Parafiscalidad en el Sector Agropecuario

Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Parafiscalidad
en el Sector
Agropecuario
El presente documento constituye un análisis del funcionamiento actual de los Fondos Parafiscales de Fomento, que irrigan de recursos financieros al sector agropecuario. El estudio, además de abordar los aspectos
jurídicos, administrativos y financieros de los fondos, también observa lo concerniente a la participación y el
acceso de los productores a los órganos de decisión, en los gremios que administran estos recursos públicos
1
Contraloría General de la República
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Contraloría General de la República
Sandra Morelli Rico
Contralora General de la República
Ligia Helena Borrero
Vicecontralora General de la República
Luis Alberto Higuera Malaver
Contralor Delegado para el Sector Agropecuario
Juan Carlos Villamizar
Director de Estudios Sectoriales
Elaboración del presente documento
Liliana Rodríguez Sánchez
Javier Rodríguez Corredor
Mauricio Llano
Catalina León
Ana Lucía Waldrón
Carlos Salgado Araméndez
Fernando Vargas Valencia
Asesores
Luis Jorge Garay
Fernando Barberi
Corrección redacción y estilo
Jairo Ramírez Bohórquez
Edición y Corrección
Jaime Viana Saldarriaga - Jairo Ramírez Bohórquez
Diseño y Diagramación
Yenny Liliana Pérez Guzmán
Portada y Edición Gráfica
Magda Briceño Muñoz
Elaboración cuadros y gráficos
Andrea del Pilar Artunduaga Acosta
Impresión:
Imprenta Nacional
2
Mayo 2014
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Contenido
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Introducción
7
Capítulo I
RETOS Y DILEMAS JURÍDICOS DE LOS FONDOS PARAFISCALES AGROPECUARIOS
11
11
1.1 Escalas normativas: finalidad constitucional de los FPFSA
1.2 Naturaleza constitucional de las contribuciones parafiscales agropecuarias
13
1.3 Principios de legalidad y carácter público que gobiernan los FPFSA
14
1.3.1 Carácter público de los recursos administrados por los FPFSA
16
1.4 Finalidad pública de la administración e inversión de los recursos
17
1.5 Destinación de los recursos parafiscales
20
1.6 Régimen disciplinario de los órganos directivos de los FPFSA y de los administradores 22
1.7 Representatividad democrática y régimen de responsabilidad
24
1.7.1 Tesis basada en la naturaleza de los recursos
25
1.7.2 Tesis finalista
26
1.7.3 Participación del Estado como garantía de universalidad
28
1.8 La personalidad jurídica de los FPFSA: salvaguarda de las finalidades constitucionales 29
1.8.1 Importancia de la personalidad jurídica en la administración de recursos públicos
29
1.8.2 Los FPFSA como patrimonios autónomos
30
1.8.3 Contrato público de encargo fiduciario
32
1.8.4 Otras alternativas
33
1.8.4.1 Sociedades de economía mixta para administrar los FPFSA
33
1.8.4.2 Administración en cabeza de una instancia nacional o constitución 34
de un sólo fondo sectorial
1.9 Explotación de derechos de propiedad intelectual en el marco de los FPFSA
35
1.9.1 Alcance de los derechos de propiedad intelectual en FPFSA
35
1.9.2 Dilemas detectados por la CGR y sus posibles soluciones jurídicas
36
Capítulo II
ASPECTOS ECONÓMICOS, ADMINISTRATIVOS Y FINANCIEROS
39
2.1 Aspectos económicos
2.1.1 Los recursos parafiscales y PGN del sector
2.1.2 Los sectores productivos y los recursos parafiscales
2.1.2.1 Sector agrícola
2.1.2.2 Sector pecuario
2.1.3 La inversión de los recursos parafiscales
2.1.3.1 Proyectos de inversión de los fondos parafiscales
2.1.3.2 Atributos de los proyectos de inversión de los fondos
2.1.3.3 El número de proyectos por vigencia
2.1.3.4 Valor de proyectos
2.1.4 Caracterización de las inversiones de los fondos en ciencia y tecnología
2.2 Aspectos administrativos de los FPFSA
2.2.1 Gestión de fuentes financieras por parte de los administradores
39
41
42
42
44
45
47
48
48
49
52
53
53
3
Contraloría General de la República
2.2.2
2.2.3
2.2.4
2.2.5
Planeación y ejecución de las inversiones
Control y seguimiento
Estados contables de los FPFSA, 2008-2012
Administración e inversión en los FPFSA
Capítulo III
DEMOCRATIZACIÓN DE LOS FONDOS DE FOMENTO
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56
57
59
63
67
3.1
Representatividad nacional en las entidades gremiales administradoras de los fondos
67
3.2
Elección democrática de órganos directivos en los gremios que administran los Fondos
70
3.3
Análisis del Proyecto de Ley 121 de 2012
72
3.3.1 Objeto del Proyecto
73
3.3.2 Sustento de la ponencia
74
3.3.3 Estructura del proyecto
76
3.3.3.1 Objeto del proyecto de ley
76
3.3.3.2 Administración y recaudo de las contribuciones parafiscales
77
3.3.3.3 Cédula del Contribuyente Parafiscal
81
3.3.3.4 Estructura democrática
82
3.3.3.5 Órganos Directivos
84
3.3.3.6 Alcance de las contribuciones parafiscales
85
3.3.3.7 Control fiscal sobre las contribuciones parafiscales
85
3.3.3.8 De la vigilancia y control y de su objeto
86
3.3.3.9Publicidad
87
3.3.4 Efectos del proyecto
87
3.3.4.1Fiscales
88
3.3.4.2 De política pública
88
3.3.4.3 En la institucionalidad
89
3.3.4.4 Población beneficiada
91
3.3.5Conclusiones
91
Capítulo IV
PERCEPCIÓN DEL IMPACTO DE LOS FONDOS PARAFISCALES DE FOMENTO
4
4.1
Impacto de la parafiscalidad
4.1.1 Aporte al desempeño de los subsectores contribuyentes
4.1.2 Administración de los recursos
4.2
Equidad en la inversión de los recursos parafiscales
4.2.1 Importancia de los pequeños productores
4.2.2 Formulación de proyectos de los fondos de fomento
4.2.3 Elección junta directiva de los Fondos
4.3Eficiencia
4.3.1 Focalización de la Inversión
4.3.2 Evaluación de los proyectos de inversión
4.3.3 Propiedad intelectual
4.4
Comportamiento de los fondos
4.4.1 Recaudo y control de la evasión
95
96
96
97
100
100
102
102
103
103
104
104
105
105
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
4.4.2
4.4.2.1
4.5
4.5.1
4.5.2
4.5.3
Fortalezas y debilidades
Estrategias para acentuar las fortalezas y/o corregir las debilidades
Aspectos de Reforma
Aspectos administrativos y el Ministerio de Agricultura
Planes de acción o inversión
Posicionamiento de los fondos
Capítulo V
FONDOS PARAFISCALES DE FOMENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO
5.1
5.2
5.3
Carácter y consistencia interna
Capacidad para dinamizar la actividad productiva
Lugar de los FPFSA en la política rural y su desempeño como institución
Pag
106
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108
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108
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112
115
120
122
Capítulo VI
GESTIÓN DE LOS FONDOS PARAFISCALES DESDE LA VIGILANCIA FISCAL
125
6.1
Control de gestión
6.1.1 Gestiones misionales: planes y programas
6.1.2 Procesos Administrativos
6.1.3 Gestión presupuestal
6.2
Estados financieros
6.2.1Indicadores
6.2.2Contratación
6.2.3 Gestión del talento humano
6.2.4 Control interno
6.2.5 Contratos de administración
127
127
129
131
132
134
134
135
136
137
Capítulo VII
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES139
7.1Conclusiones
7.2Recomendaciones
139
142
Anexos
145
Anexo 1
FONDOS CAUCHERO Y FRIJOL-SOYA
Fondo de Fomento Cauchero
Fondo de Fomento de Fríjol-Soya
145
145
145
152
Anexo 2
158
5
Contraloría General de la República
Reconocimiento
El presente trabajo constituyó el esfuerzo y compromiso de un grupo importante de
profesionales vinculados a la Contraloría General de la República, quienes acopiaron información de primera mano y en diferentes fuentes, para lograr el documento
que entregamos como material de análisis para el sector agropecuario.
El equipo de profesionales se conformó de acuerdo con los temas objeto de estudio,
y en relación con el propósito que motivó abordar un asunto de tanta importancia
para el desarrollo del sector rural, como son los Fondos Parafiscales de Fomento del
Sector Agropecuario.
La Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario, quiere hacer un reconocimiento especial al grupo de investigadores que trabajaron en el presente estudio,
bajo la coordinación de Juan Carlos Villamizar y la asesoría de Luis Jorge Garay
y Fernando Barberi; este último investigador acompañó al equipo de la Dirección
de Estudios Sectoriales en todo el proceso de concepción y discusión del presente
trabajo.
Primero merece destacarse al grupo de Auditorías Previas, como generador del insumo principal que sirvió de base para profundizar en la investigación. Seguidamente,
al grupo que participó en el diseño y ejecución de la encuesta de percepción, pues
esta herramienta fue un importante instrumento de información para el producto
final. Y en este mismo sentido, al ingeniero James Tunjano Hernández y a los analistas de la información contable y financiera, pues con su trabajo permitieron dar
sustento a las afirmaciones y percepciones que el estudio plantea en cada uno de sus
capítulos.
La Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario, destaca el trabajo de los siguientes profesionales de carrera y contratistas de la entidad: Liliana Rodríguez Sánchez, Javier Rodríguez Corredor, Mauricio Llano, María Catalina León, Ana Lucía
Waldrón, Carlos Salgado Araméndez y Fernando Vargas Valencia.
Luis Alberto Higuera Malaver
Contralor Delegado para el Sector Agropecuario
6
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Introducción
Pasadas dos décadas de operación de la mayoría de los Fondos Parafiscales de Fomento
del Sector Agropecuario (FPFSA), se hace imperativo realizar una mirada retrospectiva
a lo que ha sido su gestión y su impacto. La Contraloría General de la República (CGR),
en su condición de entidad de control de los recursos que manejan estos fondos, se ha
propuesto hacer sobre ellos una evaluación que permita determinar su situación actual y
los retos que afrontarán en el futuro.
En esta ocasión quisimos trascender los informes de auditoría realizados periódicamente, para adentrarnos en problemáticas más profundas, como el papel que deben jugar
estos instrumentos de fomento en el marco de un modelo de desarrollo rural incluyente
que, sin subestimar la importancia de los medianos y grandes productores para el desarrollo de sus sectores, busque también atender las necesidades de los pequeños productores y del campesinado.
Para la Contraloría General de la República es claro que, en el caso de los recursos del
Presupuesto Nacional, se deben respetar los criterios legales para asignarlos en función
del principio de redistribución del ingreso, con el fin de garantizar la equidad. Sin embargo, en el caso de los recursos parafiscales su distribución puede hacerse en función de
los aportes, con el propósito de garantizar el fortalecimiento de los sectores productivos
receptores de la cuota.
Las negociaciones de paz que se adelantan en La Habana, cuyo primer punto fundamental estuvo constituido por el modelo de desarrollo rural, traerán sin duda variaciones importantes a la forma como en Colombia en los últimos tiempos hemos venido haciendo
las cosas en el campo.
El presente trabajo pretende analizar el papel de los Fondos Parafiscales de Fomento del
Sector Agropecuario en el desarrollo del sector rural colombiano, y propiciar un debate
constructivo sobre su funcionamiento actual. Se buscó profundizar en el análisis, hasta el
punto en que la información disponible lo permitió.
El trabajo se nutrió no sólo de los informes de auditorías realizadas por la Contraloría
General de la República, sino también de aquella información producida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a partir de las comunicaciones enviadas por el
señor Ministro a la CGR, y de los proyectos de ley que se tramitaron en el Congreso de
la República. Por supuesto, el estudio también se enriqueció de las respuestas que los
gremios, funcionarios del Gobierno y productores dieron en la encuesta de percepción
diseñada para recabar tanto información como opiniones de estos actores. La encuesta
tenía varios fines, dentro de los cuales el más importante era sondear la opinión de los
gremios sobre unas propuestas de reforma a la legislación que actualmente rige estos
7
Contraloría General de la República
fondos, en busca de mayores niveles de eficacia y de representatividad en las estructuras
organizativas que administran estos recursos.
El capítulo uno, se dedica a examinar los principales retos y dilemas jurídicos de los
FPFSA en Colombia, a partir de una síntesis jurisprudencial y el análisis de escalas normativas. Este capítulo está compuesto por cinco grandes secciones. La primera de ellas
versa sobre las escalas normativas: finalidad constitucional de los FPFSA como criterio
rector de las decisiones públicas en la materia. La segunda, trata sobre el carácter público de los recursos administrados por los FPFSA: límites a la discrecionalidad en su
destinación e inversión. La sección tercera, se refiere a la organización interna de los
entes administradores de FPFSA: representatividad democrática y régimen de responsabilidad de los órganos de dirección. La cuarta, a la personería jurídica de los FPFSA:
hacia una propuesta que salvaguarde finalidades constitucionales. Y la quinta, a la explotación de derechos de propiedad intelectual en el marco de los FPFSA.
El capítulo dos, se adentra en el diagnóstico sobre la inversión y los aspectos administrativos y financieros de los fondos de fomento; esto es, la gestión de fuentes de financiación por parte de los administradores, la planeación y ejecución de la inversión de los
recursos parafiscales, así como el control y seguimiento que el Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural hace al manejo de estos fondos.
El capítulo tres, de manera específica, aborda la problemática de la representatividad
nacional de los productores dentro de las entidades gremiales que administran los fondos, así como los mecanismos de elección de los órganos directivos que tienen el manejo de estos recursos parafiscales. En la segunda parte de este capítulo, se presenta el
análisis del Proyecto de Ley 121 de 2012 tramitado en el Senado de la República, y cuyo
objeto era garantizar la representatividad democrática de los contribuyentes y beneficiarios de los parafiscales agropecuarios y pesqueros, a la vez que planteaba nuevos mecanismos de manejo de recursos bajo principios de transparencia. Debe advertirse que
tal iniciativa no tuvo éxito en el Senado de la República y, por tanto, terminó archivada1.
El capítulo cuatro presenta el análisis de resultados correspondientes a la encuesta de
percepción dirigida a los gremios administradores de los Fondos Parafiscales de Fomento, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), a los productores y a expertos.
En el capítulo cinco, se aborda la relación existente entre los Fondos Parafiscales de
Fomento del Sector Agropecuario y el desarrollo rural.
El capítulo seis destaca, por áreas de evaluación, las observaciones formuladas por la
CGR a los fondos parafiscales en las vigencias 2008, 2009 y 2010, las cuales aún tienen
vigor como quiera que persisten las deficiencias entonces encontradas.
8
1 Archivado según artículo 190 Ley 5 de 1992 el 21 de junio de 2013. www.senado
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
En la sección siete se han recogido las conclusiones más importantes del estudio, que
resaltan tanto los aspectos positivos de los fondos, como las observaciones señaladas por
la Contraloría General de la República a las dificultades que, en general, muestra la parafiscalidad en el sector agropecuario.
Finalmente, en el Anexo 1, se presentan las situaciones de los fondos cauchero y fríjolsoya (nacional e importado), cuya situación tiene especial relevancia para la CGR por
tratarse de dos fondos que han mostrado problemas para cumplir con los propósitos de
la parafiscalidad. En los dos casos, la gestión del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural no fue diligente y puso en riesgo los recursos para el fomento de dichas actividades.
9
Contraloría General de la República
Capítulo I
10
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Retos y dilemas jurídicos
de los Fondos Parafiscales Agropecuarios
Fernando Vargas Valencia*
La Contraloría General de la República (CGR), en el ejercicio de sus facultades legales de control
fiscal a las contribuciones que conforman los Fondos Parafiscales de Fomentodel Sector Agropecuario (FPFSA), y específicamente a través de la realización de auditorías a cada fondo y la elaboración
de estudios sectoriales, ha detectado una serie de retos y dilemas de carácter jurídico que resulta
necesario abordar desde una perspectiva propositiva.
El presente capítulo se aproxima de manera general al alcance de dichos retos o dilemas, y sugiere
algunos criterios para poder enfrentarlos y contribuir al mejor funcionamiento de los FPFSA, desde
una postura finalista de carácter constitucional; es decir, bajo el parámetro, según el cual, los propósitos que dan sentido a este tipo de herramientas jurídicas se encuentran esbozados en la Constitución Política. Para ello, como se plantea en la primera parte, se sugiere una perspectiva de escalas
normativas que terminan precisamente en la norma superior, como fuente jurídica de cierre, y cuyos
alcances pueden encontrarse en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Es por esta razón, por
la que se ofrece una estructura de síntesis jurisprudencial acompañada de aportes analíticos a la luz
de los dilemas abordados.
Se han agrupado los dilemas y retos, en cuatro bloques temáticos que refieren distintos asuntos: 1) el
alcance de la discrecionalidad en la destinación o inversión de los recursos constitutivos de los FPFSA, en tanto su carácter de recursos públicos; 2) la exigencia de representatividad democrática en la
estructura de las entidades administradoras de los FPFSA, frente a su autonomía organizativa; 3) los
dilemas existentes en cuanto a la ausencia de personalidad jurídica en los FPFSA y 4) el alcance de
la explotación de derechos de propiedad intelectual en el marco de los FPFSA.
1.1 Escalas normativas: finalidad constitucional de los FPFSA
La Constitución Política establece un sistema fiscal que, por el carácter de Estado Social de Derecho
de la República de Colombia, se basa en el principio de reciprocidad en las relaciones entre los par-
*Abogado especialista en Derechos Humanos y DIH de la Universidad Externado de Colombia. Magíster en sociología
aplicada de la Universidad Autónoma de Barcelona, España. Se ha desempeñado como consultor y asesor en reparación a víctimas, desplazamiento forzado, justicia transicional y desarrollo rural y territorial. Coautor de varios artículos
y libros sobre las anteriores temáticas.
11
Contraloría General de la República
ticulares y el Estado. Dicho sistema va encaminado al equilibrio de las cargas públicas que sostienen
la estructura jurídico-política que da lugar al orden democrático2.
Para la doctrina jurídica, la relación tributaria es una obligación jurídica compleja de doble vía, en
tanto que, mientras se exige al ciudadano la contribución del tributo al Estado, obliga a este último
llevar a cabo una inversión coherente con el fin público para el que se encuentran destinados los
tributos. En este orden de ideas, el principal objetivo de una estructura tributaria compleja, en el
Estado moderno, es la obtención de la convivencia social y de los fines esenciales del Estado, que en
el caso colombiano se encuentran expresados en el artículo 2º de la Constitución Política3.
Ello sugiere la necesidad de que el sistema tributario se vea revestido de legitimidad, lo cual sólo es
posible si los ciudadanos contribuyen al financiamiento del Estado a la luz del paradigma de justicia,
definido —a un tiempo—, como “justa distribución de los bienes comunes” y como “exigente contribución por todos para la creación de esos bienes comunes”4. Si la finalidad de la actividad del Estado es
garantizar el interés general, como premisa mayor de la vigencia del orden democrático, el sistema
fiscal o tributario tiene como pilar la necesaria redistribución de las finanzas públicas y su destinación
encaminada a la obtención efectiva de dicha finalidad. Tal propósito exige, además, la realización del
paradigma de la justicia basada en la equidad, eficiencia y progresividad en el recaudo e inversión de
los recursos públicos. Sobre ello ha indicado la Corte Constitucional:
“El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad, los cuales constituyen el marco general que guía la imposición de las cargas fiscales a través de las cuales el Estado
obtiene los recursos necesarios para su consecución y funcionamiento (…) Para la Corte tales principios
constituyen los parámetros para determinar la legitimidad del sistema tributario”5.
Respecto al principio de equidad tributaria, la Corte ha señalado:
“Comporta la proscripción de formulaciones legales que establezcan tratamientos tributarios diferenciados injustificados”6. Por su parte, sobre el principio de progresividad tributaria determina que “los
tributos han de gravar de igual manera a quienes tienen la misma capacidad de pago (equidad hori-
2 Según la Corte Constitucional, el principio de reciprocidad en los deberes constitucionales hace alusión a que “la
Constitución no agota su pretensión normativa en una profusa consagración de derechos, sino que también establece
una serie de deberes y obligaciones a las personas derivados de los principios fundamentales de solidaridad y reciprocidad social”. De esta manera, “los deberes y obligaciones constitucionales imponen unas mismas cargas a sus titulares
con miras a alcanzar fines sociales deseables o necesarios”. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-250/93.
3 A la luz del artículo citado, son fines esenciales del Estado: (1) servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; (2) facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación; (3) defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y (4) asegurar la convivencia pacífica
y la vigencia de un orden justo.
4 Reyes Mate, M. Tratado de la injusticia, 2011. p. 13.
5 Corte Constitucional, Sentencia C-397/11.
12
6 Ibíd.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
zontal) y han de gravar en mayor proporción a quienes disponen de una mayor capacidad contributiva
(equidad vertical)”7.
Finalmente, frente al principio de eficiencia, la Corte también ha considerado que “guía al legislador
para conseguir que la imposición acarree el menor costo social para el contribuyente en el cumplimiento de su deber fiscal”8.
1.2 Naturaleza constitucional de las contribuciones parafiscales agropecuarias
Los FPFSA tienen como fuente las llamadas contribuciones o exacciones parafiscales, las cuales,
junto con los impuestos y las tasas, constituyen gravámenes que conforman el sistema tributario
colombiano. Así, las contribuciones parafiscales son definidas, desde la perspectiva constitucional,
como tributos ordenados por el legislador, que gravan sólo a un sector social o grupo económico, en
este caso, el agropecuario, con la finalidad de contribuir a financiar las actividades de dicho sector y
en beneficio de sus contribuyentes. Con base en esta definición, la Corte Constitucional, a su vez, ha
señalado el alcance del principio o figura de la parafiscalidad de la siguiente manera:
“La figura de la parafiscalidad constituye un instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto —aunque en ocasiones
se registre en él— afecto a una destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión social,
en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración, según razones de conveniencia legal, de
un organismo autónomo, oficial o privado”9.
Desde esta perspectiva, las rentas parafiscales son contribuciones fiscales que se diferencian de los
impuestos, por ser excepcionales (artículo 150-12 de la Constitución Política); es decir, por el precondicionamiento de su destinación en los beneficiarios potenciales y en la determinación de los sujetos
gravados. Ello quiere decir que los principios constitucionales de justicia, equidad, reciprocidad,
progresividad y eficiencia en su recaudo, administración e inversión le son oponibles irrestrictamente. Adicionalmente, es importante resaltar que el sector al que hacen referencia los FPFSA es de
especial connotación constitucional.
En efecto, los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Nacional establecen cinco exigencias superiores:
(1) El deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios.
(2) El fin constitucional del Estado de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.
(3) Especial protección constitucional a la producción de alimentos.
(4) El deber del Estado de promover la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la
productividad.
7 Ibíd.
8 Ibíd.
9 Corte Constitucional, Sentencia C-132/09.
13
Contraloría General de la República
(5) El deber del Estado de garantizar que en materia crediticia, haya condiciones especiales para el
sector agropecuario.
Estas exigencias superiores no sólo le son aplicables a los FPFSA, por ser principios consustanciales a los gravámenes tributarios, sino que son inherentes a la finalidad constitucional de protección
especial al sector agropecuario, desde la perspectiva de equidad rural y de la especial protección
constitucional a la producción de alimentos y al campesinado. Así, el principio de parafiscalidad en
el sector agropecuario exige el cumplimiento de las finalidades superiores existentes frente al mismo
sector en las exacciones o contribuciones parafiscales, vistas a la luz de los principios tributarios de
justicia, equidad, reciprocidad, progresividad y eficiencia.
El principio de parafiscalidad así definido, obedece a una postura de finalismo constitucional, que
tiene dos efectos importantes en la evaluación y toma de decisiones públicas en la materia: (i) es
un parámetro de control y supervisión constitucional de las formas de recaudo, administración e
inversión de los recursos de los FPFSA y (ii) permite vislumbrar escalas normativas en las que las
normas o reglamentos de jerarquía infra-constitucional deben verse ajustadas a los principios y reglas
constitucionales, incluidas tanto en el texto de la Constitución como en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional.
1.3 Principios de legalidad y carácter público que gobiernan los FPFSA
Siguiendo la ruta de análisis constitucional, en la perspectiva del Estado democrático y por el carácter excepcional del tributo, corresponde al legislador crear los recursos públicos correspondientes a
contribuciones parafiscales y determinar los elementos estructurales de su régimen: forma de recaudo, responsable del mismo, responsable de su administración y finalidades específicas de su inversión
o destinación. Así lo ha planteado la Corte cuando afirma lo siguiente:
“Cuando el Congreso crea una renta de carácter parafiscal, debe señalar su régimen, lo cual implica que
regule su administración, recaudo e inversión, tanto más, que su excepcionalidad no las despoja de su
naturaleza pública, por lo que es perfectamente válido que el legislador al expedir la ley que las establece determine con todo detalle las condiciones, modalidades y peculiaridades de esa administración de
recursos públicos por parte de los particulares” 10.
Lo anterior plantea un principio de legalidad, que involucra varios elementos importantes para evaluar el desempeño de los FPFSA a la luz de sus finalidades constitucionales: (1) el régimen de recaudo, administración e inversión de los recursos parafiscales debe estar plenamente determinado por
el legislador y ser interpretado a la luz del principio, según el cual, el legislador tiene una libertad de
configuración legislativa delimitada por los fines y exigencias constitucionales inherentes a la materia
que se encuentra regulando; (2) dicho régimen debe respetar y garantizar el carácter público de la
renta de carácter parafiscal; (3) la reglamentación de la ley mediante la cual se ha creado la contri-
14
10 Corte Constitucional, Sentencia C-132/09.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
bución y se ha establecido su régimen de recaudo, administración e inversión debe respetar la escala
normativa cuyo criterio de cierre son las exigencias establecidas en la Constitución; (4) si bien para
la administración se puede habilitar a particulares, los recursos no dejan de ser de carácter público.
En este caso, el carácter público de los recursos quiere significar tres ideas normativas importantes:
(a) que la administración sólo podría pactarse con el Estado mediante un contrato especial de carácter público que implique un régimen de seguimiento y fiscalización exigente, por cuanto debe estar
ceñido a la ley correspondiente; (b) que su destinación en todo momento debe responder a razones
o finalidades de interés general, y (c) que el particular administrador debe rendir cuentas de manera
cualificada y no solamente hacer parte de los sujetos gravados sino representarlos democráticamente, lo que significa que en aquellos casos en que concurran varias entidades que agremian a dichos
sujetos, los representantes y directivos del ente administrador sean elegidos en todos los casos por
métodos democráticos que garanticen una participación gremial de carácter amplio.
Así lo determina la Constitución en su artículo 150, numeral 1211, según ha señalado la jurisprudencia de la Corte Constitucional; y así se expresa —en un segundo nivel en la escala normativa— en
normas como el Decreto Ley 111 de 1996 (por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de
1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto) y la Ley 101 de 1993
(General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero).
En la primera de las normas citadas del segundo nivel en la escala normativa, se establece que son
contribuciones parafiscales, en términos generales, “aquellos recursos públicos creados por la ley
originados en pagos obligatorios, con el fin de recuperar los costos de los servicios que se presten o
de mantener la participación de los beneficios que se proporcionen”. De esta manera, al ser recursos
públicos, su administración debe obedecer a los principios de Planificación, Anualidad, Universalidad, Unidad de Caja, Programación Integral, Especialización, Equilibrio e Inembargabilidad que
rigen el sistema fiscal colombiano (arts. 8 a 16 de la Ley 38 de 1989, modificada por la Ley 179 de
1994, normas compiladas en el Decreto Ley 111 de 1996) y cuyo alcance será definido en los acápites
siguientes, así como regirse por los principios de la contratación que se surten cuando se involucran
recursos públicos.
Por su parte, la Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero (Ley 101 de 1993) establece las
siguientes reglas, que deben leerse a la luz de los principios constitucionales aquí destacados:
a. Se entiende por contribuciones parafiscales, específicamente agropecuarias y pesqueras, las que
en casos y condiciones especiales, por razones de interés general, impone la ley a un subsector
agropecuario o pesquero determinado para beneficio del mismo.
b. La administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, debe estar a cargo, directamente, de las entidades gremiales que reúnan condiciones de representatividad nacional de una actividad agropecuaria o pesquera determinada, y que hayan celebrado un contrato
especial con el Gobierno nacional.
11 “Artículo 150C.P. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 12.
Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones
que establezca la ley”.
15
Contraloría General de la República
c. Los recursos que se generen por medio de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras,
deben ser invertidos en los subsectores agropecuario o pesquero que los suministran.
Con base en lo anterior, el legislador ha establecido la existencia de Fondos Parafiscales de Fomento
Agropecuario o Pesquero, entendidos como patrimonios especiales en las entidades administradoras, las cuales, según el artículo 32 de la ley citada, “estarán obligadas a manejarlos en cuentas separadas, de modo que no se confundan con los recursos y patrimonio propios de dichas entidades”.
De esta manera, estas leyes pertenecientes al segundo nivel de la escala normativa, y en ese orden de
ideas, interpretadas a la luz de las finalidades constitucionales, y en razón a que se fundamentan en
normas superiores de orden constitucional, son el marco de interpretación de aquellas leyes específicas que, al crear las diferentes contribuciones parafiscales y sus correspondientes FPFSA, constituyen
un tercer nivel en la escala normativa propuesta12. Ello no quiere decir que tengan menor jerarquía
jurídica a la luz de la estructura normativa actualmente vigente, ya que también son leyes expedidas
por el Congreso de la República, sino que la interpretación de las segundas debe verse armonizada
con los parámetros incluidos en las primeras. Dicho de otra manera, el recaudo, administración e
inversión de las rentas o contribuciones parafiscales en los FPFSA, deben regirse por los principios
constitucionales de carácter tributario y de desarrollo agropecuario existentes en Colombia.
1.3.1Carácter público de los recursos administrados por los FPFSA
La Corte Constitucional ha señalado que las contribuciones parafiscales son:
(1) Gravámenes obligatorios.
(2) Que no afectan a todos los ciudadanos sino únicamente a un grupo económico determinado.
(3) Tienen una destinación específica por ser utilizados para el beneficio del sector económico que
soporta el gravamen.
(4) Son administrados por órganos que integran el mismo renglón económico13.
Su principal particularidad es, según esto, que “son extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser invertidos en el propio sector con exclusión del resto de la sociedad”14. De lo anteriormente señalado, se desprenden tres elementos estructurales del recurso15:
12 Según información del Ministerio Agricultura y Desarrollo Rural, actualmente existen quince FPFSA: (1) Fondo de
Fomento Arrocero - Ley 101 de 1963, modificada por la Ley 67 de 1983; (2) Fondo de Fomento Cerealista - Ley 51 de
1966,modificada por la Ley 67 de 1983;(3) Fondo de Fomento de Leguminosas de Grano distintos a fríjol soya - Ley
51 de 1966,modificado por la Ley 67 de 1983; (4) Fondo de Fomento Algodonero - Ley 219 de 1995; (5) Fondo de Fomento Panelero -Ley 40 de 1990; (6) Fondo de Fomento Cacaotero - Ley 31 de 1965,modificada por la Ley 67 de 1983;
(7) Fondo de Fomento Tabacalero - Ley 534 de 1999; (8) Fondo de Fomento Palmero - Ley 138 de 1994; (9) Fondo de
Fomento Hortofrutícola - Ley 118 de 1994; (10) Fondo Nacional de Fomento Cauchero - Ley 686 de 2001; (11) Fondo
de Fomento del Fríjol Soya - Ley 114 de 1994; (12) Fondo de Importaciones de Cereales y de Fríjol Soya - Ley 223 de
1995; (13) Fondo Nacional del Ganado - Ley 89 de 1993; (14) Fondo Nacional Avícola -Ley 117 de 1994; (15) Fondo
Nacional de la Porcicultura - Ley 272 de 1996.
13 Corte Constitucional, Sentencia C-307/09.
14 Corte Constitucional, Sentencia C-449/92.
16
15 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-490/93.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
a) Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen dentro de
los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso; por tanto, el Estado tiene el poder
coercitivo para garantizar su cumplimiento.
b)Singularidad: en oposición al impuesto, el recurso parafiscal tiene la característica de afectar un
determinado y único grupo social o económico.
c) Destinación Sectorial: los recursos extraídos del sector o sectores económicos o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores.
En este orden de ideas, la Corte Constitucional sostiene:
“La figura de la parafiscalidad constituye un instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto -aunque en ocasiones
se registre en él- afecto a una destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión social,
en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración, según razones de conveniencia legal, de
un organismo autónomo, oficial o privado”16.
Desde esta perspectiva, la Corte Constitucional ha señalado que si bien no es estrictamente un ingreso de la Nación, no por ello deja de ser producto de la soberanía fiscal. Se trata, entonces, de
contribuciones fiscales excepcionales de carácter público, cuyas características, a su vez, implican
connotaciones especiales para su administración e inversión17. Es preciso concluir que la administración de las contribuciones fiscales, conforme la definición estructural aquí compartida, debe surtirse
en consonancia con:
(i) La fuente de las mismas, a saber, actividades de interés colectivo.
(ii) Su destinación específica en beneficio del sector social o económico para el que fueron creadas.
(iii) Su connotación de prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su recaudo resulta
coactivo en razón del beneficio que para los contribuyentes representa.
(iv) La necesaria proporcionalidad entre la obligación de los contribuyentes y el beneficio efectivamente obtenido por ellos.
(v) El carácter progresivo de la contribución, por cuanto existen subsectores beneficiados.
1.4 Finalidad pública de la administración e inversión de los recursos
De lo hasta aquí señalado, se desprende que las finalidades de la consecución de rentas parafiscales
son esencialmente de carácter público, lo cual se confirma con el principio de legalidad antes descrito, según el cual, es precisamente el legislador quien delimita la destinación específica de los recursos
que hacen parte de los FPFSA.
El carácter público de los recursos de los FPFSA, y de las destinaciones para las cuales se constituyen
o crean rentas parafiscales, genera deberes abstractos a quienes están llamados a recaudarlos, admi16 Corte Constitucional, Sentencia C-308/94.
17 Corte Constitucional, Sentencia C-307/09.
17
Contraloría General de la República
nistrarlos e invertirlos, independientemente de que se trate de particulares o de entes oficiales. Estos
principios hacen referencia a la moralidad y transparencia, a la necesidad de rendir cuentas y de que
exista una vigilancia y fiscalización pública, a la preservación de los fines superiores que dan lugar
a las contribuciones parafiscales y a la salvaguarda del interés público y colectivo. A su vez, estos
principios tienen que ver con una exigencia de planeación, que debe verse reflejada en los contratos
especiales a través de los cuales el Estado autoriza a un particular para que administre este tipo de
recursos y de fondos.
La debida planeación permite identificar en la administración de los recursos parafiscales los planes
de corto, mediano y largo plazo, especialmente operativos y de carácter financiero, susceptibles de
ser evaluados periódicamente mediante los siguientes criterios: 1) la Anualidad, en tanto que, para
efectos contables, resulta propicio que los períodos a los cuales hacen referencia los planes, tengan
en cuenta los años fiscales; 2) la Universalidad, entendida como la obligación de que los estimativos
de ingresos del respectivo fondo parafiscal, incluyan el total de los recursos de capital y rendimientos,
sin deducciones; 3) la Unidad de Caja, porque con el recaudo de las rentas y recursos se debe atender
el pago oportuno de las obligaciones adquiridas, en cumplimiento de la correspondiente destinación
o finalidad establecida legalmente para el Fondo; 4) un deber de Programación Integral, por cuanto
todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento, que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución
y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes; 5) la Especialización,
debido a que la destinación de los recursos debe referirse a las finalidades específicas para las cuales
se constituyó el respectivo Fondo, debiéndose ejecutar estrictamente conforme a dichos fines; y finalmente 6) el Equilibrio entre recursos y gastos.
En este punto, es importante destacar que los ingresos de los FPFSA a la luz de la Ley 101 de 1993 son:
(1) El producto de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras establecidas en la ley.
(2) Los rendimientos por el manejo de sus recursos, incluidos los financieros.
(3) Los derivados de las operaciones que se realicen con recursos de los respectivos fondos.
(4) El producto de la venta o liquidación de sus activos e inversiones.
(5) Los recursos de crédito.
(6) Las donaciones o los aportes que reciban.
De manera que los principios no son solamente aplicables a las contribuciones parafiscales, sino a los
demás recursos que constituyan el Fondo.
Lo anterior se explica por cuanto la Ley 101 de 1993 determina lo siguiente:
“Las entidades administradoras elaborarán presupuestos anuales de ingresos y gastos, los cuales deberán ser aprobados por sus órganos directivos previstos en las normas legales y contractuales, con el voto
favorable del Ministro correspondiente o su delegado, según la ley” al tiempo que ordena que “el Gobierno vigilará que las personas obligadas a pagar o recaudar contribuciones parafiscales agropecuarias
y pesqueras cumplan con su respectiva obligación” (art. 33, Ley 101 de 1993).
18
Para lo cual es válido definir legalmente las respectivas sanciones.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Ahora bien, adicional a los principios aquí señalados, existen otros de carácter específico que se
desprenden de dos fuentes normativas complementarias y específicas y que rigen la preparación,
aprobación, ejecución, control, liquidación y actualización de los presupuestos generales de ingresos
y gastos de los FPFSA: las leyes que crean las contribuciones parafiscales y los contratos especiales
celebrados para su administración (artículo 33 de la ley 101 de 1993).
Es oportuno recordar que, según la Corte Constitucional, existen dos formas de administración de los
recursos parafiscales: “(1) los que se administran por particulares en virtud de contratos que celebra
la Nación y (2) los que se administran por los órganos que forman parte del presupuesto nacional”18.
De esta manera, los contratos que el Estado ha suscrito con los particulares administradores de los
FPFSA, son un cuarto nivel en la escala normativa. Lo anterior por cuanto, según el Consejo de
Estado y de conformidad con el Estatuto Orgánico del Presupuesto y la Ley 101 de 1993, el manejo,
administración, recaudo y ejecución de los recursos de los FPFSA se debe hacer exclusivamente en
la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella; asimismo se
ceñirán a lo estipulado en los contratos especiales de administración que, con base en tales leyes,
celebren las entidades gremiales con el Gobierno nacional19.
Estos contratos, por lo demás, deben ser el reflejo de la ley que previamente crea la contribución
parafiscal y se encuentran enmarcados por lo que allí quede consignado, visto a su vez, a la luz de los
niveles superiores en la escala normativa. No son, entonces, contratos regidos por el derecho privado,
sino regidos por el derecho público. Así lo ha interpretado la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado, citando a su vez a la Corte Constitucional, cuando señala lo siguiente:
“Los contratos especiales de administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias, se encuentran sometidos a las reglas del derecho público, no solamente por tratarse del manejo de recursos que tienen esa naturaleza por parte de los particulares, sino porque como lo ha señalado la Corte
Constitucional, «en esta clase de contratos interviene el órgano legislativo en su proceso de celebración,
mediante la expedición de leyes que en forma previa autorizan al ejecutivo para acordar y perfeccionar
los contratos» (Sentencia C – 651 de 2001). Además, el artículo 30 de la ley 101 de 1993, establece que
respecto de tales contratos procede la declaratoria de caducidad, previsión que es propia de los contratos estatales regulados por la ley 80 de 1993”20.
Conforme lo anteriormente esbozado, la finalidad pública de la destinación especial de los recursos o
rentas parafiscales, es, a su vez, una exigencia que debe cumplir su inversión y, en general, la actividad
de los FPFSA. Esto, al mismo tiempo, impacta el alcance de la especificidad de las rentas parafiscales, en relación con la participación de sus beneficiarios en la inversión de tales rentas.
18 Corte Constitucional, Sentencia C-132/09.
19 Consejo de Estado, Concepto del 8 de julio de 2010 (N.U. 11001-03-06-000-2010-00047-00; Rad. 2.000).
20 Ibid.
19
Contraloría General de la República
1.5 Destinación de los recursos parafiscales
La Ley 225 de 1995 determina que:
“Los dineros recaudados en virtud de la parafiscalidad, se deberán destinar, exclusivamente, al objeto
para el cual se constituye, lo mismo que los rendimientos que estos generen y el excedente financiero
que resulte, al cierre del ejercicio contable, en la parte correspondiente a estos ingresos”.
Al respecto, sostiene la Corte Constitucional que “si una de las características de la parafiscalidad, es
que quienes aporten los recursos se beneficien exclusivamente de ellos, forzosamente han de tener
participación en lo que tenga que ver con el manejo e inversión de tales recursos”21.
Lo anterior, por cuanto:
“Una condición esencial de la parafiscalidad, según la Constitución, la ley y la jurisprudencia, es la destinación exclusiva de los recursos al beneficio del sector, gremio o grupo que los tributa. Esa destinación
es posible en la medida en que los sujetos pasivos conforman un grupo homogéneo, identificable tanto
para la imposición del tributo, como para beneficiarse con la inversión de sus propios recursos”22.
Por su parte, la Ley 101 de 1993 establece que los recursos de los FPFSA deben ser invertidos específicamente en los subsectores agropecuarios o pesqueros que los suministran, con sujeción a seis
programas específicos:
(1) Investigación y transferencia de tecnología, asesoría y asistencia técnicas.
(2) Adecuación de la producción y control sanitario.
(3) Organización y desarrollo de la comercialización.
(4) Fomento de las exportaciones y promoción del consumo.
(5) Apoyo a la regulación de la oferta y la demanda para proteger a los productores contra oscilaciones anormales de los precios y procurarles un ingreso remunerativo.
(6) Programas económicos, sociales y de infraestructura para beneficio del subsector respectivo.
Lo anterior quiere decir que si las actividades productivas del sector agropecuario se caracterizan
por estar concentradas o distribuidas en regiones determinadas, o que si dentro de la caracterización
del grupo socioeconómico gravado, uno de los factores centrales es la regionalización de sus actividades, entonces la inversión de los recursos, igualmente, debe obedecer a criterios de regionalización
y focalización territorial. Es decir, debe darse coherencia con su caracterización geográfica y con las
necesidades de los correspondientes productores, así como de quienes tienen vínculos sociales, económicos y jurídicos específicos con éstos.
De esta forma, toda destinación excepcional de los recursos públicos inherentes a los FPFSA, o en
todo caso, ajena a las finalidades y alcance de la destinación anteriormente señalada, requiere de autorización oficial, pues toda inversión en actividades no relacionadas con los objetivos previstos ori21 Corte Constitucional, Sentencia C-678/98.
20
22 Corte Constitucional, Sentencia C-152 de 1997.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
ginariamente en la ley, resulta inválida a la luz del principio de legalidad de los recursos parafiscales.
Y así lo ha ordenado la Corte Constitucional, cuando advierte: “la destinación de recursos públicos a
objetivos no previstos por la ley es contraria a derecho y no puede cumplirse por ningún organismo o
persona que administre recursos públicos, y mucho menos por personas privadas que los administren
como colaboradores del Estado”23.
Con ello se busca salvaguardar los principios constitucionales que no admiten ningún tipo de flexibilidad “para condescender con el manejo a discreción de los recursos públicos, bien sea por las
autoridades oficiales o por los particulares”24.
Con base en estos principios reflejados a la luz de las escalas normativas aquí sugeridas, se pueden
evaluar algunos de los actuales dilemas que, en relación con el gasto en FPFSA, ha detectado la Contraloría General de la República en su labor de fiscalización.
Así, por ejemplo, la retribución que recibe la entidad asignada para administrar los FPFSA, aunque
son ingresos para sí misma que puede destinarlos a lo que bien tenga25, deberían dirigirse al menos a
cubrir los gastos de personal del gremio que realiza labores de administración del fondo. Sin embargo, la CGR ha evidenciado que, por el contrario, algunas entidades administradoras están pagando la
totalidad de dichos gastos con recursos del fondo, es decir, que están sufragando gastos privados con
recursos públicos26. A la luz de los principios aquí mencionados, este tipo de remuneraciones como
contrapartida por la administración del fondo exigen una mínima capacidad instalada de la entidad
gremial, y los gastos que de allí se deriven, deben planificarse y atenderse con recursos del gremio. De
esta manera los demás recursos del FPFSA se ven salvaguardados de cualquier afectación en cuanto
a este tipo de gastos27.
Asimismo, la estimación de los costos administrativos del fondo —diferentes a los mínimos que debiera garantizar la entidad gremial— obliga a regirse por el estricto cumplimiento de la destinación
23 Corte Constitucional, Sentencia C-308/94.
24 Ibíd.
25 Se otorga en tanto pone al servicio del fondo su estructura institucional, conocimiento sobre las necesidades del
subsector, desarrollo tecnológico y capacidad de convocatoria.
26 La CGR afirma que: “Se observa la existencia de cargos administrativos en el Fondo de Fomento Hortifrutícola
cuyas funciones son ejecutadas en forma compartida para el Fondo y para la Asociación, razón por la cual la CGR
procedió a levantar acta suscrita por el coordinador administrativo y financiero mediante la cual de común acuerdo
y solicitando un pronunciamiento objetivo se establecieron los porcentajes de dedicación al Fondo y a la Asociación,
obteniéndose valores cuya sumatoria asciende a la suma de $160.072.048; esta situación contraviene el principio de
causalidad y lo establecido en los contratos de trabajo de los empleados a quienes se les obliga a prestar sus servicios
“… en forma exclusiva, en el desempeño de las funciones…”, y un uso indebido de los recursos parafiscales, en detrimento de actuaciones y proyectos que beneficien al gremio hortifrutícola, a causa de debilidades en el control que debe
ser ejercido por el MADR y de la Junta Directiva al aprobar dichos gastos”. Un pronunciamiento similar, como parte
de la misma actuación especial, emitió la Contraloría para el caso del Fondo Nacional de Fomento Cacaotero. Ver :
“Actuación especial sobre los resultados de la auditoría privada a los fondos Nacional del Ganado, Nacional del Cacao
y Nacional de Fomento Hortifrutícola (vigencia 2012)”
27 En este sentido se ha expresado la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en Concepto 748 del 29
de noviembre de 1995.
21
Contraloría General de la República
pública y específica de los ingresos de los FPFSA, en un orden de transparencia y racionalidad dirigido a evitar que estos gastos sean asumidos con cargo a recursos cuya finalidad difiera de la prevista
según el tipo de ingreso28. De esta manera, la imputación de gastos administrativos a recursos del
Fondo, no pueden ir más allá de lo señalado en la ley. Es a la luz de esta regla que debe interpretarse
el artículo 9° del Decreto 2025 de 199629.
1.6 Régimen disciplinario de los órganos directivos de los FPFSA y de los administradores
En tanto se trata de recursos públicos, a la luz de la Constitución y de la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, si bien en los máximos órganos directivos de los FPFSA y en la estructura directiva
de sus entes administrativos existen personas particulares, al recaudar, administrar y manejar este
tipo de recursos, estas personas asumen funciones públicas; consecuentemente, asumen relaciones
especiales de sujeción, como sucede con los funcionarios del Estado.
Lo anterior quiere decir, como lo ha afirmado la Corte Constitucional, que con el hecho de asignar a
los particulares el ejercicio de funciones públicas no se está modificando su estatus de particulares, ni
se convierten por ello en servidores públicos en sentido estricto: “El ejercicio de funciones públicas
por parte de particulares conlleva un lógico incremento en el nivel de responsabilidades del sujeto a
cargo de la prestación, que deriva en una intensificación de los compromisos adquiridos para con el
Estado”30. De esta manera, por la relevancia pública de las obligaciones contraídas por el particular
en el encargo a él encomendado, su responsabilidad se extiende más allá de los límites impuestos a
los demás particulares. La consecuencia lógica de esta situación es que estos particulares que asumen
funciones públicas, son responsables no sólo por acción, sino también por “omisión o extralimitación
en el ejercicio de sus funciones”31.
28 Ibíd.
29 Decreto 2025 de 1996. Artículo 9º. Los gastos administrativos que podrán ser sufragados con los recursos de los
Fondos Parafiscales cuyos órganos máximos de dirección estén presididos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, son los generados por:
-El recaudo, control y sistematización de las cuotas parafiscales. -La formulación, coordinación, administración, ejecución, evaluación, información, difusión y control de los planes; proyectos y programas de inversión. -Las actividades
y acciones que garanticen el cabal cumplimiento de las funciones encomendadas por la ley a los órganos máximos de
dirección de cada fondo Parafiscal.
-La auditoría interna, y El cobro judicial y extrajudicial de las contribuciones parafiscales.
Parágrafo 1º. Los organismos máximos de ,dirección de los Fondos Parafiscales de que trata el presente artículo, podrán
aprobar, al momento de considerar los presupuestos anuales de ingresos y gastos, con el voto favorable del Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, gastos administrativos distintos a los señalados en el presente artículo, siempre y
cuando éstos tengan relación directa con la formulación, coordinación, administración, ejecución, evaluación y control
de los respectivos planes, proyectos y programas de inversión.
Parágrafo 2º. La contraprestación consagrada en la respectiva ley de creación de cada Fondo Parafiscal y en el correspondiente contrato de administración suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural y el ente administrador, hace parte del patrimonio de este último y, como tal, será de su libre disposición y no estará sujeta a los controles
de que trata el presente Decreto ni al control fiscal ejercido por la Contraloría General de la República.
30 Corte Constitucional, Sentencia C-181/02.
22
31 Ibíd.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Igualmente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que resulta acorde con los principios generales consignados en la Constitución, someter al régimen disciplinario de los servidores
públicos a los particulares en ejercicio de funciones públicas, toda vez que: “La falta de vinculación
del particular con el Estado, que se traduce en falta de subordinación jurídica, se ve superada por la
naturaleza del encargo asignado, de modo que las previsiones contenidas en la ley disciplinaria le son
aplicables a aquél, en lo que le resulte pertinente”32. Ahora bien, la jurisprudencia ha establecido,
igualmente, que las personas administradoras de los recursos a que se refiere el artículo 338 de la
Constitución (recursos fiscales y parafiscales del Estado), están también sujetas al régimen disciplinario, como quiera que “la administración de recursos fiscales y parafiscales es, por definición, una
función pública”33.
En este sentido, dado que los recursos parafiscales destinados al sector agropecuario son administrados por entidades particulares con ánimo de lucro, a través de contratos especiales suscritos con el
Gobierno, esta administración puede entenderse como un servicio público susceptible de control estatal, de manera que la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación
ejercen la inspección respectiva sobre el manejo de dichos recursos.
En este orden de ideas, según la Corte Constitucional, las actividades de administración y disposición de recursos parafiscales, “por la naturaleza que las caracteriza y la responsabilidad que las
acompaña, están sometidas a un régimen especial de control”, precisamente para “preservar tanto la
permanencia del principio de legalidad como la primacía del interés general”34.
Lo anterior tiene fundamento, adicionalmente, en el carácter público y especial del contrato de administración, en el que las obligaciones pactadas tienen como finalidad última, la de salvaguardar
y satisfacer el interés general y, por lo tanto, se encuentran supeditadas a la obtención de los fines
estatales, toda vez que el contrato estatal “no es un fin en sí mismo sino un medio para la consecución
de los altos objetivos del Estado”35. En esta materia, ha dicho la Corte Constitucional:
“El fin de la contratación pública en el Estado Social de Derecho está directamente asociado al cumplimiento del interés general, puesto que el contrato público es uno de aquellos instrumentos jurídicos de
los que se vale el Estado para cumplir sus finalidades, hacer efectivos los deberes públicos y prestar los
servicios a su cargo, con la colaboración de los particulares a quienes corresponde ejecutar, a nombre de
la administración, las tareas acordadas. El interés general determina las actuaciones de la Administración,
de los servidores que la representan y de los contratistas, estos últimos vinculados al cumplimiento de las
obligaciones generales de todo contrato y por ende supeditados al cumplimiento de los fines del Estado”36.
Igualmente, los entes administradores de los FPFSA son sujetos de control fiscal, por cuanto el carácter público de los recursos objeto de administración, obliga al Estado a prevenir la configuración
32 Ibíd.
33 Ibíd.
34 Ibíd.
35 Corte Constitucional, Sentencia C-713/09.
36 Ibíd.
37 Cfr. Consejo de Estado, Sentencia de Apelación del 9 de junio de 2011; Rad. 25000-23-27-000-2002-00812-01.
23
Contraloría General de la República
de daños fiscales en la actividad de los FPFSA37. No puede olvidarse que el artículo 267 de la Constitución Política determinó como función pública a cargo de la Contraloría General de la República,
el control fiscal de la gestión, de la administración y de los particulares que manejen fondos o bienes
de la Nación.
Asimismo, la Ley 42 de 1993 establece que son objeto de control fiscal financiero “las entidades que
administren o manejen contribuciones parafiscales”, mientras que el Decreto 267 de 2000 determina
que son sujetos de dicho control los particulares que administren bienes o recursos de la Nación.
