunidades de contacto. Es el municipio, organizado en Ayuntamiento (regidores y síndico) la organización política institucional, que mayor acogida y mejor funcionamiento tiene en el territorio nacional, porque responde a la idiosincrasia del mexicano, así como a razones históricas y sociales. Por su naturaleza colegiada permite, a su vez, una mejor representación de los ciudadanos y el equilibrio de las fuerzas políticas presentes en toda comunidad. ¿A qué debemos, por lo tanto, una democratización tan dinámica en el más alto nivel de gobierno del Distrito Federal? Y ¿A qué debemos un anquilosamiento en el orden político interno? Una Reforma Política es necesaria, sí. Pero debemos considerar, a mi juicio, la participación de cada vez más ciudadanos en la toma de decisiones, ya no digamos del propio Distrito Federal, sino de cada una de sus demarcaciones internas, hoy delegaciones, donde el ciudadano vea a su gobierno local como un grupo de vecinos preocupados por su comunidad, más que como una sola persona encarnando un poder sin contrapesos. Esta organización política, básica en el entramado de cada estado de la Unión, no existe actualmente en el DF pero pueden darse pasos en ese sentido. Tenemos también el tema de la seguridad. Quizá el más delicado socialmente hablando, en virtud del gran esfuerzo de coordinación que cotidianamente deben realizar todos los órdenes de gobierno para impedir el avance de la delincuencia, más aún en una demarcación de suyo difícil, no solo de patrullar sino que presenta fenómenos impredecibles como marchas, plantones y desmanes protagonizados por grupos que, en su naturaleza, buscan tan solo la anarquía. La economía es otro aspecto a considerar, y solo mencionaré un aspecto de ella: las grandes inversiones realizadas para coadyuvar a la Sí a la Reforma Política del DF • 273 movilidad urbana, como las líneas del metro y las vialidades metropolitanas, sin olvidar las terminales aéreas, en las cuales ha incidido claramente el gobierno federal, otorgando al DF un trato diferente al de cualquier estado de la Unión, porque toda acción en esta zona requiere de mayores inversiones. La Reforma Política del Distrito Federal es necesaria, sí. Pero debemos considerar a esta reforma como un proceso que no terminará en la determinación que hoy se fragua en el consenso de los partidos y los gobiernos, veamos la reforma como un proceso no solo perfectible, sino necesariamente continuo, que como tal deberá ser revisado a mediano plazo. Quien piense en la definitividad de esta reforma, deberá primero analizar el largo proceso que ha llevado al Distrito Federal, desde su reconocimiento en 1824, a las características políticas que hoy detenta. Poco menos de dos siglos en los que el camino no siempre ha sido hacia adelante. Con estos antecedentes, bienvenidos todos los esfuerzos. Capítulo 6 Balance de la Reforma Político Electoral Aspectos generales de la Reforma Electoral 1 Felipe Solís Acero* Contexto general El 10 de febrero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto de Reformas a diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia política-electoral. El conjunto de modificaciones al texto constitucional contiene dos apartados específicos: 1) cambios en materia política y 2) cambios en materia electoral. Se trata de la reforma de mayor alcance entre las de su género que introduce figuras inéditas en nuestro régimen de gobierno y transforma de manera radical el sistema electoral mexicano. El Decreto que contiene la Reforma Constitucional es el más vasto: Reforma y adiciona 31 artículos de la Carta Magna y tiene 21 artículos transitorios; el extenso régimen transitorio se explica en virtud de la muy amplia gama de modalidades para la entrada en vigor de los diversos temas que constituyen la reforma. El artículo Segundo Transitorio de la reforma obligó al Congreso de la Unión a expedir en un plazo perentorio nuevas leyes que normarán, bajo condiciones novedosas, aspectos diversos de las elecciones que se aplicarán tanto para elecciones federales como locales, al ser materia concurrente. *Subsecretario de Enlace Legislativo de la Secretaría de Gobernación. 277 La Reforma Electoral, tanto en su parte constitucional como en el contenido de la legislación secundaria, tiene el propósito superior de garantizar la homologación de la calidad en la organización de los procesos electorales locales, teniendo como meta la adopción de las mejores prácticas que en la materia instauró, durante más de dos décadas, el extinto Instituto Federal Electoral (ife). Alcance de la Reforma Constitucional en materia electoral Durante los últimos 37 años el sistema electoral mexicano se ha visto sometido a un constante proceso de transformación que ha permitido construir una de las legislaciones más robustas y reconocidas en el Continente. En efecto, a partir de 1977 se han procesado significativas reformas electorales que han permitido la evolución del sistema y la consolidación democrática del país, entre ellas las de 1986, 1990, 1996 y 2007. En esa ruta ascendente de modificaciones electorales se ubica la Reforma Constitucional de 2014 que es producto, de principio a fin, del acuerdo y del consenso entre los partidos políticos, construidos a partir del Pacto por México, pues el Pacto propuso sentar las bases de un nuevo acuerdo político, económico y social con una agenda de temas y compromisos de las diversas fuerzas políticas del país. La Reforma Constitucional de 2014 modifica de raíz el régimen electoral sentando las bases de un nuevo sistema nacional electoral que establece por primera vez vasos comunicantes entre el régimen de las elecciones federales y los propios de las elecciones locales, además de introducir figuras novedosas y modificar de fondo el diseño y la operación de algunas otras que han sido tradicionales en nuestro sistema comicial. Dentro de los aspectos más relevantes de esta reforma se encuentran los siguientes: a) Se crea el Instituto Nacional Electoral (ine) a partir de lo que era el ife manteniendo la organización de las elecciones federales pero con posibilidad de organizar las elecciones locales bajo ciertas condiciones. 278 • Felipe Solís Acero b)La Reforma modifica de manera sustancial el procedimiento de designación de los consejeros electorales integrantes del Consejo General del ine, con el propósito de garantizar la designación de los aspirantes más aptos y asegurar que los nombramientos para cubrir vacantes se realicen en tiempo y forma, preservando el principio de plena integración permanente del organismo electoral. Así, los consejeros electorales seguirán siendo designados por la Cámara de Diputados pero con un procedimiento nuevo que iniciará a partir de una convocatoria pública y la calificación de los aspirantes por un Comité Técnico de Evaluación integrado por siete ciudadanos designados por la Junta de Coordinación Política de la propia Cámara, el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. En este sentido, el procedimiento tiene candados que impiden que se venzan los plazos y transcurra el tiempo sin que se hagan las designaciones, pues incluye la posibilidad de que ante la falta de acuerdo entre los diputados, se designen por insaculación y en un extremo, si no se hace la designación y el plazo se ha agotado, la insaculación la realizará el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión pública. c)El ine absorbe todas las atribuciones que tenía el ife y además se le agregan otras tantas entre las cuales destacan la creación de un Servicio Profesional Electoral Nacional; la posibilidad de organizar las elecciones internas de los dirigentes de los partidos políticos; la designación de los consejeros locales de los organismos públicos electorales locales (oples); y la fiscalización de los partidos a partir de la revisión de su contabilidad en tiempo real. d)Para fortalecer el principio de certeza en las elecciones, se prevén tres nuevas causales de nulidad de las elecciones federales y locales por violaciones graves, dolosas y determinantes. e) Para el efecto de dar fe pública de actos y hechos en materia electoral, a solicitud de los partidos políticos, se confiere al ine la función de Oficialía Electoral con personal investido de fe pública. Aspectos generales de la Reforma Electoral • 279 f) Con el objeto de asegurar que los procesos electorales locales se lleven a cabo bajo condiciones que garanticen las actividades propias de la función electoral, así como los principios constitucionales electorales, se faculta al ine para asumir —en condiciones extraordinarias y conforme a los supuestos que establezca la Ley secundaria— total o parcialmente la realización de las actividades de los órganos electorales locales o, en su caso, delegar algunas de sus funciones, previa aprobación de cuando menos ocho votos de su Consejo General. g)A fin de que el número de legisladores sea proporcional al porcentaje de votación obtenido en las urnas se establecieron dos nuevas reglas conocidas como sobre y sub representación. Por lo que hace a la sobre representación, se estableció que en ningún caso un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Legislatura que exceda en ocho puntos su porcentaje de votación salvo que sea por triunfos en distritos uninominales. Mientras que la sub representación, establece que el porcentaje de representación de un partido político no podrá ser menor al porcentaje de votación que hubiere recibido menos ocho puntos porcentuales. h)El Procedimiento Especial Sancionador ( pes) sufre una transformación pues ahora la resolución de la queja o denuncia será competencia de una nueva Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral. La tramitación e integración del expediente seguirá siendo responsabilidad del ine. i) Se mantiene a la autoridad jurisdiccional local y se faculta a los congresos locales para determinar de entre 3 ó 5 el número de magistrados que integrarán los tribunales electorales locales, los cuales serán designados por el Senado de la República. j) La reforma pretende que los partidos políticos cuenten con un verdadero respaldo ciudadano, por ello se incrementó de dos al tres por ciento el umbral requerido para mantener su registro. 280 • Felipe Solís Acero k)De manera inédita se incluye en el texto constitucional la obligación de los partidos políticos de promover y garantizar la paridad entre los géneros en la postulación de candidatos a los cargos de elección popular, por lo que ahora con el objeto de buscar una participación más activa de las mujeres en la integración de los órganos de representación popular, se determinó que los partidos deben garantizar el cincuenta por ciento de las postulaciones a las mujeres. l) Con el propósito de asegurar a los candidatos independientes condiciones similares a las de los candidatos de los partidos políticos para competir en igualdad de circunstancias en los procesos electorales en los que participen, se les reconoció el derecho para acceder a financiamiento público y a tiempos en radio y televisión. Es muy importante destacar que en el propio régimen transitorio se previó a detalle el contenido mínimo que debían tener las leyes generales derivadas de la Reforma Constitucional Electoral. La Reforma Electoral en la legislación secundaria Derivado del mandato constitucional el Congreso expidió tres nuevas leyes generales: de Instituciones y Procedimientos Electorales, de Partidos Políticos y en Materia de Delitos Electorales y modificó otras tres (Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos) que fueron publicadas en el dof el 23 de mayo del 2014. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (lgipe) Esta Ley absorbe la mayor parte del contenido del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (cofipe) e introduce ajustes al esquema de organización electoral y sus procesos inherentes para apunAspectos generales de la Reforma Electoral • 281 talar el carácter imparcial y profesional del ine, ratificando su carácter de organismo público autónomo y reproduciendo en lo general la estructura funcional del ife; no obstante lo cual, crea dos nuevas comisiones permanentes, la de Fiscalización y la de Vinculación con los Organismos Públicos Locales Electorales. a)Los organismos electorales responsables de las elecciones locales mantienen su existencia pero sujetos a una nueva funcionalidad que los vincula con las tareas del ine; ahora son denominados en forma genérica como Organismos Públicos Locales Electorales (oples). De manera relevante se establece que los consejeros presidente y electorales serán designados por el Consejo General del ine. Con su presencia legal se cristaliza la demanda de instituir cuerpos locales que aseguren imparcialidad y profesionalismo independientemente de la filiación partidista de los gobiernos locales. b)Los oples tendrán a su cargo la realización de la elección de Gobernador, Jefe de Gobierno, legisladores locales, ayuntamientos, jefes delegacionales y otras figuras de participación ciudadana de carácter local. También contarán con servidores públicos investidos de fe pública para dar fe de actos o hechos exclusivamente en materia electoral. c) Se homologa la duración de las campañas, cada Congreso local determinará su duración de entre 60 a 90 días para Gobernador y de 30 a 60 días para diputados locales y ayuntamientos. d)La Ley desarrolla tres supuestos por los que el ine se puede hacer cargo de todo un proceso electoral local o de algunos aspectos relacionados con estos: 1) Asunción total o parcial solicitada por los oples; 2) Asunción total determinada por el ine; y 3) Atracción de algún as- pecto del proceso por razones de trascendencia o para fijar un criterio. Con ello se garantiza el establecimiento de un marco legal que genere certidumbre en los diversos casos que se pueden derivar del complejo juego de interacciones entre los órdenes de gobierno. 282 • Felipe Solís Acero e) La Ley contempla una amplía regulación que permite desarrollar con detalle los derechos y obligaciones de los candidatos independientes, no solo los que reconoció la Constitución (derecho para acceder a financiamiento público y a tiempos en radio y televisión) sino otros, tales como el derecho a tener representantes ante los órganos colegiados del ine y los oples según el tipo de elección y ante las casillas electo- rales, así como obligaciones en materia de fiscalización. f) La Ley reglamenta la emisión del voto de los mexicanos residentes en el extranjero, con garantías al ejercicio del voto postal, presencial y electrónico, tanto para la elección del presidente de la República y Senadores en el orden federal, como para Gobernador y en su caso Jefe de Gobierno, siempre y cuando, en estos últimos dos supuestos las constituciones o el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal lo prevean. g)Otros aspectos contemplados en la Ley son la profesionalización de los cuerpos técnicos que hacen posible el funcionamiento del los oples ine y mediante la creación de un Servicio Profesional Electoral Nacional y se garantiza el respeto de los pueblos y comunidades indígenas con la inclusión de sus derechos, así como las reglas de paridad de género por la que los partidos deben postular el cincuenta por ciento de candidaturas de cada género para los diferentes cargos de elección popular. h)Destacan también que ahora los medios de comunicación podrán organizar debates entre candidatos a cualquier puesto de elección popular en condiciones de equidad. Las instituciones electorales tendrán la obligación de organizar debates entre los candidatos para presidente de la República y para Gobernador o Jefe de Gobierno, según corresponda. Asimismo, las instituciones electorales promoverán la realización de debates entre los candidatos a los demás cargos de elección popular. i) Ahora se transparenta y facilita el acceso a la información para los ciudadanos requirentes al determinar que información de los partidos políticos es pública. Aspectos generales de la Reforma Electoral • 283 j) Se instaura un nuevo régimen de coaliciones (totales, parciales y flexibles) que prohíbe la transferencia de votos entre partidos. Ley General de Partidos Políticos (lgpp) Esta Ley crea el marco regulatorio relativo a las normas, plazos, requisitos, derechos y obligaciones de los partidos políticos nacionales y locales, el cual fortalecerá el papel de los mismos como representantes eficaces entre el gobierno y la sociedad. Para materializar dicho propósito se establecen preceptos: a)Se reglamenta la nueva disposición constitucional que estableció que para garantizar la conservación del registro, los partidos políticos deben obtener al menos el tres por ciento de la votación en una de las elecciones en que participen. b) Se afinan los procedimientos de justicia intrapartidaria de los partidos políticos. c) Se posibilita que el ine organice la elección de las dirigencias nacionales de los partidos políticos, con cargo a sus prerrogativas. d)Se incrementa del dos al tres por ciento el monto que deben destinar los partidos para la capacitación de las mujeres y se determina que el cincuenta por ciento de las candidaturas a cargos de elección popular de legisladoras federales y locales deben ser para las mujeres. e)Se establece que en ningún caso se admitirán criterios que tengan como resultado que alguno de los géneros le sean asignados exclusivamente aquellos distritos en los que el partido haya obtenido los porcentajes de votación más bajos en el proceso electoral anterior. f) Se definen candados a su financiamiento privado para prevenir y evitar la posible intromisión de recursos de procedencia ilícita. g)Se instaura un nuevo sistema de contabilidad en tiempo real para sus ingresos y gastos, a fin de dar mayor certeza y transparencia al manejo que hacen de los recursos públicos. 284 • Felipe Solís Acero Ley General en Materia de Delitos Electorales (lgde) En esta Ley se establecen los tipos penales, conductas, sujetos y sus sanciones que anteriormente se encontraban regulados en un Título del Código Penal Federal. La nueva naturaleza de la regulación, que ahora es general, dio lugar a establecer en la Ley las formas de coordinación entre los tres niveles de gobierno para la investigación, persecución y sanción de los delitos electorales. También se mandató que cada entidad adecue su legislación en materia penal e instaure una fiscalía especializada en la atención de delitos electorales. Impacto local de la Reforma Política Electoral La Reforma Constitucional modificó los artículos 115 y 116 constitucionales para establecer nuevas disposiciones en materia de elecciones locales. Las leyes generales antes referidas también contienen normas que impactan a las instituciones y procedimientos electorales de carácter local. De hecho, la Reforma Constitucional y las leyes generales modificaron sustancialmente la regulación de los procesos electorales locales, los cuales seguirán siendo organizados y resueltas las controversias que con motivo de ellos se generen, por organismos electorales y jurisdiccionales de carácter local pero sujetos a una regulación de carácter general que tendrá que ser recogida por la legislación local correspondiente, mediante un proceso de armonización legislativa y de conformidad con lo previsto por el artículo 116 y el Cuarto Transitorio del Decreto por el que se reforma la Constitución en materia política-electoral. La armonización legislativa local requiere de un doble proceso de reforma: Primero, las entidades federativas deben modificar sus Constituciones; en el caso del Distrito Federal, el Congreso de la Unión ya hizo lo propio con su Estatuto de Gobierno. Aspectos generales de la Reforma Electoral • 285 Segundo, una vez aprobadas y publicadas dichas reformas, se deben realizar las modificaciones a los códigos o leyes electorales locales o, en su caso, expedir nuevos ordenamientos. Aunque en el Decreto de la Reforma Constitucional Federal no se estableció un mandato expreso de un plazo fatal o fecha fija para la promulgación y publicación de la Reforma Constitucional y legal en las entidades federativas, estas deben observar la regla establecida en el artículo 105, fracción II, inciso i), párrafo segundo de la Constitución, según la cual: “Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales”. Derivado de lo anterior, podemos afirmar que existen tres grupos de entidades con diferente plazo para realizar sus adecuaciones y ajustarse tanto a la Constitución Federal, como a las leyes generales: • 17 entidades federativas (Baja California Sur, Campeche, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Yucatán) que tendrán elecciones en 2015 y cuyo plazo para armonizar las reformas, conforme al artículo 105 constitucional, vencía 90 días antes del inicio del proceso electoral, por lo cual al 8 de julio de 2014, todas habían realizado su armonización constitucional y en el caso del Distrito Federal al Estatuto de Gobierno, así como las adecuaciones a su legislación secundaria. • 13 entidades federativas (Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Durango, Hidalgo, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas) que al tener elecciones en 2016 cuentan con un plazo más amplio que vence hacia mediados del año 2015, dependiendo de la fecha de inicio del proceso electoral local que cada entidad federativa determine. 