Las instituciones políticas argentinas y su reforma

LAS INSTITUCIONES POLITICAS ARGENTINAS Y SU
REFORMA
UNA AGENDA DE INVESTIGACION
Sebastián Saiegh∗
Documento 1
Abril de 1998
∗
Master in Latin American Studies, Stanford University. Profesor, Universidad de San Andrés. Investigador
CEDI.
Las opiniones y puntos de vista expresados en este documento son del autor y no reflejan necesariamente los de la
Fundación Gobierno y Sociedad. Registro de Propiedad intelectual en trámite.
Las instituciones políticas argentinas y su reforma:
Una agenda de investigación.
Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI)
1
Resumen
Este documento intenta analizar los principales factores institucionales que influyen
sobre el funcionamiento y desarrollo del sistema político argentino, con el objetivo de
profundizar su comprensión y encontrar propuestas para su eventual mejoramiento. El
trabajo sostiene que en el marco de la llamada “segunda etapa de reformas” la
reestructuración de las instituciones públicas tiene como actores privilegiados no sólo al
presidente y su gabinete, sino también a la burocracia estatal en sus distintos niveles, al
congreso, al poder judicial, a los gobiernos provinciales y locales, a los partidos
políticos, y a la sociedad civil en general. Por lo tanto, este proceso es lento, complicado
y técnicamente dificultoso ya que por un lado, debe ser consensuado entre todas las
fuerzas políticas del país. Por el otro, porque el conocimiento acerca de sus fundamentos
teóricos es aún muy rudimentario. El trabajo señala que para poder establecer
recomendaciones de diseño institucional resulta necesario contar con más evidencias
empíricas del funcionamiento de las instituciones políticas en la Argentina. Por lo tanto,
se sugiere avanzar en la investigación teniendo en cuenta los siguientes temas: las
instituciones legislativas, la presidencia y la burocracia administrativa, las instituciones
judiciales, la organización federal, los partidos políticos, el sistema electoral y las
instituciones supranacionales.
Abstract
This document seeks to analyze the main institutional factors that have influence on the
functioning and development of the Argentine political system aiming to expand our
understanding and to find proposals for its possible improvement. The essay states that
within the framework of the so called “second stage of reforms” the reconstruction of
the public institutions has as privileged actors not only the presidency and its cabinet,
but also the state bureaucracy in its different levels, the congress, the judicial power, the
provincial and local governments, the political parties, and civil society in general.
Therefore, this is a slow, complicated and technically difficult process. On the one hand
it must have consensus among all the country’s political forces. On the other, the
knowledge about its theoretical foundations is still very rudimentary. The paper
indicates that in order to establish recommendations of institutional design it is
necessary first to count on more empirical evidences on how the political institutions in
Argentina work. Thus, it suggests to advance in the investigation considering the
following areas: the legislative institutions, the presidency and the administrative
bureaucracy, the judicial institutions, the federal organization, the political parties, the
electoral system and the supranational institutions.
2
I. Introducción
La Argentina recuperó la democracia a principios de la década del ’80 e inició una
profunda transformación económica a fines de la misma década.
Ambos procesos parecen ser irreversibles. De hecho, tanto el ejercicio de la democracia,
como las condiciones inducidas por las reformas económicas han aumentado la
transparencia de la Argentina: hoy se pueden apreciar fenómenos que antes estaban
ocultos por el oscurantismo político y el caos económico.
De todos modos, en ambos frentes queda un largo camino por recorrer, tanto para
consolidar lo obtenido como para construir lo que falta.
El objetivo de este documento de trabajo es sugerir una agenda de investigación para el
estudio de los factores institucionales que han influido positiva y negativamente sobre el
desarrollo del sistema político argentino.
Dicho estudio será abordado con la meta explícita de ayudarnos no sólo a profundizar
nuestra comprensión sustantiva del sistema político argentino sino también a encontrar
propuestas para su eventual mejoramiento teniendo en cuenta que la calidad
institucional no sólo afecta el desempeño económico de un país, sino fundamentalmente
la performance del propio régimen democrático.
II. El sistema político argentino en la actualidad.
A. La apertura democrática.
A partir del golpe de estado que terminó con el gobierno de Hipólito Yrigoyen en
septiembre de 1930, y por más de 50 años, la Argentina fue el escenario de una
3
recurrente inestabilidad política e institucional que incluyó tanto a regímenes semidemocráticos como a experiencias directamente autoritarias.
En diciembre de 1983, se abrió un nueva etapa en la historia política e institucional
argentina con el restablecimiento de la democracia.
Fue precisamente en el ámbito de la consolidación de la democracia en donde el
presidente Raúl Alfonsín puso especial énfasis. Así cabe destacar los esfuerzos de su
administración por resolver aquellas cuestiones vinculadas con el respeto por los
derechos humanos y los problemas en este sentido provenientes del régimen anterior.