La Corte Constitucional reitera lo anterior, al advertir:
“En la medida en que las actividades públicas administrativas que mediante el contrato se transfieren
a la entidad gremial, tienen el carácter de funciones administrativas que entrañan una gestión fiscal, y
están al servicio de los intereses generales referidos al respectivo sector”38:
“Si bien los recursos parafiscales pueden ser administrados por particulares en virtud de contratos especiales que celebre el Gobierno nacional, no por ello se despojan de su naturaleza de recursos públicos
y, por lo tanto, se encuentran sujetos a todo el rigor de los controles por parte de las autoridades del
Estado en los términos establecidos por la Constitución y la ley que las crea”39.
En conclusión, la ley puede someter a responsabilidad disciplinaria y control fiscal, por el manejo de
recursos del Estado, a los particulares encargados de dicha función, pues la administración de los recursos públicos es, por sí misma, una función pública. De hecho, el particular que administra Fondos
Parafiscales de Fomento puede ser eventualmente sujeto activo de delitos contra la administración
pública40; es decir, para efectos penales, puede ser considerado servidor público ya que a la luz del artículo 20 del Código Penal (Ley 599 de 2000) se consideran servidores públicos “los particulares que
ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria (…) y las personas que administren los
recursos de que trata el artículo 338 de la Constitución Política”.
1.7 Representatividad democrática y régimen de responsabilidad
De los principios destacados hasta este momento, y de su desarrollo en las diferentes escalas normativas, se desprende una exigencia adicional: la representatividad de las entidades administradoras de
los FPFSA, en relación con los sujetos contribuyentes y beneficiarios de las contribuciones parafiscales. Como se observó, la Ley 101 de 1993 establece que la administración “se debe realizar directamente por las entidades gremiales que reúnan condiciones de representatividad nacional de una
38 Corte Constitucional, Sentencia C-543/01.
39 Corte Constitucional, Sentencia C-651/01.
24
40 Peculado, concusión, cohecho, celebración indebida de contratos, tráfico de influencias, enriquecimiento ilícito,
prevaricato, abusos de autoridad, utilización indebida de información
y de influencias derivadas del ejercicio de función pública (arts. 397 y ss. de la ley 599 de 2000). Se trata de delitos de
“sujeto activo calificado”, es decir, que sólo pueden cometerse por personas revestidas de una condición específica, en
este caso, la de servidor público.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
actividad agropecuaria o pesquera determinada”. Ello vuelca el análisis hacia el sujeto contribuyente:
el grupo socioeconómico o gremio. La Corte Constitucional, en este punto, ha señalado lo siguiente:
“El concepto de grupo socioeconómico, que supera la noción de sector, debe entenderse en un sentido
amplio, toda vez que el beneficio que reporta la contribución no sólo es susceptible de cobijar a quienes
directa o exclusivamente la han pagado, sino también a aquellos que por razón de los vínculos jurídicos,
económicos o sociales que los ligan para con el respectivo grupo pueden válidamente hacer uso y aprovechar los bienes y servicios suministrados por las entidades responsables de la administración y ejecución
de tales contribuciones”41.
De lo anterior se desprenden dos reglas: (1) las entidades administradoras deben ser representativas del grupo socioeconómico o gremio correspondiente y (2) la noción de grupo socioeconómico
es amplia, toda vez que involucra también a personas o grupos que se encuentran estrechamente
relacionados con quienes hacen las contribuciones. Ello significa que la carga de representatividad
obedece a la necesaria caracterización del grupo socioeconómico como una colectividad, de manera
que es precisamente el interés colectivo el que debe ser salvaguardado en las decisiones vinculadas al
recaudo, administración e inversión de los recursos de los FPFSA.
Para lograr esta salvaguarda, es preciso que los órganos que componen la estructura organizativa de
las entidades administradoras cuenten con mecanismos democráticos de elección y nombramiento,
al tiempo que permitan el ejercicio de un control ciudadano efectivo y real de sus actividades en
relación con los FPFSA. Esta exigencia puede abordarse desde varias tesis constitucionales, que a
continuación se exponen para contrastarlas con la posición de cierre que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha sentado en la materia.
1.7.1Tesis basada en la naturaleza de los recursos
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, al citar al tratadista Maurice Duverger,
puntualiza que la parafiscalidad “está constituida por una serie de impuestos corporativos, percibidos
en provecho de instituciones públicas o privadas que tienen el carácter de colectividades”42. Por su
parte, la Corte Constitucional señala lo siguiente:
“Uno de los más viejos y clásicos principios del constitucionalismo es aquel que no debe haber impuesto
sin representación, que se concreta en la norma según la cual solo los órganos plurales de representación
popular pueden establecer impuestos (CP artículo 338), por lo cual resulta perfectamente congruente
que se exijan mecanismos de representación democrática en la elección de los directivos de las entidades
encargadas de manejar recursos parafiscales”43.
Desde la perspectiva de Duverger, la contribución parafiscal es una institución intermedia entre las
tasas y los impuestos. Y la Corte Constitucional precisamente ha señalado que:
41 Corte Constitucional, Sentencia C-307/09.
42 Duverger citado en: Consejo de Estado, Concepto No. 923 de 1996.
43 Corte Constitucional, Sentencia C-191/96.
25
Contraloría General de la República
“A diferencia de las tasas, las contribuciones parafiscales son obligatorias y no confieren al ciudadano
el derecho a exigir del Estado la prestación de un servicio o la transferencia de un bien”, mientras que
“se diferencian de los impuestos en la medida en que carecen de la generalidad propia de este tipo de
gravámenes, tanto en materia de sujeto pasivo del tributo, cuanto que tienen una especial afectación y
no se destinan a las arcas generales del tesoro público”44.
Las contribuciones parafiscales, entonces, como los impuestos, hacen parte de la soberanía fiscal, por
cuanto son obligatorias, al tiempo que se cobran a un gremio o colectividad específica. Ello exige que
los órganos que las administren sean representativos y plurales, a la manera que el órgano que las
crea es la instancia democrática y deliberativa del Estado.
Es evidente que no puede exigirse que sea este órgano el que administre los fondos, porque su representatividad es absoluta (en el sentido de que incluye a la comunidad política como un todo), frente
a una representatividad relativa que es inherente a una parcialidad de la comunidad política, es decir, circunscrita solamente al universo de los contribuyentes, en este caso al grupo socioeconómico
o gremio gravado. En fin, es de la naturaleza de los recursos, de donde se desprende la obligatoria
representatividad democrática de los entes que los administran.
Como se verá más adelante, ello se traducirá en la existencia de mecanismos democráticos de elección y de
instancias de control ciudadano, desde la perspectiva de que dicha representatividad cubra a todos los sujetos que ejercen la actividad económica correspondiente o, cuanto menos, se vea enmarcada en estrategias
de elección o de consenso que garanticen una delegación participativa, en especial en aquellos casos en que
existan múltiples instituciones representativas de distintos sectores pertenecientes al mismo gremio.
De esta manera, se evita la exclusión de aquellos que la ejercen en lugares donde no estén concentradas o en regiones donde no sean exclusivas. En el caso de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, esta exigencia se traduce (Ley 101 de 1993) en que su administración se deba
realizar por entidades gremiales con condiciones de representatividad nacional de la actividad agropecuaria y pesquera correspondiente.
1.7.2Tesis finalista
Adicionalmente, la Corte Constitucional ha considerado que debido el carácter público y coactivo de
los recursos parafiscales que manejan las entidades, asociaciones o agremiaciones “es legítimo que
la ley ordene la elección democrática de sus representantes”45. Ello implica que la carga de representatividad en relación con el universo de sujetos contribuyentes, también obedezca a la garantía de la
correcta destinación de las inversiones.
Desde la perspectiva de esta tesis, la finalidad de las contribuciones parafiscales es el cubrimiento de
las necesidades e intereses de la colectividad contribuyente, de manera que la destinación específica
de estos recursos, obliga a que las entidades asociativas tengan una estructura democrática. Esta
tesis, de corte finalista, a su vez exige una estructura democrática en tanto la participación, en su
44 Corte Constitucional, Sentencia C-040/93.
26
45 Corte Constitucional, Sentencia C-191/06.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
administración e inversión, de todos los contribuyentes de los recursos parafiscales. Y se fundamenta
en el derecho constitucional que tiene todo ciudadano de participar en las decisiones que lo afectan.
En palabras de la Corte Constitucional: “Si es de la esencia de la parafiscalidad que quienes aporten
los recursos se beneficien exclusivamente de ellos, forzosamente deben tener participación decisoria
en lo relativo al manejo y a la inversión de tales recursos”46.
En el mismo sentido se expresa la Corte, cuando señala que la exigencia de elección democrática de los representantes de las agremiaciones en los entes administradores de FPFSA, no puede interpretarse como
una injerencia de las autoridades en su autonomía o como desconocimiento del derecho de asociación,
sino que debe entenderse como “una expresión del carácter democrático que, por mandato de la propia
Constitución, deben tener ciertas entidades, por la funciones particulares que ejercen en la sociedad”47.
El carácter democrático que se precisa en esta materia, se traduce, desde la postura finalista, en el
cumplimiento de un conjunto de exigencias en la estructura de los entes administradores de los FPFSA:
(1) Inclusión de una cláusula en el contrato especial entre el Estado y la entidad asociativa, que
condicione la administración de los recursos a la existencia de una real estructura democrática en
dicha entidad.
(2) Existencia de instrumentos efectivos de elección democrática de los órganos de dirección de la
entidad administradora.
(3) Garantías de participación de todos los sujetos gravados con la contribución parafiscal.
(4) Existencia de mecanismos que impidan que pierdan vigencia los instrumentos inicialmente
concebidos para garantizar la estructura democrática y se conviertan, con el paso del tiempo, en
una simple formalidad48.
Es importante advertir que si la ley que crea la correspondiente contribución parafiscal omite plantear esta exigencia en su articulado, entonces debe reflejarla por conducto de las escalas normativas
del contrato especial. Ello, en razón a que la Ley 101 de 1993 y la Constitución (junto con la jurisprudencia en la materia) lo exigen, precisamente por la finalidad de las contribuciones parafiscales:
beneficiar a todos los miembros del sector socioeconómico gravado, a la totalidad de sujetos que
ejercen la actividad agropecuaria o pesquera correspondiente y a quienes tengan estrechos vínculos
de carácter jurídico, social o económico con éstos.
Así lo hizo saber la Corte Constitucional, en sentencia C-648 de 1998, cuando condicionó la exequibilidad del artículo 7 de la Ley 89 de 1993 (que establece la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero
y crea el Fondo Nacional del Ganado), a través de la cual se autoriza al Gobierno a contratar con
Fedegán la administración y recaudo de las cuotas de fomento ganadero y lechero, siempre y cuando
se garantice la estructura democrática de la entidad49.
46 Corte Constitucional, Sentencia C-152/97.
47 Ibíd.
48 Corte Constitucional, Sentencia C-678 de 1998.
49 El Proyecto de Ley 121 de 2012 fue archivado.
27
Contraloría General de la República
Es de tal importancia garantizar una estructura democrática de las entidades administradoras de las
rentas parafiscales, que la consecuencia de que no existan los elementos anteriormente señalados o
que éstos hayan perdido su vigencia, deviene en la remoción, por parte del Estado, de la entidad asociativa en su función administradora de los recursos del correspondiente FPFSA. En dicho evento, se
declarará la caducidad del respectivo contrato público y especial de administración.
Así lo ha observado la Corte Constitucional, cuando también expresa que “si esa estructura democrática resultare inexistente, el contrato aludido carecería entonces de soporte constitucional, por cuanto
habría, en tal caso, un objeto ilícito”50. Aspecto reiterado por este tribunal, cuando indica que, sin este
componente, corresponde al Gobierno la liquidación del contrato respectivo con la entidad administradora de los recursos: “Cuando la institución inicialmente determinada no cumple los requisitos de
representatividad y escogencia democrática de los correspondientes órganos de dirección, o esas características han perdido su vigencia, corresponderá al Gobierno la designación de la misma”51.
1.7.3 Participación del Estado como garantía de universalidad
La Corte Constitucional ha señalado:
“En tratándose de las contribuciones parafiscales administradas por particulares (como lo prevé expresamente el inciso primero del artículo 29 del estatuto orgánico del presupuesto), es posible que en el
manejo, administración y ejecución de sus recursos, participen no sólo representantes del determinado
y único grupo social y económico que las tributa, sino del Estado”52.
Según los parámetros de la Corte, la participación del Estado en los órganos de dirección de los FPFSA contribuye a garantizar que la administración e inversión de las contribuciones parafiscales, se
rijan por criterios de universalidad y cobertura en relación con los beneficios que dichas actividades
deben reflejar para el sector socioeconómico.
Lo anterior, por cuanto es deber de los entes estatales velar por el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y, en especial, por el cumplimiento de los paradigmas de equidad y transparencia
en el manejo de los recursos, a través de la salvaguarda de la primacía del interés general, no sólo del
gremio, sino de la totalidad de la comunidad política. En palabras del alto tribunal, la participación
del Estado en el recaudo, administración y ejecución de los recursos parafiscales, “garantiza el justo
equilibrio entre los intereses gremiales o de grupo o sector económico, y los generales”53.
Esto, al mismo tiempo, se garantiza con la existencia de mecanismos que permitan, en caso de conflicto entre intereses particulares y generales, la primacía de los segundos, con la condición de que la
representación del sector público llegue “a eliminar, en la práctica, la de quienes aportan los recursos
y tienen el derecho a disfrutar exclusivamente de los beneficios generados por los mismos”54.
50 Ibíd.
51 Corte Constitucional, SentenciasC-543/01 y C-132/09.
52 Corte Constitucional, Sentencia C-152/97.
53 Ibíd.
28
54 Ibíd.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Desde esta perspectiva, la participación de entes estatales en la administración debe estar encaminada,
adicionalmente, a que se cumplan los preceptos superiores, y en especial a que se cumpla el criterio de
universalidad aquí destacado, es decir, el “referente a la representatividad nacional del sector afectado
con la contribución parafiscal y la organización y funcionamiento democrático del contratista”55.
1.8 La personalidad jurídica de los FPFSA: salvaguarda de las finalidades constitucionales
Los Fondos Parafiscales de Fomento del Sector Agropecuario no son personas jurídicas, sino cuentas
especiales a través de las cuales se administran las contribuciones parafiscales. Al carecer de personalidad jurídica, y por el carácter privado de los entes jurídicos a los que se encomienda su administración, algunos de los dilemas existentes en relación con el manejo de los FPFSA, tienen que ver con
la titularidad de los bienes que se producen u obtienen con ocasión de la inversión de los recursos
públicos de los fondos.
En principio, es en el contrato público especial de administración donde deben estipularse los regímenes de propiedad sobre dichos recursos, a partir de lo cual es evidente que la participación de una
entidad estatal garantizaría —de manera inequívoca— la universalidad de los beneficios y la salvaguarda del interés general en la disposición y destinación de dichos bienes.
Uno de los temas específicos en los que se presentan mayores dilemas al respecto, como se verá en
el acápite final del presente informe, tiene que ver con la explotación de derechos de propiedad intelectual sobre bienes de los FPFSA. Se trata de derechos intangibles, cuyo régimen jurídico exige que
exista personalidad jurídica para efectos de la titularidad y disposición de los derechos de contenido
patrimonial que se desprenden de este tipo de propiedad.
Como los FPFSA no cuentan con el atributo jurídico de la personalidad, se ven representados por
entidades privadas. De manera que existe una zona gris o dilema respecto a la titularidad de los derechos patrimoniales sobre creaciones intelectuales de carácter científico, cuando las investigaciones
o proyectos que dan lugar a las invenciones o bienes objeto de este tipo de propiedad, se financian
con recursos del fondo, o sea, con recursos de naturaleza pública. Sea por ello importante destacar
algunas reflexiones sobre la personalidad jurídica de los FPFSA.
1.8.1Importancia de la personalidad jurídica en la administración de recursos públicos
Para que los individuos puedan ingresar al tráfico jurídico, requieren de lo que el derecho civil denomina “la capacidad”, entendida como “la aptitud de una persona de ser titular de derechos y poder ejercerlos”56. La capacidad, entonces, involucra dos facetas: una, la capacidad de adquisición o
capacidad jurídica, como la denomina Tamayo Lombana, en virtud de la cual se puede adquirir un
derecho; y dos, la capacidad de ejercicio o capacidad legal, mediante la cual se puede poner en prác55 Corte Constitucional, Sentencia C-132/09.
56 Tamayo Lombana, Manual de Obligaciones, 1997. p. 115.
29
Contraloría General de la República
tica el derecho del que la persona es titular por conducto de la capacidad de adquisición, también
conocida como de goce.
Si bien este atributo jurídico es inherente a las personas físicas, también en el derecho se ha establecido la posibilidad de que las colectividades se constituyan en entes jurídicos con capacidad de
ser titulares de derechos y de contraer obligaciones en el tráfico jurídico. En este orden de ideas, las
personas jurídicas pueden entenderse de diferentes maneras:
(1) La confluencia de varias voluntades individuales, encaminadas a establecer un sujeto ficticio o
ente de derecho para realizar actividades en el tráfico jurídico, es decir, adquirir y transferir derechos (teoría de la ficción jurídica),
(2) La existencia de una universalidad o conjunto de bienes y derechos, a la que se le otorgan los
atributos de la capacidad para obtener un fin u objetivo social específico (teoría del patrimonio
afectado a un fin).
(3) Entes colectivos en cuanto organismos sociales dotados de la potestad de ser sujetos de derecho,
de manera que la persona jurídica encuentra su justificación en el cumplimiento de un fin, previamente determinado en un acuerdo de voluntades individuales que se asocian para ello (teoría de
la realidad organizativa o institucional).
Los puntos de vista destacados tienen en común, en cierta medida, la existencia de una finalidad
colectiva como justificante de que existan entes a los que se les atribuye la capacidad de obrar jurídicamente y disponer de derechos específicos, de manera independiente de las personalidades jurídicas
y patrimonios de los individuos que han acordado crearlas. En materia de fines de carácter público,
adquiere especial relevancia que exista certeza sobre el alcance de las entidades, organizaciones o
instituciones diseñadas para alcanzarlos.
En el caso de los FPFSA, existe la particularidad de que las entidades administradoras son personas
jurídicas de carácter privado que, mediante un contrato especial, asumen el cumplimiento de una
finalidad pública: administrar o manejar recursos públicos. De alguna forma, esta particularidad
obliga a exigir, por parte de estos entes, la existencia de una estructura adecuada a la satisfacción de
dichos fines.
Sin embargo, esta especie de mixtura —en la que, por ejemplo, a un tiempo que se permite la administración de los FPFSA a entes de derecho privado, se les exige una estructura democrática y transparente para garantizar la satisfacción de los fines públicos a ellos encomendados—, genera dilemas
en relación con la libertad de disposición de ciertos recursos y la titularidad sobre ciertos derechos,
que son de carácter público al estar vinculados a la inversión de recursos de esta misma naturaleza.
Frente a estos dilemas, es importante examinar algunas propuestas.
1.8.2Los FPFSA como patrimonios autónomos
30
El artículo 32 de la Ley 101 de 1993 señala que “los recursos provenientes de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras”, pueden llegar a formar patrimonios; y que estos mismos recursos
“constituirán fondos especiales en las entidades administradoras, las cuales estarán obligadas a manejarlos en cuentas separadas”. Esto significa que son cuentas especiales que no pueden confundirse
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
con los recursos y patrimonio propios de dichas entidades, entendido el patrimonio, en este caso,
como la universalidad jurídica compuesta por todos los derechos y obligaciones de carácter pecuniario, ligados a la personalidad jurídica de las entidades en mención.
El hecho de que sean cuentas, pero al tiempo no puedan confundirse con el patrimonio de la entidad
administradora, puede llegar a generar dilemas como los señalados en el presente acápite. Debe advertirse que una cuenta separada y especial, no deja de tener una relación estrecha con las demás que
dan lugar a la contabilidad del patrimonio propio y privado del ente administrador, difuminando las
fronteras sobre la titularidad privada de bienes y derechos obtenidos con recursos públicos.
Una alternativa para enfrentar estos dilemas y superar la zona gris existente en la materia, puede
ser la de no considerar los FPFSA como cuentas especiales sino como patrimonios autónomos. Los
patrimonios autónomos son, según la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, universalidades jurídicas que “teniendo vida propia, así sea de manera transitoria como suele ser, están
destinados a cumplir una finalidad, aplicación o afectación específica”57.
Este tipo de patrimonio no tiene en estricto sentido personalidad jurídica. Sin embargo, la Corte
Suprema ha señalado que “su presencia ha dado lugar a gran cantidad de operaciones y relaciones
de derecho en el tráfico comercial de inocultable utilidad socioeconómica”58, puesto que se trata de
la “afectación de una cierta cantidad de riqueza a un fin determinado, reconocida por la sociedad y
jurídicamente protegida”59.
Dichos patrimonios tienen su génesis en la ley que determina de alguna manera su conformación e
identidad, como ocurre, por ejemplo, con la fiducia mercantil. Lo importante, en este caso, es que
las leyes de creación de contribuciones y fondos parafiscales de fomento podrían determinar que los
mismos constituyen patrimonios autónomos. Así ocurre, por ejemplo, con los fondos de cesantías, los
que según el artículo 159, numeral l, del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, son “un patrimonio autónomo independiente del de la sociedad administradora”.
Parte de los efectos de la constitución de patrimonios autónomos con la masa de recursos provenientes de las contribuciones parafiscales, tienen que ver con cuatro situaciones:
(1) El FPFSA queda totalmente desligado del patrimonio de la entidad administradora por cuanto
sería propiedad de todos los sujetos contribuyentes.
(2) Los FPFSA sólo se verían afectados por el cumplimiento de las prestaciones u obligaciones adquiridas con base en un macroplan previo de inversión, consignado en el contrato especial de
administración, sin quedar vinculados por las obligaciones de la entidad administradora.
(3) Los bienes que componen el FPFSA, en ningún caso harían parte de la masa de la quiebra de
la entidad administradora, cuando ésta sea una sociedad sometida al régimen de quiebra de que
trata el artículo 1962 del Código de Comercio.
57 Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 3 de agosto de 2005. Expediente 1909.
58 Ibíd.
59 Rodríguez Azuero. Contratos bancarios: Su significación en América Latina, 2002. p. 31.
31
Contraloría General de la República
(4) El FPFSA no puede servir de garantía, ni de manera temporal ni definitiva, para que la entidad
administradora respalde obligaciones no vinculadas con la parafiscalidad.
Si bien esta alternativa contribuye a superar dilemas —en relación con la eventual confusión de cuentas o de gastos administrativos no vinculados a la parafiscalidad pero de especial connotación para
las entidades administradoras—, sin embargo, no satisface el dilema sobre la personalidad jurídica
propia de estos fondos, necesaria para garantizar la titularidad pública de bienes y derechos obtenidos con inversión de los recursos públicos inherentes a la parafiscalidad.
1.8.3Contrato público de encargo fiduciario
La Ley 101 de 1993 establece que “las colectividades beneficiarias de contribuciones parafiscales
agropecuarias y pesqueras también podrán administrar estos recursos a través de sociedades fiduciarias, previo contrato especial con el Gobierno nacional”. Ello quiere decir que los gremios pueden
llegar a un acuerdo con el Estado, para que mediante un contrato de encargo fiduciario se administren de una manera completamente autónoma los recursos y bienes del FPFSA.
La fiducia o encargo fiduciario es, según el artículo 1226 del Código de Comercio, un negocio jurídico esencialmente mercantil, en el que una de las partes, denominada fiduciante o fideicomitente,
transfiere una masa de bienes o recursos especificados a la otra, denominada fiduciaria, quien se
obliga a administrarlos, invertirlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el fiduciante, en beneficio de éste o de un tercero.
Según la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, la fiducia mercantil es precisamente
un acuerdo de voluntades que otorga a los bienes que integran el fideicomiso, la condición de patrimonio autónomo. Así se desprende de lo enunciado en el artículo 1227 del Código de Comercio:
“Los bienes objeto de la fiducia no forman parte de la garantía general de los acreedores del fiduciario y
sólo garantizan las obligaciones contraídas en el cumplimiento de la finalidad perseguida”. Y el artículo
1233 señala:”Los bienes fideicomitidos deberán mantenerse separados del resto del activo fiduciario
y de los que correspondan a otros negocios fiduciarios, y forman un patrimonio autónomo afecto a la
finalidad contemplada en el acto constitutivo”.
Es importante señalar que en la fiducia mercantil, por regla general, el fideicomitente transfiere la
propiedad de los bienes fideicomitidos a la sociedad fiduciaria, pero el dominio de los bienes que se
transfieren en fiducia mercantil es adquirido en forma transitoria por la sociedad fiduciaria, con el
único objetivo de darles la destinación que le señale el fideicomitente. Esta situación, en concepto de
la Superintendencia Financiera de Colombia, impone limitaciones jurídicas y patrimoniales tanto al
fiduciante como al fiduciario, porque “el primero no puede disponer a su arbitrio del bien fideicomitido, ni el segundo darle destinación distinta a la prevista en el acto constitutivo”60.
32
60 Superintendencia Financiera de Colombia, Concepto Nº 97011542-5. Mayo 29 de 1997.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Para que esta alternativa sea eficaz, es indispensable, en primer lugar, que las fiducias constituidas en
relación con recursos parafiscales sean exclusivamente de administración e inversión61. En segundo
lugar, se requiere que la titularidad de los bienes y recursos, una vez satisfecho el encargo fiduciario,
se transfiera a una entidad estatal, como sería el Ministerio de Agricultura. Ello, con el fin de garantizar el dominio público sobre réditos financieros, derechos reales y derechos intangibles adquiridos
u obtenidos con inversión de los recursos públicos inherentes a la parafiscalidad. En este caso, el encargo fiduciario podría entenderse y ser regulado como un contrato de carácter público que garantice
la financiación de varios servicios, en un conjunto complejo de objetivos y finalidades que dan lugar
al beneficio integral del sector o gremio correspondiente.
Igualmente, obliga a la Superintendencia Financiera a ejercer una vigilancia especial en relación con
el alcance de las finalidades constitucionales que dan lugar a la parafiscalidad en el sector agropecuario y pesquero. Incluso, obligaría a que los entes fiduciarios asuman un deber cualificado, exigente y
especial de rendición de cuentas ante la colectividad y el Estado, o incluso constituir sociedades de
economía mixta en las que haya participación del gremio y del Estado.
1.8.4Otras alternativas
1.8.4.1 Sociedades de economía mixta para administrar los FPFSA
Una alternativa adicional, relacionada con lo señalado anteriormente, es que las agremiaciones conformen junto con el Estado (por ejemplo, el Ministerio de Agricultura) sociedades de economía mixta, entendidas éstas como sociedades comerciales que se constituyen con aportes estatales y de capital privado.
Esta opción permitiría aclarar en todos los casos la titularidad de los bienes y derechos, como los
de propiedad intelectual, optando por la vía según la cual dicha propiedad sería compartida por el
Estado y por los particulares (sujetos contribuyentes). Sin embargo, traería algunos inconvenientes.
Uno de ellos tiene que ver con que requiere de una regulación exhaustiva, que adecúe, al principio
de parafiscalidad, las actuales reglas de constitución de sociedades de economía mixta. Al hacer tal
adecuación, los recursos parafiscales ya no constituirían fondos, como actualmente se encuentran
concebidos, sino que tendrían que hacer parte del capital social de las sociedades, perdiendo su carácter completamente público.
Por otro lado, según el artículo 461 del Código de Comercio, “las sociedades de economía mixta se
sujetan a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria”. Ello significa que tal situación
legal, entraría eventualmente en fricción con la exigencia constitucional de que la administración
e inversión de las contribuciones parafiscales, debe realizarse a la luz de las exigencias del derecho
público. La naturaleza pública de los recursos cualifica su administración, en tanto obliga a los entes
61 Según la Circular básica jurídica de la Superintendencia Financiera, la Fiducia de Administración “es el negocio
en virtud del cual se entregan bienes a una sociedad fiduciaria, transfiriendo o no su propiedad, para que administre y
desarrolle la gestión encomendada por el constituyente, destinando los bienes fideicomitidos, junto con sus respectivos
rendimientos, si los hay, al cumplimiento de la finalidad señalada.”
33
Contraloría General de la República
administradores a ceñirse a las normas de derecho público. Sin embargo, el legislador podría establecer una excepción a esta regla de sujeción de las sociedades mixtas al derecho privado.
Igualmente, se tendría que estudiar qué tipo de sociedad sería la más idónea para atender a la exigencia constitucional de estructura democrática en órganos de dirección, ya que las sociedades de
economía mixta pueden ser colectivas, en comandita simples o por acciones, de responsabilidad limitada o anónimas.
1.8.4.2 Administración en cabeza de una instancia nacional o constitución de un sólo fondo sectorial
Una alternativa final es la administración de las rentas parafiscales en cabeza de una instancia nacional o la constitución de un solo fondo de carácter nacional y que cubriera todos los subsectores
productivos. Esta alternativa obliga a reformar el artículo 29 de la Ley 101 de 1993, según el cual:
“son contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras las que en casos y condiciones especiales,
por razones de interés general, impone la ley a un subsector agropecuario o pesquero determinado
para beneficio del mismo”.
El artículo en mención, señala que las contribuciones parafiscales están destinadas no al sector agropecuario en general sino a cada uno de sus subsectores productivos. Ello, visto a la luz de los principios constitucionales, se adecúa a los de singularidad y destinación específica inherentes a las contribuciones parafiscales, puesto que al tiempo que reivindica la afectación específica de determinados
grupos económicos, señala que deben invertirse en beneficio exclusivo del propio sector, entendido
éste como una suma de subsectores.
Para que la propuesta se adecúe a los preceptos constitucionales, debe respetar la existencia
de contribuciones parafiscales específicas para cada subsector y determinar la organización de
la instancia administradora nacional, de tal manera que tenga subgerencias que a su vez administren subcuentas por cada una de las 15 contribuciones actualmente existentes. Pero de esta
manera, el escenario se haría más complejo y el recaudo se haría más engorroso, sacrificándose,
al mismo tiempo, los criterios de regionalización que deben aplicarse en la inversión de los recursos en relación con actividades productivas caracterizadas, precisamente, por su diversificación
y distribución regional.
34
Pensar un escenario en el que una sola contribución parafiscal gravase a todos los miembros del sector agropecuario y pesquero, sin diferenciar entre subsectores o actividades productivas que requieren de esfuerzos específicos y diferenciales de fomento, desdibujaría las fronteras existentes entre la
contribución parafiscal y otros tributos. En efecto, una estructura de administración excesivamente
centralizada y demasiado rígida, convertiría a las contribuciones parafiscales en obligaciones pecuniarias para los contribuyentes, en tanto personas sujeta a las disposiciones legales específicas del
sector agropecuario y pesquero, generadas por el ejercicio de sus actividades económicas, pero en
todo caso, para beneficio específico del propio sector. Dicho de otra manera, las contribuciones
parafiscales así captadas y administradas, se convertirían en una renta nacional con destinación específica, lo cual se encuentra proscrito por el orden constitucional colombiano según el artículo 359
de la Carta Política62.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
1.9 Explotación de derechos de propiedad intelectual en el marco de los FPFSA
Como se ha señalado, un dilema destacado por la Contraloría General de la República en investigaciones anteriores al presente documento, es el relacionado con la titularidad de los derechos de
propiedad intelectual en FPFSA. La propiedad intelectual, en este caso, hace referencia a las creaciones y al desarrollo de conocimiento y a su protección a través del reconocimiento de una serie de
derechos —morales y patrimoniales— que sobre el uso y explotación de la obra correspondiente,
tienen los creadores y quienes lideran iniciativas de investigación encaminadas a la innovación.
1.9.1Alcance de los derechos de propiedad intelectual en FPFSA
Desde sus orígenes, la propiedad intelectual es considerada una expresión sui generis o especial de
dominio, precisamente porque recae sobre una entidad intangible (el desarrollo del conocimiento o
las creaciones humanas); es en principio temporal, y los rendimientos o ganancias que surgen de la
misma no dependen en todos los casos de condiciones de mercado. Adicionalmente, esta propiedad
tiene una doble connotación de moral y patrimonial. En este sentido, la Corte Suprema de Justicia
en su momento consideró:
“En la propiedad intelectual hay algo moral y algo patrimonial: lo primero, llamado derecho moral, es
inalienable, irrenunciable, imprescriptible; lo segundo, al contrario, [es enajenable, renunciable y susceptible de ser adquirido por prescripción] como ocurre con todo derecho patrimonial63.
Adicionalmente, dentro de la propiedad intelectual se cuentan: (1) los derechos de autor64, (2) la propiedad industrial65 y (3) los derechos de protección de obtentores vegetales66. Es importante recordar
62 “Artículo 359 C.P. No habrá rentas nacionales de destinación específica. Se exceptúan: 1. Las participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios; 2; Las destinadas para inversión social;
3. Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias
y comisarías”.
63 Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 10 de febrero de 1960, Referencia: demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 39 de la Ley 86 de 1946.
64 Los cuales recaen sobre las obras científicas, literarias y artísticas en las cuales se comprenden todas las creaciones
del espíritu en el campo científico, literario y artístico, cualquiera que sea el modo o forma de expresión y cualquiera
que sea su destinación, según el artículo2de la ley 23 de 1982.
65 Que hace referencia a la propiedad intelectual sobre marcas y patentes. Las marcas son signos o denominaciones
concebidas para distinguir específicamente un producto o un servicio de otros similares en el mercado.; entre ellas se
incluyen las denominaciones de origen que buscan distinguir productos que provienen de lugares geográficos específicos precisamente porque dicha proveniencia geográfica otorga prestigio al producto, como sucede con el vino de
Borgoña o el bocadillo veleño. Las patentes son autorizaciones de explotación exclusiva y temporal sobre una invención
tecnológica(o solución a problemas de la técnica) con aplicación industrial, entre los cuales se incluyen los diseños y los
secretos industriales.
66 Los cuales parten del reconocimiento jurídico de “los desarrollos sobre una nueva variedad vegetal en agricultura,
horticultura y silvicultura, que representa el mejoramiento de la calidad y el rendimiento de los plantas”. Cfr. Terán
Rodríguez y Romero Ochoa, La explotación de derechos de propiedad intelectual de bienes de fondos parafiscales del
sector agropecuario en Colombia, cuando el beneficio pasa de lo público a lo privado, p. 12.
35
Contraloría General de la República
que el artículo 31 de la Ley 101 de 1993, establece que los recursos que se generen por medio de contribuciones parafiscales del sector agropecuario deben ser invertidos, entre otros, en investigación y
transferencia de tecnología, asesoría y asistencia técnicas.
Estas actividades implican la inversión de recursos en proyectos que, encaminados a promover y
alcanzar la competitividad y productividad en el sector agropecuario, conllevan el emprendimiento
de actividades y proyectos de investigación, innovación y desarrollo tecnológico, sobre los cuales rige
el sistema jurídico de protección de la propiedad intelectual. De manera particular, se destaca lo
referente a la propiedad industrial, en especial en lo que atañe a las denominaciones de origen y la
obtención de variedades vegetales, sobre lo cual existen prerrogativas de carácter patrimonial que se
traducen en la posibilidad de obtener regalías de la explotación de las marcas, patentes y obtentores.
1.9.2Dilemas detectados por la CGR y sus posibles soluciones jurídicas
Es importante recordar que la naturaleza de los recursos pertenecientes a los FPFSA es pública. Sin
embargo, son los entes privados quienes, al tener personería jurídica, pueden ejercer los derechos de
explotación inherentes a la propiedad intelectual.
Precisamente, la Contraloría General de la República ha señalado que frente a los bienes de los
FPFSA que ostentan derechos de propiedad intelectual, las dificultades se presentan al momento de
definir la titularidad de estos derechos, de forma que el Estado pueda contemplar dichos derechos
dentro de sus activos, cuando la titularidad se produce a través de las entidades de carácter privado
como administradoras de los FPFSA67.
Adicionalmente, la propia Contraloría ha alertado sobre la insuficiente participación de los entes
públicos en el control y seguimiento a la identificación y valoración de los derechos de propiedad
intelectual68, toda vez que su carácter de intangibles, de alguna forma dificulta su valoración cuando
se evalúa la rendición de cuentas sobre las inversiones realizadas con recursos de los FPFSA69.
El carácter público de los recursos, con base en los cuales se realizan los proyectos que dan lugar a invenciones o creaciones sometidas al régimen de propiedad intelectual, obliga a salvaguardar la titularidad y
destinación pública de la explotación de los derechos patrimoniales que se desprenden de dicho régimen.
Es importante subrayar que para obtener claridad sobre dicha titularidad, es necesario observar las
distintas alternativas existentes, en la vía de lograr una personalidad jurídica de carácter público en relación con los FPFSA. La mayoría de estas alternativas, exige eventualmente reformas de carácter legal.
67 Cfr. Contraloría General de la República. Estudio y Análisis Jurídico de la Propiedad Intelectual en el Sector Agropecuario y Protección a los Derechos de Variedades Vegetales, 2009.
68 Ibid.
36
69 A diferencia de los bienes corporales o materiales, la propiedad intelectual se ejerce sobre incorpóreos o intangibles,
es decir, “los que tienen una existencia abstracta creada por el hombre y consagrada por la ley”. Cfr. Alhippio Gómez,
Manual de civil: bienes y derechos reales, 1999. p. 10.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Sin embargo, en el marco de la regulación vigente, en virtud de la cual los FPFSA carecen de personalidad jurídica, es necesario recordar que el Ministerio de Agricultura tiene un rol de interventor
contractual70 frente al cumplimiento de las obligaciones de administración. Lo anterior significa que las
decisiones adoptadas por las entidades administradoras de los FPFSA, en relación con este tipo de bienes o derechos, están sometidas a la vigilancia y control por parte de este Ministerio. Sobre esta entidad
recae la primera responsabilidad de velar por la salvaguarda del interés general, y porque se garantice la
destinación establecida por la ley, al igual que el beneficio del sector que aporta las rentas parafiscales.
Por otro lado, es posible tener en cuenta que si se entiende que el ente administrador es un vocero
del patrimonio del FPFSA y su contabilidad se encuentra plenamente diferenciada y separada de la
de éste, el reforzamiento de la titularidad pública de los derechos aquí destacados quede plenamente
esbozado en los contratos de administración respectivos. Lo anterior significa la necesidad de que el
cuarto nivel de la escala normativa, constituido por los contratos públicos y especiales de administración de los FPFSA, refleje los parámetros consignados en los demás niveles de la escala, de manera
que se pueda contribuir a una solución de este dilema aparente, desde la perspectiva del reforzamiento del control y de la claridad en las cuentas.
Esto puede traducirse en la orden pública de inclusión —en los distintos contratos de administración—, de una cláusula específica y especial, en la cual se establezca claramente que el titular de los
derechos patrimoniales de propiedad intelectual de bienes del respectivo FPFSA, será la Nación a
través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. De esta manera, las regalías que la explotación de dichos derechos generen, podrán seguir siendo manejadas por la entidad privada administradora —con un régimen especial de restricciones—a condición de que sean incluidas al FPFSA como
réditos de la inversión de las contribuciones parafiscales, y que, además, sean destinadas a actividades de interés general para el sector correspondiente, en razón a su carácter público.
Para que el cumplimiento de este tipo de cláusulas tenga éxito, es indispensable que el Ministerio
de Agricultura refuerce sus mecanismos de interventoría contractual, con base en los principios de
legalidad y parafiscalidad aquí destacados, teniendo en cuenta que los réditos son en todo caso del
fondo parafiscal, y el ente administrador solo debe circunscribir sus gastos a los de administración.
70 “La interventoría es la función que cumple una persona natural o jurídica para controlar, revisar y verificar la ejecución y cumplimiento de los trabajos, servicios, obras y actividades de los contratistas con base en las normas, cláusulas
del contrato, términos de referencia y demás documentos que sirvieron de marco de referencia para la celebración del
contrato”. Cfr. Empresa Pública de Alcantarillado de Santander, Manual de interventoría. p. 14.
37
Contraloría General de la República
Capítulo II
38
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Aspectos Económicos
Administrativos y Financieros
Javier Rodríguez Corredor
Liliana Rodríguez Sánchez
Mauricio Llano
Ana Lucía Waldrón*
2.1 Aspectos económicos
Entre 2008 y 2012 los quince Fondos Parafiscales de Fomento del Sector Agropecuario existentes en
Colombia, administraron más de 10 billones de pesos, con un promedio anual equivalente a $2,04 billones. Sin embargo, sólo el Fondo Nacional del Café fue el responsable del 91% de la administración
del total de los recursos de los fondos del sector agropecuario (9,18 billones de pesos)71.
Cuadro 2.1 Recursos presupuestales de los FPFSA Periodo 2008- 2012
(Cifras en millones de $ de 2012 y %)
Fondo 2008
2009
2010
2011
2012
Total
2008-2012
Fondo Nacional del café Fondos Pecuarios (3)
Fondos Agrícolas (11)
Totales 92%
5%
3%
2.242.862
91%
6%
3%
1.937.322
90%
7%
3%
1.805.690
Fuente: Administradores FPFSA (última actualización noviembre de 2013.
91%
6%
4%
2.085.511
90%
6%
4%
2.052.333
9.181.527,00
601.140,00
341.050,00
10.123.717,00
Los fondos del sector pecuario (Fondo Nacional del Ganado, Fondo de Fomento Porcícola y Fondo
Nacional Avícola) han representado cerca del 6% de los recursos parafiscales ($601 mil millones),
mientras que los otros 11 fondos agrícolas72 administran un 3% ($341 mil millones) (cuadro 2-1). Sin
embargo, una vez descontados los recursos destinados como garantía para la compra de la cosecha
* Profesionales de la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario.
71 En este punto es importante establecer la diferencia entre el Fondo Nacional del Café y los demás fondos de fomento,
pues en aquél su principal objetivo es la garantía de compra de la cosecha cafetera, actividad que representa el 84% de
los ingresos del fondo. Sin embargo, el 16 por ciento restante, equivalente a 1,47 billones de pesos, corresponden a 156
por ciento los recursos presupuestales de los fondos restantes, dado que estos manejaron en conjunto $942 mil millones.
72 Son el Fondo de Fomento Palmero, el Fondo Nacional del Arroz, el Fondo Nacional de Fomento Hortofrutícola, el
Fondo Nacional del Cacao, el Fondo Nacional Cerealista, el Fondo de Fomento Panelero, el Fondo Nacional del Tabaco, el Fondo de Fomento Algodonero, el Fondo Nacional de Leguminosas, el Fondo Nacional de Fomento Cauchero
y el Fondo de Fomento de Frijol Soya.
39
Contraloría General de la República
cafetera (alrededor de $1,54 billones anuales), se tiene que la administración de recursos parafiscales
corresponde en proporciones a un 61%, 25% y 14%, entre los fondos del café, los pecuarios y los
agrícolas, respectivamente (cuadro 2-2).
Cuadro 2.2 Recursos presupuestales de los FPFSA en el periodo 2008 -2012. Sin compra cosecha cafetera
(Cifras en millones de $ de 2012)
FONDO
F.N. del café
2008
2009
2010
2011
2012
330.198
280.578
260.006
302.535
295.728
109.718
120.496
120.787
120.921
129.219
F.N. del Ganado
87.360
95.608
94.376
91.965
92.545
F.F. Porcícola
14.217
14.853
14.543
15.852
23.193
F.N. Avícola
8.141
10.035
11.868
13.104
13.481
Subtotal
69.408
63.213
59.867
73.745
74.816
F.F. Palmero
28.588
22.977
21.188
32.137
31.933
F.N. del Arroz
13.664
14.151
10.929
13.007
14.331
F.N.F. Hortofrutícola
11.240
10.848
10.955
12.192
12.272
F.N. del Cacao
5.675
5.580
7.194
6.288
5.049
F.N. Cerealista
3.794
3.045
2.772
3.122
3.602
F.F. Panelero
2.974
3.629
3.088
3.150
3.397
F.N. Tabaco
1.690
1.632
2.015
1.500
1.355
F.F. Algodonero
948
738
983
1.355
833
F.N. Leguminosas
584
507
421
552
698
F.N.F Cauchero
219
95
-
-
695
32
11
322
442
651
Subtotal Fondos Fomento sin café
179.126
183.709
180.654
194.666
204.035
Totales con café
509.324
464.287
440.660
497.201
499.763
Fondos Pecuarios
Subtotal
Fondos Agrícolas
F.F. de Frijol soya
Fuente: Administradores FPFSA, última actualización noviembre de 2013.
En el caso de los fondos agrícolas, se observa que en 2011 y 2012, luego de una caída acelerada en
2010, los recursos parafiscales lograron un crecimiento cercano al 25%, debido principalmente al
repunte en la producción de arroz y a las nuevas plantaciones de palma que iniciaron su etapa productiva. También es evidente la reducción de los ingresos en los fondos de cacao (30 %), tabaco (33
%) y algodón (15 %). En general, se observa que los subsectores agrícolas de palma, arroz y hortifrutícola (sic)73 aportan en promedio el 76% de los recursos correspondientes a las actividades de los
fondos agrícolas.
40
73 Se utilizará el adjetivo “hortifrutícola, como quiera que así está conformado el nombre oficial en la Ley 118 de 1994,
que creo el Fondo Nacional de Fomento Hortifrutícola.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Este comportamiento obedece a los siguientes factores: i) la producción resulta ser altamente sensible a las condiciones climáticas, ii) los precios de productos transados, en la mayoría de los casos
dependen de los precios internacionales, y iii) la evasión relacionada principalmente con los sistemas
de producción y comercialización de los diferentes productos gravados con la cuota74.
2.1.1Los recursos parafiscales y PGN del sector
Aun cuando los recursos parafiscales que son administrados por las diferentes agremiaciones del
sector agropecuario (sin café), han sido altos durante este período de análisis ($188 mil millones en
promedio), éstos sólo representan el 8% de los recursos asignados al sector agropecuario en el Presupuesto General de la Nación (PGN). En contraste, los recursos que administra el Fondo Nacional
de Café alcanzan a significar el 76% del presupuesto anual asignado a todo el sector agrícola en el
PGN, incluso, superándolo en la vigencia 2011, cuando alcanzaron el valor de $1,89 billones. Ello,
como resultado de la cotización del precio del café durante ese año que permitió un incremento en
los recursos del fondo en un 16%, y la disminución del presupuesto del sector en cerca de un billón
pesos75 (gráfica 2-1).
Gráfica 2.1 Los recursos parafiscales frente al PGN en el periodo 2008 - 2012
(Cifras en millones de 2012)
Fuente: MACP- SIIF, 2013
74 Según evaluaciones anteriores de la CGR, se estima que la evasión global de los aportes parafiscales es del 60,45%,
siendo altamente significativa en los Fondos de panela, hortofrutícola, cereales, leguminosas y leche en el Fondo Nacional del Ganado.
75 Los precios promedio del café durante el periodo de análisis fueron: 2010 US$ 2,25 / Libra; 2011 2,84 US$ / libra y
2012 US$2,03 / Libra.
41
Contraloría General de la República
De lo anterior se concluye que si bien los recursos parafiscales de los FPFSA, sin incluir café, son una
importante fuente de recursos del sector, éstos no son significativos frente a los recursos del PGN
asignados al sector. Por tanto, surge el interrogante de si estos recursos son suficientes para atender
las necesidades de los sectores aportantes.
En el caso del Fondo Nacional del Café, la relación de recursos con respecto al PGN resulta altamente significativa, dado que el objeto misional de este fondo respecto de los demás es completamente
diferente, llegando a ser igual o superior como se observa en los últimos años.
2.1.2Los sectores productivos y los recursos parafiscales
En esta sección se pretende establecer la relación entre los sectores aportantes de los fondos y la
importancia económica de estos sectores, en el contexto del agregado de la producción sectorial.
2.1.2.1 Sector agrícola
Según el anuario estadístico del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el periodo 20082011, la producción agrícola en el país se estimó en $26,5 billones (a precios de 2012). De estos, una
producción cercana a los $20 billones es susceptible de pago del aporte parafiscal. Al analizar la
participación que tiene cada fondo respecto del valor de la producción de cada uno de los subsectores (gráfica 2-2), se observa que café (entre 3% y 6%), palma de aceite (2%) y cacao (2%), son los
que mayor contribución presentan. El análisis sobre su estructura logra identificar como puntos en
común las siguientes características:
i) Corresponden a actividades permanentes.
ii) Café y cacao son actividades desarrolladas prioritariamente por pequeños productores, en tanto
que la palma, se relaciona con esquemas empresariales de grandes productores.
iii) Por ser productos primarios para la industria y las exportaciones con esquemas de comercialización bien definidos, garantizan una eficiente labor en recaudo de la cuota.
En el caso del tabaco, si bien es una actividad que ha perdido importancia en la economía agrícola,
por cuanto su participación en los últimos cuatro años es inferior al 1%, desde el punto de vista de su
contribución parafiscal es la cuarta que porcentualmente más aporta, a pesar de las condiciones en
que se desarrolla. En el resto de actividades el aporte es inferior al 1%.
En tal sentido, conviene resaltar las siguientes situaciones particulares:
• Arroz:
A pesar de que es una de las actividades más importantes dentro de la producción agrícola, toda vez
que representa cerca del 8%, sin embargo el aporte del sector al fondo sólo alcanza el 0,6% del valor
de su producción. En esta actividad se tiene una característica particular, como es la baja evasión.
42
• Algodón y soya:
Estos subsectores han perdido importancia en la producción agrícola, y sus aportes en recursos parafiscales resultan poco significativos. El algodón representa el 1,33% y la soya el 0,28% del valor de
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Gráfica 2.2 Participación porcentual de recursos parafiscales respecto producción de sectores aportantes
Fuente: MACP- SIIF, 2013
la producción; en tanto que la relación de sus aportes respecto a la producción, apenas llega al 0,3%.
Este comportamiento obedece a la baja productividad y competitividad de ambos sectores.
• Cereales y leguminosas:
Los fondos de cereales y leguminosas, que integran los aportes de todos estos grupos taxonómicos
(excepto arroz en el caso de cereales, y frijol-soya en las leguminosas), tienen ciertas particularidades
que los caracterizan: i) una pérdida de las áreas destinadas a su producción, ii) limitada productividad y competitividad, iii) alta dependencia de las importaciones para cubrir la demanda nacional y iv)
una acentuada informalidad del mercado. Las anteriores particularidades conllevan una significativa
evasión en el recaudo de las cuotas de fomento.
En estas condiciones la participación de estas actividades, es cada vez menor en el agregado de la
producción agrícola. En efecto, para el periodo analizado (2008–2012) los cereales aportaron cerca
de 3,62%, mientras que las leguminosas 1,56%. En términos de los aportes de estos sectores a los
fondos, encontramos que los productores de cereales y leguminosas tan sólo aportan el 0,3% y 0,2%,
respectivamente; este comportamiento está asociado a la alta evasión de la cuota parafiscal.
• Frutas y hortalizas:
A partir de la valoración de la producción agrícola, las actividades y cultivos relacionados con la producción de frutas y hortalizas se constituyen en el grupo más importante del sector, por cuanto representan
el 42,5%. Sin embargo, en términos del aporte al fondo, los resultados no son tan representativos ya que
los recursos del Fondo Hortifrutícola representan sólo el 0,1% del valor total de este grupo de productos.
La producción de estos cultivos se caracteriza por el uso intensivo de capital y mano de obra no calificada, así como de insumos (fertilizantes y agroquímicos), pero además porque su producción es al-
43
Contraloría General de la República
tamente importante para la seguridad alimentaria y la estabilidad social en las regiones. En este último
caso, es importante considerar los siguientes aspectos que inciden en el buen desempeño de este fondo:
i. Tiene como población objetivo a los productores de frutas, hortalizas, plátano y tubérculos (papa,
yuca y ñame) en todo el territorio nacional.
ii. Las condiciones de productos perecederos, sumados a la informalidad de los procesos de producción, transporte y comercialización, dificultan significativamente la cuantificación de la producción y el recaudo del aporte parafiscal.
iii. Dadas las condiciones de cada producto, los ecosistemas y los centros de consumo, entre otros aspectos, existe un sinnúmero de sistemas de producción que van desde explotaciones campesinas,
como en el caso de la papa y gran parte de las hortalizas, hasta esquemas netamente empresariales en explotaciones de los frutales permanentes como cítricos, mango, guanábanas, etc.
iv. Independiente de los sistemas de producción, estas actividades se caracterizan por la alta intermediación en su comercialización. Además, la limitada funcionalidad de las centrales de abastos
dilatan la responsabilidad del recaudo.
• Panela:
En el caso de la producción panelera, la cual participa, en promedio, con el 3% del total del valor de
la producción agrícola, se tiene que el aporte de los productores al fondo parafiscal es de solo 0.3%,
lo cual indica el bajo grado de contribución de esta actividad productiva. Como en el caso anterior,
la producción de panela se caracteriza por sistemas de producción propios de la actividad campesina, cuya informalidad en la cadena de producción y comercialización incide en la baja capacidad de
recaudo por parte del administrador.