286 • Felipe Solís Acero No obstante lo anterior, al 31 de octubre de 2014, los congresos locales de Aguascalientes, Baja California, Durango y Zacatecas ya reformaron sus constituciones y las adecuaciones a sus leyes secundarias se encuentran en proceso. • 2 entidades (Coahuila y Nayarit) que tendrán elecciones en el año 2017 y cuyo plazo para armonizar la reforma vence hacia mediados del año 2016, dependiendo de la fecha de inicio del proceso electoral local que cada entidad federativa determine. Colofón La Reforma Política Electoral constituye el cambio de régimen político y de gobierno más importante de las últimas décadas; gracias a ello, México contará con nuevos instrumentos institucionales. La Reforma imprime mayor calidad a nuestra democracia electoral lo que genera mayor confianza. La Reforma Constitucional en materia política-electoral y sus leyes reglamentarias, son un buen resultado del Pacto por México suscrito por el Gobierno de la República y las principales fuerzas políticas del país y constituyen, como lo ha dicho el presidente Enrique Peña Nieto, “un paso importante y trascendental hacia la consolidación de la democracia en México”. Es una reforma en la que “ganan los ciudadanos”. Han quedado atrás los mitos que señalaban que era imposible que los actores políticos pudieran construir acuerdos y lograr cambios de fondo para el bien de México. En materia política-electoral, los cambios han llegado tan lejos y han sido tan profundos, como lo ha permitido el consenso de los partidos políticos. México se está moviendo por el camino de la transformación. Del ife al ine: retos y perspectivas J. Francisco Guerrero* Agradezco la invitación de participar en este importante libro, de la Fundación Colosio, A.C. para abordar un tema esencial para nuestra vida política de esta segunda década del siglo xxi, los retos que le esperan al nuevo Instituto Nacional Electoral (ine) y la herencia que deja el Instituto Federal Electoral (ife). Antecedentes Primero, se hará un breve recorrido histórico de los antecedentes de las leyes electorales en el país, para después abordar algunos de los retos que la Reforma Constitucional de 2014, está dejando para los próximos procesos electorales, federales y locales, un nuevo mapa de navegación electoral, que se debe traducir con inteligencia para darle certeza a las reglas con las que se llevarán a cabo las contiendas electorales a partir del año 2015. El proceso democratizador de México, para algunos autores con los que coincido, arranca formalmente con la reforma liberal de 1854 a 1867, época en que se consolidan para siempre los valores esenciales de nuestro Estado: Laico, Republicano, Federal y Democrático. Valores que se han consolidado a lo largo de los años y de la realidad de nuestro país, y que *Exconsejero del ife. 289 heredamos sin duda, de la revolución francesa y de la filosofía que le da un nuevo rostro al poder, para hacerlo más humano y cercano al pueblo. Desde las primeras leyes electorales en México, existe la aspiración democrática de la sociedad, cuya meta principal fue tener para la renovación del poder una lucha civilizada. Las leyes en México, existieron desde la época de Porfirio Díaz, aunque el cacique en turno no las conociera y muchas veces ni las aplicara. Para ilustrar esta situación basta citar a Francisco I. Madero.1 Lo que deseamos por lo pronto es que se cumpla con la ley, después cuando las cámaras estén nombradas por el pueblo, en uso de sus derechos que le concede la Ley electoral por más defectuosa que sea, entonces será tiempo de reformarla. Creemos que es prematuro emitir juicios sobre ella, porque desde que tenemos uso de razón no la hemos visto funcionar. Es claro también que la realidad política del país, en el inicio del siglo pasado, estaba personificada a nivel nacional en la figura de Don Porfirio y a nivel estatal por los caciques en turno, que en general consideraban como lo afirmó el propio Porfirio Díaz, al periodista americano John Creelman en 1909, “México no está listo para la democracia”, así que por más leyes que se tuvieran, realmente la voluntad para aplicarlas simplemente no existía. Un demócrata sin duda Madero, que como bandera revolucionaria precisamente eligió dos postulados políticos electorales: “Sufragio Efectivo, no reelección”. Deja Francisco I. Madero dentro de su legado histórico, la Ley electoral de 1911 y su reforma de 1918, que amplía de forma significativa los márgenes de libertad electoral en el proceso. Por primera vez, se establece la elección directa del presidente de la República y no se le exige a los electores saber leer ni escribir, algo fundamental para el germen 1 Vizcarra, A. (2002). El proceso de democratización en México, 1812-2000. México: Universidad Autónoma de Ciudad Juárez. 290 • J. Francisco Guerrero verdaderamente democrático, en un país en ese tiempo, con 80 por ciento de analfabetismo. El proceso democratizador durante la época posterior a la revolución y de formación institucional, se caracteriza por la existencia de diversos mecanismos de negociación política para la ocupación de espacios de poder, dentro del pnr y del pri posteriormente, que alternan con la evolu- ción de las leyes e instituciones electorales. Etapa fundamental para el desarrollo económico y social del país. Colocar en el centro de la política representativa a los partidos, y desde luego al sufragio como mecanismo para instituir la selección de los gobernantes, requirió de leyes electorales que institucionalizaran procesos de transmisión del poder por vías pacíficas, así como de firmes compromisos sociales y políticos para hacerlas cumplir. La Reforma Política llamada “Reyes Heroles” de 1976, es un ejemplo claro de ello, desde la cúpula del sistema se determina abrir los espacios de decisión a nuevas expresiones políticas. Las leyes federales electorales y locales viven, a finales del siglo xx, un proceso de intensa adecuación, la llamada transición votada, inició por el establecimiento de una nueva legalidad, en donde se comparten y se aprueban los nuevos principios y normas que regirán las elecciones de 1997 a 2006, este diseño normativo ayudó a dar un cauce pacífico a las nuevas fuerzas políticas y demandas democráticas. A finales de 2013, el ife celebró su aniversario número veintitrés. A través de los años, fue consolidando su independencia e imparcialidad hasta obtener su autonomía en 1994, al constituirse como un órgano del Estado mexicano, de carácter primordialmente ciudadano, y en el que participan de forma activa los partidos políticos. México en estos años tiene un rostro político distinto, que no se debe solo al ife, sino a la voluntad popular, pero el Instituto facilitó su expresión y promovió su respeto. Hoy podemos decir que en estos años se han sentado las bases de la democracia mexicana moderna. Del ife al ine: retos y perspectivas • 291 Nuevas elecciones originan nuevas reformas, es ya una sentencia histórica, la realidad política, como la Ley, siempre es cambiante, esto es precisamente lo que justifica la presencia permanente del Poder Legislativo y los múltiples ajustes a la norma electoral. Es así que, después de la Reforma Constitucional de 2007, se le otorga al ife la administración de los tiempos del Estado a nivel nacional para fines político electorales, nuevas facultades de investigación y sanción respecto de temas propios de campaña, y de contenido y difusión de propaganda electoral. Con este antecedente inmediato, las fuerzas políticas representadas en el Pacto por México, deciden impulsar una nueva Reforma Constitucional electoral que transformará las reglas actuales de competencia de las autoridades electorales, y le dará vida a una nueva autoridad plenipotenciaria, en que descansará la responsabilidad de las elecciones locales y federales a partir del 2015. Reforma Constitucional 2014 Para poder entender en principio la genética de la nueva institución electoral, se deberá decir, que es producto de una negociación política entre lo planteado por el pan y el prd, quienes pretendían simplemente la des- aparición de los institutos electorales locales y querían encomendar a la nueva institución, las elecciones en todo el país, mas sin embargo, la posición del pri y el pvem, establecía la opción que permitía lograr la confianza de todas las fuerzas en las elecciones estatales, pero sin la desaparición de los institutos locales. Finalmente imperó en parte lo que se conoció como la “tercera vía” que es un gran acuerdo de distribución de competencias electorales para cada caso concreto, y un cambio de paradigma en relación con la facultad de nombramientos de funcionarios electorales. Lo primero entonces para detectar los nuevos retos y entender esta transformación, es analizar 292 • J. Francisco Guerrero cuáles son las facultades que el constituyente permanente le encomendó al ine, y cuáles en principio le dejó a los institutos locales. Facultades del Instituto Nacional Electoral Dice el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum): La organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos locales, en los términos que establece esta Constitución. Corresponde al Instituto Nacional Electoral en los términos que establecen esta Constitución y las leyes: a) Para los procesos electorales federales y locales: 1.La capacitación electoral. 2.La geografía electoral, así como el diseño y determinación de los distritos electorales y división del territorio en secciones electorales: 3.El padrón y la lista de electores. 4.La ubicación de las casillas y la designación de los funcionarios de sus mesas directivas. 5. Las reglas, lineamentos, criterios y formatos en materia de resultados preliminares; encuestas o sondeos de opinión; observación electoral; conteos rápidos; impresión de documentos y producción de materiales electorales. 6.La fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y candidatos. 7. Las demás que determine la Ley. Es decir, en principio el ine será el único responsable de la capacita- ción, fiscalización, distritación nacional, organización respecto de ubicación de casillas, designación de funcionarios y el establecimiento de reglas, criterios y formatos para encuestas, observación electoral, conteos rápidos, impresión de documentos y producción de materiales. Del ife al ine: retos y perspectivas • 293 El le aportará al ine toda la experiencia para la capacitación y or- ganización electoral, el ine se apoyará en los institutos locales y en su ife propia infraestructura para llevar a cabo estas tareas, hasta aquí el reto mayor será la fiscalización nacional y la distritación, habrá que definir en la Ley secundaria los mecanismos para hacerlo. Las anteriores facultades se suman a las que actualmente tiene el ife, que interviene en los procesos electorales locales, en virtud de las disposiciones legales que no se modificaron y con base también en los convenios suscritos en tres aspectos principales: I.Administración de los tiempos del Estado en radio y televisión, para los partidos políticos y autoridades electorales. II.Apoyo con las funciones del Registro Federal de Electores. III.Resolver solicitudes de medidas cautelares sobre propaganda en radio y televisión que se considera inconstitucional, en términos de poder ser denigratoria o calumniosa, por ser propaganda gubernamental prohibida o contravenir la pauta ordenada por el ife. Facultades de los organismos electorales locales de acuerdo a la Reforma Constitucional 2014 En las entidades federativas las elecciones locales estarán a cargo de organismos públicos locales en los términos de esta Constitución, que ejercerán funciones en las siguientes materias: 1.Derechos y el acceso a las prerrogativas de los candidatos y partidos políticos. 2.Educación cívica. 3.Preparación de la jornada electoral. Impresión de documentos y la producción de materiales electorales: Escrutinios y cómputos en los términos que señale la Ley. 294 • J. Francisco Guerrero 4.Declaración de validez y el otorgamiento de constancias en las elecciones locales. 5.Cómputo de la elección del titular del Poder Ejecutivo. 6.Resultados preliminares; encuestas o sondeos de opinión; observación electoral, y conteos rápidos, conforme a los lineamientos establecidos en el Apartado anterior. 7. Organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados en los mecanismos de participación ciudadana que prevea la legislación local. Todas las no reservadas al Instituto Nacional Electoral y las que determine la Ley. Señala después el artículo 41, un supuesto de excepción, que representa un reto mayor y se tendrá que definir en la Ley secundaria el mecanismo de cómo poder llevarlo a cabo, cuidando darle certeza a los procesos electorales locales, que se pudieran encontrar en estos supuestos. “En los supuestos que establezca la Ley y con la aprobación de una mayoría de cuando menos ocho votos del Consejo General, el Instituto Nacional Electoral”: a)Asumir directamente la realización de las actividades propias de la función electoral que corresponden a los órganos electorales locales; b)delegar en dichos órganos electorales las atribuciones a que se refiere el inciso a) del Apartado B de esta Base, sin perjuicio de reasumir su ejercicio directo en cualquier momento, o c)atraer a su conocimiento cualquier asunto de la competencia de los órganos electorales locales, cuando su trascendencia así lo amerite o para sentar un criterio de interpretación. Corresponde al Instituto Nacional Electoral designar y remover a los integrantes del órgano superior de dirección de los organismos públicos locales, en los términos de esta Constitución. Del ife al ine: retos y perspectivas • 295 El ine asumirá mediante convenio con las autoridades competentes de las entidades federativas que así lo soliciten, la organización de procesos electorales locales, en los términos que disponga la legislación aplicable. Así mismo a petición de los partidos políticos y con cargo a sus prerrogativas podrá organizar las elecciones de sus dirigentes. Es decir, de acuerdo a la Reforma Constitucional además del nuevo arreglo en la distribución de competencias electorales, habrá dos posibilidades para que el ine atraiga la organización de las elecciones locales, mediante convenio y mediante una decisión mayoritaria de su Consejo General, éste es uno de los grandes retos de la reforma y que de no traducirse en mecanismos jurídicos claros, se estarían poniendo en riesgo los procesos electorales y los principios constitucionales de certeza, legalidad y objetividad. Principales retos de la aplicación de la Reforma Constitucional electoral 2014 Cuándo y cómo se determinará que el ine atraiga una elección estatal o parte de ella Una de las alternativas posibles es que la atracción total o parcial de los procesos electorales locales se resuelva mediante procedimientos de atracción total o parcial de las elecciones locales, que deberá instaurar la Secretaría Ejecutiva del ine con el apoyo de la investigación de la dirección de organización y de la dirección jurídica del Instituto. Los procedimientos de atracción se podrían iniciar a petición de los partidos políticos, del Consejo General, del instituto electoral local o de alguno de los poderes del Estado, desde un año antes de que inicie el proceso electoral local. Esta opción cerraría las puertas a la discrecionalidad de la autoridad electoral para atraer una elección, y a las presiones políticas naturales para exigir la atracción. Es necesario que el procedimiento sea púbico y 296 • J. Francisco Guerrero transparente y, principalmente, apegado a derecho para que se pueda determinar de una forma legítima la atracción de todo, o parte de un proceso electoral local, con la intervención en revisión de la autoridad judicial electoral federal, quien en última instancia convalidará o no, la decisión tomada por el Consejo General del ine. Retos en materia de servicio profesional electoral y en el sistema de nulidades Servicio Profesional Electoral El Servicio Profesional Electoral Nacional comprende la selección, ingreso, capacitación, profesionalización, promoción, evaluación, rotación, permanencia y disciplina, de los servidores públicos de los órganos ejecutivos y técnicos del Instituto Nacional Electoral, y de los organismos públicos locales de las entidades federativas en materia electoral. El ine regulará la organización y funcionamiento de este servicio. La experiencia del ife, sin duda le brindará la posibilidad de tener en un tiempo prudente funcionando un servicio profesional electoral nacional, lo que dará la garantía de eficiencia que ha tenido el ife y que legará al ine, principalmente en lo concerniente a la organización de las elecciones. Nulidad de elecciones Según la reforma, la Ley establece el sistema de nulidades de las elecciones federales o locales por violaciones graves, dolosas y determinantes en los siguientes casos: a)Se exceda el gasto de campaña en un cinco por ciento del monto total autorizado y exista determinancia en el resultado, es decir que la diferencia entre los contendientes sea menor a cinco por ciento. b)Se compre cobertura informativa o tiempos en radio y televisión, fuera de los supuestos previstos en la Ley. Del ife al ine: retos y perspectivas • 297 c)Se reciban o utilicen recursos de procedencia ilícita o recursos públicos en las campañas. Dichas violaciones deberán acreditarse de manera objetiva y material. Se presumirá que las violaciones son determinantes cuando la diferencia entre la votación obtenida entre el primero y el segundo lugar sea menor al cinco por ciento. En caso de nulidad de la elección, se convocará a una elección extraordinaria, en la que no podrá participar la persona sancionada. Los procedimientos de nulidad deben de ser claros y transparentes, las pruebas que se presenten deben ser incuestionables y definitivas, para la procedencia de una nulidad, no puede quedar a discreción de ninguna autoridad. La sanción de nulidad debiera ser una sanción colateral, por la comisión acreditada de conductas delictivas, y no una sanción por una falta solamente electoral, de lo contrario, la nulidad se convertirá en una peligrosa salida política en cada elección en el país. ¿Cómo se podrá realizar la fiscalización oportuna y transparente de los gastos de los partidos políticos, antes de la elección y para determinar la validez de la misma? Para poder llevar a cabo la fiscalización de los gastos de los partidos políticos, como se pretende de forma expedita y transparente, se estima que es necesario exista un reporte público de gastos de precampaña y de campaña en las páginas de los partidos políticos que contenga lo que se reporta en tiempo real al ine. Así, en el reporte se deberán vaciar los datos de cada contrato y los montos de pago correspondientes, gastos de eventos, de propaganda electoral y de pago a recursos humanos, a más tardar 10 días después de haberse realizado, este reporte deberá elaborarse en un formato público, que cuide los datos personales y en otro privado que se remitirá al 298 • J. Francisco Guerrero ine. En caso de existir alguna queja de otro partido político o candidato, o exista alguna inconsistencia reportada por la auditoría de la unidad de fiscalización del ine, ese concepto reportado quedará pendiente de revi- sión, y deberá de analizarse en un procedimiento especial que deberá resolverse antes de que se realice la calificación de la elección correspondiente, por parte del tribunal electoral competente. Los gastos que no hayan sido motivo de un procedimiento especial, se tomarán en cuenta para el dictamen de gastos de campaña, y de su posible rebase por parte del candidato en un primer reporte público, que ordenará el Consejo General del ine antes de la jornada electoral. Los procedimientos especiales de investigación sobre origen o gasto de precampaña y campaña, serán instaurados de manera expedita por la unidad de fiscalización del ine, quien después de llevar a cabo el procedimiento de investigación y desahogo de pruebas, someterá el proyecto de resolución a la comisión de fiscalización del Consejo General, quien a su vez remitirá el proyecto de resolución al pleno del Consejo General para su resolución. En caso de que en los procedimientos especiales se determinen irregularidades que pudieran originar la anulación de la elección, por uso de recursos ilícitos o por un posible rebase de tope de gastos, el Consejo lo remitirá a la fiscalía de delitos electorales y al tribunal electoral, antes de la calificación de la elección, para la aplicación de la sanción que corresponda, misma que podrá consistir en la anulación de la elección. Es decir, la nulidad de la elección solamente la podría determinar el Tribunal Electoral. Si después de la calificación de la elección, se determinara en algún procedimiento de revisión alguna irregularidad que impacte el rebase de tope de gastos, la sanción será una multa al partido político que haya postulado al candidato de que se trate. Del ife al ine: retos y perspectivas • 299 Procedimientos especiales sancionadores, ¿cómo se deberán instaurar a partir de la Reforma Constitucional de 2013? De acuerdo a la Reforma Constitucional, el ine únicamente iniciará la in- vestigación de las quejas y denuncias relacionadas con posibles violaciones de partidos políticos y candidatos, respecto de violaciones a las normas de propaganda electoral, difusión de promoción electoral en radio y televisión no ordenada por el ine, así como actos anticipados de precam- paña y campaña. En este sentido conservará la atribución de dictar medidas cautelares, cuando así se solicite dentro del proceso electoral federal, o bien dentro de los procesos electorales locales, para ordenar la suspensión inmediata de la difusión de propaganda que se estime violatoria de la Ley aplicable. En el caso de hacerlo dentro de los procesos locales, únicamente se abrirá un cuadernillo incidental que en su momento se remitirá a la autoridad que sea responsable de la organización de la elección. Para los procesos federales la adopción de medidas cautelares, se resolverá en definitiva hasta que se resuelva el fondo del asunto por parte de la Sala Superior del Tribunal Electoral. En estos casos, podría ser que en la Ley secundaría se señale que la Secretaría Ejecutiva llevará a cabo el desahogo de la investigación, y recabará las pruebas necesarias, para poder desahogarlas en audiencia pública junto con la comparecencia de quien haya iniciado la queja y de quien haya sido acusado. En su momento someterá el proyecto de resolución a la Comisión de Quejas y Denuncias para su revisión, y para que en su caso ésta lo remita a la sala regional del Tribunal Electoral que corresponda, junto con todas las demás actuaciones que obren en el expediente para su resolución final, u ordene el inicio de un procedimiento especial sancionador por tratarse de una denuncia frívola. La sala competente podrá realizar nuevas diligencias y actuaciones para resolver el procedimiento, imponer la sanción y ordenar al ejecución de la resolución. 