Por otro lado, la transición democrática iniciada en 1983 se desenvolvió en un marco
caracterizado por fuertes expectativas de participación y bienestar. La “resurrección de
la sociedad civil” -- en palabras de O’Donnell -- se manifestó en una eclosión de
innumerables demandas, aspiraciones y reivindicaciones postergadas (1985).
La agenda de gobierno del presidente Alfonsín se vio condicionada, así, a la resolución
de aquellas cuestiones relacionadas con la eficacia política. La suerte de su
administración, pues, estaba ligada a su aptitud para poder responder eficazmente a esta
“explosión de expectativas crecientes” (Catterberg, 1989).
Por otra parte, la situación económica por la que atravesaba el país (la crisis del modelo
semicerrado de sustitución de importaciones, una creciente deuda externa y un
persistente déficit del presupuesto estatal) imponía serias restricciones a las
posibilidades de satisfacer estas expectativas.
El gobierno de Alfonsín procuró, al principio de su gestión, dar satisfacción a las
expectativas económicas acumuladas. Sin embargo, esta política de reparación social
rápidamente encontró sus límites al ser aplicada sobre una economía en crisis,
potenciando aún más las presiones inflacionarias.
4
Ya durante su úúltima etapa, el gobierno de Alfonsin se caracterizó por la debilidad para
implementar políticas económicas, producto de una elevada vulnerabilidad frente a las
presiones sectoriales, y una creciente dificultad para establecer normas y regulaciones
económicas. Todo este proceso desembocó en el colapso que condujo a la crisis
hiperinflacionaria de abril de 1989.
En este contexto, el 8 de julio de 1989, asumió la presidencia Carlos S. Menem.
Teniendo presente la experiencia de su antecesor en el cargo, y a pesar de lo que había
transmitido durante la campaña electoral, una vez en el poder Menem encaró un
ambicioso programa de reformas económicas.
Como ha señalado Acuña, los lineamientos generales de política económica adoptados
se basaron en la idea de que la crisis económica, en general, y la inflación en particular,
eran el resultado de una sobrecarga fiscal, fruto del déficit presupuestario, las
regulaciones estatales y las medidas de bienestar social cuyas raíces comunes provenían
de una excesiva intervención estatal en la economía (1992).
El principal objetivo de las reformas económicas, por lo tanto, fue erradicar las causas
de los desequilibrios macroeconómicos mediante la privatización de empresas públicas,
la desregulación de los mercados, la eliminación de los subsidios gubernamentales, etc
1
.
A partir de 1991, con el programa conocido como de Convertibilidad, la economía
argentina entró en una nueva etapa caracterizada por una drástica reducción de la
inflación y una rápida recuperación del crecimiento económico.
1
Con respecto a la Reforma del Estado ver los trabajos de Dora Orlansky - Instituto de Investigaciones
Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales (UBA).
5
B. Las reformas económicas.
La relación entre las reformas económicas y el funcionamiento de la democracia nos
lleva a preguntarnos por las condiciones bajo las cuáles se produce la reforma
económica, así como también por sus consecuencias políticas 2.
Tal como señala Barbara Geddes, el paradigma convencional suponía que los pesados
costos sociales y las profundas consecuencias políticas de los programas de ajuste harían
muy difícil conciliar la adopción de “políticas económicamente correctas” con el
consentimiento de los gobernados (1994: 104).
Sin embargo, sostiene Geddes, pese a la existencia de varios ejemplos de políticas
obstruidas por la oposición popular, ésta no ha probado ser el obstáculo infranqueable
que se creía que era (1994: 111). De hecho, en su libro The Politics of Economic
Adjustment, Joan Nelson encontró que la mitad de los gobiernos (de un grupo de
dieciséis) que iniciaron la política de ajustes intensivos en los años ‘80 fueron reelectos
(Nelson, 1989) 3.
De este modo, las reformas económicas, aún cuando pueden llegar a engendrar altos
costos sociales, no son necesariamente siempre el resultado de una imposición sobre la
población por parte de los tecnócratas y los políticos. La evidencia proveniente no sólo
de la Argentina, sino también de países como Polonia -- Plan Balcerowicz -- o Brasil -Plan Collor -- indica que los paquetes de reforma poseen apoyo al momento de ser
lanzados (Przeworski, 1991; Tommasi y Velasco, 1996).
No obstante, muchos de estos autores sostienen que las reformas económicas pueden ser
implementadas sin una profunda resistencia popular bajo determinadas condiciones.
Así, en situaciones caracterizadas por la emergencia (la existencia de una crisis
2
3
Buena parte de los argumentos desarrollados en esta sección se basan en Tommasi y Velasco (1996).
Carlos Gervasoni (1997) exploró recientemente esta hipótesis alcanzando resultados muy parecidos.