2.1.2.2 Sector pecuario
Las actividades pecuarias representan el 45% del valor de la producción agropecuaria. Entre 2008
y 2011 el promedio anual ascendió a $21,7 billones de pesos76. En este sector, las principales actividades corresponden a la ganadería bovina con producción de carne y leche, y en menor proporción
la avicultura y porcicultura. Estas son las únicas actividades del sector que cuentan con Fondo de
Fomento Parafiscal. Las demás actividades pecuarias, como pesca, acuicultura y la explotación de las
demás especies menores, no tienen cuota de fomento.
En términos relativos —para el período de estudio— los recursos parafiscales representaron el 0,5%
del total de la producción pecuaria. Tal valoración resulta muy inferior al aporte del sector agrícola,
que contribuye en promedio con el 1,2% del valor estimado de su producción.
No cabe duda de que la producción ganadera se constituye en una de las actividades más importantes
de la economía agropecuaria, en virtud de su capacidad para generar valor agregado dentro del sector. Sin embargo, la ganadería se caracteriza por ser una actividad extensiva en el uso de la tierra, con
relativo desarrollo tecnológico, baja utilización de mano de obra y alta informalidad. En tanto que las
actividades avícolas y porcícolas, tienden cada vez más a ser organizaciones con mayor evolución en
44
76 Es desafortunado que las cifras del Anuario Estadístico del MADR no permitan desagregar este valor por actividad.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
los aspectos administrativos, técnicos, aplicación de sistemas de calidad y seguridad industrial.
A partir de lo anterior se tienen las siguientes consideraciones sobre los recursos parafiscales:
i) No existe equidad en la contribución entre los diferentes sectores con fondos parafiscales. En
general, los fondos de las actividades agrícolas aportan proporcionalmente mayores recursos
que las actividades pecuarias: el café, la palma y el cacao son los sectores de mayor aporte a la
parafiscalidad.
ii)Las metodologías de liquidación de la cuota parafiscal para los productos agrícolas y la leche
—basadas en los volúmenes comercializados y en el precio de venta—, constituyen un factor de
riesgo en los ingresos de estos fondos, por cuanto las variaciones negativas de estas variables afectan directamente el recaudo.
iii) La informalidad en los sistemas de producción y comercialización de gran parte de las actividades
agrícolas, favorecen la evasión en el pago de la cuota a los fondos Hortifrutícola, panela, cereales
y leguminosas.
iv) El deterioro de la producción de algodón, tabaco, cereales y leguminosas han afectado progresivamente los ingresos de los fondos de estos sectores.
2.1.3La inversión de los recursos parafiscales
Para el periodo analizado (2008–2012) la inversión de los FPFSA, sin contar el Fondo Nacional del
Café, fue del orden de $1,05 billones. En los cuatro años del periodo hubo un incremento del 27%,
al pasar de $185 mil millones en 2008 a $236 mil millones en 2012 (en valores constantes de 2012).
Esto representa un crecimiento promedio anual del 6 % (ver cuadro 2-3).
En términos presupuestales, entre los años 2008 y 2012 los recursos de los FPFSA tuvieron la siguiente destinación (cuadro 2-3):
• En el cumplimento de sus objetos misionales, los administradores de los fondos dedicaron
$724.771 millones al desarrollo de proyectos de inversión, lo cual representa el 68% de los recursos ejecutados por los fondos77. Los fondos de ganado, palma, porcícola, arroz y avícola son los
que disponen de más recursos para el desarrollo de programas y proyectos misionales, con el 77%
del total destinado a este propósito.
• En conjunto, los fondos destinaron $98.038 millones (9%) a gastos de funcionamiento y operación78; los fondos del ganado y arroz son los que más destinan recursos para estos gastos.
77 Los proyectos de inversión se analizan de acuerdo a las actividades definidas por la Ley 101 de 1993, las leyes de
creación de los fondos, la normatividad establecida por el Ministerio de Agricultura y los planes de inversión debidamente aprobados por las comisiones de administración de la cuota en cada administrador.
78 Estos gastos se soportan en la reglamentación establecida por el Ministerio, en particular el Decreto 2025 de 1996,
el cual reglamentó parcialmente el capítulo V de la Ley 101 de 1993 y otras normas que regulan el tema de los fondos
parafiscales en el sector.
45
Contraloría General de la República
• El 6% de los recursos corresponden a la contraprestación que, por concepto de administración, la
ley de creación de cada fondo asigna a la entidad que asume dicha responsabilidad. En este caso,
los administradores de los fondos de ganado y palma se constituyen en los más beneficiados, con
ingresos de $16.420 millones ($3.284 millones por año) y $13.640 millones ($2.728 millones por
año) respectivamente. Claramente, estas asignaciones resultan más significativas respecto de los
otros gremios.
• El 5% concierne a los recursos que desde el Fondo Nacional del Ganado se transfieren al fondo de
estabilización de precios de leche y carne, y cuya contribución está ordenada por la ley de creación
del fondo de estabilización.
• Un 11% de los recursos inicialmente presupuestados por los fondos, dejan de ejecutarse y son
incorporados en el plan de inversiones de la siguiente vigencia. Los fondos con mayores recursos
sin ejecutar y que pasan a la siguiente vigencia son: Hortifrutícola con $64.205 millones y palma
con $22.905 millones.
Cuadro 2.3 Asignación de los recursos presupuestales de los fondos por tipo de gasto en el periodo 2008 -2012
(Cifras en millones de $ de 2012)
Fondo
Programas
inversión
Reservas
Funcionamiento
Contraprestación
Transferencia
F.E. leche
y carne
Servicio
de la deuda
Emergencia
invernal
Total
general
F. N. Ganado
312.025
-
54.442
16.420
52.730
4.223
2.151
441.991
F. F. Palmero
114.784
22.905
3.029
13.640
-
670
-
155.027
F. N. F. Hortofrutícola
50.712
64.205
5.113
5.052
-
-
-
125.083
F. N. Porcicultura
76.999
6.680
6.497
5.233
-
-
1.408
96.818
F. N. Arroz
54.815
-
10.949
5.344
-
-
-
71.108
F. N. Avícola
46.104
7.829
4.596
5.435
-
972
-
64.935
F. N. Cacao
27.546
676
5.078
3.214
-
-
1.178
37.693
F. N. Cerealista
13.552
2.644
3.277
1.592
-
-
-
21.065
F. F. Panelero
15.722
408
2.171
1.655
-
-
-
19.957
F. N. Tabaco
6.065
2.822
1.255
1.010
-
-
-
11.152
F. F. Algodonero
3.463
1.449
841
468
-
-
-
6.221
F. N. Leguminosas
2.444
517
520
392
-
-
-
3.874
538
1.599
271
124
-
-
-
2.532
724.771
111.735
98.038
59.578
52.730
5.864
4.737
1.057.454
F. N. Frijol Soya
Total General
Fuente: Administradores FPFSA, última actualización noviembre de 2013.
• La utilización de recursos de crédito por parte de los administradores para atender asuntos de los
fondos, no es una práctica generalizada. Solamente los fondos de ganado, palma y avícola utilizaron esta fuente de recursos, en un monto de $5.864 millones, equivalente a 0,55% de los recursos.
46
• Finalmente, la destinación de recursos de los fondos para atender la emergencia invernal de los
años 2010 y 2011, no fue de mayor representatividad a pesar de la afectación generalizada del sec-
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
tor. Sólo los fondos de ganado, porcícola y cacao destinaron recursos para atender esta coyuntura,
en un monto cercano a los $4.737 millones que corresponden a 0,45% del total de los recursos
administrados en el quinquenio.
En general, los fondos del ganado, palma, Hortifrutícola, porcicultura, arrocero y avícola, disponen
de adecuados recursos para cumplir sus propósitos misionales y atender las necesidades de sus sectores; en tanto que cacaotero, cerealista, panelero, tabacalero, algodonero, leguminosas y frijol-soya,
cuentan con ingresos que no son suficientes para atender las necesidades de los productores y necesariamente requieren de la utilización de otras fuentes de recursos.
2.1.3.1 Proyectos de inversión de los fondos parafiscales
Las inversiones de los FPFSA han sido definidas en la Ley 101 de 199379. En el periodo 2008-2012,
la inversión de los fondos en las actividades misionales fue de $685.165 millones, lo que permitió la
ejecución de 1.231 proyectos (ver gráfica 2-3).
Gráfica 2.3 Distribución de recursos y proyectos financiados con los FPFSA
Periodo 2008 – 2012
Fuente: Administradores - FPFSA, Octubre 2013 - Cálculos CGR- DES Sector Agropecuario.
79 Según la Ley 101 de 1993 las áreas de inversión de los recursos parafiscales son: i. Desarrollo tecnológico que agrupa
las actividades investigación, transferencia de tecnología, asesoraría y asistencia técnica, ii. Sanidad y adecuación de la
producción (Adecuación de la producción y control sanitario), iii. Comercialización (Organización y desarrollo de la
comercialización), iv. Exportaciones y promoción al consumo (Fomento de las exportaciones y promoción del consumo
y Regulación de la oferta y la demanda para proteger a los productores contra oscilaciones anormales de los precios y
procurarles un ingreso remunerativo, v. Programas de desarrollo (Programas económicos, sociales y de infraestructura
para beneficio del subsector respectivo) y vii. Otras inversiones, no definidas en la ley.
47
Contraloría General de la República
La principal área de inversión de los FPFSA se relaciona con la financiación de proyectos de desarrollo tecnológico, en actividades de investigación e innovación, transferencia de tecnología y asistencia
técnica, para las cuales se ejecutaron 682 proyectos, con una inversión de $305.887 millones, que
corresponde al 45% de los recursos.
En los proyectos de sanidad y adecuación productiva se invirtieron $166.917 millones, que representan el 24% de los recursos. Esta inversión permitió el desarrollo de 93 proyectos en esos dos frentes,
con especial importancia en los fondos pecuarios (ganado, porcícola y avícola) y palma en el caso de
los agrícolas.
En las acciones orientadas a promover las exportaciones, el fomento al consumo, la comercialización
y programas de desarrollo, se invirtieron $144.884 millones, que son equivalentes al 21% del total
invertido.
Debe destacarse el crecimiento de los gastos relacionados con inversiones no aplicables a las definidas en la ley, e identificadas como otras inversiones, y que en el periodo alcanzaron los $67,477
millones. Es importante señalar que gran parte de estas inversiones —que han sido avaladas por el
MADR con la aprobación favorable de los planes de inversión de los fondos—, se relacionan con
actividades gremiales ajenas a los propósitos de los fondos.
2.1.3.2 Atributos de los proyectos de inversión de los fondos
En esta ocasión se identifican y analizan algunos atributos de los proyectos financiados con los recursos de los FPFSA, los cuales inciden en los resultados, como se describe a continuación:
2.1.3.3 El número de proyectos por vigencia
En el periodo 2008–2012 los FPFSA ejecutaron 1.231 proyectos, para un promedio anual de 246.
Este comportamiento está asociado a cada fondo, el tipo de inversión y necesariamente a la disponibilidad de recursos.
El fondo con el mayor número de proyectos es el Fondo Nacional de Fomento Hortifrutícola, con
401 proyectos, que representan el 33% del total. Es importante reconocer que Asofrucol, como responsable del fondo, ha optado por aplicar los recursos del Fondo Hortifrutícola como un “Fondo
Concursal”. Esta alternativa permite que la responsabilidad en la ejecución de los proyectos recaiga
sobre terceros; y en tal sentido, ha dispuesto de una metodología para la postulación de proyectos
susceptibles de ser financiados con recursos del fondo. Bajo este esquema, el administrador asume la
responsabilidad de la evaluación de los proyectos postulados, así como del seguimiento y la evaluación de los proyectos durante su ejecución. En los demás fondos, los administradores son responsables de la ejecución de los proyectos financiados con los recursos parafiscales.
48
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Cuadro 2.4 Número de proyectos ejecutados por fondo para cada vigencia. Periodo 2008 - 2012
Fondo
2008
2009
2010
2011
2012
Total
F. N.F. Hortifrutícola
102
99
101
64
35
401
F. F. Palmero
32
30
30
30
32
154
F. N. Avícola
23
21
23
21
21
109
F. N. del Ganado
29
12
18
21
20
100
F. N. Porcicultura
23
18
19
19
14
93
F. N. Cerealista
19
18
15
13
12
77
F. F. Tabacalero
10
10
12
11
18
61
F. F. Algodonero
13
11
11
13
12
60
F. N. Arroz
8
7
11
11
13
50
F. N. Leguminosas
12
12
8
8
8
48
F. N. del Cacao
8
9
9
10
9
45
F. F. Panelero
5
6
6
5
22
3
9
2
2
204
1.231
F. N. Frijol - Soya
6
F.F. Cauchero
Total
284
253
263
227
Fuente: Administradores - FPFSA. Octubre. 2013. Cálculos. CGR - DES Sector Agropecuario.
2.1.3.4 Valor de proyectos
El valor de los proyectos financiados con los recursos parafiscales es extremadamente variable, dependiendo tanto de la magnitud del proyecto como del sector al cual representa. Al comparar los
fondos, se observa un amplio espectro que tiene como cota inferior proyectos en el Fondo Cauchero,
por valor de $14 millones, hasta un límite superior en proyectos del Fondo Ganadero, que ascienden
a $4.480 millones.
Comparativamente, los proyectos de mayor valor corresponden a los del Fondo Nacional del Ganado, con un promedio anual de $2.763 millones, seguidos de aquellos financiados por el Fondo de
la Palma, con un valor promedio de $680 millones, y los del Fondo Porcícola con $548 millones. En
estos últimos casos las cifras representan, respectivamente, el 24% y 20% del valor correspondiente
a los proyectos del Fondo Nacional del Ganado.
En cuanto a los fondos cacaotero, avícola, panelero, arrocero y hortifrutícola, los valores promedio
de los proyectos oscilan entre los $472 y los $244 millones, y representan en promedio el 14 % respecto de los proyectos referentes al ganado. Para los fondos del tabaco, cereales, algodón, leguminosas,
caucho y frijol-soya los valores promedio de sus inversiones son inferiores a $160 millones, y representan, en promedio, apenas el 3% de lo que invierte el Fondo Ganadero, tomado como referencia.
49
Contraloría General de la República
Gráfica 2.4 Comparación porcentual valor promedio Proyectos financiados
con recursos parafiscales. Periodo 2008 -2012
Fuente: Administradores - FPFSA, Octubre 2013. Cálculos. CGR - DES Sector Agropecuario.
El anterior comportamiento en la asignación de recursos a las inversiones misionales de los fondos,
obedece, entre otros, a los siguientes factores:
i. La disponibilidad de recursos en cada uno de los fondos
En este sentido, los fondos con mayor capacidad de recaudo, como son los de ganado, palma, porcícola, avícola y arrocero, les permite orientar importantes recursos a actividades específicas. En tanto
los demás fondos —al enfrentar dificultades en el recaudo— ven afectada su capacidad de inversión
por no disponer de recursos suficientes que les permita atender las necesidades de sus sectores. Y
esta circunstancia trae como consecuencia una atomización de recursos, en actividades sin mayor
incidencia en la solución de los problemas para sus actividades productivas.
ii. La inversión en las áreas misionales
A partir de valores promedios de proyectos para cada área de gasto (cuadro 2-5), se observa que la
principal área de inversión corresponde a los proyectos relacionados con sanidad y adecuación de la
producción, con una participación del 39%. En estas áreas sobresalen los proyectos financiados por
los fondos pecuarios y el Fondo de Fomento Palmero, con campañas permanentes de vacunación y
sanidad en general, y cuyas asignaciones promedio por proyecto son de $1.795 millones.
50
Los proyectos de promoción de exportaciones y consumo representan el 25 por ciento de los proyectos financiados, con un promedio de $1.143 millones y corresponden a las inversiones de los fondos
pecuarios, así como de panela, palma y Hortifrutícola, en actividades de campañas publicitarias de
promoción al consumo de sus productos. También se observa que los proyectos relacionados con la
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
comercialización representan el 15% de los proyectos de inversión, con actividades promedio que
ascienden a los $680 millones, en lo cual los fondos de mayor significancia, en su orden, son: ganado,
arroz, palma, cacao, porcicultura, panela, cereales, Hortifrutícola y tabaco.
Cuadro 2.5 Valor promedio proyectos financiados con recursos parafiscales por área de inversión Periodo 2008 – 2012
(Cifras en millones de $ de 2012)
Área de Inversión
Sanidad y adecuación de la producción
2008
2009
2010
2011
Promedio
General
2012
1.001
2.017
1.959
1.791
2.208
1.795
Exportaciones y promoción del consumo
762
1.177
1.087
1.348
1.341
1.143
Comercialización
549
797
1.262
283
510
680
Desarrollo Tecnológico
262
377
379
486
794
460
Programas de desarrollo social
261
218
303
516
90
278
Otras inversiones
79
187
226
201
464
231
Regulación de la oferta y demanda
28
-
-
-
-
28
Fuente: Administradores - FPFSA, Octubre 2013. Cálculos. CGR - DES Sector Agropecuario.
Las inversiones en desarrollo tecnológico, orientadas al mejoramiento de las condiciones productivas
de las actividades aportantes, presentan un valor promedio por proyecto cercano a $460 millones; en
este caso, se presenta una significativa atomización de los recursos por el alto número de proyectos.
Por lo anterior, los fondos con la mayor asignación promedio por proyecto corresponden a ganado
con $2.324 millones, panela con $1.180 millones y palma con 1.025 millones; seguidos por cacao,
porcicultura, arroz, Hortifrutícola, avícola y cerealista, en los cuales el valor promedio por proyecto
oscila entre $102 y $568 millones; finalmente en los fondos de tabaco, frijol-soya, algodón, leguminosas y caucho la inversión promedio por proyecto es inferior a $70 millones.
Las inversiones en proyectos de desarrollo social no son una prioridad de los fondos. Sólo los de palma y tabaco realizan este tipo de gasto, y en promedio invierten por proyecto $278 millones.
En conclusión, tal como lo confirmó la encuesta de opinión realizada a los diferentes gremios administradores de los Fondos Parafiscales de Fomento del Sector Agropecuario, se observa que —a
pesar de una ejecución de los recursos dentro de los parámetros definidos por la ley—, se presentan
ciertas particularidades sobre la orientación de los recursos a ciertas áreas específicas, por parte de
las juntas de los fondos. Por ejemplo, en los casos de ganado y avicultura, las prioridades son sanidad,
adecuación productiva, exportaciones y promoción del consumo; mientras que para los fondos de la
palma y la porcicultura, las prioridades son sanidad, adecuación productiva y desarrollo tecnológico.
Para los fondos de cacao, arroz y Hortifrutícola es el desarrollo tecnológico y la comercialización; en
tanto que para los fondos panelero, frijol-soya y de leguminosas, son los gastos en desarrollo tecnológico. A su vez, para el Fondo de Fomento Algodonero lo es la sanidad y adecuación de la producción;
y, para los fondos de cereales, la comercialización.
51
Contraloría General de la República
2.1.4 Caracterización de las inversiones de los fondos en ciencia y tecnología
Para este análisis, se parte de los conceptos de los estados más relevantes del desarrollo y la innovación tecnológica definidos por la FAO80:
• Investigación básica: que da origen a nuevos conocimientos científicos para lograr mayor comprensión de los problemas, pero sin aplicación comercial inmediata.
• Investigación aplicada: que desarrolla nuevas tecnologías e inventos tangibles, adaptando las investigaciones básica y estratégica a la solución de problemas específicos de campo.
• La transferencia de tecnología: es el proceso de difusión de los resultados de las tecnologías validadas para producir bienes y servicios con mejores niveles de eficiencia, en términos de productividad, competitividad y economía.
Con base en lo anterior, se determinó el tipo de inversión de los 681 proyectos ejecutados por los
FPFSA, definidos como de desarrollo tecnológico en el periodo 2008 – 2012. Dada la importancia
que estas inversiones tienen en el desempeño del sector, los resultados de este ejercicio se presentan
en la cuadro 3.6, del cual se concretan las siguientes consideraciones:
De los recursos destinados a proyectos de desarrollo tecnológico ($290.276 millones en el periodo
2008-2012) el 59% se dedicaron a actividades de transferencia de tecnología, el 24% a investigación
aplicada y el 17% a investigación básica (cuadro 2-6).
Los fondos de palma, Hortifrutícola, arroz, cereales, algodón y frijol-soya, en la medida de sus posibilidades financieras, asignan recursos a todos los procesos del desarrollo tecnológico en sus sectores.
Estas decisiones deben influir en desarrollo y consolidación de sistemas de producción eficientes en
el largo plazo, siempre y cuando las inversiones se mantengan.
Para el caso de los fondos pecuarios y de cacao, las actividades de desarrollo tecnológico se limitan
a validación y ajuste de tecnología —como parte de la investigación aplicada y transferencia tecnológica—, y sus innovaciones tecnológicas dependen de los resultados de otras organizaciones como
Cenicaña y Corpoica (para los fondos de panela, cacao y ganadería). Y respecto a los fondos de la
avicultura, la porcicultura y la misma ganadería, en la parte genética dependen de otras organizaciones, generalmente compañías multinacionales.
En el desarrollo de las actividades de investigación básica, es importante mencionar los compromisos
de los fondos Hortifrutícola, palma y arroz en la financiación de grupos de investigación debidamente
reconocidos por Colciencias, que pertenecen a Universidades, Corpoica, Cenipalma y Fedearroz. En
este aspecto, es preciso observar la ausencia de recursos del administrador del Fondo Nacional del
Ganado destinados a la inversión en actividades de investigación básica, a pesar de la necesidad que
este sector tiene de generar tecnologías adecuadas para los ecosistemas de las regiones ganaderas81.
80 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. Política de desarrollo agrícola - Conceptos y principios. Roma, 2004.
52
81 Este aspecto también se evidenció en la encuesta realizada a los administradores de los fondos
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Cuadro 2.6 Distribución recursos desarrollo tecnológico por tipo de investigación y por fondo, 2008 – 2012
(Cifras en millones de $ de 2012)
Tipo / Fondo
Investigación
Básica
Investigación
Aplicada
Transferencia de
tecnología
Total general
Agrícola
48.214
56.765
98.347
203.326
F. N. F. Hortifrutícola
16.566
31.535
42.419
90.520
F. F. Palmero
26.252
17.651
26.865
70.769
F. N. Cacao
-
2.376
16.340
18.716
F. N. Arroz
4.513
1.085
4.988
10.586
-
-
4.721
4.721
F. N. Cerealista
673
2.328
1.626
4.626
F. F. Algodonero
147
454
759
1.359
51
830
-
882
F. F. Panelero
F. N. Leguminosas
F. F. Tabacalero
-
255
568
823
11
251
48
310
F. F. Cauchero
-
-
14
14
Pecuario
-
14.310
72.640
86.950
F. N. Frijol – Soya
F. N. Ganado
-
12.513
61.855
74.368
F. N. Porcicultura
-
411
8.615
9.025
F. N. Avícola
-
1.387
2.170
3.557
48.214
71.075
170.987
290.276
Total
Fuente: Administradores - FPFSA, Octubre 2013. Cálculos. CGR - DES Sector Agropecuario.
A partir de lo anterior, se concluye que no todos los fondos disponen de recursos para consolidar
procesos de desarrollo e innovación tecnológica. Por tanto, la responsabilidad de mejorar las condiciones de las actividades productivas podría requerir de la cofinanciación del Estado, con especial
atención a los fondos de menores recursos y que atienden a pequeños productores.
2.2 Aspectos administrativos de los FPFSA
En este aparte se hace alusión a temas relevantes de la administración de los fondos, como la gestión
de fuentes de financiación por parte de los administradores, la planeación y ejecución de la inversión
de los recursos de los Fondos Parafiscales de Fomento del Sector Agropecuario, así como y el control
y seguimiento a su manejo.
2.2.1Gestión de fuentes financieras por parte de los administradores
La consecución de fuentes de ingresos diferentes al recaudo de la contribución parafiscal, así como
sus rendimientos financieros, constituyen una función básica de las entidades que administran los
fondos. Empero, la falta de gestión en este sentido limita la posibilidad de que los fondos amplíen
sus áreas de inversión, lleguen a más beneficiarios y generen nuevos o mejores empleos, o nuevas
53
Contraloría General de la República
y mejores fuentes de ingresos a los productores. Esta debilidad administrativa los obliga a destinar
recursos de la cuota de fomento en actividades no previstas en la ley.
Como se observa en el cuadro 2-7, de un total general de ingresos de los fondos parafiscales durante
el periodo 2008-2012 de $928.666 millones, $773.956 millones corresponden al recaudo de la cuota de
fomento, equivalente al 83,34%. Así, mientras los ingresos diferentes al recaudo de la cuota parafiscal fueron de $154.710 millones, los gastos administrativos de los fondos fueron de $172.674 millones.
Ello indica que al menos 2,32% de los recursos de la contribución parafiscal, se habrían destinado
a cubrir gastos de administración (obtenidos de la diferencia entre los gastos administrativos de los
fondos y los ingresos diferentes al recaudo de la contribución parafiscal frente al monto de recaudo
de la cuota de fomento). En el Anexo se muestran los ingresos y gastos de los FPFSA durante el
periodo 2008-2012.
En este sentido, los fondos de arroz, avícola y algodón son los que habrían destinado participaciones importantes de la contribución parafiscal para sus gastos de administración (88,26%; 34,03%
y 20,78% respectivamente); seguidos por los de leguminosas, tabaco, caucho, cereales y panela
(17,46%; 17,09%; 16,42%; 13,08% y 13,02%, respectivamente). Para casos como los del Fondo Nacional Cerealista, el Fondo Nacional de Leguminosas y el Fondo Nacional del Ganado, la CGR, en
sus procesos de auditoría, ha evidenciado pagos por concepto de gastos de personal con recursos de
los fondos de fomento.
La Ley 101 de 1993 es explícita en que los recursos de la contribución parafiscal, sólo pueden invertirse en los subsectores que los suministran, con sujeción a los objetivos dados por la misma ley. A pesar
de que el Decreto 2025 de 1996 y la Resolución 9554 de 2000, desagregan los gastos de inversión, así
como los de funcionamiento y administrativos que pueden sufragarse con los recursos de los fondos
—y no discriminan cuáles pueden cubrirse con los recursos recaudados de la contribución parafiscal
dada su destinación específica, y cuáles con recursos diferentes a ésta—, estas reglamentaciones deben entenderse en el marco de la destinación específica que le da el artículo 31 de la Ley 101 de 1993.
Por otra parte, a pesar de que los decretos reglamentarios de la ley de creación de cada fondo establecen un pago a la entidad gremial por su administración, no precisa en qué consisten dichos servicios
y autoriza un porcentaje del recaudo para cubrirla que no atiende a su destinación específica, ni presenta una clara diferenciación entre las actividades de administración y las de soporte a los objetivos
misionales de cada fondo. Esto conlleva el riesgo de que se carguen dos veces al fondo los costos de
administración . Además de los recursos que las entidades gremiales perciben por administración, 82
utilizan parte del recaudo de la contribución parafiscal para cubrir los gastos administrativos de los
fondos, como se observa en el cuadro 2-7.
54
82 En el año 2010 el MADR consultó sobre la viabilidad legal de pagar obligaciones laborales adquiridas por los administradores de los fondos parafiscales con cargo a las contribuciones parafiscales, a lo que el Consejo de Estado respondió negativamente debido a la destinación específica dispuesta por la ley para éstas, según la cual deben invertirse
en el sector beneficiario correspondiente. Ver Concepto 2000 de julio 8 de 2010, MP. Luis Fernando Álvarez Jaramillo.
Publicación autorizada con oficio 201011000281041 de diciembre 7 de 2010 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural. Boletín del Consejo de Estado Número 75-25 de febrero de 2011.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Cuadro 2.7 Ingresos y gastos de los Fondos Parafiscales de Fomento /4
(Miles de Millones de 2012)
Total Periodo 2008-2012
Ingresos
Fondo de Fomento
Ingresos
totales
(1)
Gastos de
administración
G de Ad - Ing
sin Cuota
G de Ad / Ing
por Cuota
Ingresos
por cuota
Ingresos
sin Cuota
Participación
%
(2)
(3) =(1-2)
(2/1)
(4)
(5) =(4-3)
(6) =(5/2)
%
MM $ 2012
MM $ 2012
%
MM $ 2012
Fondo Nacional del Arroz
66,1
62,4
3,6
94,5
58,8
55,1
88,3
Fondo Nacional del Cacao
30,5
29,6
0,9
97,0
4,2
3,2
11,0
Fondo Nacional Cerealista
16,3
15,1
1,2
92,6
3,2
2,0
13,1
Fondo de Fomento Panelero
16,2
15,2
1,0
93,8
3,0
2,0
13,0
Fondo Nacional del Ganado
442,2
347,9
94,3
78,7
53,0
-41,2
(11,9)
Fondo Nacional de Leguminosas
2,6
2,5
0,1
95,3
0,6
0,4
17,5
Fondo Nacional de Soya
0,0
-
-
-
(2,7)
Fondo Nacional Hortifrutícola
57,8
47,4
10,5
81,9
9,2
-1,3
Fondo Nacional Avícola
56,6
55,8
0,9
98,5
19,8
19,0
34,0
143,8
132,9
10,9
92,4
5,7
-5,2
(3,9)
Fondo Nacional de Palma
Fondo de Fomento Algodonero
Fondo Nacional de la Porcicultura
Fondo Nacional de Tabaco
Fondo Nacional de Fomento Cauchero
Total Fondos
4,9
4,5
0,3
93,7
1,2
0,9
20,8
82,7
52,3
30,4
63,2
12,1
-18,3
(35,1)
6,5
6,0
0,5
91,6
1,6
1,0
17,1
1,0
1,0
0,0
98,5
0,2
0,2
16,4
927,9
772,6
155,3
83,3
172,5
17,2
2,2
1/ artículo 32, Ley 101 de 1993
2/ artículo 31 y numeral 1 del artículo 32, Ley 101 de 1993
3/ capítulos II y III Resolución 9554 de 2000
4/ Ver Anexo
Fuente: Estado de resultados de los fondos de fomento para el periodo 2008-2012.
Aunque el Consejo de Estado aclaró este tema83, persisten controversias al respecto por parte de sus
administradores. A ello se suma que algunos de ellos usan los recursos del fondo para gastos ajenos a los
fines dados a éstos por la ley, e incluso para gastos diferentes a los incluidos en el Decreto 2025 de 1996 84.
83 En Concepto No. 748 del 29 de noviembre de 1995 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
Consejero Ponente Javier Henao Hidrón, se establece que los gastos administrativos para la administración de los
fondos de fomento deberán sufragarse con la cuota que se pacte con el Ministerio en el correspondiente contrato de
administración, sin que puedan afectarse los demás recursos recaudados por el Fondo, al señalar: “Los gastos administrativos para la administración de los Fondos de Fomento, derivados de la ejecución de los contratos que se celebran por
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con las correspondientes asociaciones (federaciones) del sector agropecuario y cuyo objeto consiste en la recaudación y administración de cuotas de fomento, deben atenderse únicamente
con cargo al porcentaje de contraprestación pactada en el respectivo contrato (…) Por consiguiente, los gastos de administración no podrán ser asumidos con cargo a los demás recursos recaudados por el Fondo, diferentes del monto de la
contraprestación estipulada; ni tampoco con cargo a la contraprestación pactada sumada a otros recursos del Fondo”.
84 Según el informe de auditoría de la CGR realizada en la vigencia 2011 a la gestión del Fondo de Fomento Panelero
en 2010 “se registra una cuenta por cobrar a la Federación de Panela por el monto de $51.3 millones derivada de un
pago hecho por esta con recursos del Fondo para obtener la Certificación ISO 9001 que no se podía causar por medio
del Fondo Parafiscal y que debería estar resuelta de manera eficaz entre las dos partes una vez que el administrador
recibe su pago por el manejo del fondo sin ningún contratiempo”.
55
Contraloría General de la República
A pesar de que la evasión de la contribución parafiscal es alta en algunos fondos, no se han estipulado
claramente las obligaciones y responsabilidades del administrador en este sentido, lo que ha llevado
en algunos casos a que no se manifieste un esfuerzo sistemático por ampliar su recaudo.
2.2.2Planeación y ejecución de las inversiones
La ausencia de metas e indicadores de gestión misional propios en los planes de acción de los fondos
de fomento, dificulta el seguimiento, control y evaluación del cumplimiento de los objetivos dados a
los FPFSA por la Ley 101 de 1993 y por las leyes de creación de los mismos. En efecto, aunque los
programas y proyectos de los fondos tienen individualmente sus respectivas metas e indicadores, sin
embargo, en conjunto, no permiten conceptuar sobre el avance global en términos de investigación,
transferencia de tecnología y comercialización, entre otros aspectos.
Aunque, anteriormente, algunos contratos de administración incluían la elaboración del Plan Anual
de Inversiones y Gastos, atendiendo las directrices señaladas por el Gobierno nacional en el Plan Nacional de Desarrollo, éste solo podría ejecutarse una vez lo aprobara la junta directiva del fondo con
voto favorable del Ministerio de Agricultura. Actualmente, dicha condición se limita a sujetar la elaboración de los programas, subprogramas y proyectos de inversión a los objetivos de la contribución
parafiscal, sin atarlo explícitamente a las directrices de política del Gobierno nacional. Aunque, al
condicionar su aprobación al visto bueno del Ministerio, se supone que implícitamente se incorpora
la orientación de la política agropecuaria del Gobierno85.
Adicionalmente, existen factores externos que conllevan a incorporar correctivos sobre la marcha o
al cumplimiento parcial de lo inicialmente concebido. Pueden destacarse los siguientes, como los de
mayor impacto:
i. El incumplimiento de los compromisos adquiridos por otras entidades con las que los fondos articulan su gestión.
ii. Insuficiente coordinación interinstitucional.
iii.En el caso de algunos fondos, debilidades internas en cuanto a la estructuración precaria de los
proyectos.
iv.Deficiencias en el ejercicio de interventoría.
v. Recortes o traslados presupuestales entre proyectos86.
85 En procura de reducir la discrecionalidad que por los contratos de administración existe en el órgano de dirección
de los fondos de fomento respecto a orientar los programas, planes o proyectos teniendo en cuenta la política agropecuaria del gobierno nacional, en algunas oportunidades se han incluido disposiciones en las leyes del Plan Nacional de
Desarrollo tendientes a encauzar la inversión de los recursos en ese sentido en el marco de los objetivos específicos definidos legalmente para dichos fondos. Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-191 de 1996 ha manifestado
que “es perfectamente natural que se incluyan dentro de la ley del plan disposiciones sobre la forma como deben ser
gestionados y ejecutados estos recursos parafiscales pues ellos sirven para financiar, en forma permanente, servicios e
inversiones en determinados sectores sociales”.
56
86 En el informe de auditoría de la CGR realizada en la vigencia 2010 a la gestión del Fondo de Fomento Algodonero
en el año 2009 se afirma que se “evidencia débil control a este en la presentación de informes sobre el uso de los recursos (Hallazgo 17), existen variaciones en los acuerdos presupuestales que no están motivados donde se refleja solo
los movimientos de crédito y contra crédito en los rubros (Hallazgo 24) acto que debería tener un control y evaluación
eficaz de las apropiaciones a afectar por parte del MADR ya que se cambia la planeación establecida para la vigencia”.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Se debe mencionar que mediante el Decreto 3035 de 27 de diciembre de 2013 del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público “Por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto”, se estableció que las entidades administradoras de las contribuciones parafiscales cafeteras, agropecuarias
o pesqueras, entre otras, elaborarán sus presupuestos, conforme a las normas que les aplique. Dichos
planes presupuestales deberán ser aprobados por sus órganos directivos, antes de ser sometidos a la
aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis). Agrega el decreto referido que corresponde al Confis establecer las normas y procedimientos para el trámite de aprobación y modificación
de estos presupuestos. Con esta medida, el Gobierno nacional introduce así un mecanismo de control
y seguimiento a la gestión, que puede redundar en hechos positivos para los FPFSA .
2.2.3 Control y seguimiento
Los representantes legales de los fondos y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que presiden
los órganos de dirección de los FPFSA, no cuentan con metas o indicadores para medir la gestión misional de los fondos. Esto limita su evaluación sólo a partir de conceptos mayoritariamente cualitativos,
que restringen la posibilidad de mejora derivada del seguimiento, pues no facilita hacer una evaluación
del impacto que alcanzan los fondos en el sector o subsectores respectivos87. Tampoco se ejerce en
forma directa, por parte del Ministerio de Agricultura, un estricto seguimiento a la ejecución de los
contratos de administración suscritos entre las entidades gremiales y dicha entidad gubernamental88, o
al menos no parecen existir soportes generados por el propio Ministerio que den cuenta de ello89.
Así, aunque el MADR renueva los contratos de administración con las entidades gremiales que
administran los fondos de fomento, con el argumento de que cumplen las normas establecidas y
los objetivos para los que se crearon90, no se observa, sin embargo, que se cuente con un sistema de
87 El MADR realiza seguimiento presupuestal a las ejecuciones de los ingresos y de los gastos de los fondos parafiscales, resultados que consigna en informes a partir de los reportes que según la Ley de creación, cada fondo rinde ante el
MADR sobre los recursos obtenidos y su inversión. No obstante, estos informes son descriptivos y no reflejan conceptos
críticos sobre la situación financiera y de gestión misional de los fondos en forma agregada e individual para cada fondo
ni se observan recomendaciones conducentes a la toma de decisiones frente a las mismas. Algo similar ocurre con los
informes de seguimiento que realiza la Dirección de Cadenas Productivas del MADR a los Fondos de Fomento. El
Ministerio manifiesta realizar seguimiento en el marco de los órganos de dirección de los fondos, sin embargo, las actas
de las sesiones de dichas instancias no dan cuenta de un seguimiento y retroalimentación de estas características.
88 El MADR afirma que esta verificación (Artículo 5 del Decreto 2025 de 1996) la hace mediante los órganos de Dirección en los que tiene asiento junto con los Auditores Internos, de los que el MADR considera que garantizan el cumplimiento del contrato de administración, sin embargo, en las responsabilidades estipuladas en el Decreto 2025 de 1996
para la auditoría interna de los fondos no está la de hacer seguimiento al cumplimiento del contrato de administración
del respectivo fondo. Recientemente el Ministerio presentó los informes de tres auditorías externas que contrató para
evaluar la gestión del Fondo Nacional del Ganado, al Fondo Nacional Hortofrutícola y al Fondo Nacional del Cacao,
sin que los resultados difieran de los obtenidos por la CGR en el ejercicio de su competencia de ejercer control fiscal a
dichos fondos.
89 Aunque el Decreto 2025 de 1996 posibilita que el MADR contrate una auditoría externa para realizar este tipo de
control, surge la inquietud sobre la forma en que garantizaría el Ministerio un resultado independiente y objetivo de
una auditoría externa contratada por él, cuyo propósito será evaluar la gestión de los fondos de fomento de la cual el
Ministerio es responsable por presidir los órganos de dirección de los mismos y haber avalado con voto favorable la
ejecución de sus recursos. El MADR es juez y parte de sus actuaciones.
90 Con sustento en los conceptos de la Dirección de Cadenas Productivas y de la Oficina Asesora Jurídica.
57
Contraloría General de la República
evaluación objetiva del cumplimiento de los fines establecidos en la Ley 101 de 1993. Es decir, no se
sustenta de manera verificable la conveniencia de suscribir o renovar tales contratos con otras o con
las mismas entidades gremiales.
Aunque algunos FPFSA han hecho gestiones para mejorar el recaudo, como adelantar requerimientos conjuntos con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian) para el cumplimiento
en el pago de la cuota, y el fortalecimiento de los sistemas de información de recaudo, no obstante,
la actuación del Ministerio de Agricultura ha sido lánguida. Apenas si se ha limitado a tramitar las
propuestas de las organizaciones gremiales para que se actualice el marco legal de las contribuciones
parafiscales, tendientes a incrementar la cuota cada año. Y se observa, sólo en algunos casos, la acción clara del Ministerio en el propósito de reducir la evasión en las cuotas parafiscales con destino
a los fondos de fomento91.
La participación del Ministerio de Agricultura, como parte de los órganos de dirección de los fondos
de fomento y su deber de hacer seguimiento al contrato de administración, a la ejecución presupuestal y en consecuencia a la gestión de los recursos, aunque busca incorporar los lineamientos de política agropecuaria a las actividades de las organizaciones gremiales que manejan las contribuciones y
garantizar su ejecución para los fines previstos en la ley, lo convierte en juez y parte de las decisiones
y de los resultados de la gestión reportada por los administradores.
Algunos estudiosos de los fondos de fomento, han manifestado lo engorroso y demorado del procedimiento —establecido en el Decreto 2025 de 1996—, para proceder al cobro jurídico de las cuotas
que no se paguen en tiempo o se dejen de recaudar, o cuando se paguen con irregularidades en la
liquidación, en el recaudo o en la consignación92. Al respecto, consideran que con un ajuste efectivo
sobre el decreto referido, tendiente a lograr mayor agilidad y cooperación de la Dian frente a las
rentas parafiscales, el sistema actual es adecuado93.
91 Fenalce en informe de gestión 2010 del fondo menciona que en abril de ese año el MADR estableció que debería
implementarse una estrategia para aumentar el recaudo de la cuota de fomento del Fondo Nacional Cerealista la cual
se denominó plan de choque, estrategia que según la organización gremial llevó a cabo las propuestas generadas ante el
Ministerio, como el control de absorción de las subastas, apoyo de la DIAN, ubicación de las rutas de comercialización,
bases de datos en cámaras de comercio, guía de movilización, etc. Fedepanela, por su parte, en informe de gestión 2009
del fondo menciona que en razón a comunicación enviada por el Viceministro de Agricultura, en la que solicitaba realizar visitas para controlar el cumplimiento de las obligaciones formales tributarias por parte de varios comercializadores
de panela en el Departamento de Caldas, se puso en marcha un Censo para recoger información como el Nit. del establecimiento, administrador y actividad económica desarrollada, para después realizar la visita con todos los elementos.
92 CONTE Posada, Myriam. Financiamiento de los agricultores al desarrollo tecnológico. Naturaleza jurídica e impacto
en el sector palmero colombiano. 2008
58
93 Según Conte (2008), la principal dificultad que del procedimiento para realizar el cobro jurídico de la deuda se da
lugar cuando no se le permite a la Auditoría Interna del Fondo la revisión de los libros contables del contribuyente, lo
que conlleva a que se le presenten los aforos a la DIAN sin los suficientes soportes y por ende, dicha entidad no expide
la conformidad. El trámite demora hasta que la DIAN mediante visitas directas a los libros contables del contribuyente
define el valor de la deuda en forma clara y emite la conformidad.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Sobre el recaudo, aunque el Ministerio reconoce, en algunos de sus informes de gestión94, la existencia de recaudadores que no transfieren oportunamente a las entidades administradoras los recursos
de la contribución, con lo cual generan cartera e intereses corrientes y moratorios, el MADR no
menciona ninguna acción que haya implementado o esté adelantando para corregir esta distorsión.
Llama la atención de la Contraloría General de la República, que ante situaciones comprometedoras
para los recursos pertenecientes a los fondos de fomento, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural no garantice su adecuado recaudo y manejo, conforme lo dispuesto en la ley. Y asimismo, que
tampoco asegure en forma diligente la recuperación de dichos recursos, a pesar de que su responsabilidad incluye su salvaguarda.
2.2.4Estados contables de los FPFSA, 2008-2012
La mayoría de los Fondos Parafiscales de Fomento del Sector Agropecuario han mostrado resultados
operacionales positivos95, aunque en el agregado de los últimos cinco años hay un déficit, debido al peso
del Fondo Nacional del Café, y cuyas pérdidas son equivalentes al agregado de los demás fondos.
Cuadro 2.8 Estado de Resultados de los Fondos Parafiscales 2008 - 2012
(En millones de pesos constantes)
Fondo Parafiscal
Fomento hortifrutícola
Ingresos
Gastos
Fomento panelero.
Fomento palmero
2012
11.240,5
10.848,6
10.955,2
12.192,1
12.272,0
5.165,8
8.628,1
7.175,3
9.715,0
13.724,9
6.074,7
2.220,5
3.779,9
2.477,1
(1.452,8)
3.629,4
3.088,0
3.149,9
3.397,1
Gastos
2.964,1
3.299,7
3.890,1
2.856,4
3.286,5
10,4
329,8
(802,2)
293,5
110,6
Ingresos
5.674,8
5.580,1
7.194,6
6.288,1
5.049,4
Gastos
4.967,3
6.126,2
6.090,0
6.211,2
6.116,9
707,5
(546,1)
1.104,5
77,0
(1.067,5)
Ingresos
8.141,4
10.035,0
11.868,3
13.104,3
13.481,1
Gastos
8.539,7
11.330,4
10.070,7
13.117,8
12.474,3
(398,3)
(1.295,4)
1.797,6
(13,5)
1.006,8
Ingresos
14.217,1
14.853,4
14.543,5
15.852,1
23.192,7
Gastos
13.704,9
11.435,7
13.228,2
12.733,1
16.924,0
1.495,9
Costo de ventas
Nacional del arroz
2011
2.974,5
Resultado
Fomento porcícola
2010
Resultado
Resultado
Nacional Avícola
2009
Ingresos
Resultado
Nacional del cacao
2008
2.769,3
2.994,5
2.194,7
1.698,6
Resultado
(2.257,1)
423,3
(879,4)
1.420,3
4.772,8
Ingresos
13.664,5
14.151,7
10.929,2
13.007,5
14.331,4
Gastos
9.825,2
10.618,3
16.470,3
11.308,5
12.246,1
Resultado
3.839,3
3.533,4
(5.541,1)
1.699,0
2.085,2
28.588,8
22.978,1
21.188,6
32.137,8
31.932,6
Ingresos
“Total
2008 - 2012”
13.099,3
(57,9)
275,5
1.097,2
3.479,9
5.615,9
94 Informe 2011 suministrado por el MADR a la CGR como anexo del oficio 2012ER45876 de mayo 11 de 2012.
95 Según los Estados de Resultados presentados en la rendición de la cuenta a la CGR.
59
Contraloría General de la República
Fondo Parafiscal
2008
Gastos
Nacional cerealista
Fomento algodonero
Fomento de frijol soya
Nacional del tabaco
25.581,5
25.532,0
(4.392,8)
6.605,8
1.726,0
Ingresos
3.794,5
3.044,8
2.771,9
3.121,8
3.601,8
Gastos
3.168,1
4.494,8
3.292,7
3.157,9
3.763,4
626,4
(1.450,0)
(520,8)
(36,0)
(161,5)
87.362,1
95.611,7
94.377,9
91.966,8
92.545,3
Gastos
75.366,6
86.739,2
99.753,5
107.032,8
104.963,0
Resultado
11.995,6
8.872,5
(5.375,5)
(15.066,0)
(12.417,7)
947,8
738,3
983,3
1.355,3
833,4
Ingresos
Ingresos
Gastos
1.076,2
796,2
809,7
887,3
921,7
Resultado
(128,5)
(57,9)
173,5
468,0
(88,3)
32,3
11,1
321,9
442,1
651,1
Ingresos
Gastos
120,9
1,2
80,9
180,0
539,2
Resultado
(88,6)
9,9
240,9
262,1
111,9
1.690,0
1.631,6
2.014,6
1.500,0
1.354,7
Ingresos
3.695,2
1.370,3
1.659,7
2.316,0
2.191,3
(2.005,2)
261,3
354,9
(816,0)
(836,6)
Ingresos
218,7
94,8
0,1
0,0
694,8
Gastos
168,7
150,3
14,1
0,0
94,4
50,0
(55,5)
(14,0)
0,0
600,4
Ingresos
2.063.786,6
1.753.683,7
1.625.072,7
1.890.881,2
1.848.298,4
Costos venta y
operación
1.227.019,6
712.585,9
676.750,4
1.208.231,1
1.048.447,7
Gastos
Resultado
950.033,8
1.169.018,4
1.134.871,6
799.248,5
567.075,6
(113.266,8)
(127.920,6)
(186.549,2)
(116.598,4)
232.775,1
“Total
2008 - 2012”
7.656,9
(1.541,9)
(11.991,2)
366,9
536,3
(3.041,6)
580,8
(311.560,0)
Ingresos
584,5
507,2
421,0
551,7
697,7
Gastos
549,5
590,5
532,2
534,7
645,4
35,0
(83,3)
(111,2)
17,1
52,3
(90,1)
(76.525,2)
(109.452,7)
(202.110,3)
(134.276,1)
214.799,0
(307.565,3)
36.741,7
18.467,9
(15.561,1)
(17.677,7)
(17.976,1)
3.994,7
Resultado
Sumatoria de resultados
30.206,6
25.545,1
(2.567,1)
Resultado
Leguminosas.
2012
6.285,0
Gastos
Nacional del café
2011
22.303,8
Resultado
Nacional de fomento cauchero
2010
Resultado
Resultado
Nacional del ganado
2009
Total ingresos
Total ingresos sin café
Sumatoria resultados sin café
Fuente: Rendición de cuentas de las entidades, cálculos CGR. Valores negativos en paréntesis.
En el periodo 2008–2012 los fondos hortifrutícola, palmero, arrocero, porcícola, avícola, algodonero,
cauchero, cacaotero y soya, mostraron resultados operacionales positivos, mientras que los de café,
ganado, tabaco, cereales, leguminosas y panela, declararon pérdidas operacionales.
60
Se destaca el Fondo Hortifrutícola, que sólo mostró resultados negativos en el último año, mientras
en el periodo 2008–2011 tuvo resultados operacionales positivos. Esto se atribuye a la baja inversión
en proyectos, que le permitió mostrar, para 2008, excedentes superiores al monto de los egresos;
mientras que en los años 2009, 2010 y 2011 los excedentes sumaron $8.447.5 millones (24,9% de los
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
ingresos totales). Sus activos y su patrimonio también han mostrado crecimiento, en tanto que sus
pasivos han estado en un bajo nivel, como se muestra en el cuadro 2-9.
Cuadro 2.9 Activo total de los Fondos Parafiscales agropecuarios 2007- 2012
(En millones de pesos constantes 2012)
Fondos parafiscales
2007
2008
2009
2010
2011
23.389,4
27.813,4
29.479,7
32.334,0
34.092,9
2012
Total activo
Fomento hortifruticola
32.188,9
Fomento panelero
1.129,8
1.047,9
1.357,9
539,9
793,7
950,3
Nacional del cacao
1.464,9
2.204,7
1.517,9
2.417,6
2.464,8
1.786,6
Nacional Avícola
4.191,9
4.043,2
3.321,0
4.746,4
5.514,8
6.735,9
Fomento porcicola
6.348,9
4.339,8
5.533,1
4.903,6
5.055,0
9.742,8
Nacional del arroz
8.572,6
11.859,6
17.627,1
11.618,7
11.914,0
14.353,6
Fomento palmero
3.460,3
6.898,0
4.159,0
2.594,9
6.297,9
8.229,2
Nacional cerealista
5.255,4
2.854,5
1.380,7
714,1
653,3
482,6
Nacional del ganado
132.023,7
139.177,8
141.136,5
17.197,9
126.130,1
109.708,2
Fomento algodonero
334,2
188,4
136,2
338,1
889,6
761,8
Fomento de frijol soya
167,4
0,0
11,0
255,4
508,9
NEC
4.967,9
2.504,7
2.675,7
2.944,4
2.155,3
1.222,5
189,6
218,6
155,1
126,1
Liquidación
725,9
2.181.857,9
1.666.256,9
1.536.740,4
1.847.295,3
1.670.789,5
1.614.465,6
394,4
414,3
323,2
187,5
162,8
117,6
Nacional del tabaco
Nacional de fomento cauchero
Nacional del café
Leguminosas
Fuente: Rendición de la cuenta fondos parafiscales. NEC: sin estados contables.
Los fondos de palma, arroz, porcícola y avícola han logrado obtener un balance positivo en el período, a pesar de algunas vigencias negativas, lo que les permite mantener el patrimonio de sus respectivos fondos y conservar las inversiones en sus respectivos subsectores. Esto, gracias a que en los
últimos años han contado con ingresos en el rango de $10.000 a $32.000 millones, cuyos montos están
acordes con el tamaño de sus respectivos subsectores.
Los fondos de algodón, caucho, soya y cacao han mostrado un equilibrio en el agregado de los resultados operacionales correspondientes al periodo 2008-2012, como quiera que a pesar de mostrar
saldo negativo en algunas vigencias, han logrado mantener su patrimonio. Ver cuadro 2-10.