300 • J. Francisco Guerrero ine la Las sanciones aplicables a la promoción de denuncias frívolas, se determinarán en un procedimiento especial sancionador que instaurará la Secretaría Ejecutiva, y someterá a la comisión de quejas y denuncias para que ésta lo remita a la sala regional que corresponda, para que se resuelva si hay o no lugar a sanción. La legislación secundaria deberá poner atención en los siguientes temas, que considera la Reforma Constitucional Debates. Es necesario establecer con claridad que los debates podrán ser organizados por la autoridad o por los medios de comunicación. Se requiere dejar al cocesionario la libertad de organizar debates no necesariamente con la participación de todos los candidatos, sino dejar la posibilidad de invitar solo a dos o más candidatos a un cargo y que no sea sujeto a un procedimiento sancionador por adquisición de tiempos. Fecha de elecciones. Las elecciones para elegir gobernadores, miembros de las legislaturas locales, e integrantes de los ayuntamientos que se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, se establece que la jornada comicial tenga lugar el primer domingo de junio del año que corresponda. Los estados cuyas jornadas electorales se celebren en el año de los comicios federales y no coincidan en la misma fecha de la jornada federal, no estarán obligados por esta última disposición. Principios rectores autoridades locales. En el ejercicio de la función electoral, serán principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad, máxima publicidad y objetividad. Naturaleza de autoridades electorales locales. Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento, e independencia en sus decisiones, conforme a lo siguiente y lo que determinen las leyes: Del ife al ine: retos y perspectivas • 301 Integración de organismos públicos electorales locales. 1o. Los organismos públicos locales electorales contarán con un órgano de dirección superior integrado por un Consejero presidente y seis consejeros electorales, con derecho a voz y voto; el secretario ejecutivo y los representantes de los partidos políticos concurrirán a las sesiones solo con derecho a voz; cada partido político contará con un representante en dicho órgano. Designación de consejeros locales y periodo de desempeño, 2o. El Consejero presidente y los consejeros electorales serán designados por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, en los términos previstos por la Ley. Los consejeros electorales estatales deberán ser originarios de la entidad federativa correspondiente o contar con una residencia efectiva de por lo menos cinco años anteriores a su designación, y cumplir con los requisitos y el perfil que acredite su idoneidad para el cargo que establezca la Ley. En caso de que ocurra una vacante de Consejero Electoral Estatal, el Consejo General del ine, hará la designación correspondiente en términos de este artículo, periodo y Ley. Si la vacante se verifica durante los primeros cuatro años de su encargo, se elegirá un sustituto para concluir el periodo. Si la falta ocurriese dentro de los últimos tres años, se elegirá a un Consejero para un nuevo periodo. Los consejeros electorales estatales tendrán un periodo de desempeño de siete años y no podrán ser reelectos; percibirán una remuneración acorde con sus funciones y podrán ser removidos por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por las causas graves que establezca la Ley. Los consejeros electorales estatales y demás servidores públicos que establezca la Ley, no podrán tener otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en actividades docentes, científicas, culturales, de investigación o de beneficencia. Tampoco podrán asumir un cargo público en los órganos emanados de las elecciones, en cuya organización y desarrollo hubieren participado, ni ser postulados para un cargo de elección popular, o asumir un cargo de dirigencia partidista, durante los dos años posteriores al término de su encargo. 302 • J. Francisco Guerrero La democracia para consolidarse de manera plena, requiere volverse costumbre y sus valores arraigar en el colectivo social, desde y con el poder y por supuesto en el cumplimiento estricto de la Ley. Los cambios legales en materia electoral responden, desde hace años, a las presiones políticas de los partidos que no ganaron la elección, pero no habrá Ley que sustituya a la voluntad popular. La certeza que impriman las leyes secundarias electorales, serán cruciales para que se fortalezca la confianza en las instituciones, sin embargo, no habrá tampoco norma perfecta si permanece el recurso recurrente de descalificar a la institución, si el resultado no fue favorable. Nos disponemos a invertir, nuevamente en la confianza en las instituciones electorales, ojalá que en su momento la madurez de los actores políticos esté a la altura de las circunstancias. La Reforma Política de 2014 Enrique Burgos* Son diversas las razones que explican la inclusión de unos y otros temas en el Decreto de reformas constitucionales publicado en el Diario Oficial de la Federación del 10 de febrero de 2014.1 Su texto implica aspectos esenciales para las instituciones políticas y de gobierno de la Nación, y cuestiones relevantes en lo electoral o las reglas para el acceso al ejercicio de encargos públicos a partir del voto ciudadano. Hay también en estas reformas, un tema que se ubica parcialmente en el ámbito de las instituciones políticas y de gobierno, y —en parte— en las instituciones electorales, pues se combinan características de ambas esferas. Hay un rico y particular entramado de reformas al régimen político2 y de reformas al régimen electoral,3 incluyendo en éste, y válgase la licencia al régimen de partidos.4 *Senador de la República ( pri). 1 El título del Decreto es, Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política-electoral y comprendió adecuaciones a 30 preceptos de nuestra Ley Fundamental, así como veintiún artículos transitorios. 2 La referencia a “régimen político” se utiliza para agrupar instituciones estatales y gubernamentales y sus normas, que tienen responsabilidad en el ejercicio del poder público; en el ejercicio de funciones públicas. 3 La referencia a “régimen electoral” se utiliza para agrupar instituciones del Estado y sus normas, que tienen responsabilidad en la aplicación de las normas para el acceso al ejercicio del poder público por medio de comicios populares. 4 La referencia a “régimen de partidos” se utiliza para agrupar a las entidades de interés público con fines democráticos y sus normas, que obtienen su registro para participar como partidos en las elecciones constitucionales. 305 Sin desconocer el sentido integral de las propuestas, el intercambio de impresiones entre fuerzas políticas, la formación de entendimientos y la construcción de acuerdos de las reformas político-electorales del Decreto constitucional mencionado, en esta colaboración abordaremos particularmente planteamientos de reformas al régimen político. Son diversas y profundas las propuestas que hoy forman parte de nuestro orden constitucional: el gobierno de coalición; nuevas formas para la relación y los equilibrios entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión; la autonomía constitucional del ámbito de evaluación de la política de desarrollo social; la autonomía constitucional de la función de procurar justicia y perseguir los delitos en el ámbito federal; y si bien en la frontera con lo electoral, las posibilidades de que el elector refrende mandatos en los órganos legislativos y para los integrantes de los ayuntamientos. Nuestro país ha venido enfrentando, en un escenario de acentuada pluralidad para la integración de las Cámaras del Congreso de la Unión, el fenómeno de la ausencia de una mayoría estable en las Cámaras Federales, sobre todo de una mayoría estable con identidad en las ideas y la propuesta de gobierno con el titular del Poder Ejecutivo Federal. Esto ha tenido consecuencias en la marcha y el ritmo de los asuntos públicos de la Nación. Las fórmulas para la integración de la Cámara de Diputados y, sobre todo, del Senado de la República, han perfilado, en una desde 1997,5 y en 5 Con las reformas constitucionales de 1996 y el establecimiento del límite del 8% en la integración de la Cámara de Diputados como máximo en sentido creciente para que un partido político vea reflejado el porcentaje de votación obtenido en los comicios, ninguna fuerza política ha logrado, por sí misma, la mayoría absoluta en la conformación de los 500 miembros de ese órgano legislativo, como se ilustra a continuación: LVII Legislatura (1997-2000): pri: 238; pan: 121; prd: 124; pvem: 8; pt: 7; Independientes: 2. LVIII Legislatura (2000-2003): pri: 211; pan: 206; prd: 50; pvem: 17; pt: 8; Convergencia: 3; psn: 3; pas: 2. LIX Legislatura (2003-2006): pri: 201; pan: 148; prd: 97; pvem: 17; pt: 6; Convergencia 5; Sin partido: 26. 306 • Enrique Burgos otra a partir del 2000,6 pero mostrándose en toda su dimensión a partir del 2006, que en un sistema de partidos con tres fuerzas políticas relevan- LX Legislatura (2006-2009): pri: 106; pan: 206; prd: 125; pvem: 17; pt: 11; Convergencia: 18; pna: 9; Alternativa: 5; Sin partido: 3. LXI Legislatura (2009-2012): pri: 237; pan: 143; prd: 71; pvem: 21; pt: 13; Convergencia: 6; pna: 9. LXII Legislatura (2012-2015): pri: 213; pan: 114; prd: 101; pvem: 28; pt: 14; Movimiento Ciudadano: 20; pna: 9. En el caso de las Legislaturas LXI y LXII, en que el pri y el pvem suscribieron convenios de coalición parciales, la suma de sus legisladores fue de 248 y 241, respectivamente, sin alcanzar juntos la mayoría absoluta de la Cámara de Diputados. 6 Por otro lado, con la ampliación de la integración del Senado de la República a 128 miembros (a partir de 1994), la supresión de la efímera recuperación del principio de la renovación de dicho órgano legislativo por mitades cada tres años (inició su aplicación en 1988 y concluyó en 1997) y la adopción de la norma para que una cuarta parte de la Cámara provenga de listas nacionales registradas por los partidos políticos (a partir de 1997), el sistema electoral para el Senado, con dos senadores de mayoría relativa y un senador de primera minoría por cada una de las entidades federativas y los electos por las listas nacionales, también ha producido que ninguna fuerza política cuente, por sí misma, con la mayoría absoluta del cuerpo colegiado, como se ilustra continuación: LVII Legislatura (1997-2000): pri: 76; pan: 31*; prd: 15; pt: 1; Independientes: 4. Por el efecto del sistema electoral vigente en 1994 y el inicio de su transformación en los comicios de 1997, el pri conservó la mayoría absoluta, pero pasó de tener 96 legisladores en la LVI Legislatura a 76 en la siguiente. (*Por fallecimiento de los integrantes de la fórmula de primera minoría por Quintana Roo, quedó con 31 miembros). LVIII y LIX Legislaturas (2000-2006): pri: 58; pan: 47; prd: 17; pvem: 5; Convergencia: 1. LX y LXI Legislaturas (2006-2012): pri: 33; pan: 52; prd: 29; pvem: 6; pt: 2; Convergencia: 5; pna: 1. LXII y LXIII Legislaturas (2012-2018): pri: 54; pan: 38; prd: 22; pvem: 7; pt: 5; Mov. Ciudadano: 1; pna: 1. 7. En la Cámara de Diputados se encuentra presentada y vigente una iniciativa que propone ambos planteamientos, y en el Senado la República son materia de estudio 3 iniciativas con esos mismos objetivos. 8. A partir del reinicio del ejercicio de esta atribución ratificatoria por el Senado en la LIII Legislatura, se ha venido modificando la relación de los empleados superiores de la Hacienda cuyo nombramiento requiere el perfeccionamiento con el acuerdo de ratificación del Senado. En la actualidad conforme al Acuerdo de la Mesa Directiva del Senado de la República, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 6 de diciembre de 2012, los cargos en cuestión son los siguientes: Subsecretario de Hacienda y Crédito Público, Subsecretario de Egresos, Subsecretario de Ingresos, Procurador Fiscal de la Federación, Tesorero de la Federación, Jefe del Servicio de Administración Tributaria, Administrador General de Recaudación, Administrador General de Auditoría Fiscal Federal; Administrador General de Aduanas, Administrador General Jurídico, Administrador General de Grandes Contribuyentes, Jefe de Unidad de Crédito Público y Jefe de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas. La Reforma Política de 2014 • 307 tes, ninguna haya tenido la posibilidad de alcanzar —por sí misma— la mayoría absoluta en la integración de cualquiera de las Cámaras. Vale reconocer que independientemente de diversos planteamientos para buscar una solución a esa cuestión, mediante la reforma a la integración de las fórmulas para la conformación del Congreso (por ejemplo, la desaparición de los senadores de lista nacional o la reducción a la mitad del actual número de diputados de representación proporcional),7 no ha sido factible concretar acuerdos en esos aspectos. La introducción de la figura de la coalición de gobierno en nuestra Constitución viene de ofrecer, con su vigencia a partir del próximo periodo presidencial (2018-2024), una opción al presidente de la República para que ante un escenario de ausencia de mayoría absoluta de legisladores de su misma filiación política en las Cámaras, se planteé la formalización de un acuerdo para la construcción de mayorías estables en los órganos legislativos y, con ello, la posibilidad del buen tránsito de las agendas legislativa ordinaria (no la constitucional) y financiero-presupuestal del Ejecutivo Federal. Se trata de una posibilidad constitucional para que el presidente de la República analice y, en su caso, concrete acuerdos políticos de horizonte amplio para ofrecer a la Nación estabilidad y certidumbre en la conducción fundamental de los asuntos públicos. El gobierno de coalición entrañaría su aprobación por la mayoría de los integrantes del Senado, y la obligatoria ratificación por mayoría simple del propio Senado de los titulares de las diferentes Secretarías del despacho de la administración federal, salvo de las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina, en virtud de las características del Jefe del Estado mexicano como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas y de los titulares de esas dependencias como los responsables, en cada una de ellas, de cumplir las órdenes del Ejecutivo Federal en el uso y disposición En la Cámara de Diputados se encuentra presentada y vigente una iniciativa que propone ambos planteamientos, y en el Senado la República son materia de estudio tres iniciativas con esos mismos objetivos. 7 308 • Enrique Burgos de las Fuerza Armada permanente para garantizar la soberanía interior y la soberanía exterior de nuestro país. Ahora bien, independientemente de esta nueva figura, la Reforma Política de 2014 entraña tres nuevas formas de corresponsabilidad entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión para el cumplimiento de sus funciones: la ratificación de servidores públicos del Ejecutivo en el Congreso, la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo en la Cámara de Diputados y la aprobación de la Estrategia Nacional de Seguridad en la Cámara de Senadores. A lo largo de nuestra historia constitucional ha estado presente el delicado tema de las relaciones entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo federales, como hecho fundamental de la teoría clásica de los frenos y los contrapesos. ¿Qué corresponde al Poder Legislativo para afirmar el ejercicio democrático del Poder Ejecutivo? Con la Reforma Constitucional de este año se avanzó en nuevos espacios de corresponsabilidad. Si el presidente de la República cuenta con mayoría absoluta en las Cámaras del Congreso o si no contando con ellas decide no optar por un gobierno de coalición, será requisito someter a la ratificación de la Cámara de Diputados la designación del secretario de Hacienda, y hacer lo propio en el caso del secretario de Relaciones ante el Senado de la República. Este sistema abre paso a un control externo, político, público y de permanente seguimiento a las designaciones y gestiones correspondientes de estos dos servidores públicos. Adicionalmente, a la luz de esta reconformación de controles de la gestión pública en el ámbito del Poder Legislativo, se aprobó que los empleados superiores de la Hacienda,8 hasta ahora objeto de ratificación en A partir del reinicio del ejercicio de esta atribución ratificatoria por el Senado en la LIII Legislatura, se ha venido modificando la relación de los empleados superiores de la Hacienda cuyo nombramiento requiere el perfeccionamiento con el acuerdo de ratificación del Senado. En la actualidad conforme al Acuerdo de la Mesa Directiva del Senado de la República, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 6 de diciembre de 2012, los cargos en cuestión son los siguientes: Subsecretario de Hacienda y Crédito Público, Subsecretario de Egresos, Subsecretario de Ingresos, Procurador Fiscal de la Federación, Teso8 La Reforma Política de 2014 • 309 el Senado, a partir del periodo 2018-2024 sean ratificados por la Cámara de Diputados, al tiempo que en el Senado no solo sean objeto de ratificación los embajadores y cónsules generales, sean también los empleados superiores de la Secretaría de Relaciones.9 Habida cuenta de la trascendencia que para el país reviste el Plan Nacional de Desarrollo, como documento integral de la acción pública gubernamental dirigido a alcanzar determinadas metas mediante el establecimiento de objetivos y líneas de acción específicas, así como de las acciones públicas para garantizar la seguridad de la población y el desempeño de sus actividades sin el amago pertinaz de la delincuencia, también a partir de la administración que iniciará sus funciones el 1 de diciembre de 2018, corresponderá a la Cámara de Diputados conocer y ratificar el Plan Nacional de Desarrollo y al Senado la Estrategia Nacional de Seguridad. Habrá instancias de una mayor difusión a la sociedad y discusión en la misma, por la vía de estos controles constitucionales, de lo que el Ejecutivo Federal se propone realizar a partir de la emisión, vigencia y aplicación de ambos instrumentos. A partir del establecimiento del ahora transformado Instituto Federal Electoral como un organismo con autonomía constitucional de los Poderes del Estado para el cumplimiento de la función estatal electoral, México abrió paso a la creación de diversos entes públicos a cargo de determinadas tareas de Estado en un espacio distinto a aquel y aquellos en los que los realizaba, preponderantemente en el ámbito de la administración pública federal. Así surgieron la actual Comisión Nacional de los Derechos rero de la Federación, Jefe del Servicio de Administración Tributaria, Administrador General de Recaudación, Administrador General de Auditoría Fiscal Federal; Administrador General de Aduanas, Administrador General Jurídico, Administrador General de Grandes Contribuyentes, Jefe de Unidad de Crédito Público y Jefe de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas. 9 Con base en la experiencia del ejercicio de la atribución ratificatoria de los empleados superiores de la Hacienda, será menester definir cuáles encargos de carácter superior en la Secretaría de Relaciones Exteriores requerirán de la ratificación del Senado para su perfeccionamiento. 