6
profunda, hiperinflación, etc) muchas de estas decisiones fueron tomadas teniendo en
cuenta no sólo los costos políticos de realizar el ajuste, sino también los costos de no
realizarlos. En este escenario de “condiciones políticas extraordinarias”, según la
expresión del ex-ministro de finanzas polaco Leszek Balcerowicz, la delegación y
concentración de autoridad en el poder ejecutivo y el aislamiento de los decisores de
política jugaron un papel clave en el proceso de reforma (Torre, 1991; Tommasi y
Velasco, 1996: 199; Palermo y Novaro, 1996).
Tal como sugieren numerosos autores, este etapa se caracterizó, en definitiva, por ser la
de las reformas “difíciles de hacer”, pero “simples de ejecutar” en el marco de la
emergencia (Naim, 1994; Balcerowicz, 1994). Este fue el modelo de reformas adoptado
en los países de democratización reciente. Sin embargo, como señala Naim, los desafíos
políticos más duros, a menudo vinieron después de que las reformas iniciales fueron
lanzadas (1994).
En primer lugar, sucede que podemos diferenciar al menos dos etapas en todo proceso
de reformas. Por ejemplo, casi todos los países han sido capaces de reformas su régimen
comercial, abrir el mercado de capitales, y privatizar aerolíneas y hoteles. No obstante,
muy pocos han sido capaces de modernizar su legislación laboral, reestructurar su
sistema de educación superior, o establecer los marcos regulatorios necesarios para
controlar a las empresas de servicios públicos privatizadas (Naim, 1994: 37).
En segundo término, porque no sólo el carácter de las reformas económicas, pero
también el contexto político bajo el cual éstas se desarrollaron ha cambiado desde las
primeras a las últimas fases del proceso, especialmente en las nuevas (o renovadas)
democracias. Las “Lunas de Miel”, como las denomina Nelson, terminan, y con ellas se
acaba la oportunidad de echarle la culpa al viejo sistema: “si empiezan a aparecer
síntomas de que lo más agudo de la crisis ha sido superado, la voluntad de la gente de
realizar sacrificios empezará a decrecer. Por otro lado, si los resultados iniciales fueron
decepcionantes, la confianza en el gobierno se erosionará. Cualquiera de estos dos
resultados, hacen más severas las dificultades políticas para continuar”(1994: 54)
7
De este modo, si bien la etapa de lanzamiento de las reformas económicas en general
está motorizado por un “consenso negativo” (caracterizado por el fracaso de las viejas
estructuras y el deseo urgente de poner la crisis bajo control), la segunda etapa de las
reformas depende de otro tipo de condiciones: de la capacidad para construir un
“consenso positivo” respecto de ellas (Nelson, 1994: 55).
C. El sistema democrático y la segunda etapa de reformas.
Buena parte de la literatura de la llamada “escuela de la modernización” de los años ‘60,
se caracterizó por relativizar el impacto de los rasgos distintivos de la democracia
representativa sobre la eficacia gubernamental. En palabras de Samuel P. Huntington,
“...la distinción más importante entre los países no concierne a su forma, sino a su tipo
de gobierno. Las diferencias entre democracia y dictadura son menos importantes que
las que hay entre los países en que la política significa consenso, comunidad,
legitimidad, organización, eficiencia, estabilidad, y aquellos en que la política no posee
tales cualidades” (1990: 13).
A su vez, dentro de esta misma corriente, también se encontraban aquellas
contribuciones teóricas que inclusive manifestaban la ventaja de los regímenes no
representativos, por sobre los gobiernos democráticos. Según este último punto de
vista, los regímenes autoritarios tendían a una mayor eficacia ya que dado su carácter no
representativo los encargados de la administración pública conservaban una relativa
autonomía frente a las distintas presiones sectoriales.
Sin embargo, los desastres económicos de las décadas del ‘70 y ‘80 en la mayoría de los
regímenes autoritarios de América Latina llevaron a una importante revisión de este
paradigma convencional. Tal como sostienen Ducatenzeiler y Oxhorn, tomando como
indicador el desempeño económico de los países, “ciertos regímenes autoritarios (por
ejemplo, en México y Brasil) gobernaron durante prolongados períodos de un notable
8
crecimiento, pero fueron contrabalanceados por notorios fracasos autoritarios
(Argentina, e incluso Brasil a comienzos de los años ‘80)” (1994: 37).
En este sentido, estas experiencias llevaron a muchos autores a sostener que los
gobiernos autoritarios no poseen ninguna ventaja sobre las democracias en lo que se
refiere a desempeño económico. Por ejemplo, en un estudio reciente sobre la relación
entre el tipo de régimen político y el rendimiento económico, Fernando Limongi y
Adam Przeworski concluyen que no existen evidencias suficientes para determinar que
los gobiernos autoritarios hayan sido históricamente más eficaces que las democracias
(1993). De este modo, con argumentos similares, Karen Remmer, sostiene que “la
escasez de evidencias empíricas acerca de la correlación entre un tipo de régimen
político y de decisiones administrativas demuestra, fundamentalmente, la variedad de
acuerdos ideológicos, coaliciones políticas y estructuras decisionales que son abarcadas
por regímenes más amplios tales como “democracia” o [autoritarismo]” (citada en
Ducatenzeiler y Oxhorn, 1994: 38).
