Factores sociales que inciden en la cooperación en prevención de

 Programa Regional GIZ-­‐PREVENIR Componente 1 Estrategias Municipales de Prevención de la Violencia con Participación de Jóvenes FORMACIÓN DE INTERMEDIARIOS Ficha didáctica Factores sociales que inciden en la cooperación en prevención de la violencia 2.6 FD Ver Guión Introducción conceptual Los sistemas intersectoriales de coordinación, formulación e implementación de políticas no pueden ser efectivos al menos que haya una disposición en los actores para negociar acuerdos que los vinculan voluntariamente a la búsqueda de una solución compartida. Para entender cómo se relacionan los actores de un sistema de cooperación, muchos especialistas e investigadores se fundamentan en el constructivismo social: por medio de sus interacciones, los actores del sistema de cooperación dan sentido a sus percepciones, impresiones, experiencias y preferencias personales, lo que determina su apertura a compartir recursos. La gestión de un sistema de cooperación como los comités municipales de prevención de la violencia, se enfoca en cómo estimular, mantener o cambiar los procesos de interacción entre actores que tienen un rol clave en la prevención de la violencia, y así generar una mayor disposición a negociar y cooperar. El riesgo de trabajar con municipios relativamente pequeños en la gestión de la cooperación intersectorial para la prevención de la violencia es subvalorar el conocimiento previo de los actores, pues la existencia de un historial de interacciones mucho más intensas y reforzadas por un alto grado de personalización de las relaciones interinstitucionales, puede ser un obstáculo para las relaciones de cooperación. En tal sentido, es necesario fomentar desde el inicio cambios en las percepciones, reglas y valores de los actores con respecto al sistema de cooperación mismo y a los demás actores, mediante el fomento de comportamientos iniciales favorables a la cooperación, y el fortalecimiento de la confianza entre actores. Al inicio de la cooperación, los actores compartirán la necesidad de mejorar la situación que quieren intervenir, y muchos intercambios girarán alrededor de lo que se puede hacer, pero detrás del telón existirá un alto grado de incertidumbre y desconfianza acerca de los resultados, los riesgos y beneficios de la cooperación, y el comportamiento de los demás. En este sentido, los comités intersectoriales de prevención de la violencia pueden reducir esta 1 Programa Regional GIZ-­‐PREVENIR Formación de Intermediarios Ficha didáctica incertidumbre inicial si se establece un consenso básico sobre algunos puntos clave de la cooperación. (Véase M2.PT1 y M2.PT3) Factores sociales al inicio de la cooperación Es importante también tener en cuenta que en esta fase inicial de la cooperación, se debe demostrar la productividad del sistema de cooperación, en primer lugar para los propios miembros del sistema. Con relación a este punto, hay tres situaciones al inicio que deben ser evitadas: •
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“El enredo”: La falta de definiciones puede fatigar y agotar la energía de los actores que promueven la cooperación. Es necesario desarrollar rápidamente una visión común, global y compartida, sobre lo que une al sistema de cooperación y cómo se organiza el trabajo en conjunto. “La nube de humo”: La falta de conducción en las reuniones conlleva a que la maraña de buenas intenciones y el querer hacer todo, impida visualizar un producto tangible y a corto plazo de la cooperación. “No pasa nada”: Hay que asegurar que al menos un actor del sistema se comprometa con garantizar la dinamización constante de la comunicación entre los actores de la cooperación, y documente los avances y aprendizajes para usarlos activamente en dar continuidad a los encuentros del sistema. En esta primera fase, y por lo menos mientras se negocia la estructura de la cooperación, puede ser muy útil que el sistema de cooperación sea asesorado por una entidad externa que asuma funciones técnicas de comunicación y gestión, en lugar de dar ese rol a una entidad del sistema y generar desequilibrios de poder en un momento delicado de concertación. En cualquier caso, las capacidades más requeridas para esta función de coordinación son: Voluntad Compromiso con la visión compartida y los procesos de negociación en el sistema, mostrando un comportamiento proactivo, buscando el contacto y facilitando los encuentros e intercambios de información entre los actores Credibilidad Proporcionar información sobre las intenciones y facilitar la negociación entre los actores sin esperar inmediatamente un beneficio propio Equidad Valorar la diversidad de los actores y respetar los intereses de actores con menos poder de negociación, promoviendo