310 • Enrique Burgos Humanos, el Banco de México, el Instituto Federal de Telecomunicaciones, la Comisión Federal de Competencia Económica y el organismo garante del derecho de acceso a la información pública y la protección de datos personales. En la Reforma Política de 2014 se hicieron propuestas y se realizaron reflexiones sobre dos áreas públicas que por su connotación para el Estado —es decir con una significación que comprende temas que no se limitan a la acción de gobierno y cuya acepción es supra partidos— se podrían transferir al ámbito de organismos con autonomía constitucional de los Poderes. Me refiero a la evaluación de la política de desarrollo social, para transformar al actual Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (coneval), así como a la Procuraduría General de la República, denominada Fiscalía General de la República, en espacios públicos con responsabilidades constitucionales propias e independientes del Poder Ejecutivo. En ambos casos, para la integración plural del Consejo, incluido su presidente, y para la designación del titular de la Fiscalía General de la República, se prevé la participación corresponsable del presidente de la República y de las Cámaras del Congreso General. En el primer caso, sobre la base de nombramientos con el voto de las dos terceras partes de sus integrantes las apruebe el Pleno de la Cámara de Diputados y la posibilidad de objeción por parte del presidente de la República;10 y en el segundo caso, para que en un mecanismo complejo de formulación de propuestas, selección del designado y aprobación por el voto de las dos terceras partes de los integrantes del Senado, el Ejecutivo Federal y dicha En la parte relativa del segundo párrafo del apartado C del artículo 26 constitucional, se establece que para el nombramiento del presidente y los seis consejeros del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y bajo el procedimiento que determine la Ley, se requerirá “el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados”, y que “el nombramiento podrá ser objetado por el presidente la República en un plazo de diez días hábiles y, si no lo hiciere, ocupará el cargo de consejero la persona nombrada por la Cámara de Diputados“. 10 La Reforma Política de 2014 • 311 Cámara colaboren para el perfeccionamiento de la designación correspondiente.11 En el caso de la Fiscalía General de la República cabe llamar la atención sobre la facultad del Ejecutivo Federal, como Jefe del Estado, para determinar la remoción del Fiscal General, la cual quedará sujeta a la aprobación o rechazo del Senado por mayoría absoluta de sus miembros presentes. Por razones históricas, el México del siglo xx desechó de plano la idea de la reelección inmediata en los cargos ejecutivos de gobierno, señaladamente la presidencia de la República y las gubernaturas de los Estados. Lo mismo ocurrió con los Ayuntamientos y sus titulares, los presidentes municipales. A partir del rechazo a esa vertiente de la reelección inmediata, en 193312 se suprimió la reelección inmediata de los legisladores federales y locales, habiéndose ampliado el periodo de desempeño de 2 a 3 años, al ampliarse también el periodo del encargo del Ejecutivo Federal y de las entidades federales de 4 a 6 años. Quienes han alentado el principio de no reelección inmediata, han planteado la virtud de la apertura máxima de los espacios a la circulación en la titularidad de los encargos públicos de elección; quienes por el contrario han simpatizado con la reelección consecutiva en algunos puestos públicos, han afirmado la necesidad de que el ciudadano califique la ges- 11 En el tercer párrafo del apartado A del artículo 102 constitucional se desarrolla el procedimiento inherente a la designación y remoción del Fiscal General de la República. Corresponde al Senado integrar una lista de al menos 10 candidatos para que, previa aprobación de las dos terceras partes de sus miembros presentes, se envíe al Ejecutivo Federal y éste seleccione una terna para su remisión a la consideración del Senado y que dicho órgano legislativo designe al titular de la Fiscalía General de la República con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes. Este procedimiento incluye normas para alentar la actividad que corresponde al Ejecutivo y al Senado, mediante la sanción implícita de la inacción con el surgimiento de la atribución correspondiente en el órgano que vería paralizada su actuación por la omisión del otro. 12 La Reforma Constitucional que suprimió la reelección inmediata de los legisladores se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 29 de abril de 1933. 312 • Enrique Burgos tión y que la experiencia acumulada no se desperdicie. Es un debate que permanecerá con nosotros. En el contexto de la integración de una propuesta amplia de acuerdos políticos en la pluralidad presente en el régimen de partidos, nuestra organización política debió ser sensible al planteamiento de otras fuerzas políticas por la reelección inmediata de legisladores federales y locales hasta un desempeño máximo de 12 años,13 así como para le reelección inmediata de los miembros de los ayuntamientos hasta por un periodo más,14 siempre que el término de desempeño del gobierno municipal sea de 3 años o menor, sí bien hoy en el país solo hay mandatos municipales de 4 años en los casos de Coahuila de Zaragoza y Veracruz. Nuestro partido deberá analizar y revisar sus estructuras y sus formas de evaluación del desempeño de sus legisladores y de los miembros de los ayuntamientos emanados de sus postulaciones, así como las condiciones electorales de cada entidad federativa, distrito o municipio y su vocación de apertura y oferta de espacios para la renovación constante de cuadros 13 El texto vigente del artículo 59 constitucional dispone: “Los Senadores podrán ser electos hasta por dos periodos consecutivos y los Diputados al Congreso de la Unión hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación solo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato“. En lo relativo a los legisladores locales, el párrafo segundo de la fracción II del segundo párrafo del artículo 116 constitucional establece: “Las Constituciones estatales deberán establecer la elección consecutiva de los diputados a las legislaturas de los Estados, hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación solo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato“. Este principio también se aplica a los diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, con base las previsiones introducidas en consecuencia con la Reforma Constitucional en materia Político Electoral en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, y que se publicaron en el Diario Oficial de la Federación del 27 de junio de 2014 (artículo 37). 14 En el párrafo segundo de la fracción I del artículo 115 constitucional se dispone lo siguiente: “Las Constituciones de los estados deberán establecer la elección consecutiva para el mismo cargo de presidentes municipales, regidores y síndicos, por un periodo adicional, siempre y cuando el periodo del mandato de los Ayuntamientos no sea superior a tres años. La postulación solo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que lo hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato“. La Reforma Política de 2014 • 313 en el desempeño de las figuras públicas. La reelección inmediata en los casos aludidos es una opción, una posibilidad para cada partido político, para que de acuerdo a sus normas internas decida y defina el uso de la figura conforme sus propias ideas y estrategias políticas y electorales. En el Partido Revolucionario Institucional apreciamos el valor de los acuerdos alcanzados y actuaremos con base en el impulso y defensa de nuestras ideas y nuestros militantes, y de la sociedad toda a la que servimos, en el ejercicio de esta nueva opción constitucional. En la pluralidad democrática del México contemporáneo, es dable apreciar que este nuevo conjunto de figuras y procedimientos para el ejercicio del poder público, a través del cumplimiento de determinadas funciones y tareas estatales y gubernamentales, tienden a fortalecer el diálogo democrático entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, y la responsabilidad de ambos frente a la sociedad, en la búsqueda de condiciones para una renovada participación del escrutinio público, propio y a través de representantes populares, en el cumplimiento de tareas esenciales de las instituciones públicas. ¿Paridad alcanzada o asignatura pendiente? 1 Diva Hadamira Gastélum* La participación y el liderazgo político de las mujeres ha sido uno de los temas más abordados en los últimos años, no solo porque en una democracia los distintos grupos de la sociedad deben estar representados (más aun las mujeres quienes constituimos el 52 por ciento de la población en México y el 54 por ciento a nivel mundial), sino por la incidencia que tienen en el diseño e implementación de políticas sociales que toman en cuenta la necesidades y demandas de las mujeres. Cada vez es más claro, que para garantizar la participación de las mujeres en las estructuras de representación y de toma de decisiones, uno de los desafíos más grandes es lograr la igualdad de género en todos los ámbitos de su vida. Las nuevas demandas de la ciudadanía, ya no caben solo en concebir la democracia tan solo como un régimen político con alternancia a través de unas elecciones periódicas, sino que la sociedad aspira a que la democracia sea un modo de vida, plasmado en un nuevo contrato social en el que se amplíe la concepción de la ciudadanía bajo los principios de inclusión, igualdad y universalidad. (onumujeres, 2013). Ese contrato social se enmarca en la propuesta de la democracia paritaria donde mujeres y hombres entre hombres y mujeres actúan bajo las mismas condiciones y esquemas de igualdad. *Senadora de la República ( pri) y Presidenta del Organismo Nacional de Mujeres Priístas (onmpri). 315 Las nuevas sociedades democráticas, exigen la plena participación de las mujeres en la toma de decisiones y la igualdad de género como requisito, compromiso y resultado. México ha sido firmante de prácticamente la totalidad de los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos de las mujeres y ha puesto en el debate internacional un ejemplo de cómo con acuerdos plurales se puede construir una democracia paritaria. Hace unos meses la integración de la paridad en la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, abrió la puerta a una amplia participación de mujeres en el Congreso de la Unión, sin duda un paso trascendental para el avance hacia la igualdad sustantiva. No obstante pese este avance tan claro y contúndete, seguimos lejos de la igualdad sustantiva, en el ámbito internacional; vivimos en el continente que cuenta con la mayor cantidad de mujeres jefas de Estado o de Gobierno (5) y el mayor porcentaje de mujeres ministras (22.9 por ciento) y parlamentarias (25.7 por ciento) en todo el mundo (de acuerdo a cifras de la Unión Interparlamentaria y onu Mujeres), sin embargo en México hasta hoy solo en el ámbito legislativo tenemos un avance considerable. 34.4 por ciento de representación en el Senado de la República y 37.4 en la Cámara de Diputados, sin embargo, actualmente no hay gobernadoras, solo hay 3 mujeres Secretarias de Estado y 2 ministras en la Suprema Corte. Debemos trabajar por incrementar estos números la participación política de las mujeres contribuye a la legitimidad democrática, el buen gobierno y un desarrollo sostenible. Además modifica estereotipos sexistas y se generan políticas para cerrar las brechas de desigualdad de género. Es imperante empoderar a las mujeres, que ganen un creciente poder y seguridad personal, que tengan confianza para que se amplíen sus opciones y oportunidades. El empoderamiento implica que las mujeres tengan el control sobre sus vidas. 316 • Diva Hadamira Gastélum Hoy las mujeres estamos convencidas de que el empoderamiento de las mujeres es trascendental para el desarrollo y que la representación femenina es una cuestión de justicia y además una condición necesaria para el nuevo proyecto de desarrollo político de México Además existen otra serie de acciones necesarias para avanzar hacia la igualdad entre mujeres y hombres, ya que la igualdad sustantiva va mucho más allá de la participación política de las mujeres. En este sentido, debemos también preocuparnos por otros temas, algunas propuestas son: • Erradicar la violencia de género, mediante el desarrollo del programa de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia en contra de las mujeres, incrementar el número de centros de justicia y generar de un plan de acción de la conago en la materia. Cabe desta- car que actualmente 5 de cada 10 mujeres de 15 años y más de edad en el país (46 por ciento) han sido víctimas de violencia por parte de sus parejas. • Generar protocolos de actuación para prevenir, atender, sancionar y erradicar el acoso y hostigamiento sexual, ya que actualmente 3 de cada 10 mujeres sufren algún incidente de violencia en el trabajo; acoso, hostigamiento o abuso sexual. • Garantizar a las mujeres sus derechos sexuales y reproductivos, lo cual permitirá reducir la tasa de incidencia de Infecciones de Transmisión Sexual, las cuales son más graves en las mujeres siendo de 41.25 por cada 100 mil mujeres. • Promover acciones afirmativas para cerrar la brecha de desigualdad laboral, asimismo mejorar las condiciones laborales para incidir en el incremento de mujeres en el mercado laboral. Actualmente el 24.6 de los hogares son jefaturados por mujeres y hasta el 52.1 por ciento recibe ingresos femeninos y solo 28.55 por ciento de ¿Paridad alcanzada o asignatura pendiente? • 317 mujeres tienen empleo. En relación al salario, la desigualdad salarial es de 51.6 por ciento en algunos sectores. Es imperante continuar ampliando las oportunidades para que las mujeres ingresen en las mejores condiciones al mercado laboral. Desarrollar políticas de corresponsabilidad para una vida laboral, familiar y personal plena en mujeres y hombres, ya que las mujeres trabajan 52 horas a la semana debido al trabajo remunerado y no remunerado, es decir 11 horas que los hombres a la semana. Continuar con las campañas de difusión sobre la atención de la salud de las mujeres en espacial en lo relativo a cáncer de mama, ovario y cérvico-uterino En relación a la Paridad, las entidades federativas deberán hacer lo propio para que a nivel local se apruebe la paridad de género. Actualmente, los 31 estados y el Distrito Federal están gobernados por hombres. De 2,440 municipios y 16 delegaciones, 156 están presididos por una mujer: 6.8 por ciento y de 15,982 regidores, 5,216 son mujeres: 32.64 por ciento. Asimismo de 2,374 cargos de síndico, 443 son mujeres: 18.66 por ciento. Estas son algunas acciones por las que podemos empezar, lograr la igualdad sustantiva implica eliminar toda y cada una de las desigualdad que aún sufren las mujeres, erradicarlas es tarea de todas y todos y en ese sentido debemos trabajar. La participación de las mujeres en la vida política de nuestro país no es una dádiva, sino una obligación de los partidos políticos, el gobierno y la sociedad con las mujeres mexicanas, y en este sentido debemos seguir actuando. Capítulo 7 Visión plural de la Reforma Político Electoral Sí es posible mover a México* 1 Enrique Peña Nieto** Señoras y señores. Muy buenas tardes a todas y a todos ustedes. Saludo la presencia del presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados y de la Comisión Permanente del Congreso. Del presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores. De los señores dirigentes de partidos políticos que concurren el día de hoy a este acto. De igual forma, quiero saludar a los señores Coordinadores Parlamentarios de diferentes partidos políticos que están hoy, aquí, entre nosotros. A los señores Magistrados del Tribunal Federal Electoral que gentilmente nos acompañan. A los señores Consejeros del Instituto Federal Electoral que están presentes entre nosotros. A ex presidentes del Instituto Federal Electoral que gentilmente nos acompañan. A Senadoras y Senadores de la República. A Diputadas y a Diputados Federales. A miembros de los Comités Ejecutivos de los diferentes partidos políticos que están hoy, aquí, presentes entre nosotros. A servidores públicos. A representantes de la sociedad mexicana. Académicos. Intelectuales, entre otros hoy, aquí, presentes. Señores representantes de los medios de comunicación. *Discurso del presidente en el marco de la promulgación de la Reforma Político Electoral el 31 de enero de 2014. **Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. 321 En uso de las facultades que me otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En unos momentos más promulgaré la Reforma Constitucional en materia Político Electoral, aprobada por el Congreso de la Unión y la mayoría de las Legislaturas estatales. Ocasión, también, ésta, para saludar a representantes de los distintos Congresos Estatales que están aquí, presentes. Con la Reforma Político Electoral, México avanza de forma decidida hacia la consolidación de su democracia. A partir de 1977, el país emprendió una serie de reformas que alentó y dio cauce institucional a su pluralidad, que amplió y fortaleció los derechos políticos de los ciudadanos, y que creó instituciones electorales sólidas, garantes del voto libre y secreto de los mexicanos. Gracias a estos cambios, al andamiaje legal, la Nación pudo vivir momentos emblemáticos en su acontecer político. Me refiero a las primeras alternancias de partido en los gobiernos locales, a un Ejecutivo Federal sin mayoría en el Congreso de la Unión, a partir de 1997, incluso, a una alternancia partidista en la Presidencia de la República en el año 2000. Finalmente, en 2012, el país vivió una nueva alternancia en democracia. Sin embargo, junto a este prometedor escenario, nuestro país también vivía una aguda parálisis legislativa, en la que se dejaron de aprobar reformas necesarias e importantes para elevar la calidad de vida de las familias mexicanas. México contaba con una efectiva democracia electoral, pero que no necesariamente se traducía en mayores resultados para la población. Las reglas electorales vigentes durante la transición democrática, no siempre favorecían al diálogo ni a los acuerdos entre las distintas fuerzas políticas. Ante este escenario, los actores políticos coincidimos en la necesidad de transformar a México, de asumir compromisos concretos para darle un renovado impulso al desarrollo nacional. 322 • Enrique Peña Nieto Y fue así, como en este lugar, precisamente, signamos lo que diera lugar al Pacto por México. Gracias a la agenda común que permitió definir este gran acuerdo nacional, y a la madurez política de los legisladores, hicimos de 2013 el año de las reformas. Entre todos, colocamos los cimientos para transformar a México. La actitud y conducta republicana de Diputados y Senadores, y dirigentes políticos, demostraron que sí es posible mover a México, que sí es posible alcanzar reformas de fondo. Sin embargo, no obstante lo mucho que se había logrado, era evidente la necesidad de institucionalizar las condiciones que hacen posibles los acuerdos. Era necesario enriquecer las reglas de nuestra democracia para incentivar a los partidos políticos al diálogo, y a la unión de esfuerzos. Con la Reforma Político Electoral que hoy promulgo, México contará con nuevos instrumentos institucionales para facilitar los cambios de fondo que requiera el país en los siguientes años. Además, al dar mayor certidumbre a los procesos electorales, tanto Federales, como locales, la reforma evitará que la natural competencia electoral erosione el diálogo político. Quiero reiterar los principales elementos de esta reforma: Primero. Permite establecer gobiernos de coalición. Figura que alienta la corresponsabilidad entre los poderes Legislativo y Ejecutivo. La fuerza política triunfante en las elecciones presidenciales y otras fuerzas políticas, podrán impulsar un programa de Gobierno conjunto, que será respaldado por una mayoría legislativa estable. En este modelo, el Senado de la República ratificará los nombramientos que el Ejecutivo haga de la mayoría de los Secretarios de Estado. El gobierno de coalición es un gran avance en el sistema democrático de nuestro país que incentiva el diálogo, el acuerdo y la eficacia. Sí es posible mover a México • 323 Segundo. La reforma da un paso fundamental hacia la equidad de género, al reconocer el papel central que deben tener las mujeres en la toma de decisiones de nuestro país. Los partidos políticos tendrán que garantizar que las mujeres ocupen el 50 por ciento de las candidaturas a legisladores federales y locales, y esta decisión de los legisladores es un gran avance para que las mujeres ejerzan el papel que les corresponde en nuestra vida política. Tercero. Se aprobó también la reelección legislativa consecutiva hasta por 12 años. Por su parte los congresos locales estarán facultados para establecer la reelección consecutiva para los cargos de presidente municipal, regidor o síndico por un periodo adicional. Cuarto. Se logra la autonomía de dos importantes instituciones. En este marco, la Procuraduría se convierte en la Fiscalía General de la República. La autonomía de esta institución le permitirá desplegar una política de procuración de justicia más eficaz y de largo plazo, así como profundizar en su profesionalización; además, contará con fiscalías especializadas, una, para delitos electorales y, otra, para combatir la corrupción en todos los órdenes de Gobierno. A su vez, el Consejo Nacional de Evaluación de la política de desarrollo social, el coneval, también será autónomo, garantizando la imparcia- lidad en el cumplimiento de sus funciones. Quinto. La reforma también fomenta una relación más equilibrada entre poderes. Aún en el caso de que no se opte por un gobierno de coalición, el secretario de Relaciones Exteriores deberá ser ratificado por el Senado, mientras que el secretario de Hacienda y Crédito Público lo deberá ser por la Cámara de Diputados. Como se puede apreciar, la reforma en su aspecto político rompe paradigmas para consolidar una Presidencia democrática y un Poder Legislativo más dinámico y con mayor corresponsabilidad. 