Con respecto a las reformas económicas el paradigma convencional suponía que no
podrían llevarse a cabo en democracia. Sin embargo, tal como sostiene Karen Remmer,
luego de numerosas experiencias que demostraron la capacidad de la democracia para
manejar reformas macroeconómicas, la lógica causal de semejante argumento fue
invertida
“... la fragilidad democrática fue vinculada, no ya con las disputas
políticas y la resultante incapacidad de adoptar medidas eficaces, sino con los
factores opuestos: el aislamiento de los encargados de diseñar las políticas
respecto de las presiones populares y la exitosa reforma macroeconómica. Los
costos de este éxito son descriptos como un patrón de ‘toma de decisiones
excluyente’, caracterizado por la existencia de un ejecutivo fuerte, la autonomía
tecnocrática, los procesos cerrados de elaboración de políticas, escasa
accountability democrática ...” (1996: 255)
De acuerdo con esta postura, pues, la primera etapa de reformas se caracterizó por el
aislamiento del ejecutivo, la toma unilateral de decisiones, y la desarticulación de
mecanismos de control y participación.
9
Sucede que para encarar la segunda etapa de las reformas el modelo de aislamiento
político ya no sirve. Resulta, pues, necesario entrar a la “segunda etapa” de las reformas
económicas tratando de superar las consecuencias políticas negativas de la “primera”.
Numerosos autores han adoptado recientemente una descripción bastante pesimista con
respecto a la democracia argentina. Según este punto de vista, nuestro país al momento
de afrontar esta segunda etapa se estaría volviendo una democracia delegativa, es decir,
más estrecha, excluyente e irresponsable (ancountable) - y en última instancia, menos
liberal y democrática (O’Donnell, 1991; Weffort, 1993; Torre, 1991).
De todos modos, más allá de esta visión crítica, existe cierto consenso de que para
enfrentar los desafíos que le impone la segunda etapa de reformas, el fortalecimiento de
las instituciones del régimen democrático argentino resulta el mejor camino para
encontrar una salida.
En este sentido, cabe destacar la reforma constitucional de 1994. Más allá de las
cuestiones que motivaron el proceso de reforma, la nueva Constitución giró en torno de
aquellos aspectos relacionados con el diseño institucional.
En principio, dos grandes cambios tuvieron lugar. Primero, el presidente se elige ahora
directamente y su mandato se acortó desde seis a cuatro de años con la provisión de la
reelección inmediata para un término adicional. Segundo, se estableció la figura del Jefe
de Gabinete y se trataron de fijar límites a las prerrogativas legislativas del ejecutivo,
con el propósito de atenuar el presidencialismo 4.
En conjunto, éstas y las demás reformas, probablemente tengan un impacto positivo
sobre el funcionamiento de las instituciones. Sin embargo, la falta de adopción de otras
reformas institucionales, así como haber dejado pendiente de legislación y
reglamentación aspectos fundamentales para un mejor funcionamiento del gobierno
4
Para una discusión crítica de este punto ver Ferreira Rubio y Goretti (1995b).
10
(como el Consejo de la Magistratura, o los decretos de necesidad y urgencia, por
ejemplo) constituye un defecto notable en proceso de reforma.
Otra reciente experiencia constitucional que debe ser observada con minuciosidad es la
Constitución de la Ciudad Autónoma de la Ciudad de Buenos Aires, fruto de la
autonomía que ganó la ciudad gracias a la reforma constitucional del ‘94. Aún cuando
ha sido muy criticada desde el punto de vista de su parte dogmática, vale la pena
destacar que según algunos comentaristas contiene aciertos desde el punto de vista del
diseño institucional (Sagüés, 1997). Inclusive, muchas de las instituciones que han sido
incorporadas al texto constitucional no se han reglamentado aún y existe, por lo tanto, la
posibilidad de contribuir en su diseño final con propuestas concretas desde el CEDI.
D. La importancia de las instituciones.
La revisión del paradigma convencional significó, pues, un cambio de perspectiva en el
plano académico y político. La reflexión académica recobró la convicción de que una
democracia eficaz sería capaz de fortalecer un consenso acompañado por un nivel de
estabilidad política superior a aquel impuesto por los regímenes autoritarios.
De este modo, si bien la cuestión radica en cómo llevar a cabo las tareas de gobierno
conciliando la participación de los ciudadanos con la capacidad de responder a sus
necesidades más eficazmente, enfocado desde el punto de vista empírico, la discusión
no tiene que ver con los distintos tipos de democracia, sino con los arreglos
institucionales que permitan su mejor funcionamiento.