61
Contraloría General de la República
Cuadro 2.10 Patrimonio de los Fondos Parafiscales Agropecuarios 2007- 2012
(En millones de pesos constantes 2012)
Fondos parafiscales
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Total patrimonio
23.379,2
27.783,5
29.459,2
32.333,9
33.648,3
31.720,7
Fomento panelero
Fomento hortofrutícola
1.031,1
968,0
1.303,3
486,2
762,2
854,7
Nacional del cacao
1.041,0
1.771,5
1.190,7
2.130,0
2.130,7
1.136,1
Nacional Avícola
3.858,1
3.364,5
2.173,6
4.010,7
4.860,8
5.851,8
Fomento porcícola
4.764,1
2.039,3
2.422,6
1.468,8
2.836,3
7.536,3
Nacional del arroz
8.200,5
11.471,4
17.102,2
11.035,6
11.322,3
13.646,2
Fomento palmero
3.130,5
6.484,8
3.790,5
-718,8
5.912,9
7.498,0
5.184,5
2.823,3
1.290,6
695,0
620,7
444,4
Nacional del ganado
Nacional cerealista
125.795,8
134.247,9
137.077,1
16.537,1
114.625,9
99.925,6
Fomento algodonero
315,1
164,1
103,0
297,8
755,1
648,9
Fomento de frijol soya
Nacional del tabaco
Nacional de fomento cauchero
Nacional del café
Leguminosas
133,2
0,0
9,9
250,5
503,7
NEC
4.757,4
2.410,3
2.627,3
2.901,5
2.064,7
1.178,9
180,0
217,1
144,7
125,7
Liquidación
718,9
1.301.217,6
1.109.860,2
939.953,6
743.140,5
854.454,9
847.680,2
384,9
414,3
301,5
181,1
191,6
113,4
Fuente: Rendición de la cuenta fondos parafiscales. NEC: sin estados contables.
En el caso de los fondos de algodón, soya y caucho, las inversiones son escasas en comparación con
los demás fondos, debido a que su recaudo es bajo y sus gastos de funcionamiento están por encima
del gasto de inversión. El Fondo del Cacao también muestra un gasto de funcionamiento e inversión
entre 18% y 23%, pero tiene ingresos mucho mayores y su gasto en inversión alcanzó en el periodo
entre 82,9 % y 117,9 % de los ingresos.
Por el contrario, los fondos del café, ganado, cereales, leguminosas y panela han venido afectando su
patrimonio (ver cuadro 2.10) en el periodo estudiado, debido a resultados operacionales negativos en
varias vigencias y a sus altos niveles de gasto. A continuación se presentan individualmente.
El Fondo Nacional del Café ha mostrado resultados negativos en las vigencias 2008 a 2011, y positivos
en 2012. Los resultados negativos se deben al aumento de los gastos, que, sin embargo, disminuyeron
en la última vigencia y permitieron un resultado positivo, a pesar de la caída de las exportaciones.
Conviene destacar que este declive en las exportaciones fue compensado por los buenos precios del
producto en el mercado internacional.
62
El Fondo Nacional del Ganado debe sus resultados negativos a un aumento promedio de los gastos,
en términos reales, de 12,46%, mientras que el incremento promedio en los ingresos tan sólo fue de
1,9%. Las inversiones en Friogán, en cuya empresa tiene participación mayoritaria, han representado
un gasto importante, que en 2012 fue de $9.577,9 millones.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Dada la forma de participación del fondo en este proyecto, se tiene que la pérdida de $15.429,9 millones en 2011 y $7.824,5 millones en 2012, corresponden en amplia y mayor proporción a Friogán, a
pesar de que el Fondo otorgó un aval en 2011 y 2012 por valor de $46.593 millones en cada vigencia96.
Los malos resultados de Friogán97 están afectando la sostenibilidad económica del Fondo y puede
tomar varios años revertir esta situación, siempre y cuando la empresa empiece a mejorar sus resultados financieros.
Por otra parte, el Fondo Nacional Cerealista mostró resultados negativos, como consecuencia de
la caída en los ingresos, causada por disminución de área y producción98. Mientras tanto, sus gastos
aumentaron en el periodo 2008-2011. Pero de otro lado, el aumento de los precios del maíz mejoró
el recaudo parafiscal y contribuyó a evitar una situación más dramática.
En el Fondo de Leguminosas también se presentó una caída en los ingresos durante los años
2009 y 2010, que afectó negativamente los resultados y produjo un agregado negativo en el periodo estudiado.
En el Fondo de Fomento Panelero ocurrió una situación similar. En efecto, en el 2010, lo bajos ingresos provocados por la reducción de precios, así como un aumento en el gasto, terminaron afectando
el resultado final del periodo.
2.2.5Administración e inversión en los FPFSA
La mayoría de los Fondos Parafiscales de Fomento del Sector Agropecuario, han mostrado un alto
gasto administrativo, especialmente si se incluye la cuota de administración (ver cuadro 2.8). Para
examinar la relación entre funcionamiento e inversión, se construyó un indicador —sumando los
gastos de funcionamiento con la cuota de administración, como proporción de los gastos de inversión—, para determinar el peso de los costos administrativos en relación con el gasto de inversión. En
algunos casos, como en los fondos de café, soya y caucho no fue posible hacer una serie completa del
indicador; en el primero, por no tener series comparables; y en los segundos, por falta de ejecución
en las vigencias.
96 Además se hicieron inversiones en un fideicomiso de la planta de la misma en Villavicencio por $7.955 millones.
97 La Contraloría emitió una función de advertencia en abril de 2012 dirigida al Fondo Nacional del Ganado y al
Ministerio de Agricultura, mediante la cual se advierte del riesgo sobre el 42 % de los activos del Fondo Nacional del
Ganado, por ser deudor solidario del acuerdo de pago de Friogán. Posteriormente, en el informe de auditoría a Friogán
liberado en 2013, se llama la atención nuevamente sobre las pérdidas de la entidad, que además obtuvo una calificación
desfavorable para su gestión y resultados.
98 Anuario del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 2012.
63
Contraloría General de la República
Cuadro 2.11 Cálculo de la relación Funcionamiento + Cuota de Administración Inversión 2008 – 2012
(En porcentajes)
Fondo Parafiscal
2008
2009
2010
2011
2012
Promedio
Fondo Nacional de la Porcicultura
8,6
9,3
10,0
11,7
13,4
10,6
Fondo de Fomento Palmero
15,7
12,5
13,5
15,3
14,2
14,3
Fondo Nacional del Ganado
19,0
16,3
15,4
14,9
15,9
16,3
Fondo Nacional de Fomento Hortifruticola
20,0
20,0
17,2
37,3
18,3
22,5
Fondo Nacional Cerealista
24,8
21,1
28,8
25,8
22,6
24,6
Fondo Nacional Avícola
26,7
27,7
25,2
20,6
23,2
24,7
Fondo Nacional de Leguminosas
25,2
23,6
28,1
22,5
26,2
25,1
Fondo Fomento Panelero
18,7
18,9
18,9
22,0
50,2
25,7
Fondo Nacional del Arroz
32,5
29,6
21,1
31,6
30,0
29,0
Fondo Nacional del Cacao
31,5
29,6
30,1
35,6
25,1
30,4
Fondo de Fomento Algodonero
40,0
34,3
42,2
42,6
31,2
38,1
54,1
50,5
26,7
43,8
35,3
101,1
121,5
15,7
35,7
61,9
89,8
34,2
62,0
398,8
154,1
Fondo Nacional del Café
Fondo Nacional del Tabaco
Fondo Nacional Frijol Soya
Fondo Nacional de Fomento Cauchero
31,8
31,7
Fuente: Rendición de la cuenta, Fondos parafiscales, cálculos CGR.
Los Fondos de café, soya, algodón, hortifrutícola, cacao, arroz, cerealista, leguminosas, panela, tabaco, caucho y avícola tienen gastos administrativos mayores al 20% respecto de los gastos de inversión, que se pueden considerar altos con respecto a los demás fondos, como los casos de los fondos
palmero, de ganado, porcícola y de caucho, que muestran gastos inferiores al 20%. Sin embargo, los
fondos del ganado y porcícola, clasifican el recaudo de la cuota como recursos de inversión, cuando
éste debería hacer parte de los recursos de funcionamiento.
Entre los fondos de altos gastos administrativos, los de algodón, tabaco y caucho tienen, en cambio,
ingresos bajos, menores a $1.400 millones. Con dichos ingresos deben cubrir todos los rubros de
gasto, incluyendo una estructura administrativa, que sin ser muy costosa, si representa un gasto proporcionalmente alto. El Fondo del Cacao tiene unos gastos de funcionamiento muy altos, comparado
con los ingresos que maneja. Y esto se debe al tamaño y costo de las unidades técnicas, cuyo trabajo
es más operativo y de atención a productores, que administrativo.
Hay variaciones bastante amplias en los índices de algunos fondos, como los de tabaco, arroz y Hortifrutícola, que obedecen a amplias fluctuaciones —entre años— en las inversiones y, en mucha menor
proporción, por cambios en los gastos administrativos.
64
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
El Fondo de Fríjol-Soya tuvo cambio de administración, al pasar de Coagro a Fenalce. Y en ese lapso
—relacionado con el traspaso— no hubo gestión importante en ingresos y gastos en la administración
e inversiones del fondo, por lo cual no hay datos para el periodo 2008-2010. Una situación similar se
presentó con el Fondo Nacional de Fomento Cauchero, el cual estuvo sin administrador durante dos
vigencias. Por su parte, en el caso del Fondo Nacional del Café, no fue posible determinar los gastos
de funcionamiento en la contabilidad que remitió en la rendición cuentas.
65
Contraloría General de la República
Capítulo III
66
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Democratización
de los Fondos de Fomento
Liliana Rodríguez Sánchez*
3.1 Representatividad nacional en las entidades gremiales administradoras de los fondos
Como se señaló en el capítulo 1°, la Ley 101 de 1993 contempla que la administración de los FPFSA
debe realizarse por las entidades gremiales que reúnan condiciones de representatividad nacional de
una actividad agropecuaria o pesquera dada. Sin embargo, a la fecha no existe una disposición legal
que defina lo que se debe entender por representatividad nacional, ni se han estipulado los criterios
bajo los cuales se debe juzgar la existencia de dicha representatividad99.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural manifiesta que para el caso de las organizaciones
gremiales que administran contribuciones parafiscales, la ley que crea estos fondos especiales, usualmente dispone —de manera explícita—, cuál será la entidad con la que el Ministerio deberá suscribir
el contrato de administración, teniendo en cuenta el carácter representativo que ella tenga. Sin embargo, debe advertirse que el carácter marco de la Ley 101 de 1993 las sujeta a su ordenamiento100,
de manera que dichos gremios deben mantener su condición de representatividad nacional para
conservar su opción de administrar el fondo101.
* Profesional de la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario. Ingeniera de Producción Agroindustrial de la Universidad de la Sabana, con especialización en Análisis de Políticas Públicas;
Magíster en Medio Ambiente y Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia.
99 El artículo 4 de la Resolución 363 de septiembre 28 de 2004 del MADR define como criterios de representatividad
nacional de las Organizaciones Gremiales Agropecuarias y Asociaciones Campesinas de carácter nacional: 1) que la
Asamblea General esté integrada por asociados o miembros con amplio carácter de representatividad territorial, es
decir, que representen no menos de tres (3) departamentos del país; 2) que en sus estatutos se establezca una estructura
democrática que garantice representatividad regional de sus miembros o asociados en los órganos de administración de
la Organización o Asociación; y 3) que su objeto social sea susceptible de ejercerse en todo el territorio nacional. No
obstante, mediante la Resolución No. 391 de 2004 dicha norma fue derogada.
100 El artículo 35 de la Ley 101 de 1993 contempló que las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras existentes con anterioridad a la expedición de la Constitución Política de 1991, se sujetarían a lo que ordena esta ley, sin
perjuicio de los derechos adquiridos y las disposiciones legales que los regulan y los contratos legalmente celebrados.
El que una entidad gremial tenga representatividad nacional en un momento dado no implica que esta representatividad persista per se indefinidamente.
101 El que una entidad gremial tenga representatividad nacional en un momento dado no implica que esta representatividad persista per se indefinidamente
67
Contraloría General de la República
Garantizar el cumplimiento de la ley en este aspecto, implica que el Ministerio de Agricultura ejerza
un control permanente de la representatividad nacional dentro de las organizaciones gremiales que
administran FPFSA en el país. No obstante, lo que se observa es que el Ministerio no ejerce tal control y no conoce las características de las agremiaciones existentes. Por ejemplo, no tiene un registro
del número de afiliados o la ubicación geográfica, entre otra información relevante102 que permita
facilitar la selección adecuada del administrador de un fondo de fomento.
Al indagar al Ministerio de Agricultura sobre la reglamentación vigente expedida por éste para el
control de las organizaciones gremiales, así como por el registro de aquéllas a las que actualmente el
Ministerio les hace control y vigilancia103, la entidad respondió a la Contraloría General de la República que no existe reglamentación para dichos efectos y que el control lo ejerce mediante solicitudes
o requerimientos de oficio o a petición de parte, al presentarse quejas que evidencien una clara violación de los estatutos que afecten el interés general.
Y agrega el Ministerio:
“Para el caso de las organizaciones gremiales que administran contribuciones parafiscales, como generalmente la ley que crea estos fondos especiales dispone la entidad con la que el MADR deberá suscribir
el contrato de administración, el control se da desde un ámbito contractual sin perder de vista las disposiciones constitucionales”104.
Sin embargo, debe prevalecer, desde el ámbito constitucional, el control de la representatividad nacional por parte del Ministerio de Agricultura (aun en lo referente a las entidades gremiales definidas por ley). Incluso, en los casos en que las agremiaciones inicialmente determinadas no cumplan
con este requisito, debe designarse un nuevo administrador para los fondos de fomento, dado que el
contrato carecería de soporte constitucional105.
102 Mediante respuesta del MADR a la CGR, en oficio No. 20131100170691 de 08-08-2013, sobre el registro de organizaciones gremiales sobre las cuales ejerce control y vigilancia, el MADR afirma que “… no cuenta con información
respecto al número total de afiliados toda vez que el mismo no es un requisito para su reconocimiento o inscripción,
según el caso, además que en ejercicio de la libre asociación, la salida y entrada de sus afiliados es dinámica y resulta del
resorte de cada organización conforme a sus estatutos”.
103 El parágrafo del numeral 9 del Decreto 967 de 2001 –aclara el parágrafo del numeral 9 del artículo 7 del Decreto
2478 de 1999- establece que “La Oficina Jurídica del Ministerio de Agricultura ejercerá el Control y Vigilancia sobre las
Organizaciones Gremiales Agropecuarias y Asociaciones Campesinas Nacionales, para lo cual el Ministerio expedirá la
reglamentación respectiva para el adecuado ejercicio de Control y Vigilancia”.
104 Respuesta del MADR a la CGR, mediante oficio No. 20131100170691 de 08-08-2013.
68
105 El MADR no prorrogó en el año 2009 el contrato de administración del Fondo de Fomento Fríjol-Soya Nacional
suscrito con la Cooperativa Agropecuaria de Ginebra(Coagro), y celebró contrato con dicho objeto con Fenalce argumentando que la primera no era suficientemente representativa de los productores de fríjol soya al mencionar que solo
contaba con 34 miembros dedicados a la producción de esta leguminosa lo que contrasta con la situación de Fenalce, la
cual, envía una relación de sus afiliados que se dedican a la producción de soya que supera los 1.000 afiliados. El anterior
Ministro de Agricultura, y Desarrollo Rural, Juan Camilo Restrepo, indicó que el gremio ganadero no está garantizando su representatividad y le manifestó a Fedegán la necesidad de modificar sus estatutos para ello.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Se debe precisar que aunque la mayoría de las leyes de creación o modificación de estos fondos de fomento,
determinan la entidad gremial responsable de administrarlos, varias de estas leyes o sus reglamentaciones106
contemplan la posibilidad de que, si fuere del caso, sean sustituidas por otras con suficiente representatividad nacional, con lo que se reitera la obligación del Ministerio de ejercer un control en tal sentido.
La ausencia de criterios formalmente definidos para evaluar la representatividad nacional de las entidades gremiales existentes en el país107, así como de control y vigilancia sobre dichas entidades, limita
la posibilidad del Ministerio de tomar decisiones suficientemente informadas sobre la continuidad o no
de una entidad gremial, como administradora de un fondo de fomento a partir del requisito de la representatividad; más aún, cuando tal decisión debe darse bajo los principios de transparencia y publicidad.
En este caso, cobra relevancia el hecho de que durante cuarenta años haya faltado un Censo
Nacional Agropecuario. La CGR espera que el censo que ahora se está adelantando, sea un referente para evidenciar si las entidades gremiales que administran los fondos de fomento reúnen
de forma representativa a los miembros de un sector o subsector. Debe advertirse que ante la
ausencia de esta información108, para otorgarles la administración de los recursos a los FPFSA
se argumentan criterios como la existencia de una única entidad gremial que agrupa un mismo
sector o subsector a nivel nacional, o varias zonas o regiones productoras en el territorio y su
participación en cadenas productivas (sin que necesariamente sean lo suficientemente representativas de los miembros del sector gravado).
Se debe recordar que la exigencia del pago de la cuota no es sólo para los afiliados de las entidades
gremiales que administran los fondos, como quiera que su cobertura involucra a todos los integrantes de un sector. No obstante, existen varios factores que pueden incidir en la credibilidad de los
gravados no afiliados. De un lado, la representación que las entidades gremiales hagan del interés
general sin anteponer los de la propia organización gremial, y que desestimulan su incorporación
a ellas y promueven la evasión de las contribuciones. En efecto, de una parte existe la tendencia a
asociar estas entidades con intereses de élites y, de otro lado, la aplicación en los estatutos de algunas
106 El artículo 8 de la Ley 67 de 1983 por ejemplo, establece que “A falta de cualquiera de estas Asociaciones, podrá
encomendar estas actividades a otra asociación sin ánimo de lucro lo suficientemente representativa del correspondiente subsector”. El parágrafo del artículo 7 del Decreto 1999 de 1991, por su parte, establece que “en caso de disolución,
inhabilidad o incompatibilidad de la Federación Nacional de Paneleros, Fedepanela, o a juicio del Ministerio de Agricultura, éste podrá contratar la administración de la Cuota de Fomento Panelero de que trata la misma, con otra entidad
pública o con una organización sin ánimo de lucro que represente el gremio nacional panelero”.
107 Aunque el Ministerio argumenta que la determinación de la representatividad nacional puede estar compuesta “…
por uno o varios elementos, por ejemplo: que exista una sola organización que agrupe a un mismo sector o subsector a
nivel nacional o a varias zonas o regiones productoras en el territorio; que tenga una importante presencia en el territorio nacional o a nivel de comités o asociaciones regionales; que pertenezcan a una organización de cadena de las que trata la Ley 811 de 2003”, al solicitar la relación de organizaciones gremiales existentes en el país el MADR no suministró
dicha información a la CGR que permita corroborar la representatividad de las entidades gremiales que actualmente
actúan como administradoras de los fondos de fomento respecto de las demás existentes en el país ni precisó para cada
fondo de fomento los elementos señalados en su respuesta que según el MADR los hace representativos.
108 A pesar de que algunas entidades gremiales administradoras de fondos de fomento realizan censos, algunos de ellos
están desactualizados y otros corresponden a zonas específicas, por citar algunas debilidades y ausencias de información
al respecto.
69
Contraloría General de la República
entidades gremiales de criterios como el área sembrada o la capacidad de procesamiento, en tanto
determinantes en la proporción de votos para la toma de decisiones.
3.2 Elección democrática de órganos directivos en los gremios que administran los fondos
Cumplir el requisito de representación nacional demanda, como lo señala la Corte Constitucional109,
contar con mecanismos que garanticen la existencia de participación democrática de los gravados con
la cuota, especialmente en la elección de las directivas de la entidad a la que el Gobierno nacional le
entregare vía contrato la facultad de administrar el fondo.
Algunas disposiciones que estipulan entidades gremiales específicas como administradoras de los
fondos110, han sido condicionadas constitucionalmente a la existencia de una estructura democrática
real en la entidad. Esto es, deben contar con instrumentos efectivos que garanticen la participación
de los gravados con la cuota de fomento, en la elección de los representantes para los órganos directivos de tales entidades111. Tal como se concluyó en su momento —si la estructura democrática no
existiera—, el contrato carecería de soporte constitucional dado que habría un objeto ilícito.
Al revisar las estructuras de las entidades gremiales que ejercen la administración de los fondos de
fomento, se encuentra que todas ellas realizan Congresos Nacionales con participación de delegados
elegidos por las asambleas seccionales, regionales o por circunscripción departamental; cuentan con
juntas directivas, cuyos miembros y suplentes son elegidos en las asambleas de sus afiliados, e incluso
algunas entidades han constituido comités seccionales o regionales integrados por representantes
elegidos por las asambleas de dicho nivel. Entre los métodos de elección utilizados, se pueden citar la
mayoría absoluta de votos o el sistema de cociente electoral, por citar algunos ejemplos.
No obstante, aunque las entidades gremiales administradoras de los fondos de fomento cuentan con
las estructuras aparentemente democráticas ya referidas, en especial las relativas a los órganos de
dirección, al limitarse éstas al ámbito de sus afiliados no necesariamente se constituyen en instrumentos efectivos que garanticen la participación de todos los gravados con la cuota de fomento.
Las estructuras gremiales de las entidades administradoras de los fondos de fomento, actualmente
vigentes, limitarían el logro de los fines esenciales del Estado que se persiguen con la parafiscalidad.
Estos fines se obstaculizan al no incluir a la mayoría o a la totalidad de los gravados con las cuotas de
fomento, en los mecanismos de elección democrática de las directivas que deciden sobre tales recursos; o al no contar con reglas de juego en el interior de sus estructuras que garanticen su participación
en dicha elección. No hay que perder de vista que se busca garantizar la representación democrática
109 Sentencia C-132 de 2009, Magistrado Ponente Dr. Nilson Pinilla Pinilla.
110 Como el artículo 7 de la Ley 89 de 1993
70
111 Según la Corte Constitucional en Sentencia C-191 de 1996 “se busca que todos los intereses que conforman el sector
gravado parafiscalmente se encuentren adecuadamente representados y puedan incidir en la forma de manejo de tales
recursos”.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Cuadro 3.1 Entidades gremiales administradoras de los Fondos Parafiscales de Fomento del Sector Agropecuario
Fondo Parafiscal
Entidad administradora
Fondo de Fomento Arrocero
Federación Nacional de Arroceros –Fedearroz
Fondo de Fomento Cerealista
Federación Nacional de Cerealistas-Fenalce.
Fondo de Fomento de Leguminosas de Grano Fenalce
Fondo de Fomento Algodonero
Confederación Colombiana del Algodón – Conalgodón
Fondo de Fomento Panelero
Federación Nacional de Productores de Panela - Fedepanela.
Fondo de Fomento Cacaotero
Federación Nacional de Cacaoteros - Fedecacao.
Fondo de Fomento Tabacalero
Fedetabaco.
Fondo de Fomento Palmero
Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite - Fedepalma.
Fondo de Fomento Hortofrutícola
Asociación Hortofrutícola de Colombia - Asohofrucol.
Fondo de Fomento del Fríjol Soya
Antes Coagro/Actualmente Fenalce.
Fondo Nacional del Ganado
Federación Nacional del Ganado – Fedegán
El Fondo Nacional Avícola
Federación Nacional de Avicultores de Colombia – Fenavi
Fondo Nacional de la Porcicultura
Asociación Colombiana de Porcicultores -ACP.
Fondo Nacional de Fomento Cauchero
Antes Fedecaucho/Actualmente Confederación Cauchera Colombiana
de los intereses del sector o subsector en su conjunto, y no sólo de una parte; y además que puedan
intervenir en la administración de esos recursos.
Adicionalmente, no se cuenta con medidas, criterios, ni reglamentos para elegir a los representantes
del comité directivo de los fondos de fomento112, bajo el argumento de sus administradores de que
su ley de creación regula dichos procesos, al definir la composición de los órganos de dirección de
los fondos y las instancias competentes para realizarlas. Sin embargo, no precisan los procedimientos
de: 1) convocatoria a los productores para la elección de sus representantes; 2) postulación de los
candidatos (voluntariamente, por terceros); 3) las condiciones de la elección; 4) los requisitos —de
existir— para postularse o ser postulados. Ante la ausencia de reglamentos formales para realizar
dichas elecciones, queda a discrecionalidad de la organización gremial que administra el fondo o de
quienes la dirigen, decidir sobre dichas condiciones y requisitos113.
112 Los órganos de dirección de los fondos de fomento no están incluidos en los estatutos de las entidades gremiales
que los administran ni en los reglamentos de operación de los fondos, que fije criterios, procedimientos y condiciones
de elección democrática de los representantes de estas instancias decisorias.
113 Sólo para el Fondo Nacional de Fomento Hortofrutícola mediante la Resolución 199 de 2005 se reglamenta la
convocatoria y elección de los dos representantes de las asociaciones de pequeños productores de frutas y hortalizas a
la Junta del Fondo Nacional de Fomento. El Fondo Nacional de la Porcicultura, en el parágrafo segundo del artículo 11
del Decreto Reglamentario 1522 de 1996 establece condiciones en este sentido sólo para el representante por las cooperativas de porcicultores que funcionan en el país como la elección por los representantes legales de las cooperativas
de porcicultores de sus representantes por mayoría de votos, de candidatos que las juntas directivas de cada cooperativa
postule, o en su defecto, será designado por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, de estos mismos candidatos.
Sobre el Comité Directivo del Fondo de Fomento Algodonero, el numeral 6 del artículo 8 de la Ley 219 de 1995 define
como parte de éste 4 representantes de las entidades gremiales algodoneras, escogidos por el Ministro de Agricultura
y Desarrollo Rural, de ternas presentadas por sus respectivas agremiaciones, sin que existan de manera formalmente
preestablecida los criterios de designación.
71
Contraloría General de la República
La participación del Ministerio en este tema ha sido pasiva. Esta entidad menciona no tener quejas o
denuncias sobre la elección de administradores de los fondos de fomento. Y debe resaltarse, que apenas durante el actual Gobierno el Ministerio de Agricultura emitió concepto favorable y manifestó su
intención de acompañar el Proyecto de Ley 121 de 2012114, con el fin de sacar adelante el propósito de
diseñar los instrumentos necesarios para lograr transparencia y democratización en la administración
de los recursos de la parafiscalidad115. No obstante, esta iniciativa fue archivada el 21 de junio de 2013.
El artículo 30 de la Ley 101 de 1993, por su parte, contempla que las colectividades beneficiarias de
contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, también puedan administrar estos recursos
mediante sociedades fiduciarias, previo contrato especial con el Gobierno nacional. Conviene recordar que este procedimiento también aplica en casos de declaratoria de caducidad del respectivo contrato de administración. Sin embargo, dicha alternativa no ha sido implementada y, por el contrario,
el Proyecto de Ley 121 de 2012 proponía eliminarla.
3.3 Análisis del Proyecto de Ley 121 de 2012
El Proyecto de Ley 121 de 2012 del Senado de la República, “por la cual se adoptan medidas para garantizar la representación democrática de los contribuyentes y beneficiarios de parafiscales agropecuarios
y pesqueros, en las directivas de los colectivos que los administran, así como transparencia en el manejo
de los recursos”, se enmarca en el escenario de búsqueda de la participación democrática en la toma
de decisiones sobre los recursos de las contribuciones parafiscales, en la que confluyen el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural como entidad rectora de la política nacional agropecuaria, las
entidades gremiales que administran los fondos de fomento y las asociaciones, organizaciones e individuos que no se sienten representados por las organizaciones gremiales. Asimismo, los contribuyentes y beneficiarios de las contribuciones parafiscales o de sus servicios, no necesariamente afiliados a
las organizaciones gremiales, entre otros actores del agro.
Las manifestaciones de algunos de estos actores con sus diferentes visiones, intereses o expectativas
sobre esta iniciativa, no se hicieron esperar. Unas a favor de la propuesta, otras en contra. La Contraloría General de la República (CGR), en cumplimiento de su función de apoyo técnico al legislativo,
realizó un análisis independiente de este proyecto de ley, basada en los resultados del ejercicio del
control fiscal macro y del control fiscal micro que realiza a las entidades administradoras de los Fondos Parafiscales de Fomento del Sector Agropecuario en el país.
Aunque este proyecto de ley fue archivado, se incluye en este documento por tratarse de una iniciativa que, además de buscar el diseño de algunos instrumentos para lograr la transparencia y democratización en la administración de los recursos de la parafiscalidad, reabrió el debate aún inconcluso
sobre estos dos aspectos fundamentales de la parafiscalidad en Colombia
114 Proyecto de Ley 121 de 2012 “por la cual se adoptan medidas para garantizar la representación democrática de
los contribuyentes de los Fondos Parafiscales de Fomentodel Sector Agropecuario y Pesquero en las directivas de las
agremiaciones que los administran y de garantizar un manejo más claro de los recursos”
72
115 Informe de ponencia para primer debate al proyecto de Ley 121 de 2012 Senado elaborado por el Senador Ponente
Bernardo Miguel Elías Bernal (s.f.).
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
3.3.1 Objeto del Proyecto
El artículo 1° del proyecto de ley resalta que su objeto es “…establecer mecanismos que garanticen la
representación democrática real y efectiva de los contribuyentes y beneficiarios de contribuciones parafiscales del sector agropecuario y pesquero, en las directivas de aquellos colectivos con los que la Nación
contrata su recaudo y administración, así como transparencia en el manejo de estos recursos”.
En las consideraciones iniciales del proyecto de ley, se manifiesta en forma explícita que su propósito
es materializar la tributación con representación (principio constitucional de la gestión pública), en
cuanto a las calidades o condiciones que deben tener las organizaciones que reciban de parte del
Estado, por mandato legal, la capacidad para recaudar y administrar los recursos de parafiscalidad.
Agrega que se busca su alineación en cuanto a los principios constitucionales y legales de pluralismo,
participación, asociatividad y el derecho de todo ciudadano a elegir sus representantes y autoridades.
Menciona que tratándose del recaudador y administrador de recursos que se colectan por obligación
legal, y con el fin de hacer reales y efectivos los principios mencionados, es necesario y congruente
establecer mecanismos que garanticen la representación democrática de los contribuyentes en los colectivos a los que el Gobierno nacional entrega, vía contrato, la capacidad de gestionar tales recursos116.
Esta propuesta, según el texto, surge en razón a que se han presentado “…serios planteamientos
alrededor de la escasa representatividad de los productores y de algunas zonas o regiones en dichas
entidades administradoras”, a pesar de los diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional en
el sentido de garantizar la inclusión la mayor representatividad dentro de las organizaciones administradoras de los Fondos Parafiscales de Fomento del Sector Agropecuario y Pesquero (FPFSAP) .
Agrega el proyecto de ley que:
“sectores críticos de la actual estructura interna de los fondos, también han expresado sus señalamientos en el mismo sentido y que en términos generales conducen a reclamar una mayor injerencia de los
productores y zonas rezagadas dentro del órgano que ejecuta y los recursos de los fondos” (resaltado
fuera de texto original).
Como ejemplo, se menciona al sector ganadero, sobre cuyo gremio el exministro de Agricultura del
presente Gobierno, Juan Camilo Restrepo, afirmó que “…parece insuficiente la estructura democrática de Fedegán”, y propuso que “… todo aquel que pague contribución parafiscal tenga, por ese hecho, la
condición de ser afiliado al fondo”118.
116 Recaudar y ejecutar los recursos.
117 Dejando la puerta abierta para ratificar la existencia de mecanismos de elección democráticos dentro de esas mesas
de dirección.
118 El documento afirma que “… el ministro de Agricultura recomendó que el Registro Único de Vacunación vigente,
sirva de documento suficiente para que los ganaderos ejerzan su derecho al voto en las elecciones de los comités departamentales y del comité ganadero nacional, abarcando así la universalidad de los ganaderos colombianos y promoviendo
la democratización en el interior del gremio”.
73
Contraloría General de la República
En general, el proyecto de ley propone al legislativo algunas disposiciones modificatorias y complementarias de la Ley 101 de 1993, para garantizar la existencia de mecanismos de representación
democrática de todos los gravados con las contribuciones en los colectivos que gestionan los recursos
parafiscales, en tanto condición exigible e inexorable de constitucionalidad para suscribir, dar continuidad o prorrogar el contrato que les permite el recaudo y administración de esos recursos.
3.3.2Sustento de la ponencia
El documento parte de reconocer que las contribuciones parafiscales y sus fondos, tienen larga tradición
legal en Colombia. Al resaltar la importancia de estas contribuciones, el proyecto de ley menciona que
su implementación ha permitido contar con recursos significativos que complementan los de la Nación
para financiar la inversión pública rural. Indica, además, que actualmente el país cuenta con 14 Fondos
Parafiscales de Fomento del Sector Agropecuario creados en diferentes momentos y a partir de diferentes
consideraciones que involucran, por ejemplo, las particularidades y especificidades de cada subsector, las
necesidades alimentarias del país y la comercialización de excedentes en el mercado internacional.
Agrega que el artículo 30 de la Ley 101 estableció que la administración de estos recursos debe hacerse de forma directa, por medio de entidades gremiales agrupadas en condiciones de representatividad nacional con respecto al subsector determinado. Se advierte que su manejo y administración
están condicionados a los términos de un contrato especial suscrito con el Gobierno nacional y de
acuerdo con la ley, con cuya concepción deja de lado los principios antes mencionados de pluralismo,
participación y asociatividad, entre otros.
Al respecto, afirma que además del Capítulo V de la Ley 101 de 1993119 y lo determinado en la norma
de creación de cada fondo, existen normas como la Ley 188 de 1995120 que han establecido la obligatoriedad de aplicar democracia interna —en los términos de la Constitución Nacional— en la elección de los representantes y directivos de las agremiaciones o asociaciones que administren recursos
parafiscales, las cuales, tras el control de la Corte Constitucional, han dado lugar a fallos en los que se
reitera la necesaria representatividad democrática que debe existir en los administradores de fondos
parafiscales, para acceder a la capacidad de recaudo y administración de estos recursos.
No obstante, según la exposición de motivos, es en la Sentencia C-191 de 1996 de la Corte Constitucional121 en la que se sustenta, en gran parte, el Proyecto de Ley 121 de 2012 del Senado de la
República, en la medida en que establece a las organizaciones gremiales que manejen y administren
recursos parafiscales, la exigibilidad de contar con mecanismos democráticos de representación122; y,
119 Mediante la cual se conceptualiza los fondos y contribuciones parafiscales, su administración y recaudo, el destino
de los recursos y el presupuesto.
120 Denominada Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995-1998 El salto social.
121 Que declaró exequible el artículo 43 de la Ley 188 de 1995.
74
122 La Corte Constitucional en Sentencia C-191 de 1991 en uno de sus apartes menciona “… que, por el carácter público
y coactivo de los recursos parafiscales que manejan estas entidades, asociaciones o agremiaciones, es legítimo que la ley
ordene la elección democrática de sus representantes. No se trata entonces de una injerencia de las autoridades en la autonomía de una entidad asociativa que pudiera desconocer su autonomía interna y, por ende, violar el derecho de asociación
(C. P. artículo 38), sino que es una expresión del carácter democrático que, por mandato de la propia Constitución, deben
tener ciertas entidades, por la funciones particulares que ejercen en la sociedad (C. P. artículos 26, 39, 103)”.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
además, porque incluye tres elementos rectores que justifican y soportan la exigibilidad de democracia participativa en las entidades administradoras de los FPFSA:
1) La máxima “sin participación no hay democracia” es, en efecto, una condición sine qua non para
la armonía de los participantes de una democracia. Es decir, que se vean plenamente representados por los directivos que administran determinados estamentos de orden financiero, político o
administrativo de cualquier ente público o privado que maneje recursos del público, y que disfrutan de amparo legal para su recaudo123.
2) Es consecuente exigir democracia plena a las entidades que administren los recursos parafiscales
—así sean tales organizaciones de carácter privado—, pues pese a que éstas se rigen por el derecho privado, pueden y deben reformar sus estatutos para administrar los recursos recaudados
mediante la cuota parafiscal124. Cuando una persona jurídica de carácter privado, acoge la responsabilidad de administrar recursos públicos captados mediante acciones coactivas, como en el caso
de la cuota parafiscal, tal entidad debe ceder parte de su libre accionar en materia estatutaria y
asumir las exigencias del Gobierno en representación legítima del Estado, con respecto a las garantías necesarias que aseguren una estructura democrática en la cual los productores gravados
estén debidamente representados.
3)La iniciativa de exigir democracia a los gremios administradores de los FPFSA, y establecerles
parámetros de carácter organizacional en el interior de sus estructuras estatutarias en pro de garantizar la democratización, no es un elemento nuevo. Por el contrario, tiene un gran antecedente
en el Fondo Cafetero, el primer Fondo Parafiscal creado en el país, que para esta época se acerca
a los 70 años125.
123 Señala que “… la Corte no encuentra ninguna objeción a que la ley exija que las entidades que manejan contribuciones parafiscales elijan a sus representantes y directivos por medios democráticos, pues de esa manera se busca que
como bien los señala el ciudadano interviniente todos los intereses que conforman al sector gravado parafiscalmente se
encuentren adecuadamente representados y puedan incidir en la forma de manejo de tales recursos”.
124 La Corte precisa que “… las contribuciones parafiscales son fruto de la soberanía fiscal y son cobradas coactivamente. Son pues obligatorias y no voluntarias pues `el sujeto gravado no puede eximirse del deber de pagar la contribución,
rasgo que diferencia a estas contribuciones parafiscales de las tasas y las acerca a la naturaleza jurídica de los impuestos.
Ahora bien, uno de los más viejos y clásicos principios del constitucionalismo es aquel que no debe haber impuesto sin
representación, que se concreta en la norma según el cual solo los órganos plurales de representación popular pueden
establecer impuestos (C. P. artículo 338), por lo cual resulta perfectamente congruente que se exijan mecanismos de representación democrática en la elección de los directivos de las entidades encargadas de manejar recursos parafiscales”.
125 La Corte Constitucional señala que “… la democratización de las agremiaciones encargadas de manejar tales contribuciones no es una novedad de la Constitución de 1991 sino que es una vieja tradición del derecho público colombiano. En efecto, la Ley 66 de 1942 autorizó al Gobierno a prorrogar los contratos celebrados con la Federación Nacional
de Cafeteros, entidad encargada desde esa época de manejar recursos parafiscales, aun cuando en ese entonces no
recibieran tal denominación. Esa ley estableció que por tal razón era procedente una modificación de los estatutos de
la Federación a fin de perfeccionar sus mecanismos democráticos internos de representación.”.
75
Contraloría General de la República
Otra referencia que se incluye en la exposición de motivos, como sustento del Proyecto de Ley 121
de 2012, es la Sentencia C-132 de 2009, mediante la cual se resuelve la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 9° de la Ley 117 de 1994126 y se declara exequible dicha norma, al tiempo
que reitera la necesidad de garantizar los procesos democráticos para la participación de los productores en la entidad administradora del fondo parafiscal127.
La exposición de motivos incluye, como sustento del proyecto de Ley 121 de 2012, la Sentencia C-678
de 1999, mediante la cual la Corte Constitucional resuelve la demanda de inconstitucionalidad del
artículo 7° de la Ley 89 de 1993, que asigna a la Federación Colombiana de Ganaderos (Fedegán) la
administración y recaudo final de las cuotas de fomento ganadero y lechero, mediante contrato suscrito con el Gobierno nacional a través del Ministerio de Agricultura. En esta sentencia, se estableció la
posibilidad de que la ley determine, en forma expresa, un administrador de los recursos de los Fondos
Parafiscales de Fomento del Sector Agropecuario, siempre y cuando exista en él una estructura democrática que permita la participación en las decisiones de aquellos que proveen los recursos del fondo,
advirtiendo que de no darse esta situación, el contrato suscrito carecería de soporte constitucional128.
3.3.3Estructura del proyecto
El proyecto de ley está estructurado en once artículos, distribuidos en cuatro capítulos. El primer
capítulo recoge los primeros cinco artículos relacionados con la parafiscalidad en general; el segundo
capítulo trata del alcance de la contribución parafiscal y de su control fiscal, cuyos aspectos son desarrollados en los artículos 6 y 7; el capítulo tercero, por su parte, se ocupa de la vigilancia, control y
publicidad, cuyos temas están contenidos en los artículos 8, 9 y 10.
3.3.3.1 Objeto del proyecto de ley
El artículo 1°, relativo al objeto del proyecto de ley129, se enmarca en los condicionamientos explícitos hechos por la Corte Constitucional sobre la necesidad de que existan estructuras democráticas
126 Que crea la cuota de fomento avícola y se dictaron normas sobre su recaudo y administración y determina que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, debe contratar a la Federación Nacional de Avicultores –FENAVI-, para la
administración del Fondo Nacional Avícola, y por extensión de los recursos recaudados por la cuota de fomento avícola.
127 La Corte argumenta que “… en el momento que FENAVI deje de cumplir con los requisitos de representatividad
nacional del sector avícola o de organización y funcionamiento interno democrático, o se venza el contrato celebrado
con dicha federación o haya lugar a la declaratoria de caducidad del mismo, el Gobierno Nacional puede escoger una
entidad, asociación o federación del sector avícola para celebrar un nuevo contrato, que reúna esas características”.
128 La Corte al respecto afirmó en uno de los apartes “Así las cosas, en relación con el artículo 7° de la Ley 89 de 1993,
aquí demandado, la Corte Constitucional declarará su constitucionalidad, condicionada a la existencia de una real estructura democrática de la Federación Colombiana de Ganaderos, en cuanto por medio de instrumentos efectivos, se
garantice la participación de todos los gravados con la cuota de Fomento Ganadero y Lechero cuya administración y
recaudo final se otorga por el Estado, en virtud del contrato que con esa Federación habrá de celebrarse. Ello significa,
entonces, que si esa estructura democrática resultare inexistente, el contrato aludido carecería entonces de soporte
constitucional, por cuanto habría, en tal caso un objeto ilícito, por lo que la exequibilidad, entonces habrá de ser condicionada a este requisito.”.
76
129 Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene como objeto establecer mecanismos que garanticen la representación
democrática real y efectiva de los contribuyentes y beneficiarios de contribuciones parafiscales del sector agropecuario
y pesquero, en las directivas de aquellos colectivos con los que la Nación contrata su recaudo y administración, así como
transparencia en el manejo de estos recursos.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
reales y efectivas, que garanticen la representación nacional de todos los gravados en los órganos de
dirección de los gremios que administran los fondos130, y cuyo requisito se encuentra establecido en
el artículo 30 de la Ley 101 de 1993.
En el texto de este artículo, se identifican dos propósitos como alcance del proyecto de ley: i) establecer mecanismos específicos tendientes a materializar lo ordenado por la Corte Constitucional,
respecto al requisito de la representatividad nacional de todos los contribuyentes en la dirección de
los colectivos que administran los fondos, y ii) fijar medidas de vigilancia, control y publicidad sobre
la gestión realizada con los recursos de los fondos de fomento, de modo que se induzca a su manejo
transparente.
El proyecto de ley, cuando define como su objeto establecer mecanismos que garanticen la representación democrática real y efectiva de los contribuyentes y beneficiarios, busca que las estructuras
actualmente existentes se ajusten de forma que las decisiones sobre la destinación de los recursos y
los beneficios que se generan a partir de su gestión, no sean representativas solo de los afilados al
gremio, sino que cobije a todos los miembros de la actividad agrícola gravada131.
El reto radica en que las entidades gremiales que administran los recursos provenientes de estas contribuciones —con o sin proyecto de ley—, asuman el deber legal de reformar los mecanismos para
elegir sus estructuras directivas, de manera que, en lo concerniente a la cuota de fomento, se garantice la representatividad de todos los contribuyentes y no sólo de sus afiliados. Pero, además, que el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural actúe de forma decidida conforme a lo ordenado por
la Corte Constitucional, cuando estas organizaciones no cumplan con la representatividad nacional,
como requisito básico y fundamento de la parafiscalidad agropecuaria en el país.
3.3.3.2 Administración y recaudo de las contribuciones parafiscales
El artículo 2° del proyecto de ley, se refería a la administración y recaudo de las contribuciones parafiscales; y como aspecto a destacar, modifica el artículo 30 de la Ley 101 de 1993, tal y como se puede
ver de manera comparada en el siguiente cuadro:
130 En la sentencia C-678 de 1998, que entre otras decisiones, declaró exequible el artículo 7ºde la Ley 89 de 1993, “Por
la cual se establece la cuota de Fomento Ganadero y Lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado”, que facultó
al Gobierno Nacional, a través del MADR, para contratar con FEDEGÁN, la administración y recaudo final de las
cuotas de Fomento Ganadero y Lechero, la Corte consideró: “Así las cosas, en relación con el artículo 7 de la Ley 89 de
1993, aquí demandado, la Corte Constitucional declarará su constitucionalidad, condicionada a la existencia de una real
estructura democrática de la Federación Colombiana de Ganaderos, en cuanto por medio de instrumentos efectivos,
se garantice la participación de todos los gravados con la cuota de fomento ganadero y lechero cuya administración y
recaudo final se otorga por el Estado, en virtud del contrato que con esa Federación habrá de celebrarse. Ello significa,
entonces, que si esa estructura democrática resultare inexistente, el contrato aludido carecería entonces de soporte
constitucional, por cuanto habría, en tal caso un objeto ilícito, por lo que la exequibilidad, entonces habrá de ser condicionada a este requisito.” (Subrayado fuera de texto original). Este apartado se cita por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-132 de 2009.
131 Los estatutos de las entidades gremiales en cuanto a estas estructuras directivas de toma de decisión se refieren
exclusivamente a sus afiliados, los cuales no necesariamente corresponden al universo de gravados con la cuota
de fomento.
77
Contraloría General de la República
Cuadro 3.2 Artículo 30 de la Ley 101 de 1993, frente al artículo 2° del Proyecto de Ley 121 de 2012
Artículo 30 de la Ley 101 de 1993
Artículo 2 del Proyecto de Ley 121
de 2012
Comentarios CGR
La administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y
pesqueras se realizará directamente
por las entidades gremiales que reúnan condiciones de representatividad
nacional de una actividad, agropecuaria o pesquera determinada y que
hayan celebrado un contrato especial
con el Gobierno Nacional, sujeto a
los términos y procedimientos de la
ley que haya creado las contribuciones respectivas.
La administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y
pesqueras se realizará directamente
por aquellas entidades gremiales que
reúnan condiciones y garantías de
representación democrática real y
efectiva de todos los contribuyentes y
beneficiarios de una actividad agropecuaria o pesquera determinada, y que
hayan celebrado un contrato especial
con el Gobierno Nacional, sujeto a los
términos y procedimientos de la ley
que haya creado las contribuciones
respectivas.
El proyecto de ley especifica el requisito de las entidades gremiales administradoras de las contribuciones parafiscales: busca el logro de la condición de
representatividad nacional, exigiendo
explícitamente a estas organizaciones,
condiciones y garantías de representación democrática real y efectiva para
todos los contribuyentes y beneficiarios de la actividad.
Las colectividades beneficiarias de
contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras también podrán
administrar estos recursos a través de
sociedades fiduciarias, previo contrato especial con el Gobierno Nacional; este procedimiento también se
aplicará en casos de declaratoria de
caducidad del respectivo contrato de
administración.
Los recursos de las contribuciones
parafiscales agropecuarias y pesqueras
podrán ser administrados a través de
sociedades fiduciarias, previo contrato
especial con el Gobierno Nacional. Este procedimiento se aplicará
también en casos de declaratoria de
caducidad del respectivo contrato de
administración.
Se restringe la posibilidad de que las
colectividades beneficiarias de contribuciones parafiscales agropecuarias,
puedan administrar estos recursos a
través de fiduciarias.
Parágrafo 1. Las entidades administradoras de los Fondos provenientes de contribuciones parafiscales
agropecuarias y pesqueras podrán
demandar por vía ejecutiva ante la
jurisdicción ordinaria el pago de las
mismas. Para este efecto, el representante legal de cada entidad expedirá,
de acuerdo con la información que le
suministrará el Ministerio de Hacienda, el certificado en el cual conste el
monto de la deuda y su exigibilidad.
Parágrafo 1°. Los administradores de
las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras podrán demandar
por vía ejecutiva, ante la jurisdicción
ordinaria, el pago de las mismas; para
este efecto, el representante legal de
la respectiva entidad administradora
expedirá certificado en que conste el
monto de la deuda y su exigibilidad, el
cual prestará mérito ejecutivo.
* La primera parte parece aclarar
la redacción que en la Ley 101 era
confusa.
Parágrafo 2. El recaudador de los
recursos parafiscales que no los
transfiera oportunamente a la entidad administradora, pagará intereses
de mora a la tasa señalada para el impuesto de renta y complementarios.
Parágrafo 2°. El recaudador de los
recursos parafiscales que no los
transfiera oportunamente a la entidad
administradora, pagará intereses de
mora a la tasa señalada para el impuesto de renta y complementarios e
incurrirá en las sanciones previstas en
el artículo 402 del Código Penal.
Incorpora las implicaciones penales
para los recaudadores de los recursos
parafiscales; puede infringir lo que fija
el artículo.
Así se incluye de manera literal en el
texto del proyecto de ley, la interpretación de la condición de representatividad nacional hecha por la Corte
Constitucional en sus sentencias sobre
el tema.
* El proyecto de ley retira el texto
correspondiente a la información
del Ministerio de Hacienda: podría
pensarse que para minimizar trámite y
agilizar el cobro.
* Incluye lo del mérito ejecutivo
El artículo pone de presente las sanciones penales actualmente vigentes y
aplicables –con proyecto de ley o sin
él- para los recaudadores que no transfieran oportunamente los recursos.
continúa en la página siguiente...
78
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Artículo 30 de la Ley 101 de 1993
Artículo 2 del Proyecto de Ley 121
de 2012
Comentarios CGR
El Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural o quien haga sus
veces, podrá declarar la suspensión o
caducidad unilateral de un contrato de
administración, cuando no se cumpla
el objeto de la presente ley; caso para
el cual deberá determinar un administrador temporal de la contribución
parafiscal respectiva hasta por el
término de dos (2) años, mientras se
cumplen las condiciones aquí establecidas o se determina mediante ley un
nuevo administrador.
* Independientemente de que sea
explícito o no en un proyecto de ley, el
Ministerio de Agricultura debe constitucionalmente terminar un contrato de
administración si la entidad gremial no
cumple los requisitos.
La contabilidad de las contribuciones
parafiscales agropecuarias y pesqueras
deberá llevarse en forma separada e
independiente de la contabilidad del
gremio y deberá contar con revisoría
fiscal también independiente. Igualmente la administración e inversión
de los recursos de las contribuciones
parafiscales deberá hacerse en cuenta
especial, exclusiva y separada de los
recursos del administrador.
El artículo 32 de la Ley 101 de 1993
establece que “Los recursos provenientes de contribuciones parafiscales
agropecuarias y pesqueras y los patrimonios formados por éstos, constituirán fondos especiales en las entidades
administradoras, las cuales estarán
obligadas a manejarlos en cuentas separadas, de modo que no se confundan
con los recursos y patrimonio propios
de dichas entidades”. Luego relaciona
los ingresos de los Fondos Parafiscales
Fomento del Sector Agropecuario.
* El aporte del artículo es la alusión
a la designación de un administrador
temporal para evitar que el fondo
quede en interinidad.
* Definir por ley el administrador, no
garantiza que su representatividad perdure en el tiempo –caso Coagro–, así
lo que se busque sea que el Congreso
de la República, como institución representativa de la sociedad, garantice
este requisito en el administrador.
Fuente: DES Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario.
79
Contraloría General de la República
En general, el artículo 2° recoge, por un lado, decisiones de la Corte Constitucional relativas a
la condición de la representatividad nacional dentro de las entidades gremiales que administran
los fondos de fomento; asimismo, toma en cuenta sanciones del Código Penal aplicables a los
recaudadores de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras132, y acude a disposiciones contenidas en otros artículos de la Ley 101 de 1993. De esta manera, se nutre de varios
hechos jurídicos relacionados con el asunto, para incluirlos en forma explícita dentro del texto
de la iniciativa, quizá con la pretensión de no dejar dudas sobre el alcance de la propuesta. Sin
embargo, independientemente de que curse o no un proyecto de ley, en tanto estas realidades
jurídicas constituyen mandatos constitucionales o legales vigentes, se debe exigir su cumplimiento y sancionar su inobservancia.
No obstante, llama la atención que el proyecto de ley quiere fijar —como único criterio de representatividad nacional—, la existencia de mecanismos democráticos de representación real
y efectiva de los contribuyentes y beneficiarios, en las estructuras de las entidades gremiales
que administran las cuotas parafiscales. Sin embargo, surge la inquietud respecto a si todos
los contribuyentes y beneficiarios de dichas contribuciones, son en realidad representativos del
conjunto de personas sujetas al pago de la cuota. Garantizar la participación de todas aquellas
personas que tienen capacidad de pago de la cuota o de quienes reciben beneficios de ellas, no
significa per se que sean representativos del sector o subsector gravado, por lo que el texto del
proyecto de ley, como se redactó, no resuelve de fondo el tema de la representatividad nacional
de las entidades gremiales.