324 • Enrique Peña Nieto Y sexto punto. Los legisladores han establecido nuevas reglas electorales más justas, eficientes y transparentes, en beneficio de nuestra democracia y los ciudadanos. De esta forma, se crea el Instituto Nacional Electoral, el cual ejercerá las facultades del actual Instituto Federal Electoral y, además, realizará otras que fortalecen su participación en la organización de elecciones locales y su relación con los organismos electorales estatales. El Consejo General del ine, conformado por 11 Consejeros, será im- parcial, objetivo, autónomo y ciudadano, y tendrá facultad para atraer asuntos de la competencia de los órganos electorales locales, incluso la organización total de las elecciones en los casos que establezca la Ley reglamentaria respectiva. Sin duda, el ine tiene un reto muy alto y un compromiso superior con todos los ciudadanos, que es continuar con los buenos resultados que el ife le ha brindado a México. Aprovecho esta ocasión para hacer un reconocimiento especial a los actuales Consejeros del ife que, en condiciones adversas, están cumpliendo cabalmente con su responsabilidad institucional. Señoras y señores: En este marco, quiero compartir con ustedes tres determinaciones políticas, que son las siguientes: Primero. Como presidente de la República, reitero mi decidido respaldo a la Iniciativa de Reforma Política del Distrito Federal, que ya se discute en el Senado, y que forma parte de este renovado impulso que queremos darle a nuestra democracia. Asimismo, hago votos para que el Congreso de la Unión pueda llegar a un acuerdo a la brevedad y aprobar esta importante reforma para la capital de todos los mexicanos. Segunda determinación. Para fortalecer más nuestro régimen democrático y sistema electoral, firmaré una iniciativa de reforma para precisar el artículo 41 Base Sexta de la Constitución Política de los Estados Unidos Sí es posible mover a México • 325 Mexicanos, que se inscribe dentro de la Reforma Política que hoy estoy promulgando. El objetivo es aclarar que la nulidad de elecciones se puede producir, no solo ante la compra, sino ante cualquier tipo de adquisición de cobertura informativa o tiempos de radio y televisión fuera de los supuestos previstos en la Ley. Y tercera determinación. En los primeros días de febrero, enviaré al Congreso de la Unión las iniciativas de reformas y Leyes Secundarias en Materia de Telecomunicaciones, Competencia Económica y Energética. Sin embargo, no haré ejercicio de la facultad de presentarlas para trámite preferente, a fin de que sea el propio Congreso de la Unión quien determine los tiempos para su análisis, discusión y eventual aprobación. He tomado esta decisión, porque si algo han acreditado los integrantes de la 62 Legislatura, es su elevada responsabilidad y compromiso con México. Ejemplo de ello, es la aprobación de la reforma que hoy nos convoca. Y una evidencia aún mayor a esto, sin duda, es haber hecho del año 2013 un año, como aquí se ha expresado y como aquí se ha testimoniado en distintas voces que me han antecedido en el uso de la palabra; el haber logrado una agenda de reformas muy ambiciosa, de cambios transformadores para el país, sin que para ello hubiese sido necesario hacer uso de la facultad de Iniciativa Preferente, sino, más bien, atendiendo a la responsabilidad y al gran compromiso que han acreditado los legisladores de la 62 Legislatura. El Gobierno de la República celebra la Reforma Político Electoral que han concretado los legisladores, ya que consolida nuestra vida democrática y fortalece la capacidad del Estado para alcanzar acuerdos transformadores. Con la Reforma Político Electoral ganan los ciudadanos. La certidumbre en las elecciones regirá en todos los órdenes de Gobierno. Habrá mejor rendición de cuentas y equilibrio entre Poderes y, 326 • Enrique Peña Nieto sobre todo, habrá más gobiernos que den resultado a los mexicanos, al contar con instrumentos constitucionales que faciliten el diálogo y los acuerdos. La Reforma Político Electoral es un paso importante y trascendental hacia la consolidación de la democracia en México. Muchas gracias, y muchas felicidades a todos. La democracia es tránsito y destino* 1 César Camacho** Señor presidente de la República; señoras, señores legisladores; señora, señores Consejeros; señores Magistrados; señores Secretarios; dirigentes y militantes de los partidos políticos. Señoras y señores: En el Siglo 20, fue necesaria una revolución social para alcanzar la democracia. En el 21, es indispensable la democracia para lograr la evolución social. Para quienes creemos en la República, la democracia es tránsito y destino. Con esa creencia, evolucionar es pasar de un estado de cosas a otro mejor. Es avanzar en el perfeccionamiento de las normas e instituciones para mejorar la calidad de vida de las personas. Hace 500 años, Maquiavelo escribió que los hombres más enaltecidos por sus actos, son los que, con instituciones y leyes, reforman las repúblicas. Eso es justamente lo que han hecho los políticos de esta generación; Senadores, Diputados Federales y locales, y dirigencias de todos los partidos, en un contexto en el que ha sido determinante el talento político y el talante democrático que ha demostrado el presidente republicano Enrique Peña Nieto. *Discurso del Dr. César Camacho en el marco de la promulgación de la Reforma Político Electoral el 31 de enero de 2014. **Presidente del cen del pri. 329 Congruente con sus convicciones, fiel a sus compromisos y atento a las demandas de una sociedad enterada, exigente y participativa, como la mexicana, el Ejecutivo promulga hoy, más que una Reforma Política, la reforma de la política. Reforma de la política, porque otorga poder al ciudadano, sin detrimento de la capacidad de las instituciones. Fortalece a la voluntad popular como única fuente de poder público. Traslada facultades del Gobierno a otros elementos del Estado. Se trata, advertirán los académicos, del cumplimiento de los requisitos que según Gianfranco Pasquino, debe cumplir la democracia: la promoción del pluralismo político para incentivar la competencia; la garantía de independencia respecto del poder económico para asegurar la libertad, y la obstinación ética para procurar siempre el mejoramiento de las condiciones de vida de la gente. Si bien esta reforma surgió de la necesidad de robustecer el sistema electoral, pronto exorbitó esa inquietud, y se orientó hacia el perfeccionamiento de la vida pública en su conjunto. Constituye el cambio de régimen político y de Gobierno más importante de las últimas décadas. En eso estaba pensando, seguramente, Colosio hace 20 años, cuando nos propuso la reforma del poder. Es una reforma que a los priistas nos entusiasma, porque imprime mayor calidad a la democracia. Otorga más poder al ciudadano para premiar o sancionar a sus representantes populares en el ámbito municipal y a los legisladores en los dos órdenes de Gobierno. Los Senadores podrán ser electos hasta por dos periodos consecutivos, y los Diputados Federales hasta por cuatro. Las Constituciones de los Estados posibilitarán la elección consecutiva para presidentes Municipales, Regidores y Síndicos, hasta por seis años. Y de los Diputados Locales, hasta por cuatro periodos. 330 • César Camacho Esto contribuirá a profesionalizar la función legislativa y el servicio público, reduciendo el costo de aprendizaje en beneficio de la comunidad. Como un acicate para los partidos políticos, solo tendremos derecho para la asignación de Diputados Plurinominales si alcanzamos al menos 3 por ciento de la votación válida emitida. Un paso singular y trascendente, consiste en la garantía de la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres en la letra de la Ley, pero más aún, en los hechos, en el cambio de la cultura política. Igualdad sustantiva que, garantizada por la norma, obliga a mover los obstáculos, cualesquiera que estos sean, para que ocupen con entrega y dignidad la mitad de los espacios de representación popular en la Cámara de Diputados. A seis décadas de aprobado el voto femenino, con esta medida se completa el régimen político que nos hace efectivamente iguales a mujeres y hombres. Para mi partido, ésta es causa de vida institucional. Adicionalmente, la reforma prescribe que, como en toda democracia avanzada, se fijen límites a las erogaciones de los partidos políticos, tanto en sus procesos internos de elección de dirigentes, como de selección de candidatos. Impide, también, que en las campañas electorales se incurra en excesos. Se busca, sintéticamente, que la política electoral cueste menos de lo que vale. Se ha decidido, también, que el órgano rector de las elecciones entre a una fase superior. El Instituto Nacional Electoral tendrá como base firme la fortaleza institucional, y el prestigio construido por el ife a lo largo de más de dos décadas, con la participación comprometida de los 16 mil servidores públicos que en él laboran y el muy destacado desempeño de sus consejeros electorales. La democracia es tránsito y destino • 331 También, abrevará de las ricas experiencias acumuladas en los institutos electorales locales, aprovechando el profesionalismo de quienes hacen posible esta especie de democracia de primer piso. En la integración del Consejo General de esa nueva instancia, participarán diversos entes en un proceso ciertamente complejo, pero que en contrapartida garantiza su oportuna y su completa integración. Para mantener un equilibrio federalista, los institutos de las entidades se transformarán en organismos públicos electorales locales, cuyos consejeros serán designados por el ife, encargados desde la preparación de la jornada electoral, hasta el otorgamiento de constancias en las elecciones locales. A partir de ahora, el nombramiento de consejeros locales por el ine, y de magistrados electorales de las entidades federativas por la Cámara de Senadores, elimina cualquier suspicacia sobre los comicios y sobre sus resultados. En otro orden de ideas, sostengo que nunca más un Gobierno dividido debe ser un Gobierno detenido. Para ello, el presidente de la República podrá formar gobiernos de coalición con otros partidos políticos, imprimiéndole funcionalidad a la Administración Pública y a la política por medio de un convenio y un programa aprobados por los Senadores, que aporte certidumbre y eficacia a la acción gubernamental. La posibilidad de coaligarse para gobernar acredita la madurez de nuestra democracia, pues sin dejar de lado el debate de las ideas, ni que los partidos coaligados tengan que arriar banderas, debe ser posible construir un espacio en el que todos podamos contribuir. Algo más, como lo sugirió al país Luigi Ferrajoli, una de las voces más acreditadas de la ciencia jurídica penal en el mundo, con suficiente audacia, este legislador extraordinario ha decidido otorgar autonomía plena al Ministerio Público, creando un organismo autónomo llamado Fiscalía General de la República. 332 • César Camacho Se redondea, así, el marco jurídico de la Reforma al Sistema de Justicia Penal Acusatorio, Adversarial y Oral, con cuya pronta y cabal implementación está comprometido el Ejecutivo Federal. Así también, en relación con el combate a la pobreza y el desarrollo, se otorga autonomía constitucional al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, integrado por expertos sin filiación política, nombrados por mayoría calificada en la Cámara de Diputados. La política social debe estar blindada de sesgos políticos. En síntesis, esta reforma interactúa con otras; la de transparencia, la del sistema de justicia penal y la de derechos humanos cuando menos. Su armónica concreción demostrará todavía mayor utilidad para los ciudadanos. La reforma atiende una necesidad de todos: la estabilidad, que es necesaria para provocar confianza; confianza que significa certidumbre; certidumbre que facilite las inversiones y, por ende, el desarrollo que genere igualdad y más justicia. Se trata, entonces, de un gran trabajo del poder revisor de la Constitución, integrado por mexicanas y mexicanos que sabedores de que la historia describe lo que ocurrió, la Ley lo que debe suceder. Esos legisladores están redactando leyes y escribiendo historia. Con ese mismo ánimo, Senadores y Diputados priistas están preparados, entusiasmados para acometer el análisis, la discusión y aprobar a la brevedad la legislación que solo es secundaria en el nombre, pues resulta de primerísima importancia para que las disposiciones constitucionales, todas, sean palpables en la vida cotidiana. Esta Reforma Política no solo es otro buen resultado del Pacto por México, sino de la democracia; de la democracia transformadora que esperan los mexicanos y que está tomando forma durante el actual Gobierno, la que ha sido puesta en movimiento por quien enraíza su liderazgo dando resultados; el presidente de la República, Enrique Peña Nieto. La democracia es tránsito y destino • 333 Hoy, nuestro Estado de Derecho se fortalece en la Constitución, que no solo posee normas jurídicas, sino principios y valores que conforman un proyecto de Nación. Este documento que, además de Carta Magna, es la forma jurídica de la democracia. Esa democracia que ha logrado, sin que nadie sacrifique libertad, que sea posible la fraternidad con la que se aviva la esperanza de los mexicanos. La esperanza. Esa flecha que viene del pasado, atraviesa el corazón de nuestro presente y se clava en el futuro de la Patria. Enhorabuena. La Reforma Político Electoral: triunfo histórico de los mexicanos* 1 Gustavo Madero Muñoz** Señor presidente Constitucional de la República Mexicana; señores presidentes de las Cámaras de Senadores, de la Cámara de Diputados; señores Secretarios; Coordinadores Parlamentarios; estimados Magistrados; Consejeros Electorales. Amigos todos. Nuestro país tiene mucho mayor potencial de crecimiento y de desarrollo del que hemos podido alcanzar. Esto se debe en mucho a que no hemos logrado consolidar nuestra transición democrática, y a que no hemos logrado contar con un sistema político que genere los acuerdos a la velocidad, a la profundidad de los retos que enfrentamos, de los retos que nos exigen el tiempo contemporáneo. El paso de un Estado autoritario a un Estado democrático no ha concluido, y no hemos consolidado aún un entramado institucional que supere la impunidad, los privilegios, la desigualdad y la injusticia en nuestro país. Luego de 15 años de gobiernos divididos, sin mayorías legislativas, se ha venido acumulando un preocupante rezago de cambios institucionales que permitan superar nuestros desequilibrios, nuestros lastres y, al mismo tiempo, aprovechar nuestras oportunidades y nuestro potencial al máximo posible. *Discurso del Lic. Gustavo Madero Muñoz en el marco de la promulgación de la Reforma Político Electoral el 31 de enero de 2014. **Presidente del cen del pan. 335 Hace 18 meses iniciamos un proceso inédito, incierto, temerario y, sobre todo, audaz para la política mexicana: Intentar cambiar la dinámica tortuosa, lenta e ineficaz de negociar parcial y casuísticamente la agenda de las reformas legislativas para consolidar la transición democrática. Hace 18 meses, inició un proceso inédito en nuestro país para hacer política y construir acuerdos dentro de un Pacto por México entre las tres principales fuerzas políticas y el Gobierno Federal. El espíritu de fondo tenía que ver con el reconocimiento general y amplio del envejecimiento del Estado mexicano. Deterioro que se traducía en fallas de funcionamiento y, por ende, en el aprovechamiento por parte de poderes fácticos de estas lagunas o deficiencias para empoderarse, generando dinámicas de privilegios, de impunidad y la incapacidad de generar y garantizar el imperio de la Ley del Estado de Derecho que los mexicanos demandamos. Con inexplicable complacencia, en unos casos, y en otros con absurda connivencia, fuimos testigos de la manera en que estos poderes fácticos fueron sustituyendo o remplazando los poderes formales del Estado en perjuicio de la Nación, bajo una dinámica en la que reciclaban sus lealtades, según el partido en turno. En realidad, nos debilitábamos todos. A la conciencia crítica y autocrítica y al reconocimiento de este deterioro sistémico, el Pacto por México agregó un ingrediente fundamental, un ingrediente indispensable; el de la interlocución confiable entre los actores de las tres principales fuerzas políticas y el Gobierno Federal. Este ejercicio de política nueva generó de arranque un conjunto de posicionamientos y acuerdos que reconfiguraron inmediatamente el contexto político nacional, generando al mismo tiempo, sorpresa, admiración, en algunos casos oposición y, en otros, escepticismo. Han transcurrido 13 meses desde su firma. Muchos podrán argumentar que no se han logrado cumplir los 95 compromisos iniciales, ni los 11 del Adéndum. Pero nadie podrá negar 336 • Gustavo Madero Muñoz que este espacio propició el mayor impulso reformador en muchas generaciones. Nunca las reformas habían avanzado tanto, y como en ninguna época de México un presidente de la República ha logrado contar con tanta disposición y colaboración de la oposición, como el presidente Enrique Peña Nieto. Esta disposición y esta colaboración lo obligan a honrar su palabra y el espíritu de las reformas constitucionales en las leyes secundarias que están por venir. El conjunto de las reformas aprobadas aún no ha sido debidamente aquilatado y dimensionado en su impacto amplio, en su impacto profundo en nuestro país. De este conjunto de reformas, distinguimos tres que son reconfiguradoras radicales de la manera en que atienden completamente el juego, los jugadores, la cancha, las reglas y los árbitros. Estas tres son: la Reforma en Telecomunicaciones, la Reforma Energética y la Reforma Política. Ya ha sido ampliamente difundido el impacto potencial de la Reforma Energética, pero la de Telecomunicaciones y la Política aún están muy subvaloradas, y una de ellas estigmatizada. La Reforma Política que hoy se promulga no consiste en desaparecer al ife, como mayormente se ha dado entender. Al contrario, es un verda- dero reconocimiento a su desarrollo, porque el nuevo ife será el corazón del ine. Se trata de reconocer que nuestra democracia tiene dos desempeños, dos velocidades: la dinámica de la política de las elecciones Federales, por un lado; y la política y las elecciones locales, por el otro. El estándar de nuestra democracia en lo Federal, si bien, es aún perfectible, es infinitamente mejor a nuestra democracia en lo local, y esto es absoluta y rotundamente injustificable. Muchos, dolosamente han criticado que esta reforma era una moneda de cambio frente a la Reforma Energética, que era un quid pro quo, esto La Reforma Político Electoral: triunfo histórico de los mexicanos • 337 es falso. El pan propuso y apoyó ambas reformas por nuestro auténtico convencimiento de que ambas son indispensables para nuestro país. A partir de hoy, con la conformación del ine, le daremos un segundo aire a nuestra democracia, preservando lo que el ife ha logrado durante muchos años y reformando todos los aspectos que no se han acabado de consolidar. Una sola instancia con más independencia y más atribuciones. Una sola instancia que cuide y haga crecer a sus cuadros en el servicio profesional electoral nacional. Una sola instancia que pueda intervenir y hasta organizar elecciones estatales cuando no existan las condiciones o la autonomía necesaria. El ine, para Acción Nacional, es la institución que necesita hoy México, y que debemos de cuidar todos los partidos y todos los mexicanos. Sin duda, su mayor reto está en su integración democrática, su integración transparente e imparcial. Conformarlo por hombres y mujeres que no solo tengan un prestigio que construir, sino un prestigio, más bien, que preservar; dotados de una biografía, de una historia que cuidar, y en ella, un claro compromiso con la democracia. Un ine que con su constitución, no reitere o repita el principal vicio que buscamos combatir con la Reforma Constitucional, los órganos a modo del gobernante en turno, o de los estrictos intereses partidistas. Pasamos de la defensa ife céntrica, a la revisión, la crítica y el mejora- miento de la democracia nacional en su conjunto. La creación del ine no es para sustituir al ife, sino para construir un nuevo sistema electoral nacional. Con esta reforma, además, se abren muchas posibilidades que hasta hoy han estado cerradas en nuestro país. Estamos ante la mayor Reforma Constitucional realizada en nuestro país en materia del fortalecimiento del Poder Legislativo; la reelección consecutiva de legisladores federales y locales es su mayor ancla. Victoria programática del pan, triunfo histórico de los mexicanos para que el Poder Legislativo sea fuerte y profesional, para que sean los ciuda338 • Gustavo Madero Muñoz danos los que juzguen el trabajo de cada diputado, de cada alcalde, y que tengan el poder de decidir su remoción o su permanencia en el cargo. Frente a la pluralidad que llegó para quedarse, se incorpora