Diapositiva 1 - AAInteligencia

INTELIGENCIA ESTRATÉGICA//INTELIGENCIA MILITAR//INTELIGENCIA POLICIAL//INTELIGENCIA ECONÓMICA//INTELIGENCIA COMPETITIVA
inteligencia
www.aainteligencia.cl
EN ESTA EDICIÓN:
LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA EN
AMÉRICA LATINA: DE LAS REFORMAS
FORMALES A LAS REFORMAS REALES.
José Manuel Ugarte (Argentina)
ISSN 0718-5227-Año 9 –Número 3 – Agosto 2012 -Chile
LA ALARMA ESTRATÉGICA: UNA
HERRAMIENTA NACIONAL NECESARIA
Contraalmirante Arturo Fuenzalida Prado
(Chile)
CONJUNTEZ, INTEROPERABILIDAD Y
PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN LA
INTELIGENCIA MILITAR
Gabriel De Paula (Argentina)
POLÍTICAS PÚBLICAS E INTELIGENCIA
ESTRATEGICA -Repensar lo EstratégicoDr. José Ricardo Hernández Gómez
(Colombia)
Contenidos
Editorial
5 //
SEGURIDAD NACIONAL E
INTELIGENCIA P/E
Por: Andrea Lodeiro E.
6//
Inteligencia Político
Estratégica
LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA EN
AMÉRICA LATINA: DE LAS
REFORMAS FORMALES A LAS
REFORMAS REALES.
José Manuel Ugarte (Argentina)
36//
LA ALARMA ESTRATÉGICA: UNA
HERRAMIENTA NACIONAL
NECESARIA
Contraalmirante Arturo Fuenzalida
Prado (Chile)
48//
CONJUNTEZ, INTEROPERABILIDAD
Y PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN
LA INTELIGENCIA MILITAR
Gabriel De Paula (Argentina)
61//
POLÍTICAS PÚBLICAS E
INTELIGENCIA ESTRATEGICA Repensar lo EstratégicoDr. José Ricardo Hernández Gómez
(Colombia)
3
StafF
www.aainteligencia.cl
Dirección General: Andrea Lodeiro E.
Consejo Permanente: Luis Marcó Rodríguez (Chile) // Camilo Ricardo Milano (Argentina) // José Manuel Ugarte (Argentina) //
Russell G. Swenson (Estados Unidos)
Editorial
SEGURIDAD NACIONAL E INTELIGENCIA
P/E
Por: Andrea Lodeiro E.
La Inteligencia Político Estratégica ,
que en el caso de Chile debe producirla la Agencia
Nacional de Inteligencia (ANI), es un insumo de vital
importancia para la conducción política. Su principal
función es advertir de todos aquellos escenarios que
pongan en riesgo la Seguridad Nacional y dar
respuestas a las inquietudes que la autoridad
consigne frente a las decisiones más importantes del
país en esta materia. Sin embargo, las laxas
interpretaciones que se están produciendo en torno
a las amenazas y sus efectos, colocan a la
inteligencia político estratégica en la encrucijada de
atender asuntos que están fuera de los ámbitos
tradicionales, y por ende, termina entrampada en
una serie de temas que en rigor confunden su tarea.
Es cierto que existe un escenario
complejo que tiende a desdibujar los límites de la
Seguridad Nacional. La Estrategia Nacional de
Seguridad y Defensa que presentó el gobierno el
pasado 28 de junio y que después tuvo que corregir
en vista de sus sendos errores de forma y fondo,
está entrampada
intentando dar una nueva
cosmovisión de la Seguridad Nacional. La llaman
ahora “Seguridad Ampliada”. Esta es una forma de
graficar la extensión de los límites tradicionales de la
Seguridad Nacional, incorporando aquellos peligros
que merman las capacidades de pleno desarrollo
económico y social para el país. Pero cuidado,
adoptar esta corriente tiende a mirar todo bajo el
prisma de la seguridad, sin distinguir sutilezas , por
lo tanto, las estrategias para encarar cada situación
pierde todo tipo de matices.
Para
la
Inteligencia
Político
Estratégica esto puede ser un factor trascendente a
la hora de observar el escenario de riesgos y
amenazas.
inteligencia
5
LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA EN AMÉRICA
LATINA: DE LAS REFORMAS FORMALES A LAS
REFORMAS REALES.
Por: José Manuel Ugarte*
*José Manuel Ugarte es doctor de la Universidad de Buenos Aires (área Derecho Administrativo), abogado y especialista en
Derecho Administrativo y Administración Pública por la referida Universidad, en la que se desempeña como Profesor
Adjunto de Derecho Administrativo y como docente de postgrado. Es, asimismo, Profesor de Derecho Administrativo de la
Universidad Católica de Santiago del Estero (Departamento Académico Buenos Aires) y Profesor en la Carrera de
Especialización en Gestión para la Defensa organizada por la Universidad Nacional de Tres de Febrero y el Ministerio de
Defensa, así como Profesor de Seguridad Interior en la Escuela Superior de Prefectura Naval Argentina, Profesor en la
Maestría en Derecho Administrativo de la Universidad Abierta Interamericana, Profesor en la Maestría en Seguridad Pública
del Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina, y Profesor en la Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado. E-mail
[email protected].
Abstract
Transcurrida la primera etapa de las reformas de los sistemas de inteligencia en América Latina -no realizadas, además, en
todos los países de la región- es posible y necesario hacer un balance. Mientras la institucionalización de la actividad de
inteligencia, sancionándose leyes públicas y estableciéndose controles; el establecimiento de organismos de inteligencia civiles
en países en los cuales la inteligencia militar en funciones de seguridad interna virtualmente monopolizaba la actividad y
condicionaba a los gobiernos, y el paulatino surgimiento de conocimiento e interés sobre la actividad y su problemática en
círculos académicos y políticos constituyen beneficios reales, subsisten serios problemas que alejan sensiblemente a la
actividad de inteligencia en la región, de aquella que tiene lugar en los países que han sabido resolver el dilema que plantea la
actividad que nos ocupa –secreto que rodea fuentes y métodos, fondos con un sistema de rendición especial, obtención de
información por medios encubiertos- al fortalecimiento del sistema democrático. Organismos con muy amplias facultades en el
ámbito de sus países y respecto de sus propios habitantes, inexistencia o debilidades de la conducción política, confusiones
entre actividad policial y actividad de inteligencia, utilización política de la actividad, son sólo algunos de los problemas que se
enfrentan y que parece requerir una segunda generación de reformas. La estructuración de la cooperación regional en la
materia también propone problemas que es preciso superar La ponencia explora la situación y propone cambios para lograr la
legitimidad y eficacia de la actividad.
6
José Manuel Ugarte
1. La actividad de inteligencia en
América Latina se institucionaliza. Pero,
¿cómo? ¿hasta dónde? ¿realmente?
La sanción de la Ley Nº 24.059 de
Seguridad Interior en Argentina –que
estableció el primer control externo por
parte del órgano legislativo, de la
actividad
de
inteligencia
en
Latinoamérica- constituyó el hito inicial
de una nueva etapa para la actividad de
inteligencia en la región: la era de la
institucionalización.
Sucesivamente, la mayoría de los países
integrantes de aquélla sancionaron leyes
públicas relativas a la aludida actividad,
estableciendo controles externos. Otros
países que aún no lo han hecho, prevén
hacerlo en lo inmediato. Otros
sancionaron leyes relativas sólo a parte
de sus organismos de inteligencia. No
obstante, en la mayoría de los países –y,
con una excepción, en los más
importantes desde los puntos de vista
del territorio, población y producto bruto
interno- parece haberse establecido un
nuevo standard para tal actividad,
constituido
por
leyes
públicas
comprensivas de todos los organismos
existentes o de parte de ellos, fijando sus
competencias, y previendo controles
externos de carácter legislativo, así como
un control judicial relativo a actos
intrusivos de la privacidad.
Para un pasado inmediato –constituido
por
el
conflicto
Este-Oesterepresentado, particularmente en Centro
y Sud América, por organismos de
inteligencia establecidos por leyes
secretas, o bien por decretos y
resoluciones, dedicados en muchos
casos a la represión política; con
predominio en muchos casos de la
inteligencia militar, volcados a la
seguridad interior, al estudio de la propia
sociedad y, en general, a la
contrainsurgencia,
con
fuerte
ideologización,
con
competencias
virtualmente ilimitadas y carentes de
todo control (1) no parece y
seguramente no es poca cosa.
Por ello, la sanción en 1992 de Ley N°
24.059 (2) de Seguridad Interior
argentina, en la que se estableció el
primer órgano específico de control
legislativo de la actividad de inteligencia
(y seguridad interior) en Latinoamérica,
debe a nuestro juicio ser considerada
como la primera manifestación de la
paulatina, aunque lenta y dificultosa,
marcha hacia la institucionalización en
Latinoamérica de la actividad de
inteligencia. De la cual el suscripto fue
corredactor.
A partir de la sanción de dicha ley -que
se limitó a establecer un control dentro
del ámbito del órgano legislativo y casi
exclusivamente de legitimidad, con
respecto a los órganos y organismos de
seguridad interior e inteligencia –control
que coexistía con una virtual carencia de
controles en el seno del órgano
ejecutivo, y con una gran mayoría de la
legislación de inteligencia, incluyendo la
que establecía las competencias del
organismo
de
inteligencia
civil
fundamental (3), consistiendo en leyes
de carácter secreto- comenzó, bien que
debieron transcurrir varios años, un
verdadero
proceso
de
institucionalización en Latinoamérica de
la actividad de inteligencia, a través de la
sanción de leyes, obviamente de carácter
público, que en la mayoría de los casos
procuraron normar la totalidad de la
actividad de inteligencia, y que
establecieron
controles
externos
específicos de la
actividad de
inteligencia, en la mayoría de los casos a
cargo de órganos legislativos. A
diferencia de la precedentemente citada
Ley Nº 24.059 argentina, que se limitó en
materia de inteligencia a establecer el
órgano de control citado, la mayoría de
las sucesivas leyes sancionadas en
Latinoamérica –incluyendo la posterior
Ley Nº 25.520 de Inteligencia Nacional
argentinacomprendieron
las
competencias
y
relaciones
de
dependencia de la totalidad o la mayoría
de los organismos de inteligencia
existentes, además de los controles
externos que se establecían respecto de
la indicada actividad.
7
José Manuel Ugarte
Sucesivamente Brasil (Ley Nº 9883, 1999),
Perú (Ley Nº 27.479, 2001) Argentina,
(Ley Nº 25.520, 2001) Chile (Ley Nº
19.974, 2004) México (Ley de Seguridad
Nacional, 2005), nuevamente Perú (Ley
Nº 28.664, 2006) –perfeccionando la
estructura de inteligencia y el controlGuatemala (Leyes 71-2005 y 18-2008),
Colombia (Ley Nº 1288, 2009) limitada en
este último caso al establecimiento de
controles, declarada con fecha 16 de
Noviembre
de
2010,
inexequible
(inconstitucional) (4) por la Corte
Constitucional de Colombia por tratarse
de materia reservada a leyes estatutarias,
lo que dio lugar a su vez a la sanción el 16
de junio de 2011 de una Ley Estatutaria 8
(5) (proyecto 295/2011) sensiblemente
superior a la ley precedente en lo que
respecta a límites y controles –aún
considerando el carácter muy modesto
que continúa teniendo el control externoy actualmente a estudio de la referida
Corte Constitucional; debiéndose también
mencionar el trascendente Decreto Nº
4057 del 2011, por el cual fue suprimido
el Departamento Administrativo de
Seguridad (DAS) muy cuestionado
organismo de inteligencia civil colombiano
que poseía importantes facultades de
carácter policial, disponiéndose el
traslado a otros organismos de sus
antiguas
funciones
policiales
y
administrativas y del personal que las
desempeñaba, y el más trascendente
aúnDecreto Nº 4179 del 3 de diciembre
de 2011, por el cual se creó en su
reemplazo
el
Departamento
Administrativo Dirección Nacional de Inte-
8
ligencia, nuevo organismo de inteligencia
civil colombiano dotado de facultades
mucho más limitadas que las de su
predecesor y carente de las facultades
policiales y administrativas que poseía
aquél, contando con control interno, y
que sin continuar a aquél, inició su
gestión con una planta de personal
designada para el nuevo organismo,
Ecuador (Ley de Seguridad Pública y del
Estado, 2009, que creó la Secretaría
Nacional de Inteligencia, organismo de
inteligencia
con
facultades
de
coordinación de la actividad de los
organismos de inteligencia militares y
policiales, estableciendo controles)
sancionaron leyes de inteligencia o que
incluyeron la actividad de inteligencia, y
que establecieron controles.
También han sancionado leyes públicas
que comprenden a la actividad de
inteligencia, o a aspectos de ella, aunque
sin establecer controles externos
específicos de dicha actividad, El
Salvador –Decreto Legislativo N° 554
(2001), relativo al Organismo de
Inteligencia del Estado, sin crear
controles externos, no incluyendo a los
restantes organismos de inteligencia del
país; Costa Rica, Decreto Legislativo N°
7410
(1994,
con
modificaciones
posteriores) Ley General de la Policía,
que contiene las disposiciones relativas a
la Dirección de Inteligencia y Seguridad
Nacional, antes Dirección de Seguridad
del Estado, en forma sumaria y sin prever
controles específicos; Nicaragua, el
Código de Organización, Jurisdicción y
Previsión Social Militar, Ley Nº 181/94,
que estableció la dependencia y
funciones de la Dirección de Información
para la Defensa y de la Dirección de
Contra Inteligencia Militar, y posterior-
mente, la Ley Nº 750 Ley de Seguridad
Democrática de la República de
Nicaragua, cuerpo normativo que creó y
regló el funcionamiento del Sistema
Nacional de Seguridad Democrática de
dicho país, asignando en él funciones de
Secretaría Ejecutiva de dicho Sistema a la
ya referida Dirección de Información para
la Defensa –sin variar las restantes
funciones que le fueran asignadas en la
ley aludida anteriormente- estableciendo
además límites a la actividad de
inteligencia (artículo 7 Prohibiciones) y
estableciendo además controles de
carácter legislativo del funcionamiento
del referido Sistema Nacional –a cargo
de la Comisión Especial de Seguridad
Democrática Nacional, así como control
judicial; en Uruguay, la Ley Nº 15.848
(1986) que determinó la transformación
del Servicio de Inteligencia de las Fuerzas
Armadas en la Dirección General de
Información
para
la
Defensa,
estableciendo su dependencia respecto
del Ministerio de Defensa Nacional,
modificando además la misión del
aludido organismo; el Decreto
Nº
405/99, de rango legislativo, en virtud de
las facultades conferidas por la Ley Nº
16.736, que cambió la denominación del
aludido organismo por la de Dirección
Nacional de Inteligencia de Estado
(DINACIE), introduciendo modificaciones
en su estructura organizativa y
competencias; siendo que en el caso
uruguayo,
la
Ley
Nº
15.749,
modificatoria de la Ley Orgánica Policial,
ya había incluido a la Dirección Nacional
de Información e inteligencia, servicio
policial
especializado
dependiente
directamente del Ministro del Interior, y
la creación, a través de la Ley Nº 17.930
de Presupuesto para los años 2005/2009
José Manuel Ugarte
(2005), del cargo de Coordinador de los
Servicios de Inteligencia del Estado,
dependiente
directamente
del
Presidente de la República; y Panamá,
que dictara el Decreto Ley Nº 9 del 20 de
agosto de 2008, que reorganizó el
Consejo de Seguridad Pública y Defensa
Nacional y creó –en realidad, recreó con
nuevas características- el Servicio
Nacional de Inteligencia y Seguridad
(SENIS) posteriormente derogado por la
Ley Nº 11/2010, siendo de señalar no
obstante, la sanción de la Ley Nº
15/2010, de creación del Ministerio de
Seguridad Pública, con facultades, entre
otros aspectos, para …Coordinar la
actividad de los organismos de
información e inteligencia de los
estamentos que integran este Ministerio
para los efectos de la seguridad pública,
del país, en coordinación permanente
con
el
Consejo
de
Seguridad
Nacional…(artículo 2º, numeral 2);
dictándose, por otra parte, el Decreto
Ejecutivo 263 del 19 de marzo de 2010 a
través del cual se creó el Consejo de
Seguridad Nacional en sustitución del
antiguo Consejo de Seguridad Pública y
Defensa Nacional, integrado por sólo dos
miembros –el Presidente de la Nación y
el Ministro de la Presidencia- y en el que
se recreó el antiguo organismo de
inteligencia existente bajo dependencia
de la Secretaría Ejecutiva del Consejo,
incluyéndose
además
normas
semejantes, en algunos aspectos, a las
que contenía el Decreto-Ley 9/2008
derogado.
Honduras, que en un contexto de urgencia
representado por la difícil transición
política que siguiera al derrocamiento del
Presidente Manuel Zelaya y el auge del
delito organizado, sancionó la Ley del
Consejo de Defensa y Seguridad, que
incluyó la creación, bajo dependencia y
control del referido Consejo, de la Dirección
Nacional de Investigación e Inteligencia,
nuevo organismo de inteligencia, así como
de la Ley Especial de Intervención de las
Comunicaciones, cuerpo normativo que
facultó
la
intervención
de
las
comunicaciones por medio de una Unidad
de Intervención de las Comunicaciones,
dentro de la aludida Dirección Nacional,
admitiéndose tal intervención como
técnica especial para la investigación de
delitos,
fundamentalmente
delito
organizado. Venezuela protagonizó dos
frustradas tentativas de sanción de
legislación en la materia (Ley del Sistema
Nacional de Inteligencia, 2000, y Ley del
Sistema Nacional de Inteligencia y
Contrainteligencia, 2008), que en un caso
encontró oposición en el seno del propio
gobierno, mientras que en el segundo sus
características, consideradas lesivas de los
derechos
individuales,
determinaron
críticas y reacciones que determinaron la
prudente decisión gubernamental relativa a
su derogación.
No es un proceso que de señales de
hallarse concluido.
Por el contrario, preciso es señalar la
presentación en la República de Bolivia de
un conjunto de proyectos de ley referidos a
defensa y seguridad, entre los que cabe
destacar el relativo al Sistema de
Inteligencia del Estado Plurinacional, que
prevé la creación de la Dirección de
Inteligencia del Estado Plurinacional, como
…Órgano Rector e Integrador de los
Sistemas, especializado en la producción de
Inteligencia Estratégica; requerida para la
Seguridad,
Defensa
y
Desarrollo
Integral…(artículo 6º) con competencias
para …proporcionar información y producir
Inteligencia Estratégica, que facilite la toma
de decisiones y la adopción de políticas y
estrategias relativas a la Seguridad,
Defensa y Desarrollo del Estado…previendo
la fiscalización de las actividades de
inteligencia a través de una comisión
especial de la Asamblea Legislativa
Plurinacional, contemplándose asimismo
restricciones a la actividad de inteligencia
tendientes a la protección de los derechos
individuales, similares a las previstas en la
Ley Nº 25.520 argentina; la presentación
en el Congreso de la República Oriental del
Uruguay, de un proyecto de ley por parte
de los diputados José Amy, presidente de la
Comisión de Defensa Nacional, Juan Ángel
Vázquez y Gustavo Cersósimo (19 de
octubre de 2011) relativo al Sistema de
Inteligencia Estratégica del Estado, de
significativa similitud con la Ley Nº 25.520
argentina, y que contempla la creación de
una Secretaría Nacional de Inteligencia,
como órgano de inteligencia civil
fundamental y de coordinación del
Sistema, así como control judicial y
9
José Manuel Ugarte
legislativo de la actividad de inteligencia,
en el primer caso por medio del órgano
judicial y referido a medidas intrusivas de
la privacidad, y en el último caso por
medio de una comisión bicameral del
órgano legislativo, constituida por un
legislador por cada uno de los partidos
políticos con representación en cada una
de las Cámaras; y los anuncios
efectuados en Paraguay, respecto al
propósito del Presidente de la República,
Fernando Lugo, en el sentido de
promover la sanción de una ley
destinada a la creación de una Secretaría
de Inteligencia Nacional, tendiendo a
enfrentar los desafíos representados por
las
organizaciones
delictivas
y
especialmente por el Ejército del Pueblo
Paraguayo
(EPP),
organización
insurgente que pese a su limitada
actividad, representa una preocupación
para el gobierno (6).
Es evidente, pues, que no sólo se han
producido cambios significativos en
Latinoamérica, sino que tales cambios
continúan.
Hay
una
tendencia
indiscutible hacia la institucionalización
de la actividad de inteligencia, en el
sentido a que hemos hecho referencia
precedentemente. Ahora bien, ¿cuál es
el sentido de los cambios? ¿Cuál es su
profundidad? ¿Qué tipo de estructuras
están sucediendo a las que funcionaran
durante el conflicto Este-Oeste como
instrumentos fundamentales de las
doctrinas de seguridad continental y
fronteras
ideológicas
y
de
contrainsurgencia? ¿Se está llegando
efectivamente en Latinoamérica a
constituir estructuras de inteligencia
similares a las de aquellos países de alto
desarrollo institucional, que han sabido
brindar adecuadas soluciones al dilema
que
representan
determinadas
características de la actividad de
inteligencia –secreto que protege
identidades, fuentes, métodos y
operaciones, fondos sujetos a un
régimen de rendición especial destinado
a proteger el secreto, sofisticado
instrumental apto para penetrar la
privacidad de los habitantes- y la
transparencia y publicidad de los actos
de gobierno propias del sistema
republicano y democrático? ¿O bien
continúan reproduciendo las antiguas
estructuras, morigerándolas en algunos
aspectos?
Para arribar a una conclusión sobre estos
interrogantes, preciso es en primer lugar
analizar brevemente las características
de la actividad de inteligencia
latinoamericana durante la Guerra Fría.
10
2. ¿Qué características tuvo la actividad
de inteligencia latinoamericana durante
el Conflicto Este-Oeste?
La
actividad
de
inteligencia
latinoamericana durante la Guerra Fría
tuvo en sus aspectos doctrinarios,
organizativos,
estructurales
y
operacionales, características adecuadas
a las misiones que debía cumplir,
vinculadas a las doctrinas de seguridad
continental y fronteras ideológicas o
doctrinas de seguridad nacional, y a las
doctrinas de contrainsurgencia, que
imperaron en la aludida región durante
dicho conflicto.
Mientras la totalidad de los países de la
región –excepción hecha de Costa Rica,
que disolvió sus fuerzas armadas el 1º de
diciembre de 1948- contaba con órganos
de inteligencia en sus Fuerzas Armadas,
sólo algunos de ellos habían creado
organismos de inteligencia civil con
anterioridad a la iniciación del aludido
conflicto.
El surgimiento y desarrollo del conflicto
Este-Oeste en América Latina determinó
en varios países el desarrollo de
estructuras
de
inteligencia
no
integrantes de las Fuerzas Armadas,
frecuentemente
dependientes
del
máximo nivel del Estado, que unían a su
posesión de medios propios de
obtención de información y de
realización
de
operaciones
de
inteligencia, facultades de coordinación y
dirección de los restantes órganos de
inteligencia, esencialmente militares y
policiales, para la lucha contra
movimientos insurreccionales, represión
de
la
ideología
comunista,
o
simplemente
para
posibilitar
la
permanencia y consolidación en el poder
de gobiernos totalitarios y la aplicación
de sus planes de acción.
José Manuel Ugarte
En otros países podemos advertir el
surgimiento y desarrollo de organismos
de inteligencia con facultades policiales
bajo dependencia de los ministerios del
Interior o Gobernación, con muy amplias
competencias,
que
incluían
la
inteligencia exterior e interior, y que
frecuentemente funcionaron como
policías políticas.
Cabe recordar así que hasta 1983 –
fundamentalmente, durante el conflicto
Este-Oeste- en América Latina coexistían
fundamentalmente cuatro modelos de
inteligencia.
El primero de ellos, propio de varios de
los países sudamericanos de mayor
tamaño
y
desarrollo
relativo,
presentaban la coexistencia de un
organismo de inteligencia civil con
facultades de coordinación de la
actividad de inteligencia, bajo control
militar –sin perjuicio de poseer muy
significativos
medios
propios
de
obtención de información y elaboración
de inteligencia interior y exterior, y de
realización
de
operaciones
de
inteligencia- y dependencia directa del
máximo nivel del Estado y de organismos
de inteligencia militar volcados, en
realidad, hacia la seguridad interior y la
actividad contrainsurgente.
En algunos casos, los aludidos
organismos de inteligencia fueron
establecidos en el marco del conflicto
Este-Oeste, con asistencia técnica de la
Agencia
Central
de
Inteligencia
estadounidense, como el Servico
Nacional de Informacoes (SNI) brasileño,
la Dirección de Inteligencia Nacional
(DINA) chilena sustituida luego –dentro
del mismo esquema y característicaspor la Central Nacional de Informaciones
(CNI), o el Servicio de Inteligencia
Nacional (SIN) de Perú. Su empleo
estuvo orientado fundamentalmente,
durante el precitado conflicto, a la lucha
contra el comunismo y en general a la
represión de la oposición interna (7).
Un caso algo diverso es el representado
por la Secretaría de Informaciones del
Estado, luego denominada Inteligencia
de Estado (SIDE) argentina, concebida
originariamente en el marco de un
proceso político autónomo y con
anterioridad al conflicto Este-Oeste, con
amplias competencias y facultades en
materia de inteligencia interior, exterior
y contrainteligencia, bajo directa
dependencia del Presidente de la Nación
y cuyas funciones en la práctica incluían
el apoyo de la política gubernamental y
el involucramiento en la política
coyuntural.
No obstante, en el marco del conflicto
Este-Oeste, fue puesto bajo conducción
militar, asignandose las funciones de
coordinación de la actividad de
inteligencia y producción de inteligencia
estratégica nacional a un órgano de
coordinación y análisis creado en el
marco y bajo los conceptos propios del
conflicto Este-Oeste, la Central Nacional
de Inteligencia (8), presidida por el
Secretario de Informaciones del Estado
(luego Secretario de Inteligencia de
Estado, actualmente Secretario de
Inteligencia) (9) funcionario que a la
sazón y de manera algo semejante a lo
que sucedía con la estructura de
inteligencia estadounidense de la época,
reunía simultáneamente las calidades de
jefe del órgano de coordinación de la
actividad de inteligencia en el país, y del
principal organismo de inteligencia civil.
En definitiva, durante la Guerra Fría,
Argentina pasó a uniformarse en este
modelo (10) variando en tal contexto
fundamentalmente las características de
la SIDE, que en los hechos (aunque no
en las normas) perdió durante los
gobiernos militares–a diferencia de los
otros casos señalados- a manos de los
organismos de inteligencia militares,
fundamentalmente del Ejército y de la
Armada, su predominio y antiguo rol
coordinador.
11
José Manuel Ugarte
En suma, Argentina, durante la Guerra
Fría revistó en el modelo descripto, hasta
la
restauración
democrática
de
diciembre de 1983, en cuyo contexto la
SIDE fue puesta bajo conducción civil,
recuperando
paulatinamente
su
predominio y, formalmente a partir de la
sanción de la Ley Nº 25.520 de
Inteligencia Nacional, su rol coordinador
–incrementado al otorgársele en la ley
referida la dirección del Sistema de
Inteligencia
Nacionalcon
la
denominación
de
Secretaría
de
Inteligencia.
En definitiva, ya fuera que hubieran sido
creados durante gobiernos militares, con
apoyo externo y con asistencia de la CIA
estadounidense, como fue el caso del
SNI, la DINA-CNI y el SIN, o bien que,
habiendo sido creados con anterioridad
y en gobiernos civiles, en el marco de un
proceso político autónomo, como lo fue
la SIDE argentina, pasaran a ser
controlados por las fuerzas armadas en
el marco del Conflicto Este-Oeste, el
modelo descripto se caracterizaba por
combinar, por una parte, la presencia del
ya referido organismo de inteligencia con
amplias facultades y rol coordinador,
generalmente dependiente directamente
del máximo nivel del Estado (11), con
organismos de inteligencia militares o de
las fuerzas armadas, que en base a
conceptos de seguridad y de defensa de
amplitud virtualmente ilimitada (12)
vigentes durante el citado conflicto,
incursionaban fundamentalmente en la
seguridad interna y en la actividad
contrainsurgente, de la que constituían
piezas fundamentales. –Existían además
órganos de inteligencia en las
instituciones policiales y fuerzas de
seguridad, en general bajo una doctrina
de similares características, orientada
hacia la lucha contra el Movimiento
Comunista Internacional en todos los
sectores de la propia sociedad.