decisiones democráticas, metas comunes y repartición equilibrada de beneficios Convocatoria Establecer y mantener buenas relaciones sociales a favor de la construcción del sistema de cooperación Comunicación Saber comunicar la visión compartida y convertirla en acciones concretas, manejar la información en forma transparente, con capacidad de escuchar y solucionar problemas concretos de comunicación interna Liderazgo 2 Abstenerse de autoritarismos y dirigismos, para desarrollar un estilo que Programa Regional GIZ-­‐PREVENIR Formación de Intermediarios Ficha didáctica promueva la transparencia, el flujo de información, la consultación activa, la estructuración de la participación y la negociación La probabilidad de éxito aumentará si también los actores protagonistas en la fase inicial demuestran un comportamiento constructivo que fomente la consolidación del sistema de cooperación, caracterizado por: Valorar la diversidad Se parte de reconocer que no existen intereses objetivos, pues estos dependen de diferentes experiencias y perspectivas. Se trata, en cambio, de aprovechar esta diversidad entre los actores y visualizar donde es posible establecer vínculos de complementariedad para generar nuevas ventajas para el sistema. Visión y orientación Los actores invierten el tiempo y esfuerzo necesario para construir una visión compartida y desarrollar una orientación común. Confianza en Sin una confianza básica en las competencias y recursos de los demás, ni una la experiencia expectativa razonable sobre el cumplimiento de los compromisos acordados, los costos de transacción de un arreglo de cooperación aumentan exponencialmente y el sistema pronto se verá estancado por el incumplimiento de acuerdos. Apertura y Al iniciar la cooperación en el sistema, es necesario ampliar el número de concentración socios y aliados. Dejando de lado a los actores protagonistas e impulsores, la mayoría serán compañeros ocasionales de viaje, observadores e incluso oportunistas. Luego, establecido el diálogo, el margen se va a reducir y así se podrá centrar la atención en las metas comunes. Transparencia La comunicación activa y abierta de intereses sirve para exigir lo mismo a los en la otros, y es el fundamento de una cooperación sana en que se negocie con negociación claridad las metas estratégicas, los productos comunes y la coordinación de los procesos. Por eso, los contactos interpersonales y el intercambio de información merecen mucha atención. Grado de formalidad de la cooperación La construcción de un sistema de cooperación requiere identificar un objetivo común que pasa a ser una visión o valor compartido por los actores, quiénes conservan también sus objetivos particulares. La posibilidad de concertar este objetivo con el cual todos se identifican y cooperan, tiene que ver con el grado de compatibilidad y congruencia que se percibe entre los intereses y valores de los actores del sistema. (Véase M2.PT3) A diferencia de la gestión vertical dentro de una organización jerárquica, el comportamiento en los sistemas de cooperación tiene un mayor margen de “libertad”, que se manifiesta en un compromiso flexible con el cumplimiento de los acuerdos y aportes al sistema. Esta situación puede ser mucho más evidente al inicio de la cooperación, cuando los encuentros y reglas son 3 Programa Regional GIZ-­‐PREVENIR Formación de Intermediarios Ficha didáctica de tipo informal. Sin embargo a medida que avanza el intercambio de aportes y crece el interés en la relación y los riesgos por el incremento de la interdependencia, se percibe con mayor intensidad la necesidad de establecer reglamentos más formales. Cuando se trata de implementar estrategias nacionales a nivel local, como ocurre en la prevención de la violencia, puede haber la tentación de imponer de entrada modelos que formalizan excesivamente las relaciones entre los actores del sistema, o bien no se propone ninguna estructura mínima o incentivo para organizarse, de manera que es difícil saber qué debería ser reglamentado en una cooperación para la prevención de la violencia. Esta situación es un punto sensible en los municipios, donde la multiplicidad de encuentros formales e informales recarga los contactos institucionales y personales entre los actores del sistema municipal de prevención de la violencia, y a veces restan eficiencia a los encuentros, tanto si el marco de normas es excesivamente formal como si es en extremo informal. No obstante, esta segunda situación es poco probable en las redes políticas, donde los actores estatales llegan con acuerdos predeterminados por el marco jurídico-­‐institucional del Estado, y más bien es que estas diferencias generan “tensiones” con la sociedad civil y el sector privado, o entre el nivel nacional y el