No obstante, tal como sostiene Naim, la creación y el desarrollo de las instituciones
necesarias para complementar las reformas económicas es un proceso lento, complicado
y técnicamente dificultoso (1994: 34).
De hecho, para poder establecer recomendaciones de diseño institucional resulta
necesario hacer un buen diagnóstico de la situación, es decir, evaluar correctamente el
11
rendimiento de la democracia en la Argentina. Para ello se requiere contar con más
evidencias empíricas del funcionamiento de las instituciones y su percepción por parte
de la opinión pública.
Semejante investigación resulta importante, pues, no sólo por la escasez de estudios de
este tipo de carácter empírico, sino sobre todo, para poder establecer el verdadero rol
que debe cumplir la reforma institucional en la consolidación de las transformaciones
económicas y el fortalecimiento de la democracia en la Argentina.
III. La Agenda de Investigación.
A. ¿Qué sabemos y qué no sabemos acerca del rol de las instituciones?
Tal como fue mencionado más arriba, la primera etapa de reformas está cediendo su
lugar a una nueva, mucho más lenta y compleja, etapa de creación y rehabilitación
institucional.
Sucede que a medida que la vida política se normaliza, el camino de la reforma se hace
más empinado. Se movilizan los grupos con intereses afines, y los principales afectados
por el cambio comienzan a ejercer presión.
Incluso el Banco Mundial ha tomado, recientemente, cuenta de este fenómeno. En su
informe sobre el desarrollo mundial del año pasado sostiene: “Al progresar las reformas
estructurales e institucionales, se requiere la intervención de más dirigentes y la
colaboración de más personas; el número de participantes aumenta y el proceso se
complica...” (1996: 15). Incluso en el informe de este año, le dedica un capítulo entero,
denominado Close to the People donde señala precisamente que en este nuevo contexto
el sector público debe actuar en permanente consulta y coordinación con la sociedad y
no sólo a través de los mecanismos electorales (1997).
12
Semejante opinión se basa en la idea de que la reestructuración de las instituciones
públicas no es un asunto sólo de un gobierno o un partido en particular, sino que por su
carácter trascendente debería ser algo consensuado entre las fuerzas políticas de todo el
país.
De este modo, mientras que en la primera etapa de reformas el actor principal fue la
autoridad ejecutiva (el presidente y su gabinete de ministros), en la segunda etapa los
actores privilegiados serán no sólo el presidente y su gabinete, sino también la
burocracia estatal en sus distintos niveles, el congreso, el poder judicial, los gobiernos
provinciales y locales, los partidos políticos, y la sociedad civil en general. (Naim, 1994:
36).
El problema es que esta nueva etapa de reformas se diferencia de la anterior no sólo
porque requiere un mayor grado de compromiso y negociación política, sino también
porque el conocimiento acerca de sus fundamentos teóricos es aún muy rudimentario.
Mientras que existe un consenso bastante generalizado de que el desarrollo institucional
es decisivo para mantener el impulso de las reformas, existe aún bastante confusión
acerca de qué efecto finalmente tienen las instituciones y cuáles son específicamente las
instituciones más apropiadas.
Algunas condiciones muy generales se sugieren como las más adecuadas para proveer
un apropiado contexto para esta “segunda etapa” de reformas. Así, cuando el Banco
Mundial se pregunta qué instituciones son imprescindibles, su respuesta es: “En primer
lugar, leyes bien orientadas y medios eficaces para su aplicación. Estos establecen y
aplican las reglas de juego, reducen los costos de transacción, consiguen un entorno
comercial más seguro, crean incentivos a la eficiencia y combaten la delincuencia y la
corrupción” (1996: 104). Está más o menos establecido, pues, que la credibilidad de los
poderes públicos, la previsibilidad de sus normas y la coherencia en las políticas
públicas son vitales para acompañar la inversión y el crecimiento económico 5.
5
De todos modos, no está muy claro aún cuál es el rol que en la práctica debería asumir el Banco Mundial
al respecto. Si bien resulta auspicioso que en sus documentos reconozca la importancia de la dimensión
institucional, todavía no existe un consenso (o incluso una práctica establecida) acerca de cómo debería
13
A su vez, los cientistas políticos en general consideran importantes rasgos
institucionales tales como el grado de responsabilidad del ejecutivo ante el congreso, la
estructura de ambos y sus relaciones, la proporcionalidad del sistema electoral, la
organización federal o unitaria del poder político, etc.
Sin embargo, no existe tal acuerdo cuando se trata de establecer cómo llevar a la
práctica y a través de que arreglos institucionales específicos dichas condiciones. Como
bien señala al Terry Moe:
“While economists have little experience in advising governments how
to move from state-controlled to market economies, they at least have a strong
theoretical base for arguing that the latter is more efficient than the former ...