12
Puede señalarse un segundo modelo
vigente en países que mantuvieron la
vigencia de su sistema democrático
durante el Conflicto Este-Oeste –bien que
sin poder sustraerse a la influencia de las
ideas sobre seguridad nacional propias de
la época- como Venezuela, Colombia y
México, en los que
coexistieron
organismos de inteligencia de naturaleza
civil, amplias facultades en materia de
inteligencia
interior,
exterior
y
contrainteligencia, facultades policiales y
un significativo grado de politización e
involucramiento en la política coyuntural
de sus respectivos países –tales como, en
Colombia,
el
Departamento
Administrativo de Seguridad (DAS),
organismo de inteligencia constituido
también
con
asesoramiento
estadounidense,
dependiente
directamente del máximo nivel político, y
que se caracterizaba por poseer muy
amplias facultades en materia de
inteligencia
interior,
exterior
y
contrainteligencia, a las que aunaba
también amplias facultades en materia
policial y administrativa; en Venezuela, la
DISIP (Dirección de los Servicios de
Inteligencia y Prevención) también con
facultades policiales, o en México, bajo
dependencia de la Secretaría de
Gobernación, precedida por la DIGEPOL,
organismo de inteligencia policial,
fundamentalmente política (13); la
Dirección Federal de Seguridad –con
funciones y facultades operativas- y la
Dirección General de Investigaciones
Políticas y Sociales, antecesores del actual
CISEN- con organismos de inteligencia
militares
también
volcados
significativamente, bien que en diverso
grado, a la seguridad interna, tales como
los organismos de inteligencia de las
Fuerzas Armadas en Colombia, la
Dirección de Inteligencia Militar (DIM)
venezolana, o los organismos de
inteligencia del Ejército y la Marina de
México.
Características diferenciales del indicado
modelo, durante la época a que nos
referimos, era la presencia de facultades
policiales u operativas en los organismos
de inteligencia civiles, y la ausencia de
una coordinación efectiva de la
actividad. No existía una agencia central.
Es posible señalar un tercer modelo
vigente a la época señalada en países en
general de menor tamaño, representado
exclusivamente por organismos de
inteligencia militares con la competencia
ampliada ya descripta, tales como la
Dirección de Inteligencia del Estado
Mayor de la Defensa Nacional (DIEMDN)
guatemalteco complementado con otro
órgano de inteligencia militar derivado
de aquél, el Servicio de Inteligencia del
Estado Mayor Presidencial, conocido
como El Archivo, o la Oficina de
Seguridad Nacional dependiente de la
Guardia Nacional de la Nicaragua
Somocista, o bien organismos de
inteligencia policiales bajo control
militar, como la Dirección Nacional de
Investigaciones
hondureña
complementada con un organismo de
inteligencia militar volcado a la
contrainsurgencia,
el
denominado
Batallón de Inteligencia 3.16, o el
Departamento
Nacional
de
Investigaciones (DENI) de Panamá, o la
Dirección Nacional de Inteligencia de
Ecuador (complementada en este último
caso con otros organismos de
inteligencia militares).
José Manuel Ugarte
Finalmente Costa Rica, con su Agencia de
Seguridad Nacional dependiente del
Ministerio de Seguridad Pública,
constituyó probablemente el único caso
en la región de actividad de inteligencia
–muy limitada- carente en grado
significativo
de
militarización
o
politización, durante el conflicto EsteOeste.
Podría,
consiguientemente,
constituir un cuarto modelo.
Pero en todo caso, estos modelos tenían
algo en común (en menor grado en el
caso costarricense): competencias muy
amplias, orientadas fundamentalmente
al ámbito interno, la posesión de una
doctrina de inteligencia propia de la
Guerra Fría que traspolando la doctrina
de inteligencia estratégica de Sherman
Kent –orientada a naciones extranjerasanalizaba la propia sociedad, buscando
allí
al
enemigo
ideológico,
y
especialmente la carencia absoluta de
controles específicos internos o externos.
En efecto; la doctrina de inteligencia que
rigió durante dicha época, analizaba a la
propia sociedad de un modo muy similar
a la que lo hacía respecto de los países
extranjeros de interés. Para apreciar la
situación en el marco interno, examinaba
los componentes político, procurando
establecer qué sucedía en ese campo –
tanto organizaciones políticas legales
como ilegales- incluyendo la vida interna
de tales agrupaciones; extremismos,
procurando así conocer organizaciones
totalitarias, en
primer
lugar
el
comunismo;
cultural,
procurando
establecer
las
manifestaciones
intelectuales y artísticas, sus autores,
tendencias, y grado de influencia en la
sociedad; educacional, analizando las
actividades desarrolladas en el campo de
la enseñanza, desde la primaria hasta la
universitaria; económico, procurando
conocer la situación económico-financiera
del país propio, incluyendo la banca, el
comercio, la industria y los servicios;
sindical, procurando conocer la situación
imperante en las organizaciones obreras y
empresarias incluyendo las que actuaban
con
absoluta
legalidad;
religioso,
conocimiento sobre los grupos religiosos
de todo tipo, incluyendo, pero no limitado
a, aquellos ilegales –cuyos principios o
actividades eran opuestos a la ley;
sicosocial,
incluyendo
agrupaciones
profesionales, de jubilados, medios
masivos de comunicación; y minorías
extranjeras. Estos componentes variaban
ligeramente de fuerza armada a fuerza
armada y de país a país, pero en todos los
casos implicaban un conocimiento
virtualmente omnicomprensivo y sin
límites.
Si bien el objeto de tan amplio
conocimiento era detectar en la propia
sociedad el enemigo u oponente de
carácter subversivo, se entendía que el
conocimiento requerido para ello debía
incluir
a
los
componentes
precedentemente descriptos, e incluso el
medio ambiente en el que ellos se
desenvolvía. En definitiva, como se
sostenía, era preciso, ni más ni menos,
conocer el acontecer de toda la sociedad.
En materia específica de inteligencia
militar, cada Fuerza armada examinaba
todos
los
componentes
políticos,
económicos, militares y psicosociales de
los países extranjeros de interés pero
también, con igual e incluso mayor
ahínco, todos los componentes de la
propia sociedad que han sido citados
anteriormente.
En diversos países latinoamericanos, en
los cuales las fuerzas armadas se
caracterizaban por un alto grado de
autonomía respecto del Estado y entre sí,
los organismos de inteligencia, dedicados
en definitiva más a satisfacer los intereses
políticos e institucionales de la Fuerza que
integraban y de su conducción, que las
necesidades de defensa del Estado, este
amplio examen de la propia sociedad la
realizaba cada Fuerza por su cuenta, a
través de su organismo de inteligencia,
sucediendo frecuentemente que las
respectivas visiones variaran de una
Fuerza a otra, aún dentro del mismo país.
13
José Manuel Ugarte
Esa orientación hacia la propia sociedad,
sin límites de ninguna naturaleza, y en
algunos casos, hacia la política
coyuntural, en promoción de los
intereses del gobierno/partido o fuerza
armada en el poder, constituyó –con
algunas excepciones- la característica
más saliente de la actividad de
inteligencia latinoamericana durante la
guerra fría, que influiría en las
características de tal actividad durante
épocas posteriores.
Obvio resulta que la pretensión de
obtener un conocimiento de semejante
amplitud respecto de la propia sociedad
necesariamente se traducía en un
conocimiento sustancialmente inferior
respecto de las reales amenazas que
debía enfrentar el país, aspecto que, en
materia de inteligencia militar, era más
serio aún.
Aunque este análisis ha sido realizado en
tiempo verbal pretérito, preciso es
reconocer
que
la
realidad
precedentemente descripta continúa
plenamente vigente en algunos países
latinoamericanos.
3 ¿Cuáles son las características actuales
de las estructuras de inteligencia de los
países latinoamericanos?
Retomando los interrogantes formulados
al fin del primer capítulo respecto a las
características de los cambios que han
tenido lugar en Latinoamérica como
consecuencia de la institucionalización
de la actividad de inteligencia a través de
la sanción de leyes de carácter público,
en muchos casos leyes orgánicas
comprensivas de toda la actividad, y el
establecimiento de controles externos, la
respuesta es que nos encontramos ante
una transición.
14
En efecto; los países latinoamericanos no
poseen sistemas de inteligencia de
características semejantes a las de
aquellos países que han sabido conciliar
las características propias de la actividad
de inteligencia que constituyen riesgos
para el sistema democrático –
particularmente el secreto que rodea
identidades, fuentes y métodos, el
carácter frecuentemente subrepticio de
esta actividad, la existencia de un
régimen especial de rendición de los
fondos empleados en ella, destinado a
proteger el secreto, y la posesión de
sofisticado instrumental capaz de
penetrar la privacidad de los habitantes,
entre otros-´con
la subsistencia y
fortalecimiento del sistema republicano
y democrático.
Tal conciliación se logra a través del
control realizado por parte de los
órganos ejecutivo, legislativo y judicial,
que supone además sistemas de
inteligencia
susceptibles
de
ser
controlados, y la existencia, en materia
de controles, de voluntad política y
medios materiales adecuados.
Hemos sostenido en una obra publicada
hace doce años (14) que la legislación y
estructuras de inteligencia de aquellos
países que han logrado resolver
exitosamente la contradicción antes
expresada, se caracterizaban por: a)
establecer los aspectos fundamentales
relativos a sus orga-nismos de
inteligencia a través de normas de rango
legal y de carácter público; b) distinguir
entre conflictos internos y externos, a los
fines de la atribución de competencias
en materia de inteligencia, evitándose en
muchos casos el otorgamiento de
competencias en ambos aspec-tos, a un
único organismo; c) realizar en ellos una
estricta determinación de competencias
en materia de inteligencia interior –
limitándose la actividad de inteligencia a
las amenazas graves contra la seguridad
del Estado o del sistema democrático, así
como a la actividad de espionaje,
sabotaje u operaciones encubiertas de
otros países, sin pretender conocer el
acontecer de toda la sociedad-; d)
establecer -como principio casi generalla dependencia respecto de los
Ministros del Interior o de Justicia, de los
organismos con competencias en
materia de inteligencia interior y
contrainteligencia; e) Contar con una
coordinación de la actividad de
inteligencia
al
más
alto
nivel
gubernamental,
protagonizada,
en
general, por órganos de coordinación, y
no por organismos de inteligencia, no
confiándose en ningún caso tal tarea a
un organismo dotado de medios propios
de obtención de información y de
realización
de
operaciones
de
inteligencia, sino a un órgano de análisis,
o bien a un órgano de coordinación o a
una persona determinada.
Esta constatación, realizada a través del
análisis de las normas legales,
estructuras de inteligencia, y de la
actividad de inteligencia en general, en
la República Federal de Alemania, el
Reino de Bélgica, Canadá, el Reino de
España, Estados Unidos de América, la
República Francesa, la República Italiana,
el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda
del Norte, puede ser extendida a
múltiples países, tales como Australia
(15), el Reino de Holanda (16), la
República de Portugal (17), y la República
de Unión Sudafricana (18), entre muchos
otros.
José Manuel Ugarte
Transcurridos los doce años indicados,
continuamos ratificando esta posición.
En relación a las características de los
organismos
de
inteligencia
latinoamericanos, habremos de señalar
en primer lugar la tendencia casi
unánime de la actividad de inteligencia
latinoamericana hacia la acumulación de
facultades en un mismo organismo de
inteligencia civil, en materia de
inteligencia
interior,
exterior
y
contrainteligencia,
sin
efectuar
diferenciación alguna en materia de
inteligencia entre el interior y el exterior
del país, o entre ciudadanos y residentes
permanentes, y extranjeros.
En ningún caso se efectúa en
Latinoamérica esta distinción, presente
en la gran mayoría de los países que
hemos señalado como dotados de
significativo desarrollo institucional en la
materia que nos ocupa.
Desde el punto de vista de la eficacia y la
eficiencia en la actividad de inteligencia,
ello contribuye a privar a los países de la
región de contar con una actividad de
inteligencia exterior eficaz, capaz de
otear en el exterior del país tanto las
amenazas que pesen sobre él, como las
oportunidades que se le presenten. Ello,
por la muy simple razón de que aunque
en general, las competencias de los
organismos de inteligencia de la región
comprenden ambos aspectos, los
dictados de la coyuntura suelen
demandar el empleo casi total de las
capacidades de que se dispone en la
inteligencia interior.
La aludida tendencia, derivada en
definitiva de las características que
tuvieron los primeros organismos de
inteligencia civil latinoamericanos que se
constituyeron durante el conflicto EsteOeste -o aún anteriores, como la SIDE
argentina- se complementa también con
la adopción por parte de diversos
organismos de inteligencia de la región
del esquema de la agencia central, que
preconizado
por
Sherman
Kent,
doctrinario fundamental de la inteligencia
estratégica estadounidense (19) dio lugar
a la creación, en la Ley de Seguridad
Nacional de 1947, de la Agencia Central
de Inteligencia (CIA) paradigmático
organismo de inteligencia que inspiró en
diversa pero importante medida a sus
pares latinoamericanos.(20)
Recordemos aquí que la agencia central
propuesta por Sherman Kent tenía como
propósito fundamental asegurar la
independencia respecto de la política del
análisis de inteligencia, no dependiendo
por tal razón dicha agencia central de
ministerio o departamento alguno –para
evitar ser influida directamente por la
política
ministerialteniendo
por
finalidad, por una parte, coordinar la
actividad de inteligencia a través de su
jefe, el Director de Inteligencia Central,
que reunía la doble calidad de jefe de la
agencia central y de jefe de la comunidad
de inteligencia, y, como agencia central,
recibir, integrar, correlacionar, interpretar
y, en definitiva, analizar, la inteligencia
departamental o ministerial suministrada
por los organismos de inteligencia
dependientes de los ministerios o
departamentos de Estado, para producir
inteligencia estratégica. Se suponía por
ello que siendo la elaboración de la
inteligencia estratégica el cometido
fundamental de la agencia central, no
debía tener una actividad de obtención de
información muy significativa, limitándose
a suplementar la realizada por la
inteligencia departamental, a la que no
debía suplantar.
15
José Manuel Ugarte
Otro aspecto fundamental de la agencia
central preconizada por Kent y que
también se reflejó en la aludida Ley de
Seguridad Nacional, fue la de negarse
expresamente a la Agencia Central de
Inteligencia funciones de policía o de
seguridad interna, evitándose cualquier
conexión entre la inteligencia y el poder
policial y evitándose de ese modo el
fantasma de una GESTAPO o MVD. Por
ello, fue establecido expresamente que
el Director de la Agencia Central de
Inteligencia …no tendrá facultades
policiales, compulsivas o de aplicación
coactiva de la ley, o funciones de
seguridad interna…(21)
Hemos efectuado en otra oportunidad
(22) la crítica a la concepción de la
agencia central -hoy ya en retirada en su
país de origen, a partir de la sanción de
la Ley de Reforma de Inteligencia y
Prevención del Terrorismo de 2004 y la
creación del cargo de Director de
Inteligencia Nacional, perdiendo el
director de la CIA su pasado carácter de
director de la comunidad de inteligencia
estadounidense, habiendo quedado
demostrado
además
con
la
desafortunada experiencia de las
inexactas apreciaciones relativas a la
tenencia por parte de Irak de armas de
destrucción masiva, que fundaron la
invasión de ese país, que la agencia
central era insuficiente para proteger a
sus analistas de las presiones políticas –
sirviendo, en cambio, para aislar a
productores
y
consumidores
de
inteligencia-.
16
La concepción de la agencia central
supone la coordinación por parte de
aquélla del sistema de inteligencia –ya sea
indirectamente a través del titular de la
agencia central, como fue el caso de
Estados Unidos antes de la aludida
reforma del 2004, o directamente a través
de la propia agencia central, como es el
caso de Argentina, a partir de la Ley N°
25.520 de Inteligencia Nacional; y la
elaboración de la inteligencia estratégica
por parte de la propia agencia central.
A ello se añade que la agencia central, en
su modelo original, no dependía de
ningún ministerio –aunque ello ya no
sucede en la mayor parte de los países
latinoamericanos, excepción hecha de
Argentina y de Guatemala-. Este modelo
supone un significativo grado de
autonomía de la actividad de inteligencia,
así como de aislamiento entre
productores
y
consumidores
de
inteligencia, en Latinoamérica, sin el
paliativo de institutos como el Consejo
Nacional de Inteligencia estadounidense,
que aportan pensamiento académico y
profesional ajeno al ámbito de la
inteligencia –así como de distinguidos
analistas pertenecientes a dicho ámbito- a
la elaboración de la inteligencia
estratégica.
También hemos puesto en la indicada
ocasión de manifiesto la existencia de
otros modelos en Europa, tales como, en
el Reino Unido, el Comité Conjunto de
Inteligencia (JIC), la Organización
Conjunta de Inteligencia, el Comité
Permanente de Secretarios sobre los
Servicios de Inteligencia (PSI), y el
Coordinador de Inteligencia y Seguridad,
en los cuales las funciones de
coordinación
y
producción
de
inteligencia estratégica nacional quedan
a
cargo de
altos
funcionarios
gubernamentales y, en el caso del JIC, de
tales altos funcionarios trabajando
conjuntamente con funcionarios y
analistas de inteligencia, asegurándose
de tal modo una adecuada relación entre
consumidores
y
productores
de
inteligencia y, como consecuencia, la
utilidad y pertinencia de la inteligencia
producida y el aprovechamiento para la
elaboración de inteligencia estratégica,
junto con la capacidad de los mejores
analistas de inteligencia, de la
experiencia y visión de funcionarios
gubernamentales.
José Manuel Ugarte
Pero retornando a las estructuras de
inteligencia latinoamericanas, resulta
ineludible señalar que las agencias
centrales constituidas en la región, muy
por el contrario de su modelo
estadounidense,
no
sólo
tienen
funciones de seguridad interna, sino que
se dedican fundamentalmente a ella.
Más aún; persistiendo en la región, como
herencia del conflicto Este-Oeste,
conceptos de seguridad y defensa de
significativa
amplitud
–que
se
caracterizan por aunar, a la seguridad
concebida de un modo tal, que
virtualmente la identifica con la política
nacional, el desarrollo, con lo que nada
queda, ni fuera ni dentro del propio país,
sustraído al alcance de la actividad de
inteligencia, aún dentro del propio
territorio y respecto de los propios
ciudadanos- y cuyos efectos, como ha
sido visto precedentemente, se traducen
en la pretensión de conocer las
actividades de toda la sociedad- las
agencias centrales latinoamericanas
constituyen frecuentemente organismos
de significativo poder interno y de muy
difícil control.
Constituyen ejemplos de agencias
centrales latinoamericanas, la Agencia
Brasileña de Inteligencia (ABIN) creada
por la Ley Nº 9883 (1999) -bien que sus
facultades hayan sido disminuidas por el
Decreto Nº 4376/2002 modificado por su
similar Nº 4872/2003, en cuanto
asignaron al Ministro Jefe del Gabinete de
Seguridad Institucional la dirección del
Sistema Brasileño de Inteligencia (SISBIN),
la Secretaría de Inteligencia argentina,
con muy amplias facultades de dirección
respecto del Sistema de Inteligencia
Nacional y de producción de inteligencia
nacional, coordinando además
la
producción de inteligencia estratégica
nacional– bien que en este caso no
concurren conceptos de seguridad y
defensa amplios, existiendo por otra
parte límites- la Dirección Nacional de
Inteligencia (DINI) creada por la Ley Nº
28.664 –bien que en este supuesto no
concurre tampoco la amplitud de
conceptos de seguridad y defensa
señalada, que sí caracterizaban a su
predecesora Ley Nº 27.479- la Secretaría
Nacional de Inteligencia creada por la Ley
de Seguridad Pública y del Estado
ecuatoriana, la Agencia Nacional de
Inteligencia establecida por la Ley Nª
19.974
de Chile –bien que, muy
adecuadamente, ésta depende de un
ministerio y, por otra parte, sus facultades
de coordinación son reducidas- el CISEN
mexicano, a partir del Reglamento para
Coordinación de Acciones Ejecutivas en
materia de Seguridad Nacional (23)–pese
a depender de la Secretaría de la
Gobernación, aspecto ajeno al modelo
clásico de la agencia central- y
la
Secretaría de Inteligencia Estratégica del
Estado (SIE) de Guatemala, creada por la
Ley Marco del Sistema Nacional de
Seguridad de Guatemala, Decreto
Legislativo Nº 18-2008 de Guatemala.
Constituirían asimismo futuras agencias
centrales, de prosperar los respectivos
proyectos de ley, la Dirección de
Inteligencia del Estado contemplada en el
Anteproyecto del Sistema de Inteligencia
del Estado Plurinacional de Bolivia, así
como la Secretaría Nacional de
Inteligencia prevista en el proyecto de ley
sobre Sistema de Inteligencia Estratégica
del Estado presentado por los legisladores
José Amy, Juan Ángel Vázquez y Gustavo
Cersósimo
en
la
Cámara
de
Representantes del Congreso de la
República Oriental del Uruguay el 19 de
octubre de 2011, hallándose dicho
proyecto en trámite.
Otra característica de las estructuras de
inteligencia
latinoamericanas
–
afortunadamente, en vías de superación,
por hallarse ausente en la mayoría de la
legislación
y
estructuras
más
recientemente creadas, es la relativa al
establecimiento de la dependencia directa
respecto del máximo nivel del Estado, de
organismos de inteligencia civiles
caracterizados por la concentración de
funciones y amplitud de competencias
antes descriptos.
Es el caso de la Secretaría de Inteligencia,
en la Ley Nº 25.520 de Inteligencia
Nacional argentina; del Organismo de
Inteligencia del Estado (OIE) de El
Salvador,
Decreto
Legislativo
Nº
554/2001; y de la Secretaría de
Inteligencia Estratégica del Estado (SIE) de
Guatemala, creada por la Ley Marco del
Sistema Nacional de Seguridad de
Guatemala, Decreto Legislativo Nº 182008 de Guatemala. También lo es de los
proyectos de ley a que se ha hecho
alusión: la Dirección de Inteligencia del
Estado contemplada en el Proyecto del
Sistema de Inteligencia del Estado
Plurinacional de Bolivia, y la Secretaría
Nacional de Inteligencia prevista en el
proyecto de ley sobre Sistema de
Inteligencia Estratégica del Estado
presentado en Uruguay.
17
José Manuel Ugarte
Otra característica de los organismos de
inteligencia de Latinoamérica es la
amplitud e indeterminación de sus
competencias, particularmente en el
ámbito interno de sus países.
Cabe señalar a ese respecto el caso de
Brasil –Ley N° 9.883- en el que la
definición de inteligencia (artículo 1°,
apartado 2) es …la actividad que tiene por
objeto la obtención, análisis y diseminación
de conocimientos dentro y fuera del
territorio nacional sobre hechos o
situaciones de inmediata o potencial
influencia sobre el proceso decisorio y la
acción gubernamental y sobre la
salvaguardia y la seguridad de la sociedad
y del Estado…A su vez, el artículo 2
apartado 2 de la referida ley estableció que
el Sistema Brasileño de Inteligencia …es
responsable por el proceso de obtención,
análisis y diseminación de la información
necesaria al proceso decisorio del Poder
Ejecutivo, así como por la salvaguardia de
la información contra el acceso de personas
o de órganos no autorizados…Asimismo, el
artículo 4° apartado 1 incluyó entre las
facultades de la Agencia Brasileña de
Inteligencia ABIN –agencia central- las de
planear y ejecutar acciones, inclusive
sigilosas, relativas a la obtención y análisis
de datos para la producción de
conocimientos destinados a asesorar al
Presidente de la República…
18
Como puede advertirse, en Brasil la
actividad de inteligencia, incluyendo
aquellas acciones que suponen la
obtención de información por medios
encubiertos o de fuentes no públicas, es
concebida como un aspecto ordinario de la
acción gubernamental corriente, con el
único límite del need to know del
Presidente de la República. No existe límite
alguno al accionar de la inteligencia.
En otros supuestos –como sucede con la
Ley de Seguridad Pública y del Estado de
Ecuador y el Anteproyecto de Ley del
Sistema de Inteligencia del Estado
Plurinacional de Bolivia- la actividad de
inteligencia se refiere a la seguridad
integral, concepto que comprende no sólo
la protección del Estado y aún de las
personas contra todo tipo de amenazas o
riesgos, sino también la protección del
bienestar o buen vivir de las personas. Tales
conceptos, loables por sus intenciones,
representan, cuando se utilizan como base
de la competencia de organismos de
seguridad e inteligencia, el otorgamiento a
los organismos de inteligencia de
competencias virtualmente ilimitadas
dentro de su territorio y respecto de sus
habitantes o ciudadanos. Conceptos de
inteligencia similares poseen otros países
de la región.
Comparemos con otros supuestos,
pertenecientes a otras regiones.
En Canadá, la Ley del Servicio Canadiense
de Inteligencia de Seguridad, 1984,
estableció que la función principal del
Servicio Canadiense de Inteligencia de
Seguridad (CSIS) es la de obtener… por
investigación o de otro modo, en la medida
en que sea estrictamente necesaria, y
analizará y retendrá, información e
inteligencia relativa a actividades que
razonablemente pueden ser sospechadas
como constitutivas de amenazas a la
seguridad del Canadá y, en relación a ello,
informará y asesorará al Gobierno de
Canadá…
Conforme a lo establecido en el artículo 2
Interpretación de la ley, constituyen
amenazas a la seguridad del Canadá:
…espionaje o sabotaje contra Canadá, o en
perjuicio a los intereses del Canadá, y que
es clandestino o engañoso o involucra
amenazas a alguna persona; actividades
influenciadas por países extranjeros dentro
o en relación al Canadá que son
perjudiciales a los intereses del Canadá y
que son clandestinos o engañosos o
involucran una amenaza para cualquier
persona; actividades dentro o relativas a al
Canadá dirigidas hacia o en apoyo de la
amenaza o uso de actos de seria violencia
contra personas o bienes para el propósito
de alcanzar un objetivo político dentro de
Canadá o un estado extranjero, y
actividades dirigidas hacia el debilitamiento
por actos ilegales encubiertos, o dirigidos
hacia o concebidos finalmente para llevar a
la destrucción o derrocamiento por
violencia del sistema de gobierno
constitucionalmente
establecido
de
Canadá.
José Manuel Ugarte
Pero no incluye la defensa de una causa, la
protesta o el disenso legales, a menos que sean
llevados a cabo conjuntamente con cualquiera
de las actividades referidas en los párrafos a) a
d)….
Como puede advertirse, no cualquier hecho o
circunstancia de interés gubernamental queda
comprendido dentro de la competencia del
CSIS. Sólo reales amenazas contra la seguridad
del Estado o del sistema democrático (25).
Otro caso de interés está representado por el
Reino de Holanda. La Ley de los Servicios de
Inteligencia y Seguridad del 2002 estableció las
funciones correspondientes a los dos
principales organismos de inteligencia de
Holanda: el Servicio General de Inteligencia y
Seguridad, y el Servicio de Inteligencia y
Seguridad
de
Defensa,
dependientes
respectivamente del Ministro del Interior y de
Relaciones del Reino y del Ministro de
Defensa, contando con un Coordinador.
Conforme previó el artículo 6, en el interés de
la seguridad nacional, el Servicio General de
Inteligencia y seguridad tiene las siguientes
tareas: …a. llevar a cabo investigaciones
relativas a organizaciones que, y personas
quienes, en razón de los objetivos que
persiguen, o a través de sus actividades dan
causa a serias sospechas de que constituyen un
riesgo para la existencia continuada del
sistema democrático legal, o para la seguridad
u otros intereses vitales para el Estado; b.