ahora la figura de los gobiernos de coalición, para que sea el interés de México el que apunte el rumbo de las decisiones políticas. La autonomía del Coneval, para que los resultados se midan con independencia sin que puedan ser manipulados; y la paridad de género, para que alcancemos una verdadera era de igualdad. Las candidaturas independientes, para acabar con el monopolio de los partidos políticos. También, estamos cambiando las pautas para los tiempos en radio y televisión, porque es evidente que el actual sistema no es funcional. Establece claramente también como causales de nulidad exceder el gasto de campaña, adquirir cobertura mediática de forma ilegal y la utilización de recursos públicos en procesos electorales. El duelo entre los que centran su atención en la desaparición del ife, es ampliamente superado por el entusiasmo de quienes hasta ahora han padecido el atraso político en lo local. La capacidad del nuevo ine de establecer mejores estándares de des- empeño democrático en lo local, sus facultades fiscalizadoras en los procesos locales, el nuevo Código General Electoral para desarticular las legislaciones a modo, los nombramientos obsecuentes y la sobrerrepresentación artificial, son logros muy alentadores para quienes contienden en las elecciones locales. Con árbitros, con reglas y con cancha, mucho más dispareja en lo local que en las contiendas Federales. Éstas, entre otras muchas otras modificaciones, serán la pauta para elegir gobernantes y tener mejores gobiernos. La reforma soluciona muchos de los problemas que denunciamos en los procesos electorales recientes. En un régimen presidencialista, sin embargo, la cultura del vértigo por el vértice arroja todos los créditos y se concentran en un solo actor; el presidente de la República. La Reforma Político Electoral: triunfo histórico de los mexicanos • 339 Sin embargo, no solo sería injusto, sino altamente inconveniente para poder valorar el modelo de colaboración, el no llegar a reconocer que estas reformas no solo fueron posibles gracias a los votos de los partidos de oposición, sino fundamentalmente gracias a sus ideas, sus demandas y sus propuestas. Debo agradecer a los órganos de mi partido, al Comité Ejecutivo Nacional y al Consejo Nacional, por apoyarnos en la decisión de participar en estos acuerdos y reformas dentro del Pacto por México. Con sus resolutivos, el Consejo Nacional nos instruyó no solo a participar en él, sino a hacerlo, distinguiéndonos con la capacidad de propuestas de mayor calado reformador y democratizador. Viene una etapa de grandes oportunidades, pero también de riesgos. Son reformas vivas. Están en marcha. Y no debemos descartar que ahora que vamos a la legislación secundaria, volverán las resistencias de los agentes económicos y políticos afectados por las reformas, en un escenario ahora de aprobaciones bajo la fórmula de mayorías simples. Es deber cuidar y honrar lo pactado, inscrito en la Constitución. Las reformas secundarias deben ensanchar la idea del Estado democrático y no regresarle ni una coma a los intereses que se le han opuesto, o a quienes quieren reducir su capacidad regulatoria. En este esfuerzo democratizador y reformador, es indispensable la participación de la ciudadanía para acompañar, para vigilar, para exigir la transparencia y rendición de cuentas en las leyes secundarias que se desprendan de estas reformas. De esto dependerá que consolidemos nuestra transición democrática, y que terminemos de desmantelar el sistema autoritario y de privilegios que tanto daño continúa causando a nuestro país. Ésta es una tarea de todos, y nuestro partido refrenda hoy su compromiso en esta agenda. Muchas gracias. El ine, una institución de grandes miras* Lorenzo Córdova Vianello** Antes que nada, quiero agradecer a los invitados especiales que nos distinguen con su presencia en este acto de instalación del Instituto Nacional Electoral, en particular al Dr. José Narro Robles, rector de la Universidad Nacional Autónoma de México. A la señora ministra Olga Sánchez Cordero, en representación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Al Lic. Luis Raúl González Pérez, abogado general de la Universidad Nacional Autónoma de México. Al magistrado Alejandro Luna Ramos, magistrado presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. No lo veo, viene en camino, pero de todos modos agradecimientos anticipados para el señor magistrado. Al Dr. Leonardo Valdés Zurita, ex consejero presidente del Instituto Federal Electoral. Al Dr. Luis Carlos Ugalde, ex consejero presidente también del Instituto Federal Electoral. Al Mtro. Alfredo Orellana Moyao, fiscal especializado para la Atención de los Delitos Electorales de la Procuraduría General de la República. Al Dr. Héctor Fix Fierro, director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam. *Lorenzo Cordova. (2014). Mensaje del consejero presidente del instituto nacional electoral, Lorenzo Córdova Vianello, durante la sesión de instalación del consejo general. 22 de enero de 2015, de INE. Sitio web: http://www.ine.mx/archivos3/portal/historico/ contenido/discursos/2014/04/04042014.html **Consejero presidente del Instituto Nacional Electoral. 341 Y a los demás amigos, funcionarios públicos, amigos académicos, compañeros de este naciente Instituto Nacional Electoral, muchas gracias por su presencia. Con la toma de protesta que acabamos de rendir, se inaugura una nueva etapa de la vida electoral, que tiene el propósito de consolidar y potenciar los éxitos institucionales de más de dos décadas de construcción de reglas, procedimientos y autoridades, que le han dado estabilidad política al país. El nacimiento del Instituto Nacional Electoral supone la necesidad de enfrentar y superar con éxito una serie de retos complejos para fortalecer la democracia mexicana, de cara a las próximas décadas. No podemos construir esta nueva institución pensando en el corto o en el mediano plazo. Nuestra perspectiva no puede enfocarse exclusivamente en los procesos electorales que habrán de realizarse en el 2015, sino que debe apuntar mucho más lejos. Sin duda, las apuestas epocales están construidas, constituidas por una hoja de ruta que debe atender puntualmente y bien los retos inmediatos y resolver las diversas coyunturas que se nos plantean, pero para hacerlo exitosamente, tenemos que fijarnos metas mucho más ambiciosas, que no miren solamente a la próxima estación, sino al objetivo terminal que debemos fijarnos, esto es, no mirar solo al árbol, sino al bosque completo. Se trata de construir una institución de grandes miras, aunque por supuesto, el camino está lleno de preocupaciones y de acciones inmediatas de una larga serie de pequeños plazos, pero que deben ser enfrentados con expectativas de largo aliento. Es cierto, el primer gran reto del ine es instrumentar una compleja y ambiciosa Reforma Electoral y llevar a buen puerto los procesos electorales del próximo año, pero ello debe hacerse en la perspectiva de construir una ciudadanía cada vez más fuerte y participativa, preocupada por los asuntos públicos e involucrada y comprometida con su discusión y encau342 • Lorenzo Córdova Vianello zamiento. Más empoderada pues, en sus derechos. Y esa, me parece, no puede ser una apuesta temporal. En ese sentido, la consolidación democrática debe asumirse en buena medida como un reto cultural, de modo que los ejes y la base de la convivencia política se base en la asunción práctica y recreación cotidiana de los valores y principios democráticos por parte de todos; autoridades, sin duda, pero también los partidos, sus candidatos y militantes, por los medios de comunicación y por el resto de los ciudadanos. Echar a andar la Reforma de 2014 es una tarea titánica pero no imposible; en este caso, nuestro objetivo debe ser no apostar por otra renovación integral del sistema electoral al cabo de los próximos comicios, sino, en todo caso, procurar para entonces una serie de ajustes y precisiones al nuevo marco electoral. Las elecciones –lo he dicho reiteradamente– son la prueba del ácido de las normas, los procedimientos y las instituciones comiciales; en ese sentido, la instrumentación y puesta a prueba de la Reforma de 2015 nos permitirá hacer un claro diagnóstico de las necesidades de mejora y las áreas de oportunidad que tienen las nuevas reglas, con el propósito no de volver a transformarla radicalmente, sino de afinarlas y perfeccionarlas. Lo anterior, supone un compromiso total para que las elecciones futuras estén impecablemente organizadas, con la participación generosa de millones de ciudadanos, para que las campañas se desarrollen en un marco de libertad pero de pleno respeto a los límites establecidos, para que los gobiernos federal y locales se abstengan de interferir en los procesos electorales; para que los medios de comunicación, con objetividad y sin sesgos reproduzcan públicamente el debate electoral, con pleno respeto al marco normativo que los obliga. Para que el voto sea ejercido masivamente y en plena libertad, para que las eventuales impugnaciones sean procesadas por los cauces jurídicos y para que al final del día los resultados sean reconocidos por todos y los órganos representativos del Estado queden debidamente integrados. El ine, una institución de grandes miras • 343 Esa ha sido la apuesta por hacer de las elecciones la vía para resolver pacíficamente las diferencias y por recrear democráticamente nuestra intensa pluralidad política, pero ello supone una autoridad electoral atenta y vigilante, dispuesta a actuar cuando sea necesario, pero discreta y respetuosa de la política cuando su intervención no sea indispensable. Una institución que actúe con firmeza y autoridad, sin excesos ni defectos, que no sobreactúe, que no tenga protagonismos innecesarios pero que, por otro lado, no deje de aplicar la ley con todo su peso y frente a quien sea cuando la regla se vulnere. Un árbitro que no olvide que su rol es la aplicación de las reglas del juego democrático que todos conocen, han pactado y reconocido, ni más ni menos. Esa es la máxima que debe estar presente en todas y cada una de las decisiones del Instituto Nacional Electoral para garantizar su éxito institucional. El ine no parte de cero, que quede claro; esta institución cuenta con una serie de fortalezas que hacen pensar con optimismo el futuro del Sistema Electoral Mexicano, a pesar de la complejidad innegable que va a suponer la instrumentación de la Reforma Electoral de este año. En primer lugar, contamos con una estructura comprometida, probada y bien consolidada a lo largo de más de dos décadas, tanto por lo que hace a la rama profesional, como por lo que tiene que ver con el personal administrativo; ellos son los que con su trabajo técnico, elección tras elección, han permitido consolidar la vía de los comicios como la vía privilegiada para recrear la democracia en una sociedad plural como la nuestra. Desde hace tiempo, lo hemos venido sosteniendo con insistencia: El Servicio Profesional Electoral es la columna vertebral de la institucionalidad electoral y está llamada a serlo ahora con más intensidad cuando tengamos en los próximos meses y años que instrumentar un Servicio Profesional Electoral Nacional que debe permitir arraigar a lo largo y ancho del país los índices de confianza y profesionalismo que nuestro civil de carrera tiene. 344 • Lorenzo Córdova Vianello En segundo lugar, tenemos que construir una relación muy bien aceitada con los organismos públicos locales electorales de las entidades federativas, en un esquema de cooperación e interacción respetuoso que permita inyectar plena confianza y certidumbre a las elecciones locales garantizando que la diversidad social, cultural y política que caracteriza a las entidades y municipios del país sea respetada por el nuevo Sistema Electoral. Debemos aprender, a partir de la coordinación de esta institución, a instrumentar mecanismos de funcionamiento compartidos y que sólo si grave circunstancias lo ameriten, aquellas que fije la ley ejercer la facultad de atracción que la Constitución otorga a favor del Instituto Nacional Electoral. Por otra parte, contamos con una alianza estratégica con el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y con la Fiscalía Especializada para la Atención de los Delitos Electorales; la buena relación y cercanía con nuestras autoridades jurisdiccionales y ministeriales es fundamental para el éxito institucional del ine; en especial, ahora que la reforma impone funciones en muchos sentidos compartidos con el Tribunal Electoral y un renovado esquema de delitos electorales. Desde ahora anticipo que será un compromiso permanente de esta institución mejorar los canales de comunicación y de interacción constitucional con esas instituciones. Finalmente creo, como lo sostuvo la consejera María Marván en esta mesa hace apenas un par de días, que la situación de excepcionalidad institucional que se vivió en el último periodo del Instituto Federal Electoral nos dejó un venturoso y bien aceitado mecanismo de procesamiento de la toma de decisiones que no podemos abandonar y que puede, por cierto, se ampliamente documentado. Estoy convencido que el éxito de los órganos colegiados depende del trabajo coordinado y comprometido de sus integrantes. El ine, una institución de grandes miras • 345 Finalmente, permítanme una referencia última a uno de los principios fundamentales que anima la existencia de una institución como ésta: Su autonomía. La mejor garantía de esta premisa fundamental de la función electoral, es el apego estricto a la ley. De ahí, por cierto, la importancia de contar con un marco normativo secundario bien hecho y prontamente terminado. Estricto apego a la ley y una actitud de respeto y diálogo permanente con los poderes públicos y privados, con los que el ine tiene que interac- tuar, pero sin olvidar nunca que esa relación de ninguna manera significa ni dependencia ni condescendencia. El ine tendrá que tratar legal y políticamente con muchos interlocutores, algunos nuevos para la institucionalidad electoral, y su éxito depende de que asumamos todos un rol y la tarea que nos confiere el ordenamiento constitucional. Es nuestra tarea cumplir cabalmente con todos los principios constitucionales, y así lo haremos, con convicción y compromiso, pero actuando siempre sin olvidar que en el desempeño de nuestras funciones la ética de la responsabilidad debe ser la guía de nuestra conducta. Sólo así lograremos hacer del ine el ancla de estabilidad política, certeza para todos los actores y fortalecimiento democrático de nuestra sociedad. Quiero antes, si me permiten de abrir la ronda de la palabras, ahora sí agradecer la presencia de los Magistrados, del magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar, del magistrado Flavio Galván, del magistrado Penagos y del Magistrado presidente que no alcanzaba a ver. Muchas gracias por estar aquí acompañándonos en este acto de instalación. La transición mexicana y los retos de la democracia eficaz Adrián Gallardo* En el marco de una situación económica difícil para México, el primero de abril de 1977 el entonces secretario de Gobernación, Jesús Reyes Heroles, anunció el propósito del Gobierno de la República de ensanchar la representación política mediante la introducción de importantes reformas legales.1 A partir de ese momento y durante las dos décadas siguientes, México avanzó significativamente en la apertura y democratización de su vida política.2 Desde 1997, y con mayor nitidez desde el año 2000, México fue reconocido como un país democrático por la comunidad internacional. Se trata de un logro mayor considerando que durante siete décadas el País vivió bajo un régimen de partido hegemónico.3 Sin embargo, las expectativas que despertó en la población el ingreso de México a la llamada normalidad democrática, contrastan con la valoración que hoy los ciudadanos tienen de la democracia mexicana. *Presidente de la Fundación Colosio, A.C. 1 Woldemberg, J. (2012). Historia mínima de la transición democrática en México. México: El Colegio de México. 2 Estudiar las causas que dieron lugar a los procesos de apertura y democratización, está fuera del objeto de esta investigación. Para una revisión de la literatura sobre el tema véase: Huntington, S. (1991). The Third Wave; Democratization in the Late Twentieth Century. Oklahoma: University of Oklahoma Press; Haggard, S y Kaufman, R. (1995). The Political Economy of Democratic Transitions. Princeton: Princeton University Press. 3 Sartori, G. (2005). Partidos y sistemas de partidos y teoría de la democracia. México: Alianza. 347 Los resultados de la encuesta del Latinobarómetro son reveladores: en 2002, el 63 por ciento de los mexicanos consideraba que la democracia era preferible a cualquier otra forma de gobierno; en 2013 dicho porcentaje se redujo a 37 por ciento, nivel muy inferior al promedio de América Latina que fue de 56 por ciento. Ese año México ocupó el último lugar entre los 18 países encuestados.4 ¿Qué factores explican el desencanto de los mexicanos con la democracia? ¿Qué lecciones aporta la transición democrática de México para avanzar hacia una democracia capaz de ofrecer los resultados que exigen los ciudadanos? Con niveles de participación electoral superiores al 55 por ciento en las últimas elecciones federales, se puede argumentar que esta desilusión se explica, no una inconformidad generalizada con los procedimientos electorales, sino en función de los resultados de la propia democracia.5 En efecto, del 2001 al 2012 —periodo de la primera alternancia política a nivel federal— la economía mexicana creció, en promedio anual, a una tasa de tan solo 2 por ciento, frente a un ritmo promedio de 3.2 por ciento de los países de América Latina; la tasa de desempleo abierto prácticamente se duplicó y la productividad se redujo a un ritmo de 0.7 por ciento, en promedio anual. Al mismo tiempo, México descendió del lugar 42 al sitio 58 en el Índice Global de Competitividad. En materia de corrupción, México también empeoró al pasar de la posición 51 en el Índice de Percepción de Corrupción, al lugar 105. Adicionalmente, al finalizar el periodo citado, la inseguridad y la violencia alcanzaron niveles sin precedente en la historia moderna del País.6 Latinobarómetro. (2014). Sitio web: http://www.latinobarometro.org/latContents.jsp De acuerdo con el Latinobarómetro, en 2013, 37% de los mexicanos declaró preferir la democracia a cualquier otra forma de gobierno, pero solo un 21% respondió estar satisfecho con sus resultados. 6 Fuentes: los datos sobre el crecimiento económico y la tasa de desempleo provienen del Banco Mundial; los datos de productividad se refieren a la Productividad Total de los Factores, medida por el inegi; el Índice Global de Competitividad es estimado por el Foro Económico Mundial; y los datos sobre corrupción corresponden a mediciones de Transpa4 5 348 • Adrián Gallardo La tesis central de este ensayo es que la transición democrática resolvió los conflictos del acceso al poder, pero no resolvió los problemas del ejercicio y control efectivo del poder público. Como consecuencia, la transición arrojó un balance altamente positivo en lo que se refiere a la democracia electoral y a la discusión pública, pero insatisfactorio en cuanto al desempeño de gobierno. Entre 1997 y 2012, se desarrolló un proceso al que podríamos llamar: “la paradoja de la democracia mexicana”, ya que en la medida en que el poder público se fue dispersando, como consecuencia del voto efectivo de una sociedad plural —y en ausencia de un nuevo diseño institucional y de un liderazgo incluyente y efectivo— la influencia de ciertos poderes de facto se fortaleció, en detrimento de la capacidad del Estado mexicano para hacer valer el interés público, al que la democracia debe servir. Este trabajo está estructurado en tres secciones. En la primera se presenta un marco teórico sobre las transiciones a la democracia y se revisa brevemente el caso mexicano; en la segunda sección, se detalla la dinámica que dio lugar a la dispersión del poder público y a una incapacidad relativa del Estado democrático mexicano para hacer valer el interés general de la sociedad; finalmente, se presentan algunas reflexiones que pudieran ser útiles para avanzar hacia una democracia eficaz, tomando en cuenta la trascendencia política y los alcances del Pacto por México. Del régimen de partido hegemónico a la normalidad democrática A manera de marco teórico A partir de los años setenta y ochenta del siglo pasado, en que se registraron diversos procesos de transición de regímenes autoritarios a regí- rencia Internacional. La referencia al tema de seguridad pública se sustenta en información del Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad (icesi). La transición mexicana y los retos de la democracia eficaz • 349 menes democráticos,7 un número creciente de académicos dedicaron sus esfuerzos a estudiar lo que desde entonces se convirtió en un nuevo campo dentro de la ciencia política: el estudio de las transiciones democráticas. 