The same cannot be said about systems of government. While the last decade or
so has seen a surge of new work on political institutions, the state of the art
remains rather underdeveloped by comparison to economics ... Most everybody
believes that institutions matter. But exactly how they matter, and thus how one
might choose among them, remains something of a mystery.”
El objetivo de la agenda de investigación del CEDI en el área de las instituciones
políticas debe ser, por lo tanto, contribuir al entendimiento del rol de las instituciones
tratando de alcanzar semejante desafío. Para ello será necesario considerar a fondo el
diseño institucional y las prácticas políticas que han caracteriza al sistema político
argentino en los últimos años desde un punto de vista empírico. Esto último significa
desarrollar medidas que permitan tomar en cuenta la real naturaleza de las instituciones
más allá de calificaciones impresionistas y no cuantitativas. De hecho, las provincias
han venido funcionando como laboratorios experimentales respecto de los diferentes
arreglos institucionales: organización constitucional, sistemas electorales, instituciones
fiscales, etc 6.
involucrarse en la promoción de estas cuestiones. De hecho, en la práctica los organismo internacionales
no practican lo que predican, dado que su manera de involucrarse en proyectos específicos es altamente
burocratizada (lo cual implica importantes problemas de incentivos). Para una discusión más amplia del
rol de los organismos multilaterales en la segunda etapa del proceso de reformas ver Nelson (1996),
Culpeper (1997), Tussie, Mendiburu y Vásquez (1997) y Tussie (1997). Con respecto al caso argentino,
cabe destacar el proyecto de investigación a cargo de Carlos Acuña y Diana Tussie.
6
En trabajo reciente Corbacho (1997) compara las diferencias en la organización constitucional de las
provincias argentinas.
14
Existe la oportunidad, por lo tanto, de hacer una contribución significativa en esta área,
debido no sólo a la importancia de los temas, sino también dada la escasez de estudios
ya mencionada.
De todos modos, debe remarcarse que cualquier recomendación de reforma institucional
debe tener en cuanta que los cambios muchas veces pueden tener efectos limitados o
aún contraproducentes ya que las nuevas reglas suelen combinarse con culturas,
tradiciones y prácticas preexistentes a partir de las cuales los actores reciben el cambio.
B. Las dimensiones de la reforma.
El relevamiento de las principales dimensiones relevantes para la reforma institucional
se llevará a cabo teniendo en cuenta las siguientes sub-áreas de investigación: las
instituciones legislativas, la presidencia y la burocracia administrativa, las instituciones
judiciales, la organización federal, los partidos políticos, el sistema electoral, las
instituciones supranacionales.
1. El Congreso.
Hace más de 100 años, Woodrow Wilson en su Congressional Government expresaba:
“Like a vast picture thronged with figures of equal prominence and crowded with
elaborate and obstrusive details, Congress is hard to see satisfactorily and
appreciatively at a single view and form a single stand-point. Its complicated forms
and diversified structure confuse the vision, and conceal the system which
underlies its composition. It is too complex to be understood without an effort,
without a careful and systematic process of analysis” 7
Este desafío planteado por Wilson se constituyó a partir de ese momento en uno de los
principales temas de estudio del campo con más desarrollo dentro de la Ciencia Política
norteamericana: la rama que se conoce normalmente como “american politics”.
7
Citado en Davidson y Oleszek (1981).
15
En nuestro país, lamentablemente, a pesar de haber contado con una importante
tradición desde fines del siglo pasado, la ciencia política contemporánea se ocupó sólo
en forma errática de este tipo de cuestiones. Seguramente la historia de crisis e
inestabilidades crónicas que registra nuestro pasado político a lo largo del siglo XX ha
sido en gran parte responsable por este descuido.
De todos modos, aún teniendo en cuenta estas limitaciones, existe en nuestro país una
tradición de estudios sobre las instituciones legislativas. Cabe mencionar, entre otros,
los aportes desde el Derecho de Carlos María Bidegain y Segundo V. Linares Quintana,
y desde la sociología política la valiosa investigación de Darío Cantón sobre el personal
parlamentario. En los últimos años, gracias a la restauración democrática se han
desarrollado varios estudios centrados en el funcionamiento político del cuerpo y sus
relaciones con los demás órganos del poder. Así, cabe destacar los trabajos de Liliana
De Riz, Delia Ferrerira Rubio, Matteo Goretti, Mark Jones, N. Guillermo Molinelli, Ana
María Mustapic 8.
Lamentablemente, muchos de ellos no han podido -- por cuestiones presupuestarias,
profesionales, etc. -- dedicarse por completo al estudio sistemático y exhaustivo del
Congreso argentino 9. A ello debe sumarse la escasez de estudios legislativos enfocados
en las legislaturas provinciales 10.