Llevan a cabo investigaciones de confiabilidad
en seguridad como es referido en la Ley de
Investigaciones para la Seguridad; c.
promueven medidas para la protección de los
intereses referidos en el apartado a, incluyendo
medidas para la protección de la información
que debe permanecer secreta por razones de
seguridad
nacional,
e
información
perteneciente a aquellas partes del servicio
público y la comunidad de negocios que, en
opinión de los Ministros relevantes (de quienes
dependen los organismos de inteligencia) son
de vital importancia para la continuada
existencia del orden social; d conducir
investigaciones relativas a otros países con
respecto a asuntos designados por el Primer
Ministro, Ministro de Relaciones Exteriores, de
acuerdo con los ministros relevantes…
Por otra parte, el artículo 7 establece
respecto al Servicio de Inteligencia y
Seguridad de Defensa que …en el interés de la
seguridad nacional…tiene las tareas de
…llevar a cabo investigaciones: Sobre el
potencial y las fuerzas armadas de otros
países, a fin de alcanzar una balanceada
composición y un uso efectivo de nuestras
fuerzas armadas y Sobre factores que son o
que pueden ser de influencia en mantener y
promover el sistema legal internacional, en
todo cuanto las fuerzas armadas están o
pueden llegar a estar involucradas; Llevar a
cabo investigaciones de confiabilidad en
seguridad, conforme está establecido en la
Ley de Investigaciones de Seguridad; Llevar a
cabo investigaciones para tomar medidas:
para prevenir actividades dirigidas a
perjudicar la seguridad o alistamiento de las
fuerzas armadas; para promover una
apropiada organización de la movilización y
concentración de las fuerzas armadas; para
promover una ágil preparación y despliegue
de las fuerzas armadas…y promover medidas
para proteger informaciones concernientes a
las fuerzas armadas de cuyo secreto se
requiere, y llevar a cabo investigaciones
relativas a otros países, relativas a asuntos de
relevancia
militar
que
hayan
sido
encomendadas por el Primer Ministro,
Ministro de Relaciones Exteriores, de acuerdo
con los Ministros Relevantes…
Aquí nos encontramos con un sistema de
inteligencia integrado, fundamentalmente,
por un organismo de inteligencia dedicado
fundamentalmente a la contrainteligencia y a
la inteligencia interior, en este último aspecto
con relación a amenazas contra la seguridad
del Estado y del sistema democrático, con
facultades limitadas de inteligencia externa,
desarrolladas a pedido del Primer Ministro; y
un organismo de inteligencia de defensa,
facultado para producir inteligencia de
defensa e inteligencia estratégica militar.
Ambos están facultados para llevar
investigaciones de confiabilidad para la
seguridad, evidentemente respecto de su
propio personal y de los funcionarios de las
áreas del Estado de las cuales dependen.
19
José Manuel Ugarte
Sin advertir una precisión comparable a
la del caso citado en primer término, se
advierte que la actividad de inteligencia
posee en este caso claros límites.
En definitiva, como principio general,
puede afirmarse que en los países
caracterizados por
sus avances
institucionales en esta materia, las
competencias de sus organismos de
inteligencia interior está constituida por
… la protección de la seguridad nacional
y, en particular, su protección contra
amenazas derivadas de espionaje,
terrorismo y sabotaje, de las actividades
de agentes de poderes extranjeros y de
acciones dirigidas a derribar o debilitar la
democracia parlamentaria por medios
políticos, industriales o violentos….
(Security Service Act 1989 del Reino
Unido); o bien …informaciones que
contribuyan para la salvaguardia de la
seguridad interna y la prevención del
sabotaje, del terrorismo, del espionaje y
de la práctica de actos que, por su
naturaleza, puedan alterar o destruir el
Estado de derecho constitucionalmente
establecido…(Ley orgánica 4/2004 de
Portugal).
No cabe duda que la precisión en la
definición de las competencias de los
organismos de inteligencia en el ámbito
interno del Estado guarda también
relación con la circunstancia de
distinguirse entre los ámbitos internos y
externos del Estado y –en muchos casosasignarse las respectivas competencias a
organismos de inteligencia diferentes.
Así, mientras que en lo relativo a la
inteligencia interior, esta actividad debe
dirigirse hacia las amenazas –limitándose
a fin de reducir a un mínimo la
interferencia
en
los
derechos
individuales y las excepciones a la
publicidad de los actos de gobierno que
representa- en materia de inteligencia
exterior, es posible escudriñar no sólo las
amenazas,
sino
también
las
oportunidades, con mayor amplitud.
20
Resulta indudable que una definición
estricta en materia de inteligencia interior y
contrainteligencia en el interior del propio
Estado implica tomar conciencia de los
riesgos inherentes a la actividad de
inteligencia, para el sistema republicano y
democrático. Una actividad con secretos,
que frecuentemente realiza acciones de
carácter subrepticio, que utiliza sofisticado
instrumental con capacidad para penetrar
la intimidad de las personas, que emplea
fondos que poseen un sistema especial de
rendición concebido para proteger el
secreto, no es una actividad estatal
ordinaria. Por esa razón, y en virtud de su
carácter imprescindible para el Estado
moderno, debe ser reservada en el interior
del propio Estado para aquellas actividades
que constituyan reales amenazas para el
Estado y el sistema democrático.
Otra ventaja importante desde el punto de
vista de la eficiencia y eficacia de la
actividad de inteligencia consiste en
concentrar los siempre escasos recursos
materiales y humanos dedicados a la
actividad de inteligencia en las amenazas
prioritarias a la seguridad del Estado y del
sistema democrático.
La dispersión de tales recursos en la
actividad política coyuntural, en la
elaboración de encuestas de opinión, en la
realización de estudios sobre aspectos
políticos, económicos y sociales que ya son
realizados por otras áreas estatales,
constituyendo una verdadera asesoría
paralela a la realizada en el área respectiva,
no contribuye a nuestro criterio a la mejor
utilización al servicio del Estado de un área
que por sus mismas características, debiera
estar reservada en el ámbito interno del
Estado, a las ya aludidas amenazas, y en el
ámbito externo, tanto a las amenazas más
serias contra el Estado, como a las
oportunidades que puedan presentarse,
particularmente a sus políticas exterior y
económica.
Resulta explicable que desde el punto de
vista de los profesionales de la actividad
de inteligencia, sea deseable la mayor
amplitud posible en materia de
competencias, por suponer ello, al
menos en un primer examen, la
posibilidad de dar satisfacción a la
planificación y a los requerimientos de
inteligencia sin tropezar con limitaciones
o cortapisas.
Cabe no obstante contrapesar tal
circunstancia, desde el punto de vista de
la
sociedad,
con
los
riesgos
institucionales y para la vigencia de los
derechos individuales que supone una
actividad de inteligencia ilimitada en el
propio país, y desde el punto de vista
profesional de la inteligencia, con la
dispersión de esfuerzos y de recursos
que ello supone, con la correlativa
pérdida de eficacia a la hora de enfrentar
las reales amenazas para la seguridad del
Estado y del sistema democrático.
Frente a las circunstancias antes
señaladas
–amplitud
en
las
competencias de los organismos
participantes,
inexistencia
de
distinciones entre la actividad de
inteligencia realizada en el interior y
exterior del propio país- la legislación de
determinados países latinoamericanos
establece límites o exclusiones a la
actividad de inteligencia.
José Manuel Ugarte
Es el caso de la legislación argentina, que
siguiendo el contenido de diversos
proyectos de ley cuya redacción estuvo a
cargo de quien suscribe (25) estableció, en
su artículo 4°, que …Ningún organismo de
inteligencia podrá: 1. Realizar tareas
represivas, poseer facultades compulsivas,
cumplir, por sí, funciones policiales ni de
investigación
criminal,
salvo
ante
requerimiento específico realizado por
autoridad
judicial competente en el
marco de una causa concreta sometida
a su jurisdicción, o que se encuentre,
para ello, autorizado por ley.2. Obtener
información, producir
inteligencia
o
almacenar datos sobre personas, por el
solo hecho de su raza, fe religiosa,
acciones privadas, u opinión política, o de
adhesión o pertenencia a organizaciones
partidarias,
sociales,
sindicales,
comunitarias, cooperativas, asistenciales,
culturales o laborales, así como por la
actividad lícita que desarrollen en cualquier
esfera de acción.3. Influir de cualquier
modo en la situación institucional,
política,
militar,
policial, social y
económica del país, en su política exterior,
en la vida interna de los partidos políticos
legalmente constituidos, en la opinión
pública, en personas, en medios de
difusión
o
en
asociaciones
o
agrupaciones legales de cualquier tipo.4.
Revelar o divulgar cualquier tipo de
información adquirida en ejercicio de sus
funciones relativa a cualquier habitante o
a personas jurídicas, ya sean públicas o
privadas, salvo que mediare orden o
dispensa judicial….
Si bien la exclusión relativa a funciones
policiales tiene excepciones que hacen
perder buena parte de su eficacia a la
estipulación, cabe señalar que se trata de
disposiciones que reconocen origen, entre
otras fuentes, en la Ley N° 121/81 Nuevo
ordenamiento de la seguridad pública de la
República Italiana, o las disposiciones del
Código de los Estados Unidos relativas a
operaciones encubiertas, excluyendo de tal
actividad al propio país. Se trata de
disposiciones útiles para la protección de
los derechos de los habitantes del país,
bien que materializar su cumplimiento
requiere ineludiblemente de adecuados
mecanismos de control.
Una disposición similar a la contenida en el
inciso 2, se encuentra en el artículo 22 de
la Ley de Seguridad Pública y del Estado de
Ecuador; así como una disposición análoga
a la totalidad del artículo 4° de la ley
argentina, puede leerse en el Anteproyecto
de Ley del Sistema de Inteligencia del
Estado Plurinacional de la República de
Bolivia (artículo 21), Una disposición de
cierta similitud se encontraba en el artículo
4° de la Ley N° 1288 de 2009, de la
República de Colombia y continúa en el
artículo 4º del Proyecto de Ley Estatutaria
Nº 195/2011, con la indiscutible ventaja de
incluir además la prohibición para los
organismos de inteligencia de obtener,
procesar o diseminar información para
…promover los intereses de cualquier
partido o movimiento político o afectar los
derechos y garantías de los partidos
políticos de oposición…
Si bien a nuestro criterio estas
disposiciones no sustituyen la necesidad de
definir con precisión las competencias en el
marco interno –la actividad de inteligencia
en el propio territorio y respecto de los
propios ciudadanos o habitantes- ni
tampoco la ya apuntada conveniencia de
distinguir entre inteligencia interior y
contrainteligencia en el propio país, por
una parte, e inteligencia exterior, por la
otra, resulta innegable su utilidad como
garantía de la vigencia de los derechos
individuales en relación a la apuntada
actividad, bien que asegurar su efectiva
vigencia requiere una adecuada actividad
de control.
Otra significativa tendencia en las
estructuras
de
inteligencia
latinoamericanas es la relativa a poseer
organismos de inteligencia militar con
competencias relativas a la seguridad
pública, o bien que se dedican de hecho a
la seguridad interior e incluso a la
inteligencia política.
Constituye por lo general una consecuencia
de la dedicación de las fuerzas armadas a la
seguridad interna o a la contrainsurgencia,
en el marco de la vigencia de las doctrinas
de seguridad continental y fronteras
ideológicas, o bien simplemente de
tradiciones de empleo plurifuncional de las
fuerzas
armadas
derivadas
de
circunstancias históricas, como también
herencia del enfoque de los organismos de
inteligencia, incluyendo a la inteligencia
militar, hacia la propia sociedad, con la
amplitud
y
carácter
virtualmente
omnicomprensivo que ha sido objeto de
examen en el capítulo precedente.
A tales circunstancias se ha puesto fin en
Argentina, a través de la cuidadosa
delimitación de las competencias en
materia de inteligencia de sus organismos
de inteligencia militares, ya limitada en la
Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional, en
el nivel estratégico militar (Dirección
Nacional de Inteligencia Estratégica Militar)
al …conocimiento de las capacidades y
debilidades del potencial militar de los
países que interesen desde el punto de
vista de la defensa nacional, así como el
ambiente geográfico de las áreas
estratégicas operacionales determinadas
por
el
planeamiento
estratégico
militar…(artículos 2 apartado 4 y 10) y para
los organismos de inteligencia de las
Fuerzas Armadas, a la …producción de la
inteligencia estratégica operacional y la
inteligencia táctica necesarias para el
planeamiento y conducción de operaciones
militares y de la inteligencia técnica
específica…debiendo
señalarse
que
conforme a la Ley N° 23.554 de Defensa
Nacional (artículo 2°) el ámbito de la
defensa está limitado al rechazo de las
agresiones armadas externas (26).
21
José Manuel Ugarte
Las relaciones argentina chilenas de defensa
También Guatemala, en la Ley Marco del
Sistema
Nacional
de
Seguridad,
estableció (artículo 29) que …La
Dirección de Inteligencia del Estado
Mayor de la Defensa Nacional, tendrá a
su cargo la obtención y producción de
información referente a amenazas
militares externas…Con precisión algo
menor, estableció el artículo 9° de la Ley
N° 28.664 de Perú que …La Segunda
División de Estado Mayor del Comando
Conjunto de las Fuerzas Armadas, dirige,
coordina y centraliza los órganos de
ejecución en la producción de
inteligencia especializada para la defensa
nacional en el campo o dominio
militar…(27)
También
resulta
relativamente precisa –aunque en menor
grado que las anteriores- la delimitación
de la función de inteligencia militar que
se realiza en el artículo 20 de la Ley N°
19.974 de Chile, que corresponde a un
país en el que las Fuerzas Armadas han
estado tradicionalmente orientadas a la
defensa: …Comprende la inteligencia y la
contrainteligencia
necesaria
para
detectar, neutralizar y contrarrestar,
dentro y fuera del país, las actividades
que puedan afectar la defensa nacional.
Excepcionalmente, dentro de las
funciones de policía que le corresponden
a la autoridad marítima y a la
aeronáutica, la inteligencia naval y la
aérea podrán realizar el procesamiento
de información de carácter policial que
recaben…
22
Han constituido las precedentemente
referidas, las tentativas de acotar
legislativamente las competencias de los
organismos de inteligencia militares a la
defensa en sentido estricto. En otros
casos, los organismos de inteligencia de
las Fuerzas Armadas incursionan en la
seguridad interior e incluso en
inteligencia política, confluyendo o
superponiendo su accionar con el de los
organismos de inteligencia civiles,
focalizados fundamentalmente, al igual
que los órganos de inteligencia
policiales, en dichos ámbitos.
Otra característica significativa de las
estructuras
de
inteligencia
latinoamericanas en la actualidad,
contenida en la totalidad de las leyes
sancionadas en Latinoamérica hasta el
momento (no presente como única
excepción en la Ley N° 9883 brasileña,
pero posteriormente incorporada al
Sistema Brasileño de Inteligencia –
SISBIN- por el Decreto Nº 3448/2000,
modificado por su similar N° 3695/2000,
que creó dentro del ámbito del Sistema
Brasileño de Inteligencia, el Subsistema
Brasileño de Seguridad Pública) es la
relativa a incorporar a los órganos de
inteligencia de las policías, así como a los
organismos de inteligencia criminal o
inteligencia sobre el delito, cuando se
cuenta con ellos, como miembros plenos
de los sistemas de inteligencia, sujetos,
como consecuencia, a las mismas leyes
que los organismos de inteligencia.
Se trata de una característica ausente en
los países a que hemos hecho
referencia como siendo capaces de
resolver adecuadamente la contradicción
antes señalada, que con algunas
excepciones, han sabido mantener una
clara distinción entre la actividad de
inteligencia y la actividad policial (28).
La mencionada
característica –
incorporación de los órganos de
inteligencia policiales y de los
organismos de inteligencia criminal
como miembros plenos del respectivo
Sistema de Inteligencia- es compartida
parcialmente por la Ley N° 25.520 de
Inteligencia Nacional argentina, dado
que incluyó como miembro pleno de su
Sistema de Inteligencia Nacional a la
Dirección Nacional de Inteligencia
Criminal que ejerce la dirección funcional
de los órganos de inteligencia policiales,
pero no integró como miembros plenos
a los referidos órganos policiales en sí, lo
que tiene
por efecto limitar la
competencia de los organismos de
inteligencia policiales a la inteligencia
policial, careciendo de competencia para
elaborar inteligencia nacional), Ley N°
28.664 de Perú, Ley N° 19.974 de Chile,
como también el Proyecto de Ley
Estatutaria Nº 195/2011 de Colombia.
También
posee
en
esencia
la
característica indicada, la
Ley de
Seguridad Nacional y Reglamento para la
Coordinación de Acciones Ejecutivas en
Materia de Seguridad Nacional de
José Manuel Ugarte
Estados Unidos Mexicanos, aunque en
este caso la participación de la
inteligencia policial no es directa, sino
que tiene lugar a través de la instancia
de la que dependen, en el caso la
Secretaría de Seguridad Pública, y las
policías locales, a través de los convenios
celebrados con los Estados y Municipios
de los que forman parte; la Ley Marco
del Sistema Nacional de Seguridad de
Guatemala, si bien ello tiene lugar
exclusivamente respecto de la Dirección
Nacional de Inteligencia Civil (DIGICI), no
así respecto del órgano de inteligencia
de la Policía Nacional Civil; Ley de
Seguridad Pública y del Estado de
Ecuador, que integra los órganos de
inteligencia policiales dentro del Sistema
Nacional de Inteligencia y los sujeta a la
coordinación, articulación e integración
de la Secretaría Nacional de Inteligencia
(artículo 15, apartado c). Se debe
señalar, además, que el Anteproyecto de
Ley del Sistema de Inteligencia del Estado
Plurinacional de Bolivia tiene idéntica
característica (artículo 14), así como el
Proyecto del Sistema de Inteligencia
Estratégica del Estado de Uruguay
(artículos 3, 4 y 5).
Cabe destacar también que posee
facultades policiales, en Venezuela, el
Servicio Bolivariano de Inteligencia
Nacional
(SEBIN),
(Decreto
Nº
7453/2010) que reemplazara a la antigua
Dirección de los Servicios de Inteligencia
y Prevención (DISIP).
En realidad, puede advertirse la
creciente construcción de una suerte de
modelo latinoamericano de estructura de
inteligencia –aunque no vigente en la
totalidad de los países de la regióncaracterizado por un organismo de
inteligencia
civil,
con
amplias
competencias en materia de inteligencia
interior, exterior y contrainteligencia,
que además de obtener información e
inteligencia con medios propios, ejerce la
coordinación –y en Argentina, la
dirección- de la actividad de inteligencia
de los organismos de inteligencia
militares, por una parte, y de los órganos
de inteligencia policiales, por la otra;
hallándose estos últimos plenamente
integrados al Sistema de Inteligencia.
Este modelo, sustancialmente diverso al
que poseen los países de mayor
desarrollo institucional en materia de
inteligencia a que hemos hecho anterior
referencia, obedece a nuestro criterio a
diversos factores: a) subsistencia en
algunos países de poderosas estructuras
de inteligencia civil, a las que suele
imputarse, bien que en diverso grado, su
utilización en la política de sus respectivos
países –Argentina, México, y aunque en
modelos con características diversas, y
Venezuela-; b) deseo, manifiesto o no, de
los mandatarios constitucionales, de
controlar una actividad de inteligencia
militar y/o policial que ha tenido gran
poder e injerencia política en el pasado, o,
cuando menos, de contar con sus propias
capacidades en materia de inteligencia,
sin depender de los aludidos servicios de
inteligencia militares y policiales –Ecuador
especialmente, pero también Argentina,
en cierta medida Chile, Perú, muy
especialmente Guatemala- c) aspecto
muy importante, la producción por parte
de los órganos de inteligencia policiales,
no sólo de inteligencia sobre el delito,
sino también de inteligencia política –
aspecto presente en la casi totalidad de
los países de la región (29)-y que
determina la incorporación de tales
órganos como miembros plenos a los
sistemas de inteligencia, a diferencia de lo
que sucede en aquellos países de buen
desarrollo institucional en la materia, en
los cuales los órganos de inteligencia
policiales se dedican a inteligencia sobre
el delito, y no son incluidos como
miembros plenos de los sistemas de
inteligencia de sus países.
Debe señalarse también entre los
orígenes de la aludida circunstancia, la
utilización de la inteligencia policial como
auxilio de la inteligencia militar o de la
inteligencia civil según los casos en la
actividad contrainsurgente, a menudo con
una doctrina común.
23
José Manuel Ugarte
La integración por parte de los órganos
de inteligencia policiales de los
respectivos sistemas de inteligencia
nacionales, en un pie de igualdad en
materia normativa y bajo dependencia, o
cuando menos, coordinación, de los
organismos de inteligencia stricto sensu
–complementado con el liso y llano
otorgamiento en algunos casos de
funciones policiales a los organismos de
inteligencia –Venezuela- o bien con
cierta tendencia a ello, como hoy puede
advertirse en Argentina (30), se traduce
por una parte en la persistencia por
parte de los órganos de inteligencia
policiales latinoamericanos en el
ejercicio de actividad de inteligencia
diversa a la inteligencia sobre el delito,
así como en una mayor injerencia y
control por parte de organismos de
inteligencia en la investigación criminal.
Finalmente, resulta inevitable señalar
que, como hemos destacado en otra
oportunidad (31), se encuentra presente
en diversos casos en los organismos de
inteligencia latinoamericanos, el empleo
de la actividad de inteligencia en la
actividad política coyuntural.
Corresponde en mayor grado, en
general, a organismos de inteligencia
antiguos,
cuyas
tradiciones
institucionales derivan de épocas y
hábitos de empleo de la inteligencia para
la actividad política coyuntural, en apoyo
del gobierno.
24
4. Características de los órganos y
normas de control de la actividad de
inteligencia en Latinoamérica.
Con relación a las características de los
órganos y normas de control de la
actividad
de
inteligencia
en
Latinoamérica, debemos señalar que con
las excepciones que habremos de señalar,
consisten en órganos de control
específicos constituidos dentro del órgano
legislativo, no pudiendo advertirse en la
generalidad de los casos órganos de
control específicos situados dentro del
órgano ejecutivo, aunque en diversos
casos rige el control ministerial. También
existe en la generalidad de los casos un
control judicial respecto de actos
intrusivos de la privacidad.
Respecto de las comisiones legislativas de
control, preciso es destacar en primer
lugar que excepción hecha de la Comisión
Bicameral de Fiscalización de los
Organismos y Actividades de Inteligencia
argentina creada por la Ley Nº 25.520, y
de la Comisión de Inteligencia del
Congreso de la República, creada por la
Ley N° 28.664 peruana, ninguno de los
aludidos órganos de control tiene
facultades investigativas específicas y, en
general, poseen facultades muy limitadas.
Aún en el primer caso citado, preciso es
destacar que en virtud de lo dispuesto en
los artículos 16 y 32 de la referida ley y en
el Decreto Nº 950/2002, la Comisión, para
acceder a materias clasificadas, debe
solicitar autorización al Secretario de
Inteligencia, lo que equivale a decir que
para ejercer su función, el controlador
debe solicitar permiso al controlado…
Por su parte, la Comisión de Inteligencia
del Congreso de la República peruana está
expresamente facultada para …requerir
información clasificada y no clasificada a
todos los componentes del Sistema de
Inteligencia Nacional SINA…bien que ello
debe tener lugar …por intermedio de la
Dirección Nacional de Inteligencia –DINI…que constituye la agencia central del
Sistema. Aunque esta disposición está
evidentemente destinada a asegurar las
facultades de dirección y coordinación
atribuidas a la DINI (artículo 24 inc. b) lo
cierto es que de una investigación
eventualmente dirigida respecto a otro
miembro del SINA, la DINI tendrá, por
imperio de la citada norma, conocimiento
anticipado. También está la Comisión
facultada para …investigar de oficio…y
para …requerir información clasificada a
los Vocales Superiores ad-hoc…(de la
Corte Suprema de Justicia, facultados para
autorizar las acciones intrusivas de la
privacidad (operaciones especiales).
Cabe recordar además que la Comisión
Mixta de Control de las Actividades de
Inteligencia de Brasil, fue creada con la
denominación de Órgano de Control
Externo de la Actividad de Inteligencia
por la Ley N° 9883 (art 6°), que dispuso
que la forma de control y fiscalización
externos de la actividad de inteligencia
sería establecida en acto del Congreso
Nacional, que definiría el funcionamiento
del órgano de control y la forma de
desenvolvimiento de sus trabajos con
vistas al control y la fiscalización de los
actos derivados de la ejecución de la
política de inteligencia.
José Manuel Ugarte
No habiéndose dictado aún el acto en
cuestión, la Comisión
ha venido
funcionando
con
reglamentos
provisorios, habiéndose aprobado un
nuevo reglamento provisorio en la 5a.
reunión de 2009 (25 de agosto de 2009),
en tanto tramita el proyecto de
resolución conjunta (32) redactado por
el diputado Luiz Carlos Hauly –de
destacada actuación en la Comisión y
autor del primer proyecto de resolución
del Congreso relativo a reglamento
interno de la Comisión Mixta-. Pese al
tiempo transcurrido desde la puesta en
marcha de la Comisión, aún no cuenta
con su reglamento interno definitivo.
En materia de facultades investigativas,
si bien la Comisión está facultada para
tramitar e investigar denuncias, se prevé
como medio fundamental de obtención
de información la facilitación de
informaciones por parte del Ministro de
Estado al que esté subordinado el órgano
central del SISBIN, en el caso el MinistroJefe del Gabinete de Seguridad
Institucional, quien debe proporcionar
las informaciones requeridas, bajo
apercibimiento
de
delito
de
responsabilidad. Cabe suponer, no
obstante, que la facultad de investigar
denuncias comprende la de citar
testigos, y de hecho, la Comisión Mixta
ha citado en diversas oportunidades a
funcionarios, en relación a denuncias,
bien que no haya realizado en sentido
estricto investigaciones. Tiene asimismo
facultades en materia de análisis del
proyecto de presupuesto y de ejecución
presupuestaria
en
materia
de
inteligencia. De todos modos, la
inexistencia del acto del Congreso
Nacional requerido por la Ley Nº 9883
pone en tela de juicio sus atribuciones.
Realizando un balance de las circunstancias
precedentemente expuestas, no nos
resulta sorprendente que hasta donde llega
nuestro conocimiento, la única comisión
legislativa de control de las actividades de
inteligencia que ha realizando hasta el
momento una investigación, sea la
Comisión de Inteligencia peruana (33).
Existen supuestos, como el de la Comisión
Legal Parlamentaria de Seguimiento a las
Actividades
de
Inteligencia
y
Contrainteligencia colombiana, creada por
la Ley Nº 1288/2009, en los que el órgano
de control externo carece de competencia
para acceder a documentación o a personal
de inteligencia, excepción hecha del
personal directivo de los organismos de
inteligencia, debiendo basar sus informes
casi
exclusivamente
en
fuentes
secundarias, representadas por informes
que le suministra el órgano ejecutivo
(artículo 15, Ley Nº 1288) mientras que los
legisladores que integran el órgano deben
ser sometidos …a estudios periódicos de
seguridad
y
confiabilidad…realizados
presumiblemente por sus controlados,
debiendo ser reemplazados en caso de no
aprobar tales estudios (artículo 16, ley
citada). Parece difícil, ciertamente, la
realización de un control eficaz en las
condiciones
indicadas.
Declarada
inconstitucional la aludida ley, el Proyecto
de Ley Estatutaria Nº 195/2011 mantiene
estos criterios, ampliando de todos modos
la facultad de citación de la Comisión a los
Inspectores, las Oficinas de Control Interno,
o quien haga sus veces.
Asimismo, la Comisión Especializada de la
Asamblea Nacional prevista en el artículo
24 de la Ley de Seguridad Pública y del
Estado ecuatoriana prevé exclusivamente
respecto de dicha Comisión, la función de
recibir la rendición trimestral de cuentas
que deben efectuarle la Secretaría Nacional
de Inteligencia y los órganos ejecutores, no
previendo otras facultades para aquélla.