municipal, impulsando a los actores a encontrar un equilibrio adecuado entre la informalidad y formalidad. Estas tensiones son: Procesos contra estructura Hay una mezcla entre una dinámica “libre”, dirigida por los intereses y preferencias de los actores de la red, y el compromiso con normas, reglas y contratos que vienen establecidos por el rol de los actores públicos en los sistemas de cooperación. Transitoriedad Las relaciones entre los diferentes actores del sistema se presentan en contra patrones más o menos estables pero con cierta flexibilidad temporal, lo que permanencia las diferencia de las formas más formales y burocráticas de las empresas y el Estado. Cooperación contra competencia Aunque los sistemas de cooperación se estructuran alrededor de objetivos o problemas comunes, pueden coincidir instituciones con intereses competitivos, como organizaciones no-­‐gubernamentales y universidades, o conflictos de competencia entre entidades del Estado. Igualdad contra diversidad Los diferentes actores que intervienen en un sistema de cooperación protegen celosamente su individualidad y el manejo de sus recursos, aun cuando sean parte de una estructura conjunta e incluso formen parte del Estado. Acción comunicativa contra acción instrumental Aunque hay un tipo de acción para construir un consenso amplio e interdependiente, su implementación requiere acciones que vinculan a unos más que a otros, bajo criterios de racionalidad y eficacia entre medios y fines. 4 Programa Regional GIZ-­‐PREVENIR Formación de Intermediarios Ficha didáctica El establecimiento de reglas es una práctica social que intenta reducir la complejidad de estas discusiones, disminuyendo la incertidumbre en torno al comportamiento de los otros, pero exigen ser conocidas previamente por los actores e interpretadas de la misma forma. De otro lado, los incentivos que orientan a los actores y determinan su voluntad de negociar los acuerdos de cooperación, dependen en buena medida de las reglas acordadas o del marco jurídico-­‐institucional del sistema, y una excesiva rigidez puede desanimar actores que requieren contratos más flexibles para su participación. En todo caso, hay cinco áreas básicas cuya definición configura el marco normativo del sistema de cooperación: Entrada y salida Las reglas de entrada y salida determinan qué actores toman parte en el de actores juego del sistema de cooperación. Eso implica definir la inclusión de actores o su exclusión, y por tanto definen los estímulos para afilarse y mantenerse en el sistema. En las redes políticas, como los comités municipales de prevención de la violencia, los actores suelen optar por fronteras permeables, pues esperan de la ampliación de los miembros, nuevas oportunidades y mayores beneficios. Cuando sólo unos pocos actores están en control de estas reglas de entrada y salida, pueden llegar a excluir actores de los beneficios del sistema de cooperación o de la toma de decisiones, lo que puede desembocar en conflictos agudos y hasta precipitar el fin del sistema. Posición relativa de los actores Estas reglas se refieren al poder que los actores tienen dentro de la cooperación. El poder de un actor deriva de su acceso a recursos, prestigio, capacidad de comunicación, fuerza de convocatoria, o capacidad técnica, entre otras fuentes. Las reglas de posición pueden reforzar o equilibrar el poder de los actores, cuando, por ejemplo, hay un actor con un poder de influencia política y capacidad técnica por encima del nivel promedio. Las reglas pueden ayudar a que este actor se convierta en un impulsor de innovaciones para el desarrollo del sistema de cooperación, o bien generar desmotivación y confusión de roles Interacción entre actores Las reglas de interacción estructuran el intercambio entre los actores del sistema con respecto al flujo de información para el acceso e intercambio de conocimientos, coordinación o negociación. Sin embargo su mayor importancia es crear confianza entre los actores: la falta de transparencia, retener o manipular información, distribución inequitativa de los beneficios y restricciones en la comunicación, marcan diferencias y desequilibrios que son difíciles de remediar. 