Así, el estudio de las instituciones legislativas no quedó excento de estudios más
amplios del sistema político argentino, que muchas veces se han manejado más con
impresiones generales que con datos de la realidad. Inclusive se ha dicho, “... que estos
temas suelen ser considerados de una manera superficial, que ello provoca ideas y
representaciones erróneas -- a veces en grado sumo -- sobre estos fenómenos y que tales
errores tienen consecuencias concretas de signo negativo en cuanto a la comprensión de
8
Merecen ser mencionados también, aquellos de carácter más jurídico como los de Norberto Da Grossa,
A. Pellet Lastra, Dardo Perez Guilhou, Guillermo Schinelli, Fermín Ubertone, Alberto Zarza Mesaque.
Véase también el volumen colectivo publicado en 1983, La reforma Parlamentaria: Propuestas para el
fortalecimiento del Poder Legislativo. Buenos Aires, El Cid Editor.
9
He tenido la oportunidad de discutir este punto con la Dra. de Riz y con el Dr. Molinelli y ambos
manifestron esta preocupación.
16
nuestro sistema político, a las expectativas de la opinión pública al respecto y a
eventuales reformas institucionales” (Molinelli, 1991: 12).
Enfoques para el estudio de las legislaturas.
Como ya fue mencionado, las legislaturas -- nacional y provinciales -- constituyen un
conjunto de actores sumamente importantes en esta segunda etapa de reformas. Resulta
una gran oportunidad para el CEDI, por lo tanto, contribuir con ellas asesorándolas en el
análisis de las políticas públicas. Para poder asistirlas, sin embargo, debemos primero
incrementar nuestro conocimiento acerca de su funcionamiento.
En su análisis del congreso norteamericano, Davidson y Oleszek (1981) sugieren la idea
de los “dos congresos”:
a) El Congreso actuando como un cuerpo colegiado, desarrollando sus obligaciones
constitucionales y manejando las cuestiones legislativas (1981: 8).
b) El Congreso como el conjunto de los senadores y diputados que componen el cuerpo.
Estos miembros son hombres y mujeres de diferentes edades, antecedentes y pasados
políticos. Su carrera política no depende muchas veces de lo que el Congreso como
institución puede producir sino del apoyo partidario y electoral que logren cosechar
(1981: 9).
Ha sido el congreso como hacedor de políticas (el primer tipo) el más familiar para los
académicos y analistas parlamentarios argentinos. Naturalmente, esto se debe a que, a
diferencia de los E.E.U.U., en nuestro país los partidos han sido generalmente los
protagonistas del juego legislativo y no tanto los legisladores individuales, que
inducidos por la disciplina partidaria parecen seguir habitualmente las disposiciones del
partido 11.
10
Entre los pocos trabajos existentes deben mencionarse los de Cueto y Giunta (1987) y Pablo Lacoste
(1995) sobre la legislatura mendocina y el de Hector Zimerman sobre Corrientes.
11
De hecho, este es uno de los temas que vale la pena estudiar en el CEDI.
17
De todos modos, luego de casi catorce años de experiencia democrática, resulta
necesario analizar también el segundo de estos congresos. El de los políticos
individuales. Ellos acceden al congreso como resultado de un complejo juego electoral
que involucra a los votantes y a los partidos políticos. Los aspirantes son seleccionados
y eliminados, no sólo por sus calificaciones formales sino también por las cualidades
para superar los obstáculos prácticos que ellos muchas veces deben superar para
convertirse en legisladores (Davidson y Oleszek, 1981: 12). Por otro lado, muchas veces
los políticos electos no representan exactamente a las personas que ellos deben
gobernar, ni siquiera a aquellos que los votaron 12.
Principales temas de análisis.
- El procedimiento de sanción de las leyes desde una perspectiva de economía política.
- Personal Parlamentario: Fuentes de reclutamiento/Carrer Path. / Turnover/ Eficiencia
legislativa.
- Organización (formal e informal): Bicameralismo/Comisiones/Bloques/Planta
Personal/Apoyo técnico-informativo.
- Funcionamiento: Quorum/Sesiones/Reglamentos/Navette/Disciplina Partidaria.
- Actividades: Interpelaciones/Comisiones investigadoras/debates..
- Productos: Iniciativa Parlamentaria (“resistencia” al poder ejecutivo/a la otra
cámara)/Insistencias (Series estadísticas)/acuerdos/Leyes sancionadas.
- Gobierno Dividido
- Renovación Parcial: sus efectos.
2. La Presidencia y la Burocracia.
Tal como ya fue mencionado más arriba, una de las principales características de la
primera etapa de reformas fue la concentración de autoridad en manos del poder
ejecutivo.
12
Respecto de esta última cuestión véase en este mismo trabajo, más adelante, la discusión sobre el
sistema electoral.