25
José Manuel Ugarte
Por su parte, la Comisión Bicamaral
prevista en el artículo 56 de la Ley de
Seguridad Nacional mexicana, que tiene
como misión la de controlar y evaluar
….Las políticas y acciones vinculadas con
la
Seguridad
Nacional…y
no
exclusivamente
la
actividad
de
inteligencia, integrada exclusivamente
…por 3 Senadores y 3 Diputados...tiene
como atribuciones para cumplir su
extenso cometido, las de (artículo 57)
…Solicitar informes concretos al Centro,
cuando se discuta una ley o se estudie un
asunto concerniente a su ramo o
actividades; conocer el proyecto anual de
la Agenda Nacional de Riesgos y emitir
opinión al respecto; conocer el informe a
que hace referencia el artículo 58 de esta
Ley (informe general de actividades en
materia de seguridad nacional, elevado
por el Secretario Técnico); conocer los
reportes de actividades que envíe el
Director General del Centro al Secretario
Ejecutivo; conocer los informes generales
de cumplimiento de las directrices que dé
por escrito el Secretario Ejecutivo al
Director General del Centro; conocer de
los Acuerdos de Cooperación que
establezca el Centro y las Acciones que
realicen en cumplimiento de esos
Acuerdos; requerir al Centro y a las
instancias
correspondientes
los
resultados de las revisiones, auditorías y
procedimientos que se practiquen a
dicha institución; Enviar al Consejo
cualquier recomendación que considere
apropiada, y las demás que le otorgue
otras disposiciones legales…
Como puede advertirse, la Comisión
Bicamaral, de exigua integración y muy
amplios cometidos, debe basarse para su
labor casi totalmente en fuentes
secundarias y carece de facultades de
acceso a documentación clasificada, así
como de investigación, cita a prestar
declaración de funcionarios y testigos,
etc.
26
Puede así advertirse que frente a
organismos de inteligencia de muy
amplias facultades, que incluso en
diversos casos poseen una tradición muy
amplia de involucramiento en la política
cotidiana, las posibilidades de realizar un
control efectivo que poseen comisiones
de control externo de facultades muy
reducidas y que frecuentemente
constituyen el único control específico
de la actividad de inteligencia –por
carecerse de controles específicos en el
seno del órgano ejecutivo- no parecen
ser, y de hecho no son, muchas.
Excepción hecha de los ya examinados
supuestos de Argentina y Perú –bien que
con
las
limitaciones
expuestas,
especialmente en el primer caso- y de
Brasil –con las modalidades y en la
medida que han sido expuestas- las
comisiones legislativas de control
latinoamericanas no poseen facultades
investigativas, ni de acceso a materias
clasificadas, ni de cita compulsiva a
personal de inteligencia, ni de acceso a
sedes o dependencias de inteligencia.
Por otra parte, otra característica
fundamental del control de la actividad
de inteligencia en América Latina es la
carencia de órganos de control
específicos de la actividad de inteligencia
en el seno del órgano ejecutivo.
En efecto; no todos los órganos de
control legislativo de la actividad de
inteligencia, en aquellos países respecto
de los cuales hemos señalado que han
resuelto exitosamente los dilemas que
las características de la actividad de
inteligencia plantean para el sistema
democrático, poseen amplias facultades.
Así, la Comisión de Inteligencia y
Seguridad británica, creada por la Ley de
los Servicios de Inteligencia de 1994 para
examinar …los gastos, la administración
y la política…de los organismos de
inteligencia británicos, o la Comisión que
controla los créditos destinados a gastos
reservados, a la cual la Ley 11/2001
reguladora del Centro Nacional de
Inteligencia
asigna
el
control
parlamentario respecto de dicho Centro
–no de la totalidad de la actividad de
inteligencia- poseen facultades limitadas.
Están lejos de contar con facultades
comparables a las que poseen y ejercen
efectivamente las Comisiones Selectas
estadounidenses, o la Comisión de
Revisión de Inteligencia y Seguridad
canadiense creada por la Ley del Servicio
Canadiense de Inteligencia y Seguridad
de 1984, o el Comité Permanente “R”
creado por la Ley Orgánica de Control de
los Servicios de Policía e Inteligencia de
1991 del Reino de Bélgica, estos dos
últimos órganos de control externos no
parlamentarios.
Pero en los casos del Reino Unido y
España, las limitadas facultades de sus
órganos de control externo aludidas
están compensadas por la existencia de
controles en el seno del órgano ejecutivo,
que –además del siempre útil control
ministerialcomprenden
también
órganos de control específico de la
actividad de inteligencia.
José Manuel Ugarte
Cabe señalar como ejemplos de órganos
de control específico de la actividad de
inteligencia existentes en diversos
países, en Italia, el Departamento de
Informaciones para la Seguridad (DIS) de
la Ley del 3 de agosto de 2007, n° 124,
órgano de control –que incluye un
órgano de inspección- así como de
coordinación presupuestaria y de
elaboración de inteligencia estratégica,
dependiente del Primer Ministro; en
Portugal, el Secretario General del
Sistema de Informaciones de la República
Portuguesa, órgano específico de control
y coordinación creado por la Ley Marco
del Sistema de Informaciones de la
República Portuguesa 30/84, con las
modificaciones dispuestas por la Ley
Orgánica 4/2004, bajo dependencia
directa del Primer Ministro; en Holanda,
el Coordinador de los Servicios de
Inteligencia y Seguridad, órgano de
control y coordinación de la actividad de
inteligencia, creado en la Ley de los
Servicios de Inteligencia y Seguridad de
2002 del Reino de Holanda, país en el
que es preciso destacar la importancia
de las funciones de control que cumplen
los ministros relevantes, de quienes
dependen
los
organismos
de
inteligencia, en Canadá, el Inspector
General establecido en la Ley del Servicio
Canadiense de Inteligencia de Seguridad
de 1984 encargado del control del
cumplimiento por parte del aludido
Servicio, de sus políticas operacionales
(sin perjuicio de destacar la importancia
de las funciones de control que la
referida ley adjudica al Ministro y al
Viceministro de quienes depende el
Servicio); en Sudáfrica, el Inspector
General de Inteligencia creado en la Ley
para la Supervisión de los Servicios de
Inteligencia de 1994, órgano de control
designado por el Parlamento, pero que
trabaja fundamentalmente en el órgano
ejecutivo –sin perjuicio de informar al
Parlamento- con la función, entre otras, de
…Monitorear el cumplimiento por los
Servicios de la Constitución, de las leyes
aplicables, y de las políticas relevantes
sobre inteligencia y contrainteligencia,
revisar las actividades de inteligencia y
contrainteligencia de cualquier servicio, y
de recibir e investigar quejas de miembros
del público y miembros del servicio sobre
alegada mala administración, abuso de
poder, trasgresiones a la Constitución, leyes
y políticas referidas en el apartado a),
corrupción y enriquecimiento indebido de
cualquier persona a través de un acto u
omisión de cualquier miembro…creando la
Ley para los Servicios de Inteligencia de
2002 un Ministro para los Servicios de
Inteligencia, como órgano de conducción y
control específico de la actividad; en el
Reino Unido la Comisión Interministerial
para los Servicios de Inteligencia (CSI) cuya
función es la de …mantener bajo revisión la
política sobre los servicios de inteligencia y
seguridad…asistida, en materia
de
supervisión, por el Comité Permanente de
Secretarios sobre los Servicios de
Inteligencia (PSIS)
presidido por el
Secretario del Gabinete; funcionario este
último
también
asistido
para
el
cumplimiento de sus funciones en materia
de inteligencia, por otro importante
funcionario, el Coordinador de Inteligencia
y Seguridad; en Estados Unidos de
América, el Inspector General de la
Oficina del Director Nacional de
Inteligencia, el Inspector General de la
Agencia Central de Inteligencia y los
Inspectores
Generales
de
los
Departamentos de Estado de los cuales
dependen organismos de inteligencia,
que constituyen órganos de control de
legitimidad y eficacia, designados por el
Presidente, pero que también informan
a las comisiones competentes del
Congreso, y que trabajan en los órganos
sujetos a su control guardando relación
con sus autoridades, pero manteniendo
la independencia en su función,
teniendo a su cargo el examen de los
programas y operaciones de tales
órganos para asegurar que están siendo
llevados a cabo eficientemente y
concordantemente con la legislación y
reglamentos aplicables; y –entre otros
órganos de control específico de la
actividad que nos ocupa- siempre en
Estados Unidos, la Junta Asesora de
Inteligencia del Presidente integrada por
ciudadanos que se desempeñan de
forma honoraria, que tiene a su cargo
verificar –control de eficacia- la calidad y
carácter adecuado de la recolección de
información y la elaboración de
inteligencia, incluyendo los análisis y
estimaciones, así como de la
contrainteligencia, y otras actividades de
inteligencia- y, dentro de ella, la Junta
de Supervisión de Inteligencia –control
de legitimidad- que asesora al
Presidente sobre la legalidad de las
actividades de inteligencia.
27
José Manuel Ugarte
Esta nómina podría ser mucho más
extensa, pero creemos que basta lo
referido para demostrar que en aquellos
países que han logrado un control
razonablemente eficaz de la actividad de
inteligencia,
ello
no
tiene
lugar
exclusivamente en base a la existencia de
un órgano de control externo legislativo de
la actividad de inteligencia, sino también
mediante una acción de control del órgano
ejecutivo llevada a cabo no sólo en base a
la acción de ministerios u órganos de rango
ministerial, sino también a través de la
creación y funcionamiento de órganos de
control específico de la actividad de
inteligencia, que funcionan en el ámbito del
órgano ejecutivo, generalmente vinculados
con el Congreso o Parlamento.
No hemos podido hallar en Latinoamérica
otros órganos de control específico de la
actividad de inteligencia en el seno del
órgano ejecutivo, que la Inspectoría
General del Sistema Nacional de Seguridad
creada por la Ley Marco del Sistema
Nacional de Seguridad de Guatemala, con
la función de …velar por el cumplimiento de
los controles internos del sistema, debiendo
rendir informes permanentes al Consejo
Nacional de Seguridad…
Sin constituir un órgano específico, la Ley
Nº 9883 brasileña encomienda a un órgano
integrante del órgano ejecutivo, la Cámara
de Relaciones Exteriores y Defensa
Nacional del Consejo de Gobierno, la
supervisión de la …ejecución de la Política
Nacional de Inteligencia, llevada a cabo por
el Presidente de la República…(artículo 5º).
28
En el caso de la Ley Nº 1288 colombiana,
se contemplaba la obligación de los
órganos de control interno de las
instituciones de defensa, seguridad e
inteligencia comprendidas en esta última
actividad, de informar al Ministro de
Defensa respecto de la aplicación de los
principios, límites y fines enunciados en la
referida ley. Declarada inexequible la
referida ley, su sucesor Proyecto de Ley
Estatutaria Nº 195/32011 mantiene e
incluso perfecciona estos mecanismos. No
parece, no obstante, constituir un control
externo dotado de especificidad y
autonomía.
Aunque aún no se ha efectuado un estudio
comparativo sobre el funcionamiento del
control de la actividad de inteligencia en
América Latina y en aquellos países en los
cuales entendemos que se ha alcanzado la
superación del dilema antes descripto, nos
encontramos en condiciones de afirmar la
existencia en determinados países de
América Latina –en particular, en aquellos
que poseen organismos de inteligencia con
décadas de funcionamiento y hábitos
institucionales de involucramiento en la
política coyuntural- de una verdadera
multiplicidad de denuncias relativas a
presuntas irregularidades en la actividad de
inteligencia (34).
Aunque tales denuncias no son, por cierto,
propias exclusivamente de los países
latinoamericanos a los que hemos aludido
–no han faltado en muchos de los países a
que hemos aludido como poseedores de
un control eficaz- difieren sí, en su número,
habitualidad y gravedad, como asimismo
en las consecuencias que generan.
Existen en cambio determinados países
latinoamericanos, particularmente en
aquellos en los cuales las circunstancias
han determinado, con el advenimiento de
la democracia, o bien con la superación de
regímenes de carácter dictatorial, la
desaparición de los organismos de
inteligencia civiles que poseían y la
constitución de nuevos organismos de
inteligencia civil –tales como Chile y Perú- o
bien
que
poseen
exclusivamente
estructuras de inteligencia militar que han
mantenido una actitud prudente –caso de
Nicaragua-. En ambos casos, el número y
gravedad
de
las
denuncias
es
notablemente más reducido.
José Manuel Ugarte
Esta última circunstancia se explica por la
importancia que poseen en Colombia los
organismos de inteligencia militares,
representados por las Direcciones de
Inteligencia del Ejército Nacional, la
Armada Nacional, la Fuerza Aérea, y el
Departamento de Inteligencia del Estado
Mayor Conjunto, así como la Dirección
de Inteligencia de la Policía Nacional.
Cabe señalar, además, que en la
normativa sobre inteligencia se incluye
también a la Unidad de Información y
Análisis Financiero (UIAF).
Cabe destacar que en Colombia, el órgano
de coordinación y elaboración de
inteligencia estratégica nacional es la Junta
de Inteligencia Conjunta (JIC), presidida por
el Ministro de la Defensa Nacional –de quien
dependen, tanto las Fuerzas Armadas, como
la Policía Nacional- y está integrada por el
Alto Asesor para la Seguridad Nacional, o el
funcionario de nivel asesor o superior que
delegue para ello el Presidente de la
República; el
Viceministro de Defensa
Nacional; el Jefe de Inteligencia Conjunta, en
representación del Comandante General de
las Fuerzas Militares; El Jefe de Inteligencia
del Ejército Nacional, en representación del
Comandante de esa Fuerza; el Jefe de
Inteligencia de la Armada Nacional, en
representación del Comandante de esa
Fuerza; el Jefe de Inteligencia de la Fuerza
Aérea Colombiana, en representación del
Comandante de esa Fuerza; el Director de
Inteligencia Policial, en representación del
Director General de la Policía Nacional; el
Director de la Unidad de Información y
Análisis Financiero (UIAF), o su delegado; y
el Director de cualquier otro organismo de
inteligencia y contrainteligencia facultado
por Ley para llevar a cabo tales actividades,
actualmente la Dirección Nacional de
Inteligencia, que ha reemplazado –no
sucedido al DAS, como se verá.
La actividad del DAS, cuyas combinación de
facultades de inteligencia y policiales
representaba un poder casi inédito –bien
que nunca llegó a ejercer la dirección o
siquiera la coordinación de la actividad de
inteligencia en Colombia, dado el poder de
los organismos de inteligencia militares y del
de la Policía Nacional- se caracterizó según
todos los indicios, por un muy significativo
involucramiento en la política coyuntural y
por denuncias por interceptaciones ilegales
de
comunicaciones
–conocidas
popularmente en Colombia como chuzadasy de otras actividades ilegales(36).
A título de mero ejemplo, citemos aquí un
artículo
periodístico
titulado
elocuentemente DAS, la fábrica de
escándalos en el país.
Entre los múltiples episodios allí señalados,
seleccionaremos aquí, la condena por parte
de la sala de Casación Penal de Corte
Suprema de Colombia a Jorge Noguera
Cotes, ex director del DAS, por las
vinculaciones que creó desde dicho
organismo con los paramilitares, a la pena
de 25 años de prisión y otras accesorias, por
los delitos de concierto para delinquir
agravado, autoría mediata de homicidio
destrucción de documento público, entre
otros (14 de septiembre de 2011);
revelación por el diario El Universo del
traslado de agentes del DAS a la ciudad de
Quito (Ecuador) para interceptar las
comunicaciones del presidente ecuatoriano
Rafael Correa (8 de julio de 2010);
revelación por la revista Semana de
interceptación de teléfonos de políticos de
oposición, magistrados y periodistas (21 de
febrero de 2009); precipitada salida del país
de María del Pilar Hurtado, Directora del
DAS, acusada de realizar interceptaciones
ilegales, refugiándose en Panamá, donde
pidió asilo político (2009); remoción del jefe
de informática del DAS, acusado de borrar
antecedentes
de
narcotraficantes
y
paramilitares (2005), etc. etc.(37)
29
José Manuel Ugarte
El presidente Juan Manuel Santos dictó
en ejercicio
de
las
facultades
extraordinarias que le fueran conferidas
por la Ley Nº 1444/2011 para crear,
modificar,
escindir
y
suprimir
Departamentos Administrativos,
el
Decreto Nº 4057/2011 (31 de octubre)
por el que suprimió el DAS,
prohibiéndole realizar nuevas actividades
y fijando un plazo de dos años para la
liquidación del organismo, asignando a
otros organismos sus funciones de
control migratorio, policía judicial,
registros delictivos y de identificación
nacionales, y expedir los certificados
judiciales, y, en definitiva, las funciones
de naturaleza policial y administrativa
que poseía, ajenas a la actividad de
inteligencia, incluyendo tal transferencia
la Academia Superior de Inteligencia y
Seguridad
Pública
Aquimindia,
incorporada a la Fiscalía General de la
Nación. Asimismo fue transferido a los
organismos receptores de las funciones
referidas, el personal que las ejercía,
suprimiéndose los restantes empleos,
transfiriéndose asimismo a otros
organismos los bienes y el armamento
que poseía el organismo suprimido.
Poco tiempo después, y en uso de las
antes referidas facultades, dictó el
Decreto Nº 4179/2001 (6 de diciembre)
por el que creó la Dirección Nacional de
Inteligencia,
organismo
civil
de
inteligencia y contrainteligencia, al que
se asignó la misión de …desarrollar
actividades de inteligencia estratégica y
contrainteligencia para proteger los
derechos y libertades de los ciudadanos y
de las personas residentes en Colombia,
prevenir y contrarrestar amenazas
internas o externas contra la vigencia del
régimen
democrático,
el
orden
constitucional y legal, la seguridad y la
defensa nacional, así como cumplir con
los requerimientos que en materia de
inteligencia le hagan el Presidente de la
República y el Alto Gobierno para el logro
de los fines esenciales del Estado, de
conformidad con la ley…(art. 2º).
30
A diferencia de su predecesor, no le
fueron asignadas funciones policiales ni
administrativas ajenas a la actividad de
inteligencia, poseyendo sus funciones
mayor grado de concreción, si bien el
aspecto de la misión que surge del
último
párrafo
del
artículo
precedentemente transcripto es de
evidente vaguedad.
El articulado del decreto, no obstante,
permite advertir que le fueron
establecidos límites, así como un control
interno representado por un Inspector
General designado y removido por el
Presidente de la República, no
dependiente jerárquicamente de las
autoridades del organismo, y al que se
asignó la misión de … asegurar que las
actividades
de
inteligencia
y
contrainteligencia se desarrollen con
eficiencia y eficacia, y en el marco de lo
dispuesto en la Constitución y la
ley…(artículo 8º), con funciones de cierta
similitud
con
su
homónimo
estadounidense. Se creó, asimismo, una
Oficina de Control Interno (artículo 13) y
un Centro de Protección de Datos
(artículo 14) cuyas funciones incluyeron
la de asegurar la legalidad y la no
trasgresión de los límites establecidos en
materia de incorporación y manejo de
datos.
En definitiva, si bien deberá aguardarse
un tiempo prudencial para evaluar el
funcionamiento del Organismo y la real
magnitud del cambio que implican las
medidas analizadas, resulta evidente el
significativo avance producido en
Colombia hacia una actividad de
inteligencia de mayor legitimidad y
eficacia, al suprimirse un organismo de
inteligencia caracterizado por la amplitud
de sus facultades y las denuncias de
irregularidades –algunas comprobadas
judicialmente- y crearse en su reemplazo
un organismo con facultades mucho más
limitadas y significativos controles.
6. Conclusiones.
Resulta innegable que la actividad de
inteligencia
en
Latinoamérica,
caracterizada en general durante el
Conflicto Este-Oeste por centrarse en las
propias sociedades de los países en los
que actuaba, con un sesgo ideológico,
inició a partir de la década de los ’90 y
acentuó durante la subsiguiente hasta la
actualidad, un ininterrumpido camino
hacia
la
institucionalización,
la
legitimidad, eficacia y control, y ha
avanzado significativamente en él.
No obstante, la herencia de las
características que dicha actividad
registrara en el pasado –a las que se
agregan aquéllas derivadas de las
limitaciones
de
democracias
en
transicióndeterminan que aún se
requerirá tiempo y esfuerzo para alcanzar
sistemas de inteligencia plenamente
legítimos y eficaces en la totalidad de los
países de la región. No obstante, el
camino ha sido iniciado y luego de
transcurridos veinte años, no se advierten
retrocesos.
En general se han producido reformas que
han dejado subsistentes en lo esencial los
sistemas precedentes, aunque en general
se han establecido límites y controles,
estos últimos no suficientemente eficaces.
Otros países, en cambio, han realizado
cambios de mayor profundidad. En este
aspecto, a Chile y Perú se debe sumar
ahora a Colombia.
Es necesario superar en aquellos países
en que aún no lo han hecho los rastros
que en sus sistemas de inteligencia ha
dejado el conflicto Este-Oeste, avanzando
José Manuel Ugarte
hacia
sistemas
de
inteligencia
controlables, evitando la excesiva
concentración de facultades y limitando
cuidadosamente las facultades de los
organismos de inteligencia en relación a
sus actividades en el país propio, a las
reales amenazas a la seguridad del
Estado y del sistema democrático.
En materia de controles, preciso es
establecer controles eficaces dentro del
órgano ejecutivo, sin perjuicio de los
controles externos, legislativos, o bien
dependientes del órgano legislativo o
conformados por el órgano legislativo,
pero no integrados por legisladores.
El control –incluyendo especialmente el
control legislativo específico u otros
controles externos que se establezcandebe tener adecuadas facultades, que
deben incluir el acceso a información
clasificada, así como a las sedes de los
organismos, cuando fuera indispensable,
y la realización, en caso necesario, de
investigaciones. También los órganos de
control deben dotarse de los medios
humanos y materiales necesarios para el
ejercicio
del
control,
y
muy
especialmente, de asesores y técnicos
competentes. En definitiva, mucho hay
por hacer en este terreno. Los controles
deberán preservar cuidadosamente el
secreto de identidades, fuentes y
métodos, bajo apercibimiento de las
responsabilidades civiles, administrativas
y penales correspondientes, así como
mantener la prudencia y discreción
inherentes a tal función.
Preciso
es
profundizar
la
profesionalización y jerarquización de la
actividad, vinculándola al servicio del
Estado y no de funcionarios o jefes
militares.
Es necesario construir el necesario
consenso político entre todos los
sectores para erradicar definitivamente,
en aquellos países en los cuales aún está
presente, el involucramiento y la
utilización de la actividad de inteligencia
en la política coyuntural.
En materia de controles externos, una
experiencia interesante que bien podría
ser aprovechada en Latinoamérica es el
establecimiento de órganos de control
externo no integrados por legisladores,
aunque designados por o con
intervención
del
Congreso,
y
dependientes de éste, de modo similar a
lo realizado a través de la Ley del Servicio
de Inteligencia de Seguridad de Canadá
de 1984, con la Comisión de Revisión de
Inteligencia de Seguridad, o bien en la
Ley de los Servicios de Inteligencia y
Seguridad de 2002 del Reino de Holanda,
con la Comisión de Supervisión, o en la
Ley de Control de los Servicios de
Información y Seguridad de 1990 del
Reino de Bélgica, con la Comisión
Permanente “R”.
En cualquier parte del mundo, pero
claramente en la región, se puede
advertir que las ocupaciones propias de
los congresistas dificultan su plena
dedicación a la actividad de control, y
necesidades políticas inmediatas –tales
como una candidatura, o la renovación
de su mandato- pueden determinar
reticencia a asumir los riesgos ínsitos a la
investigación de irregularidades en la
actividad
de
inteligencia,
particularmente en Latinoamérica.
La voluntad política en el sentido de la
realización de un control eficaz es un
prerrequisito
absolutamente
imprescindible, debiendo integrarse los
órganos de control exclusivamente con
quienes la posean.
Preciso es, en aquellos países en los
cuales existe una tradición o hábito de
empleo de la actividad de inteligencia en
la
política
coyuntural,
fundamentalmente en apoyo al partido
de gobierno, construir un sólido
consenso político destinado a poner
término a dicha situación, partiendo de
un real compromiso en tal sentido.
Aunque esto parezca utópico, no lo es; el
que hoy obtiene ventajas con este
instrumento, está destinado a sufrirlo
mañana….
Es necesaria una verdadera cultura de
control en esta materia, en la cual
oficialismo y oposición confluyan en el
control. El control no debe ser visto por
el oficialismo como una actividad
adversaria, ni por la oposición como una
oportunidad
para
obtener
una
estruendosa victoria política. Eficacia y
discreción son requeridos. Los éxitos en
materia de control no debieran ser a
costa de los organismos de inteligencia,
sino de quienes trasgredieron las
normas, pertenezcan o no a aquéllos.
Los organismos controlados debieran
contar con que los controladores
protegerán los secretos y cuidarán
preservar la eficacia de la actividad;
jamás, con que los apoyarán en los
abusos, o que los tolerarán.
El estudio académico de la actividad de
inteligencia y la adecuada formación de
asesores
e
incluso
legisladores
contribuiría también a la eficacia del
control, incluyendo esto a los cuadros de
los partidos políticos. La instrumentación
de cursos sobre inteligencia para los
asesores de los partidos políticos, por
parte del órgano de enseñanza de la
actividad de inteligencia, será un aporte
importante. También lo será análoga
actividad
emprendida
por
las
universidades.
En definitiva, es preciso continuar y
profundizar el avance que ha iniciado
Latinoamérica hacia una actividad de
inteligencia legítima y eficaz.
31
José Manuel Ugarte
NOTAS:
1. Para un análisis de las características de
la actividad de inteligencia en América
Latina con anterioridad al comienzo de
la tendencia a la institucionalización
antes referida, remitimos a, de José
Manuel
Ugarte,
Legislación
de
inteligencia, Especialización y Control,
Legitimidad y Eficacia, Dunken, Buenos
Aires, 1999 y WOLA-SEDEM, Ciudad de
Guatemala, 2000.
2. De la cual el suscripto fue corredactor.
3. Ley “S” 20.105.
4. Sentencia C-913 de 2010, causa Federico
Andreu Guzmán y otros, magistrado
ponente Nilson Pinilla Pinilla.
5. Por medio del cual se expiden normas
para fortalecer el marco jurídico que
permite a los organismos que llevan a
cabo actividades de inteligencia y
contrainteligencia cumplir con su misión
constitucional y legal, y se dictan otras
disposiciones.
6. Entre otras fuentes, V. Última Hora
5.7.2010, http://www.ultimahora acc.
1.10.2010
7. De interés resulta, con relación a las
actividades de los organismos de
inteligencia de los países aludidos
durante la Guerra Fría –en el Cono Surde J. Patrice Mc Sherry, Los Estados
depredadores: la Operación Cóndor y la
guerra encubierta en América Latina,
Banda Oriental, Montevideo, 2009.
8. Creada por la Ley N° 16.970 (1964,
gobierno militar del Teniente General
Juan Carlos Onganía) .
9. La actualmente vigente Ley Nº 25.520 de
Inteligencia Nacional suprimió la Central
Nacional de Inteligencia, asignando sus
funciones de coordinación –fortalecidas,
cambiando la coordinación por
la
dirección- y de producción de
inteligencia estratégica nacional a la
Secretaría de Inteligencia. El cambio de
denominación estuvo fundada en que a
partir de dicha ley, las competencias de
la Secretaría no estaban limitadas a la
inteligencia de Estado, sino que
comprendieron con carácter exclusivo la
producción de inteligencia estratégica
nacional
y
la
actividad
de
contrainteligencia.
32
10. La SIDE, no obstante, nació en una época
anterior y bajo circunstancias totalmente
distintas a las propias del Conflicto EsteOeste; es decir, que a diferencia de los casos
precitados, existía en Argentina una muy
sólida actividad de inteligencia civil anterior
a dicho conflicto. Sobre este aspecto,
remitimos al lector a, de José Manuel
Ugarte, La cultura política y administrativa
argentina y su influencia en las estructuras
de inteligencia en Argentina, en, de Russell
Swenson y Susana Lemozy, Democratización
de la Función de Inteligencia, Washington
D.C., 2009.