8 Entre las distintas investigaciones, el trabajo de Guillermo O´Donnell y Phillippe Schmitter, ofrece un marco de referencia útil para analizar la reciente experiencia democrática de México. Estos autores enfatizan que: 1) desde el punto de vista normativo, la instauración y eventual consolidación de la democracia política es, en sí misma, una meta deseable; 2) las transiciones son procesos con alto grado de incertidumbre, sorpresas y complejos dilemas; y 3) la fortuna y la virtud son con frecuencia decisivos en la determinación de resultados.9 Adicionalmente, O´Donnell y Schmitter aportan definiciones cruciales —que se han vuelto clásicas en la literatura sobre el tema— para entender la naturaleza y dinámica de las transiciones. Definen transición como “el intervalo entre un régimen político y otro”, durante el cual “las reglas del juego político no están definidas”; liberalización como “el proceso mediante el que se hacen efectivos ciertos derechos para proteger a individuos y grupos sociales de actos arbitrarios o ilegales cometidos por el Estado o terceras partes”; democratización como “el proceso por el cual las reglas y procedimientos de ciudadanía son aplicados a instituciones políticas previamente gobernadas por otros principios (control coercitivo, tradición social, opinión experta o práctica administrativa) o extendidos para in7 Juan Fernando Badía señala que el derecho constitucional que articula al régimen autoritario es la “técnica de la autoridad”, en tanto que el derecho constitucional que formaliza al régimen democrático es “la técnica de la libertad”. Badía, F. J. (2001), Regímenes políticos actuales. Madrid: Tecnos. 8 En las dos décadas anteriores a los setenta, el estudio de los académicos interesados en la democracia y los cambios sociales se centró en la modernización y sus implicaciones políticas; con el cambio político que inicio en Europa del Sur en los setenta (España, Grecia y Portugal), el estudio de las transiciones a la democracia dominó la discusión académica. Los pioneros en este nuevo campo fueron: Juan Linz, Alfred Stepan, Phillippe Schmitter y Guillermo O´Donnell. 9 O’ Donelly, G. y Schmitter, P. C. (1993). “Transitions from Authoritarian Rule”. En Tentative Conclusions About Uncertain Democracies. Baltimore: The Johns Hopkins University Press. 350 • Adrián Gallardo cluir personas que previamente no disfrutaban tales derechos y obligaciones o extendidos para cubrir temas o instituciones que previamente no eran sujetos de participación ciudadana“. También definen socialización como el proceso para alcanzar la democracia social y la democracia económica, lo que significa hacer efectivos derechos y obligaciones sociales y económicas.10 Por su parte, Samuel Huntington, al abordar el qué, el por qué y el cómo de los procesos de democratización, establece una tipología para describir los modos de transición: 1) transformación, para referirse al cambio de régimen impulsado principalmente desde el poder (este es el caso de México hasta principios de los noventa, acotando que hasta entonces solo puede hablarse de liberalización); 2) reemplazo, cuando las fuerzas opositoras impulsan la democracia y el régimen autoritario se colapsa o es derrocado (Alemania del Este, Portugal, Grecia y Argentina); 3) “transplacement”, cuando la democratización es producto de la acción combinada del gobierno y de los opositores (México, a partir de 1996); y 4) intervención cuando el proceso democratizador es impuesto por una potencia extranjera (Grenada).11 Liberalización y democratización: dinámica de la transición mexicana Con sus particularidades, la transición mexicana siguió la secuencia planteada por O´Donnell y Schmitter. Ésta inició con un proceso de liberalización cuando en 1977 el propio gobierno promovió la Reforma Política que abrió la puerta a la construcción de un auténtico sistema plural y competitivo de partidos. Continuó con un amplio proceso de democratización, Ibidem, pp. 6-12. Huntington, S. (1991). “The Third Wave”. En Democratization in the Late Twentieth Century. Oklahoma: University of Oklahoma Press. En el caso de México, este autor ubica el modo de transición como transformación hasta el momento de publicar su trabajo en 1991. Sin embargo, considerando con Woldemberg que la transición no fue producto de un solo actor privilegiado, se considera más apropiado ubicar la transición de este país como un “transplacement”, a partir de 1996, lo cual hace justicia no solo al gobierno de Zedillo, sino también a las oposiciones. 10 11 La transición mexicana y los retos de la democracia eficaz • 351 generado a partir de complejas negociaciones y acuerdos entre el gobierno y las oposiciones que dio como resultado el respeto efectivo del voto libre y secreto de los mexicanos, fundado en instituciones electorales autónomas, ciudadanas, imparciales y profesionales. En este sentido, tiene razón José Woldemberg cuando destaca que un sistema plural de partidos representativo de las diversas corrientes políticas y un sistema electoral capaz de ofrecer garantías de imparcialidad y equidad, fueron las dos piezas que permitieron transitar de un sistema autoritario a un sistema democrático.12 De esta forma, el proceso de transición democrática de México fue un proceso gradual, generado a partir de la acción de fuerzas internas y externas al régimen, con participación de múltiples actores políticos y sociales, construido a partir del entramado constitucional y legal existente, el cual se fue modificando mediante reformas electorales. Dicho proceso desembocó en una nueva geografía política dominada por la pluralidad electoral, un poder público compartido, una auténtica división de poderes, una mayor participación de la sociedad en los asuntos públicos, una discusión pública más abierta, la alternancia política en los tres órdenes de gobierno, todo lo cual dio lugar a la normalidad democrática. Al respecto, Woldemberg señala que la transición es “…la historia de cientos de procesos que acabaron ‘pluralizando’ al Estado y en esa medida, fueron erosionando al autoritarismo y a las palancas, las prácticas y aún a la cultura de la época del partido hegemónico”.13 El resultado de la transición fue un cambio radical en las condiciones de acceso al poder. Con una nueva legislación electoral y de partidos, partidos políticos auténticos con reconocimiento constitucional, un Instituto Federal Electoral autónomo y ciudadanizado, un tribunal electoral profesional e independiente, reglas de financiamiento público de los parWoldemberg, J. (2012). Op cit. Ibidem, pp. 13-14. 12 13 352 • Adrián Gallardo tidos políticos y normas más equitativas para el acceso de éstos a los medios de comunicación, mejoraron las condiciones de la competencia política, la participación ciudadana y el acceso al poder. A su vez, estos cambios cualitativos dieron paso a una nueva distribución del poder público en México. Por increíble que parezca, en 1977 los partidos distintos al pri gobernaban solo cuatro municipios del País y te- nían una representación marginal o nula en otros ámbitos de gobierno. El pri mantenía el control de todas las senadurías y del 82 por ciento de las diputaciones federales. Dicho partido gobernaba al 100 por ciento de la población desde los gobiernos estatales y la Regencia del Distrito Federal.14 Como resultado de la transición, para el año 2000, poco antes de las elecciones federales, el pri gobernaba al 46.7 de la población en los estados, el pan el 29.6 por ciento; el prd al 20.7; el PT al 0.52 y el pven al 0.36 por ciento.15 El poder se había redistribuido y en dicho año el pan ganó la presidencia de la República, dando paso a la primera alternancia política. En el año 2000 no había duda que la democracia electoral había triunfado. ¿Se trató solo de un cambio electoral? No, también cambiaron las formas de ejercer y controlar el poder público.16 Woldemberg apunta: “Hay quienes dicen que se trató de un cambio de carácter electoral. Pero quienes eso afirman se equivocan, por no entender la centralidad que en un régimen democrático desempeña el ‘pequeño mecanismo comicial’. A partir de las modificaciones en el espacio de la representación, el propio régimen de gobierno se transformó: pasamos de una Presidencia omnipotente (o casi) a un Ejecutivo acotado por otros poderes constitucionales; de un Congreso subordinado… a otro cuya dinámica se explica por la coexistencia de un pluralismo equilibrado; de un 14 Lujambio, A. (2000). El poder compartido. Un ensayo sobre la democratización mexicana. México: Océano de México. 15 Woldemberg, J. (2012). Op cit. 16 Becerra, Salazar y Woldemberg afirman que “los cambios en la esfera electoral impactaron de lleno en la esfera de gobierno”, La mecánica del cambio político en México. Elecciones partidos y reformas, Cal y Arena, 2000. La transición mexicana y los retos de la democracia eficaz • 353 federalismo nominal pero altamente centralizado a un federalismo genuino todavía primitivo e incluso de una Suprema Corte de Justicia que durante años tuvo escasa relevancia en el terreno de la política a una Corte que en muchos momentos actúa como auténtico árbitro en los conflictos que se suscitan entre diversos poderes“.17 Poder público fragmentado, poderes fácticos concentrados Si bien es cierto que la progresiva normalización electoral trajo un efecto social, político y cultural de mayores consecuencias,18 hay que acotar que se trató de un efecto y no siempre de acciones colectivas concertadas y deliberadas de los actores políticos. Se debe reconocer, además, que en algunos casos las consecuencias últimas de dicho efecto no siempre resultaron en dinámicas que favorecieran el avance hacia una democracia de resultados.19 Este argumento es particularmente relevante en el contexto de un sistema presidencial. Lo es más bajo circunstancias en las que se ejerce un liderazgo político excluyente o incapaz de promover acuerdos. De acuerdo con Linz, en ausencia de un arreglo institucional que favorezca la conformación de mayorías estables, en un régimen presidencial en el que el ganador de la elección “se lo lleva todo” y en el que existe dualidad en la legitimidad democrática, entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo (ya que ambos son producto del voto popular) con frecuencia, los incentivos para confrontar, son mayores que los incentivos para cooperar.20 Woldemberg, J. (2012). Op cit., pp. 13-14. Ibidem, pp. 13-14. 19 De acuerdo con Luis Carlos Ugalde, “Para que un gobierno produzca buenos resultados en un entorno de pluralismo se requiere gobernabilidad democrática, esto es, gobierno incluyente y gobierno eficaz“. El impacto de la democracia electoral en la esfera de gobierno no significó, en el caso de México, entre 2001 y 2012, ninguno de estos dos atributos. Ugalde, L. C. (2012). Por una democracia eficaz. Radiografía de un sistema político estancado, 1977-2012. México: Pisa Ediciones. 20 Linz, J. (1994). “Presidential or Parliamentary Democracy”. En Does it Make a Difference? The Failure of Presidential Democracy. Baltimore: The Johns Hopkins University Press. 17 18 354 • Adrián Gallardo Si a lo anterior se agrega un estilo de liderazgo excluyente, de parte del Jefe del Estado, la polarización mina los puentes de entendimiento político y obstruye el camino para la construcción de acuerdos y la formación de mayorías legislativas estables. Sin ello, difícilmente se pueden procesar las reformas económicas y sociales necesarias para el desarrollo. Así, la polarización política puede derivar en parálisis legislativa y en un deficiente desempeño de gobierno; los intereses políticos de corto plazo se imponen por encima de los intereses generales de largo alcance; y las autoridades diseñan e implementan políticas de gobierno que difícilmente se convierten en políticas de Estado. ¿En qué medida esta narrativa corresponde al caso mexicano de 1997 a 2012? En términos de diseño institucional, desde 1997 los presidentes Zedillo, Fox y Calderón enfrentaron los retos de una experiencia inédita en México: un gobierno dividido.21 En este escenario, ninguna fuerza política puede —por sí sola— lograr una mayoría simple en el Congreso de la Unión, mucho menos una mayoría calificada necesaria para reformar la Constitución. En ese contexto y en ausencia de reformas al régimen político y de gobierno que favorecieran la formación de mayorías estables, el perfil y capacidad del liderazgo político jugó un papel central que impactó el desempeño de gobierno. Como lo ha señalado José Antonio Crespo, durante su mandato el presidente Zedillo abrió los canales institucionales al pan y al prd. Reconoció que no había condiciones para prolongar la tradicional hegemonía del pri y dio paso a un sistema electoral verdaderamente competitivo. Así, aunque el diseño constitucional no favoreció la formación de mayorías, un estilo de liderazgo incluyente preparó el terreno a una sucesión presidencial ordenada y civilizada. Al concluir su periodo de gobierno no hubo ni 21 Becerra, R., Salazar, P. y Woldemberg, J. (2000). “La mecánica del cambio político en México”. En Elecciones partidos y reformas. México: Cal y Arena. La transición mexicana y los retos de la democracia eficaz • 355 crisis política, ni crisis económica, sino que el país registró en el año 2000 un crecimiento económico del 7 por ciento.22 En materia de reformas estructurales el resultado que consiguió Zedillo fue mixto: asuntos tan importantes como la Reforma Político Electoral, el avance del federalismo o la reforma integral del Poder Judicial transitaron con éxito, en tanto que reformas económicas cruciales como la reforma eléctrica, no lograron avanzar en el Congreso de la Unión. En el caso del presidente Vicente Fox, el propio Crespo subraya que éste llegó con la mayor legitimidad democrática de la historia, pero no continuó con la política de apertura democrática. Su estrategia incluyó una relativa apertura hacia el pri y una reciente cerrazón hacia el prd.23 Su sexenio concluyó con una crisis electoral que se explica, en parte, por su estrategia de abierta confrontación hacia la izquierda y un estilo de liderazgo excluyente y errático. En el terreno de las reformas económicas estructurales, Fox cosechó menos éxitos que fracasos.24 Por su parte, el presidente Felipe Calderón inició su sexenio con una posición de apertura y diálogo tanto con el pri, como con el prd. Sin em- bargo, en la medida que se aproximaba la elección federal de 2009, su posición hacia el pri fue mutando del diálogo hacia la descalificación y la confrontación. Dicha postura se hizo más evidente durante las elecciones locales de 2010, en el que el prd, pan forjó una alianza electoral abierta con el bajo la tutela directa de Calderón, para enfrentar al pri en varias entidades de la República (Puebla, Oaxaca, Sinaloa y Durango). El sesgo del presidente Calderón en contra del pri se pone de manifiesto al revisar la manera en que su gobierno distribuyó discrecionalmente los 22 Crespo, J. A. (2012). Elecciones y transición democrática en México (1976-2012). México: itam. Idem. Con Fox se promulgó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, pero se quedaron en el camino reformas económicas fundamentales, como la fiscal. 23 24 356 • Adrián Gallardo subsidios de inversión pública regional del Ramo 23 (Provisiones Salariales y Económicas) entre las entidades federativas. En 2011, por ejemplo, las entidades gobernadas por el pan y por el prd recibieron en promedio 593 y 602 pesos por habitante, respectivamente, de los fondos regionales del Ramo 23, frente a solo 367 pesos por habitante que, en promedio, recibieron los estados gobernados por el pri. En el mismo sentido, resulta ilustrativo contrastar el trato marcadamente desigual a dos entidades con un grado similar de desarrollo: mientras que el Gobierno del estado de Puebla (de extracción panista) fue beneficiado con el 8.9 por ciento de la bolsa nacional de estos recursos, el gobierno priísta de Veracruz recibió tan solo un 2.7 por ciento del total de los mismos, a pesar de que Puebla tiene menor porcentaje de población del total nacional (5.1 por ciento) que Veracruz (6.8 por ciento).25 En cuanto a la agenda de reformas estructurales, el gobierno de Calderón “obtuvo” un balance menos adverso que el de Fox, pero en todo caso, algunas reformas que se aprobaron resultaron bastante diluidas (con la excepción de la Reforma en materia de Derechos Humanos) y — por lo mismo— no lograron los resultados que de ellas se esperaban. En esto, ciertamente, la responsabilidad no fue exclusiva de Calderón y del pan; el pri también mantuvo una posición relativamente cerrada en algu- nos temas centrales para el desarrollo de México. Un buen ejemplo de ello es la muy matizada Reforma Energética de 2008.26 Estimaciones propias con base en Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas de la Es importante hacer notar que en un modelo de regresión múltiple en el que la variable dependiente es la proporción de subsidios del Ramo 23 que se asignaron en 2011 a cada una de las 32 entidades federativas, con respecto al monto nacional, y las variables independientes son: población por entidad, Índice de Desarrollo Humano, Gasto estatal en educación básica y sesgo político anti-pri (Dummy), solo las variables de población y de sesgo anti-pri resultaron estadísticamente significativas al 99%, en un modelo cuyo poder explicativo es del 81.5% (R cuadrada). El monto total de dichos subsidios distribuidos discrecionalmente ascendió, en el año del estudio citado, a 44,227 millones de pesos, monto superior al valor presente de lo que en 1993 se asignó al Programa Nacional de Solidaridad. 26 Estimar en qué grado el rechazo del pri a una Reforma Constitucional en materia energética en 2008 fue resultado de una posición ideológica o de eventuales compromisos o presiones de determinados actores involucrados en el sector, es un asunto que merece 25 shcp. La transición mexicana y los retos de la democracia eficaz • 357 En contraste con la visión antes descrita, algunos autores han destacado la capacidad del régimen democrático mexicano para “reformar sin mayorías”. Con base en un trabajo colectivo en el que se documenta que entre 1997 y 2012 se aprobaron y publicaron 69 decretos de Reforma Constitucional, María Amparo Casar e Ignacio Marván afirman que los resultados de dicha investigación “…refutan la tesis de que durante los años de gobierno sin mayoría México haya caído en una parálisis legislativa producto de la imposibilidad de llegar a acuerdos…” Y agregan que: “…de ninguna manera, los cambios negociados durante estos últimos quince años pueden calificarse como insignificantes o triviales“.27 Efectivamente, no hubo parálisis legislativa, ni los cambios generados fueron irrelevantes. Éstos pueden agruparse en seis grandes apartados: derechos fundamentales, seguridad y justicia, sistema electoral y sistema de partidos, equilibrio de poderes, federalismo y rendición de cuentas. Sin subestimar las aportaciones de estas modificaciones al marco jurídico, las reformas aprobadas no significaron la remoción de los principales obstáculos al crecimiento económico ni a una distribución más equitativa de la riqueza y el ingreso. Tampoco alteraron, redujeron o limitaron significativamente la esfera de influencia de los llamados poderes fácticos. Desde esta perspectiva, el balance de estos años (1997-2012) no es satisfactorio. Lo importante no son solo las reformas que se aprobaron, sino también —y sobre todo— las que no se lograron, dado que durante el periodo de normalidad democrática al que se ha hecho referencia, es precisamente cuando muchos de los intereses de los poderes de facto no solo permanecieron intocados, sino que incrementaron su influencia y una investigación aparte. En todo caso, una hipótesis basada en un criterio puramente electoral sería suponer que, al ser éste —en ese momento— un tema que generaba división al interior de dicho partido, su dirigencia nacional pudo haber optado por privilegiar la unidad interna con miras en la elección federal del 2009, rechazando la Reforma Constitucional. Ello confirmaría la tesis de Francisco Guerrero en el sentido de que “todas las decisiones de política pública tienen un objetivo electoral”. 27 Casar, M. A. y Marván, I. (2014). La dinámica del cambio constitucional en México: 19972012. México: prisa, p. 12. 