5 Programa Regional GIZ-­‐PREVENIR Formación de Intermediarios Ficha didáctica Toma de decisiones Cuantos más recursos y esfuerzos se invierten en la cooperación, más importancia tiene definir los procedimientos para tomar decisiones ya que estas reglas garantizan la distribución transparente de los beneficios de acuerdo con los aportes de los actores. Implementación Tomada una decisión, las reglas de implementación determinan la de acciones distribución de responsabilidades para llevar a cabo las tareas acordadas, acordadas así como los beneficios, recompensas y sanciones relacionadas con su cumplimiento. A medida que aparecen tareas más complejas, como la implementación de un plan municipal de prevención, los actores suelen definir estas reglas. No obstante, la informalidad de las relaciones en el sistema de cooperación – contactos personales, intercambio en otros espacios, encuentros no oficiales – queda siempre como fundamento de los arreglos de cooperación. Este es el límite hasta donde se pueden establecer reglas formales, pues en las relaciones “vivas” del sistema, interviene un conjunto de energía personal y capital social de los actores: modelos mentales, intereses personales, compromisos sociales, pautas de integración social y grado de confianza mutua. Equilibrio de formalidad-­‐informalidad en sistemas de cooperación El fortalecimiento de la confianza entre actores La confianza es el combustible de los arreglos de cooperación, y sólo se puede obtener de las propias experiencias de cooperación y del supuesto sobre la predictibilidad del comportamiento del otro actor; por ejemplo, en comités municipales de prevención, el actor debe poder confiar tanto en la perspectiva horizontal como vertical de que otros actores implementarán los acuerdos logrados, así como aportarán los insumos y recursos requeridos. Por lo mismo, la confianza no puede ser exigida sino que se concede y se profundiza, pero también se pierde y se retira. 6 Programa Regional GIZ-­‐PREVENIR Formación de Intermediarios Ficha didáctica Como recurso, la confianza ayuda a que los sistemas de cooperación sean más eficientes y reduzcan sus costos de transacción, pues reduce los esfuerzos de control y coordinación, ahorra tiempo de negociación, facilita el intercambio abierto de información y la adquisición de conocimiento, sustituye la fijación escrita de contratos y la necesidad de formalizar las reglas. No obstante, sin un mínimo de confianza, la cooperación no funciona. La falta de confianza tiene varias razones: •
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Falta de apertura personal Inseguridad sobre los motivos e intenciones del otro Carencia de oportunidades de contactos directos y frecuentes Falta de información y de conocimiento mutuo Ausencia de acuerdos mínimos consensuados Impunidad del incumplimiento de acuerdos Arbitrariedad y poca transparencia de las decisiones Para comprender las condiciones constitutivas de la confianza en las relaciones de cooperación, se distinguen tres tipos de confianza: •
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Confianza basada en el proceso: La confianza basada en procesos se genera por las experiencias concretas de intercambio y expectativas de experiencias futuras. En este sentido, las experiencias de interacción, positivas o negativas, sirven de base para hacer supuestos sobre el futuro comportamiento del otro actor. Confianza basada en características: Esta confianza se genera a través de experiencias de intercambio concreto con socios que se vinculan a estereotipos ligados a características de edad, sexo o pertenencia a un grupo étnico, político, social, etc., que crea un punto de partida para la confiabilidad. Confianza basada en instituciones: A diferencia de las anteriores, la confianza basada en instituciones está por encima de situaciones de intercambio concretas y socios de intercambios, y toma forma de informes, certificados, licencias, membresías, etc. Se basa en valores como la imparcialidad, la calidad, el cumplimiento de normas, la transparencia en la toma de decisiones, y la rendición de cuentas. Todo ello genera una confianza en la institución. Aunque la confianza se pueda convertir en una parte integrante y normativa de un sistema de cooperación, debe construirse fomentando la comunicación y cercanía entre los actores por medio de prácticas sociales, donde puede emerger en forma no intencional, y luego, como capital adquirido, fomentar y fortalecer tales prácticas y la acción común. Una relación permanente y confiable entre los actores del sistema de cooperación es un factor de estabilización y ordenamiento de las relaciones en la red, así como lo es el recuso confianza cuando se materializa en resultados o productos. En este sentido, se pueden promover normas que apoyen la creación, estabilización y reproducción de relaciones de confianza en sistemas de cooperación, como •
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7 Apertura: poner a disposición información y conocimiento importante para los integrantes del sistema de cooperación Honestidad: no se da conscientemente información falsas Programa Regional GIZ-­‐PREVENIR Formación de Intermediarios Ficha didáctica •