11. Ello así, aunque en Argentina el rol de la
SIDE durante los gobiernos militares fue en
general de menor importancia que el de los
organismos de inteligencia militares,
fundamentalmente del Ejército y de la
Armada, empleados éstos en el rol
contrainsurgente12. Sobre los conceptos jurídicos y políticos
de la seguridad y la defensa en
Latinoamérica, remitimos a de José Manuel
Ugarte Los conceptos jurídicos y políticos de
la seguridad y la defensa, Plus Ultra-Librerías
Yenny, Buenos Aires, 2005 y Los conceptos
de seguridad y defensa en América Latina,
sus peculiaridades, y las consecuencias
políticas de esas peculiaridades, LASA 2001,
Wasghinton, 2001
13. Inicialmente, bajo dependencia directa
del Presidente de la República.
14. José Manuel Ugarte, Legislación de
Inteligencia, Especialización y Control,
Legitimidad y Eficacia, Dunken, Buenos
Aires, 1999 y WOLA-SEDEM, Ciudad de
Guatemala, 2000.
15. V. entre otras, Ley de los Servicios de
Inteligencia de 2001.
16. V. Ley de los Servicios de Inteligencia y
Seguridad, 2002.
17. V. Ley 30/84, Ley Marco del Sistema de
Informaciones de la República Portuguesa, y
su modificatoria Ley Orgánica N° 4/2004,
entre otras.
18. V. Ley de los Servicios de Inteligencia de
2002, y Ley de Supervisión de Organismos de
Inteligencia de 1994, entre otras.
.
19. Sherman Kent, Inteligencia Estratégica para
la política mundial norteamericana, Editorial
Pleamar, Buenos Aires, 1986.
20. Hemos analizado y discutido las
características –y, a nuestro juicio, debilidadesde la concepción de la agencia central, sus
efectos de aislamiento entre la inteligencia y la
política, y las peculiaridades de su adopción por
parte de los países latinoamericanos, en
nuestro trabajo La relación entre la inteligencia
y la política y sus consecuencias y .normas en
las estructuras y normas de los Sistemas de
Inteligencia, ponencia presentada en el
Seminario La actividad de inteligencia y los
desafíos contemporáneos, organizado por la
Agencia Brasileña de Inteligencia (ABIN) y el
Congreso Nacional de la República Federativa
de Brasil (Brasília, Diciembre de 2005) hoy
publicado en www.fas.org (acc. 15.10.2010).
21. Código de los Estados Unidos, Título 50,
Capítulo 15, Subcapítulo 1, apartado 403a,
literal d) numeral 1).
22. José Manuel Ugarte, La relación entre la
inteligencia y la política…cit.
23. Conforme establece el Capítulo V Del
Proceso de Integración de Inteligencia
Estratégica.
José Manuel Ugarte
NOTAS:
24. El CSIS tiene también otras
competencias,
pero
todas
referidas
estrictamente al muy concreto ámbito de la
seguridad del Estado y del sistema
democrático. Así, el artículo 13. (1) prevé
que …El Servicio puede proveer evaluaciones
de seguridad a los departamentos del
Gobierno de Canadá….También, con la
aprobación del Ministro del que depende,
puede concluir acuerdos con el gobierno de
una provincia, departamento o fuerza de
policía provincial para proveer evaluaciones
de seguridad, pudiendo también hacerlo,
con aprobación del Ministro y del Secretario
de Asuntos extranjeros, proveer tales
evaluaciones a gobiernos o instituciones
extranjeras. Puede también asesorar a un
Ministro de la Corona con información
relativa a asuntos de seguridad, o
actividades criminales relevantes para las
competencias del Ministro, y asistir al
Ministro de Defensa Nacional o al Secretario
de Estado para Asuntos Externos, dentro de
Canadá, en la obtención de información o
inteligencia relativas a las capacidades,
intenciones o actividades de cualquier estado
extranjero o grupo de estados extranjeros; o
cualquier persona que no sea un ciudadano
canadiense; un residente permanente dentro
del significado de la Ley de Inmigración de
1976, o una corporación constituida por o
bajo una Ley del Parlamento o de una
legislatura o de una provincia. Como puede
advertirse, su ámbito está representado
exclusivamente por la seguridad y la
defensa, y sus competencias expuestas de
modo claro e inequívoco
25. Quien suscribe integró la comisión
redactora del proyecto que constituyó la Ley
N° 25.520 de Inteligencia Nacional, como
redactor de uno de los proyectos que
constituyeron antecedente del proyecto,
presentado por el senador Néstor Rostán, tal
como surge del trámite parlamentario
respectivo. Asimismo, fue redactor de los
proyectos de Ley de Información e
Inteligencia presentados por el diputado
Victorio Bisciotti (1990), de Ley de Control de
Inteligencia presentado por el mismo
legislador (1993), así como de Ley de
Inteligencia presentado por el mismo
legislador (1994 y 1998 como senador
nacional), entre otros proyectos de
regulación de la actividad de inteligencia. V.
sobre el tema, de José Manuel Ugarte,
Sistema Nacional de Inteligencia argentino,
¡cambiar ya! Latin American Studies
Association 2000 (LASA 2000), Miami, 2000.
También, los trabajos críticos respecto de la
Ley de Inteligencia Nacional, Análisis de la
Ley de Inteligencia Nacional (2001) hoy
disponible en www.fas.org (acc. 15.10.2010)
y Nueva Ley de Inteligencia, publicado en La
Nación de Buenos Aires, 14 de diciembre de
2001.
26. Cabe destacar que la exclusión de la
inteligencia militar de la seguridad interior y
de la inteligencia política fue perfeccionada
por la Resolución Nº 381/2006 del
Ministerio de Defensa, a través de la cual fue
reglamentado el Sistema de Inteligencia
para la Defensa. Conforme al artículo 4º de
dicha resolución, el Sistema en cuestión constituido por el conjunto de organismos y
dependencias de inteligencia del Ministerio
de Defensa y de los organismos de
inteligencia de las Fuerzas Armadas- fue
puesto a cargo de la Dirección Nacional de
Inteligencia Estratégica Militar (DNIEM),
organismo competente para la producción
de inteligencia estratégica militar (bajo
dependencia directa del Ministro de Defensa
y con conducción civil) y al que se asignó en
forma expresa … la orientación,
coordinación, dirección, planificación y
supervisión de las actividades vinculadas al
ciclo de producción de inteligencia realizado
por los organismos de inteligencia de las
Fuerzas Armadas en sus respectivos niveles
Estratégico Operacional y Táctico…Se
estableció por otra parte (artículo 5) que el
Ministerio
de
Defensa
elaboraría
anualmente una Directiva de Inteligencia, a
través de la cual impartiría la DNIEM los
lineamientos generales destinados a orientar
la planificación y la producción de
inteligencia del Sistema de Inteligencia de la
Defensa, estableciéndose asimismo (artículo
10) que los organismos de inteligencia de las
Fuerzas Armadas sólo podrían realizar
actividades de inteligencia de carácter
contribuyente a la satisfacción de las
necesidades del planeamiento y la
conducción conjunta, así como aquéllas que
respondieran a los lineamientos y
requerimientos de la DNIEM, pudiendo
exclusivamente realizar inteligencia de nivel
estratégico operacional y táctico sobre el
componente
militar
específico
de
competencia de cada uno, e inteligencia de
nivel estratégico operacional y táctico sobre
los componentes geográfico, de transporte,
telecomunicaciones y científico técnico,
exclusivamente en los casos en que tales
componentes incidieran, o estuvieran
relacionados, con el accionar militar (artículo
11). Les fue asimismo vedada la realización
de actividad alguna de contrainteligencia,
con la sola excepción de las medidas de
seguridad
de
contrainteligencia
exclusivamente en el ámbito militar.
27. Cabe destacar, no obstante, que en Perú
las Fuerzas Armadas y, consiguientemente,
sus organismos de inteligencia, han asumido
en diversas ocasiones una función
contrainsurgente,
en
respuesta
a
movimientos terroristas como Sendero
Luminoso o el Movimiento Revolucionario
Tupac Amarú (MRTA).
33
José Manuel Ugarte
NOTAS:
28. Se trata de una característica ausente en
los países a que hemos hecho referencia,
que con algunas excepciones, han sabido
mantener una clara distinción entre la
actividad de inteligencia y la actividad
policial. Es el caso del Reino Unido, cuyos
organismos de inteligencia –el Servicio
Secreto de Inteligencia (MI6), el Servicio de
Seguridad (MI6) y el Cuartel General de
Comunicaciones (GCHQ) están regulados en
la Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994
y sus modificatorias, que también estableció
su órgano de control externo parlamentario,
la Comisión de Inteligencia y Seguridad (sin
perjuicio de los múltiples controles
existentes en el seno del órgano ejecutivo),
mientras que la inteligencia criminal es
regida por la Ley de la Policía de 1997, Ley de
la Policía e Investigación Criminal de 2001,
Ley de Reforma Policial del 2002 y la Ley
sobre Delito Serio y Organizado y Policía de
2005. Australia, donde la Ley de los Servicios
de Inteligencia de 2001 y sus modificatorias
rige la actividad del Servicio Secreto de
Inteligencia de Australia (ASIS), de la
Organización Australiana de Inteligencia de
Seguridad (ASIO), de la Organización de
Inteligencia de Imágenes y Geospacial para
la Defensa (DIGO), y de la Dirección de
Inteligencia de Señales para la Defensa
(DSD),
así
como
sus
controles
fundamentales, el Inspector General de
Inteligencia y Seguridad, y la Comisión de
Inteligencia y Seguridad, mientras que la
inteligencia sobre el delito se rige por la Ley
de la Comisión Australiana sobre el Delito,
que rige el funcionamiento de su organismo
fundamental de inteligencia sobre el delito,
la Comisión Australiana sobre el Delito, y la
coordinación existente entre las policías y
dicho organismo; en Canadá, donde el
organismo civil fundamental de inteligencia
del país, el Servicio Canadiense de
Inteligencia de Seguridad, se rige por la Ley
del Servicio Canadiense de Inteligencia de
34
Seguridad, que también prevé los controles
existentes a su respecto, el Inspector
General y la Comisión de Revisión de
Seguridad e Inteligencia, sin incluir a su
respecto ningún órgano de inteligencia sobre
el delito, mientras que en materia de
inteligencia sobre el delito, el Servicio de
Inteligencia Criminal de Canadá, sin base
legal hasta el momento, nuclea, sobre la
base de la Real Policía Montada de Canadá,
a dicha institución y a múltiples policías
locales para la elaboración de inteligencia
sobre el delito, sobre la base de una doctrina
uniforme, una interconexión telemática, y
significativas capacidades de análisis;
también de la República Italiana, cuya actual
Ley del 3 de agosto de 2007 sobre Sistema
de Información para la seguridad de la
República y nueva disciplina del secreto
contempla a los dos servicios de
informaciones para la seguridad, la Agencia
de Información y Seguridad Externa (AISE), y
la Agencia de Información y Seguridad
Interna (AISI), así como el órgano de control,
coordinación y elaboración de inteligencia
en el seno del órgano ejecutivo, el
Departamento de Información para la
Seguridad (DIS), mientras que la actividad
policial, incluyendo la inteligencia relativa al
delito, están contempladas en el Nuevo
Ordenamiento para la Seguridad Pública, Ley
N° 121/81, y sus normas modificatorias y
complementarias. Esta nómina podría ser
mucho más amplia. Existen excepciones
importantes, como la de Francia, donde la
Dirección Central de Inteligencia Interior, una
de las Direcciones de la Dirección General de
la Policía Nacional, tiene a su cargo la
actividad de contrainteligencia e inteligencia
interior dentro del territorio de la República
Francesa; preciso es señalar, no obstante
que su competencia está limitada al
territorio nacional francés.
29. Existen casos paradigmáticos, como, en
Argentina, la rivalidad entre la Secretaría de
Inteligencia (antigua Secretaría de Inteligencia
de Estado) y el órgano de inteligencia de la
Policía Federal Argentina, no sólo en materia
de inteligencia sobre el delito, sino también en
inteligencia política. Ello, sin perjuicio de
señalar que estrictamente, ésta última tiene
competencia hoy exclusivamente para
producir inteligencia criminal.
30. En Argentina, la Ley N° 25.520 de
Inteligencia Nacional prohibió a los organismos
de inteligencia (artículo 4°) …Realizar tareas
represivas, poseer facultades compulsivas,
cumplir, por sí, funciones policiales ni de
investigación
criminal,
salvo
ante
requerimiento específico realizado
por
autoridad judicial competente en el marco
de una causa concreta sometida a su
jurisdicción, o que se encuentre, para ello,
autorizado por ley…Como puede advertirse, la
nueva ley introdujo excepciones aplicables,
entre otros organismos, a la Secretaría de
Inteligencia (SI) a idéntica prohibición que
contenía la Ley N° 20.195 de su organismo
antecesor, la Secretaría de Inteligencia de
Estado. A ello debe añadirse que la Ley N°
25.520 asignó a un órgano de la Secretaría de
Inteligencia la exclusividad en materia de
interceptación de comunicaciones, no sólo
para las actividades de inteligencia y
contrainteligencia, sino de aquellas dispuestas
por los jueces en causas judiciales (artículo 21)
lo que implica otorgar injerencia a este
organismo de inteligencia en la investigación
criminal, aspecto con obvios riesgos para la
independencia del órgano judicial cuando el
investigado es un funcionario público. Lo cierto
que estas disposiciones, la asignación a la SI de
la dirección del Sistema de Inteligencia
Nacional, la inclusión dentro del aludido
Sistema de la Dirección Nacional de
Inteligencia Criminal (DIC), organismo de
inteligencia sobre el delito que ejerce la
dirección funcional y coordinación de los
órganos de inteligencia de las instituciones
policiales y fuerzas de seguridad, quedando en
consecuencia bajo la dirección de la SI, ha
determinado una creciente injerencia de la SI
en materia de inteligencia sobre el delito, e
incluso de investigación criminal.
José Manuel Ugarte
NOTAS:
31 José Manuel Ugarte, Las estructuras de
inteligencia en América latina , Foreign Affairs
en español, volume 2, n° 1, printemps 2002, p.
52 -64.
32. Un aspecto que, consideramos, no
favorecerá el control, es la previsión contenida
en el referido proyecto, con relación a la
imposición del carácter secreto a todas las
reuniones y a las actas respectivas.
Consideramos muy preferible el sistema
actualmente vigente, que, de modo análogo al
vigente en Estados Unidos, dispone que las
reuniones son públicas hasta el momento en
que se tratan materias clasificadas, momento en
el cual se declaran secretas. De ese modo, existe
un conocimiento mayor por parte del público
respecto del trabajo de la Comisión, sin que se
perjudique el secreto.
33. Se trató del episodio denunciado en abril de
2007 por
diversos medios periodísticos
peruanos relativo a la venta de información por
parte de personal de la Dirección de Inteligencia
de la Marina del Perú (DINTEMAR) –
especialmente por el capitán de corbeta Carlos
Barba Daza- a empresas de vigilancia privada,
señalándose que tal actividad habría
comprendido más de mil informes de
inteligencia, relativos especialmente a la
ubicación y actividades de elementos de la
organización terrorista Sendero Luminoso en el
VRAEy en otras áreas de Perú, así como otros
datos relativos a elementos y a personal de
dicha organización, y a su localización, así como
informes de inteligencia relativos a dirigentes
ambientalistas que se oponían a determinadas
actividades mineras, entre otros múltiples
aspectos. Este episodio fue objeto de
investigación por parte de la Comisión peruana.
34. Remitimos en este aspecto al lector, a, de
José Manuel Ugarte, El control público de la
actividad de inteligencia en América Latina,
Ediciones CICCUS, Buenos Aires, 2012.
35. Seguridad Nacional concebida conforme al
significado de este término en Latinoamérica,
fundamentalmente diverso al que posee en los
países institucionalmente desarrollados. Sobre
este aspecto, comprendiendo los ámbitos
externos e internos de la seguridad e inclusive
buena parte de la política del país. V. de José
Manuel Ugarte, Los conceptos jurídicos y
políticos de la seguridad y la defensa, Plus
Ultra- Liberías Yenny-El Ateneo, Buenos Aires,
2005.
36. Sobre este punto, recomendamos ampliar
en, de José Manuel Ugarte, El control público
de la actividad de inteligencia en América
Latina, edición citada.
37. V.http://noticias.terra.com.co/nacional/eldas-la-fabrica-de-los-escandalos-en-elpais,32a091ac10063310VgnVCM3000009af15
4d0RCRD.htmlhttp://noticias.terra.com.co/nac
ional/el-das-la-fabrica-de-los -escandalos-enelpais,32a091ac10063310VgnVCM3000009af15
4d0RCRD.html acc. 3.11.2011. Asimismo,
sentencia de la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Colombia del 14 de
setiembre de 2011, Magistrado Ponente
Alfredo Gómez Quintero, Acta Nº 331, relativa
a Jorge Aurelio Noguera Cotes.
inteligencia
35
La alarma estratégica: una herramienta
nacional necesaria.
Por: Arturo fuenzalida prado*
* Contraalmirante, Oficial de Estado Mayor, Ingeniero de Sistemas con magíster en Ciencias Navales y Marítimas.
Comandante General del Cuerpo de Infantería de Marina, entre 2005 y 2007. Postgrados en Operaciones de Paz,
Ejército de Tierra de España, ONU y CHDS, Universidad de Defensa de EE.UU. Docente en la Academia de Guerra
Naval. Investigador del Centro de Estudios Estratégicos de la Armada.
One of DIA's key objectives in the Strategy is to "develop and implement an integrated
defense intelligence warning capability to prevent strategic surprise, deter conflict and
identify opportunities."
Crónica de RRPP de la DIA, 11 de mayo de 2012 (1)
Abstract
Los riesgos y amenazas que pueden afectar a un país, serán de mayor o menor importancia, de acuerdo a los efectos que estas
representan para su desarrollo y la seguridad. Aquellas amenazas más relevantes serán responsabilidad del Estado y estarán
entre las preocupaciones del conductor político cuando estas se presenten, de ahí que se prevean acciones para contrarrestar su
ocurrencia o mitigar los efectos de estas acciones adversarias. Su anticipación es necesaria y el procedimiento y medios que se
desarrollen para lograr esta anticipación y así evitar ser sorprendidos, es parte del sistema de alarma estratégica que el país
posea. En este ensayo se presenta la situación conceptual y el caso de los EE.UU. en cuanto al sistema que emplea, comentando
algunos casos en que falló la alarma. El proceso de Alarma Estratégica tiene cuatro fases: Identificar, definir y consensuar la
Alarma; Monitorearla; Evaluar la Amenaza; y Dar la Alarma a los Tomadores de Decisiones.
De su empleo y aplicación se indican algunas lecciones aprendidas y finalmente se concluye que, en definitiva, mas que el
hecho de dar la alarma, es un proceso del cual se resuelve darla; que es una herramienta tanto útil como necesaria para el
Estado; que la metodología debe lidiar con su ambigüedad y que su reporte debe ser tan explícito como conducente a indicar
qué amenaza esta por concretarse.
Palabras claves: Inteligencia - Alarma Estratégica – Indicadores - Escenarios - Hipótesis - Ciclo OADA
36
Arturo Fuenzalida Prado
I. INTRODUCCIÓN
La Alarma Estratégica, definida como “una
comunicación que alerta a un tomador de
decisiones de una amenaza potencial o en
desarrollo, en forma oportuna, para
adoptar una decisión y tomar acciones
efectivas para contrarrestarla”(2), es una
necesidad en toda organización, que
habiendo evaluado las amenazas, tenga
que adoptar acciones que involucren
estrategias y medios para poder asegurar
su supervivencia o el logro de sus fines
principales.
A nivel de un Estado, esta comunicación
tendrá por propósito proporcionar la
alarma estratégica más temprana posible,
que permita: defender un interés
nacional, evitar daños, y administrar crisis.
En este contexto, se estima conveniente
presentar algunas experiencias recientes
en el mundo occidental y los métodos de
alertas que se usan actualmente. De
acuerdo a las fuentes abiertas disponibles,
se escogió el caso de Estados Unidos y los
métodos de análisis actualmente en uso
(3). Finalmente, se dan a conocer las
lecciones aprendidas y las conclusiones.
II. ANTECEDENTES
Con seguridad, los hechos de guerra y
conflictos internacionales relevantes en
que ha participado Estados Unidos de
Norteamérica son, y seguirán siendo,
fuente de antecedentes para aprender
lecciones y, así, no repetir errores. En el
campo de la inteligencia norteamericana,
tras la II Guerra Mundial, en el año 1947
solo existía la Agencia Central de
Inteligencia, en condición de agencia
propiamente tal, con la misión principal
exclusiva de inteligencia, con medios y
recursos financieros para la actividad,
incluyendo análisis y contrainteligencia.
Hoy, hay 17 agencias y organizaciones que
integran el sistema de inteligencia (4) den-
tro de las cuales, la Agencia de
Inteligencia de Defensa - Defense
Intelligence Agency (DIA), tiene como
primer propósito de su misión: “Proveer
alarma estratégica y la evaluación de
riesgos integrados”(5).
Durante la II Guerra Mundial, el ataque a
Pearl Harbour, por parte de Japón, se
considera una falla de la Inteligencia,
porque no se tuvo antecedentes certeros
y oportunos de la intención japonesa,
pero a pesar de su efecto devastador en
destrucción material, es considerado una
sorpresa táctica; ya que dado el tamaño
del Océano Pacífico, el ataque mismo,
sirvió como Alarma Estratégica al darle a
los EE.UU. suficiente tiempo para
enfrentar la amenaza creciente de Japón y
del Eje (6).
En un sistema de inteligencia, existen las
Alarmas
Estratégicas
como
una
herramienta para evitar ser sorprendidos
por eventos, que de ser previstos y
evaluados como factibles, se podría
actuar anticipadamente; para debilitar sus
efectos o atenuar su gravedad, en caso de
no ser evitados. La connotación de
estratégica la daría el plan de acción al
requerir una significativa redistribución de
medios en el escenario general (7). El
sistema de inteligencia debe ser capaz de
proveer oportunamente la alarma de una
situación que se está generando y que los
tomadores de decisiones deben saber,
con el propósito de no ser sorprendidos y
actuar preventivamente.
En la historia reciente se pueden
mencionar algunos ejemplos de fallas de
alarma, que significaron una sorpresa
para el actor que sufrió la falla.
El ataque a la Torres Gemelas en Nueva
York, comúnmente denominado el 9/11
(8), ha sido catalogado como una falla de
la inteligencia, donde se reconocen cuatro
tipos:
Imaginación. No fueron capaces de
imaginarse un ataque de este tipo y
magnitud, lo que en su crítica explicitan
que “la imaginación no es un don
generalmente asociado con la burocracia”
(9)
Política. Hacia la amenaza que significaba
Al Qaeda, donde se puso énfasis en el país
de apoyo o santuario, Afganistán; a pesar
de tener antecedentes de una probable
amenaza de ataque en territorio de los
EE.UU.(10)
Capacidades. El empleo de las mismas
instituciones
gubernamentales
y,
capacidades desarrolladas durante la
Guerra Fría y su inmediato período
posterior,
demostró
que
fueron
insuficientes y que se había hecho poco
por expandirlas o reformarlas; quedó de
manifiesto que la principal debilidad en
las capacidades de las agencias de
inteligencia fue en la arena interna o
doméstica, debilidad que fue aprovechada
por los terroristas(11).
Administración. Se evidenció una falta de
estrategia del gobierno federal, respecto
de la guerra al terrorismo y en la
administración de recursos para esta
tarea, en la Comunidad de Inteligencia,
donde las agencias asumieron, por sí
mismas, que la obtención de inteligencia
al interior de los EE.UU., en relación con el
terrorismo, era una función solo a cargo
del FBI (12).
37
Arturo Fuenzalida Prado
Otro caso que se reportó como falla, fue
la aseveración de la existencia de Armas
de Destrucción Masiva (ADM o WMD por
sus siglas en inglés) en Irak (13), la que fue
investigada una vez que las evidencias
encontradas durante la Operación “Iraquí
Freedom”(OIF), fueron negativas o
débiles. En particular, el informe
estableció que: “persistentes conflictos en
los roles, misiones y autoridades de las
organizaciones
de
contraterrorismo
pueden limitar la habilidad de la
Comunidad de alertar sobre potenciales
amenazas”(14).
En el caso de los EE.UU., la agencia de la
Comunidad de Inteligencia encargada de
proveer la Alarma Estratégica es la DIA,
agencia que en su estrategia tiene
declarada, como Meta Nº 1: Prevenir la
Sorpresa Estratégica y Apoyar las
Operaciones de Contingencia, la cual
destaca como Objetivo 1.1 Proporcionar
Alarma Estratégica, que consiste en
desarrollar e implementar una capacidad
de alarma de inteligencia de defensa y
prevenir sorpresa estratégica, disuadir
conflictos e identificar oportunidades
(15). Dentro de la DIA existe el Grupo de
Trabajo de Alarma de Defensa (The
Defense Warning Working Group), que
está liderado por el Director de
Inteligencia (J2), designado para esta
función por la DIA y es quien conduce el
proceso de alarma, el que se fundamenta
en la Inteligencia de Alarma (16) la que
recolecta, luego se analiza y evalúa y, si
estima, comunica la alarma a los
tomadores de decisiones y combatientes
(17).
38
III. CÓMO MEJORAR LA RELACIÓN ENTRE
LA INTELIGENCIA Y LAS OPERACIONES.
Antes de continuar explicando cómo la
alarma es útil para adoptar las acciones
adecuadas
y
oportunamente,
es
conveniente revisar la relación que existe
entre la Inteligencia y las Operaciones. En
este sentido, a priori, se puede arribar a
una conclusión general, en cuanto a que
una falla en Inteligencia seguramente
llevará a un fracaso en las Operaciones y,
a la inversa, una buena Inteligencia podría
contribuir al éxito de las Operaciones, ya
que esta Inteligencia podría ser oportuna
y clara, lo que permitiría adoptar el plan
correcto, si es que el tomador de
decisiones así lo resuelve; en caso
contrario, su inacción o la adopción de un
plan, en forma tardía o equivocada,
podría llevarlo a un fracaso.
Al revisar el proceso de la toma de
decisiones, nos apoyaremos en el Ciclo de
Boyd (18), quien planteó en el año 1987,
que en la toma de decisiones se pueden
encontrar cuatro fases bien definidas:
Observación, Apreciación, Decisión y
Acción; lo que, posteriormente, se ha
denominado el Ciclo OADA y, en el trabajo
de John W. Bodnar, en relación al Análisis
de Alarmas para la Era de la Información
(19), podemos observar que la situación
que se plantea para el tomador de
decisiones está en el dilema de mejorar su
proceso de inteligencia o de hacerlo en
las operaciones. (Cuadro N°1)
Arturo Fuenzalida Prado
Cuadro N° 1
OBSERVAR
APRECIAR
DECIDIR
ACTUAR
Ref. Bodnar. Traducción libre de figura (Pág.57)
De acuerdo a la proposición de Bodnar, las
acciones pasan por un proceso sistemático desde su
concepción a la madurez, dentro del Ciclo OADA y en
cada uno de sus pasos, internamente se repite el ciclo,
como se detalla en la siguiente figura. (Cuadro N°2)
Cuadro N° 2
Inteligencia: Construyendo el plan
OBSERVAR
APRECIAR
OADA
OADA
Concepción
Ref. Bodnar. Traducción libre de figura (Pág.58)
Operaciones: implementando el plan
DECIDIR
ACTUAR
OADA
OADA
Madurez
39
Arturo Fuenzalida Prado
Teniendo en consideración las amenazas,
características del período de la Era
Industrial y, las de la Era de la
Información, se puede apreciar como los
actores
enfrentaban
un
conflicto
generalmente simétrico, durante la Era
Industrial y, ahora, este es asimétrico. En
lo que respecta al factor tiempo, durante
la Era Industrial la evolución de la acción
de una amenaza de significación
estratégica, estaba precedida por una
preparación y a veces la movilización de
medios, lo que dejaba evidencias de esa
preparación, que para la Inteligencia de
Alarma, permitía obtener indicativos y, a
los analistas, monitorear la evolución de
la situación; lo que, en definitiva, les
permitía dar la alarma de acuerdo a los
tiempos de reacción de las fuerzas y en
los tiempos de de los tomadores de
decisión. Sin embargo, en la Era de la
Información, la complejidad de los
sistemas, el volumen de información y el
efecto de las amenazas de múltiples y
variadas características, hace cada vez
más complejo detectar los indicadores
definidos como críticos.