Aunque es indispensable la existencia de estructuras democráticas en las entidades que administran las contribuciones parafiscales, con el fin de garantizar que sean representados de manera
real quienes hacen parte de cada actividad, claramente esta democratización debe acompañarse
de criterios que recojan lo característico del sector o subsector gravado. Por ejemplo: deben contemplarse aspectos relacionados con la producción, en cada subsector.
A pesar de que el artículo 30 de la Ley 101 de 1993, contempla que la administración de los fondos de fomento debe estar a cargo de aquellas entidades gremiales que reúnan condiciones de
representatividad nacional en una actividad agropecuaria o pesquera dada, a la fecha no existe
80
132 El Artículo 402 del Código Penal sobre la Omisión del agente retenedor o recaudador establece que “… quien
encargado de recaudar tasas o contribuciones públicas no las consigne dentro del término legal, incurrirá en prisión
de cuarenta y ocho (48) a ciento ocho (108) meses y multa equivalente al doble de lo no consignado sin que supere
el equivalente a 1.020.000 UVT” (...) “Tratándose de sociedades u otras entidades, quedan sometidas a esas mismas
sanciones las personas naturales encargadas en cada entidad del cumplimiento de dichas obligaciones” (...) “Parágrafo.
El agente retenedor o autorretenedor, responsable del impuesto a las ventas o el recaudador de tasas o contribuciones
públicas, que extinga la obligación tributaria por pago o compensación de las sumas adeudadas, según el caso, junto
con sus correspondientes intereses previstos en el Estatuto Tributario, y normas legales respectivas, se hará beneficiario
de resolución inhibitoria, preclusión de investigación, o cesación de procedimiento dentro del proceso penal que se
hubiera iniciado por tal motivo, sin perjuicio de las sanciones administrativas a que haya lugar”. [Penas aumentadas por
el artículo 14 de la ley 890 de 2004]
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
una disposición normativa que defina lo que debe entenderse por representatividad nacional ni
los criterios para ello133.
3.3.3.3 Cédula del contribuyente parafiscal
El artículo 3°, es complementario de la Ley 101 de 1993 y crea la cédula del contribuyente parafiscal,
la que —según el proyecto de ley—, podrá obtenerla toda persona natural mayor de edad, que haya
hecho los aportes exigidos por la ley. Con este documento y por el solo hecho de ser contribuyente
de la cuota, dicha persona ejercerá su derecho a participar en los mecanismos democráticos para la
administración de las contribuciones parafiscales. Esta cédula será expedida por las entidades administradoras de las respectivas contribuciones parafiscales, y los gastos de expedición, al igual que los
de promoción, divulgación, ejecución y control de los mecanismos de administración democrática de
las contribuciones, podrán financiarse hasta con el 2% del total de los recursos anualmente recaudados por la respectiva contribución.
Este artículo busca que todos los contribuyentes de las cuotas de fomento —por el solo hecho de
serlo y sin necesidad de estar afiliados a las entidades gremiales que administran las contribuciones
parafiscales—, puedan participar en la elección de las directivas que administrarán unos recursos
dirigidos a beneficiar a un sector o subsector, y no a una organización en particular. Para lograr este
propósito, se crea la cédula del contribuyente parafiscal como mecanismo para identificar a quienes
cumplen con el pago de la cuota, de modo que se permita ejercer control al proceso de participación.
Con ello se pretende garantizar que los intereses del sector/subsector estén representados democráticamente, y todos los contribuyentes puedan intervenir en la administración de esos recursos, como
lo señala la Corte Constitucional134.
La cédula del contribuyente parafiscal asegura que quienes paguen la contribución y se benefician de
ella, puedan participar en la administración de dichos recursos. No obstante, surge la duda de si con
esta población objetivo se alcanzaría siempre la condición de representatividad nacional exigida para
administrar estos fondos, porque de no ser así, cumplir con la existencia de estructuras democráticas
en estas organizaciones seguiría siendo insuficiente, frente al mandato legal marco de la parafiscalidad. Es deber del MADR, definir los criterios de representatividad nacional para la elección de los
administradores de las contribuciones parafiscales y de su aplicación.
El interés de contar con un mecanismo de control sobre los contribuyentes de la cuota de fomento,
como es la cédula del contribuyente parafiscal, tiene un antecedente cercano. Durante el ejercicio
de su cargo, el exministro de Agricultura, Juan Camilo Restrepo, recomendó a la Federación Na133 El artículo 4 de la Resolución 363 de septiembre 28 de 2004 del MADR define como criterios de representatividad
nacional de las Organizaciones Gremiales Agropecuarias y Asociaciones Campesinas de carácter nacional: 1) que la
Asamblea General esté integrada por asociados o miembros con amplio carácter de representatividad territorial, es
decir, que representen no menos de tres (3) departamentos del país; 2) que en sus estatutos se establezca una estructura
democrática que garantice representatividad regional de sus miembros o asociados en los órganos de administración de
la Organización o Asociación; y 3) que su objeto social sea susceptible de ejercerse en todo el territorio nacional. No
obstante, mediante la Resolución No. 391 de 2004 dicha norma fue derogada.
134 Actualmente, la representación se restringe en la mayoría de los fondos de fomento a los afiliados de las entidades
gremiales que los administran sin que necesariamente todos los sujetos de la cuota de fomento sean contribuyentes.
81
Contraloría General de la República
cional de Ganaderos que utilizara el Registro Único de Vacunación (actualizado), como documento
suficiente para que los ganaderos votaran en las elecciones de los comités departamentales y del
comité ganadero nacional; ello con el fin de procurar una mayor universalidad en la representación
y promover la democracia en el interior del gremio. Tal recomendación surgió al cuestionarse la restringida participación en el manejo de los recursos parafiscales del sector ganadero, y frente a lo cual
el Ministerio consideró insuficiente la estructura democrática de Fedegán135.
Sin embargo, un referente similar a la cédula del contribuyente parafiscal es la cédula cafetera inteligente—documento de identificación de los cafeteros federados—, que les permite, entre otros servicios,
participar en elecciones cafeteras. Por su parte, otra herramienta, la tarjeta cafetera inteligente, es un
instrumento para los cafeteros que reciben los beneficios de la Federación pero que, según las disposiciones de los órganos gremiales y los estatutos de la Federación, no cumplen los requisitos para ser
cafeteros federados y, por tanto, no pueden participar en las elecciones cafeteras137. Esta situación no
debe ser replicada con la cédula del contribuyente parafiscal que, por el contrario, tendrá que garantizar la representación nacional y la democratización real y efectiva de los contribuyentes en los FPFSA.
En cuanto a los gastos en que deberían incurrir las entidades administradoras, destinados a la expedición de la cédula del contribuyente parafiscal, así como a la promoción, divulgación, ejecución y control
de los mecanismos de administración democrática de las contribuciones, el proyecto de ley 121 consideraba que esos recursos deben provenir de la misma cuota de fomento. Sin embargo, con el ánimo de
conservar el espíritu de la Ley 101 de 1993, en el sentido de que la cuota de fomento se oriente al cumplimiento de los objetivos fijados en dicha norma, la CGR considera que los gastos para la expedición
de la cédula deberían ser cubiertos con las fuentes de ingresos diferentes a la contribución.
3.3.3.4 Estructura democrática
El artículo 4° del proyecto de ley, plantea:
“Todo productor agropecuario que tenga la obligación de contribuir a cualquiera de los fondos parafiscales agropecuarios y pesqueros, y posea Cédula de Contribuyente Parafiscal, tiene derecho a participar
en la gestión de las decisiones para la administración e inversión de la respectiva contribución, elegir y
ser elegido, tomar parte en elecciones y consultas internas, proponer iniciativas y participar en la conformación, ejercicio y control de las instancias de la respectiva contribución”.
Y agrega:
“Todas las entidades gremiales que administren fondos de fomento parafiscales y pesqueros, deberán
incluir en sus estatutos, dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley, las
135 Ver más en el apartado “V. Expresiones públicas” del Proyecto de Ley 121 de 2012 Senado.
136 La cédula permite a los cafeteros recibir el pago de su cosecha, y los apoyos del gobierno o de la Federación Nacional de Cafeteros en diferentes programas, entre otros servicios, proporcionando eficiencia, seguridad y múltiples
servicios a los cafeteros colombianos.
82
137 Consultado el 22 de septiembre de 2013, en: http://www.federaciondecafeteros.org/caficultores/es/servicios_para_
el_cafetero/cedula_cafetera
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
disposiciones que garanticen los mecanismos de representación de los contribuyentes y beneficiarios
en la administración e inversión de los recursos parafiscales respectivos, de acuerdo con lo dispuesto
en la presente ley”.
Esta norma busca materializar el derecho que tiene toda persona sujeta al pago de la contribución
parafiscal (afiliado o no a la entidad gremial que administra la cuota de fomento), de participar en
la toma de decisiones sobre la administración y control de dichos recursos y no de otros, tal como lo
contempló la Ley 101 de 1993. Y de la misma manera lo señala la Corte Constitucional en diferentes sentencias, respecto a la necesidad de contar con mecanismos que garanticen la representación
democrática de todos los gravados con la cuota, especialmente en la elección de las directivas del
colectivo al cual el Gobierno nacional le entregare, vía contrato, esta capacidad.
Las entidades gremiales administradoras de los fondos parafiscales están en mora de incluir en sus
estatutos, capítulos especiales relativos a la administración, inversión y control de las contribuciones
parafiscales; y el MADR de exigirles la inclusión y adopción de estas medidas fijándoles un plazo,
e incluso –en algunos casos– de dar por terminados de manera unilateral los contratos de administración con aquellas organizaciones que incumplan estos requisitos, o que se rehúsan a implementar
estas disposiciones, pese a lo ordenado por la ley y la Corte Constitucional.
En cuanto a la referencia que se hace en el artículo 4°, sobre el derecho de todos los contribuyentes
de participar en el manejo, inversión y control de los recursos parafiscales, en absoluto vulnera el
derecho de asociación —en detrimento de los gremios—, como lo manifestaron algunas de esas entidades. Por el contrario, si dichas organizaciones no adoptan las disposiciones que garanticen la representación de los contribuyentes y beneficiarios en la administración e inversión de los respectivos
recursos parafiscales, podrían estar vulnerando sus derechos. En fin, bajo el argumento del derecho
a la libertad de asociación, la entidad gremial no puede forzar la afiliación como requisito para condicionar la participación de los contribuyentes en el manejo de los recursos.
Otra alternativa es que se fijen de una vez, para todos los administradores de los fondos de fomento, mediante una ley o de una reglamentación del Ministerio, unas reglas mínimas que garanticen
la participación de todos los contribuyentes en la administración, inversión y control de estos recursos. Desde luego, con especial cuidado de que dichas medidas no queden sujetas a la voluntad
de los integrantes del gremio de reformar o no sus estatutos; y condicionando la suscripción, renovación o terminación del contrato de administración al cumplimiento de dichas reglas por parte de
la organización gremial.
El proyecto de ley, como se formuló, respeta la autonomía de las entidades gremiales para que
estas organizaciones decidan sobre la forma en que reformarían sus estatutos, de modo que se
garantice la participación de los contribuyentes y beneficiarios de dichos recursos. Tal mandato
no es discutible ni puede postergarse, pues se vulnerarían los derechos de quienes cumplen con la
exigencia legal de entregar sus aportes y lograr el disfrute de sus derechos en total plenitud. Ahora
bien, de persistir la resistencia de las entidades gremiales para que los contribuyentes y beneficiarios de los FPFSA participen en procesos democráticos de elección, lo aconsejable es definir dichos
mecanismos de representación por la vía legal.
83
Contraloría General de la República
3.3.3.5 Órganos directivos
El artículo 5° del proyecto de ley, establece:
“Para efecto de la administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, los administradores deberán contar con una estructura independiente para su manejo, en la cual deberá constituirse un congreso nacional o figura estatutaria similar, que se conformará por lo menos una vez cada
cuatro años, con delegados elegidos de manera directa en cada sección o distrito del país, por y entre
aquellos que poseen Cédula de contribuyente parafiscal de la respectiva contribución”.
Y agrega: “También deberá haber un Comité Nacional de Administración de la Contribución Parafiscal, cuyos miembros serán elegidos por el congreso nacional de contribuyentes y tendrá por función
principal elegir al representante legal del colectivo”.
Si bien es cierto que cada ley de creación de los fondos de fomento creó, a su vez, estructuras directivas
para la administración y manejo de los recursos de cada fondo, éstas por lo general se articulan con las
estructuras gremiales, principalmente para la selección de sus representantes, que en todo caso serían
afiliados a dichas organizaciones. El artículo 5° del proyecto de ley, busca subsanar dicha restricción,
creando unos órganos de dirección exclusivos para las contribuciones parafiscales —e independientes
de la organización gremial—, que reúnan el universo de contribuyentes (no necesariamente afiliados a
gremios específicos), y que puedan ser identificados a través de la cédula de contribuyente parafiscal.
La idea de que se creen congresos nacionales, aparte de los gremiales, y que se constituyan comités
nacionales de administración de la contribución parafiscal, resolvería algunas de las controversias
sobre los gastos que determinados administradores cubren por dichos conceptos, con cargo a los
recursos de los fondos, a pesar de tratarse de eventos estrictamente institucionales. Igualmente, al
involucrar a todos los contribuyentes y beneficiarios, reduce —aunque no elimina del todo—, la discusión sobre la representatividad en las decisiones para el manejo de los tributos.
La creación de órganos de dirección independientes de la organización gremial, también puede redundar en la generación de planes de acción y presupuestos de inversión y de gastos específicos para
el fondo, sin que se cruce, como actualmente ocurre138, con los planes estratégicos de los gremios.
Debe advertirse que el cruce de acciones dificulta el control gubernamental, en razón de la mezcla
de recursos públicos con recursos privados.
Adicionalmente, al dejar de ser el representante del gremio al mismo tiempo representante del colectivo
de contribuyentes, se minimizaría la desconfianza de que primen los intereses de la entidad gremial sobre los
de los contribuyentes y beneficiarios de los recursos. El parágrafo del artículo139, a su vez, trata de la repre138 Ello no implica que dejen de complementarse.
84
139 El parágrafo del artículo 5° del Proyecto de Ley 121 de 2012, del Senado de la República, establece que “El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural o quien haga sus veces, establecerá mediante acto administrativo previo a
cada periodo, las diferentes secciones o distritos que tendrán representación en el congreso nacional de contribuyentes,
las cuales podrán estar conformadas por departamentos, municipios, regiones, provincias, zonas o núcleos productivos,
de acuerdo con las características de cada subsector, debiendo existir una sección o distrito cuando la producción del
respectivo subsector agregue una porción representativa del total nacional, cada una de las que se establezcan elegirá
un número de delegados que será proporcional a su cantidad de contribuyentes”.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
sentatividad regional como parte de la representatividad nacional. Este criterio es relevante, máxime
cuando asocia el número de delegados de una región o provincia a la cantidad de contribuyentes, y
no a su tamaño.
Sin embargo, un inconveniente que puede presentarse bajo este esquema, es que el total de aportantes y beneficiarios de las contribuciones parafiscales no sea representativo de los sujetos del gravamen, como ya se mencionó. Por tanto, para que lo sean, es necesario identificar y eliminar o minimizar las causas de dicha situación.
3.3.3.6 Alcance de las contribuciones parafiscales
El artículo 6°, plantea:
“Las contribuciones parafiscales a que se refiere la presente ley, así como las normas que la adicionen o
complementen, son obligatorias para los productores de los bienes que se encuentren gravados por las
mismas, cuando los productos objeto de la ley sean vendidos para consumo, intermediación o transformación, en los términos de la ley que creó la respectiva contribución”.
Este artículo busca precisar los momentos en los cuales se debe causar la contribución parafiscal, tratando de enfatizar en la primera transacción, independientemente de que los productos objeto de la
ley sean vendidos en etapas intermedias de producción o transformación. Sin embargo, esta medida
puede resultar confusa frente a las condiciones dadas en cada ley que crea la contribución parafiscal,
y puede tener dificultades en su aplicación, especialmente en lo que se refiere al control del recaudo
y de la evasión.
3.3.3.7 Control fiscal sobre las contribuciones parafiscales
El artículo 7°, establece que “la vigilancia de los recursos de las contribuciones parafiscales corresponde a la Contraloría General de la República, la cual deberá establecer parámetros particulares
para la vigilancia de estas contribuciones”.
Dicho texto reitera la función asignada a la CGR, de ejercer la vigilancia de los recursos correspondientes a las contribuciones parafiscales. Adicionalmente, para la aplicación del control fiscal
referido, se le ordena a la Contraloría establecer parámetros particulares encaminados a la vigilancia
de estas contribuciones. Aquí conviene resaltar que tal preocupación puede resultar lógica, toda vez
que se trata de unos fondos-cuenta cuyo manejo difiere del aplicado a las entidades del Presupuesto
General de la Nación y que, por tanto, demandan cierta especificidad en su control.
No obstante, es importante advertir que el control fiscal que realiza la CGR es autónomo e independiente, por lo que la definición de los parámetros a los que hace referencia el artículo no se puede
condicionar a una concertación con el Ministerio de Agricultura, bajo el argumento de ser éste el
contratante de las entidades que administran los FPFSA. El Ministerio deberá fijar los parámetros
bajo los cuales vigilará y controlará dicho contrato, y la CGR definirá autónomamente los parámetros para ejercer la vigilancia y control, tanto a la gestión que hacen los administradores como al
Ministerio en su rol de supervisor de los respectivos contratos.
85
Contraloría General de la República
Y aunque si bien este control se debe desarrollar en el marco de la Constitución Política, la ley y la
jurisprudencia vigente, esto no implica descartar la posibilidad de consultar a unos y a otros para
adelantar dicha labor de manera informada.
La Contraloría General de la República no puede incurrir en acciones de coadministración que comprometan la independencia del control: Por tanto, en opinión de la CGR, el parágrafo de ese artículo
es improcedente y se sugiere retirarlo del texto del proyecto de ley.
3.3.3.8 De la vigilancia y control y de su objeto
El artículo 8°, plantea que: “El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ejercerá la vigilancia
y control de las organizaciones gremiales agropecuarias y asociaciones campesinas nacionales”.
Por su parte, el artículo 9° determina que “la vigilancia y control de las organizaciones gremiales
agropecuarias y asociaciones campesinas nacionales tiene como fin primordial garantizar que las
mismas cumplan con los objetivos para los cuales fueron creadas y que sus actuaciones se ajusten
a los preceptos establecidos por la ley”.
Como ya se mencionó, esta no es una función nueva que se le asigna al Ministerio. De hecho, el parágrafo correspondiente al numeral 9 del Decreto 967 de 2001140, establece que “la oficina jurídica
ejercerá el control y vigilancia sobre las organizaciones gremiales agropecuarias y asociaciones campesinas nacionales, para lo cual el ministerio expedirá la reglamentación respectiva para el adecuado
ejercicio de control y vigilancia”.
Sin embargo, al indagar sobre la reglamentación vigente expedida por el Ministerio para el control de
las organizaciones gremiales y por el registro de aquellas a las que actualmente éste les hace control
y vigilancia, la entidad respondió que no existe reglamentación para dichos efectos y que el control
lo ejerce mediante solicitudes o requerimientos de oficio o a petición de parte, al presentarse quejas
que evidencien una clara violación de los estatutos que afecten el interés general141.
Respecto al parágrafo del artículo 9°142, es importante advertir que la ausencia de criterios formalmente definidos para evaluar la representatividad nacional y la democratización de las entidades
140 Aclara el parágrafo del numeral 9 del artículo 7° del Decreto 2478 de 1999
141 Respuesta del MADR a la CGR, mediante oficio No. 20131100170691 de 08-08-2013
86
142 Establece que “En el caso de organizaciones gremiales agropecuarias y pesqueras nacionales que administren contribuciones parafiscales, la vigilancia y control tendrá como fin adicional garantizar, en relación con la administración e
inversión de las contribuciones parafiscales, que los mecanismos de toma de decisiones y la forma de participación en la
administración de los recursos por parte de sus contribuyentes correspondan a instrumentos que encarnen los principios
democráticos propios de estas, el cumplimiento del objeto social de la organización y que el empleo de los recursos de
la contribución se haga de conformidad con la ley”.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
gremiales existentes en el país143, así como para el control y vigilancia sobre dichas entidades, limita
la posibilidad del Ministerio de tomar decisiones suficientemente informadas sobre la continuidad o
no de una entidad gremial como administradora de un fondo de fomento, y cuya decisión debe darse
bajo los principios de transparencia y de publicidad.
3.3.3.9 Publicidad
El artículo 10°, plantea:
“El Gobierno nacional a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, o quien haga sus veces, así como el respectivo administrador, deberán publicar trimestralmente en la página web de cada
una de ellas, los proyectos de presupuesto de gastos e inversión de las contribuciones parafiscales, los
presupuestos aprobados, los actos que disponen gasto o inversión de las contribuciones y los estados
financieros y de gastos e ingresos de los recursos de la contribución parafiscal”.
Y seguidamente afirma:
“Los presupuestos de los Fondos Parafiscales de Fomento del Sector Agropecuario Agropecuarios y
Pesqueros, deberán tener en cuenta criterios que contemplen redistribución de los recursos en beneficio
de aquellas regiones en las que el subsector sea débil y se requiera fortalecimiento de la actividad en
consistencia con la viabilidad, competitividad y sostenibilidad de la producción”.
La publicidad es un principio de la administración pública, mediante el cual se busca garantizar la
transparencia en la gestión de los recursos públicos, la rendición de cuentas y el control ciudadano,
por lo que todas las medidas que busquen dicha condición deben ser acogidas e implementadas sin
objeción. Respecto a la redistribución de los recursos en beneficio de las regiones en las que el subsector sea débil y se requiera el fortalecimiento de la actividad, ésta debe aplicarse siempre y cuando
la ubicación de dichas actividades corresponda a la vocación del uso del suelo.
3.3.4Efectos del proyecto
A partir del análisis del Proyecto de Ley 121 de 2012, a continuación se sintetizan algunos de los
efectos que se podrían generar en los ámbitos fiscal, de política pública, en la institucionalidad y en
cuanto a la población beneficiada.
143 Aunque el Ministerio argumenta que la determinación de la representatividad nacional puede estar compuesto “…
por uno o varios elementos, por ejemplo: que exista una sola organización que agrupe a un mismo sector o subsector a
nivel nacional o a varias zonas o regiones productoras en el territorio; que tenga una importante presencia en el territorio nacional o a nivel de comités o asociaciones regionales; que pertenezcan a una organización de cadena de las que trata la Ley 811 de 2003”, al solicitar la relación de organizaciones gremiales existentes en el país el MADR no suministró
dicha información a la CGR que permita corroborar la representatividad de las entidades gremiales que actualmente
actúan como administradoras de los fondos de fomento respecto de las demás existentes en el país ni precisó para cada
fondo de fomento los elementos señalados en su respuesta que según el MADR los hace representativos. Respuesta del
MADR a la CGR, mediante oficio No. 20131100170691 de 08-08-2013
87
Contraloría General de la República
3.3.4.1 Fiscales
• La creación de congresos nacionales y de comités nacionales de administración de la contribución
parafiscal, resolvería las controversias sobre algunos gastos que los administradores cubren por dichos conceptos, con cargo a los recursos de FPFSA. Esto garantizaría que los recursos del recaudo
de las contribuciones parafiscales se ejecuten para lo que fueron creadas. Además, podría reducir
la controversia sobre la representatividad en la toma de decisiones respecto a la administración y
manejo de las cuotas parafiscales, al involucrar a todos los contribuyentes y beneficiarios, afiliados
o no a la entidad gremial administradora, pues con ello se le daría mayor legitimidad al gasto.
• La creación de órganos directivos en los fondos, independientes de la organización gremial, también puede redundar en la generación de planes de acción y presupuestos específicos para cada
fondo, con metas e indicadores puntuales.
• Adicionalmente, al dejar de ser el representante del gremio al mismo tiempo el representante de los
contribuyentes, generaría más confianza en éstos y en los beneficiarios. Así, podría promoverse el pago
de la cuota de fomento por parte de los no afiliados que no hacen sus aportes, con lo que se reduciría
la evasión y se generarían más recursos para el fortalecimiento del sector o subsector gravado.
• Las acciones para dar publicidad a la gestión, realizadas con los recursos obtenidos de los contribuyentes, a su vez, obligan la rendición de cuentas; esto induce al manejo transparente y viabiliza
el control ciudadano sobre los recursos.
• La autorización para que un porcentaje de los recursos de la cuota de fomento, pueda ser utilizado en la expedición de la cédula de contribución parafiscal, además de otros gastos que hoy no
pueden cubrirse debido a los impedimentos legales.
3.3.4.2 De política pública
El proyecto de ley, además de abrir la participación a los contribuyentes y beneficiarios en la toma de
decisiones sobre la administración, manejo y control de los recursos, ordena hacer pública la gestión.
Ello podría redundar en un manejo más incluyente, equitativo y transparente, así como en el uso más
eficaz y eficiente de las contribuciones. Igualmente, impactaría positivamente la productividad y la
competitividad de los sectores gravados, y de paso fortalecería la parafiscalidad agropecuaria como
mecanismo adecuado para el fomento de la política agrícola sectorial.
No obstante, lograr estos propósitos depende de la efectividad de las disposiciones que adopten las
entidades gremiales para garantizar la democratización real en la gestión de los recursos parafiscales.
Pero también, del control que ejerzan los mismos contribuyentes, el Ministerio, la CGR y la ciudadanía en general.
88
Adicionalmente, estas medidas de representación nacional y democratización, deben acompañarse
de otras que promuevan el pago de la cuota de fomento, reduzcan la evasión, y controlen de manera
efectiva el contrabando. Y, claramente, de la adopción de políticas macroeconómicas acordes con la
realidad del sector y con su contexto internacional.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
3.3.4.3 En la institucionalidad
Sin duda, el Proyecto de Ley 121 de 2012 del Senado de la República impacta la institucionalidad
de la parafiscalidad agropecuaria y pesquera en el país, toda vez que separa las instancias de decisión gremiales de las correspondientes a los fondos, en procura de garantizar el uso del recurso
público en beneficio de intereses generales y no particulares. Es decir, pone freno a la situación
que se vive hoy en la que sólo los afiliados del gremio tienen la posibilidad de ser elegidos para
tomar parte en las decisiones sobre administración, manejo y control de los recursos del recaudo
parafiscal, excluyendo de esta manera a los no afiliados, que también son contribuyentes144.
Con el proyecto de ley, se crean estructuras independientes de la entidad gremial que administra
las contribuciones parafiscales, con representación regional según la producción total. La proporción de los delegados de estas estructuras, depende del número de contribuyentes y no de su
tamaño. Además, la creación de la cédula de contribución parafiscal permite a todo contribuyente
participar en las decisiones sobre dichos recursos. Así, son los contribuyentes y beneficiarios, y no
los gremios, quienes decidirán sobre la administración, manejo y control de las cuotas de fomento.
La Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) calificó esta iniciativa de inconstitucional. Argumenta que al ser la libertad de asociación un derecho consagrado en la Constitución Política,
las entidades gremiales —para este caso las agrícolas—, representan intereses legítimos que no
pueden ser objeto de intervención estatal145. Agrega que, históricamente, los gremios de la producción en Colombia han representado la expresión organizada de los intereses sectoriales y generales de los empresarios. Para la SAC y sus gremios afiliados, es inaceptable una intervención
como la planteada en el proyecto de ley, pues consideran que no es legal regular las entidades
gremiales, dado que el Decreto-Ley 2150 de 1995 establece el procedimiento y los criterios para
la constitución de una persona jurídica sin ánimo de lucro, cuya naturaleza es la que caracteriza
a las entidades gremiales146.
144 En el informe de la actuación especial sobre los resultados de la auditoría privada a los fondos Nacional del Ganado,
Nacional del Cacao y Nacional de Fomento Hortifrutícola (vigencia 2012), la CGR afirma que “… no se está garantizando a cabalidad el cumplimiento del derecho de los gravados, en razón a que las normas excluyen a quienes no se encuentran asociados, el MADR no ha adelantado la gestión para elegir al (los) representante (s) de los pequeños productores o ganaderos en el máximo órgano de dirección (Junta Directiva), no existe un Censo Agropecuario que permita
constatar la condición de la Asociación o Federación, contratada como la de mayor número de asociados en el gremio,
ni el MADR realiza seguimiento a la continuidad de tal condición” (…) “En lo que corresponde al Fondo de Fomento
Cacaotero, la ley no previó la participación en el máximo órgano de dirección de los pequeños productores y aunque en
el contrato de administración se estableció esta obligación para las dos partes, ésta no es cumplida, adicionando a que
no se da la opción a los gravados con la cuota parafiscal que no se encuentren afiliados a la federación de cacaoteros”.
145 Artículos 38 y 39 de la Constitución Política. El artículo 38 garantiza el derecho de asociación cuando establece,
“se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en
sociedad”. El artículo 39 expresa la prohibición de la intervención del Estado: “los trabajadores y empleadores tienen
derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado”. Según la SAC “… los gremios al ejercicio
práctico del derecho de asociación”.
146 (La República). La Sociedad de Agricultores de Colombia, se opone al proyecto de ley que pretende intervención estatal en los gremios. http://www.larepublica.co/economia/la-sac-se-opone-proyecto-de-ley-que-que-pretendeintervenci%C3%B3n-estatal-en-los-gremios_39103. Bogotá, mayo de 2013.
89
Contraloría General de la República
El Presidente de la SAC manifiesta que al momento en que la ley crea los FPFSA, se hizo un reconocimiento explícito a la representatividad y democracia de la entidad gremial administradora de
los recursos. Además, recuerda que, gracias al liderazgo de los productores para la creación de los
FPFSA, se conformó una infraestructura de parafiscalidad que ha funcionado en concertación y bajo
el control permanente del Ministerio de Agricultura; y agrega que existe la vigilancia de la CGR y las
auditorías internas de cada fondo.
Bajo los anteriores argumentos, la SAC considera que esta iniciativa es inconstitucional, y, en virtud
de ello, pidió que se archivara el proyecto y solicitó la apertura de un debate en relación con la parafiscalidad y su impacto en las actividades agropecuarias.
A esta altura de la discusión, conviene advertir que si bien es cierto la libre asociación es un derecho
constitucional, también lo es el de estar debidamente representado en los órganos directivos de las
asociaciones, sean éstas de orden financiero, político, administrativo, de carácter público o privado,
que manejen recursos del público con amparo de la ley para su recaudo. Así lo señala la Corte Constitucional en sus sentencias sobre el tema, al mencionar la máxima de que “sin participación no hay
democracia”. En este sentido la Corte no se refiere, por supuesto, a una democracia restringida que
sólo tenga en cuenta a los afiliados de unas entidades gremiales, sino a una democracia ampliada a
todas las personas que pagan las contribuciones parafiscales.
Cuando una persona jurídica de carácter privado acoge la responsabilidad de administrar recursos
de los ciudadanos, captados mediante acciones coactivas, como lo es una cuota parafiscal, tal entidad
debe ceder parte de su libre accionar en materia estatutaria. Esto significa que debe asumir las exigencias del Gobierno, en representación legítima del Estado, y ofrecer las garantías necesarias para
la participación democrática de todos los gravados.
El proyecto de ley, al regular la participación democrática y los requisitos establecidos en la Ley 101
de 1993 para las entidades gremiales que administran contribuciones parafiscales de representatividad nacional, debería proponer unas medidas que garanticen el cumplimiento de dicho mandato
legal. Debe recalcarse que actualmente las estructuras democráticas sólo operan para los afiliados de
las organizaciones gremiales, y no para todos los sujetos del gravamen. La entidad gremial que quiera
asumir o haya asumido la administración de un fondo de fomento, debería cumplir estos requisitos;
y de no hacerlo, el Estado podría y debería relevarlo de esta responsabilidad.
Finalmente, y como lo menciona la SAC, debe reconocerse que hoy existe en el país una infraestructura de parafiscalidad, gracias a la creación de los FPFSA bajo el liderazgo de los gremios. Sin
embargo, también debe advertirse que las agremiaciones deberían hacer real la participación democrática, de modo que todos los contribuyentes, sin ningún tipo de restricción, estén representados en
las decisiones sobre el manejo de los recursos.
90
En cuanto al control e interventoría contractual ejercida por el Ministerio de Agricultura, hay que
recordar que en casos como el de Coagro, el Ministerio no renovó el contrato de administración del
Fondo de Fomento Frijol-Soya, justamente por razones de representatividad. Y en el mismo sentido,
durante el actual gobierno, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural advirtió sobre un déficit
de representatividad en el caso Fedegán.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
3.3.4.4 Población beneficiada
El proyecto de ley busca garantizar la representación democrática real y efectiva de todos los contribuyentes y beneficiarios de las contribuciones parafiscales del sector agropecuario y pesquero, en los
órganos directivos de las agremiaciones con las que la Nación contrata su recaudo y administración.
Para su identificación plantea la creación de la cédula del contribuyente parafiscal. También incorpora elementos de carácter regional, como parte de la representatividad nacional. Así, se amplía el
acceso de otras personas a los órganos de decisión sobre las contribuciones parafiscales, además de
los afiliados.
Una de esas medidas —no necesariamente la única— pasa por contar con un censo nacional agropecuario actualizado, que sirva de referencia para evidenciar si las entidades gremiales que administran
los fondos de fomento, reúnen de forma representativa a los miembros de un sector o subsector.
Finalmente, podría pensarse que los beneficiarios indirectos de este proyecto de ley, son más amplios
que los beneficiarios directos antes referidos. Parece claro que de lograrse un manejo más incluyente, equitativo y transparente de las contribuciones parafiscales, amén de un aprovechamiento más
eficaz y eficiente, traería consigo el fomento de la productividad y la competitividad de los sectores
gravados. Y como lógica consecuencia, el fortalecimiento en la producción de alimentos, en el abastecimiento y en el acceso a nuevos mercados y la consolidación de los existentes.
3.3.5Conclusiones
En opinión de la Contraloría General de la República, el Proyecto de Ley 121 de 2012 del Senado
de la República, no sólo es pertinente sino necesario, en un contexto en el que los actores del agro
colombiano exigen que sus demandas sean escuchadas y atendidas.
Sin embargo, el texto del proyecto de ley, como ha sido construido, no resuelve de fondo el tema de
la representatividad nacional de las entidades gremiales. La mera existencia formal de los mecanismos democráticos de representación, no constituye garantía para que se traduzca en participación
real y efectiva de todos los contribuyentes y beneficiarios. Incluso, garantizar la participación de
todos aquellos que tienen capacidad de pago de la cuota o de quienes reciben beneficios de ellas,
no significa, per se, una representación verdadera del sector o subsector gravado. Se requiere que el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, defina y aplique criterios de representatividad nacional
para las entidades gremiales y las asociaciones y organizaciones campesinas que pretendan ejercer
como administradoras de los fondos parafiscales.
Además, es preciso que el Ministerio ejerza —de manera real y efectiva— estricto control al cumplimiento de los requisitos de representatividad nacional, y a la existencia de estructuras democráticas
en las entidades gremiales que administran los fondos de fomento. Y, en aras de la coherencia jurídica y administrativa, debe dar por terminado o no renovar los contratos con las organizaciones que
no cumplan estos requisitos.
El proyecto de ley hace aportes importantes en cuanto a mecanismos de participación democrática
para la administración, manejo y control de las contribuciones parafiscales. Debe resaltarse, por
91
Contraloría General de la República
ejemplo, la creación de instancias de dirección separadas de las del gremio, o la consideración de
la representatividad regional en dichas instancias, y la identificación de los gravados a través de la
cédula de contribuyente parafiscal.
Sin embargo, el éxito de estas medidas depende de que efectivamente se incluyan en los estatutos de
las entidades gremiales, de modo que se pueda garantizar la representación de los contribuyentes y
beneficiarios; y quienes, por tanto, también deben incluirse en la administración e inversión de los
recursos parafiscales respectivos. Igualmente, depende de la efectividad de las medidas de vigilancia
y control que ejerza el Ministerio para garantizar el cumplimiento de los requisitos de representatividad nacional.
El proyecto reitera, en forma explícita, obligaciones y mandatos legales y constitucionales que los administradores de los fondos de fomento deben cumplir, independientemente de que éste se apruebe
o no; y el Ministerio de Agricultura debe exigir su aplicación o iniciar las acciones a que haya lugar
en caso de no ser implementadas147.
92
147 Actualmente, en el Congreso de la República (Cámara de Representantes) cursa el Proyecto de Ley 047 de 2013
“por medio de la cual se modifican unos artículos de la Ley 89 de 1993 y se dictan otras disposiciones”. Este proyecto
de ley se encuentra pendiente de ponencia para primer debate.
Contraloría General de la República
Capítulo IV
94
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Percepción
Sobre los Fondos Parafiscales de Fomento
Javier Rodríguez Corredor
María Catalina León*
Este capítulo corresponde al análisis de los resultados de la encuesta de percepción que la Contraloría General de la República dirigió a quienes hacen parte del ecosistema de los fondos parafiscales de
fomento del sector agropecuario (FPFSA), con el fin de auscultar la gestión de este mecanismo creado por la ley para promover el desarrollo del campo colombiano. La encuesta, en efecto, conoció
las respuestas a 55 preguntas que hizo la CGR a los diferentes actores relacionados con la gestión de
los fondos: los gremios administradores de los recursos, los productores, el Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural y el ICA. También se indagó la percepción de dos expertos conocedores del tema
en el sector agropecuario148.
Mediante este instrumento se buscaba conocer la gestión de los fondos, en los siguientes aspectos:
i) el impacto y aporte a un desarrollo rural incluyente, ii) la aplicación del principio de equidad, iii)
la eficiencia del gasto, iv) el comportamiento de los mismos, y v) la posibilidad de algunas reformas.
Cada uno de los bloques temáticos considerados en la elaboración del cuestionario, planteaba un
objetivo concreto, tal y como se describe a continuación:
Impacto: pretendió establecer cuáles han sido los aspectos que se han tenido en cuenta para mejorar
el desempeño del subsector y permitiera a la CGR conocer lo que ha cambiado, y así determinar el
aporte de los fondos al desarrollo rural incluyente.
Equidad: buscó conocer cuáles han sido los aspectos que se han tenido en cuenta en el momento de
planificar la inversión en el subsector, así como establecer el aporte de los fondos al desarrollo rural
incluyente.
Eficiencia: consideraba determinar si las operaciones financieras, administrativas y económicas, permiten establecer que los bienes y servicios entregados por el fondo han contribuido al desarrollo del
subsector.
Comportamiento de los fondos: en este caso se intentó conocer la apreciación de los administradores
de los fondos alrededor de ciertos aspectos gerenciales comunes en la gestión .
* Profesionales de la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario.
148 Por motivos de confidencialidad la CGR se reserva los nombres.
95
Contraloría General de la República
Reforma: se pretendió establecer si existían aspectos en la normatividad susceptibles de posibles
cambios, con el fin de mejorar operaciones administrativas, financieras, económicas y de otra índole.
Las respuestas dadas a las preguntas para cada uno de los bloques considerados en la elaboración del
cuestionario, se describen a continuación:
4.1 Impacto de la parafiscalidad
En este caso se consideraron varios aspectos:
4.1.1Aporte al desempeño de los subsectores contribuyentes
Los gremios, como entidades administradoras de fondos parafiscales, señalan que el aporte de los
fondos a los sectores representados es específico para cada caso, por lo cual no es posible generalizar
los resultados de su gestión. Consideran que el propósito final de éstos es el mejoramiento de las
condiciones de vida de los productores. Todos los fondos agrícolas y los tres pecuarios coinciden en
afirmar que los fondos han contribuido a mejorar la calidad de vida de los productores: catorce de
ellos a través del aumento en productividad, siete por mejoras en la educación y 6 por la posibilidad
de contar con mejores condiciones de sanidad e inocuidad de los productos.
Las respuestas de los gremios, en términos generales, coinciden con las del Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural, con la diferencia de que, en este último caso, el factor que contribuye al aumento
de la calidad de vida de los productores no es el incremento en la productividad sino el aumento en
los ingresos. Como parte de los logros alcanzados por la inversión de los recursos parafiscales, se
destacan:
•
•
•
•
•
•
•
Erradicación de la fiebre aftosa.
Erradicación de la peste porcina.
Erradicación de plagas y enfermedades en las actividades Hortifrutícolas.
Obtención y liberación de variedades de arroz, cereales y leguminosas.
Selección, evaluación y liberación de materiales clonados de cacao.
Obtención y liberación de variedades de café.
Incremento en los niveles de consumo de productos como el pollo, el huevo, y las carnes de res y
de cerdo.
• Mejoramiento de la calidad e inocuidad de los productos pecuarios, frutas, hortalizas y panela.
En general, los productores consideran que los recursos de la parafiscalidad han contribuido al mejor
desempeño de los subsectores, en razón a que facilitan el acceso a programas de asistencia técnica.
Los productores agrícolas resaltan el aumento en los niveles de producción física. Por su parte, los
productores pecuarios mencionan el mejoramiento de los canales de distribución.
96
De otro lado, los productores consideran que se ha logrado un mejoramiento en los ingresos y en
educación, y en virtud de estas condiciones favorables se ha dado un avance en su calidad de vida.
Manifiestan que estos logros sociales son responsabilidad del Estado, y que por ello los recursos de
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
los fondos no deberían enfocarse a este tipo de proyectos. Los productores cafeteros son quienes
resaltan un mejoramiento en todos los aspectos, vivienda, salud y saneamiento básico, entre otros.
4.1.2Administración de los recursos
•
Distribución regional de las inversiones
Los administradores de los fondos coinciden en afirmar que la distribución de los recursos procedentes de la cuota, obedece a las necesidades identificadas en las regiones, y que para ello se apoyan en diagnósticos y actividades que realizan con los productores. Sin embargo, advierten que la
focalización de los recursos puede estar determinada por situaciones locales o coyunturales, como
la incidencia o presencia de enfermedades, situaciones climáticas y otras condiciones externas que
afectan la producción en las regiones.
Para el MADR, las inversiones de los fondos se focalizan en los aspectos “contemplados en la ley”,
que están destinados a mejorar la competitividad sectorial y las condiciones socioeconómicas de los
productores de los diferentes núcleos o zonas productivas. Esto indica que el Ministerio no tiene
certeza de la real inversión de los recursos parafiscales en las regiones.
Por su parte el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y los expertos, consideran que la distribución regional de las inversiones corresponde a las necesidades del desarrollo de los subsectores. Uno
de los encuestados señala que en la realidad no existe un análisis de valoración sobre las necesidades
de inversión por regiones, en función de las necesidades de desarrollo económico regional. La anterior afirmación resulta consistente con las observaciones de la CGR, en cuanto a deficiencias en la
planeación para invertir los recursos parafiscales.
• Necesidades de inversión.
A partir de las respuestas dadas por las entidades administradoras, las necesidades de inversión están en función de cada fondo y sus prioridades. En el cuadro 4-1 se observa que la transferencia de
tecnología se constituye en la necesidad más apremiante, seguida de la relacionada con el manejo y
control sanitario, y en tercer lugar la investigación.
Se observa que la transferencia de tecnología es una necesidad en todos los fondos, con excepción
del Fondo Nacional del Ganado. Este aspecto, en efecto, constituye la necesidad más prioritaria para
los casos de cacao, panela, Hortifrutícola, cereales, leguminosas, frijol-soya, caucho, tabaco, algodón,
avicultura y porcicultura.
97
Contraloría General de la República
Cuadro 4.1 Necesidades de inversión de los sectores aportantes a los fondos parafiscales
Investigación
Manejo y
control
sanitario
Transferencia
de tecnología
Palma *
X
X
X
Arroz *
X
X
X
Cacao
3
2
1
Fondo
Panela
3
Hortofrutícola
3
2
1
Cereales
2
3
1
Adecuación
de la
roducción
1
Leguminosas
2
1
Frijol Soya
2
1
Caucho
2
1
Tabaco
2
Algodón
2
3
1
Café
1
3
2
Ganado
1
2
Avicultura
3
2
1
Porcicultura
2
3
1
Organización
de los
productores
Sistemas de
comercialización
Sistemas de
Producción
Fomento
a las
exportaciones
2
3
3
1
3
3
3
Fuente: CGR, encuestas de percepción administradores fondos parafiscales, 2013.
1 corresponde a la necesidad más apremiante, y 3 a la menos.
* Para el caso de palma y arroz, no se priorizaron las necesidades más apremiantes.
La segunda necesidad manifestada por las entidades administradoras de los fondos, hace referencia
a la investigación. En los casos de ganadería y producción de café, este aspecto se considera prioritario, mientras que en el resto de los fondos es menos apremiante. Y en cuanto a las demás necesidades, son consideradas de menor importancia por parte de las entidades administradoras.
Respecto al MADR, la percepción sobre las necesidades más apremiantes de los sectores productivos aportantes a los fondos, difiere parcialmente de las entidades administradoras. Aunque coincide
en el tema de transferencia de tecnología y en el de manejo y control sanitario, como necesidades
apremiantes, en cambio no tiene la misma apreciación frente a lo relacionado con la investigación.
• Áreas con insuficiente inversión de recursos
Para los administradores, los campos en que resultan insuficientes los recursos invertidos, corresponden a transferencia de tecnología, investigación y organización de productores. Por el contrario, los
campos en que resultó menos notoria la insuficiencia de recursos fueron promoción del consumo,
sistemas de comercialización y manejo y control sanitario.
Frente a este aspecto, son evidentes las contradicciones entre las respuestas de los administradores de los
fondos, el Ministerio de Agricultura y el ICA149. A continuación se señalan los principales desacuerdos:
98
149 En el caso del Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, la entidad desarrolló dos formularios uno de la sugerencia de Protección Vegetal para los fondos agrícolas y otro desde la Subgerencia de Protección Vegetal para el caso de
los fondos pecuarios.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
i) Para los fondos del arroz y Hortifrutícola, el Ministerio señaló insuficiencia de recursos para investigación, en tanto que el ICA considera que no. Además, para el caso de arroz el MADR indicó la falta de recursos destinados a la organización de productores y sistemas de comercialización, mientras
que, en el último, el ICA manifiesta falta de recursos en las áreas de adecuación de la producción.
ii) De igual manera, en el caso del Fondo Nacional de Fríjol-Soya, el Ministerio de Agricultura destacó
la deficiencia de recursos en el área de organización de productores, mientras que el ICA consideró que
hubo deficientes recursos en lo relacionado con sistemas de producción y transferencia de tecnología.
iii) Con respecto al Fondo de Fomento Cauchero, se presentaron también diferencias, toda vez que el
Ministerio señaló la existencia de inversión insuficiente de recursos en la organización de productores, mientras que para el ICA la limitante de recursos es más relevante en los sistemas de producción.
iv) De otra parte, respecto de los fondos pecuarios también hubo lugar a posiciones disímiles. Así,
mientras que el Ministerio de Agricultura sostuvo que, para el caso del Fondo Nacional del Ganado,
la inversión de recursos había sido insuficiente en investigación, organización de los productores,
fomento de exportaciones y transferencia de tecnología, el ICA sólo destacó esta insuficiencia en la
transferencia de tecnología.
v) En lo que atañe al Fondo Nacional Avícola, el ICA denota inversión insuficiente de recursos en
organización de productores, mientras que el Ministerio lo hace en manejo y control sanitario.
vi) En el Fondo de Fomento Porcícola, el Ministerio de Agricultura y el ICA coinciden en destacar
la insuficiente inversión en cuanto a la organización de productores. Sin embargo, en otras áreas tienen diferentes percepciones. Así, mientras que en el campo de la investigación el Ministerio señala
insuficiencia de recursos, el ICA lo puntualiza en manejo y control sanitario.
Por lo anterior, son evidentes las divergencias entre las dos entidades gubernamentales frente a las
necesidades de los sectores productivos. Sus respuestas resultan inconsistentes, a pesar de ser entes
con alta relevancia en el desempeño sectorial.
En el caso de los expertos, se presentó consenso en cuanto a deficiencias de recursos para los temas
de transferencia de tecnología e investigación, con ciertas necesidades particulares en algunos fondos, y relacionadas principalmente con:
• Fomento a las exportaciones para el caso del Fondo Hortifrutícola.
• Adecuación de la producción para los sectores panelero y cauchero.
• Sistemas de producción en los casos de tabaco y ganadería.
Los productores, en general, resaltan que en las necesidades de inversión deberían priorizarse temas
de investigación, manejo y control sanitario, sistemas de comercialización y transferencia de tecnología; en el caso de los productores pecuarios, éstos resaltan la necesidad de programas de promoción
al consumo. Por su parte, los fondos consideran que se presentan falencias en los sistemas productivos, y advierten que la corrección de estas fallas debió priorizarse antes de la firma de los tratados
de libre comercio.
99
Contraloría General de la República
4.2 Equidad en la inversión de los recursos parafiscales
En este caso se indagó sobre los siguientes aspectos:
4.2.1 Importancia de los pequeños productores
De acuerdo con la información registrada por los fondos, se estima que la inversión dirigida a los pequeños productores en los últimos cinco años es de $312.608 millones, de los cuales $193.187 millones
corresponden a los fondos pecuarios. Esta inversión se refiere a las campañas sanitarias y de vacunación, cuyas actividades fueron lideradas por estos fondos para beneficio de todos los productores.
Por su parte, los fondos agrícolas reportan que la inversión dirigida a los pequeños productores es de
$119.421 millones y corresponde a inversiones enfocadas a investigación y trasferencia de tecnología.
Frente a la inversión que los fondos parafiscales de fomento aducen haber dirigido hacia los pequeños productores, la Contraloría General de la República tiene las siguientes consideraciones:
1. No existen proyectos dirigidos específicamente a entender la problemática de los pequeños productores.
2. Se asume que el beneficio a los pequeños productores se materializa mediante la participación en
los programas y proyectos misionales de los fondos, como sanidad, investigación, transferencia de
tecnología y asistencia técnica. Y si bien es cierto que los pequeños productores se benefician con
estos programas, no se cuenta con información sobre la cobertura o el beneficio alcanzado.
3. La problemática de la comercialización se muestra como uno de los principales problemas de los
pequeños productores. No obstante, la inversión que desde los fondos parafiscales se destina a
éste propósito, según los administradores, es insuficiente.
4.La planeación de la inversión dirigida a este grupo de productores, muestra deficiencias en la
identificación, focalización y continuidad de las inversiones, barreras que impiden atender sus
necesidades específicas.
5. No se garantiza la participación de los pequeños productores en la escogencia de los proyectos.
6.Por último, no se sustenta adecuadamente la participación de los pequeños productores en las
juntas directivas de los fondos.
Ningún fondo considera que sea necesario establecer destinaciones base para la inversión en proyectos dirigidos a los pequeños productores. Para algunos este tipo de propuestas no aplican a los
fondos, mientras que otros simplemente consideran que las inversiones de los fondos benefician a
todos los productores.
100
El Fondo Nacional del Café (FONC) considera que la inversión hacia los pequeños productores se
estima en cerca de $2.2 billones de pesos. Estos recursos incluyen las transferencias recientes del
presupuesto nacional, destinadas a los programas de Protección del Ingreso Cafetero (AIC-PIC), ola
invernal, extensión cafetera y el programa de fertilización (Fertifuturo).
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Para el caso del sector cafetero, es importante mencionar ciertas características del FONC que lo
diferencian de los fondos de fomento, y que lo relacionan con la población beneficiada (estimada en
580 mil familias, en gran parte pequeños productores que dependen del café). Su objeto prioritario
es garantizar la compra del café, dada las características de mercado que se concentran en unos pocos
compradores.
Los administradores de los fondos, por unanimidad, consideran que los recursos de la contribución
parafiscal se reinvierten en beneficio de los aportantes.
En el caso del Fondo del Algodón, su administrador argumenta que los proyectos financiados con la
cuota se ciñen a los lineamientos de política sectorial del Ministerio de Agricultura, como lo establece el artículo 3° de la Ley 219 de 1995; y enfatiza que son transversales a todo el sector algodonero.
En cuanto al Fondo del Arroz, los beneficios corresponden al desarrollo de 19 variedades del grano
y a las tecnologías en el manejo del cultivo, las cuales han sido evaluadas y transferidas en cada una
de las regiones arroceras.
Respecto a la palma, las inversiones de los recursos del Fondo de Fomento Palmero están alineadas
con los objetivos estratégicos sectoriales, y obedecen a la priorización que se ha hecho con los productores en sus diferentes instancias.
Y para el caso del café, su administración estima que los beneficios directos a los productores son
equivalentes en más de 3,4 veces sus aportes, y están representados de diversas formas: programas de
competitividad de la caficultura, mayores ingresos por sus ventas, vinculación al régimen subsidiado
de salud, y los servicios de asistencia técnica.
En cuanto a los demás fondos agrícolas, no son claros en la definición de los beneficios hacia sus
aportantes, lo que revela deficiencias en los procesos de planeación en su interior que les permita
hacer seguimiento y control a sus aportantes.
Por su parte, Fedegán sostiene que todos los ganaderos se benefician mediante los servicios asociados a los programas de vacunación, en cuya actividad visitan todos los predios. Asoporcícola, en su
caso, argumenta que los beneficios a los productores son visibles en el crecimiento del sector y el
aumento del consumo de los productos. Fenavi, por su parte, manifiesta que los recursos se vienen
invirtiendo en todas las regiones avícolas del territorio colombiano, en concordancia con el subsector
que los aporta, como lo establece la Ley 117 de 1994.