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Tolerancia: todos pueden tener parte de razón con sus opiniones aunque sean diferentes de la mías Reciprocidad: como justicia en los intercambios y distribución de beneficios. De lo dicho, se pueden plantear consecuencias para la configuración práctica de la informalidad o formalidad de las reglas en los sistemas de cooperación: •
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Por una parte, definirlo y reglamentarlo todo puede fomentar la confianza, pero a la postre afecta negativamente la creatividad, flexibilidad, motivación y evolución del sistema de cooperación. De otro lado, la observación de que la confianza es un componente imprescindible en la cooperación lleva a pensar sobre el papel del marco institucional en el fomento de la confianza mutua entre actores. Los riesgos de la informalidad en un marco institucional poco específico, sólo parcialmente pueden ser sustituidos por un aumento de la confianza interpersonal. Herramienta(s) Análisis de los grados de formalidad de un espacio de cooperación Resumen Objetivo / Función Facilitar la reflexión de los actores sobre el adecuado grado de formalidad del marco normativo-­‐institucional para el sistema de cooperación en prevención de la violencia Resultado esperado Medidas concretas identificadas para cambiar los grados de formalidad del espacio de cooperación y llegar a un estado mejor deseado Aplicación En un taller con representantes de las instituciones miembros del sistema de cooperación. Sería conveniente no pasar de 15 personas. Insumos requeridos de información Miembros del sistema de cooperación identificados Logística Organización de un taller Materiales de facilitación Observaciones Se requiere de un facilitador que lleva el guion del taller y organiza la discusión Descripción La definición de las características del marco normativo-­‐institucional del sistema de cooperación para la prevención de la violencia establece un cierto número de reglas formales e informales. La pregunta no es tanto si se deben o no formalizar los acuerdos, sino cómo funciona actualmente la cooperación y cómo quisieran los actores que funcionara, para así identificar que debe ser establecido por escrito y que se debe mantener como acuerdos verbales y relaciones personales. 8 Programa Regional GIZ-­‐PREVENIR Formación de Intermediarios Ficha didáctica El reto es encontrar un equilibrio entre el mínimo necesario de reglas estructurales y el máximo de flexibilidad informal para no incrementar los costos de transacción y desviar la orientación hacia los resultados por una concentración en la propia estructura de cooperación y sus reglas de conducción. Para tales efectos, se analiza primero el grado de formalidad existente en el sistema de cooperación. Luego, se puede profundizar el análisis enfatizando cómo se ejercen el poder y la influencia en el sistema de cooperación. Al final se definen medidas a tomar para llegar al estado deseado de formalidad. Procedimiento 1. Análisis de grados de formalidad y complejidad del sistema de cooperación Para impulsar y facilitar la discusión sobre la ubicación relativa de un sistema de cooperación podemos aplicar la matriz siguiente con las dos preguntas: ¿Dónde estamos hoy? ¿Dónde queremos estar mañana? La matriz se puede dibujar y usar dos tarjetas metaplán para “mover” en ella el sistema de cooperación (SC), es decir ubicarlo primero donde los actores dicen que se encuentra actualmente, y luego moverlo dónde debería estar en el futuro. Para facilitar la discusión, en ambos ejes se pueden definir los criterios, por ejemplo para el eje simple/complejo: el número de actores en la red, el grado de heterogeneidad, la gama de temas, la variedad de relaciones, el número de niveles o subredes, etc. La pregunta clave que se plantea es: ¿Cuánta formalidad necesitamos, y en qué momento para no frenar la iniciativa y la innovación? 9 Programa Regional GIZ-­‐PREVENIR Formación de Intermediarios Ficha didáctica 2. Análisis de poder e influencia en el sistema de cooperación A continuación, se puede realizar un segundo paso de análisis preguntando: ¿Cómo se ejercen el poder y la influencia en el sistema de cooperación? ¿Cómo se deberían ejercer en el futuro? De igual forma, se puede usar una matriz y discutir los criterios que definen los extremos de los dos ejes. 3. Identificación de medidas a tomar Como último paso, el facilitador pide al grupo identificar algunas medidas concretas que se deberían tomar para llegar el estado deseado de formalidad y complejidad (ver diálogo didáctico). La pregunta clave es, cuáles reglas se deben fijar más y cuáles deberían más bien liberarse para dar espacio a la creatividad y la iniciativa. Documentos de referencia GIZ (2009), Capacity Works. El modelo de gestión para el desarrollo sostenible 10 Programa Regional GIZ-­‐PREVENIR Formación de Intermediarios Ficha didáctica