Según la proposición de Bodnar si el
problema lo centramos en la Era
Industrial, el énfasis puede ser puesto en
la Inteligencia y, el plan, ser previamente
concebido,
considerando
la
alta
probabilidad de prever la respuesta de la
amenaza
simétrica
y
estar
adecuadamente
programada
su
respuesta, con razonables probabilidades
de éxito. De aquí, entonces, que la Alarma
Estratégica tendrá una importancia vital
para el Tomador de Decisiones, por una
parte, debe ser con la debida anticipación
para ordenar la ejecución de un plan y,
por otra, con la precisión sobre el actuar
de la amenaza, a fin de facilitar la
selección de qué plan adoptar.
40
IV. POR QUÉ PLANIFICAR ALARMAS.
Como hemos visto, la aplicación de un
plan debe ser oportuna y la selección, la
correcta. Un plan a destiempo o un plan
inadecuado, no aseguran el éxito. De aquí,
entonces, que la Inteligencia deberá
proveer la Alarma correspondiente.
Su
definición
genérica
es
una
comunicación que alerta a un tomador de
decisiones de una amenaza potencial o en
desarrollo, en forma oportuna, para
adoptar una decisión y tomar acciones
efectivas para contrarrestarla.
Luego, el propósito es proporcionar la
alarma estratégica lo más tempranamente
posible para:
Defensa de un Interés Nacional
Evitar peligros (misión principal de la
Inteligencia)
Administrar crisis (en realidad daños)
V.
MÉTODO
DE
PLANIFICAR,
MONITOREAR Y ACTIVAR LAS ALARMAS.
La definición clásica del analista de
Inteligencia que evalúa las capacidades
del enemigo, a fin de determinar las
posibilidades del enemigo, sin considerar
sus intenciones, hace la diferencia con el
analista de Inteligencia de Alarma, quien
no solo debe ver la inteligencia actual, si
no que ubicarla en un contexto y apreciar
las intenciones, a fin de alertar al tomador
de decisiones de la probabilidad de
ocurrencia de un determinado evento, a
fin de anticipar la sorpresa (20). Luego, la
primera definición que debemos aceptar
es que la Inteligencia Actual es diferente a
la Inteligencia de Alarma, mientras una
permite mantener un seguimiento de las
capacidades y limitaciones de las fuerzas
enemigas o adversarias, la segunda, se
encarga de proveer la inteligencia al
sistema de alarma, para permitir al
tomador de decisiones o comandante de
fuerzas adoptar un curso de acción
oportunamente.
Para analizar un método, se empleará el
propuesto por el Dr. Gordon en su
presentación (21).
El proceso explicado tiene las siguientes
cuatro fases:
Primera Fase: Identificar, Definir y
Consensuar las Alarmas
Segunda Fase: Monitorear
Tercera Fase: Evaluación de la Amenaza
Cuarta Fase: Dar la Alarma a los
Tomadores de Decisiones
1. Identificar, Definir y Consensuar las
Alarmas.
En esta primera fase, lo principal es
reconocer la amenaza de interés, luego
desarrollar una línea del tiempo para los
potenciales escenarios que lleven a esa
amenaza, controlar indicadores generales
y amplios, evaluar el nivel del indicador
que se concrete y uso de la línea del
tiempo.
Identificadas las amenazas y su
manifestación, se define lo más
detalladamente posible, indicando qué
hechos podrían ser vistos o detectados
para poder ir configurando esa amenaza
potencial en su evolución a concretarse
como tal. Cada una de las situaciones
puede ser estructurada como un
escenario potencial, como una hipótesis.
Una vez identificadas y definidas las
posibles amenazas, se estructuran esos
posibles escenarios, para lo cual se
deberá usar al máximo la imaginación y,
de ser posible, hacerlo en un grupo con
especialistas en diferentes disciplinas, a
fin de hacer más enriquecedor el análisis.
Arturo Fuenzalida Prado
Para la formulación de los escenarios se
puede emplear técnicas como las
detalladas en el libro de Heuer y Pherson
(22). La definición de los escenarios
posibles o hipótesis, debe ser muy amplia
e imaginativa; deberá tener un relato de
su desarrollo, tan amplio como sintético,
que nos permita deducir qué acciones o
eventos podrían ser vistos o detectados,
cuando estemos en presencia de su
concreción, lo que facilitará y nos
permitirá llevar y seguir el análisis basado
en indicadores, y la validación de ellos
(23). Los indicadores, son fenómenos
observables
que
pueden
ser
periódicamente revisados para contribuir
a traquear (24) el desarrollo de eventos,
detectar tendencias emergentes y para
alertar sobre cambios no anticipados (25),
que cuando se materialicen o concreten,
pasarán a ser Indicativos o Evidencias.
En relación a las Alarmas, se pueden
encontrar problemas del tipo Fuerza-vs.Fuerza, donde se identifican actores
"Agresor/Víctima" (por ejemplo, Corea del
Norte/Corea del Sur); por otra parte, el
problema podría ser de inestabilidad
política, donde la situación a evaluar es de
"Amenaza al Control interno de un país"
(por ejemplo, situación interna de Rusia).
Para la definición de los potenciales
escenarios y su evolución, se pueden
aplicar técnicas para la generación de
hipótesis (26); los que, dependiendo de su
complejidad, requerirán de la experiencia
y experticia de los analistas. Las amenazas
han evolucionado y su eventual
neutralización se hace más compleja. Las
denominadas amenazas asimétricas han
complicado la selección de planes de
respuesta y mitigación. Por ejemplo,
¿cómo
lidiar
con
crímenes
transnacionales, proliferación de armas,
cibercrímenes,
o
crímenes
medioambientales? .
Hoy enfrentamos retos a la seguridad, que
presentan una compleja situación a los
conductores políticos, donde el empleo de
medios y recursos para neutralizar nuevas
amenazas
es
una
solución
multidimensional y frente a un entorno de
gobernabilidad,
accountability,
hay
demandas de la sociedad civil y visibilidad
mediática cada día más exigentes.
La lista de indicadores se sugiere sea
agrupada por categorías, por ejemplo:
Militares / Seguridad
Políticas / Gubernamentales
Sociales
Económicas
Científicas / Tecnológicas
Un buen indicador debe cumplir con
varios criterios, incluyendo los siguientes:
Al generar los escenarios a evaluar, se debe
describir, paso a paso, cómo se prevé
podría originarse y evolucionar, la posible
situación que daría origen a la generación
del escenario que constituirá la amenaza
de interés.
Esta evolución debe ser presentada en una
forma lógica e internamente consistente.
Para la posterior elaboración de
indicadores, esta consideración, es
fundamental.
La preparación de una lista detallada de
indicadores, que se sugiere sea hecha por
un grupo de analistas experimentados, será
el medio útil para compilar los indicadores
y, al mismo tiempo, listar su probable
ocurrencia en forma cronológica. Se
sugiere reunir analistas de diferentes
organizaciones o entre quienes poseen
diferentes tipos de preparación y
experiencia, a fin de potenciar el
intercambio de conocimientos entre ellos,
por ejemplo, analistas que se especializan
en un país en particular y aquellos que son
conocedores de campos específicos, como
movilización militar, inestabilidad política, o
desarrollo económico.
41
Arturo Fuenzalida Prado
Observable y recolectable. Debe haber
una expectativa razonable que si está
presente, el indicador será visto e
informado por una fuente confiable. Si un
indicador será empleado para monitorear
el cambio en el tiempo, deberá ser
recolectable en el tiempo.
Válido.
Un indicador debe ser
claramente atingente al estado final que
el analista está tratando de predecir o
evaluar, y debe ser inconsistente con
todas o, al menos, algunas de las
explicaciones alternativas o resultados.
Debe medir de manera precisa el
concepto o fenómeno en cuestión.
Confiable. La recolección de data debe
ser consistente cuando se empleen
métodos comparables. Aquellos que
observan y recolectan data, deben
observar
las
mismas
cosas.
La
confiabilidad requiere una definición
precisa de los indicadores.
Estable. Un indicador debe ser útil a
través del tiempo, para permitir
comparaciones y para traquear eventos.
Idealmente el indicador debiese ser
observable desde temprano en la
evolución de los eventos, de manera que
los analistas y tomadores de decisión
tengan
tiempo
para
reaccionar
consecuentemente.
Único. Un indicador debe medir solo
una cosa y, en combinación con otros
indicativos,
debiese
apuntar
exclusivamente al fenómeno que se está
estudiando. Los indicadores más valiosos
son los que no tan solo son consistentes
con un determinado escenario o
hipótesis, sino que también son
inconsistentes con los escenarios o
hipótesis alternativas. El Validador de
Indicadores puede ser usado para verificar
la diagnosticidad de los indicadores (27).
42
Adicionalmente, para la Inteligencia de
Alarma, los indicadores deben tener
algunas características especiales:
Anticipado. El indicador debe poder
definir una actividad que se aproxima, al
ser indicio de una determinada acción
consecuente.
Diagnóstico. Su ocurrencia o presencia
debe ser altamente consistente o
altamente inconsistente, idealmente, con
solo un escenario o hipótesis, a fin de
descartar o validar los otros.
Claro. Su expresión y redacción debe ser
positiva y
no estar sujeto a
interpretaciones o ambigüedades.
2. Monitorear
Esta fase del proceso puede ser seguida
con ayuda de los Indicadores y su
seguimiento. Está demás decir que la lista
de Indicadores, en su oportunidad, genera
pedidos para hacer el Plan de Búsqueda,
los que pueden ser dados como tareas a
las agencias propias o como solicitudes a
las agencias amigas.
En definitiva, con la lista de Indicadores,
en la medida que en la fase anterior se
haya
logrado
determinar
su
diagnosticidad, se puede establecer qué
indicadores serán críticos, a fin de gatillar
la alarma, cuando se estime altamente
probable
la
ocurrencia
de
una
determinada hipótesis, o cuando se
descarten las otras hipótesis. Sin
embargo, siempre hay que considerar la
opción de la decepción (28), es decir con
todas las evidencias y confirmación de los
indicadores
de
una
determinada
hipótesis, hay que tener presente la
intención del adversario, que podría estar
realizando una operación de decepción.
Los indicadores críticos serán aquellos
que, teniendo evaluada su diagnosticidad,
son los que permitirán evaluar con mayor
precisión y exclusividad, la condición de
altamente consistente o altamente
inconsistente, con una determinada
hipótesis.
Para la construcción de la línea de tiempo
de la hipótesis, se ubicarán los
indicadores, en el orden estimado de
ocurrencia, asumiendo un desarrollo
normal de eventos generadores de un
determinado escenario final; pero, para su
control se puede usar un código de
colores de su estado, a fin de llamar la
atención de los analistas, cuando los
hechos ocurran y se registren, para
efectuar la evaluación correspondiente,
de acuerdo a la importancia e incidencia
de ese hecho, en la situación presente.
Por ejemplo: verde, de ocurrencia normal;
amarillo, de ocurrencia anormal; naranja,
significativo; rojo, crítico.
Arturo Fuenzalida Prado
A fin de mantenerse alerta, poder
registrar y evaluar las evidencias y que
estas corresponden a los indicadores que
se han formulado en la fase anterior, se
sugiere emplear el método de Análisis de
Hipótesis Competitivas (29). Este se
detalla en el mismo libro de Heuer y
Pherson (30), que cuenta con un
programa desarrollado por el Palo Alto
Research Center (31), el cual en su página
web, permite el acceso al programa para
realizar el análisis, con la ayuda
computacional.
3. Evaluación de Amenazas.
El grupo de trabajo o análisis debe
disponer de un procedimiento o
protocolo, a fin de informar a las
autoridades de las novedades y de la
aparición de indicadores críticos. Al
mismo tiempo, se debe disponer de
acciones, en el grupo de trabajo, para
aumentar la disponibilidad de analistas o
dar alguna señal de alerta a los superiores
del grupo.
En este sentido, lo usual es asignar niveles
de alerta, para cubrir los puestos
necesarios, importantes o todos los que
se requiera en el grupo de trabajo de los
analistas, asociados a los indicadores. Por
ejemplo: Watchcon I, II, III y IV.
Donde la condición Watchcon I, es la
condición normal de alerta del grupo de
análisis, en la cual hay una fracción del
total y son capaces de cubrir su puesto en
forma rotativa y con capacidad
permanente de hacer una apreciación
rápida; y Watchcon IV es la condición de
máxima alerta, donde están todos los
integrantes y todos aquellos especialistas,
en una o más áreas, que se requiera estén
presentes.
Esta fase es la que necesitará del análisis
en relación con el monitoreo de los
indicadores y es en la que se produce la
Inteligencia de Alarma.
Al proceder a descartar hipótesis, se puede
concentrar la atención en menos
indicadores críticos y en menos hipótesis,
lo que podría permitir dar la alarma
oportunamente.
Una vez resuelto dar la alarma, siempre se
presentará el dilema respecto a la
decepción, ya que no hay que descartarla
como un curso de acción del adversario o
enemigo. Esta situación es la que se
presenta como ambigüedad en la que
quedará la duda, de si la acción enemiga
que se prevé está preparando, será para
causarnos daño o es solo una operación de
engaño.
4. Dar la Alarma a los Tomadores de
Decisiones.
Esta es la fase más crítica. Dado que los
analistas, o el vocero del grupo de
analistas, no está en directa comunicación
con los Tomadores de Decisiones. Esta
información será a través de un informe o
comunicado estándar, que será recibido
por un miembro del grupo de trabajo o
análisis, quien lo filtrará y redactará en
términos comprensibles y simples, para
hacer una comunicación breve, pero
imperativa.
Esta es la acción más delicada, ya que
normalmente habrá un apremio de tiempo,
en que esta alarma le llegue a tiempo, para
adoptar decisiones y actuar o iniciar un
proceso de acciones.
En esta fase, debe existir un procedimiento
de acuse de recibo, pues se requiere
asegurar que le llegó al Tomador de
Decisiones.
Es decir, la retroalimentación será
importante en esta fase, aunque sea la
adopción de la decisión de “No Actuar”. Al
mismo tiempo, debe quedar registrado
todos
quienes
hayan
tomado
conocimiento de ella.
Finalmente, a fin de mantener un archivo
o registro de los procesos en curso, con
los resultados y su evolución, se debe
escribir un “Informe de Alarma”.
VI. LECCIONES APRENDIDAS.
De las experiencias en este tipo de
análisis, el Dr. Gordon (32) comentó las
principales lecciones que le ha
correspondido conocer y las que él
enseña en el National Defense
Intelligence College (33).
Estas lecciones son:
Estar atento a los sesgos culturales
(modelos mentales)
Considerar hipótesis alternativas
Considerar la posibilidad de decepción
Estar atento al "síndrome del espejo“
(34)
Sobreponerse a evitar dar alarmas, por
su eventual fallo (35).
Dé la alarma tan a menudo como sea
necesario.
43
Arturo Fuenzalida Prado
VII. CONCLUSIONES.
La alarma estratégica más que un evento
o hecho, es el resultado de la aplicación
de un proceso. El resultado positivo
dependerá de la práctica que tenga el
equipo que evalúa y de su imaginación,
para plantearse las hipótesis con sus
respectivos indicadores, que permiten
diagnosticar su evolución y consistencia o
inconsistencia con las hipótesis.
La alarma estratégica es una herramienta
tanto útil, como necesaria para el
Tomador de Decisiones, pues le permite
adelantar acciones ante eventuales
riesgos y amenazas factibles de
concretarse que, en definitiva, evitan ser
sorprendidos ante las acciones de
adversarios o podrían disuadirlos de su
ejecución, con el consecuente beneficio
de la eliminación o mitigación de la
amenaza.
La alarma estratégica es ambigua, la
metodología que se emplee y practique
para descartar la decepción, reducirá esa
ambigüedad.
La alarma estratégica debe ser
explícitamente convergente, la mejor
forma de hacerla comprensiva, es a través
de un informe estandarizado y de
conocimiento general de los tomadores
de decisiones.
44
Arturo Fuenzalida Prado
NOTAS:
1. DIA Provides Strategic Warning for the
Next Generation, noticia publicada en la
página web de la Defense Intelligence
Agency (DIA), disponible en link
http://www.dia.mil/publicaffairs/news/2012-05-11.html, consultada
2 de agosto de 2012.
2. Definición entregada por el Dr. Joseph S.
Gordon, durante la exposición sobre
“Warning Intelligence”, efectuada en el
Seminario para Analistas de Inteligencia
del Hemisferio Occidental, presentada en
la Oficina de Inteligencia Naval, el 1º de
septiembre de 2010, en Washington D.C.
(En adelante Exposición Dr. Gordon. ONI
2010).
3. En marzo de 2010, se publicó el libro
“Structured Analytics Techniques for
Intelligence Analysis”, de Richard Heuer y
Randolph Pherson, que hacen de dominio
público los métodos hasta ese momento
clasificados y en uso en la Comunidad de
Inteligencia norteamericana (En adelante
se mencionará el libro como SAT, Heuer &
Pherson).
4. Para consultar la actual organización de la
Comunidad de Inteligencia de los EE.UU.,
ver
link
http://www.dni.gov/index.php/intelligenc
e-community/members-of-the-ic, donde
aparece su composición y funciones.
Consultado el 6 de agosto de 2012.
5. 2012-2017 Defense Intelligence Agency
Strategy, pág. 3
6. Caso analizado en el libro Warning
Analysis for Information Age: Rethinking
the Intelligence Process. John W. Bodnar.
Pág. 3.
7. Ibídem, pág 1.
8. Para más detalles de los errores y fallas
de inteligencia ver Informe de la Comisión
9/11, de la Comisión Nacional de los
Ataques Terroristas en Los Estados Unidos
(2003), parte 11. Disponible en link
http://www.911commission.gov/report/911Report.pdf
, consultado el 3 de agosto de 2012.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
Íbidem Pág. 344.
Íbidem, Pág. 349
Íbidem Pág. 351 y 352
Íbidem Pág. 358.
Para más detalles de las fallas en el análisis
y alerta respecto a las ADM de Iraq, ver
Informe al Presidente de los EE.UU., de la
Comisión sobre las Capacidades de
Inteligencia de los EE.UU. (2005).
Disponible en link
http://govinfo.library.unt.edu/wmd/report
/wmd_report.pdf , consultado el 3 de
agosto de 2012.
Ibídem, Capitulo Cuatro Terrorismo:
Administrando la Amenaza de Hoy, pág.
279.
2012-2017 Defense Intelligence Agency
Strategy, pág. 6.
La expresión Inteligencia de Alarma se
diferencia de la Inteligencia Actual (la
producida al término del ciclo de
inteligencia) en su génesis y en su
tratamiento. La inteligencia de alarma es
eminentemente estimativa y su producto
es elaborado y evaluado para dar una
alarma estratégica, sus consumidores son
los tomadores de decisiones de las
acciones derivadas de esa alarma
estratégica. Para más detalles ver.
Anticipating Surprise: Analysis for Strategic
Warning. Cynthia M. Grabo. Joint Military
Intelligence College´s Center for Strategic
Intelligence Research. Washington DC,
diciembre de 2002. Págs 5 a 7.
DIA Provides Strategic Warning for the
Next Generation, pág 1.
El Coronel USAF John R. Boyd, planteó en
una exposición titulada A Discourse on
Winning and Losing, en agosto de 1987, su
visión del ciclo de decisiones, el cual ha
hecho evolucionar como pensamos como
se estructura el combate y la forma de
planificar para el combate. Para más
detalles ver la presentación en link
http://www.dnipogo.org/boyd/pdf/intro.p
df , consultado el 2 de agosto de 2012.
19. Bodnar, John W. Warning Analysis for
Information Age; págs. 55 a 71.
20. Bodnar, John W. Warning Analysis for
Information Age; pág. 9 a 13.
21. Exposición del Dr. Gordon. ONI, 2010
22. SAT, Heuer & Pherson, págs.119 a 131,
Cap.6, Sección 6.1.
23. Ibídem, págs. 132 a 143, Cap. 6, Secciones
6.2 y 6.3.
24. Nota del autor: la palabra “traquear” es
un anglicismo de frecuente uso en la
Armada para indicar que un objetivo es
seguido y se mantiene actualizada su
posición, cómo se hace en navegación con
un “track” el cual se va dibujando en la
carta, cada vez que hay una nueva
situación, lo que deja un trazado de su
navegación.
25. Ibídem, pág. 132
26. Ibídem, págs. 147 a 157, Cap. 7, Sección
71
27. Ibídem, págs. 140 a 143, Cap. 6, Sección
6.3.
28. Intelligence Warning Intelligence, Jan
Goldman. pág 13.La palabra decepción
esta empleada en el sentido militar, que
significa el empleo de varias artimañas
para encubrir o simular las reales
intenciones y verdaderas capacidades.
29. Heuer, Richards J., Jr, Psychology of
Intelligence Analysis, Pág 95 a 110,
Chapter 8: Analysis of Competing
Hypotheses. Center for the Study of
Intelligence, Central Intelligence Agency.
También, se puede ver un resumen de
esta técnica en el link
http://www.pherson.org/ACH.html ,
consultado el 11 de agosto de 2012.
30. SAT, Heuer & Pherson, págs.. 160 a 169,
Cap. 7, Sección 7.3.
31. Ver el link
http://www2.parc.com/istl/projects/ach/
ach.html , donde se puede acceder al
programa que facilita este análisis y
proporciona algunas facilidades de
análisis en forma automática, consultado
el 11 de agosto de 2012.
45
Arturo Fuenzalida Prado
32. Exposición del Dr. Gordon. ONI 2010
33. Desde septiembre de 2011, el NDIC pasó
a denominarse National Intelligence
University.
34. El síndrome del espejo, se refiere a que un
actor internacional se mira al espejo y ve
en él a su contraparte, que su respuesta y
reacción ante temas de mutuo interés lo
hará como lo hace él mismo, sin analizar
su conducta anterior o su idiosincrasia, sin
analizar la situación desde la posición y
con los antecedentes de su contraparte,
es decir, sin ver que hay al otro lado del
espejo y no su propia imagen.
35. La ONI (Office of Naval Intelligence), que
corresponde la Dirección de Inteligencia
Naval de los EE.UU., dice que el 95% de
las Alarmas es falsa alarma., de acuerdo a
lo expuesto por el Dr. Gordon.
BIBLIOGRAFÍA
Bodnar, John W.. Warning Analysis for
Information Age: Rethinking the Intelligence
Process. Joint Military Intelligence College´s
Center for Strategic Intelligence Research.
Washington DC, diciembre de 2003.
Disponible para ser descargado en formato
pdf en link http://www.niu.edu/ni_press/press_critical_analysis.html.
Comisión sobre las Capacidades de
Inteligencia de los EE.UU. sobre Armas de
Destrucción Masiva. Informe al Presidente de
los EE.UU., Washington , D.C. 31 de marzo de
2005. Disponible en link
http://govinfo.library.unt.edu/wmd/report/w
md_report.pdf , consultado el 3 de agosto de
2012.
Comisión Nacional de los Ataques Terroristas
en Los Estados Unidos. Informe de la
Comisión 9/11, Washington, D.C. 22 de julio
de 2004. Disponible en link http://www.911commission.gov/report/911Report.pdf ,
consultado el 3 de agosto de 2012.
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Washington, D.C. 2011. Disponible en link,
http://www.dia.mil/about/strategicplan/2012-2017-DIA-Strategic-Plan.pdf,
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Goldman, Jan. Intelligence Warning
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Washington, D.C. October 2001. Disponible
en format pdf, en link
http://www.higginsctc.org/intelligence/intelw
arnterminology.pdf , consultado el 11 de
agosto de 2012.
46
inteligencia
Grabo, Cynthia M.. Anticipating Surprise:
Analysis for Strategic Warning. Joint Military
Intelligence College´s Center for Strategic
Intelligence Research. Washington DC,
diciembre de 2002. Disponible para ser
descargado en format pdf en link
http://www.niu.edu/ni_press/press_critical_analysis.html.
Heuer Jr., Richard J. y Pherson, Randolph H.
Structured Analytic Techniques for Intelligence
Analysis. CQ Press. Washington, D.C., 2010
Heuer Jr., Richards J. Psychology of
Intelligence Analysis. Center for the Study of
Intelligence, Central Intelligence Agency.
1999. Disponible en formato pdf, en link
https://www.cia.gov/library/center-for-thestudy-of-intelligence/csi-publications/booksand-monographs/psychology-of-intelligenceanalysis/PsychofIntelNew.pdf, consultado 11
de agosto de 2012.
Office of the Director of National Intelligence.
The Intelligence Community. Página del
Gobierno de los EE.UU. relacionada con
Inteligencia Nacional. Disponible en el link
http://www.dni.gov/index.php/intelligencecommunity/members-of-the-ic , consultada el
11 de agosto de 2012.
Artículo.DIA Provides Strategic Warning for the Next
Generation, noticia publicada en la página
web de la Defense Intelligence Agency (DIA),
disponible en link http://www.dia.mil/publicaffairs/news/2012-05-11.html, consultada 2
de agosto de 2012.
Proa desde puente del Buque Almirante Montt de la Escuadra Nacional Chilena.
Este coloso petrolero participó en un inédito ejercicio multinacional contra el narcotráfico desarrollado durante el mes de
Agosto (2012), en conjunto con naves de la Marina de EE.UU. Y el Caribe. En el operativo denominado “Operación
Martillo”, su rol fue prestar ayuda logística entregando combustible y provisiones en Alta Mar.
Fuente: http://foro-chiledefensa.foro-chile.net/t190-escuadra-auxiliar
47
Gabriel de Paula
CONJUNTEZ, INTEROPERABILIDAD Y
PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN LA
INTELIGENCIA MILITAR
Por: Gabriel de Paula (Argentina)*
* Licenciado en Relaciones Internacionales (Universidad del Salvador). Estudios cursados
de Maestría en Relaciones Internacionales, con orientación en Derecho Internacional
(UBA). Curso en Inteligencia Estratégica (Instituto de Enseñanza Superior del Ejército
Argentino). Egresado del Curso de Estrategias y Políticas de Defensa (Center for
Hemispheric Defese Studies. National Defense University. USA). Autor de artículos
especializados en temáticas relacionadas a los recursos naturales y la defensa nacional.
Asesor en el sector defensa de la República Argentina.
48
Gabriel de Paula
I.
ÍNDICE:
I.
Interoperabilidad y capacidades de las
fuerzas armadas.
II. Inteligencia, seguridad operacional y
flexibilidad.
III. Mecanismos de intercambio de
información
en
ambientes
de
cooperación
interagencial
e
interestatal.
IV. Desarrollo de “medidas de confianza
mutua” en el ámbito de la inteligencia
militar.
V. La inteligencia como instrumento de la
defensa y de la estabilidad regional.
INTEROPERABILIDAD Y CAPACIDADES
DE LAS FF.AA.
1. Conjuntez e interoperabilidad como
paradigma de la conducción y ejecución de
las operaciones militares, en escenarios de
guerra y no guerra.
Cuando hablamos de conjuntez e
interoperabilidad, necesitamos especificar
en qué tipo de escenario se van a
desarrollar las operaciones. Para esto,
proponemos el siguiente gráfico (1), el cual
clasifica
las
misiones
según
su
caracterización en operaciones de guerra y
no guerra, en las fases de: paz, crisis y
guerra.
Establecer estas dimensiones para las
variables de guerra y no guerra en las
operaciones es fundamental para orientar
el esfuerzo de manera eficiente. Y la
interoperabilidad como condición de la
conjuntez tiene que ver con esta búsqueda
de la eficiencia.
Hablamos de la conjuntez como paradigma,
puesto que establece los principios, normas
y procedimientos bajo los que se
desarrollan las acciones del instrumento
militar. Estas se llevan a cabo bajo un
mismo mando y requieren
de la
armonización y estandarización de las
capacidades
C4I
de
las
fuerzas
intervinientes. En este mismo paradigma, la
interoperabilidad se define como “la
capacidad con que cuentan los sistemas,
unidades o fuerzas, para intercambiar
servicios con otros sistemas, unidades o
fuerzas, y usar estos servicios compartidos
que les permiten operar conjuntamente en
forma eficiente” (2). La interoperabilidad
alcanza los campos de la doctrina,
procedimientos, adiestramiento, personal,
inteligencia, educación y logística.