En este punto, la respuesta del MADR afirma que, en general, los fondos sí están ayudando a mejorar la calidad de vida de los productores, en tanto han contribuido al incremento de sus ingresos.
Agrega el Ministerio que en algunos casos particulares, como en el Fondo del Tabaco, ello se ve reflejado en las mejoras de vivienda, saneamiento básico, salud, educación y disponibilidad de servicios
públicos; o en el caso del Fondo de la Panela, se expresa en la vivienda rural; y en el del ganado, a
través del mejoramiento de los servicios de salud.
101
Contraloría General de la República
4.2.2 Formulación de proyectos de los fondos de fomento
Los fondos parafiscales de fomento, excepto panela y Hortifrutícola, expresan contar con mecanismos para garantizar la participación de los productores en la priorización de las inversiones. Sin
embargo —desde el punto metodológico—, los aspectos mencionados por los administradores no se
pueden considerar como un proceso para la asignación de los recursos.
Por su parte, el MADR sostiene que en el caso del Fondo de Fomento Palmero, en la formulación de
los proyectos existen mecanismos para consultar las necesidades del sector.
En los fondos de arroz, cereales, leguminosas y fríjol-soya, hay comités regionales para consultar
las necesidades de las zonas productoras. En los de cacao y panela, existen mecanismos de consulta
a través de comités departamentales y municipales. En el Fondo Hortifrutícola, se cuenta con una
agenda por cadena que responde a las necesidades regionales y las consultas se efectúan a través de
los comités técnicos. En el caso del Fondo del Tabaco, el gremio y las organizaciones de productores
recogen las necesidades para la formulación de proyectos. Y en el del caucho, se hace a través de las
asociaciones de productores.
En cuanto a los fondos pecuarios, se utilizan mecanismos de consulta con los técnicos locales y regionales, quienes transmiten las necesidades identificadas a la dirección técnica para la formulación
de programas y proyectos. Entre los avicultores, las necesidades identificadas en las regiones son
validadas en los comités nacionales de pollo, huevo e incubación, en los cuales participan los representantes de cada sector. Y en los porcicultores, el administrador realiza encuestas regionales a los
productores para determinar las necesidades.
Finalmente, los mecanismos expuestos tanto por el MADR como por las entidades administradoras,
no garantizan la plena participación de los productores al momento de definir las inversiones de los
recursos parafiscales en las regiones.
Respecto a la distribución de los recursos, los productores —en general—, están de acuerdo con la
asignación específica de recursos para inversiones definidas como prioritarias: investigación, manejo
y control sanitario, sistemas de comercialización y transferencia de tecnología. Para los productores
avícolas, este tema no tiene relevancia. Por su parte, algunos ganaderos consideran que se debe fortalecer el sector lácteo.
4.2.3 Elección junta directiva de los fondos
En la elección de las juntas directivas, todos los fondos manifiestan acogerse a los mecanismos definidos por las leyes que los crearon, y que son particulares para cada fondo. En consecuencia, existe
unidad de criterio para la conformación de estos grupos colegiados, tanto en su composición como
en su representación.
102
Frente a la representación de los pequeños productores en los órganos de dirección de los fondos, la
mayoría de los administradores manifiestan que existe participación de los pequeños productores. Se
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
exceptúan de esta respuesta los fondos panelero y Hortifrutícola, debido a que no respondieron la
pregunta, y el Fondo del Cacao, ya que declara la no representación de los pequeños productores en
la junta de administración del fondo.
El MADR considera que si bien las normas que crean los fondos disponen la conformación de los organismos de dirección y administración, algunos fondos muestran graves deficiencias en su estructura
democrática. En opinión de la CGR, en dicha situación el Ministerio es responsable, como quiera
que no dispone de mecanismos que permitan la representación democrática de los productores —y
de las organizaciones de productores con presencia en las juntas de administración de los fondos—,
como se presenta en las juntas de administración de los fondos algodonero, porcícola, Hortifrutícola,
arrocero y tabacalero, entre otros.
En este caso es importante mencionar al sector cafetero, que elige sus representantes en el nivel
nacional mediante las denominadas elecciones cafeteras, en las cuales los cafeteros tienen la responsabilidad de elegir a sus delegados para las diferentes corporaciones.
Los productores, en general, conocen los mecanismos de elección de las diferentes juntas directivas
de la administración de la cuota. Sin embargo, hay quienes los desconocen y sugieren representación
regional de los productores en dichas juntas.
4.3 Eficiencia
La percepción del aporte de los fondos al desarrollo del subsector, se evaluó a partir de:
4.3.1Focalización de la inversión
En general, los administradores de los fondos coinciden en asegurar que el mecanismo establecido
en la ley que dio lugar a su creación, permite focalizar la inversión de los proyectos. La junta directiva de cada fondo es la instancia sobre la cual recae la responsabilidad de aprobar el proyecto de
presupuesto o el plan de inversiones—que cuenta con los programas y proyectos a ejecutar en una
vigencia—, previo visto bueno del Ministerio de Agricultura.
La selección y priorización de necesidades, de acuerdo con lo manifestado por algunos administradores de los fondos agrícolas, surge de la problemática presentada por los productores a nivel local
y regional, en los comités o reuniones con técnicos de los fondos, quienes hacen sus propuestas mediante proyectos que son evaluados por las áreas técnicas y administrativas del respectivo fondo. Por
su parte, los fondos pecuarios, como el porcícola y el avícola, se sustentan en el trabajo realizado por
equipos de diferentes áreas, que son liderados por los directores de programa; en estos fondos los
proyectos son presentados a los productores y posteriormente a sus juntas directivas.
Para efectos de aprovechamiento de la opinión en la construcción de mecanismos o herramientas
para desarrollar esta tarea, algunos fondos limitan su respuesta a mencionar el cumplimiento y
acatamiento de la norma, pero sin mayores detalles sobre sus experiencias en cuanto a la focalización de la inversión.
103
Contraloría General de la República
Para el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el mecanismo de focalización de los recursos
parafiscales son los comités regionales de productores, algunos de los cuales se encuentran integrados al gremio responsable de la administración del fondo. Sin embargo, no se tiene ninguna reglamentación sobre el funcionamiento de estos comités y no todos los sectores tienen comités u organizaciones de productores. En algunos casos estas organizaciones corresponden a instancias colectivas
de concertación de la inversión, y en otros, los comités son ejecutores de los recursos de los fondos.
En cuanto a la formulación de proyectos, los productores agrícolas coinciden al afirmar que existen
mecanismos participativos en la formulación de proyectos. No obstante, los productores pecuarios,
excepto los avicultores, manifiestan que en los procesos de formulación y ejecución no existen mecanismos participativos y de divulgación.
Es preciso mencionar que en los diferentes procesos auditores, la CGR ha evidenciado debilidades
en la planeación de programas y proyectos. Esto se manifiesta, principalmente, en la falta elementos
básicos de planificación y de medición de impacto, con lo que se imposibilita establecer la eficiencia
y eficacia de los proyectos.
4.3.2Evaluación de los proyectos de inversión
A partir de las respuestas, se considera que todos los fondos someten a evaluación técnica los
proyectos incluidos en los planes de inversión en cada vigencia. Sin embargo, los mecanismos
utilizados varían en cada uno de ellos, y van desde la evaluación a cargo de los profesionales y
técnicos, hasta la definición de metodologías para este propósito, como lo muestra el Fondo de
Fomento Hortofrutícola.
En la priorización y focalización de líneas de inversión, los espacios e instancias se encuentran debidamente establecidos para cada uno de los subsectores. Empero, no existe una clara integración
de las cadenas productivas, de las que hacen parte los sectores aportantes. Por tanto, los proyectos
financiados con los recursos parafiscales, aunque apuntan a solucionar aspectos relacionados con la
producción, no resuelven las deficiencias que se presentan en la cadena.
En el entendido de que la disponibilidad de recursos es una limitante, se evidencia que el apalancamiento de otras fuentes de financiación no es el mecanismo comúnmente utilizado por los administradores.
4.3.3Propiedad intelectual
Existe consenso entre los administradores, en cuanto a que los beneficios de los resultados de la investigación, desarrollo de tecnología, variedades de semillas y procedimientos, entre otros, deben ser
retribuidos exclusivamente a los fondos en beneficio de sus productores; y, eventualmente, podría
darse la participación del Estado, siempre y cuando el MADR o cualquier otra entidad hubiese aportado recursos para estos desarrollos.
104
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
4.4 Comportamiento de los fondos
Para este caso se consideraron los siguientes aspectos:
4.4.1Recaudo y control de la evasión
En este tema los administradores de los fondos —con excepción del Fondo de Fomento Cauchero150— manifiestan que cuentan con instrumentos administrativos y jurídicos para el recaudo y
cobro de las cuotas de fomento. El Fondo de Fomento Hortifrutícola, a pesar de contar con las
herramientas para su operatividad, considera que se deben hacer algunas variaciones. Entre otras
plantea las siguientes: fortalecer el marco sancionatorio; cambiar el concepto de paz y salvo por el
de certificados de traslados o pagos, así como definir y establecer la figura de devoluciones o cruces de cuentas; igualmente, se plantea la implementación de beneficios tributarios para los sujetos
responsables del recaudo, para lo cual se requiere de la colaboración de otras entidades como la
Dian y los entes de control.
Frente a las herramientas establecidas en las normas de creación de los fondos parafiscales para el
control de la evasión, los fondos panelero, cauchero y de cacao consideran que no son suficientes
para garantizar el cobro de la cuota, como quiera que observan vacios en estas leyes en cuanto a la intervención de la Dian en el proceso de recaudo que hacen los fondos, así como en la colaboración con
los administradores para identificar los aportantes y cuantificar sus transacciones; igualmente, para
que al momento de la aplicación de beneficios tributarios a los recaudadores, se les establezca como
requisito el paz y salvo del traslado de los aportes parafiscales a los administradores de los fondos.
Los gremios están de acuerdo con que la Dian solo debe aceptar deducciones a aquellos agentes que
se encuentren a paz y salvo con los fondos parafiscales, mientras que el Ministerio no lo está cuando
se aplica a los recaudadores, pero sí cuando se aplica a los productores. Una medida de esta naturaleza contribuiría a minimizar la evasión de la cuota, y además ya se está implementando en algunos
fondos.
En efecto, el artículo 78 del Estatuto Tributario reza:
“Paz y salvo por cuotas de fomento arrocero, cerealista y cacaotero. Para que las personas naturales o
jurídicas obligadas a recaudar las cuotas de fomento de que trata la Ley 67 de 1983, tengan derecho a
que se les acepte como costos deducibles el valor de las compras durante el respectivo ejercicio gravable,
deberán obtener un certificado de paz y salvo por concepto de dicha cuota, expedido por la respectiva
entidad administradora de la cuota”.
De otro lado, se piensa que es conveniente establecer un régimen uniforme de sanciones y para tal
fin puede pensarse en el existente dentro del Estatuto Tributario .
150 El Fondo de Fomento Cauchero, está iniciando una nueva administración que se encuentra en proceso de organización y aún no ha evaluado esta situación.
105
Contraloría General de la República
Fortalezas y debilidades
Para los administradores, las fortalezas más importantes de los fondos corresponden a la experiencia
y conocimiento en el subsector y la organización gremial. Lo anterior se constituye en un factor fundamental en la gestión del recaudo y en la inversión de la cuota de fomento establecida en las diferentes leyes de creación de los fondos. Otra fortaleza importante lo constituye, en sí misma, la existencia
del fondo de fomento, ya que es la principal fuente de recursos para poder desarrollar inversiones a
partir de las necesidades propias de cada sector.
Los fondos agrícolas y el Fondo Nacional del Ganado, resaltan como fortalezas la formación y experiencia de su talento humano. En tanto que, para los casos de café y arroz, se consideran como
una fortaleza, además de la comercialización, los logros alcanzados en la inversión de los recursos
parafiscales, especialmente en la provisión de bienes públicos como la tecnología en términos de
investigación, transferencia y asistencia técnica. La representatividad de los gremios es considerado
como una fortaleza para los fondos de panela, Hortifrutícola y porcícola.
Y en cuanto a las debilidades de los fondos, estás son específicas para cada caso. A continuación se
relacionan de manera individual:
•
•
•
•
•
•
•
•
Panela: las deficiencias en el recaudo de la cuota de fomento.
Algodón: no contar con un centro de investigación propio.
Caucho: el porcentaje de la cuota de fomento es muy alto (3 %) con respecto a los demás fondos.
Cacao: escasa integración de la industria al subsector cacaotero, la inestabilidad de los precios del
grano y las dificultades de los productores para organizarse.
Arroz: insuficiencia en la capacidad para atender el volumen de demanda de servicios a la totalidad de los productores, falta de desarrollo en el área de biotecnología y otras nuevas áreas de
investigación científica, así como restricción económica en los aliados de investigación.
Cereales, leguminosas y frijol-soya: incremento de las importaciones, cuya situación genera dificultades en la comercialización y con ello una consecuente afectación al flujo mensual de ingresos
para el fondo.
Palma: el sistema de auditoría se ha focalizado principalmente en aspectos contables y documentales. Se busca integrar al análisis tanto de la operación como de los aspectos productivos en
campo.
Café: las fluctuaciones de la tasa de cambio y de precios incide en los ingresos del fondo. El MADR considera como fortalezas de los fondos: i) la cofinanciación de proyectos de inversión
requeridos por el subsector, ii) el fortalecimiento de las organizaciones de los productores y iii) los
resultados de la investigación y la transferencia de tecnología en beneficio de la competitividad; y
como debilidad, la baja cobertura de los proyectos de transferencia de tecnología, asistencia técnica
y capacitación.
106
Para uno de los expertos la gran fortaleza de los fondos recae en la ausencia o debilidad del Estado,
lo que permite disponer de un gran potencial para desempeñar un papel fundamental en sus sectores
y mostrar resultados en los campos de la investigación, la asistencia técnica y el control sanitario. Y
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
como debilidades, se mencionan la baja capacidad financiera de los gremios, el volumen de necesidades de los productores que provoca dispersión de recursos y, por otro lado, los frágiles esquemas de
gobernabilidad y rendición de cuentas que ponen en riesgo el adecuado funcionamiento de los fondos. Mientras que para el segundo experto, una de las debilidades de los fondos que cada día cobra
mayor importancia, son sus elevados costos de operación.
4.4.1.1 Estrategias para acentuar las fortalezas y/o corregir las debilidades
Si bien en la identificación de la fortalezas y debilidades se observó cierta claridad, la definición de
las acciones encaminadas a mejorar, no fueron igual de consistentes. La mayor parte de las acciones
propuestas no se relacionaron con las fortalezas y debilidades planteadas. De las acciones presentadas, se rescatan:
• Fedegán y Conalgodón: consideran acción de mejora la capacitación permanente de sus funcionarios.
• El fondo panelero: plantea la especialización de los profesionales en temas de interés sectorial y
la creación de un nuevo sistema de recaudo.
• El fondo arrocero: proyecta masificar la aplicación de tecnologías necesarias para lograr la competitividad del sector, la celebración de convenios interinstitucionales con entidades públicas y de
cooperación técnica, así como la participación en las convocatorias de fondos concursales para
cofinanciar proyectos de investigación.
•Fedecacao: plantea la puesta en marcha del Fondo de Estabilización de Precios del Cacao (FEPC).
• Fedepalma: considera desarrollar procesos de capacitación a nuevos contribuyentes, la actualización permanente del sistema de información y la implementación del nuevo enfoque de auditoría
que aborde los temas productivos de campo.
• La Federación Nacional de Cafeteros: propone la modificación del cálculo de la contribución cafetera.
• Fedetabaco: propone establecer líneas específicas de inversión para desarrollar sistemas de producción competitivos y sostenibles.
En este punto, en la propuesta del MADR se concreta el tema de las cadenas productivas, a partir
de la concertación de algunos elementos de la política pública que permitan priorizar líneas estratégicas para el mejoramiento de la competitividad. En este sentido, cobran importancia las agendas de
ciencia y tecnología, al igual que los programas de asistencia técnica y transferencia de tecnología.
Sin embargo, vale decir que estas propuestas no son nuevas en el sector y sus resultados tampoco son
evidentes, como en el caso de las agendas de ciencia y tecnología.
107
Contraloría General de la República
4.5 Aspectos de reforma
Para este caso se observaron las siguientes características:
4.5.1Aspectos administrativos y el Ministerio de Agricultura
Los administradores de los fondos no tienen unidad de criterio frente a la unificación del control
administrativo. De un lado, los fondos de ganado, porcicultura, caucho y cacao consideran factible
la unificación del control para aquellos elementos que permitan estandarizar procesos y facilitar el
seguimiento y acompañamiento del Ministerio.
Mientras que los fondos de la panela, Hortifrutícola, algodonero, arrocero, palmero y avícola manifiestan su negativa frente a la unificación del control, entre otras, por las siguientes razones: i)
el control que viene realizando el MADR es adecuado; ii) técnicamente no se puede hablar de un
control administrativo por parte del MADR, en cuanto no es superior jerárquico ni hay vinculación
administrativa con el administrador; iii) el control administrativo es responsabilidad del ente administrador del fondo parafiscal. Ahora, frente al tema, el MADR manifiesta que en los procesos de
renovación de los contratos se vienen realizando ajustes en este sentido.
Gremios administradores como Fedepanela, Asofrucol, Conalgodón, Fedecacao, Fedearroz, Fenalce, Fedepalma y Fenavi manifestaron su desacuerdo respecto de la creación de una dependencia
especializada en el Ministerio de Agricultura para el control administrativo de los fondos, pues consideran que el Ministerio viene desempeñando una buena labor. Asofrucol y Fenalce consideran que
esta función es responsabilidad de la Contraloría General de República, mientras que Fedepalma
insiste en que el control administrativo es responsabilidad del administrador. Por su parte Fedegán,
Asoporcícola y la Confederación de Caucheros están de acuerdo en que este tipo de dependencia le
permita al Ministerio desarrollar un acompañamiento más proactivo a la gestión de los fondos y una
evaluación integral.
4.5.2Planes de acción o inversión
• Metodologías para seleccionar los proyectos de inversión
En este aspecto, tanto los gremios como el MADR, señalan la existencia de metodologías en el
interior de los fondos para la elaboración de los planes de inversión. Sin embargo, a partir de la
descripción que hacen de tales instrumentos, se perciben serias falencias que hacen pensar en la
inexistencia de metodologías para tal fin. Quizá la excepción se presente en tres gremios, en los que
parece operar de manera amplia la participación de los productores en estos procesos (Fedearroz,
Fedecafé y Fedetabaco) y en donde existen unos criterios de asignación de la cuota de inversión, a
partir de lo establecido por ley.
108
Las metodologías mencionadas parten del reconocimiento de las problemáticas de los sectores —
cuyo ejercicio cada fondo hace a su manera—, pero luego no es claro el desarrollo de la etapa de
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
formulación de los planes de inversión o planes de acción. En particular, se desconocen los criterios
de selección de proyectos que finalmente son priorizados e incluidos en el plan de inversiones.
4.5.3Posicionamiento de los fondos
Los productores consideran que la fortaleza de los gremios y asociaciones que administran los recursos parafiscales, está dada en el conocimiento de los subsectores y en la experiencia en la administración de los recursos, con lo cual han logrado consolidar información y estadísticas valiosas para
los productores. Manifiestan, además, que muchos de los gremios y asociaciones cuentan con líderes
de gran influencia política y económica en la sociedad. En cuanto a las debilidades, los productores
tienen diferentes opiniones. En efecto, los del sector Hortifrutícola plantean problemas en el control
de la evasión y falta de participación en la fijación de precios. Por su parte, los cafeteros mencionan
concentración de actividades por parte de la gerencia y falencias en el desempeño de la Junta Directiva del Comité Nacional de Cafeteros. Por su parte, algunos ganaderos mencionan falta de claridad
en las cuentas y desequilibrio entre productores de carne y leche.
En cuanto al control que debe haber por parte del MADR, existen productores que consideran que
el Ministro debería participar de manera directa en la junta directiva del fondo.
4.5.4Otros Aspectos
1. Todos los gremios, salvo uno, sostienen que no es necesario que el auditor interno reporte directamente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y a la CGR. El gremio que defiende
la tesis de reportar directamente a estos entes, piensa que entre estos organismos se tiene un objetivo común: garantizar el buen uso de los recursos que redunde en el fortalecimiento del sector. El
MADR no es partidario de esta tesis, pues considera que el Ministerio y la Contraloría pueden vigilar
la administración de los fondos.
Los gremios se muestran opuestos a la idea de restringir los costos del recaudo de las cuotas parafiscales, gastos de la junta directiva, erogaciones para actividades de administración (1), costos de la auditoría interna, cobro judicial y extrajudicial de las cuotas parafiscales (salvo un gremio en este caso).
Entre las razones que justifican dicha posición se encuentran: a) son propios de la naturaleza de los
fondos y cada uno de los gastos descritos permiten su adecuado funcionamiento, por lo cual no habría
razón para que no sean sufragados con los recursos del mismo fondo y b) son gastos independientes
a la actividad propia del fondo y éste perdería eficiencia en la gestión de cobro e independencia por
parte de la auditoría.
Por su parte, el Ministerio comparte de manera integral la posición de los gremios en la medida que
estos gastos estén estrictamente relacionados con la gestión del fondo o, en todo caso, encajen dentro
de los parámetros de éste . De todas formas es importante señalar la existencia de un concepto de la
Contraloría, al responder una consulta del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, en el sentido
de que las auditorías no podrían ser costeadas con recursos de los fondos.
109
Contraloría General de la República
Las subdirecciones del ICA y uno de los expertos coincidieron en que se deben restringir los gastos
de las juntas directivas.
2. La opinión de los gremios estuvo dividida con relación a si los recursos debían invertirse en las
distintas zonas en montos proporcionales a los aportes, salvo en el caso de los proyectos de interés
nacional.
Por su parte, el MADR se encuentra opuesto a esta tesis. Y justifica su posición en el hecho de que
la finalidad de la parafiscalidad es la de fortalecer el sector que aporta los recursos, aplicando principios de proporcionalidad, solidaridad y cobertura, al tiempo que se hace la priorización del gasto.
Además, la comercialización se realiza a nivel nacional o internacional, y su impacto se puede dar en
zonas diferentes a donde se siembra o se produce. El ICA, en sus dos áreas (sección animal y sección
vegetal), tampoco estuvo de acuerdo.
3. En términos generales, los gremios sugirieron las siguientes acciones al Ministerio de Agricultura
para mejorar la vigilancia administrativa de los fondos:
•
•
•
•
•
Mayor presencia del interventor del Ministerio en las zonas donde se desarrollan los proyectos.
Diferenciar el control administrativo del control contractual.
Mayor interés y participación en los comités directivos.
Realizar un control más preventivo que correctivo.
Visitar a los productores.
4. De igual manera, formularon una serie de recomendaciones para mejorar el control fiscal de la
CGR, a saber:
• Establecer una guía de auditoría específica para los fondos parafiscales, diferenciándolos de los
recursos del presupuesto nacional, de manera que se recoja su naturaleza.
• Mejorar el conocimiento sobre el manejo del sector, respecto de los auditores de la Contraloría
que revisan los fondos. Además, adecuar los diferentes requerimientos-formatos por parte de la
CGR, de manera que sean más específicos para los fondos.
• Realizar visitas directas a las compañías recaudadoras.
• Mejorar la capacitación del personal auditor, con relación a las particularidades de cada uno de
los fondos.
5. Todos los gremios, tanto los agrícolas como los pecuarios, respondieron que sí es pertinente rendir
cuentas a los aportantes y que efectivamente lo están haciendo. Los mecanismos utilizados son fundamentalmente eventos y publicaciones.
6. Ninguno de los gremios estuvo de acuerdo en que el Gobierno aumente su participación en los
órganos directivos de los fondos. en cambio, el MADR sí está de acuerdo por razones de paridad.
7. Los gremios consideran los siguientes requisitos con que deben contar las entidades administradoras de los fondos parafiscales:
110
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
•Representatividad
•Legitimidad
• Conocimiento del sector y capacidad técnica y administrativa
• Experiencia en manejo de recursos de terceros
• Pluralismo y democracia con independencia de la pertenencia al gremio
8. Con excepción de cuatro de los gremios—uno de los cuales pretende que la junta directiva del
fondo sea elegida por la junta directiva del gremio, otro que se limitó a afirmar que en la junta debe
haber representantes de los departamentos de mayor producción y recaudo, y dos cuyas respuestas
no fueron claras—, los demás se limitaron a señalar que las leyes de creación de los fondos contemplaban la manera de elegir sus juntas directivas.
Por su parte, el MADR sugirió que se debían celebrar congresos nacionales con amplia participación
regional, sin que ello estuviera sujeto a la afiliación o no de los asistentes al gremio administrador.
9. Todos los gremios se opusieron a que las asociaciones o colegios de profesionales pertenezcan a
las juntas directivas de los fondos. Por su parte, el MADR conceptúa que la participación de estas
asociaciones o colegios de profesionales podría ser un importante aporte en las diferentes áreas agrícolas y pecuarias. Estos organismos, sin embargo, participan a través de las consultas de los proyectos
en la medida en que estén ligados al subsector.
Por el contrario, la subdirección de protección animal del ICA es partidaria de dicha participación
toda vez que tales organizaciones son las que tienen un mayor conocimiento de las necesidades actuales del sector.
10. Sin excepción, todos los gremios consideraron innecesario establecer en el ordenamiento jurídico
una inhabilidad, en el sentido de que los ejecutores de los programas y proyectos de los fondos deberían ser distintos de aquellos que realizan actividades propias de los gremios.
En términos generales, la mayoría de ellos justifican su respuesta al aducir que cuentan con el conocimiento, la experiencia, la infraestructura y la capacidad técnica y operativa para ejecutar los proyectos de su sector. Además, algunos aducen que de establecerse una inhabilidad de esta naturaleza se
pondría en riesgo la calidad de los servicios y se limitaría el nivel de autonomía de los fondos.
El MADR da a entender que una política, como la propuesta, no es necesaria porque existen varios
controles internos, auditoría interna, vigilancia administrativa del MADR y control de la CGR. Sin
embargo, sostiene que debería permitirse la contratación de auditorías externas.
11. Todos los gremios manifestaron contar con manual de contratación.
111
Contraloría General de la República
Capítulo V
112
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Fondos Parafiscales
de Fomento del Sector Agropecuario
Carlos Salgado Araméndez*
Los Fondos Parafiscales de Fomento del Sector Agropecuario (FPFSA), tienen una historia de cincuenta años en Colombia. El Fondo Nacional del Café, el más antiguo, data de 1927; el arrocero de
1963; el cacaotero de 1965 y el cerealista de 1966. Los demás fondos se crearon en los años noventa
del siglo pasado151; y el último, el Fondo Nacional de Fomento Cauchero, en 2001152. Estas fechas
muestran que su constitución no se ha caracterizado propiamente por la continuidad, hecho ante el
cual existen al menos dos interpretaciones. Se destaca una en particular, derivada del espíritu de la
Ley 101 de 1993 que les dio origen a los más recientes, según la cual los FPFSA surgieron con el propósito de dar respuesta a los retos del mercado, en tanto le planteaban a los gremios la necesidad de
fortalecerse como agentes activos, dado que eran quienes conocían las dinámicas de sus productos.
El presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) ratifica esta apreciación:
“La parafiscalidad agropecuaria nace y se concibe hoy como un instrumento de política sectorial agropecuaria cuya orientación está destinada a consolidar la competitividad y sostenibilidad de los subsectores
del agro(…) lo que logra a través del mejoramiento en los niveles de producción física, así como en el
incremento de los niveles de eficiencia para la disminución de los costos de producción, mejoramiento
de los canales de mercado y la utilización de diferentes esquemas que permitan incrementar el consumo,
entre otros aspectos”153.
En otra interpretación, se considera que el surgimiento reciente de los FPFSA fue una respuesta a la
política de apertura económica, cuando los productores se prepararon para la competencia usando
mecanismos defensivos como los fondos. Ello explicaría su falta de continuidad y el sentido mismo
de su creación, y a partir de lo cual surgen discusiones sobre la claridad de su funcionalidad y conveniencia. Así parecería demostrarlo el hecho de que, dentro de los sectores productivos, sólo se han
creado en el agropecuario [Rodríguez, 2002]. Los mismos argumentos relacionados con la política
* Economista, Magíster en Medio Ambiente y Desarrollo; director general, Corporación Derechos para la Paz: proyecto Planeta Paz; Investigador principal en el libro “El campesinado. Reconocimiento para construir país”, editado por el
PNUD, y coautor de otras publicaciones sobre el sector rural.
151 Fechas de creación de otros fondos son: el panelero, 1990; el ganadero, 1993; el palmero, avícola y hortifrutícola,
1994. Ver Rodríguez, Francisco [2002]. Instituciones parafiscales y desarrollo económico y social. Un análisis comparativo entre Colombia y Francia. Academia Colombiana de Ciencias Económicas, Colección Estímulos. Bogotá.
152 Recientemente se creó el Fondo Nacional de la Papa, que busca contribuir al desarrollo del sector y mitigar futuras
movilizaciones por el descontento de los cultivadores del tubérculo.
153 Ver Rafael Mejía, Parafiscalidad, instrumento dinamizador, en www.fce.unal.edu.co/.../download.php?url...true...
113
Contraloría General de la República
de apertura dan lugar a una apreciación contraria, que puede interpretarse como que los FPFSA
nacieron con un carácter ofensivo, en una década caracterizada por los cambios en las instituciones
que crearon la necesidad de buscar otras rentas para el sector y el fortalecimiento de los gremios.
El papel de los FPFSA también da lugar a lecturas contrapuestas. Una de ellas supone que los FPFSA son una versión moderna de:
“…la capacidad de organizaciones asociativas pertenecientes a la sociedad civil para manejar exitosamente recursos de su propiedad, en interés mutuo, pero con un carácter que trasciende el interés
particular para servir intereses más amplios: aquellos de colectividades social y económicamente significativas” [Rodríguez, 2002: 145].
En otra perspectiva, otros analistas estiman que los FPFSA son una distribución de privilegios a un
grupo en particular. Por ejemplo, Fernando Bernal, en su trabajo para la Misión Rural, considera
que los FPFSA son una forma de captura de rentas que llevan a los diferentes gremios a reclamar
recursos al Estado para asegurar su existencia. En sus palabras:
“Este tipo de ‘rentas’ (…) le dan mayor poder al gremio para desarrollar actividades técnicas, o bien
para desarrollar actividades de lobby político. En este sentido, es previsible que en la medida del éxito de su actividad de lobby, el gremio buscará incrementar sus rentas, con lo cual se desprestigian las
instituciones del mercado y la competencia, el gremio reclamará una mayor intervención del Estado, y
así se abrirá un mayor campo para que los grupos que utilizan el Estado para su beneficio aumenten su
poder” 154
Tanto el origen como el papel mismo de los FPFSA generan tensiones, como la definida por Conto
Posada, para quien:
“La Constitución de 1991 calificó las rentas parafiscales dentro de las contribuciones especiales y trató
de acoger la tesis de la tricotomía del tributo, que lo califica en tres clases: impuesto, tasa y contribución.
Por su parte la Corte Constitucional ha calificado estos recursos como de naturaleza pública, teniendo
en cuenta este principio (…) Esta característica de recursos aportados por particulares, administrados
por entidades privadas y calificados de públicos ha generado conflictos permanentes y, en consecuencia,
ha debilitado un instrumento que hace un aporte a la competitividad sectorial”155.
Se puede hacer referencia también a la tensión creada hacia comienzos de siglo, en el contexto de
la renovación de los contratos de administración de los FPFSA, cuando el Gobierno sugirió nuevos
criterios para el papel de los fondos, relacionados con la estructura de participación en las juntas
directivas, la orientación de los recursos en proporción del recaudo a nivel regional, su asignación
mediante concursos entre proyectos y programas formulados por los centros provinciales de gestión
empresarial, y la inversión de la cuota de fomento según determinadas prioridades. Frente a estos
criterios, algunos gremios, como el avícola, reaccionaron increpando al Gobierno de querer involu154 Bernal, Fernando [1998]. Poder y crisis institucional en el campo colombiano. Misión Rural, Volumen 6, IICA,
Tercer Mundo Editores, Bogotá. Página 56.
114
155 Conto Posada, Myriam [2008]. Financiamiento de los agricultores al desarrollo tecnológico. Naturaleza jurídica e5
impacto en el sector palmicultor colombiano. Universidad del Rosario, Fedepalma, Bogotá. Página 14.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
crarse de manera indebida en sus decisiones. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural afirmó
“no querer quitarle autonomía a los fondos, sino darles mayor solidez y evitar que los enemigos de la
parafiscalidad del sector agropecuario tengan argumentos para acabar con el sistema”156.
Los FPFSA se mueven entonces entre varias aguas, ya que dados los cambios en los enfoques sobre
la economía, su labor se lee como mecanismo bien de defensa o bien ofensivo, o como un instrumento moderno o uno no apropiado para dar transparencia a las dinámicas del mercado y a las nuevas
funciones de las instituciones. Estas apreciaciones también están mediadas por otra relación: si los
FPFSA constituyen una forma de conceder mayor autonomía a los gremios para que “generen sus
propios lineamientos en el mejoramiento de las condiciones de producción y de esta forma estén en
capacidad de enfrentar el distorsionado mercado mundial”, caso en el cual, el Estado permitiría su
libre accionar dejándolos en un aparente libre mercado, como lo enfatiza la CGR en su análisis de
gestión de los Fondos del período 1999-2007157. O si son una expresión clásica del corporativismo,
desde cuya perspectiva los enfoca Francisco Rodríguez siguiendo el caso francés.
Tras un lapso de cincuenta (50) años de operación de los fondos, desde los creados en los años sesenta y finales del siglo pasado, quizá sea útil, para un momento como el actual, diseñar una forma triple
de analizarlos para apreciar su trayectoria e impacto, utilizando los siguientes criterios:
1. Su carácter y consistencia interna, es decir, la capacidad para captar y manejar los recursos de los
productores acorde con la legislación, teniendo en cuenta que están asumiendo una muy importante
función que el Estado les ha concedido y, por lo tanto, es su deber actuar de acuerdo con la función
pública que se deriva de esa situación.
2. Su capacidad para dinamizar la actividad productiva a la cual están ligados, es decir, su incidencia
en el sostenimiento o incremento de los niveles productivos, la ampliación de su base social y la calidad de vida de sus asociados.
3. Su lugar en la política para lo rural, en particular, su desempeño como institución, esto es, su participación en el diseño, implementación y ejecución de las políticas del sector agropecuario y el logro
de un mejor desempeño sectorial.
5.1 Carácter y consistencia interna
En lo que respecta al criterio uno (1), quizá sea útil analizar de manera diferenciada dos aspectos de
los FPFSA: el carácter de recursos públicos, y la administración y ejecución que son privadas, si bien
ajustadas a exigencias públicas. Sin duda, esta ambivalencia genera mucha confusión, o conflictos,
como dice Conto, pues por la primera condición —carácter de recursos públicos— debe ajustarse
a los requisitos relacionados con la información pública, la transparencia, la representatividad y re-
156 El Tiempo, Agarrón por fondos parafiscales del agro, Bogotá, 1 de julio de 2004. http://www.eltiempo.com/archivo/
documento/MAM-1582438
157 CGR [2008]. Parafiscalidad agropecuaria 1999-2007. Bogotá, D.C.
115
Contraloría General de la República
presentación, la democracia hacia adentro y hacia fuera. Pero por la segunda condición —administración privada—, es claro que un gremio es una élite —en el sentido de ser un grupo de gente que
controla una cantidad de recursos y ejerce un poder de representación de intereses particulares—,
caso en el cual opera como una democracia restringida que puede ser más o menos cerrada según sus
objetivos y composición interna.
La ambivalencia referida se agudiza por cuatro razones: primera, la distribución espacial de la actividad agropecuaria colombiana, que tiene la doble característica de ser concentrada en algunos productos y dispersa en otros; segunda, la asignación unidireccional de la administración de cada fondo,
que se concentra en un solo gremio; tercera, la carencia de un modelo de desarrollo rural; y cuarta,
los conflictos de distribución o formas de propiedad o control de los recursos, que son propios del
ámbito rural colombiano.
Las cuatro razones atentan contra dos principios clave de los FPFSA: su carácter público y la democracia que los debe acompañar. En efecto, la segunda razón enunciada sesga, en particular, a
favor de una determinada élite el uso de los recursos de los FPFSA e impide resolver las dificultades
causadas por la primera, en el sentido que tiende a incluir a quienes estén en espacios concentrados
y a no reconocer a los dispersos. La tercera razón, es una causal de incertidumbre, que bien podría
generar dos reacciones: una presión de los gremios para la definición de una política rural amplia y
democrática o su fortalecimiento como élite, que presiona sólo a favor de sus intereses. La cuarta
razón, es quizá la más crítica, porque bajo las anteriores tres, la élite que comanda el gremio tenderá
a concentrar la mayor cantidad de recursos asociados al producto, dificultando, según su capacidad
de presión, la distribución equitativa y la democracia para la toma de decisiones158.
Sería iluso pensar que los FPFSA escapan como mecanismo privado en su gestión a estas razones y
conflictos, de donde deviene una fuerte tensión con su carácter público. No deja de ser casual que
tras dos estudios de la Contraloría General de la República, realizados en el transcurso de 11 años159,
se encuentren problemas como los relacionados a continuación.
158 Los conflictos de distribución adquieren otras dimensiones por los múltiples conflictos, incluido el armado, que son
típicos de Colombia. El mundo rural colombiano se ha configurado bajo una combinación de patrones legales e ilegales,
arbitrarios y coercitivos, a partir de los cuales los conflictos son parte misma de la dinámica rural. Esta configuración
se fundamenta en las tensiones, entre coaliciones o redes, que se desarrollaron aplicando elementos de la democracia y
aquellas que se empoderaron capturando recursos públicos, bordeando o pasando el límite de la legalidad, convirtiéndose en lo que Luis Jorge Garay llama actores grises u oscuros que no rinden cuenta ni a la ley ni a la sociedad sino a
sus propios intereses. Por ejemplo, en la última década se han denunciado casos de ganaderos, productores de palma
y forestales que bajo coerción han despojado tierras de afros, indígenas y campesinos, o han aprovechado las flexibilidades del mercado de tierras producidas por los conflictos para comprar alegando buena fe; empresarios nacionales y
extranjeros que han usurpado las tierras baldías burlando la ley; grupos armados y de narcos que han desplazado a la
población y lavado su dinero en activos rurales. Para una ampliación ver: Garay, Luis Jorge y Salcedo-Albarán, Eduardo [2013]. Roles funcionales y organizacionales de los nodos/agentes interactuantes en una red social. Documento sin
publicar, Madrid (España).
116
159 CGR [2001]. Gestión fiscal. Informe especial ‘La parafiscalidad agropecuaria’, Bogotá; CGR [sin fecha]. Parafiscalidad agropecuaria 1999-2007; Bogotá, D.C.
Guevara, Blanca Mireya et. al. [2012]. Análisis de los resultados de los fondos parafiscales de fomento en el período
2008-2011. CGR 83-113-059-05, fecha de revisión 7-06-12, Bogotá.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Los informes de la CGR muestran avances y dificultades inherentes a los FPFSA para cumplir con
las disposiciones de ley, concluyendo que en muchos aspectos no aplican de la manera más eficiente
los recursos disponibles, de tal manera que redunden en beneficio de los productores. De hecho, las
fallas en información no permiten tener los datos precisos sobre los beneficiarios, y así saber si van
más allá de sus propios asociados.
Para citar un ejemplo, el Ministro de Agricultura de la administración Santos, Juan Camilo Restrepo,
señalaba en una exigencia a Fedegán:
“Existen tres niveles sobre los cuales es necesario realizar cambios para atender eficazmente los principios de democracia representativa y participativa a que el fondo parafiscal se encuentra obligado,
por ser un instrumento de política económica dentro del Estado Social y Democrático de Derecho: los
agremiados, [los] no agremiados que contribuyen al fondo y los agremiados no contribuyentes, respecto
de quienes se debe predicar que poseen iguales derechos unos frente a otros”160.
Los informes también hacen referencia a la falta de suficientes instrumentos de control por parte del
Ministerio, así como a la falta de planeación, indicadores, metas y criterios de evaluación, tanto de
su parte como de la mayoría de los FPFSA, con lo cual se configura una falla de coordinación institucional que seguramente no permite coherencia entre las formulaciones de política gubernamental
y aquello que los FPFSA realizan desde su muy particular interés gremial. Este tema es crucial, porque, según la Ley 101 de 1993, el Ministerio de Agricultura tiene la responsabilidad de realizar la vigilancia administrativa de los FPFSA, al hacer seguimiento y evaluación de los programas y proyectos,
aprobar o improbar el presupuesto anual de ingresos y gastos, llevar el control de la ejecución de los
recursos, emitir concepto sobre los acuerdos de gasto trimestrales y hacer el seguimiento y evaluación
de la ejecución de los programas de inversión a través de la Dirección de Cadenas Productivas.
Los informes de la CGR registran de manera recurrente problemas relacionados con los gastos elevados de administración; los precarios criterios de planeación, metas e indicadores; descoordinación
entre programas y proyectos, sin suficientes planes de gestión y articulación; los FPFSA dependen
del recaudo, sin diversificar sus fuentes de ingresos; no realizan evaluaciones de impacto y cadenas, y,
en general, no cuentan con reglamentos internos para seleccionar a los representantes de sus comités
directivos a los fondos de fomento.
Otro ejemplo de las fallas de los FPFSA, sobre las cuales no parece haber suficiente acción del Ministerio, se refiere al recaudo y evasión de las contribuciones parafiscales agropecuarias, que son explicadas por los administradores, entre otras razones, por la revaluación del peso, la caída de los precios
internacionales, el incremento en el valor de los insumos, la informalidad en la comercialización y las
dificultades para la medición y regulación de la producción y el recaudo.
El informe de 2001 de la CGR, registra que el Fondo Nacional del Ganado tuvo en el quinquenio
previo una evasión del 81% y el del arroz del 28.3 %; mientras que en el mismo periodo no se observó evasión en el Fondo de la Palma. La evasión promedio se calculó en 60% para 1999. Según
160 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Carta del Ministro al Secretario General de Fedegán, según radicado
No. 20131100074081 del 16-04-2013.
117
Contraloría General de la República
el informe de la CGR161, la evasión efectiva se calculó en un 55.34% del recaudo potencial para el
período 2001-2007. En los dos informes se registran algunas de las controversias presentadas sobre
el control fiscal del Estado a los gremios administradores, en tanto organizaciones privadas que manejan recursos públicos162.
Estas situaciones muestran ineficiencias en la administración de los FPFSA, pero revelan sobre todo,
la prevalencia de los sesgos particulares de un actor privado manejando un recurso público, a la vez
que cuestionan el argumento según el cual el sector privado es, per se, eficiente en la planeación de
sus actividades y en la gestión de los recursos. De ello se deriva también un cuestionamiento serio a
la capacidad del Ministerio de Agricultura para la administración de recursos públicos. En efecto,
según los informes de la CGR, se evidencian deficiencias por parte del Ministerio frente a sus responsabilidades de dar lineamientos, vigilar el comportamiento de las juntas directivas, hacer seguimiento
a los contratos de administración de los fondos y evaluar su gestión.
Sin duda, los FPFSA han hecho aportes importantes a su respectivo sector en cuanto a investigación,
desarrollo tecnológico, sanidad vegetal y animal, comercialización y transferencia de tecnología,
como lo señala el presidente de la SAC en el documento ya referido.
El cuadro siguiente permite apreciar comportamientos positivos de los FPFSA en la aplicación de los
recursos destinados a programas y proyectos de inversión, independiente de la crítica que se hace a
la falta de criterios de planeación para enrutar la acción de los FPFSA.
161 CGR. Parafiscalidad agropecuaria 1999-2007, Bogotá. Guevara, Blanca Mireya et. al. [2012]. Análisis de los resultados de los fondos parafiscales de fomento en el período 2008-2011. CGR 83-113-059-05, fecha de revisión 7-06-12,
Bogotá.
118
162 La evasión promedio fue del 52.6% en 2002, 64.7% en 2006 y 60.4% en 2007, con una evasión superior al 75% en
los fondos Hortifrutícola, Cauchero y Panelero; la evasión promedio de los fondos pecuarios fue del 30% y no evidenció
evasión en el Avícola.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Cuadro 5.1 Fondos Parafiscales de Fomento. Ejecución según porcentajes de programas y proyectos de inversión163
(porcentajes)
P R O G R A M A
Administrador Fondo
Desarrollo
tecnológico
Sanidad y
adecuación
Comercialización
Exportaciones y fomento
del consumo
Otros
Fedepalma
99
99
97
98
95
Fedegán
50
93
66
48
41
Asofrucol
35
46
44
12
23
Fedecacao
78
81
74
74
94
Fedearroz
82
44
96
-
83
Porcícola
89
111
99
91
56
Fenalce
89
-
-
-
71
Fedepanela
89
-
62
100
89
Fenavi
86
88
-
97
79
Conalgodón
108
99
97
-
91
Fedetabaco
79
-
98
-
76
Fuente: CGR, 2012.
Ahora bien, si se mira el impacto sobre algunas de las variables señaladas, como se verá en el punto
5.3, es claro que hay preguntas sobre el alcance real de la acción de los FPFSA, así como sobre la
capacidad del gremio para trasmitirlas a los productores. Por ejemplo, se logró el control de la fiebre
aftosa por la acción del Fondo Nacional del Ganado, pero el administrador (Fedegán) trasladó para
sí la intermediación de la compra y venta de la vacuna164. De esta manera, recursos que antes ingresaban al fondo y a los ganaderos del país, ahora entraban a ser propiedad del gremio privado165. Lo
anterior permite caracterizar algunas zonas grises en los procesos de gestión de los FPFSA, en donde
los recursos públicos pasan a ser privados . Y situación similar ocurre con la explotación de las semillas obtenidas con recursos del Fondo Nacional del Arroz, y que son producidas y comercializadas
por el administrador (Fedearroz) para beneficio del gremio privado, sin retribuir frutos económicos
al fondo parafiscal167.
163 En el período 2008-2011, los recursos de los FP se destinaron en un 69% al desarrollo de proyectos de inversión, 7%
a gastos de funcionamiento, 6% a administración, 5% a contraprestaciones y 12% de los recursos dejan de ejecutarse y
son destinados a la siguiente vigencia. Ver: CGR, 2012.
164 “(…) Esta decisión se tomó por parte del máximo órgano de dirección de Fedegán y quedó plasmada en el acta de
Junta Directiva No. 092 del 12 de diciembre de 2006”. Ver: CGR, Informe de auditoría gubernamental con enfoque
integral, modalidad regular, mayo 2008, vigencia 2007, página 2.
165 Ver carta del Ministro al Secretario General de Fedegán. Radicado No. 20131100074081. Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural (16-04-2013).
166 En la Nota 10 a los Estados Financieros, a 31 de diciembre de 2007, dice: “Venta de bienes comercializados”,
Fedegán afirma: “Durante el año 2007 el Fondo Nacional del Ganado no comercializó el biológico, pues como se indicó
antes este programa pasó a ser administrado por FEDEGAN. Lo registrado en libros, corresponde a la segunda etapa
del segundo ciclo del 2006 que se ejecutó durante los dos primeros meses del año”.
167 CGR. (2005). Informe de Auditoria Gubernamental con Enfoque Integral Abreviada, Vigencia 2004, página 22
119
Contraloría General de la República
Estos aspectos arrojan dudas sobre si los administradores de los FPFSA están cumpliendo o no su tarea de manera adecuada, en cuyo caso negativo la política y la función de los FPFSA debieran entrar
en una revisión y reformulación inmediatas.
5.2 Capacidad para dinamizar la actividad productiva
Si bien un gremio es un grupo que vela por intereses particulares, podría ser proclive a generar
efectos demostrativos de sus desarrollos particulares e irradiarlos en el conjunto de la sociedad. Esta
actitud debería ser fuerza de ley cuando administran recursos públicos, pues en principio no es dable
que se constituyan en una red que centraliza oportunidades y las cierra a otros sectores, y sesga las
orientaciones de la política, con lo cual profundiza las raíces de la desigualdad168.
En la nota de prensa relacionada con el “Agarrón por fondos parafiscales del agro”169, se destaca la reacción de Fenavi a la exigencia del Ministerio de Agricultura de establecer estructuras y participación
en su junta directiva advirtiendo que el sector privado tiene el derecho de asociarse libremente sin la
intervención del Estado, y que éste no tiene por qué quebrantar su autonomía; empero, no propuso
un reconocimiento a la necesaria democracia en el Fondo Avícola.
El asunto es que en la situación de manejo de recursos públicos, la élite del sector específico (café,
palma, arroz y ganado) podría generar propuestas para que dinamicen el horizonte de la política
sectorial. Incluso, bajo criterios privados podría plantear propuestas para resolver ineficiencias en su
entorno que impiden su propio progreso.
Lo paradójico es que esta dinámica no se observa en Colombia, a juzgar por el estado actual del
sector rural y de muchos de los productores de la mayoría de los FPFSA. Es bastante probable que
las inequidades prosperen en el interior del propio gremio, generando distribuciones cada vez más
asimétricas entre los productores grandes y los pequeños. Esta probabilidad se puede comprobar con
dos hechos. Por una parte, la escasa democracia en las juntas directivas de los FPFSA, que ha llevado
al Ministerio de Agricultura a exigirle a los administradores de algunos fondos, como en los casos de
Fedegán y Fenavi, la reforma de sus estatutos para involucrar a otros productores. Y de otro lado, el
bajo índice de participación de los pequeños productores en el disfrute de los recursos de los FPFSA.
Se estima, por ejemplo, que Fedegán no agrupa a más del 15% de los productores del país170. La exministra Cecilia López calculó que la participación de los pequeños productores en los FPFSA está
entre un 10 y 12 %171. Es decir, el carácter restringido de la democracia en un gremio constituye poca
garantía para dinamizar al conjunto de productores de su propio sector.
168 Ver Tilly, Charles [2000]. “La desigualdad persistente”. Manantial, Buenos Aires.
169 El Tiempo.(1 de julio de 2004). Agarrón por fondos parafiscales del agro.http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1582438.
170 Carta del Secretario General encargado de funciones del Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural al Contralor Delegado del Sector Agropecuario el 22-01-2013.
120
171 López Cecilia, Garnica Juan y Campillo Fabiola [2011]. La inversión pública en la agricultura. Oxfam, Bogotá.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Quizá una forma de ampliar la democracia sea la de romper el control de una élite y promover entre
más grupos, asociaciones y gremios la posibilidad de participar en la administración de los fondos parafiscales. Esta puede ser una opción en un país con conflictos distributivos tan agudos como Colombia.
Podemos encontrar otra veta para explorar la segunda razón de análisis, si nos atenemos a los objetivos definidos por la ley para los FPFSA, contemplados por el artículo 31 de la Ley 101 de 1993, que
son: i) investigación y transferencia de tecnología, y asesoría y asistencia técnicas; ii) adecuación de
la producción y control sanitario; iii) organización y desarrollo de la comercialización; iv) fomento
de las exportaciones y promoción del consumo; v) apoyo a la regulación de la oferta y la demanda
para proteger a los productores contra oscilaciones anormales de los precios y procurarles un ingreso
remunerativo, y vi) programas económicos, sociales y de infraestructura para beneficio del subsector
respectivo. Sobre los anteriores objetivos, en el cuadro anterior se presentó el nivel de cumplimiento
en la ejecución.
Pero solo con respecto al primer objetivo caben muchas preguntas sobre el valor agregado de los
FPFSA a la agricultura como un todo. En efecto, si se observa la información de la encuesta sectorial
del DANE-ENDA, se encuentra que el 18.28% de los Pedazos de Segmento de Muestra (PSM: unidades de medida de la encuesta) de 22 departamentos del país, reporta contar con asistencia técnica,
en tanto que el 81.78% manifiesta no tenerla. Y si se observa por productos, el 80.8% de los PSM de
caña no tiene riego y sólo el 20.7% recibe asistencia técnica; para el cacao el 74.7% carece de riego
y el 44.9 % cuenta con asistencia técnica; para el café 87.7% no cuenta con riego y el 47.0% obtiene
asistencia técnica. Los FPFSA deberían explicar tal situación y el Ministerio de Agricultura tendría
que tener un sistema de seguimiento que permita valorar el impacto y la incidencia de los fondos
en el desarrollo del sector agropecuario, con el fin de promover una mejor asistencia técnica a cada
subsector como un todo, pues a juzgar por estos datos, el impacto de los recursos parafiscales en el
ítem de asistencia técnica es precario. Y entonces queda la pregunta: ¿cuál es el uso social de los
proyectos financiados?