358 • Adrián Gallardo privilegios. La “captura” del interés público por parte de actores privados fue evidente en los casos de la educación básica, la seguridad pública en algunas regiones de México y las telecomunicaciones. La dinámica que mejor describe este proceso, esta paradoja de la democracia mexicana, puede describirse de la siguiente manera: La transición dio lugar a partidos políticos auténticos que concurrieron a elecciones cada vez más competidas y democráticas que permitieron, mediante el voto libre y secreto, la diversidad social expresada en las urnas se reflejara en una composición plural de los poderes públicos. Este poder compartido significó un gobierno dividido, situación en la que, en un régimen político que carecía de mecanismos institucionales para favorecer la formación de mayorías estables y ante liderazgos incapaces de lograr acuerdos incluyentes en los temas sustantivos, debilitó la capacidad del Estado mexicano para hacer valer el interés público y remover los obstáculos al desarrollo nacional. Enrique Peña Nieto lo expresa en los siguientes términos: “Si bien transitamos a una democracia electoral y esto, afortunadamente nos condujo a una mayor pluralidad, el poder político se fragmentó, mientras que las estructuras económicas y sociales de otros actores no se reformaron, ocasionando que estos actores ganaran una gran capacidad para bloquear reformas que consideran contrarias a sus intereses“.28 En ese contexto, ciertos poderes de facto, entre los que destacan actores del sector privado, líderes sindicales y grupos de la delincuencia organizada, incrementaron su influencia y concentraron mayores privilegios, en perjuicio de la mayoría de la población. Retos de la democracia eficaz Diversas instituciones internacionales que evalúan el grado y calidad de las democracias en el mundo consideran que México vive, desde hace 28 Peña Nieto, E. (2011). La grandeza. Un Estado eficaz para una democracia de resultados. México: Random House Mondadori. La transición mexicana y los retos de la democracia eficaz • 359 años, una situación de normalidad democrática, no exenta de fallas. O, dicho de otro modo, de desarrollo democrático medio. Las mismas evaluaciones y algunos académicos detallan, sin embargo, que las mayores oportunidades de mejora en el caso de México, no están tanto en el terreno de los derechos políticos, las libertades civiles o el sistema electoral y de partidos, como en el ámbito del imperio de la Ley, el combate a la corrupción, la cultura política y la eficacia del gobierno.29 En ese sentido, gracias a la transición México logró resolver, en lo fundamental, los problemas de acceso al poder. Avanzó así en el reto de la legitimidad del origen democrático de sus gobernantes. Queda como tarea pendiente el desafío de la eficacia, el cual exige resolver los problemas del ejercicio y el control efectivo del poder público. Para ello, más que volver al pasado, México requiere mirar al futuro. Si hace unos años, el gran tema de los mexicanos fue la transición, hoy el reto central es la gobernanza. En las sociedades modernas, como lo señaló Huntington, importa el grado de democracia, pero también el grado de gobierno. Por su parte, Sartori nos recuerda que: “Es claro que las instituciones y constituciones no pueden hacer milagros. Pero difícil será que tengamos buenos gobiernos sin buenos instrumentos de gobierno“.30 Más aún, conviene recuperar —con Luis F. Aguilar— la idea de que aun el gobierno más eficaz no basta para resolver los problemas públicos complejos de nuestro tiempo, por lo que la participación ciudadana en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas es hoy indispensable.31 Por ello, el foco de atención principal de la comunidad política no debe ser el de más cambios en la arena electoral, aunque en ella hay retos es29 Freedom House, www.freedomhouse.org; The Economist Intelligence Unit, www.eiu. com; Índice de Desarrollo Democrático de América Latina, www.idd-lat.org. De acuerdo con Scott Mainwaring y Timothy Scully, hoy el mayor reto de América Latina y de México es construir una gobernabilidad democrática efectiva. 30 Sartori, G. (2005). Ingeniería constitucional comparada. México: fce, p. 8. 31 Aguilar, L. F. (2008). Gobernanza y gestión pública. México: fce. 360 • Adrián Gallardo pecíficos que superar; la mayor energía política de la nación debe dirigirse a la consolidación de la democracia. Ello, en opinión de Linz y Stepan, requiere: 1) una sociedad civil libre y vigorosa; 2) una sociedad política relativamente autónoma; 3) Estado de derecho; 4) un aparato gubernamental eficaz; y 5) una sociedad económica institucionalizada.32 Por eso, hoy el cambio de régimen político y de gobierno, la remoción de los obstáculos legales e institucionales al desarrollo económico, social y cultural del País, y al fortalecimiento de las virtudes cívicas de la sociedad,33 son tareas prioritarias. México no puede caer en la trampa de buscar darle soluciones electorales a problemas no electorales. La creación del Instituto Nacional Electoral que centraliza en diversas formas los procesos electorales, no garantiza resolver los problemas de la eventual captura de las instituciones electorales, por parte de los poderes locales. Y sí implica, en cambio, incertidumbre en términos de federalismo y desarrollo político local. Las mayores amenazas al proceso electoral en México son el dinero y el clientelismo, al margen de la Ley.34 En ambos casos, así como en el riesgo de captura y subordinación de la autoridad electoral local, la solución radica en acotar los excesos con un combate efectivo a la impunidad, mayores contrapesos institucionales y una efectiva fiscalización, transparencia y rendición de cuentas. México necesita también verse más en el gran portal de los retos actuales de las democracias en proceso de consolidación, y menos en el espejo retrovisor de los litigios, conflictos y obstáculos ya superados. “La transición fue ayer”; no convirtamos el camino en asentamiento perma- Linz J. y Stepan, A. (1996). Problems of Democratic Transition and Consolidation. Baltimore: The John Hopkins University Press. 33 Robert Putnam enfatiza que una democracia solo puede ser exitosa en la medida en que existe una sociedad activa y organizada, Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy, Princeton University Press, 1993. 34 Integralia. (2013). Fortalezas y debilidades del sistema electoral mexicano 2000-2012. México: Centro de Estudios Espinoza Iglesias. 32 La transición mexicana y los retos de la democracia eficaz • 361 nente.35 En buena medida, la evolución más reciente de las reformas electorales fue la historia de las reacciones —y sobrerreacciones— a las relativas insuficiencias de nuestros procesos electorales, y en menor grado fue el resultado de un ejercicio colectivo y responsable de prospectiva política, con visión de Estado, que tome en cuenta las dificultades, dilemas y contradicciones de las democracias modernas del mundo de hoy. En ese contexto, las reformas de largo alcance en materia de cambio de régimen político y de gobierno, así como de carácter económico promovidas por el Pacto por México, ocupan un lugar aparte. La dificultad de conciliar el consentimiento ciudadano y la eficacia en el desempeño de gobierno, es también un tema relevante para el México del siglo xxi. La democracia requiere no solo de la legitimidad de origen, sino también de la legitimidad que proviene del consentimiento ciudadano. Sin embargo, conseguir y mantener dicha legitimidad exige un desempeño eficaz de los gobernantes electos democráticamente, lo cual, eventualmente reclama decisiones que afectan el “humor” y el consentimiento social.36 Para superar este dilema, es especialmente importante construir una narrativa de futuro que comunique a los ciudadanos los contenidos, alcances y beneficios de las acciones de gobierno. En ello, la ventana de oportunidad que ofrecen las tecnologías de la información y las telecomunicaciones debe ser aprovechada. Hoy debe reconocerse que en México y en el mundo, la política sufre una crisis de credibilidad. Aunque la democracia ha triunfado como forma de gobierno, al grado que hasta los dictadores gobiernan en su nombre, ésta enfrenta serios retos como forma de sociedad.37 Esta realidad —cuya expresión más dolorosa es la desigualdad— se explica, en buena medida, por la captura del interés público por parte de poderes de facto que, dentro Silva-Herzog, J. (1999). El antiguo régimen y la transición en México. México: Planeta, p. 137. Diamon, L. (1999). Developing Democracy. Toward Consolidation. Baltimore: The John Hopkins University Press. 37 Rosanvallon, P. (2012). La sociedad de iguales. Manantial, p. 17. 35 36 362 • Adrián Gallardo y fuera del propio Estado, atropellan el interés general, en aras de ventajas y beneficios particulares o de grupo.38 El secuestro del interés público genera un daño moral y político de consecuencias mayores: 1) da lugar a lo que Bobbio ha llamado el gobierno invisible, aquel que ejerce un poder oculto y que no es sujeto de la rendición de cuentas;39 2) distorsiona la acción del Estado, minando su legitimidad, una de las piedras angulares del orden político;40 y 3) es fuente de desconfianza de los ciudadanos en las instituciones democráticas. Basta revisar la experiencia reciente de países como Estados Unidos, España, Brasil, y por supuesto México, por citar solo algunos, para acreditar que esta preocupación no es un mero ejercicio académico.41 Frente a este desafío que amenaza a las democracias, los promotores del institucionalismo han enfatizado la importancia de las reglas e instituciones como freno relativo a conductas indebidas del poder público.42 En consecuencia, el imperio de la Ley, el equilibrio de poderes, el ejercicio de las libertades cívicas, la transparencia y la rendición de cuentas, son —entre otros— principios consustanciales de la democracia constitucional moderna. Sin embargo, la experiencia confirma que para el buen funcionamiento de la democracia y para el buen desempeño de gobierno, tan importante es el diseño institucional, como el compromiso democrático y la conducta de los actores políticos. 38 La teoría de la elección pública (public choice) plantea que en la democracia, partidos y gobernantes actúan con base en sus propios intereses y no necesariamente en función del interés público al que debieran servir. También estudia cómo ciertos grupos de interés toman ventaja del juego democrático, en perjuicio de la sociedad. Véase Downs, A. (2001). “Teoría económica de la acción política en una democracia”. En Diez textos básicos de ciencia política. Barcelona: Editorial Ariel. 39 Bobbio, N. (2013). Democracia y secreto. México: fce, pp. 30-31. 40 Fukuyama, F. (2011). The Original of Political Order. Nueva York: Straus and Giroux, p. 16. 41 Robert Reich, en su libro titulado “Supercapitalismo” denuncia la manera en que la democracia norteamericana ha sido “secuestrada” por los fuertes intereses económicos que se imponen por encima de la agenda del interés público. En el mismo sentido, hoy son públicos los escándalos de corrupción en el seno del Partido Popular en España; y los sobornos a legisladores en Brasil. 42 Madison, J., Hamilton, A. y Jay, J. (1956). El Federalista. núm. 10. México: fce, p. 36. La transición mexicana y los retos de la democracia eficaz • 363 En ese sentido, la experiencia del Pacto por México, suscrito por el presidente Enrique Peña Nieto y los tres principales partidos políticos ( pri, pan y prd) en diciembre de 2012, demuestra que con liderazgo, ma- durez y altura de miras de los actores políticos es posible superar las limitaciones que impone un marco institucional “estrecho” que no genera incentivos para la formación de mayorías estables. Confirma también que es posible, a través de los propios acuerdos políticos, modificar el régimen político y de gobierno para elevar la calidad y eficacia de nuestra democracia. Bajo esta óptica, apenas puede exagerarse la importancia estratégica del perfil y capacidad del liderazgo político. Bajo el mismo entramado institucional y legal bajo el cual los anteriores gobiernos no fueron capaces de concretar reformas constitucionales de fondo para hacer valer el interés público, el gobierno del presidente Peña Nieto y la acción responsable de los tres partidos más importantes hicieron posible construir una agenda comprehensiva y consensuada de cambios estructurales políticos, económicos y sociales, y logro recuperar la primacía del Estado democrático, frente a los poderes facticos, por la vía del diálogo y los acuerdos políticos, a través del Pacto por México. Hacia adelante, México enfrenta el reto de implementar con oportunidad, eficiencia y eficacia las reformas estructurales. Para ello, es importante tener el cuidado de no confundir fines con medios y reconocer que en el diseño e implementación de políticas públicas tan valioso es el contenido, como el proceso político que les dé viabilidad. La solución de fondo a los problemas que más preocupan a la sociedad, exige —más que meras políticas de gobierno— auténticas políticas de Estado. En todo ello, el papel estratégico de las instituciones y del liderazgo político será fundamental. 364 • Adrián Gallardo Fuentes consultadas Badía, F.J. (2001), Regímenes políticos actuales. Corporación Latinobarómetro. Latinobarómetro (2014), http://www.latinobarometro.org/latContents.jsp Downs, A. (2001). “Teoría económica de la acción política en una democracia”. En Albert Batlle. Diez textos básicos de ciencia política, pp. 94-111. Freedom House. Freedom House (2014). http://www.freedomhouse.org/reports#. UyekN_l5Pfc Huntington, S. (2001). El orden político en las sociedades en cambio. Rubio, L. y Edna J. (2007). El acertijo de la legitimidad. Por una democracia eficaz en un entorno de legalidad y desarrollo. Fondo de Cultura Económica. Sartori, G. (1994). “Neither Presidentialism nor Parlamentarism”. En Juan J. Linz y Arturo Valenzuela, The Failure of Presidential Democracy. The John Hopkins University Press. Ugalde, L.C. (2012). Por una democracia eficaz. Radiografía de un sistema político estancado, 1977-2012. México: Pisa Ediciones. Anexo Compromisos del Pacto por México en materia Político Electoral Compromiso 87: gobiernos de coalición Se impulsará una Reforma Constitucional para otorgarle al presidente la facultad constitucional de optar entre gobernar con minoría política o gobernar a través de una coalición legislativa y de gobierno. En este caso, el presidente y su partido construirán un acuerdo con una o varias de las fuerzas opositoras en el Congreso para conformar una mayoría estable para que ratifique lo siguiente: • Un programa de gobierno que garantice su ejecución integral o los puntos coincidentes que hayan acordado las fuerzas políticas coaligadas. • Una agenda legislativa que se convierta en preferente por la fuerza mayoritaria de la coalición legislativa y en soporte del programa de gobierno. • Un gabinete de coalición ejecutor del programa de gobierno. Compromiso 88: toma de protesta del presidente el 15 de septiembre La tecnología electoral actual no requiere de lapsos tan largos entre la fecha de la jornada electoral y la toma de posición del gobierno electo. Para facilitar el proceso de transición y reducir el periodo de convivencia 369 de un gobierno saliente y uno entrante, se impulsará una Reforma Constitucional para adelantar la fecha de toma de posesión del presidente de la República, con un transitorio que lo programe para 2024. Compromisos 89 y 90: partidos políticos y elecciones Los partidos políticos requieren de un marco jurídico que genere mayor certidumbre, transparencia y estabilidad al sistema político en su conjunto. De igual forma, los procesos electorales tienen que ser más baratos y más transparentes. Para lograr estos objetivos, se impulsarán las siguientes acciones: • Se aprobará una Ley General de Partidos para dar un marco jurídico estable y claro a la actuación de los mismos tanto en tiempos electorales como en tiempos no electorales. • Se impulsará una Reforma Electoral que atienda los siguientes temas: – Reducción y mayor transparencia del gasto de los partidos. – Disminución en el monto de los topes de campaña. – Incorporación a las causales de nulidad de una elección lo siguiente: 1) el rebase de los topes de campaña; 2) la utilización de recursos al margen de las normas que establezca el órgano electoral; y 3) la compra de cobertura informativa en cualquiera de sus modalidades periodísticas, con la correspondiente sanción al medio de que se trate. – Revisión de los tiempos oficiales de radio y televisión para impulsar una cultura de debate político y una racionalización del uso de los anuncios publicitarios. – Prohibir el uso y la entrega de utilitarios de promoción electoral, tales como materiales plásticos, materiales textiles, despensas y materiales de construcción. – Fortalecer la legislación para evitar el uso de esquemas financieros y/o recursos de origen ilícito con el propósito de inducir y coaccionar el voto. 370 • Anexo – Crear una autoridad electoral de carácter nacional y una legislación única, que se encargue tanto de las elecciones federales, como de las estatales y municipales. Compromiso 91: reforma del Distrito Federal Impulsaremos la culminación del proceso de reforma del Distrito Federal. Para ello, se instalará una mesa nacional de negociación para acordar sus términos. La reforma comprenderá los siguientes temas: • Se definirá el nombre oficial de la Ciudad de México que es la capital de la República. • Se dotará de una Constitución propia al Distrito Federal. • Se revisarán las facultades del Jefe de Gobierno y de la Asamblea Legislativa del DF. • En el orden de gobierno delegacional o equivalente se impulsará la elección de gobiernos colegiados con representación plural, semejante a los ayuntamientos, acorde a la presencia de las fuerzas políticas en cada demarcación. • Se definirá un esquema del Distrito Federal que considere su carácter de capital de la República. Compromiso 92: revisión global de los fueros Se reordenará el marco de fueros para que nadie tenga privilegios. Compromiso 93: leyes reglamentarias de la Reforma Política Para poder instrumentar plenamente la nueva Reforma Política, se aprobarán las siguientes leyes: Compromisos del Pacto por México en materia Político Electoral • 371 • Ley reglamentaria de candidaturas independientes. • Ley reglamentaria de iniciativa ciudadana. • Ley reglamentaria de iniciativa preferente. • Ley reglamentaria de la consulta popular. Compromiso 94: revisar la reelección de legisladores Se revisará la reelección de legisladores. Compromiso 95: medios de comunicación Para transparentar y racionalizar los recursos que el Estado invierte en publicidad en los medios de comunicación, se creará una instancia ciudadana y autónoma que supervise que la contratación de publicidad de todos los niveles de gobierno en medios de comunicación se lleve a cabo bajo los principios de utilidad pública, transparencia, respeto a la libertad periodística y fomento del acceso ciudadano a la información, así como establecer un límite en el ejercicio del gasto en publicidad de cada entidad pública en proporción a su presupuesto, salvo las situaciones de emergencia vinculadas a protección civil o salud. De igual forma, se dará cumplimiento al artículo tercero transitorio de la Reforma Constitucional del 13 de noviembre de 2007, para garantizar el derecho de réplica. Reforma Electoral y Cambio de Régimen Político y de Gobierno: por una democracia de resultados se terminó en la Ciudad de México en el año 2014. La edición impresa sobre papel de fabricación ecológica con bulk a 80 gramos, consta de 3,000 ejemplares y estuvo al cuidado de la oficina litotipográfica de la casa editora. ISBN 978-607-401-924-7 volumen 5 ISBN 978-607-401-919-3 obra completa Colección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por México Reforma Electoral y Cambio de Régimen Político y de Gobierno Para el Partido Revolucionario Institucional es un honor presentar la Colección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por México, editada por la Fundación Colosio, A.C. con la colaboración del Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa. Esta colección de cinco volúmenes recoge, de manera plural e incluyente, la visión de actores políticos, especialistas, académicos, servidores públicos y legisladores, en torno a las reformas transformadoras impulsadas por el presidente Enrique Peña Nieto y por las principales fuerzas políticas del país, concretadas entre 2012 y 2014, gracias a un proceso inédito de diálogo y acuerdos. El propósito central de esta colección es dejar un testimonio sobre los principales temas de debate y las posiciones de los diferentes actores políticos en relación con dichas reformas. Adicionalmente, con esta obra nos proponemos difundir por qué era necesaria cada reforma, en qué consiste y qué retos y oportunidades genera para México. En el presente volumen, Reforma Electoral y Cambio de Régimen Político y de Gobierno: por una democracia de resultados, se incluyen diversos ensayos sobre la trascendencia histórica del Pacto por México y la Reforma Político-Electoral. Se abordan los principales aspectos e implicaciones de las modificaciones constitucionales al régimen político y de gobierno en México, derivados de esta reforma. Se analizan los temas más relevantes de la reforma electoral y de la nueva Ley General de Partidos Políticos. Se revisan los cambios legales en materia de participación ciudadana y candidaturas independientes. Se plantean diversas posturas en torno a la reforma política del Distrito Federal, la cual constituye una asignatura pendiente, y se presenta un balance general de la reforma, así como las visiones de los diferentes actores políticos sobre la misma. 5 Volumen 5 Reforma Electoral y Cambio de Régimen Político y de Gobierno Por una democracia de resultados Fernando Agiss Bitar J. Alberto Aguilar Iñárritu Samuel Aguilar Solís Jorge Alcocer Villanueva Eduardo Andrade Sánchez Enrique Burgos César Camacho Rogelio Carbajal Lorenzo Córdova Vianello Javier Corral Rosa María de la Torre Torres Cristina Díaz Salazar Alfredo Femat Flores Adrián Gallardo Diva Hadamira Gastélum Arely Gómez González Yomara Guerra J. Francisco Guerrero Joaquín Hendricks Díaz Gustavo Madero Muñoz Juan Molinar Horcasitas Arturo Huicochea Jorge Islas L. Claudio Jones Mauricio López Velázquez Aurelio Nuño Ivonne Ortega Pacheco Jesús Silva Elizalde Felipe Solís Acero Luis Carlos Ugalde Martín Vivanco Lira Jesús Zambrano Grijalva Presentación Miguel Ángel Osorio Chong Prólogo César Camacho Coordinadores Adrián Gallardo • Jesús Silva Colección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por México Reforma Electoral y Cambio de Régimen Político y de Gobierno