En este paradigma encontramos una
variable transversal: la RAM (Revolución de
los Asuntos Militares), que alcanza a la
totalidad el instrumento militar. Nos
concentraremos específicamente en las
áreas relacionadas a la gestión de la
información y a la innovación tecnológica,
que obligan a las FF.AA. a iniciar procesos
de modernización y transformación.
Además, se incorporan actores (medios de
comunicación, ONG’s) y flujos de
información que hacen “más espesa” la
niebla de la guerra que hablaba Clausewitz.
Esa niebla es la que intenta difuminar la
inteligencia y acceder a la información
sensible para el apoyo a la toma de
decisiones.
49
Gabriel de Paula
La RAM en los sistemas de inteligencia del Presentados los puntos de interés del
sector defensa en la actualidad adquiere las paradigma, llegamos a la determinación de
siguientes características:
las misiones y funciones de las FF.AA., que
obligan a los tomadores de decisiones a
1.Información del campo de batalla en formular políticas de defensa y a proyectar
tiempo real. Los sistemas de armas cumplen
un diseño de fuerzas acorde. Nos
misiones y relevan información.
ocuparemos en el siguiente apartado de
2.Flujo de información constante desde cuatro conceptos acerca del diseño de
múltiples
ambientes
operacionales, fuerzas, que nos permitirán aplicarlos al
análisis de inteligencia.
otorgada por satélites y UAV´s.
3.Gran cantidad de información de fuentes
abiertas, que pueden estar sesgadas
intencionalmente, y que viajan más rápido
que la información en los canales
burocráticos.
2. Diseño de Fuerzas: los conceptos de
transformación,
modernización,
adaptación y replanteo aplicados al
análisis de inteligencia
Como consecuencia de los dos primeros
ítems, se acelera el solapamiento del ciclo
de inteligencia, por la inmediatez e
instantaneidad de los fenómenos que
requieren, asimismo una toma de decisiones
en los mismos parámetros. Vemos entonces
que el ciclo que se inicia en la orientación,
continúa con la búsqueda, pasa al proceso
de información y producción de inteligencia
para su difusión y uso, recibe de manera
constante datos que no permite una lógica
de análisis lineal, sino iterativa. Esto
presenta un problema, ya que el análisis
iterativo no tiene principio ni final. Pero es el
que se acerca a la realidad de manera más
eficiente. Respecto del tercer punto la
HUMINT
(inteligencia
humana)
es
gravitante, ya que cuenta con un elemento
que (aún) no poseen las máquinas: criterio,
que le permite discernir, catalogar e inferir la
valoración de una fuente de información.
Los riesgos y desafíos que presentan
diferentes escenarios a nivel global, con
impacto local, obligan a los sistemas de
defensa a revisar sus objetivos estratégicos,
y en consecuencia las misiones y funciones
de las FF.AA. Es por esto que las políticas
de defensa (3) actuales (de las cuales
podemos encontrar ejemplos en la región)
se orientan en dicho sentido. En este
marco, la tarea de la inteligencia militar se
complejiza, dado que su función de analizar
estructuras y modos de acción del
instrumento militar bajo la lógica
amigo/enemigo suma interrogantes.
Dadas las características de los escenarios y
las operaciones, tanto la inteligencia
estratégica militar, como la operativa y la
táctica, analizan (en cada nivel) las
capacidades y la doctrina de los países de
interés. Asimismo, es preciso que se distinga
claramente (teniendo en cuenta los marcos
legales, y las políticas de defensa) para cada
tipo de operación, el marco que constituyen
las hipótesis de conflicto y/o de empleo.
50
Para el análisis de inteligencia militar, la
clave para conocer el replanteo estratégico
de las FF.AA. de los países de interés, es
preguntarse (y posteriormente responder):
¿Qué se defiende? ¿Qué intereses
estratégicos del Estado están o son
susceptibles de ser afectados? ¿Qué
esquema defensivo se adoptará?
Sabemos que en su conjunto la base de
una política debería contar con una
directriz estratégica, sistematizada en un
planteo general que vincule intereses,
objetivos y medios de la nación. De esta
manera, la estrategia responderá a la
pregunta: ¿qué plan logrará mejor los fines
de la seguridad y la defensa nacional,
dados los recursos disponibles? En otras
palabras, la estrategia debe estar dirigida
hacia el desarrollo y empleo del poder para
resolver los problemas emergentes de
conflictos reales o potenciales, en función
de la realización de los objetivos
nacionales. Con estas líneas conceptuales
generales en cuenta, el analista de
inteligencia está en capacidad de analizar el
diseño de fuerzas como parte de una
política de defensa.
Gabriel de Paula
En el mismo sentido, podemos hablar de
"planeamiento". Según Mackubin Owens
(Profesor de Seguridad, Estrategia y Fuerzas
y Vice - decano de Asuntos Académicos para
Materias Electivas e Investigación Dirigida
de la Escuela de Guerra Naval de EE.UU.) el
objetivo del planeamiento de las fuerzas
consiste en crear una estructura de fuerzas
para el futuro que sea "de la magnitud
correcta y tenga la composición correcta
(distribución de las fuerzas) a fin de alcanzar
los objetivos de seguridad (nota: o defensa
para los países en los cuales los marcos
legales determinan la separación entre
ambas esferas) de la nación, a la luz del
entorno de seguridad y de las limitaciones
de recursos“ (4).
Retengamos el concepto de "estructura de
fuerzas", central para el análisis, ya que da
cuenta de aspectos tácticos sobre la
movilidad, permanencia, poder ofensivo,
poder defensivo, sostenimiento, flexibilidad
táctica y versatilidad; y por otro lado de los
tiempos de respuesta, sincronización,
cohesión, control y la distribución espacial
de las fuerzas. Como se puede apreciar, la
etapa de planeamiento es una derivada de
la estrategia nacional, que resulta en la
redacción de la estrategia militar. Esta última
se ocupa del uso del poder militar en
tiempos de guerra y de paz.
En tiempos de paz, la estrategia militar sirve
de guía para lo que Samuel Huntington
denomina “las decisiones del programa”, es
decir, la fortaleza de las FF.AA., su
composición y alistamiento, y la “postura
adoptada”, el despliegue de las FF.AA. para
impedir la guerra. Durante la guerra, la
estrategia militar sirve de guía para el uso de
la fuerza militar en consecución de la
victoria, idea que remite directamente a
Clausewitz (5).
Por otro lado, el enfoque de una nación
respecto de su política de seguridad y
defensa puede adoptar la forma de
"monismo o pluralismo estratégico“ (6). La
diferencia entre ambos es que el pluralismo
reconoce una multiplicidad de amenazas y
requiere por lo tanto una variedad de
fuerzas militares para enfrentarlas, mientras
que el monismo reconoce un único tipo de
enemigo, arma o región. Algunos países
reconocen como enemigos para la
preparación de sus FF.AA. exclusivamente
las amenazas provenientes de "actores
estatales". Otras FF.AA., según consta en el
cuerpo legal y doctrina, suponen otros
actores (como el terrorismo o el
narcotráfico) lo que resulta en otra
estructura, preparación y medios.
Llegamos así a los cuatro conceptos del
título del apartado, fundamentales para
analizar la dinámica de las políticas de
defensa:
adaptación,
modernización,
transformación y replanteo. La adaptación
busca maximizar la eficacia de la capacidad
militar, poniendo énfasis en que las fuerzas
operativas puedan responder en forma
rápida y decisiva a las necesidades de las
misiones específicas, o sea, adecuar la
estructura existente de fuerzas para cumplir
con la misión.
En segundo lugar, la modernización
reemplaza los sistemas de armas, está
vinculada generalmente a la adquisición de
armamentos
más
avanzados
tecnológicamente, en función de optimizar
las capacidades de las FF.AA.
Un proyecto de transformación, implicaría
cambiar los patrones de pensamiento,
creando nuevos parámetros de valoración
de la eficiencia y eficacia, influyendo por lo
tanto en los aspectos educativos y
doctrinarios de las FF.AA. La transformación
es un proceso profundo de cambio en las
FF.AA. La transformación conlleva altos
costos, y no solo materiales, ya que implica
un salto cualitativo en función de análisis
prospectivos con grados variables de
posibilidad de ocurrencia.
51
Gabriel de Paula
El replanteo es el que más se ajusta al
análisis y diseño de fuerzas de los países de
la región, los cuales cuentan con un
presupuesto acotado y con una brecha
tecnológica significativa respecto a otros
países. El replanteo se ocupa de reflexionar
sobre cuáles son las capacidades de
defensa y qué pueden llegar a ser, con el fin
de definir los recursos que necesita, y
volviendo atrás sobre los que cuenta
efectivamente (7).
De forma concisa, es posible enunciar la
determinación
de
una
capacidad
satisfaciendo las siguientes preguntas:
Estas "herramientas teóricas" le permiten
al analista estudiar los proyectos de fuerzas
por capacidades, y estudiar la orientación
que tendrá la toma de decisiones. A
continuación nos referiremos a las
capacidades como concepto, y en lo
específico, las capacidades de inteligencia
en marcos de cooperación.
¿Con qué fuerza o poder se lleva a la
práctica la capacidad?
¿Cómo puede el aliado / oponente llevar
a la práctica la capacidad (apoyado con
qué, en qué dirección)?
II
INTELIUGENCIA,
SEGURIDAD
OPERACIONAL Y FLEXIBILIDAD
3. Análisis de inteligencia por capacidades
Uno de los objetivos que se persigue, es
apreciar
las
capacidades
del
aliado/oponente con anterioridad a la
elaboración de los modos de acción
propios. Como decíamos más arriba, el
análisis de capacidades es una herramienta
para la toma de decisiones, tanto para el
nivel operativo, como del estratégico. En el
nivel estratégico debemos contemplar
asignación de recursos, modelo de fuerzas,
modernización,
transformación,
educación,
instrucción,
desarrollo
científico
–
tecnológico,
socios
estratégicos, etc. En el nivel operacional y
táctico, las capacidades se formularán
respecto a los sistemas de armas, misiones
y funciones a desarrollar, orden de batalla,
capacitación e instrucción específica, entre
las más importantes.
La relación entre estos tres componentes,
en la conducción de las operaciones
conjuntas y / o combinadas, está centrada
en los procesos y procedimientos para lograr
el éxito de las misiones específicas. Vistos
los puntos anteriores y como preámbulo al
punto 3 (“Mecanismos de intercambio de
información en ambientes de cooperación
interagencial e interestatal”) el objetivo de
este ítem es caracterizar los sistemas de
inteligencia y su funcionamiento en
escenarios
con
altos
niveles
de
incertidumbre.
La definición genérica de una capacidad
nos indica que deben analizarse los medios
disponibles en función de las acciones que
el oponente / aliado sea capaz de
desarrollar y que, de adoptarlas, afectarán
/ contribuirán al cumplimiento de la tarea
de la misión propia, en forma favorable o
desfavorable. Tengamos en cuenta que
para las operaciones conjuntas o
combinadas,
las
capacidades
son
complementarias a las propias, y se
analizan y determinan a la luz de las
capacidades del oponente y en función de
la misión a realizar. En algunos casos será
necesario adquirir un medio para alcanzar
una capacidad, en otros modernizar o
adaptarlo, y por último (en el mejor de los
casos) solo asignarlo a las operaciones.
52
¿Qué capacidad puede interferir (negativa
o positivamente) el cumplimiento de la
misión propia?
¿Dónde se encuentra el punto o área de
posibles
actividades
(teatro
de
operaciones y zona de interés /
responsabilidad)?
¿Cuándo puede el aliado / oponente
desarrollar la capacidad?
En esta breve síntesis se condensan los
puntos principales del análisis por
capacidades. Naturalmente, por tratarse de
un proceso complejo (dado que es iterativo,
con múltiples entradas y salidas de
requerimientos, en el que participan varios
componentes de los Estados Mayores de las
FF.AA.), y sobretodo secreto, el analista y el
observador eventual, solo podrán tener
indicios de las capacidades actuales y de las
proyectadas, tanto del oponente como del
aliado. En este último caso, por más que se
opere en un contexto de cooperación y
confianza mutua, en las operaciones
combinadas igualmente habrá maniobras
para adquirir información ajena y negar la
propia.
Gabriel de Paula
La operación fue llevada a cabo por la Policía
Nacional que aportó el fuerte de la
inteligencia, el Ejército que entró a la zona,
la Fuerza Aérea que bombardeó el
campamento, y la Armada que tenía el
control sobre el río Putumayo. Tenemos en
síntesis tres ejes de relaciones:
1. Coordinación interagencial Colombia –
EE.UU.: en el marco del Plan ColombiaPlan patriota - Plan consolidación, con
colaboración en materia de inteligencia
de imágenes, señales, etc.
2. En el nivel conjunto, conducción de las
operaciones con las tres FF.AA. y la
Policía Nacional.
3. Coordinación interagencial Colombia –
Ecuador: el criterio de oportunidad y las
cuestiones políticas entraron en tensión.
La decisión del Presidente Uribe causó
un incidente internacional, pero logró un
golpe estratégico que debilitó a las FARC.
Comencemos
delimitando
algunos
términos, que nos permitirán luego definir
eslabonamientos conceptuales, centrales
para el análisis de inteligencia y el
objetivo propuesto. Según los manuales
de inteligencia, la FLEXIBILIDAD es una
característica que deben tener los
sistemas (y comunidades) de inteligencia
“para satisfacer los requerimientos
inesperados”, que pueden surgir en
escenarios
de
incertidumbre
(8)
estratégica y operacional. Una regla básica
es que las operaciones de inteligencia
táctica – operacional deben estar basadas
en la razón y el juicio (por lo que la
HUMINT es fundamental) y no en
procedimientos fijos. En consecuencia, a
la incertidumbre y asimetría en el
conflicto (otro atributo del escenario
actual) como características, deben
oponérseles la flexibilidad y el criterio de
oportunidad.
Veamos un ejemplo. En Marzo de 2008,
las FF.AA. colombianas violaron el espacio
aéreo de Ecuador, en una operación que
eliminó a uno de los principales líderes de
las FARC, Raúl Reyes. Es un caso
interesante
para
analizar
el
funcionamiento de los sistemas de
inteligencia de las fuerzas intervinientes,
la coordinación interagencial y los
resultados de la misión de una operación
conjunta. La inteligencia colombiana
(apoyada por sistemas de EE.UU.)
lograron identificar un campamento de las
FARC a 1800 mts. de la frontera
colombiana, en territorio ecuatoriano. No
obstante la colaboración técnica, fuentes
colombianas resaltan que las operaciones
de inteligencia incluyeron infiltración y
penetración en las filas de las FARC. Por lo
que destacan que no sólo fue una
operación de tipo técnico con sistemas de
EE.UU., sino que el componente de
fuentes humanas fue vital.
Si bien encontrar el campamento de las
FARC era un objetivo determinado por el
nivel estratégico – operacional, la situación
táctica era inesperada, dado que implicaba
que las operaciones se desarrollen en
territorio ecuatoriano. La flexibilidad, el
criterio de oportunidad y el margen de
maniobra, marcaron la decisión del más alto
nivel de conducción. No solo en la fase de
ataque, sino en la de recupero de la
información en el campamento.
El nivel estratégico orientó los esfuerzos de
las FF.AA. y la Policía Nacional. El más alto
nivel de conducción ordenó que se
concentren esfuerzos en objetivos de alto
valor, por eso es que este fue el primer
golpe a los miembros del secretariado de las
FARC, obligando a un repliegue de esta
organización.
53
Gabriel de Paula
El segundo de nuestros conceptos, es el de
seguridad, que en las operaciones de
inteligencia está centrado en negarle al
enemigo el acceso a la información propia.
Naturalmente, esta ecuación es diferente
cuando se trata de operaciones conjuntas /
combinadas, ya que está implícita la
divulgación y el hecho de compartir
información sensible. Por esto, es
necesario que se pueda diferenciar entre
seguridad y secreto. Los manuales indican
que “la inteligencia sólo tiene valor si llega
al usuario autorizado”, por lo que se
penaliza al funcionamiento de los sistemas
de inteligencia, y se resienten las relaciones
de las comunidades, si las medidas de
seguridad ponen obstáculos a la
divulgación de información a aquellos que
la requieran. Muchas veces los canales de
información, la burocracia de los sistemas,
o la falta de “timing” en la fase de difusión
y uso, son la causa de fracaso de las
operaciones (sean estas ofensivas o
defensivas).
Tengamos en cuenta que en la medida en
que la tecnología se va haciendo masiva
(acceder a una imagen satelital es sencillo
para cualquier persona con Google Earth
instalado en su PC) los medios y el “velo”
sobre los mismos se va haciendo menos
importante. Por el contrario, el uso que se
haga de los mismos, y en esto es
fundamental la calidad y capacitación del
personal, hacen de la capacidad técnica
(tener el medio de obtención) una
capacidad de inteligencia.
54
En este sentido, compartir inteligencia en
marcos de cooperación (operaciones
combinadas) o en operaciones conjuntas
no
debería
haber
demasiadas
complicaciones. Hay que tener los
objetivos claros, las directivas al personal
establecidas
y
las
medidas
de
contrainteligencia precisas para mantener
a resguardo lo que no se quiera mostrar.
En consecuencia, podríamos afirmar que
los órganos autorizados deberían canjear
libre y completamente la información e
inteligencia para permitir la mejor
producción posible. A continuación
veremos ejemplos exitosos de esta
dinámica.
III. MECANISMOS DE INTERCAMBIO DE
INFORMACIÓN EN AMBIENTES DE
COOPERACIÓN
INTERAGENCIAL
E
INTERESTATAL.
Así como en el plano nacional, las
organizaciones y alianzas internacionales
formulan sus planes de acción y objetivos,
es decir, que en términos generales
diseñan
estrategias.
Como
vimos
anteriormente, la estrategia, entendida
como actividad, establece relaciones entre
objetivos y medios, y necesita de
información en forma de inteligencia que
provea a los asesores y decisores
márgenes de certidumbre sobre relaciones
de intereses presentes y futuras de los
oponentes y socios.
En un escenario de cooperación /
integración, habida cuenta de la existencia
de estrategias conjuntas entre agencias de
diferentes países (combinadas en el
ámbito militar para ser más exacto en el
término), es lógico suponer que los canales
de información deban tener algún tipo de
coordinación e intercambio.
En función de este planteo, la hipótesis que
maneja el analista de inteligencia es que el
establecimiento de objetivos comunes,
normas y procedimientos semejantes entre
los órganos de inteligencia, favorecerían la
afirmación de las medidas de confianza
mutua
y
facilitarían
las
acciones
cooperativas en materia de seguridad.
Debemos considerar que la confianza mutua
es necesaria para poder cooperar en áreas
sensibles, y como complemento hace viable
la concentración de esfuerzos contra
problemas comunes. Vale una aclaración: no
nos centramos solo en el componente
normativo u organizacional de los sistemas
de inteligencia, sino que se trata de un
análisis especulativo que busca reconocer
desde algunos casos concretos, los aspectos
sobresalientes y comunes de la actividad de
inteligencia sobre los que se pueden
establecer mecanismos de cooperación.
Uno de los mejores ejemplos de relaciones
cooperativas regionales, son los acuerdos en
el marco del SIVAM – SIPAM (9) Resumimos
la naturaleza del acuerdo citando el Artículo
2 del Memorándum de Entendimiento (10):
“Como primera fase, el Gobierno de la
República Federativa del Brasil, a través del
Ministerio de Defensa, brindará la asistencia
necesaria a su similar del Perú, a fin de
establecer inicialmente en la ciudad de
Pucallpa, las facilidades técnicas que
permitan a la Parte peruana intercambiar,
en tiempo real, la información de radar en
la franja de frontera común, con la finalidad
de vigilar y controlar el espacio aéreo en
dicha zona, con énfasis en las actividades
ilícitas”. La frontera amazónica entre ambos
países es porosa, y por las características
geográficas favorece el tráfico de
estupefacientes. En este escenario Brasil y
Perú encontraron una hipótesis de
confluencia (bajo el interés común de luchar
contra el narcotráfico, controlando el
espacio aéreo para disminuir la cantidad e
vuelos ilegales), la cual además del SIVAM,
generó otros acuerdos tendientes a
coordinar operaciones aéreas (hipótesis de
empleo), como los ejercicios PERBRA.
Gabriel de Paula
Tengamos en cuenta el objetivo específico
del Memorándum “intercambiar, en
tiempo real, la información de radar en
la franja de frontera común”. El
intercambio de información forma parte
de tareas de inteligencia, en tanto son
datos tácticos sobre una situación, que
requiere una decisión específica del
ámbito de la defensa. En otras palabras,
una violación del espacio aéreo que
requiere la activación de procedimientos
que pueden llegar al uso de la fuerza letal.
Ampliando, como veíamos más arriba, los
Ejercicios PERBRA (Perú – Brasil) de tipo
combinado entre las Fuerzas Aéreas de
ambos países se iniciaron en 2004, con
frecuencia bianual. Se llevan a cabo en el
marco de la alianza estratégica entre
ambos países para mejorar el control del
espacio aéreo amazónico en contra del
tráfico ilícito de drogas, preservar los
recursos naturales y completar la
integración del SIVAM. Asimismo se
avanza en la coordinación operativa para
la interceptación de blancos y doctrina
combinada, entre los objetivos más
importantes. Un esquema similar se
realiza entre Perú y Colombia (Ejercicio
PERCOL).
Como corolario, es posible afirmar que
lograr interoperabilidad en operaciones
combinadas es la expresión material de la
confluencia de objetivos político –
estratégicos.
III.1 Inteligencia en Operaciones de Paz
La actividad de inteligencia en el marco de
Operaciones de Paz merece un capítulo
aparte. Por el carácter que tiene Naciones
Unidas, la cooperación en inteligencia se
torna mucho más compleja. En primer
lugar, y dato distintivo es el principio de
transparencia e imparcialidad, que
además legitiman a la organización como
garante y mediadora en los conflictos
internacionales, por lo cual, “los países
receptores de la ayuda humanitaria y de
los medios para generar condiciones de
seguridad, confían en que ellos mismos,
las autoridades solicitantes de ayuda, no
serán
foco
de
la
inteligencia
internacional” (11).
Para salvar este obstáculo, se diseñaron
dos organismos que se encargan de las
tareas de relevamiento información: Joint
Operations Centre y, el Joint Mission
Analisis Centre (JMAC), ambos encargados
de recolectar, centralizar y analizar
información y elevarla al Head Quarter de
la misión. Se diferencian en que el
primero trabaja con información para las
decisiones en el corto plazo, mientras que
el segundo para el mediano y largo plazo.
Se trata de una unidad que podríamos
identificar como el A2 del Comando de
Operaciones.
Existen discusiones en foros académicos,
y hacia el interior de la ONU acerca de la
necesidad de que exista un órgano de
inteligencia. Pero como veíamos más
arriba, las
características
de
la
organización (aún) no lo permiten.
IV. DESARROLLO DE “MEDIDAS DE
CONFIANZA MUTUA” Y OBSTÁCULOS EN EL
ÁMBITO DE LA INTELIGENCIA MILITAR.
Está claro que las operaciones combinadas
no serían posibles sin medidas de confianza
mutua, lo cual incluye a la actividad de
inteligencia.
Los autores clásicos son tales por la vigencia
que tienen. Por eso, tomaremos una cita de
Sherman Kent, que dice que “la inteligencia
puede considerarse como una organización
destinada a la elaboración de un producto
(conocimiento) con materias primas (toda
clase de datos) y trabajo”. La cooperación,
estudiada en estos términos, debería dar
como
consecuencia,
en
términos
económicos, una ampliación de la “Frontera
de Posibilidades de Producción” de los
sistemas de inteligencia. En otras palabras,
hay límites para lo que puede producir
(inteligencia)
y
siempre
hay
interconcesiones; para producir más de un
bien la economía debe sacrificar una parte
de la producción de otro bien. En la
“economía de la inteligencia”, un costo de
oportunidad es que se conozca algo de las
propias capacidades.
Según lo dicho, desde el punto de vista
económico podemos ver las ventajas de la
cooperación en los medios y fuentes de
producción de inteligencia. Como sabemos,
las fuentes de obtención se dividen
básicamente en inteligencia humana e
inteligencia técnica (incluyendo esta última
la información procedente de señales
electromagnéticas, imágenes, fotografías,
sonido, etc.) En un contexto de recursos
escasos, que afectan directamente sobre la
posibilidad de adquirir medios de obtención
de información como satélites o sistemas
como la Red Echelon, la cooperación en
inteligencia otorga importantes ventajas.
55
Gabriel de Paula
A los recursos escasos se suma la
complejidad cada vez mayor del análisis de
los temas de seguridad y defensa. Esta
complejidad no está solamente compuesta
por la multiplicidad e interconexión de
temas, sino que incluye además la gran
cantidad de información disponible para
procesar
(medios
masivos
de
comunicación,
Internet,
telecomunicaciones), la cual debe ser
categorizada, procesada, analizada y
distribuida. Y posiblemente cuando pase
por todo el circuito de inteligencia, ya sea
obsoleta. En síntesis, con más recursos,
sería posible una mejor administración de
la información.
No obstante las ventajas, cooperar en
inteligencia
tiene
condicionamientos,
agrupados en tres categorías:
a) El problema de la Ley: “diferencias en las
legislaciones de inteligencia de cada estado
que limitan no sólo la cooperación
internacional sino también el accionar de
los organismos de inteligencia dentro de su
propio ámbito nacional”. Las legislaciones
nacionales delimitan las responsabilidades
y funciones de los organismos, y por otro
lado establecen conceptualmente los
límites de las áreas de seguridad y defensa.
En el contexto de este “problema” también
se incluye la doctrina, que da sentido a las
definiciones y pautas de funcionamiento
(sean estas escritas o producto de la
costumbre), y en un sentido jurídico, es
una norma aceptada, y por lo tanto con
acepción legal.
56
b) El problema de la confianza: las
organizaciones dedicadas a la tarea de
inteligencia tienen como principio el
secreto y la discreción, esto sumado a los
resabios de rivalidades históricas entre los
países de la región ponen en tela de juicio
la cooperación. Este es el más subjetivo de
los problemas, y forma parte de la cultura
organizacional y de la percepción que se
tiene acerca de los aliados y enemigos.
c) El problema del control: en el campo de
la cooperación en inteligencia, el problema
de control estará dado por quién establece
las prioridades de la organización. Esto
puede derivar en discusiones acerca quién
esté mejor preparado para llevar a cabo la
misión organizacional. Y en este punto
entran a jugar los recursos, ya que quien
provea los mejores equipos técnicos
(satélites, software) o los equipos
humanos más preparados, podrían ser
eventualmente quienes reclamen el
control. Para entender este problema, y
darle solución, es fundamental entender
que se propone fomentar la cooperación
en organismos piramidales, en un
esquema de interacción de tipo celular o
redes. La forma de superar las diferencias
es hacerlo paso a paso. Intentar resolver
los problemas a priori y pretender que no
haya contingencias es una empresa
imposible. Por ello, la cooperación debe
encontrar acuerdos en los aspectos
generales de política, e ir construyendo en
los aspectos particulares a medida que
avanza.
Gabriel de Paula
d) El problema del personal: podemos
afirmar a priori que al generarse una mayor
coordinación y cooperación entre los
órganos de inteligencia, se hacen más
permeables dichos órganos, con la
posibilidad cierta de que información
sensible salga a la luz o sea obtenida por el
enemigo. Para esto es necesario trabajar
también
en
la
actividad
de
contrainteligencia,
definida
en
dos
conceptos: resguardo del secreto y
desconfianza. Por la sensibilidad el tema, y
particularmente en un escenario de
cooperación, la contrainteligencia debe
estar sujeta a un estudio detallado. Interesa
en el presente hacer simplemente una
presentación general del tema en relación a
lo tratado hasta el momento. El prejuicio y la
preservación de la zona de resguardo es la
tarea fundamental de la contrainteligencia, y
es posible que tenga un efecto paralizante
sobre la cooperación.