En este mismo escenario, los administradores de los FPFSA deberían rendir un reporte preciso de
los beneficiarios de sus recursos. Por ejemplo, según los informes de la CGR (2001 y 2012), el Fondo
Avícola tiene un reporte sobre sus beneficiarios y el Fondo Panelero reporta 568.800 beneficiarios.
No parece haber precisiones para los demás fondos. La magnitud de los beneficiarios podría ser una
de las variables clave para analizar el impacto de los proyectos financiados por los FPFSA, así como
un indicador para la política gubernamental. Los FPFSA reportan proyectos en ejecución de distinta
magnitud, pero el Ministerio tendría que hacer un seguimiento a la incidencia de dichos proyectos.
Por ejemplo, el Informe de la CGR de 2012 reporta en el cuadro 3, “Inversión de los recursos parafiscales en desarrollo tecnológico por administrador en el período 2008-2011” (página 31), una relación
del siguiente tipo172:
• Fedepalma: 46 proyectos por $48.110 millones = $1.046 millones por proyecto.
• Fedegán: 28 proyectos por $54.057 millones = $1.930 millones por proyecto.
172 En el período señalado, “con recursos parafiscales se financiaron 1.030 proyectos con un presupuesto de $491.5 mil
millones, con una ejecución reportada a marzo de 2012 de $368 mil millones equivalentes al 75%, lo cual representa un
rezago en la ejecución acumulada superior a los $120 mil millones” [CGR 2012, 27].
121
Contraloría General de la República
• Asofrucol: 331 proyectos por $64.569 millones = $195 millones por proyecto.
• Fedepanela: 3 proyectos por $3.333 millones = $1.111 millones por proyecto.
• Fenalce: 64 proyectos por $4.118 millones = $64.3 millones por proyecto.
Bien, ¿cuál es el uso social de estos proyectos si la situación de asistencia técnica es tan crítica? Es
probable que los asociados tengan algunas ventajas comparativas, lo que sería aceptable si los recursos fueran privados, pero como son públicos, no se puede inferir una transferencia de los productores
a la sociedad como un todo.
5.3 Lugar de los FPFSA en la política rural y su desempeño como institución
La actividad agropecuaria colombiana tiene dos características. Primera, el área agrícola es rígida
en cuanto a su capacidad de ampliación, pero es dinámica en su interior. Segunda, el área en pastos
es dinámica en su expansión pero rígida y regresiva en su eficiencia. Estas dos características están
bajo una matriz común: el Estado colombiano nunca ha tenido una política de manejo integral del
territorio173. Adicionalmente, los FPFSA están expuestos a los vaivenes de la política gubernamental,
pues ellos en sí mismos no tienen la capacidad para definirla, dependiendo más de la capacidad de
incidencia del gremio.
La primera característica señalada es evidente ante la dificultad para superar las 5.0 millones de hectáreas que se han usado en promedio en el país, frente a una frontera agrícola de uso posible de 22.5
millones de hectáreas. En el sector agrícola parecen haberse dado tres tendencias en los últimos lustros.
Primera, algunos de los cultivos intensivos en capital como arroz, algodón y ajonjolí, perdieron área y
generaron un recambio en este tipo de cultivos para pasar a palma y maderables. Segunda, el área de
estos últimos cultivos, predominantemente capitalistas , se ha expandido en el interior del país principalmente sobre tierras campesinas, bien porque éstos se involucraron en contratos de asociación (caso
palma), o bien porque las inversiones se hicieron sobre tierras que les fueron despojadas (cualquiera
fuera el mecanismo). Tercera, el área de estos cultivos sólo se ha ampliado en una frontera nueva en la
Altillanura, que era una área no explorada por los grandes capitales hasta finales del siglo pasado, en
particular, porque era tierra baldía que fue entregada a campesinos y colonos174, y que hoy día ha dado
lugar a cuestionamientos sobre la forma como los empresarios adquirieron estos predios175.
La segunda característica refiere a que el área en pastos se ha expandido en la mayoría de los 22
departamentos registrados en la encuesta DANE-ENDA, y se estima en 40 millones de hectáreas en
todo el país, con un hato de ganado aproximado de 25 millones de cabezas, cuando, por razones de
eficiencia, se deberían usar no más de 15 millones de hectáreas.
173 Salgado, Carlos [2013]. La cuestión rural y sus impactos sobre los pueblos étnicos y campesinos. Planeta Paz, borrador a publicar.
174 Salgado, Carlos [2010]. Situación y problemática de la población campesina. Grandes tendencias. Informe de Consultoría para Informe de Desarrollo Humano 2011. Bogotá.
122
175 Ver Oxfam, “Divide y compraras. El caso de Cargill y la adquisición de baldío
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Estas dos características ponen en evidencia la incapacidad de las instituciones públicas y privadas
para enfrentar los conflictos de distribución más agudos del país: la concentración de la propiedad de la tierra y su uso ineficiente, que llevan a los grandes agricultores, no solo a acomodarse
sobre sus viejas áreas o sobre las de campesinos, sino a evitar negociar o enfrentarse con quienes
hacen un uso irracional de la tierra, pero que captan rentas económicas y políticas derivadas de
la especulación y la captura de recursos públicos. En el último tiempo, el capital financiero ha
entrado con fuerza a controlar tierras para desarrollar actividades productivas, con lo que muestra
el desdoblamiento que le caracteriza en el mundo entero de jugar también como concentrador del
conocimiento y del cambio tecnológico y productivo. La pregunta es si los FPFSA sirven entonces
para alimentar estas estructuras.
Al observar los comportamientos de los administradores de los FPFSA en los tres campos de análisis
propuestos, así como el lugar que ocupan los fondos en el sector agropecuario, parece útil y necesario ampliar el análisis sobre los FPFSA, con una mirada de gran angular sobre los cambios operados
en los municipios y territorios donde se aplican sus recursos. En otras palabras, ¿están sirviendo los
FPFSA para operar cambios sustanciales en los subsectores, que ayuden a mejorar las condiciones
de vida local y territorial? ¿Sólo benefician a algunos de sus cotizantes, sin que redunden en mejores
prácticas para el conjunto de los productores? ¿Están ayudando a transformar conflictos locales o,
por el contrario, los catalizan? Dada la descoordinación institucional y gremial, ¿son los FPFSA, en
su operación actual, una vía para promover el desarrollo rural?
La política pública no puede ser solamente la buena o deficiente gestión de un recurso; lo es
también la ubicación del recurso en el contexto de la acción de los actores públicos y privados, su
impacto en la transformación de las formas de producción, así como su incidencia en los órdenes
sociales y territorial
123
Contraloría General de la República
Capítulo VI
124
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Gestión de los fondos parafiscales
desde la vigilancia fiscal
La Contraloría General de la República en cumplimiento de las facultades otorgadas por el artículo
267 de la Constitución Política, ha adelantado auditoría al manejo de los recursos provenientes de las
contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, durante los años de existencia de cada uno de
los fondos de fomento.
Los resultados obtenidos por la CGR al evaluar la gestión y los estados contables de los fondos
parafiscales durante el periodo comprendido entre 2008 y 2012, se muestran en la cuadro 6-1. La
calificación para cada caso se sustenta con las observaciones y hallazgos comunicados a los administradores en los informes de auditoría respectivos, por lo que, conviene advertirse, los asuntos aquí
consignados son de conocimiento de cada fondo.
Cabe anotar que en el presente capítulo se destacan las observaciones formuladas por la CGR a
los fondos parafiscales en las vigencias 2008, 2009 y 2010, las cuales mantienen su vigor dado que
persisten las deficiencias en el funcionamiento de la parafiscalidad agropecuaria. Las observaciones
más recientes, como las consignadas durante vigencias 2011 y 2012, son objeto de acción de mejora
conforme los planes de mejoramiento formulados por los administradores de los fondos.
125
Contraloría General de la República
Cuadro 6.1 Concepto sobre gestión y estados contables de los Fondos Parafiscales 2008-2012
Fondo de Fomento
Federación Nacional del Café
Fondo de Fomento Arrocero
Fondo de Fomento Cerealista – nacional
Fondo de Fomento de Leguminosas de
Grano – Nacional
Fondo de Fomento Algodonero
Fondo de Fomento Panelero
Fondo de Fomento Cacaotero
Fondo de Fomento Tabacalero
Fondo de Fomento Palmero
Fondo de Fomento Hortofrutícola
Fondo de Fomento de Fríjol Soya –
nacional
Fondo Nacional del Ganado
Fondo Nacional Avícola
Fondo Nacional de Porcicultura
Fondo Nacional de Fomento Cauchero
2008
2009
2010
2011
2012*
Con Obs.
Favorable
Favorable
Favorable
-
Opinión Contable
Salvedades
Sin Salvedad
Sin Salvedad
Razonabilidad
-
Concepto de gestión
Favorable
Favorable
Favorable
Favorable
Favorable
Limpia
Sin Salvedad
Sin Salvedad
Razonabilidad
-
Con Obs.
Favorable
Favorable
-
Favorable
Salvedades
Sin Salvedad
Sin Salvedad
-
-
Con Obs.
Con Obs.
Desfavorable
-
-
Limpia
Sin Salvedad
Negativa
-
-
Favorable
Favorable
Favorable
-
Desfavorable
Limpia
Sin Salvedad
-
-
Con Obs.
Con Obs.
-
-
Concepto de gestión
Opinión Contable
Concepto de gestión
Opinión Contable
Concepto de gestión
Opinión Contable
Concepto de gestión
Opinión Contable
Concepto de gestión
Opinión Contable
Concepto de gestión
Opinión Contable
Concepto de gestión
Opinión Contable
Concepto de gestión
Opinión Contable
Concepto de gestión
Opinión Contable
Concepto de gestión
Opinión Contable
Concepto de gestión
Opinión Contable
Concepto de gestión
Opinión Contable
Concepto de gestión
Opinión Contable
Concepto de gestión
Opinión Contable
-
Limpia
Sin Salvedad
-
-
-
Con Obs.
Favorable
Favorable
Favorable
-
Limpia
Con Salvedad
Con Salvedad
Razonabilidad
-
Con Obs.
Con Obs.
Con Obs.
Favorable
-
Limpia
Limpia
Con Salvedad
Razonabilidad
-
Favorable
Favorable
Con Obs.
Favorable
-
Limpia
Limpia
Sin Salvedad
Razonabilidad
-
Con Obs.
Favorable
Desfavorable
Favorable
-
Limpia
Con Obs.
Con Salvedad
Con Salvedad
-
Con Obs.
Favorable
Desfavorable
-
Desfavorable
Limpia
Sin Salvedad
Negativa
-
-
Favorable
Favorable
Favorable
Favorable
-
Limpia
Limpia
Sin Salvedad
Con Salvedad
-
Favorable
Favorable
Favorable
Favorable
-
Limpia
Sin Salvedad
Sin Salvedad
Razonabilidad
-
Favorable
Favorable
Favorable
Desfavorable
Limpia
Sin Salvedad
Sin Salvedad
Con Salvedad
-
Con Obs.
Con Obs.
Desfavorable
-
-
Limpia
Sin Salvedad
Abstención
-
-
Fuente: Contraloría General de la República. Informes de auditoría a los FPFSA en el periodo 2008-2012.
* A partir de la vigencia 2012, no hay opinión contable ni fenecimiento en lasd Auditorias de los Fondos Parafiscales.
126
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
A continuación se presentan, por áreas de evaluación, algunos de los resultados más relevantes en
los diferentes componentes, así:
6.1 Control de gestión176
6.1.1 Gestiones misionales: planes y programas
En este aspecto se revelan hallazgos y se hacen observaciones relacionadas con la formulación y diseño de planes estratégicos de los fondos y su concordancia con las políticas públicas y las directrices
del Gobierno nacional para el sector agropecuario. De igual manera, se evalúa la formulación de
programas y proyectos de importancia para cada subsector.
De manera reiterada la CGR han revelado hallazgos relacionados con deficiencias en la formulación
y ejecución de los proyectos, incumplimiento de metas y bajos porcentajes de ejecución. Lo anterior
se debe, algunas veces, a fallas estructurales o coyunturales que traen como consecuencia la disminución de logros. Es conveniente resaltar que este tipo de hallazgos les son comunes a todos los fondos.
Los siguientes constituyen los aspectos más relevantes que encontró la Contraloría General de la República, en cuanto al desarrollo del objeto misional de los diferentes fondos parafiscales de fomento:
• Se resaltan los logros obtenidos por el Ministerio de Agricultura y el ICA al recibir, en nombre
del país, la certificación oficial como País libre de fiebre aftosa con vacunación, por parte de la
Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE)177. Este logro es el resultado del trabajo articulado entre el Ministerio de Agricultura, el ICA, la Federación Nacional de Ganaderos y el Fondo
Nacional del Ganado, mediante la ejecución de planes y proyectos financiados en gran parte con
recursos provenientes de la parafiscalidad, y con la activa participación de los ganaderos del país.
• De igual forma, se han destacado desde 2008 logros alcanzados en materia sanitaria. Gracias a
ello, vale subrayarse que el ICA ha venido declarando zonas del territorio nacional libres de peste
porcina clásica. Estos éxitos tienen que ver con los programas y campañas de vacunación direccionados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, así como por el Instituto Colombiano
Agropecuario, y que fueron ejecutados por la Asociación Colombiana de Porcicultores con los
recursos del Fondo Nacional de la Porcicultura. No obstante, a pesar de los logros alcanzados en
peste porcina clásica, la Contraloría General de la República, al evaluar la gestión del Fondo Nacional de la Porcicultura, observó deficiencias en la formulación del plan estratégico 2007-2011,
por lo cual se dificulta realizar seguimiento efectivo al cumplimiento de metas178.
176 CGR. Guía de Auditoría -3.2.4 Evaluación de gestión y resultados
177 CGR. Informe de Auditoría al Fondo Nacional del Ganado vigencia 2008.
178 CGR. Informe de Auditoría Fondo Nacional de la Porcicultura. Vigencia 2011. Evaluación de la Gestión y Resultados. Hallazgo No. 6
127
Contraloría General de la República
• Al Fondo de Fomento Hortifrutícola se le cuestiona la formulación y ejecución del plan estratégico del sector, como quiera que al carecer de metas cuantificables por periodo y vigencia, no es
posible identificar en dichos planes las diferentes necesidades de los productores179.
• En relación con la gestión del Fondo de Fomento Algodonero, la Contraloría General emitió
concepto Desfavorable, durante las vigencias 2011 y 2012180, dado que los resultados obtenidos
han sido insuficientes para lograr los objetivos misionales; esto obedece a la baja divulgación y
ejecución de proyectos y programas. De otra parte la CGR ha observado que, como consecuencia
de la limitada cobertura nacional, la transferencia y aplicación de los resultados de los estudios
contratados no han sido eficaces, por cuanto no mejoran la productividad y sostenibilidad del
sector algodonero en el país.
• En cuanto al Fondo Nacional del Café, la CGR encuentra que el Plan Operativo diseñado para
la ejecución del Programa de Asistencia al Caficultor, carece de metas claras e indicadores que
permitan evaluar de manera objetiva la gestión adelantada para la ejecución de estos recursos,
como quiera que el cumplimiento se refiere sólo al número de caficultores atendidos181.
• El Fondo Nacional del Arroz no enmarca su gestión a partir de un plan estratégico que permita
orientar, en el mediano y largo plazo, la inversión de sus recursos de manera que visualice y concentre los esfuerzos en el mejoramiento de la productividad y competitividad. Se observa que
si bien con los recursos de la cuota de fomento se adelantan programas y proyectos dirigidos al
beneficio del subsector, en la práctica los logros en competitividad no son significativos.
En la producción nacional de arroz persisten, en efecto, las limitantes de baja productividad, altos
costos de producción, empleo intensivo de agroinsumos e inadecuado uso de los recursos naturales. En el largo plazo, estos factores inciden en la sostenibilidad del cultivo y hacen inviable la
actividad arrocera en el marco de los Tratados de Libre Comercio182.
• Fedepalma, por su parte, ha logrado direccionar la inversión de los recursos de la cuota parafiscal
para atender temas estratégicos del sector. Por ejemplo, la generación de tecnología adecuada a
las condiciones agroecológicas de la diferentes regiones productoras y la consolidación de su Centro de Investigaciones de la Palma (Cenipalma), que cumple una importante labor de desarrollo
e innovación tecnológica en la producción, extracción y usos del aceite de palma.
179 CGR. Informe de Auditoría Fondo de Fomento Hortifrutícola, Hallazgo No. 13: “Se están aprobando muchos
proyectos, con lo que se genera atomización de recursos del FNFH, los cuales no están beneficiando a los productores
de Hortalizas y Frutas. Asimismo, estos proyectos no están focalizando sus resultados, en tanto no tienen en cuenta
problemas de competitividad, aumento en la producción y/o mejoramiento fitosanitario, con el fin de mejorar la calidad
de vida de estos productores”.
180 CGR. Informe de Auditoría Fondo de Fomento Algodonero (FFA), administrado por la Confederación Colombiana del Algodón (Conalgodón). Vigencias Fiscales 2011 y 2012. Noviembre de 2013.
181 CGR. Informe de auditoría gubernamental con enfoque integral al Fondo Nacional del Café. Vigencia 2008. Esta
observación aún es vigente y hace referencia a la asistencia que presta la Federación Nacional de Cafeteros a través de
los Comités de Cafeteros.
128
182 CGR. Informe de auditoría integral con enfoque gubernamental, vigencia 2008.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
• En el caso del Fondo de Fomento Cauchero, la Contraloría General de la República ha practicado ocho auditorías. En cinco de ellas183 no se fenecieron sus cuentas184 debido, entre otras razones, a las deficiencias identificadas sobre su gestión y resultados, que llevaron al ente de control a
emitir concepto desfavorable.
• Respecto del Fondo Frijol-Soya, para la vigencia fiscal 2010, la Contraloría General de la República emitió concepto Desfavorable, debido a que la Federación Nacional de Cultivadores de
Cereales y Leguminosas (Fenalce) —que asumió la administración del Fondo Frijol-Soya en el
mes de octubre de 2009—, no formuló programas de inversión185. Y como quiera que no disponía
de recursos para el desarrollo de proyectos, centró su gestión en el recaudo de la cuota parafiscal.
6.1.2Procesos Administrativos
En este aspecto se han reunido decisiones adoptadas por los gremios administradores y las juntas
directivas de los fondos, y que tuvieron incidencia en los ingresos o en los activos de los fondos de
fomento. A continuación se muestran algunos casos puntuales:
• Como resultado de la auditoría realizada al Fondo Nacional del Café, en 2008 la Contraloría
General de la República emitió una Función de Advertencia186, respecto del riesgo que representa para los recursos parafiscales el conflicto de intereses frente a la disposición sobre el
activo marcario del fondo187. De igual forma, se advirtió que debe revisarse la relación costobeneficio respecto de la inversión que se realiza por parte del Fondo Nacional del Café, en
cuanto al patrimonio marcario.
• La retribución de Fedearroz al fondo por la producción y venta de la semilla certificada, no es
proporcional a la inversión realizada con recursos parafiscales en la obtención de estos materiales.
El fondo de fomento recibe sólo el 50% del valor comercial de la semilla188.
• El logro más sobresaliente del Fondo Nacional del Arroz en cuanto a la inversión de los recursos,
es la generación de nuevas variedades189. Sobre este punto, la Contraloría General considera que al
183 Las vigencias 2011 y 2012 aún no han sido auditadas por parte de la CGR.
184 Sólo se fenecieron las cuentas correspondientes a las vigencias 2006 y 2009. Ver Anexo No. 1.
185 La Cooperativa Agropecuaria de Ginebra Ltda. (Coagro), venia administrando este fondo, en atención al Parágrafo
1 del Artículo 3 de la Ley 114 de 1994. Ver Anexo No. 1.
186 Función de Advertencia con radicado No. 2008EE33186 del 22-05-2008 suscrita por el doctor Roberto Pablo Hoyos
Botero, Contralor General de la República (E).
187 Con recursos del Fondo Nacional del Café se han creado varias marcas, entre las más importantes están Juan Valdez Buen café y Café de Colombia, entre otras.
188 CGR. Informe de Auditoría Gubernamental con enfoque integral, modalidad regular, al Fondo de Fomento Arrocero. Vigencia 2007. Concepto sobre gestión y resultados.
189 CGR. Informe de Auditoría Gubernamental con enfoque integral, modalidad regular al Fondo de Fomento Arrocero. Vigencia 2007. Hallazgo No. 4 “Inequidad debido a que Fedearroz usufructúa y se beneficia con las investigaciones realizadas con recursos del FNA.
129
Contraloría General de la República
registrarse dichas variedades ante el ICA a nombre de la Federación Nacional de Arroceros, bajo el
argumento de que el Fondo Nacional del Arroz no cuenta con personería jurídica, se desconoce de
manera clara la participación del fondo en el proceso de obtención de estos nuevos materiales.
• Para el caso de Conalgodón-Fondo de Fomento Algodonero, la Contraloría General de la República emitió Función de Advertencia sobre la necesidad de que adopte las acciones oportunas
y pertinentes, frente a los derechos relacionados con la propiedad intelectual que puedan afectar
los intereses patrimoniales del fondo. Ello ante la solicitud hecha por Corpoica a Conalgodón190,
respecto de la cesión oficial de la titularidad sobre los derechos de obtentor de los materiales
vegetales, (variedades) desarrollados a través de los proyectos de investigación en mejoramiento
genético y adelantados con financiación del fondo de fomento191.
• En cuanto al Fondo Nacional del Ganado, por decisión de la junta directiva, se dejaron de percibir ingresos por la venta de la vacuna antiaftosa, cuya rentabilidad pasó al gremio administrador de la cuota parafiscal . Asimismo, la junta directiva decidió vender un inmueble propiedad
del fondo, sin que se haya evaluado la conveniencia de la venta para que no se afectaran los
recursos parafiscales193. Dicha negociación se llevó a cabo con el aval del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
• Para el caso del Fondo Nacional del Café, la Federación de Cafeteros no reconoce la participación en la obtención de patentes por parte de Cenicafé, a pesar de que el fondo financia el 74%
de los recursos de dicho centro de investigación194.
• En el Fondo de Fomento Palmero195, no se ha definido la política de propiedad intelectual de
los resultados derivados de las investigaciones financiadas con los recursos parafiscales girados a Cenipalma196.
• El contrato de administración del Fondo de Fomento Fríjol-Soya Nacional que había suscrito el
MADR con la Cooperativa Agropecuaria de Ginebra (Coagro), no fue prorrogado por cuanto el
Ministerio argumentó que tal entidad no era suficientemente representativa de los productores
190 Mediante oficio Nº 20102104642 de septiembre 3 de 2010.
191 Dentro de la cláusula décima cuarta de los contratos Nº 004-1/06, 004-2/06 y 004-03/06 entre CIAT, ConalgodónFFA y Corpoica (objeto de la advertencia) se pactó que “La propiedad intelectual de los resultados y publicaciones, y
en general de todos los resultados y productos previstos en el en el contrato y derivados de estos (sic), financiados total
o parcialmente con los recursos de cofinanciación que aporte Conalgodón-Fondo, y el CIAT, serán de la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural y de Conalgodón fondo (sic)”. Ibíd.
192 CGR. Informe de Auditoría Gubernamental con enfoque integral al Fondo Nacional del Ganado Vigencia 2008/
Situación financiera y presupuestal.
193 Fedegán-Fondo Nacional del Ganado. Acta de Junta Directiva No. 110 y 111 de 2009. Oficio No. 58131 del 4 de
septiembre de 2009 del Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural a Fedegán.
194 CGR. Informe de Auditoría Vigencia 2008 y 2009
195 Fondo de Fomento Palmero
130
196 CGR. Informe de Auditoría Fondo de Fomento Palmero, Vigencia 2007
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
de fríjol y soya. En consecuencia, la administración del fondo pasó a la Federación Nacional de
Cerealistas, Fenalce. La CGR evidenció que este cambio generó confusión entre los contribuyentes, por cuanto no tenían claro a cuál entidad consignar la cuota de fomento. Ello se debió a la
demora de Coagro para entregar la administración del fondo al Ministerio de Agricultura197.
En razón a lo anterior, la CGR emitió Función de Advertencia198 mediante la cual se previno al
MADR del riesgo de que, por estos hechos, se pudiera generar un detrimento patrimonial al Fondo
de Fomento Frijol-Soya Nacional199, así como al Estado. En seguimiento realizado por la CGR a la
función de advertencia referida, se estableció falta de atención e implementación de acciones efectivas por parte del Ministerio para subsanar los riesgos advertidos.
6.1.3 Gestión presupuestal
La programación del presupuesto ejecutado por los administradores de los fondos parafiscales, se
hace dentro de lo establecido en la ley de creación de cada fondo, mientras que para su presentación
acogen la Resolución 09554 de 2000200. Sobre este particular, la CGR ha observado que si bien —en
el marco de esta Resolución—, los presupuestos de los fondos se presentan de acuerdo con los gastos
establecidos en ella, cumplen con las formalidades y se ejecutan dentro de los términos fijados, sin
embargo, estos presupuestos no se dirigen a la atención de las necesidades reales de los productores.
Además, muestran deficiencias en la planeación y programación y, en algunas ocasiones, el objeto del
gasto no guarda coherencia con los objetivos misionales de los diferentes fondos parafiscales.
Los siguientes constituyen los hallazgos más relevantes sobre este aspecto:
• El Fondo de Fomento Algodonero mostró una baja ejecución presupuestal201. En este sentido, la
Contraloría General de la República destaca la concentración de los recursos en inversiones que
197 De acuerdo con lo establecido en la Cláusula Vigésima Primera del contrato de administración No. 068-2004 suscrito el 16 de junio de 2004 entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Coagro, el cual tenía vigencia hasta el
26 de junio de 2009, la liquidación del mismo debió realizarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes al vencimiento
del plazo estipulado para su ejecución. Sin embargo, de acuerdo con el oficio No. CF-070-10 del 13 de septiembre de
2010, remitido por Coagro, a noviembre de 2011 no se había realizado la liquidación de dicho contrato.
198 Según lo previsto en el artículo 7 del Decreto Ley 267 de 2000.
199 En la función de advertencia se menciona que “A 31 de agosto de 2010, se encuentran en poder de Coagro la suma
de seiscientos catorce millones seiscientos treinta y cinco mil quinientos nueve pesos con ochenta y cuatro centavos
($614.635.509,84) por concepto del cobro de la cuota de fomento de fríjol soya nacional, recursos que no se han utilizado o aplicado a los objetivos para los que están legalmente destinados de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 5,6 y
7 de la Ley 114 de 1994 y en la preceptiva contenida en los artículos 31, 32 y 34 de la Ley 101 de 1993”.
200 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Resolución 09554 del 01/11/200 por la cual se aprueba el instructivo
para la presentación de los presupuestos y los proyectos de inversión de los fondos parafiscales agropecuarios y pesqueros.
201 El presupuesto del 2011 fue de $1.581.1 millones, de los cuales se ejecutaron $840.8 millones, y quedaron sin invertir
$740.3 millones (73% del total del presupuesto); la misma situación se ve reflejada en el año 2012, que evidencia un
presupuesto de $1.535.6 millones, con una ejecución de $988.2 millones y reserva de $431.7 millones, equivalente al 44%
del presupuesto de la vigencia. Estas cifras indican la existencia de recursos sin utilizar, con los cuales se constituyen
inversiones financieras, y cuyas decisiones están fuera de la misión del fondo como es el fortalecimiento del sector.
131
Contraloría General de la República
para el 2011 alcanzan el 84% de los activos y que corresponden al 77% de los ingresos obtenidos.
Asimismo se resalta la pérdida de $88.3 millones en 2012, en cuyo resultado se observa inconsistencia si se tiene en cuenta que el fondo mantenía elevados saldos de inversión.
• Por su parte, la Federación Nacional de Cafeteros cobró una contraprestación denominada presupuestalmente “Gestión de proyectos de inversión regional”, por concepto de administración
de recursos de terceros, y también sobre aquellos recursos del fondo destinados a proyectos. Tal
cobro, para el caso específico del fondo, resulta adicional a la cuota fijada en el contrato de administración202 y, por ende, afecta los recursos de fomento.
• En el Fondo de Fomento Hortifrutícola aparece reiterativo el cuestionamiento de la CGR a la
formulación y ejecución del presupuesto, debido a que no hay coherencia en los conceptos de
planeación, programación y asignación de recursos203. Tal situación afecta el cumplimiento de los
objetivos y metas estratégicas establecidas para el sector.
• A nivel general, en algunos fondos parafiscales de fomento se encuentran gastos cuyo objeto y beneficiario no corresponden al fondo sino a gastos del gremio administradora, como lo revelan los casos
del Fondo Nacional del Ganado, Fondo de Fomento Hortifrutícola y el Fondo Nacional del Cacao.
6.2 Estados financieros
Estas observaciones y hallazgos sustentan la opinión de la CGR sobre los estados financieros de los
fondos parafiscales204:
• En el Fondo Nacional del Café, se pudo establecer que las cooperativas que desarrollan el proceso
de compra del café, no siguen estrictamente los precios de compra establecidos por la Federación,
lo cual constituye una situación que puede resultar desventajosa para el productor205. Asimismo,
se encontraron inconsistencias en giros de incentivos a las cooperativas de caficultores. También,
la CGR subraya las deficiencias del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en los controles
al administrador para el manejo de las enajenaciones de bienes del fondo.
• El Fondo Nacional del Café, durante la vigencia 2010, registra inversiones en entidades que se
encuentran en proceso de liquidación, así como en otras que ya no existen, con lo cual generó
incertidumbre respecto a sus inversiones206.
202 CGR. Informe de la Federación Nacional de Cafeteros vigencia 2010. Hallazgo No. 8: cobró con cargo a los recursos del fondo un sobreprecio estimado en $21.477 millones.
203 CGR. informes de auditoría al Fondo de Fomento Hortifrutícola, vigencia 2008, 2009, 2010.
204 Guía de auditoría 3.2.3. Opinión sobre los estados financieros
205 CGR. Informe de auditoría PIC 2011, Giros de incentivos por $5.123 millones a cooperativas de caficultores. Se
evidenció falta de controles al administrador para el manejo de las enajenaciones de bienes del fondo.
132
206 CGR. Informe de la Federación Nacional de Cafeteros Vigencia 2010. El Fondo al cierre del año 2010 mantenía
registros de inversiones por cuantía de $8.820.2 millones en entidades que ya no existen, tales como: Compañía Forestal
del Cauca, Compañía Forestal de Cundinamarca, Ingenio Suarez y Bosques industriales de Santander; dos en proceso
de liquidación
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
• El parágrafo del artículo 64, relativo a los contratos de prestación de servicios que suscribe la
FNC con cargo a los recursos del fondo, prevé: “Los derechos patrimoniales de autor sobre las
obras de carácter intelectual objeto de los contratos de prestación de servicios serán de la Federación Nacional de Cafeteros y así se pactará en los contratos”. La CGR advierte que mediante
tal disposición, la Federación Nacional de Cafeteros desconoce, claramente, que los derechos
patrimoniales sobre toda clase de bienes intangibles, pagados con recursos parafiscales cafeteros, corresponden al fondo.
• En la evaluación a los estados financieros del Fondo de Fomento Hortifrutícola, a 31 de diciembre 2010, la cuenta Inversiones en administración de liquidez representaba el 71% del total de los
activos. Dicha situación afectó de manera directa a los aportantes de la cuota, debido a la baja inversión de los recursos207. Se encontraron, de igual forma, errores o inconsistencias que generaron
sobreestimaciones, subestimaciones e incertidumbres en relación con este fondo208.
• La Junta Directiva del Fondo Nacional del Ganado ha aprobado inversiones en empresas como
Frigoríficos Ganaderos de Colombia (Friogán), Ganexpo y Lactoboy, que han registrando pérdidas acumuladas y afectado de esta manera los estados financieros del Fondo Nacional del
Ganado209. La Contraloría General de la República profirió Función de Advertencia210 al Ministerio de Agricultura y al administrador del fondo, con el fin de que se adoptaran las medidas correctivas y se protegiera el patrimonio público. El último proceso auditor registra que “Fedegán
ha continuado destinando recursos del Fondo Nacional del Ganado hacia Friogán S.A., para
suplir el pago de acreencias de este último con proveedores de ganado, a través de dos figuras
jurídicas: la emisión y colocación de acciones en la compañía por valor de $3.578 millones, y la
compra del 25% de los derechos fiduciarios sobre la planta de sacrificio de Villavicencio, por
valor de $10.000 millones”211.
• En el Fondo Nacional de la Porcicultura, la información de recaudo presenta inconsistencias que
generan incertidumbre en los saldos reportados212.
207 Informe de Auditoría Fondo de Fomento Hortifrutícola Vigencia 2010 –Estados financieros. Con el fin de emitir la
Opinión sobre los estados contables del FNFH a 31 de diciembre de 2010, se evaluó la cuenta de inversiones en administración de liquidez, con saldo de $ 21.629.8 millones que respecto al total de activos por valor de $30.428.8 millones
representa el 71%.
208 CGR. Informe de auditoría Vigencia 2010. Dictamen integral. Como resultado de la evaluación realizada se deterinó que los errores o inconsistencias, que generaron en las cuentas sobreestimaciones, subestimaciones e incertidumbres, ascienden a $2.396.6 millones, valor que representa el 7.7% del activo total de la entidad.
209 CGR. Informe de Auditoría Integral Vigencia 2010. Anexo 2. Hallazgo 11. A 31 de diciembre de 2010 los estados
contables del Fondo Nacional del Ganado están afectados en la cuantía de $12.647.6 millones, producto del registro
de las participaciones de las pérdidas acumuladas que han generado las empresas Friogán S.A., Ganexpo S.A. y
Lactoboy durante el 2006 al 2010.
210 Función de Advertencia. Inversiones del Fondo Nacional del Ganado 10-04-2012. Auditoria Fondo Nacional del
Ganado Vigencia 2011 Anexo. 2 Matriz de hallazgos.
211 CGR. Informe de Auditoría Frigoríficos Ganaderos de Colombia 2011-2012- Hechos Relevantes período auditado.
212 CGR. Informe de Auditoría Fondo Nacional de la Porcicultura Vigencia 2008 Hallazgo No. 7, Vigencia 2009 Hallazgo No. 8 y Vigencia 2011 Hallazgo 1 y Hallazgo No. 16
133
Contraloría General de la República
• Los estados contables del Fondo Nacional de Fomento Cauchero no presentaron de forma
razonable la situación financiera para las vigencias 2003 y 2004213. En opinión de la CGR, la
información presentada por el fondo no tenía correspondencia con las cifras tomadas de los
libros de contabilidad y, en general, la contabilidad llevada por el administrador no cumplió con
las normas técnicas vigentes. Tampoco la estructura del Plan de Cuentas estuvo acorde con el
Plan General de Contabilidad Pública, y, asimismo, se encontraron deficiencias en el proceso de
recaudo de la cuota214.
6.2.1Indicadores
La falta de generación de indicadores por parte de los administradores de los fondos, ha quedado
consignada en los informes de auditoría de la CGR. Las deficiencias encontradas durante los últimos
5 años, están relacionadas con la formulación de planes estratégicos que no contemplan indicadores
de gestión adecuados para evaluar la eficiencia, oportunidad, calidad, cobertura e impacto de la
inversión de los recursos parafiscales. Las observaciones formuladas han sido comunes a todos los
fondos y se pueden resumir así:
• La formulación de indicadores se limita a metas o logros de actividades de los programas y proyectos .
• Sólo están dirigidos a evaluar, puntualmente, la eficacia de las acciones, mas no se tienen
indicadores que midan la eficiencia, es decir, la relación entre el resultado alcanzado y los
recursos utilizados.
• No se define con claridad el momento en que los responsables deben presentar el reporte de resultados, como tampoco las frecuencias de medición.
• Los indicadores generados no reportan información relevante, de manera que se permita la toma
de decisiones para orientar la inversión de los recursos.
• Se reporta el número de proyectos y de productores atendidos, al igual que los asistentes a capacitaciones, pero no se hace seguimiento al impacto generado por las acciones o actividades realizadas.
• No se generan indicadores que faciliten un control efectivo a la gestión del administrador.
6.2.2Contratación
Existen falencias en el cumplimiento de los principios de la contratación y de la administración pública, como también en procedimientos y controles a los procesos.
213 CGR. Informe de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral Modalidad Regular- Fondo Nacional de Fomento Cauchero (FNFC) – Fedecaucho. Vigencias 2003-2004. Abril 2005.
134
214 Según los informes de auditoría de la CGR, en el 2003 se dejaron de recaudar $1.117.944, y $2.230.095 en el
2004. Además, se menciona que ASOHECA no trasladaba dentro del mes siguiente calendario la cuota retenida en
el mes anterior.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
• En las auditorías adelantadas al Fondo Nacional del Café durante la vigencias de los últimos cinco
años, se han registrado de manera reiterada deficiencias en el control de la contratación. La base de
datos de los contratos se ha encontrado desactualizada, mientras que en las muestras de los contratos evaluados no hay soportes sobre las actividades de ejecución desarrolladas por los contratistas215.
• En el seguimiento a la contratación del Fondo Nacional Hortifrutícola, se presentan deficiencias
por incumplimiento de contratos, liquidación anticipada de los mismos, proyectos pendientes de
reintegro de recursos y demoras en el proceso de liquidación con incidencia directa en los estados financieros. En general, se presentan hallazgos de carácter legal que afectan los intereses del
fondo216 y se observa el atraso en la ejecución de los proyectos. Dicha situación ha sido calificada
de crítica por el equipo auditor, al tener en cuenta la existencia de proyectos que involucran ejecución de varias vigencias, sin que esté debidamente documentada la justificación217.
• En el Fondo Nacional de la Porcicultura ha sido reiterativa la generación de hallazgos en lo referente al cumplimiento de los procesos contractuales218, que van desde el manejo y conservación de
la documentación, hasta el incumplimiento de las atribuciones para aprobación de contratos de
acuerdo con la cuantía219.
6.2.3Gestión del talento humano
El presente aparte se evalúa a partir de la contratación de personal que hace el gremio administrador, para asignarlo a la ejecución de las actividades relacionadas con el fondo:
• Fedearroz, como administrador del Fondo Nacional del Arroz, ha definido el Manual de Perfiles
para la vinculación de los funcionarios requeridos en la administración y funcionamiento del fondo. Sin embargo, a partir de los hallazgos relacionados con esta área, se evidencian dificultades
en los siguientes aspectos: deficiencias del mismo manual en la determinación de los cargos del
nivel profesional y técnico, inconsistencias entre los niveles de los cargos, y ausencia de rigor en la
definición de requisitos (formación y experiencia), así como en la asignación de funciones.
• Adicionalmente, Fedearroz utiliza los recursos del Fondo Nacional del Arroz para pagar salarios y
prestaciones sociales de los empleados que trabajan en la Dirección de Semillas de la Federación.
215 CGR. Informes de Auditoría vigencias 2007, 2008, 2009 , 2010 , 2011 y 2012.
216 CGR. Informe de Auditoría Fondo de Fomento Hortifrutícola, vigencia 2011 - hallazgo No. 27: préstamo a Contrato 014 de 2006-2011. En el contrato 014 (modernización y transferencia de tecnología en cultivo de piña),se evidenció
que los recursos por valor de $566 mil setencientos millones configuraron, en última instancia, un crédito a favor de
Frutos de Casanare; en el parágrafo segundo de la cláusula tercera del contrato, se estableció que se debería hacer el
reintegro del 100% del dinero aportado por el FNFH, equivalente a $566mil setecientos millones, a la terminación del
proyecto. Cuya devolución no ha sido posible por parte del deudor.
217 CGR. Informe de Auditoría Fondo de Fomento Hortifrutícola. Vigencia 2008-2011
218 CGR. Informes de Auditoría Vigencias 2008 (Hallazgos No. 4 al 8), vigencias 2009. hallazgos 7 y 8. Vigencia 2011,
hallazgos No. 7 – 11.
219 CGR. Informe de Auditoría Fondo Nacional de la Porcicultura (FNP). Vigencia 2010.
135
Contraloría General de la República
• En los fondos hortifrutícola y cacaotero se observa la existencia de cargos administrativos, cuyas
funciones son ejecutadas en forma compartida para los fondos y las organizaciones gremiales administradoras. Dicha situación podría constituir uso indebido de los recursos públicos y generar
afectación a los recursos parafiscales, en detrimento de acciones y proyectos que beneficien las
actividades sectoriales.
6.2.4Control interno
El concepto de control interno se define como el conjunto de acciones, normas y procedimientos que
le permiten a una organización el autocontrol de sus actividades. Desde esta perspectiva de la autovigilancia, se observará el desempeño de los Fondos Parafiscales de Fomento del Sector Agropecuario:
• En cuanto al sistema de control interno aplicado en el Fondo de Fomento Algodonero, la CGR
encontró, a través de los procesos de auditoría (para las vigencias analizadas), un nivel Eficiente y
un riesgo Bajo. Sin embargo, en la vigencia 2012 evidenció Deficiencias en los estados contables,
en el registro del recaudo, en la liquidación de las cartas de entendimiento y en la devolución de
los saldos de las mismas, así como la falta temporal de pólizas para cubrir los riesgos de los recursos del fondo.
• En las auditorías adelantadas al Fondo Nacional del Café, han sido reiterados los hallazgos de la
CGR en cuanto al deficiente suministro de información y soportes financieros. Tal dificultad para
acceder a la información, ha impedido generar la opinión sobre los estados financieros220.
• Respecto del control y seguimiento a las operaciones del Fondo Nacional del Café, durante la
vigencia 2009 y 2010, la CGR observó que no existe unidad en los sistemas de información relacionados con la compra de café. De igual forma, en auditoría realizada al Programa de Ingreso al
Caficultor (PIC), se advierte que los aplicativos de información SICA y AIC/PIC evidencian debilidades en el registro, al igual que en el control de la información. Esto, en algunos casos, provoca
inconsistencia en la información suministrada y conlleva riesgos de pérdida de recursos221.
• La auditoría interna del Fondo de Fomento Palmero, no verifica en las plantas extractoras la información para la liquidación y pago de la cuota de fomento, ni hace seguimiento en campo a los
proyectos de investigación, lo cual evidencia debilidades de control222.
220 CGR. Informe de Auditoría vigencia 2008. La negativa de la administración para facilitar información, no permitió
determinar la razonabilidad de los estados contables consolidados, en una suma de $408.785 millones, valor que representa el 20% del activo total de la entidad. Se inició un proceso sancionatorio. Informe de Auditoría vigencia 2008-2009:
no se pudo evaluar la ejecución de los recursos que giró el FNC a la Federación, porque ésta no facilitó los soportes. Y,
en la vigencia 2010, no facilitaron los soportes de Estudios y Proyectos de CENICAFE por valor de $15.297 millones
y los de Asistencia Técnica Agropecuaria por valor de $75.595 millones; asimismo, la cuenta de Gastos Operacionales
(comisiones-honorarios y servicios país, por cuantía de $11.373 millones); y en la cuenta Costos de ventas-productos
alimenticios, por $12.600 millones, no se pudo verificar por falta de acceso a los soportes e información financiera.
221 CGR. Informe de Auditoría Programa Incentivo Cafetero 2012.
136
222 CGR. Informe de Auditoría Fondo Nacional Palmero, Vigencia 2007.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
6.2.5Contratos de administración
Si bien es cierto que las deficiencias encontradas en los fondos parafiscales de fomento comprometen
de manera directa a sus administradores, tal situación involucra igualmente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en cuanto responsable de los contratos de administración y rector de la
política sectorial. Más aún: en muchas ocasiones, no se evidencia que el MADR asuma de manera
directa su posición de presidente de la junta directiva de los fondos.
Precisamente, dos situaciones que reflejan esta realidad son presentadas en el Anexo 1. En dicho
aparte se muestra de manera detallada la evaluación que hizo la Contraloría General de la República a los fondos parafiscales con situaciones problemáticas. Se trata, en efecto, de los resultados
a las auditorías adelantadas por la CGR a la Federación Nacional de Cultivadores de Cereales y
Leguminosas (FENALCE), como administrador del Fondo de Fomento de Fríjol Soya Nacional, y a
la Federación Nacional de Productores de Caucho (Fedecaucho), como administrador del Fondo de
Fomento Cauchero.
137
Contraloría General de la República
Capítulo VII
138
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Conclusiones
y recomendaciones
7.1Conclusiones
• Entre 2008 y 2012 los quince Fondos Parafiscales de Fomento del Sector Agropecuario existentes en Colombia, administraron más de 10 billones de pesos, con un promedio anual equivalente a $2,04 billones. Sin embargo, sólo el Fondo Nacional del Café fue el responsable
del 91% de la administración del total de los recursos de los fondos del sector agropecuario
($9,18 billones de pesos).
• La administración de recursos parafiscales se distribuye en un 61%, 25% y 14% entre los fondos
del café, los pecuarios y los agrícolas, respectivamente.
• Aun cuando los recursos parafiscales que son administrados por las diferentes agremiaciones del
sector agropecuario (sin café), han sido altos durante el período de análisis 2008-2012 ($188 mil
millones en promedio), éstos representan solo el 8% de los recursos asignados al sector agropecuario en el Presupuesto General de la Nación (PGN). En contraste, los recursos que administra
el Fondo Nacional de Café alcanzan a significar el 76% del presupuesto anual asignado a todo el
sector agrícola en el PGN, incluso superándolo en la vigencia 2011, cuando alcanzaron el valor de
$1,89 billones.
• Para el periodo analizado (2008–2012) la inversión de los FPFSA, sin contar el Fondo Nacional
del Café, fue del orden de $1,05 billones. En cumplimento de sus objetos misionales, los administradores de los fondos dedicaron $724.771 millones al desarrollo de proyectos de inversión, lo
cual representa el 68% de los recursos ejecutados por los fondos. A su vez, los fondos destinaron
$98.038 millones a gastos de funcionamiento y operación, suma que corresponde al 9% de los
recursos ejecutados.
• El 6% de los recursos, que corresponden a la suma de $59.578 millones, se dedicaron a la contraprestación que por concepto de administración la ley de creación de cada fondo asigna a la
entidad que asume dicha responsabilidad. El 5% concierne a los recursos que desde el Fondo
Nacional del Ganado se transfieren al fondo de estabilización de precios de leche y carne, y cuya
contribución está ordenada por la ley de creación del fondo de estabilización. Mientras que los
recursos restantes, inicialmente presupuestados por los fondos, dejan de ejecutarse y son incorporados en el plan de inversiones de la siguiente vigencia. Los fondos con mayores recursos sin
ejecutar y que pasan a la siguiente vigencia fueron hortifrutícola con $64.205 millones y palma con
$22.905 millones.
• La principal área de inversión de los FPFSA se relaciona con la financiación de proyectos de
desarrollo tecnológico, en actividades de investigación e innovación, transferencia de tecnología
139
Contraloría General de la República
y asistencia técnica, para las cuales se ejecutaron 682 proyectos, con una inversión de $305.887
millones, que corresponde al 45% de los recursos. En los proyectos de sanidad y adecuación
productiva se invirtieron $166.917 millones, que representan el 24% de los recursos invertidos,
mientras que en las acciones orientadas a promover las exportaciones, el fomento al consumo, la
comercialización y los programas de desarrollo, se invirtieron $144.884 millones, que equivalen al
21% del total invertido.
• Los fondos han realizado algunos aportes importantes en investigación, desarrollo tecnológico,
sanidad vegetal y animal, comercialización y transferencia de tecnología. Sin embargo, en términos generales, se nota la ausencia de indicadores para medir la eficiencia, eficacia e impacto de
los fondos parafiscales. Tampoco son claras las metodologías que emplean los fondos para seleccionar los proyectos de inversión.
• Es preocupante destacar el crecimiento de los gastos relacionados con inversiones no aplicables a
las definidas en la ley e identificadas como otras inversiones, que en el periodo 2008-2012 alcanzaron $67.477 millones. Gran parte de estas inversiones —que han sido avaladas por el MADR con
la aprobación favorable de los planes de inversión de los fondos—, se relacionan con actividades
gremiales ajenas a los propósitos de los fondos. Algunos de los administradores, como lo ha comprobado la CGR, utilizan recursos para gastos ajenos a los autorizados por la ley.
• Las necesidades más apremiantes de inversión, según los gremios, son la transferencia de tecnología y la investigación, en contraste con la opinión del Ministerio que las centra en la transferencia
de tecnología y el manejo y control sanitario. En lo que se refiere a las actividades para las cuales
existen insuficiencias en los recursos de inversión, se presentan posiciones contradictorias entre
los gremios, el Ministerio y el ICA.
• Existen deficiencias en la planeación para invertir los recursos parafiscales. Este hecho ha sido
detectado en las auditorías llevadas a cabo por la CGR, en cuyas acciones de control se ha notado
la falta de elementos básicos de planeación y de medición de impacto.
• No existe una clara diferenciación entre las actividades de administración y las de soporte a los
objetivos misionales de cada fondo, lo que conlleva el riesgo de que se le carguen dos veces los
costos de administración.
• La introducción del requisito de aprobación del Confis a los presupuestos de los fondos, introduce
un mecanismo de control y seguimiento a la gestión que puede redundar en resultados positivos.
• Los niveles de evasión son elevados. Entre el 2001 y el 2007 el promedio fue de 55,3%. No obstante que los gremios cuentan con herramientas administrativas y jurídicas adecuadas para el recaudo de la cuota parafiscal, éstas podrían fortalecerse aún más aplicando el artículo 3° del Decreto
2025 de 1996 o incluyendo los fondos bajo las normas del artículo 78 del Estatuto Tributario.
El primero de ellos, dispone:
140
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
”Cuando así lo requiera la ley que establece la respectiva contribución, el representante legal de la entidad administradora del correspondiente fondo parafiscal solicitará al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público autorización para efectuar visitas de inspección a los libros de contabilidad, soportes contables
y registros de los sujetos de la contribución y de las entidades recaudadoras. Para este efecto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de la dependencia delegada para el efecto expedirá la
autorización correspondiente en un término no mayor a 10 días a partir de la radicación que presenta el
representante legal de la respectiva entidad administradora”.
Por su parte, el artículo 78 del Estatuto Tributario, reza:
“Para que las personas naturales o jurídicas obligadas a recaudar las cuotas de fomento de que trata
la Ley 67 de 1983, tengan derecho a que se les acepte como costos deducibles el valor de las compras
durante el respectivo ejercicio gravable, deberán obtener un certificado de paz y salvo por concepto de
dicha cuota, expedido por la respectiva entidad administradora de la cuota”.
• El control y el seguimiento de los fondos por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural ha sido en general deficiente, particularmente cuando se requiere evaluar la prórroga de los
contratos para su administración.
Adicionalmente, no existe una reglamentación para el control de las organizaciones gremiales, y en
la actualidad sólo se ejerce control mediante solicitud o requerimiento de oficio, o petición de parte.
La CGR considera que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural carece de mecanismos y criterios para determinar si una organización es representativamente democrática. Y que si bien las leyes
de creación de los fondos disponen la conformación de los organismos de dirección y administración,
algunos fondos muestran graves deficiencias en su estructura democrática.
• De acuerdo con varias sentencias de la Corte Constitucional, a pesar de que las entidades administradoras de los fondos se rigen por el derecho privado, pueden y deben reformar sus estatutos
para administrar los recursos recaudados mediante la cuota parafiscal.
• Los mecanismos de participación planteados en la encuesta de percepción, tanto por el MADR
como por las entidades administradoras, no garantizan la presencia de la mayoría de los productores al momento de definir los programas de inversión en las regiones que involucren recursos
parafiscales.
• Existen opiniones disímiles entre los gremios, no sólo respecto de la idea de unificar el control
administrativo de los fondos en lo que se refiere a la vigilancia administrativa, sino en la de crear
una dependencia especializada de alto nivel que se encargue de ellos. Por su parte, el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural se mostró partidario de estas propuestas.
• Todos los fondos, salvo uno, sostienen que no es necesario que cuenten con personería jurídica. El
fondo partidario de la personería arguye que con ello se tendría mayor autonomía administrativa,
financiera y económica, y se lograría mayor credibilidad. El MADR considera que sí deberían
contar con esta personería porque les daría autonomía frente a los gremios administradores, ya
que serían personas jurídicas distintas a ellos.
141
Contraloría General de la República
• Todos los gremios se opusieron a que las asociaciones o colegios de profesionales pertenezcan a
las juntas directivas de los fondos. Por su parte, el MADR conceptúa que la participación de estas
organizaciones podría ser un aporte importante en las diferentes áreas agrícolas y pecuarias.
• Sin excepción, todos los gremios consideraron innecesario establecer en el ordenamiento jurídico
una inhabilidad, en el sentido de que los ejecutores de los programas y proyectos de los fondos
deberían ser distintos de aquellos que realizan actividades propias de los gremios.
• Se debe recordar que la exigencia del pago de la cuota, no es sólo para los afiliados a las entidades gremiales que administran los fondos, como quiera que su cobertura involucra a todos los
integrantes de un sector. No obstante, es importante advertir la existencia de varios factores que
pueden incidir en la credibilidad de los gravados no afiliados. Uno de ellos está relacionado con
la representación que las entidades gremiales hagan del interés general (sin anteponer los de la
propia organización gremial), con el fin de que se estimule la incorporación de nuevos afiliados y
se reduzca la evasión de las contribuciones.