Dado estos obstáculos, una pregunta válida
es por dónde empezar a cooperar. Una
opción es hacerlo según las etapas del ciclo
de inteligencia.
Cooperando en cada fase se incrementaría
paulatinamente la confianza y haría que los
mecanismos y canales administrativos y
burocráticos no se resientan ante los
cambios estructurales de la organización del
sistema.
La etapa o fase más importante en este
esquema es la de dirección, ya que va a
delimitar el objeto de estudio y requerir la
información. Es en esta opción la fase
necesaria por donde empezar a cooperar, en
la cual van a interactuar los funcionarios que
dirigen las organizaciones, estableciendo
objetivos comunes.
En la fase de obtención es donde la
cooperación tiene la “prueba de fuego”, ya
que hay un producto concreto (el dato) que
será compartido. La obtención puede ser
conjunta o bien realizada por los órganos de
obtención de manera independiente, pero
bajo una misma dirección y que vaya dirigida
hacia los equipos de análisis. Podría
pensarse que la obtención por separado no
es eficiente, ya que no existe economía de
esfuerzo. Sin embargo, en el caso de la
obtención por medios técnicos es donde los
estados partes se benefician. En este caso, si
un país tiene un satélite, esos datos
recogidos no estarían disponibles en un
escenario de no cooperación.
La tercera fase, elaboración, es en la cual la
tarea del analista es fundamental para
otorgar a la conducción los datos
procesados e interpretados, que darán las
pautas y claves necesarias para la toma de
decisiones. La elaboración, en un ámbito de
cooperación, debe ser compartida por las
partes. El acervo cultural del analista, su
experiencia
en
el
área,
sus
condicionamientos (nacionalidad, ideología,
religión, etc.) dan al análisis un carácter
subjetivo.
La difusión y uso del producto de
inteligencia (última fase del sistema) estará
dada por el acuerdo y los órganos que estén
cooperando. Con la formación de equipos se
abre la posibilidad de cubrir más áreas de
conocimiento. Además permitiría establecer
en manera conjunta la unidad de análisis y
metodologías comunes.
57
Gabriel de Paula
Como conclusión preliminar, las ventajas o
aportes para la misión fundamental de la
cooperación son:
V. INTELIGENCIA COMO INSTRUMENTO
DE LA DEFENSA Y DE LA ESTABILIDAD
REGIONAL.
1. Mitigación de la escalada del conflicto
en caso de enfrentamiento entre las
partes. La cooperación fomenta el
intercambio y la formación conjunta
(tanto en aspectos técnicos como
doctrinarios), y se generan lazos
profesionales y personales.
Llegando a esta parte del trabajo, nos
ocuparemos brevemente de lo que más
que un hecho o una afirmación, es una
hipótesis. La convergencia de las
políticas de defensa, y su correlato en
normas y procedimientos, es todavía un
objetivo de largo plazo, con algunas
manifestaciones en acuerdos de interés
sectorial, es decir, sobre puntos
específicos en los cuales se juegan
intereses comunes. En el espacio
regional (América del Sur) el Consejo de
Defensa Sudamericano (CDS), como
organismo de seguridad cooperativa es
el ejemplo más cercano de lo planteado.
La pregunta es cómo se inserta la
actividad de inteligencia en este marco.
2. Conocimiento más profundo del actor
con el que se coopera, de sus sistemas
(armas, comunicaciones, etc.) y
organización. La cooperación integra
sistemas y conducción, por lo que en
algunos puntos es posible conocer la
organización y su funcionamiento, y no
solo en el área de inteligencia, sino en
planeamiento, operaciones, etc. Por
ejemplo, la salida de una aeronave
interceptora (tiempos de reacción,
cadena de mando, comunicaciones,
disponibilidad de medios). Una mayor
coordinación y cooperación entre los
órganos de inteligencia, se hacen más
permeables dichos órganos, con la
posibilidad cierta de que información
sensible salga a la luz o sea obtenida
por el enemigo
58
3. Complementación entre las fuerzas que
apoye el mantenimiento y desarrollo de
capacidades
(entrenamiento
combinado, medios de obtención, etc.).
La cooperación implica asignación de
presupuesto y eficiencia en la
utilización de medios. Por ejemplo, en
el monitoreo y control del espacio
aéreo, Perú incrementa una capacidad
gracias a la cooperación con Brasil. La
Patrulla Naval Antártica Combinada
permite reducir el costo de las
operaciones de los dos países.
El CDS como organización de seguridad
cooperativa “parte de la premisa de una
actuación anticipada a efectos de
neutralizar o reducir una escalada; surge
como un complemento de la diplomacia
preventiva”(12), este es el centro de
gravedad de la idea de estabilidad
regional. En este sentido el CDS está
constituido para operar y trabajar en
tiempos de paz, consolidando las
relaciones y creando condiciones de
acercamiento y diálogo para evitar crisis
y escaladas que puedan derivar en un
conflicto
armado
de
carácter
internacional.
Es
diferente
a
organizaciones de seguridad colectiva,
cuya activación se da una vez que las
operaciones armadas se han iniciado, es
decir, en tiempos de guerra. (13)
En este marco, el CDS contempla en
uno de sus puntos del Plan de Acción
2010
la
creación
del
Centro
Sudamericano de Estudios Estratégicos
de Defensa y el establecimiento de una
red de centros académicos de los países
miembros. El eje conceptual del Centro,
la visión estratégica, es que se
posicione como una usina de
pensamiento
sobre
cuestiones
estratégicas relacionadas a la defensa,
con la particularidad de que son
estudios que responden a la agenda
regional de defensa. Tanto este nuevo
organismo del CDS, como otros centros
pertenecientes a las FF.AA. o
independientes, producen información
calificada que es utilizada por los
órganos de inteligencia, por lo que de
hecho (de manera más o menos formal
según el país) son un complemento
para la Inteligencia Estratégica; esta
relación
permite
mejorar
las
capacidades de anticipación y respuesta
estratégica integral del Estado.
Por tratarse de organizaciones que
están por fuera de la estructura de
inteligencia, son mucho más flexibles
los contactos entre investigadores, y la
información de los informes, trabajos
de investigación, ensayos, etc., es de
carácter público. Claramente, muchas
de las publicaciones van a tener una
visión estratégica utilizada para la toma
de decisiones, o al menos consultada
para el mismo objetivo, solo que no se
trata de información clasificada o
secreta. Dicho esto, debemos sumar
como información básica de inteligencia
a la producción de estos centros de
estudios, y publicaciones en revistas
especializadas o medios de prensa
también.
Gabriel de Paula
Esto nos lleva a plantear el fomento de
canales informales de consulta. En muchos
casos los analistas de inteligencia forman
parte de comunidades académicas de temas
internacionales (que incluyen los de
seguridad internacional y defensa), en las
cuales recogen información, se forman, e
intercambian puntos de vista. Esto no reviste
problemas ni violaciones al secreto y el velo,
dado que están establecidos los límites y
profundidad de la información que se
comparte públicamente, por ejemplo en
congresos, seminarios, notas de prensa, etc.
El CDS también prevé en el Plan de Acción
cursos de defensa para civiles y militares de
la región, lo cual también fomenta los
canales informales de consulta, entre los
que podemos contar (con las requeridas
medidas
de
contrainteligencia)
la
información para inteligencia.
En conclusión los acuerdos regionales y las
comunidades académicas van configurando
un sociograma de intereses positivos que
aportan a la inteligencia estratégica militar
en el plano regional. Esta inteligencia asiste
y asesora a los tomadores de decisiones,
con datos, prospectiva e hipótesis que se
acercan a esquemas de paz y seguridad
regional.
Aunque
los
tradicionales,
históricos, o estructurales no se dejen de
lado, hay un cambio en la dinámica de los
conflictos armados para los cuales es
necesario adaptar los sistemas de defensa
de forma integral.
A MODO DE CONCLUSIÓN
La conjuntez como paradigma de las
operaciones militares es el eje vertebrador
de los planes y programas de las diferentes
armas, entre ellas la inteligencia, con
incidencia directa en la conducción de las
operaciones.
Por otro lado, los procesos de integración y
cooperación regional van articulando las
relaciones interfuerzas en el marco de una
“agenda blanda” (educación, ciencia y
tecnología, operaciones de paz), pero el
instrumento
militar
no
está
compartimentado en áreas para la guerra o
para la paz, sino que a una misma capacidad
puede asignársele una misión diferente. Es
decir, un avión de transporte o fotográfico
está preparado para llevar a cabo
operaciones en marco de paz o de guerra.
Lo lineal de esta afirmación pone en un
marco demasiado simplificado el diseño por
capacidades, la planificación de una fuerza
militar, pero es la base conceptual para
considerar que es preciso adaptar,
transformar o replantear una FF.AA. en
marcos de cooperación y de evolución del
conflicto.
Es en este escenario en el cual la inteligencia
militar recibe imputs que debe procesar con
una impronta diferente a la lógica amigo –
enemigo, además flexibilizar procesos y
procedimientos del ciclo clásico de
inteligencia. Vimos también que el ambiente
está saturado de información, por lo que la
capacidad de transformar el dato en
inteligencia para la toma de decisiones se
degrada y necesita de nuevas herramientas
de gestión de la información así como de
ampliar la “frontera de posibilidades de
producción” de la inteligencia.
Para terminar, frente a los cambios en el
escenario internacional, hay cuestiones que
no varían, porque tienen que ver con
principios generales de la conducta del
hombre en relación al hombre. Por eso,
finalizo con una frase de un clásico de
estrategia, que por su simpleza y claridad no
pierde vigencia: “la Victoria sonríe a
aquellos que se anticipan a los cambios en
el carácter de la guerra, no a aquellos que
esperan adaptarse luego de que los cambios
ocurren”, Sun – Tzú.
NOTAS:
1. Saura, Enrique (2007), "Las innovaciones
tecnológicas del conflicto de Irak". Pg. 15.
Agosto de 2007.
2. Soto Silva, Julio; “La interoperatividad,
un desafío para las Fuerzas Armadas y su
empleo en las batallas del futuro”; pg. 62.
En: Revista Política y Estrategia. Nº 94.
Academia Nacional de Estudios Políticos y
Estratégicos. Chile. 2004.
3. Política de Defensa entendida como la
integración de marcos legales, presupuesto
y planes, del sistema de defensa nacional
(Ministerio de Defensa, FF.AA., institutos
de investigación y desarrollo,
universidades, y sectores de la sociedad
civil)
4. OWENS, Mackubin (sin fecha). "La
Estrategia y la Lógica del Planeamiento de
Fuerzas". Pg. 7. Ficha de Cátedra. Sin datos
de editorial.
5. Íbid. Pág.6
6. Íbid.
7. Raza, Salvador (2004), “Proyecto de
fuerza para una era de transformación”,
trabajo presentado en el Seminario
Interuniversitario sobre Fuerzas Armadas y
Sociedad, Canadá.
59
Gabriel de Paula
8. La incertidumbre en los escenarios
internacionales actuales está desarrollada
en el Módulo 6. LA INTELIGENCIA Y SUS
TENDENCIAS INTERNACIONALES.
9. Sistema de Vigilancia Amazónica y
Sistema de Protección Amazónica de Brasil.
En Perú, recibe el nombre de Sistema de
Vigilancia Nacional (SIVAN) y Sistema de
Protección Nacional (SIVAN).
10. Firmado en Lima, Perú, en Agosto de
2003. Ratificado por el Congreso de Perú y
por la Presidencia de la República en el año
2004; y vigente en Brasil desde el 02 de
Marzo del 2006.
11. LODEIRO, Andrea. “Dificultades para
desarrollar actividades de inteligencia en
ambientes de cooperación multinacional en
el marco de las misiones de paz: las
lecciones de la MINUSTAH”. Conferencia
Subregional.
Centro
de
Estudios
Hemisféricos de Defensa. 10 – 13 de Julio
de 2007. Lima, Perú
12. BARRIOS, Miguel (comp). “Diccionario
latinoamericano
de
seguridad
y
geopolítica”. Pg. 330. Ed. Biblos. Buenos
Aires. Año 2009.
13. DE PAULA, Gabriel. “Modelo de
cooperación e impacto en el Sector
Defensa de los países miembros del
Consejo de Defensa Sudamericano”.
Cuadernos de Actualidad en Defensa y
Estrategia N°4: “Consejo de Defensa
Sudamericano, una mirada desde la
Argentina.
Ministerio
de
Defensa.
República Argentina. Noviembre de 2009.
FUENTES CONSULTADAS
BARRIOS, Miguel (comp). “Diccionario latinoamericano de
seguridad y geopolítica”. Pg. 330. Ed. Biblos. Buenos Aires.
Año 2009.
DE PAULA, Gabriel. “Modelo de cooperación e impacto en el
Sector Defensa de los países miembros del Consejo de
Defensa Sudamericano”. Cuadernos de Actualidad en
Defensa y Estrategia N°4: “Consejo de Defensa
Sudamericano, una mirada desde la Argentina. Ministerio de
Defensa. República Argentina. Noviembre de 2009.
LODEIRO, Andrea. “Dificultades para desarrollar actividades
de inteligencia en ambientes de cooperación multinacional
en el marco de las misiones de paz: las lecciones de la
MINUSTAH”. Ponencia presentada en la Conferencia
Subregional Aproximaciones para Cooperación en Defensa y
Seguridad. Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa. 10 –
13 de Julio de 2007. Lima, Perú
OWENS, Mackubin (sin fecha), "La Estrategia y la Lógica del
Planeamiento de Fuerzas", ficha del autor, sin datos de
editorial.
RAZA, Salvador (2004), “Proyecto de fuerza para una era de
transformación”, trabajo presentado en el Seminario
Interuniversitario sobre Fuerzas Armadas y Sociedad,
Canadá.
SAURA, Enrique (2007), "Las innovaciones tecnológicas del
conflicto de Irak", ponencia presentada en la Segunda
Jornada de la Red de Asuntos Estratégico Militares (RAEM),
Ministerio de Defensa de la República Argentina: "Conflictos
en el siglo XXI: IRAK", Agosto de 2007.
SOTO SILVA, Julio; “La interoperatividad, un desafío para las
Fuerzas Armadas y su empleo en las batallas del futuro”; en:
Revista Política y Estrategia. Nº 94. Academia Nacional de
Estudios Políticos y Estratégicos. Chile. 2004.
60
José Ricardo Hernández
POLÍTICAS PÚBLICAS E
INTELIGENCIA ESTRATÉGICA
REPENSAR LO ESTRATÉGICO
Por: (PhD.) José RICARDO HERNÁNDEZ gómez
(COLOMBIA)
[email protected]
«Puesto que yo soy imperfecto
y necesito la tolerancia y la bondad de los demás,
también he de tolerar los defectos del mundo
hasta que pueda encontrar el secreto
que me permita ponerles remedio»
Mahatma Gandhi
61
José Ricardo Hernández
I. Introducción
La política entendida como la ciencia y
el arte de ejercer el poder (Marsh y
Stoker, 1997), trata de la gestión del
Estado orientada al logro de sus
objetivos e intereses. De tal forma que
la ciencia y arte político se manifiesta a
través de actos que tienen esa
esencialidad,
confluyendo
y
materializando la política en un
comportamiento propositivo, planeado,
direccionado e intencional. Es una
acción permanente por alcanzar sus
objetivos mediante diferentes vehículos
o
elementos
instrumentales,
determinados y precisados en procesos,
que a su vez son expresiones ordenadas
y emplazadas al logro de una finalidad y
fecundadas por una argumentación
sustancial que las orienta( Lowi, 1964)
(1).
Así mismo, es de suyo natural que
todos los actos de poder, que se emiten
en representación del Estado
se
reputen “públicos”, por provenir de este
ámbito y que desde esta perspectiva
generaría
una
variedad
de
confrontación con la reserva y/o
secreto que debe transversalizar la
mayoría de los actos de Inteligencia y
Contrainteligencia, pero conciliable a
partir de comprender que dichas
actividades por ser propias del Estado,
pueden ser sujetas de reserva y/o
secreto y encontrarse asidas de
políticas públicas. De tal manera que la
característica no genera contradicción
alguna con el término, ni con la
actividad.
62
Conocido es que dichas políticas públicas
pueden
tener
características
(2)
regulatorias y distributivas, orientadas a
detallar, describir, clasificar y ordenar de
manera concordada las decisiones
políticas y su realización.
De igual manera, el diseño y la gestión
estratégica del Estado se corresponden
con productos concertados, técnicos,
especializados, que se pertenecen con
una política, generando una inescindible
relación (Braud, 1992).
Por ello la trascendental importancia de
existencia de las políticas públicas de
inteligencia
y
Contrainteligencia
estratégica, a las cuales se relaciona el
presente documento y que ha sido
producto
de
una
Investigación
prolongada in tempore.
II. La definición de las Políticas Públicas.
El principal componente identificatorio
de toda política pública es su génesis
Estatal, el reconocimiento de un
problema o de una “actividad por hacer”,
le sigue la propuesta o propuestas de
solución a esa situación problémica que
debe ser satisfecha o de la cual se
persigue su satisfacción y que deriva
conclusivamente en una acción del
Estado para el logro de sus objetivos o
finalidades
esenciales
(Banco
Interamericano de Desarrollo, 2006).
En las actividades de Inteligencia y
Contrainteligencia estratégica, un concepto
básico se circunscribe a determinar los
objetivos o situaciones problemáticas que
deben ser resueltos con sus funciones, en
sentido y ámbito estratégico. Para recordar,
esa función inescindible del Estado es
especializada, necesaria y desde un matiz
institucional no existe otra que pudiera
realizar tales cometidos.
Sin embargo el origen de las Políticas Públicas
está sujeto de un entorno instrumental
(Foucault, 2006) que le permite compeler a
todos los actores a participar de manera
activa y a garantizar los objetivos propuestos
con división de los espectros de labor propios
y de las competencias legales e
institucionales, sustentados primigeniamente
en el sistema jurídico vigente, en las
capacidades institucionales, profesionales y
únicas del personal involucrado, en los
recursos asignados, en los intereses generales
y en los grupos sociales que deben o pueden
participar.
III. Los Objetivos de las Políticas Públicas.
Los objetivos de las Políticas Públicas, se
orientan a la solución de problemas (Roth,
2002), eventos o situaciones que se
pretenden resolver mediante las actividades
de Inteligencia y Contrainteligencia. En senti-
José Ricardo Hernández
do doctrinal están orientados a la
prevención, anticipación y neutralización
de amenazas de orden estratégico. Estos
direccionan las actividades de Inteligencia
y Contrainteligencia hacia una esfera
programada y determinada de actividades
frente a Amenazas conocidas y por
conocer, convirtiéndose en la herramienta
más eficaz para asegurar la viabilidad del
Estado y aún cuando nos encontraríamos
en caminos ciertos y seguros se deben
tener presentes las dimensiones de las
amenazas y las características modernas
de “la guerra irrestricta”, en especial
aquella denominada adimensional, que
podría adoptar formas y tesituras de difícil
evaluación, que deben ser consideradas
en la elaboración de objetivos, por su
cambiante presentación. Por ello la
importancia de obtener y mantener en las
Instituciones
de
Inteligencia
y
contrainteligencia personal del más alto
tenor cognitivo. Corolario de lo expuesto,
los objetivos son aquellos elementos,
necesidades y/o fenómenos que deben
ser atendidos y que excitan las actividades
de Inteligencia y Contrainteligencia en el
Estado.
IV . La Formulación de las Políticas
Públicas.
Las fases más generales y de las cuales se
pudieran derivar otras por su grado de
complejidad, orientan la actividad de
formulación desde la determinación del
problema, amenaza o acción que se
quiere emprender a otra fase que genera
una Agenda de priorización y de
decisiones; de allí se transita para inferir
las
diferentes
clasificaciones
y/o
valoraciones
que
facilitarán
el
planeamiento de las diversas acciones,
recursos, tiempos y resultados esperados,
en términos de lógica plausibilidad, para
luego concluir el ciclo (3) con la
generación de procesos evaluativos
que permitan comprender el éxito de la
Política o las necesidades de reinicio,
cambio, mejoramiento o ajuste de los
diferentes programas o etapas con sujeción
a un proceso continuo de retroalimentación
e interdependencia o de prosecución de
nuevas acciones. Todo el decurso se
encuentra sujeto a permanente análisis,
proceso que es propio e inherente a las
actividades
de
Inteligencia
y
Contrainteligencia.
En ese orden, la determinación de los
problemas, amenazas o acciones consiste en
la realización de sendos estudios de
sensibilidad y valoración, que identifiquen
los diferentes factores, actores, escenarios
y ámbitos asociados, que puedan dar un
conocimiento real y contextual acerca de su
génesis y evolución; estos análisis
extrapolan la función de recolección de
información,
convirtiéndose en el eje
central de la política de Inteligencia y
contrainteligencia, por cuanto prioriza,
cuantifica y determina los entornos, los
temas y los objetivos de la actividad.
La Agenda Política de Inteligencia y
Contrainteligencia es una que corresponde
con el Sistema Nacional de Inteligencia y
que debe distribuirse entre los organismos
que pertenecen al sistema, según sus
competencias y suficiencias misionales, bajo
la coordinación de una Institución con
capacidad jurídica y vocacional de
integración, coordinación y control. De esta
forma la Agenda general será la estructura
complementaria de las Agendas de cada una
de las Organizaciones del Sistema de
Inteligencia. De la Agenda Política, puede
surgir el Plan Nacional de Inteligencia y
Contrainteligencia Estratégico, que establece
entre otras: acciones, tiempos, recursos y en
especial resultados esperados, que deben
ser evaluados periódicamente.
63
José Ricardo Hernández
Del conocimiento de las particularidades
y de todas las variables asociadas, cada
organismo
de
Inteligencia
y
Contrainteligencia, genera la matriz de
escenarios posibles dentro de las cuales
deberá desarrollar su Agenda, con la
intención inequívoca de lograr los
Objetivos planteados en la Agenda
General, que estará sujeta a revisión
permanente por el Sistema y en especial
por el órgano Coordinador. Esto generará
los diferentes programas de trabajo,
sean Órdenes de Operaciones hasta
Misiones de trabajo, con la inclusión de
las estructuras respectivas necesarias
para la realización de las actividades
particulares.
V.
Ciclo de las Políticas Públicas de
Inteligencia
Tomando a modo de ejemplo términos
de John Kenneth Galbraith (citado por
Fernández, 2006), el mercado moderno
en los tiempos actuales, induce al
consumidor a adquirir los bienes que se
producen,
rompiendo
con
las
tradicionales fuerzas de oferta-demanda
y/o de competencia perfecta, implicando
la alteración de la necesidad del
consumidor, en la búsqueda por
garantizar que los productos no estén
sujetos a las fuerzas del binomio, sino a
la capacidad del productor de intervenir
al sujeto e inducirlo a identificarse con
cierto y determinado producto.
64
La preocupación de las Industrias y en ellas
se incluye al Estado, se centra en poder
alterar las costumbres y tendencias de
consumo para convertir al comprador en
un elemento adicional de su cadena de
valor. La necesidad inclusive no orienta los
hábitos de consumos actuales, sino la
capacidad de alinearlo a consumir lo que se
le ofrece; siendo esto posible mediante la
incitación a la compra por razón de
sustanciales rebajas en los precios de
competencia, entre otras herramientas.
Esta sola actividad refleja como la
capacidad de las Empresas e Industrias
cambian las necesidades sociales. El
consumidor no se procura lo que
realmente necesita sino lo que se quiere
que él convencionalmente crea necesitar.
De esta breve reflexión, se suscitan las
siguientes inquietudes: ¿Puede ocurrir esto
en las actividades de Inteligencia y
Contrainteligencia? O ¿Puede el decisor
político inducir al consumo de un producto
por él ofrecido, aún ante la inexistencia de
necesidad? O ¿Tienen las amenazas que se
ciernen contra el Estado la capacidad de
inducir ciertas y precisas actividades de
Inteligencia y Contrainteligencia (y no
otras)? O ¿Podemos realizar actividades de
Inteligencia y Contrainteligencia contra
amenazas
estratégicas
y
saber
anticipadamente que los resultados serán
inanes?
Estos cuestionamientos lograrían desviar la
atención de muchos, hacia elementos que
son circunstanciales de fenómenos
trascendentes del Estado e inclusive
romperían el pensamiento tradicional y
ordenado hasta hoy imperante. Pero los
ejemplos son en extremo múltiples y de
esas experiencias se forma la doctrina,
basta
recordar
algunos
eventos
significativos en, Reino Unido (4), Japón (5),
EE.UU. (6) y España (7).
Por ello es de importancia preponderante,
determinar que las génesis de las Políticas
Públicas tienen un ciclo circunscrito a una
iniciación, un desarrollo y una extinción
sujeto a factores humanos, en especial a
personas con unos cisiones, perspectivas
e intereses particulares. Justificando de
esta manera y como fase de partida, que
la formación que debe conferirse a todas
las personas pertenecientes al Sistema de
Inteligencia y Contrainteligencia, debe
estar signada por una estructura cognitiva
sólida,
incontrovertible,
con
una
capacidad permanente de análisis que
debe trasegarse más allá de lo evidente y
del más alto nivel académico y científico.
Sí cualquiera de los elementos del ciclo de
la actividad es afectado, el resultado
seguirá con la afectación y sea cual fuere
su estado posterior seguirá a él sujeto.
Por
esta
razón
los
ambientes
multifactoriales (Meny y Thoening, 1992),
sujetos a la idea desde su génesis hasta
cuando se cumple el objetivo o se obtiene
el resultado, se circunscribe a un ciclo
que debe ser creado sistémicamente,
desarrollado holísticamente y revisado
permanente e integralmente, por cuanto
la Política Pública de Inteligencia y
Contrainteligencia debe concebirse para
adaptarse
inmanentemente
a
los
fenómenos evolutivos asociados con los
objetivos en ella propuestos.
El ciclo de la Política Pública así expuesto
debe ser conclusivamente entendido por
cada uno de los organismos que
componen el Sistema Nacional de
Inteligencia, quienes la ejecutaran con
proficiencia académica y científica, en un
entorno de permanente evolución
estratégica, tecnológica y organizacional.
José Ricardo Hernández
NOTAS:
1. Los elementos estructurales de toda política
pública son: i) el espectro ideológico, ii) las
condiciones instrumentales y iii) los
procesos metodológicos.
2. Esta reseña fue una versión reducida de la
reseña que Th. J. Lowi, (1964) dedicó a la
obra de R. A. Bauer, 1. de Sola Pool y L. A.
Dexter.Publicado originalmente con el título
"American Business, Public Policy, CaseStudies, and Political Theory", en World
Politics, XVI, 1964, pp, 677-715. Traducción
al español de María del Carmen Roqueñí.
3. No puede ser extraño que la Política Pública
de Inteligencia y Contrainteligencia se
encuentre sujeta al ciclo de Inteligencia.
4. Atentado contra Avión con ruta Londres –
Nueva York el 21 de Diciembre de 1988.
5. Atentado en Tokio, el 20 de Marzo de 1995.
6. Atentado contra el World Trade Center en
New York el 11 de Septiembre de 2001
7. Atentado en Madrid, el 11 de Marzo de
2004.
BIBLIOGRAFÍA
Banco Interamericano de Desarrollo. (2006).
Política de las políticas públicas. Progreso
Económico y Social en América Latina. David
Rockefeller Center for Latin American Studies,
Harvard University, Editorial Planeta. Coeditores.
Braud, P. (1992). Sociologie politique. Paris:
Editeur L.G.D.J.
Fernández, D. A. (2006). Fundamentos y papel
actual de la Política Económica Madrid, España:
Pirámide.
Foucault,
Michel.
“Seguridad,
territorio,
población”. Fondo de Cultura Económica.
Buenos Aires. Argentina 2006.
Marsh, D. y Stoker, G. (1997). Teoría y métodos
de la ciencia política. Madrid: Alianza.
Meny, I., Thoening, J. (1992). Las Políticas
Públicas. Barcelona, España: Editorial Ariel.
Roth,
André-Noël.
“Políticas
públicas:
formulación, implementación y evaluación”.
Aurora. Bogotá. Colombia. 2002.
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