• Para uno de los expertos, la fortaleza de los fondos es proporcional a la ausencia o debilidad del
Estado. Esto le permite a la parafiscalidad disponer de un gran potencial para desempeñar un
papel fundamental en sus sectores y mostrar resultados en los campos de la investigación, la asistencia técnica y el control sanitario.
• Como debilidades de la parafiscalidad, debe mencionarse la baja capacidad financiera de los gremios, el volumen de necesidades de los productores que provoca dispersión de recursos y, por
otro lado, los frágiles esquemas de gobernabilidad y rendición de cuentas que ponen en riesgo el
adecuado funcionamiento de los fondos.
7.2Recomendaciones
• El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural deberá establecer, por decreto, las características
con que deben contar las entidades administradoras de los fondos parafiscales de fomento, para
que se constituyan en entidades representativas y democráticas.
• El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural debería solicitar al Departamento Nacional de
Planeación la elaboración de indicadores de eficiencia, eficacia e impacto, para medir la incidencia de los fondos en las políticas agropecuarias sectoriales.
• El MADR debería unificar el control administrativo de los fondos y establecer una unidad especializada de alto nivel encargada de supervisarlos.
• En el marco de la definición de la parafiscalidad, el MADR debería definir unos montos de recursos destinados a financiar proyectos de pequeños productores. Estos montos deben ser establecidos a nivel sectorial.
142
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
• El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural debe estar pendiente de una próxima reforma tributaria para solicitar, de una parte, la inclusión de todos los fondos en el artículo 78 del Estatuto
Tributario, y de otra, la unificación del tratamiento tributario en materia de sanciones
• El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural debe buscar una modificación de las leyes que regulan los fondos parafiscales, de manera que se permita otorgarles personería jurídica. Ello les traería,
entre otras ventajas, la separación de sus activos de aquellos pertenecientes al gremio. Asimismo,
una identidad jurídica para los fondos sería de gran importancia, por ejemplo, en el caso de los
descubrimientos logrados con sus recursos, como lo ocurrido con las semillas de arroz o las vacunas
para la ganadería; igualmente, les ayudaría a modificar los sistemas de elección de sus juntas directivas, de manera tal que se garantice la presencia de pequeños productores y se prohíba que de ellas
hagan parte miembros de las juntas directivas de los gremios administradores.
• Formulación de una política agropecuaria incluyente que responda a las necesidades de todo tipo
de productor, desde el punto de vista de las cadenas productivas, y de esta forma orientar los programas, planes y proyectos de cada subsector.
• La formulación de planes estratégicos por parte de los administradores de los fondos, a corto,
mediano y largo plazo, con indicadores de gestión claros, cuantificables y medibles, y que éstos
sean aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
• El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como miembro activo de las juntas directivas
de los fondos, debe adoptar herramientas y estrategias tendientes a maximizar e intensificar el
control y seguimiento a las inversiones que se realizan con los recursos parafiscales.
143
Contraloría General de la República
Anexos
144
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Anexo 1
Fondos cauchero y frijol-soya
Liliana Rodríguez Sánchez*
Este aparte presenta los casos de los fondos Fríjol-Soya (nacional e importado) y Cauchero,
como ejemplos de los resultados de la evaluación realizada por la Contraloría General de la República a los fondos de fomento con situaciones problemáticas, en lo que respecta a los contratos
de administración de los recursos parafiscales.
Fondo de Fomento Cauchero
La Contraloría General de la República, en cumplimiento de su competencia constitucional de
“revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado
de eficiencia, eficacia y economía con que hayan obrado” (artículo 268), ha practicado ocho
auditorías al Fondo de Fomento Cauchero223. En cinco de ellas224 no se fenecieron sus cuentas225
debido, fundamentalmente, a dos razones. Por un lado, a las deficiencias identificadas sobre su
gestión y resultados, que llevaron al ente de control a emitir concepto desfavorable. Y de otra
parte, a las inconsistencias identificadas en sus estados contables, que motivaron opiniones Con
Salvedad, Negativa o de Abstención.
A continuación se hace un resumen de los principales resultados encontrados por las auditorías citadas.
En efecto, para las vigencias 2003 y 2004, en opinión de la CGR, los estados contables presentados al ente de control no correspondían a cifras tomadas de los libros de contabilidad. Y,
en general, la contabilidad llevada por el administrador del fondo no cumplió con las normas
contables vigentes, y la estructura del Plan de Cuentas no estuvo acorde con el Plan General de
Contabilidad Pública; sin mencionar las deficiencias evidenciadas en el proceso de recaudo226.
* Profesional de la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario. Ingeniera de Producción Agroindustrial de la Universidad de la Sabana, con especialización en Análisis de Políticas Públicas;
Magíster en Medio Ambiente y Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia.
223 La Ley 686 de 15 de agosto de 2001 por la cual se crea el Fondo de Fomento Cauchero tiene por objeto “… establecer la cuota de Fomento Cauchero y las definiciones principales de las bases para su recaudo, administración y
destinación, con el fin de garantizar el óptimo desarrollo del subsector cauchero”, norma reglamentada mediante el
Decreto 3244 de 27 de diciembre de 2002.
224 Las vigencias 2011 y 2012 aún no han sido auditadas por parte de la CGR.
225 Sólo se fenecieron las cuentas correspondientes a las vigencias 2006 y 2009.
226 Según los informes de auditoría de la CGR, en el 2003 se dejaron de recaudar $1.117.944, y $2.230.095 en el 2004. Además, se menciona que ASOHECA no trasladaba dentro del mes siguiente calendario la cuota retenida en el mes anterior.
145
Contraloría General de la República
Así, los estados contables del Fondo Nacional de Fomento Cauchero no presentaron de forma
razonable la situación financiera para las vigencias evaluadas227.
Cuadro 8.1 Concepto de gestión y opinión sobre estados contables del Fondo Cauchero
Limpia
Con Salvedades
Negativa
Abstención
2003
Vigencia/Opinión
-
-
Desfavorable
-
2004
-
-
Desfavorable
-
2005
Desfavorable
-
-
-
2006
Favorable con Observaciones
-
-
-
2007
-
Desfavorable
-
-
2008
Favorable con Observaciones
-
-
-
2009
Favorable con Observaciones
-
-
-
2010
-
-
-
Desfavorable
En la celda interna se aparece el concepto sobre la gestión para la respectiva vigencia.
Para la vigencia 2009 se aplicó la modalidad de Auditoría Especial dado que el administrador del fondo se encontraba en liquidación.
La opinión sobre los estados contables para la vigencia 2008 era negativa con un porcentaje igual o superior al 40% de Salvedades frente al valor
del activo, Con Salvedades si es igual o mayor a 10% y menor a 40%, y de Abstención ante limitaciones en la información o suministro de la
misma. Para la vigencia 2009 la opinión era Negativa con un 30% o más de Salvedades y con Salvedades entre 5,1% y 30%. Para la vigencia
2010 la Abstención de opinión se emitía ante limitaciones en el acceso a la información o el suministro incompleto de la misma.
Con respecto al año 2007, la opinión del ente de control se emitió Con Salvedades. Esto se debió,
por un lado, a las fallas evidenciadas en el Sistema de Control Interno Contable del fondo, y a
que el gremio administrador no dio cumplimiento a las políticas internas de recuperación del
efectivo y de las cuentas por cobrar, producto del recaudo correspondiente a la comercialización
de venta y compra de caucho natural228.
Sobre la vigencia fiscal 2010, la CGR emitió Abstención de Opinión ante la incertidumbre sobre
la situación financiera del fondo, con grave riesgo sobre sus recursos y bienes. Al respecto, el
ente de control evidenció que los Estados Financieros no se presentaron ni aprobaron por el
Comité Directivo229. Tampoco se hicieron los informes presupuestal, de gestión y financiero. Asimismo, ante la ausencia de administrador del fondo230, se direccionó a los agentes retenedores
a que continuaran recaudando la cuota de fomento, sin su ingreso a las cuentas del fondo y sin
controles, con lo cual se generó incertidumbre sobre el total recaudado y su manejo231.
227 CGR. Informe de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral Modalidad Regular Fondo Nacional de Fomento Cauchero (FNFC) – Fedecaucho Vigencias 2003-2004. Abril 2005.
228 CGR. Informe de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral Modalidad Regular - Fondo Nacional de Fomento Cauchero - FNFC –Vigencia 2007. Octubre 2008.
229 La última reunión del Comité Directivo se realizó el 16 de diciembre de 2009.
230 FEDECAUCHO inició su proceso de liquidación el 30 de junio de 2009.
146
231 CGR. Informe de Auditoría Fondo Nacional de Fomento Cauchero (FNFC) - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Vigencia Fiscal 2010. Enero 2012.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Llama la atención que sólo en febrero de 2012, con ocasión del proceso de liquidación del contrato de administración con Fedecaucho, el MADR haya requerido información a los recaudadores sobre el monto de la cuota recibida entre los meses de junio de 2009 y febrero de 2012.
Cuadro 8.2 Recaudo de Cuota de Fomento Cauchero
(cifras en pesos corrientes)
Recaudador
Asociación de
Productores y
Comercializadores
del Caucho del
Guaviare (Asoprocaucho)
2008
2009
MADR
2010
Recaudador
MADR
2011
Recaudador
MADR
2012
Recaudador
MADR
Recaudador
CGR*
8.413.005
1.996.996
-
-
-
-
-
1.480.792
-
N.D.
153.911.790
15.427.624
73.236.580
-
96.324.393
-
146.849.369
375.327.365**
20.264.870
574.344.369
33.546
39.005
-
-
-
-
-
-
-
N.D.
0
65.446
-
-
-
-
-
-
N.D.
287.024
282.292
74.934
-
246.994
-
2.271.952
3.946.695**
812.308
232.446
Corporación
Colombiana de
Investigación
Agropecuaria
(Corpoica)
0
-
-
-
-
-
-
1.443.357**
1.443.357**
1.443.357
CULTIVADORES TARAZÁ
4.759.212
-
-
-
-
-
-
-
-
N.D.
116.744
-
-
-
-
-
-
-
N.D.
Asociación de
Reforestadores y
Cultivadores de
Caucho del Caquetá (Asoheca)
La Asociacion de
Caucheros del Putumayo (Asocap)
Asocaucheros
Bogotana de
Mangueras
Federación Nacional de Caucheros
(Fedecaucho)
188.360
218.044
-
-
-
-
-
-
-
N.D.
MAVALLE
Hernando Navarro
78.846.092
49.069.206
´-
-
-
-
261.740.708
352.165.098
-
229.132.976
Promotora de
Caucho del
Magdalena Medio (Procaucho)
4.759.212
1.996.996
-
1.414.664
-
-
-
19.518.141
-
5.900.000+
8.100.000
PROSIROMA
960.886
-
-
-
-
-
-
-
-
N.D.
Robinson Arismendi
-
49.660
-
-
-
-
-
-
-
N.D.
252.159.126
69.262.015
73.311.514
1.414.664
96.571.387
0
410.862.029
753.881.448
22.520.535
819.153.148
TOTAL
Información suministrada por el MADR a la CGR mediante oficio con radicado 2013ER0041231 de 2 de mayo de 2013.
* CGR. Informe de Auditoría Fondo Nacional de Fomento Cauchero (FNFC)/ Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural –MADR- Vigencia
Fiscal 2010. Enero 2012. Circularización realizada en el segundo semestre de 2011 ** Acumulado 2009-2012 N.D. No Disponible.
147
Contraloría General de la República
Asimismo, se advierte que mientras el MADR —como resultado de la solicitud de información
dirigida a los recaudadores— reporta que para la vigencias 2010 y 2011 no se recaudaron recursos por parte de Asoheca232, Bogotana de Mangueras, Corpoica, Mavalle y Procaucho. De
la solicitud de información adelantada en el segundo semestre de 2011 por parte de la CGR a
agentes retenedores y a los productores obligados al pago233, se determinó el monto de recaudo
por concepto de cuota que se encontraba en sus cuentas privadas (sin haber ingresado al fondo)
y que difiere de las reportadas por el Ministerio.
Se precisa que para las vigencias 2010 y 2011 el Ministerio no fijó, por resolución ni por otra vía,
el precio de referencia para liquidar la cuota de fomento cauchero, a pesar de que el parágrafo
del artículo 2° del Decreto 3244 de 2002 establece que dicha cuota se liquidará sobre el precio
de referencia que semestralmente señale el MADR. Debido a ésto se dio vía libre para continuar
con el recaudo de la cuota parafiscal, sin garantizar el suministro del precio de referencia que
debía fijar la instancia competente234.
En cuanto a la evaluación de la gestión y resultados del Fondo de Fomento Cauchero, la CGR emitió
concepto Desfavorable para las vigencias 2003, 2004, 2005, 2007 y 2010 (ver cuadro 6.1). Para las vigencias 2006, 2008 y 2009, el concepto fue Favorable Con Observaciones235. La Gestión Presupuestal y
Financiera de las vigencias 2006, 2007 y 2008, dada su alta puntuación, incidió en la calificación total
de la gestión, pese al bajo peso en su ponderación (12%). Para la vigencia 2010, dado que el fondo
estuvo inactivo, se emitió una calificación final de gestión ponderada de 0,294236.
232 Asociación de Reforestadores y Cultivadores de Caucho del Caquetá
233 En desarrollo de la auditoría al Fondo Nacional de Fomento Cauchero/Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural Vigencia Fiscal 2010.
234 En respuesta de junio 13 de 2013 dada vía e-mail por el MADR a la CGR, respecto a la remisión de las resoluciones
por las cuales se fijó el precio de referencia para la liquidación de la cuota de fomento cauchero durante las vigencias
2009, 2010 y 2011, el Ministerio sólo envió la Resolución 473 de 2012 argumentando que “El fondo estuvo inactivo durante los años 2010 y 2011”, lo que llama la atención frente a la comunicación emitida en febrero de 2012 por el MADR
a los recaudadores de la cuota de fomento, en la que se solicita el reporte de los recursos recaudados desde el mes de
junio de 2009 a febrero de 2012, y según la cual el 9 de noviembre de 2009 se “… impartió instrucciones precisas a los
Recaudadores de la Cuota de Fomento Cauchero, sobre los procedimientos a aplicar el recaudo de la cuota de fomento
como consecuencia del proceso de liquidación de FEDECAUCHO”. Y agrega dicha comunicación que “… se impartieron instrucciones por parte de la Coordinadora Administrativa para no seguir consignando el valor recaudado, hasta
tanto no se les informara a quien se entregaría la administración del fondo por parte del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural”.
235 Para las vigencias 2003, 2004 y 2005 la evaluación de la gestión se emitió por el método de evaluación cualitativo. A
partir de 2006 la CGR incorporó en sus instrumentos para realizar auditoría una valoración cuantitativa que se ha ido
ajustando como parte de la mejora continua.
148
236 Aunque para la evaluación de la gestión y resultados del Fondo de Fomento Cauchero de la vigencia 2010 se utilizó
la Guía de Auditoría que modificó los criterios de calificación, la ausencia de gestión del fondo durante dicha vigencia
impidió generar una cuantificación al respecto.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Cuadro 8.3 Concepto sobre la gestión y resultados del Fondo de Fomento Cauchero
Tema
2006
2007
2008
2009*
2003
2004
2005
Ponderado
General
Ponderado
General
Ponderado
General
Gestión Misional
N.D.
N.D.
N.D.
22,31
67,61
19,88
60,24
10,35
51,75
N.D.
Gestión Contractual y de Legalidad
N.D.
N.D.
N.D.
15,82
68,78
16,73
72,74
17,05
85,25
N.D.
Gestión Presupuestal y Financiera
N.D.
N.D.
N.D.
9,42
78,5
8,9
74,17
17,11
85,55
N.D.
Cumplimiento Plan Mejoramiento
N.D.
N.D.
N.D.
13,8
68,5
10,96
68,5
11,31
75,4
N.D.
Evaluación Sistema Control Interno
N.D.
N.D.
N.D.
0
0
0
0
0
0
N.D.
Calificación Total
N.D.
N.D.
N.D.
61,35
56,47
62
N.D.
Fuente: Informes de auditoría de la Contraloría General de la República al Fondo de Fomento Cauchero. N.D. No Disponible.
El concepto de la gestión y resultados para las vigencias anteriores a 2010 era Favorable con una calificación de 80 a más puntos, Con Observaciones, con una puntuación entre 60 y menos de 80, y Desfavorable con un puntaje inferior a 60. A partir de la vigencia 2010 la gestión es
Favorable con más de 80 puntos de calificación y Desfavorable con una calificación menor o igual a 80 puntos.
Para la vigencia 2009 no se emitió calificación dado que se aplicó la modalidad de auditoría Especial, que no pide tal cuantificación.
El concepto Desfavorable emitido por la CGR para las vigencias 2003 y 2004 (ver cuadro6-1)
se sustenta, entre otras, en las siguientes deficiencias evidenciadas: 1) ausencia de un plan de
los programas y proyectos a ejecutar con recursos de la cuota de fomento; 2) inobservancia a lo
expresado por el MADR, sobre el inicio del cobro de la cuota de fomento; 3) incumplimiento de
cláusulas contractuales237; 4) designación de auditores sin las calidades profesionales fijadas en
la Ley 43 de 1990; 5) no contabilización ni traslado oportuno a la Dian de lo relativo a la retención en la fuente por el pago de honorarios a los auditores; 6) inoportuno e incorrecto recaudo
de la cuota de fomento; 7) desembolso para pagos de contratos sin evidencia de los resultados
esperados en los mismos; 8) generación de créditos y contra-créditos de partidas sin planeación,
a causa de insuficientes recursos para ejecutar los proyectos; y 10) incumplimiento en porcentaje
significativo de las metas y objetivos propuestos.
Para la vigencia 2005, el concepto fue Desfavorable debido a la permanencia de recursos en una
cuenta corriente, sin aplicar en programas de inversión dirigidos a promover la investigación,
prestar asistencia técnica a los cultivadores de caucho, apoyar la investigación que fomente el
uso de caucho, apoyar mecanismos de estabilización de precios y estimular la formación de
empresas comercializadoras, canales de acopio y distribución de látex y caucho. Además, se
evidenció incumplimiento de la normatividad del MADR sobre elaboración, ejecución y manejo
del presupuesto. Tampoco hubo observación al principio de transparencia en la contratación, en
aspectos tales como la selección objetiva, las cláusulas contractuales, la rendición de informes
de actividades para efectos de los pagos, designación de interventores, vinculación de entidades
promotoras de salud y prórrogas de pólizas de garantías, así como certificado de antecedentes
disciplinarios, entre otros.
Respecto a la vigencia 2007 se evidenció, entre otros aspectos, reducción del recaudo de la cuota
de fomento frente a 2006. Ello provocó las siguientes consecuencias:
237 No se exigió constituir pólizas de garantía por buen manejo del anticipo, forma de pago y no aplicación del artículo
14 del acuerdo 01 de 2003.
149
Contraloría General de la República
i.
Incumplimiento —por parte del administrador del fondo— del Contrato de Administración
suscrito con el MADR.
ii. Incumplimiento de las actividades establecidas para la inversión de estos recursos.
iii. Falta de formulación de planes y programación de objetivos y metas para un determinado
periodo.
iv. Reiteradas debilidades en las interventorías y en el seguimiento de los contratos y convenios
suscritos.
v. Baja ejecución de recursos, con efectos sobre los programas de inversión, y que provocaron
el incumplimiento en asistencia técnica y capacitación.
El concepto Desfavorable emitido por la CGR sobre la gestión del fondo para la vigencia 2010,
se basó en la ausencia de definición y aplicación por parte del MADR de un procedimiento efectivo para liquidar el contrato de administración con el Fondo de Fomento Cauchero, pese a que
la entidad que actuaba como administradora entró en liquidación en 2009208, lo que paralizó la
ejecución de los recursos. Además, se instruyó para continuar recaudando la cuota parafiscal sin
trasladarla al fondo y no se realizó seguimiento y control sobre dichos recursos; ello conllevó al
incumplimiento de los objetivos para los que se creó la cuenta parafiscal. Se incumplió el contrato de administración, así como la Ley 686 de 2001 y el Decreto 3244 de 2002. La CGR advirtió,
además, que al no hacer seguimiento y control al recaudo y consignación de los recursos parafiscales, éstos se ponían en riesgo y, consecuentemente, podría verse afectando negativamente el
fomento al desarrollo del sector cauchero nacional.
150
238 La CGR sostuvo que a pesar de que la cláusula decimoséptima del contrato de administración de febrero 12
de 2003 (con duración por diez años), determina en el literal a) como causal de caducidad del contrato: “Un hecho
constitutivo de incumplimiento de las obligaciones a cargo de la federación, que afecte de manera grave y directa la
ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización”, y que en acta de 17 de septiembre de 2008
del Comité Directivo del Fondo de Fomento precisa que “La doctora Carmen Nava en su calidad de Auditora Interna
del Fondo reitera nuevamente que la situación financiera y de iliquidez por la que atraviesa Fedecaucho, no la hacen
estar en condiciones y capacidad de manejar y administrar eficaz y eficientemente el F.N.F.C. situación tal que ha
manifestado a la asamblea general de socios y a la junta directiva de Fedecaucho y al comité directivo del F.N.F.C, en
ocasiones anteriores”. Sin embargo, llama la atención que no se haya actuado de manera diligente en procura de evitar
la paralización del fondo, y cuyo hecho efectivamente se presentó. Al respecto, el MADR, en oficio con radicado en la
CGR 2013ER0041231 de 2 de mayo de 2013, respondió que “Tanto el Comité como los supervisores del contrato no
consideraron la posibilidad de recomendar la declaratoria de caducidad del contrato al MADR, pues era viable la cesión del contrato previa autorización o en su defecto contratar la administración del fondo con otro ente representativo
del sector con el propósito de efectuar un empalme, dado que Fedecaucho en liquidación tenía la obligación de velar
por el control de los activos y pasivos del fondo, hasta tanto estos fueran trasladados al nuevo ente administrador”. No
obstante, dichas opciones no se concretaron y el fondo –como lo afirma el Ministerio- estuvo inactivo durante los años
2010 y 2011, y solo se reactivó en mayo de 2012 al suscribirse contrato de administración con otra entidad después de
que se venció el tiempo de ejecución del contrato suscrito con Fedecaucho, con lo que expusieron los recursos y bienes
del Fondo a un embargo que se pudo evitar.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Cuadro 8.4 Evaluación del Sistema de Control Interno
Componente
2003-2004
Calif.
Riesgo
2005
2006
Calif.
Riesgo
Calif.
2007
Riesgo
2008
Calif.
Riesgo
Calif.
Riesgo
2009
Ambiente de Control
0,8
Medio
-
Bajo
1,13
Alto
0,88
Medio
1,13
Alto
N.D.
Valoración del Riesgo
2,77
Alto
1,82
Alto
1,37
Alto
1,52
Alto
2,24
Alto
N.D.
Actividades de Control
1,43
Alto
0,86
Medio
0,85
Medio
1,32
Alto
0,65
Medio
N.D.
2
Alto
0,83
Medio
0,92
Medio
1,15
Alto
2,04
Alto
N.D.
Información y Comunicación
1,92
Alto
1
Alto
1,29
Alto
1,14
Alto
1,91
Alto
N.D.
Total
1,65
Alto
1,12
Alto
1,02
Alto
1,25
Alto
1,22
Alto
N.D.
Monitoreo
Fuente: Informes de auditoría de la Contraloría General de la República al Fondo de Fomento Cauchero.
N.D. No Disponible
Finalmente, en cuanto al sistema de control interno aplicado al Fondo de Fomento Cauchero, la
CGR, en sus evaluaciones a través de los procesos de auditoría para todas las vigencias, encontró un riesgo Alto239. Esto obedece, entre otros aspectos, a las deficiencias antes mencionadas y
responde, principalmente, a debilidades identificadas para los componentes de Valoración del
Riesgo240 y de Información y Comunicación241, seguido por el de Actividades de Control242 y por
el de Monitoreo243. El componente de Ambiente de Control244 fue el que menor riesgo evidenció
durante el periodo analizado, sin que ello signifique que éste haya sido bajo.
En general, frente al Fondo de Fomento Cauchero se evidencia una gestión caracterizada por la
ineficacia, ineficiencia y ausencia de seguimiento y control por parte de sus órganos directivos,
así como falta de diligencia e incluso inoperancia del MADR. Como consecuencia de ello, se
239 Para la vigencia 2010, debido al cambio de metodología de la CGR para evaluar el sistema de Control Interno, se
determinó que éste en el Fondo de Fomento Cauchero fue Ineficiente, dado que no existían ni se aplicaron controles
específicos en las líneas o áreas examinadas.
240 Verifica que se hayan identificado los riesgos y las posibles circunstancias adversas que afecten al negocio, al personal, a la oportunidad de la generación del bien o servicio, a la aceptación del mismo, o a la obtención de los recursos
financieros necesarios. Hace referencia además a factores externos como recesión, nuevas tecnologías y las posibles
medidas correctoras que se puedan aplicar, entre otros aspectos.
241 Determina que se recopile y comunique información pertinente en forma y plazo que permitan cumplir con las
responsabilidades; y que el sistema de información usado sea funcional para el suministro de información que permita
dirigir el negocio en forma adecuada.
242 Establece que las Políticas y Procedimiento para asegurar que se llevan a cabo las instrucciones de la coordinación
con relación a los controles y riesgos son procedentes; y que las actividades de control se distribuyen en todos los niveles
y funciones. Incluye el tratamiento de aprobaciones, autorizaciones, verificaciones, conciliaciones, revisiones de cada
convenio y salvaguarda de los activos.
243 Determina si el monitoreo basado en comprobaciones tendientes a verificar que el sistema funciona a lo largo del
tiempo. Se realizó mediante supervisión continuada de la coordinación, evaluaciones periódicas de rutina del personal
o auditoría interna. Su propósito es detectar deficiencias en el control interno, observaciones o recomendaciones para
mejorar el control.
244 Se refiere a la observación de pautas de comportamiento en la organización, con influencia directa en el nivel de
conciencia de su personal sobre la cultura del control; aporta disciplina y estructura. Abarca integridad, honradez,
valores éticos, capacidad de los empleados, filosofía de la coordinación y estilo de gestión, y la forma en que se asigna
autoridad y responsabilidades, se organiza y desarrolla sus actividades.
151
Contraloría General de la República
pusieron en riesgo recursos y bienes del fondo, y se privó al subsector cauchero de los beneficios
que debió recibir en las vigencias 2010 y 2011 por cuenta de la cuota de fomento y demás fuentes
de ingreso.
Fondo de Fomento de Fríjol-Soya
De la vigilancia fiscal practicada por la CGR al Fondo de Fomento de Frijol-Soya Nacional245, se
encuentra que de las últimas siete vigencias auditadas246 se fenecieron cinco247, debido a que la
evaluación realizada sobre su gestión y resultados llevaron a la CGR a emitir concepto favorable. Las inconsistencias identificadas en sus estados contables sólo motivaron opinión Negativa
para la vigencia 2010, como consecuencia de las incertidumbres y errores encontrados, y que
afectaron la razonabilidad de los estados contables y los riesgos evidenciados248.
Cuadro 8.5 Concepto de gestión y estados contables del Fondo de Fríjol-Soya
Vigencia/Opinión
Limpia
Con Salvedades
Negativa
Abstención
2004
Desfavorable
-
-
-
2005
Favorable con Observaciones
-
-
-
2006
Favorable con Observaciones
-
-
-
2007
Favorable con Observaciones
-
-
-
2008
Favorable con Observaciones
-
-
-
2009
Favorable
-
-
-
2010
-
-
Desfavorable
-
Para la vigencia 2009 la denominación para una opinión Limpia de los Estados Contables cambió a la de Sin Salvedades. Para la vigencia
2010 no se realizó una calificación integral de todos los componentes de la evaluación de la Gestión y Resultados, por tratarse de una auditoría
practicada al Contrato de Administración en liquidación del Fondo de Fomento; sólo se evaluaron los objetivos y temas asignados.
En cuanto a la evaluación de la gestión y resultados del Fondo de Fomento Fríjol-Soya Nacional,
la CGR emitió concepto Desfavorable para las vigencias 2004 y 2010. Según el informe de auditoría249, en 2004 la asignación de recursos para el desarrollo de los proyectos no fue económica250,
y la mayoría de éstos (61.69 %) se aplicaron en proyectos de inversión de desarrollo tecnológico,
245 La Ley 114 de 04 de febrero de 1994 por la cual se crea la cuota de fomento y el Fondo de Fomento del fríjol Soya,
norma reglamentada mediante el Decreto 1592 de 27 de junio de 1994.
246 Las vigencias 2011 y 2012 aún no han sido auditadas por parte de la CGR.
247 La cuenta correspondiente a la vigencia 2004 fue la única que no se feneció.
248 Según el informe de auditoría de la CGR realizado a la vigencia 2010 “Los errores e incertidumbres encontrados,
que afectan la razonabilidad de los estados contables, suman $31.5 millones, lo que representa el 13,12% del total de
activos del fondo, que ascienden a $240.3 millones, aunado a los riesgos inherentes y de control evidenciados”.
249 CGR. Informe de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral Modalidad Abreviada Coagro - Fondo de Fomento del Fríjol Soya Nacional Vigencia 2004. Mayo de 2005.
152
250 Se destinó el 38.32% de los recursos para gastos de funcionamiento.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
sin asignar recursos a los otros objetivos de la ley. En cuanto a la eficacia, se encontró que no
se lograron los objetivos y metas, entre otros, de contribuir a mejorar y reconvertir los aparatos
productivos del fríjol y la soya251, dada la no aceptación de los resultados de las investigaciones
por parte de los agricultores y la inefectividad de las políticas gubernamentales para incentivar
el subsector.
Para la vigencia fiscal 2010, el concepto Desfavorable que emitió la CGR252 se basó en que la
Federación Nacional de Cultivadores de Cereales y Leguminosas (Fenalce), que asumió la administración del Fondo Frijol-Soya en el mes de octubre del 2009, no formuló programas de
inversión253. Y como quiera que no disponía de recursos para el desarrollo de proyectos, centró
su gestión en el recaudo de la cuota parafiscal. El presupuesto para el año 2010 se aprobó el 3 de
diciembre de 2009 por parte del órgano máximo de dirección del fondo254.
En forma desagregada, se tiene que para las vigencias 2006, 2007, 2008 y 2009 la gestión misional
fue Desfavorable. Para la vigencia 2010, dado que el fondo operó parcialmente, se emitió una
calificación final de gestión ponderada de 63,38255.
Cuadro 8.6 Concepto sobre la gestión y resultados del Fondo de Fomento Frijol-Soya Nacional
Tema
2006
2007
2008
2009
2004
2005
Ponderado
General
Ponderado
General
Ponderado
General
Ponderado
General
Gestión Misional
N.D.
N.D.
23
57,5
23
57,5
14,42
36,05
4,34
21,73
Gestión Contractual y de Legalidad
N.D.
N.D.
16
80
15,5
77,5
20
100
24,25
97
Gestión Presupuestal y Financiera
N.D.
N.D.
8,7
87
7,7
77
7,08
70,8
22,81
91,25
Cumplimiento Plan Mejoramiento
N.D.
N.D.
15
100
7,5
50
15
100
10
100
Evaluación Sistema Control Interno
N.D.
N.D.
15
100
9
60
9
60
15
100
Calificación Total
N.D.
N.D.
77,7
62,7
65,5
80,42
Fuente: Informes de Auditoría de la Contraloría General de la República al Fondo de Fomento Fríjol Soya Nacional.
Se precisa que el MADR no prorrogó el contrato de administración del Fondo de Fomento
Fríjol-Soya Nacional, suscrito con la Cooperativa Agropecuaria de Ginebra (Coagro), y celebró
contrato para dicho objeto con Fenalce. Para ello, el Ministerio argumentó que la primera enti-
251 A fin de aumentar el número de hectáreas cultivadas para satisfacer la demanda interna, efectuar exportaciones, etc.
252 CGR. Informe de auditoría Federación Nacional de Cultivadores de Cereales y Leguminosas (FENALCE). Fondo
de Fomento de Fríjol Soya Nacional. Vigencia 2010.
253 La Cooperativa Agropecuaria de Ginebra Ltda. (Coagro), venia administrando este fondo en atención al parágrafo
1 del artículo 3 de la Ley 114 de 1994.
254 Según el informe de auditoría de la CGR a la vigencia 2010, Fenalce “… al no contar con un presupuesto que le permitiera desarrollar proyectos en la vigencia 2010, no presentó para su aprobación al comité directivo del fondo dentro
del presupuesto de ingresos y gastos para la vigencia 2010, proyectos de inversión”.
255 A partir de la vigencia 2010 la gestión es Favorable con más de 80 puntos y Desfavorable con una calificación menor
o igual a 80 puntos.
153
Contraloría General de la República
dad no era suficientemente representativa de los productores de fríjol y soya256. Seguidamente,
en enero 12 de 2010, Coagro demandó ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, con la pretensión de que se declaren nulos los actos administrativos mediante los cuales
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no prorrogó el contrato de administración con
dicha entidad y, en consecuencia, se anule el Contrato 132/2009 de agosto 3 de 2009 entre el
MADR y Fenalce257.
Al respecto, la CGR evidenció confusión entre los contribuyentes de la cuota de fomento en
cuanto al administrador al que debían consignarla. Ello, debido a la demora en la entrega de la
administración del fondo por parte de Coagro al Ministerio de Agricultura258.
Por lo anterior, la CGR emitió Función de Advertencia259 por la que se previene al MADR del
riesgo de que, por estos hechos, se pudiera generar un detrimento patrimonial al Fondo de Fomento Frijol-Soya Nacional260 y al Estado.
En seguimiento realizado por la CGR a la función de advertencia referida, se estableció falta de
atención e implementación de acciones efectivas por parte del MADR para subsanar los riesgos
advertidos. Según informe de auditoría de la CGR, a noviembre de 2011 aún estaba pendiente la
liquidación del Contrato 068/2004 suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
y Coagro para la administración del fondo.
En cuanto al sistema de control interno aplicado al Fondo de Fomento Fríjol-Soya Nacional,
la CGR, a través de los procesos de auditoría (para todas las vigencias analizadas), encontró
256 Mediante oficio 20091100107051 de junio 26 de 2009 el MADR informó a Coagro su decisión de no prorrogar el
contrato de administración, con fundamento en el concepto emitido por la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio según el cual “En el caso de Coagro, los documentos aportados por esta entidad evidencian una pobre representatividad
de los productores de frijol soya puesto que ante el requerimiento efectuado por este Ministerio, dicha entidad informó
que dentro de sus afiliados solo cuenta con 34 miembros que se dedican a la producción de esta leguminosa. Esto contrasta con la situación de otra entidad como es Fenalce, la cual, frente al mismo requerimiento, envía una relación de
sus afiliados que se dedican a la producción de soya que supera los 1.000 afiliados”.
257 El demandante también solicitó que se condene a la Nación, en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a indemnizarle todos los perjuicios causados, estimándolos en la suma de un mil millones de pesos ($1.000.000.000)
y que con la misma finalidad se le ordene a éste Ministerio renovar con Coagro el Contrato de Administración del
Fondo de Fomento de Fríjol Soya Nacional.
258 De acuerdo con lo establecido en la cláusula vigésima primera del contrato de administración No. 068-2004, suscrito
el 16 de junio de 2004 entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Coagro, el cual tenía vigencia hasta el 26
de junio de 2009, la liquidación del mismo debió realizarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes al vencimiento del
plazo estipulado para su ejecución. Sin embargo, de acuerdo con el oficio No. CF-070-10 del 13 de septiembre de 2010,
remitido por Coagro, a noviembre de 2011 no se había realizado la liquidación de dicho contrato.
259 Según lo previsto en el artículo 7 del Decreto Ley 267 de 2000.
154
260 En la función de advertencia se menciona que “A 31 de agosto de 2010, se encuentran en poder de Coagro la suma
de seiscientos catorce millones seiscientos treinta y cinco mil quinientos nueve pesos con ochenta y cuatro centavos
($614.635.509,84), por concepto del cobro de la cuota de fomento del fríjol soya nacional, y cuyos recursos no se han
utilizado o aplicado a los objetivos para los que están legalmente destinados, conforme lo dispuesto en los artículos 5, 6
y 7 de la Ley 114 de 1994 y en la preceptiva contenida en los artículos 31, 32 y 34 de la Ley 101 de 1993”.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
un nivel Eficiente y un riesgo entre Medio y Bajo261. Esto obedece, entre otros aspectos, a deficiencias que responden principalmente a debilidades identificadas para los componentes de
Valoración del Riesgo y Monitoreo, seguidos por los de Ambiente de Control e Información y
Comunicación. El componente Actividades de Control fue el de menor riesgo durante el periodo
analizado.
Cuadro 8.7 Evaluación del Sistema de Control Interno
Componente
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Calif.
Riesgo
Calif.
Riesgo
Calif.
Riesgo
Calif.
Riesgo
Calif.
Riesgo
Calif.
Riesgo
Ambiente de Control
N.D.
N.D.
0,14
Medio
0
Bajo
0,71
Medio
0,88
Medio
N.D.
N.D.
Valoración del Riesgo
N.D.
N.D.
0,08
Bajo
0,2
Bajo
0,95
Medio
2,47
Alto
N.D.
N.D.
Actividades de Control
N.D.
N.D.
0
Bajo
0
Bajo
0,61
Medio
0,23
Bajo
N.D.
N.D.
Monitoreo
N.D.
N.D.
0,05
Bajo
0
Bajo
1,67
Alto
0,74
Medio
N.D.
N.D.
Información y Comunicación
N.D.
N.D.
0,17
Medio
0
Bajo
0,75
Medio
0,79
Medio
N.D.
N.D.
Total
0
Bajo
0,08
Bajo
0,2
Bajo
0,94
Medio
0,57
Medio
1,88
Medio
Fuente: informes de auditoría de la Contraloría General de la República al Fondo de Fomento Frijol Soya Nacional.
N.D. No disponible en los informes de auditoría aunque a partir de su cálculo se generó la calificación general.
En general, el Fondo de Fomento Fríjol-Soya Nacional evidencia un adecuado manejo de los
estados contables y una gestión que, aunque con observaciones, no fue desfavorable, con excepción de la correspondiente a las vigencias 2004 y 2010. Aunque, vale decir, la falta de diligencia
e incluso inoperancia del MADR en la liquidación del contrato de administración que suscribió
con Coagro, pusieron en riesgo recursos del fondo.
En cuanto al Fondo de Fomento de Fríjol-Soya Importado262, en opinión de la CGR263, al declararse inexequible el artículo 182 de la Ley 223 de 1995, mediante la Sentencia C-152-97264, se
excluyó del mundo jurídico la contribución parafiscal sobre las importaciones de productos agropecuarios y pesqueros, así como lo relativo a la conformación del Comité Especial Directivo.
El Contrato de Administración 107 de diciembre 13 de 1999, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Coagro para el recaudo de la cuota de fomento de aquellos deudores que no la pagaron
261 Para la vigencia 2010, debido al cambio de metodología de la CGR para evaluar el sistema de Control Interno, se
determinó que éste en el Fondo de Fomento Fríjol Soya Nacional fue Eficiente al evidenciarse adecuados procedimientos y mecanismos para verificar las operaciones y el registro de la información y adecuados controles para las áreas
examinadas, los cuales mitigan los riesgos para los cuales fueron establecidos.
262 Constituido por el recaudo de la cuota de Fomento del Fríjol Soya importado, creada por la Ley 223 de diciembre 20
de 1995 y reglamentada por el Decreto 1427 de 1996, que determinó en el artículo noveno que los recursos provenientes de las contribuciones parafiscales se destinarán exclusivamente a apoyar programas o proyectos de investigación,
transferencia de tecnología y control y vigilancia sanitaria. Los importadores debían autoretener el valor de la cuota de
fomento al momento de efectuar la nacionalización y remitir al fondo el monto total liquidado.
263 CGR. Informe de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral Modalidad Regular - Cooperativa Agropecuaria
de Ginebra Ltda (Coagro) - Fondo de Fomento del Fríjol Soya Importado. (Vigencia 2007). Noviembre de 2008.
264 Con efectos a partir del día siguiente a la notificación del fallo, o sea, el 25 abril de 1997.
155
Contraloría General de la República
mientras estuvo vigente la ley265, venció el 31 de diciembre de 2005266, y sólo hasta octubre 2 de
2007 el Comité Especial Directivo del Fondo (Acta No. 28)267 decide liquidar el contrato de administración. Tal actuación se llevó a cabo el 12 de octubre de 2007, y seguidamente se suscribe
el acta de liquidación del contrato mediante la cual se transcribe el balance general, el estado de
resultados de la actividad financiera, económica y social, el presupuesto ejecutado desde 1999 y
el estado de los procesos judiciales.
Al respecto, la CGR ha manifestado268 que la liquidación del contrato de administración fue
extemporánea e incompleta269. En efecto, a través del acta de octubre 12 de 2007, más que la
liquidación del contrato, se permite la continuidad a las principales funciones y obligaciones del
contratista, como, por ejemplo, continuar con el cobro judicial de las cuotas adeudadas y seguir
con el manejo de los recursos recaudados, entre otras.
265 La Cooperativa Agropecuaria de Ginebra Ltda – Coagro, celebró el Contrato de Administración No. 193 el 6 de
diciembre de 1996 con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con una duración de dos años, cuyo objeto era
la administración, recaudo e inversión de la cuota de fomento originada en las importaciones del fríjol Soya; este venció
el 16 de diciembre de 1998.
266 Se suscribe el Contrato de Administración 107 de diciembre 13 de 1999, por dos años, con el objeto de recaudar
a los deudores que no cancelaron la cuota de fomento originada en la importación del fríjol Soya, desde que entró en
vigencia la Ley 223 de 1995 hasta la notificación del fallo de la Sentencia C-152 de 1997. Y mediante cuatro contratos
adicionales se prorrogó la vigencia hasta diciembre 31 de 2005.
267 En esta acta quedó consignado que para la liquidación se debía tener en cuenta lo siguiente: 1) Corte de los estados
financieros a septiembre 30 de 2007; y la ejecución presupuestal; 2) Coagro quedó a cargo de los procesos jurídicos en
trámite, y responsable de los mismos; 3) Coagro seguiría manejando los recursos en cuentas separadas de denominación
específica y dispondría de ellos para garantizar la correcta ejecución de los procesos en curso; 5) Según lo dispuesto
en el artículo 30 de la Ley 101 de 1993 y la Ley 114 de 1994, Coagro debería llevar a cabo el cabal cumplimiento de los
procesos; 6) Los recursos obtenidos resultado de procesos, se depositarían en la cuenta de denominación específica y
su manejo se realizaría de acuerdo con el contrato suscrito entre el MADR y Coagro, al momento de recaudar algún
dinero resultante de los procesos; 7) Coagro debería enviar informes semestrales del estado de los procesos avalados
por los abogados y el estado de los recursos disponibles, a todos los miembros del comité directivo; 8) En caso de fallos
desfavorables para todos los procesos, se suscribiría un contrato entre el MADR y Coagro, para ejecutar los recursos
disponibles en proyectos que cumplan con los objetivos del fondo; y 9) Coagro mantendrá una póliza de manejo de los
recursos.
268 CGR. Informe de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral Modalidad Especial - Fondo de Fomento Fríjol
Soya Importado Cooperativa Agropecuaria de Ginebra Ltda – Coagro (Vigencia 2009). Diciembre de 2010.
156
269 Según informe de la CGR no se definió qué hacer ni cómo utilizar los recursos del recaudo de la cuota de fomento
por importación del Fríjol Soya en bancos a la fecha de la liquidación del contrato; recursos que permanecieron en una
cuenta bancaria y que a diciembre 31 de 2009 eran $223 millones. Además, de acuerdo con la cláusula tercera del acta
de liquidación para la administración de los recursos a recaudarse por los procesos se celebraría un nuevo contrato,
medida inviable según la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio por no existir fundamento jurídico ante la declaratoria
de inexequibilidad del artículo 182 de la Ley 223 de 1995. Agrega el informe que en el acta de liquidación no se incluyeron asuntos como la prescripción de tres cuotas de fomento adeudadas por Lloreda Grasas S.A., PROACES S.A.,
Nutrinorte S.A. en vigencia del contrato 107-99, dado que Coagro no se hizo parte en los procesos de liquidación de
dichas sociedades; y que tampoco se mencionó que en el procesa Soya S.A. y Albateq, los fallos judiciales finales fueron
en contra del fondo y Coagro, que como su administrador y representante fue condenado al pago de las costas y los
perjuicios, sin que se constituyeran las correspondientes cuentas por pagar.
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
Agrega la Contraloría270 que aunque el contrato 107-99 se liquidó en octubre 12 de 2007, sin embargo no se han cumplido los compromisos y obligaciones convenidos en el acta de liquidación y
aún no se termina de liquidar el contrato. Asimismo, que el Ministerio de Agricultura no implementó acciones efectivas para subsanar los riesgos advertidos por la CGR durante la auditoría a
la vigencia 2009, relacionados con la liquidación del contrato de administración del fondo, o con
la destinación —para los fines legales— de las cuotas de fomento recibidas por Coagro, entre
otros aspectos.
De la vigilancia fiscal practicada por la CGR al Fondo de Fomento de Frijol-Soya Importado,
se tiene que para las vigencias 2005, 2006, 2007 y 2008271 no se fenecieron las respectivas cuentas272, debido a que la evaluación realizada sobre su gestión y resultados llevaron a la CGR a
emitir concepto Desfavorable, aunque los estados contables condujeron a una opinión limpia.
Sobresale el poco acompañamiento en la supervisión, seguimiento y control del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural al Fondo Frijol-Soya Importado.
270 CGR. Informe de Auditoría - Fondo de Fomento del Fríjol Soya Importado, Administrado por la Cooperativa
Agropecuaria de Ginebra Ltda (Coagro). Vigencia fiscal 2010. Febrero de 2012.
271 Las vigencias 2011 y 2012 aún no han sido auditadas por parte de la CGR.
272 La cuenta correspondiente a la vigencia 2004 fue la única que se feneció, y no se conceptuó sobre las de las vigencias
2009 y 2010 dado que las auditorías no fueron regulares y, por lo tanto, no se calificaron los diferentes aspectos de la
gestión y de los estados contables.
157
(3)
=(1-2)
Ingresos
sin
Cuota
Ingresos
-
Fondo Nacional de Soya
0,0
0,2
Fondo Nacional de Tabaco
Fondo Nacional de Fomento
Cauchero
0,2
0,0
7,4
0,9
25,5
8,0
8,4
-
0,5
64,9
2,6
3,4
5,7
13,1
0,0
0,0
6,8
0,1
0,3
0,1
2,8
0,0
0,1
22,4
0,3
0,4
0,0
0,6
94,3
0,0
52,2
91,5
98,7
98,3
75,1
0,0
87,8
74,3
88,8
88,4
99,8
96,0
%
(2/1)
Participación
%
0,1
0,0
2,2
0,3
0,4
1,7
1,6
-
0,1
10,9
0,6
0,7
0,8
9,6
Miles de
Millones
(4)
Gastos
de
admón
0,1
1,6
14,9
0,7
23,0
10,0
10,8
-
0,5
95,6
3,6
3,0
5,6
14,2
(1)
Ingresos
totales
(3)
=(1-2)
Ingresos
sin
Cuota
0,1
1,5
8,0
0,7
22,6
9,9
8,8
-
0,5
66,6
3,3
2,8
5,6
13,0
0,0
0,0
6,9
0,0
0,4
0,1
2,1
0,0
0,0
29,1
0,3
0,2
0,0
1,1
Miles de Millones
de 2012
(2)
2009
Ingresos
Ingresos
por
cuota
1/ artículo 32, Ley 101 de 1993
2/ artículo 31 y Numeral 1 del artículo 32, Ley 101 de 1993
3/ capítulos II y III Resolución 9554 de 2000
Fuente: estado de resultados de los fondos de fomento para el periodo 2008-2012
0,9
14,2
Fondo Nacional de la Porcicultura
Fondo Nacional de Palma
Fondo de Fomento Algodonero
8,1
25,9
Fondo Nacional Avícola
11,2
0,6
Fondo Nacional de Leguminosas
Fondo Nacional Hortifrutícola
3,0
87,4
3,8
Fondo Nacional Cerealista
Fondo Nacional del Ganado
5,7
Fondo de Fomento Panelero
13,7
Miles de Millones de 2012
(2)
(1)
Fondo Nacional del Cacao
Fondo de Fomento
Ingresos
por
cuota
Ingresos
totales
Fondo Nacional del Arroz
158
2008
100,0
0,0
53,7
95,1
98,3
98,6
80,8
0,0
94,7
69,6
91,1
93,6
99,8
92,1
%
(2/1)
Participación
%
0,0
0,4
2,2
0,2
0,5
11,3
1,8
-
0,1
10,6
0,6
0,6
0,8
10,3
Miles de
Millones
(4)
Gastos
de
admón
Anexo 2 Ingresos y gastos de los Fondos Parafiscales de Fomento
(miles de millones 2012)
(2)
Ingresos
por
cuota
(3)
=(1-2)
Ingresos
sin
Cuota
2010
0,0
2,0
14,5
1,0
25,3
11,9
11,0
-
0,4
84,5
3,1
2,8
7,2
10,9
0,0
1,9
9,0
1,0
21,2
11,7
9,4
-
0,4
68,3
2,9
2,7
7,1
10,4
0,0
0,0
5,5
0,0
4,1
0,1
1,6
0,0
0,0
16,2
0,2
0,1
0,1
0,5
Miles de Millones de 2012
(1)
Ingresos
totales
Ingresos
0,0
62,1
97,2
83,6
98,9
85,8
0,0
97,8
80,9
94,1
98,0
99,0
95,1
%
(2/1)
Participación
%
0,0
0,4
2,3
0,2
0,5
2,1
1,9
-
0,1
11,1
0,6
0,6
0,8
16,1
Miles de
Millones
(4)
Gastos de
admón
Contraloría General de la República
Anexo 2
15,9
1,5
0,0
Fondo Nacional de la Porcicultura
Fondo Nacional de Tabaco
Fondo Nacional de Fomento
Cauchero
191,7
1,4
Total Fondos
32,1
-
Fondo Nacional de Soya
Fondo de Fomento Algodonero
0,6
Fondo Nacional de Leguminosas
Fondo Nacional de Palma
88,7
Fondo Nacional del Ganado
13,1
3,1
Fondo de Fomento Panelero
Fondo Nacional Avícola
3,1
Fondo Nacional Cerealista
12,2
7,0
Fondo Nacional Hortifrutícola
13,0
Fondo Nacional del Cacao
(2)
(1)
164,5
0,0
1,3
10,0
1,3
31,9
12,9
10,5
-
0,5
71,7
3,1
2,8
6,2
12,3
26,9
0,0
0,0
5,8
0,1
0,3
0,2
1,7
0,0
0,0
17,0
0,0
0,3
0,8
0,7
(3) =(1-2)
Ingresos
sin Cuota
2011
Miles de Millones de 2012
Ingresos
por cuota
Ingresos
totales
Fondo Nacional del Arroz
Fondo de Fomento
Ingresos
85,8
-
0,0
63,2
96,2
99,2
98,6
85,9
0,0
99,0
80,8
98,8
89,9
89,2
94,3
%
(2/1)
Participación %
30,9
0,0
0,4
2,5
0,3
0,5
2,3
2,1
-
0,1
9,7
0,6
0,6
0,9
11,0
Miles de
Millones
(4)
Gastos de
administración
1/ artículo 32, Ley 101 de 1993
2/ artículo 31 y Numeral 1 del artículo 32, Ley 101 de 1993
3/ capítulos II y III Resolución 9554 de 2000
Fuente: estado de resultados de los fondos de fomento para el periodo 2008-2012
203,3
0,7
1,4
23,2
0,8
37,5
13,5
12,6
0,7
0,6
86,0
3,4
3,6
5,0
14,3
(1)
(2)
Ingresos
por cuota
178,1
0,7
1,3
17,8
0,7
31,7
13,2
10,3
-
0,6
76,4
3,3
3,4
5,0
13,6
24,5
0,0
0,0
5,4
0,1
5,8
0,3
2,3
0,0
0,0
9,6
0,1
0,2
0,1
0,7
(3) =(1-2)
Ingresos
sin Cuota
Miles de Millones de 2012
Ingresos totales
Ingresos
2012
Anexo 2 Ingresos y gastos de los Fondos Parafiscales de Fomento
(miles de millones 2012)
87,6
99,7
0,0
76,8
86,9
84,6
98,0
81,8
0,0
98,0
88,9
95,9
94,4
99,0
95,2
%
(2/1)
Participación %
36,3
0,1
0,4
2,8
0,3
3,8
2,4
1,8
-
0,1
10,8
0,6
0,6
0,8
11,8
Miles de
Millones
(4)
Gastos de
administración
Parafiscalidad en el Sector Agropecuario
159