18
Probablemente haya sido éste el motivo por el cuál este fenómeno fue el más estudiado
en los últimos años. Un gran cúmulo de literatura ha tratado este tema a partir de ideas
tales
como
el
“decretismo”,
“decisionismo”,
“hiperpresidencialismo”,
“delegacionismo”, etc. (O’Donnell, 1991; Weffort, 1993; Torre, 1991).
Argumentos de este tipo, que en muchos casos no eran el resultado de una investigación
empírica sistemática, sino de observaciones y especulaciones teóricas se vieron
complementados por estudios más específicos acerca del uso y abuso de las facultades
normativas del poder ejecutivo.
Las contribuciones de Shugart y Carey (1992), Mainwaring y Shugart (1994), Jones
(1995), y Molinelli (1996) han sido fundamentales para poder establecer parámetros
adecuados para medir los poderes presidenciales. Una buena medida de ello, constituyen
también los trabajos de Ferrerira Rubio y Goretti (1995) sobre los decretos
presidenciales, y de Mustapic y Ferretti (1995) sobre los vetos e insistencias 13.
Por otro lado, más allá de este interés por el poder presidencial motivada por las
circunstancias de su uso y abuso en la primera etapa de reformas, existe hace tiempo un
amplio debate entre los cientistas políticos acerca de las virtudes y defectos del
presidencialismo per se. Cabe destacarse, pues, la discusión sobre presidencialismo y
parlamentarismo de los años ‘80 cuyos mayores exponentes han sido Linz, Valenzuela,
Lijphart, Sartori, Stepan, y en la actualidad los citados Mainwaring, Shugart y Jones 14.
De hecho, en nuestro país semejante preocupación fue tomada por autores como Liliana
De Riz, y especialmente en los escritos de Carlos Nino. Ello inclusive se vio reflejado
13
En este sentido cabe destacar el trabajo presentado por Mariana Llanos en el III Congreso Nacional de
Ciencia Política sobre la relación entre el Presidente y el Congreso en la política de privatizaciones
durante el gobierno de Menem.
14
Para una buena compilación en castellano véase Godoy Arcaya (1990). Para una revisión crítica del
argumento de Linz ver Mainwaring y Shugart (1994).
19
en el Dictamen Preliminar que elaboró en su momento el Consejo para la Consolidación
de la Democracia en tiempos del presidente Alfonsín 15.
Sin embargo, a pesar de haber estado en la agenda pública, el cambio hacia un
parlamentarismo puro nunca tuvo mayores posibilidades de llevarse a cabo. Como bien
señala Jones, en países con una sólida tradición presidencialista semejante cambio de
régimen resulta extremadamente difícil de implementar, salvo bajo circunstancias muy
especiales (1996) 16.
De todos modos, la figura del Jefe de Gabinete en la constitución actual, reformada en
1994, responde en alguna medida a las aspiraciones por atemperar la personalización del
poder y la concentración de funciones ejecutivas en el presidente 17.
Enfoque para el estudio de la presidencia y la burocracia.
En los últimos años han surgido una gran cantidad de estudios que analizan cómo las
instituciones y procedimientos de toma de decisiones afectan la formulación y los
resultados de las políticas públicas.
Todos ellos parten de la idea de que las instituciones importan. Así, se consideran muy
importantes los aportes de la política comparada al entendimiento del funcionamiento de
los distintos tipos de regímenes políticos (Moe y Caldwell, 1994).
No obstante, la mayor innovación ha sido la introducción de modelos formales basados
en la perspectiva de la elección racional en el estudio de estos temas. Esta novedosa
combinación ha producido ya excelentes resultados, y se ha convertido en una de las
áreas de estudio de mayor desarrollo en los últimos años 18.
15
Consejo para la Consolidación de la Democracia. Reforma Constitucional. Buenos Aires, EUDEBA,
1986.
16
Recuérdese el plebiscito brasileño de 1992 donde fue derrotada en las urnas la opción parlamentaria a
pesar de contar con un considerable apoyo en la opinión de las élites intelectuales y políticas (Haggard y
Kaufman, 1994). Con respecto al caso argentino ver Smulovitz (1989) y Nohlen (1991).
17
Respecto del tema de la reelección presidencial ver Dagrossa (1989) y Serrafero (1997).
18
Para una excelente exposición de esta nueva perspectiva de análisis ver Hammond (1996).
20
Con respecto al poder presidencial, desde este punto de vista, éste no sólo es el resultado
del circunstancial uso y abuso por parte de quien ocupa el cargo, sino que esta enraizado
en su propia naturaleza institucional 19.
Sucede que las políticas públicas son finalmente el resultado no sólo de la voluntad de
quienes ocupan la Presidencia, el Congreso y el Poder Judicial, sino también del
procedimiento institucional que rige la relación entre estos poderes y con los demás
actores interesados. De este modo, la forma que adopta la interacción de estas ramas de
gobierno se ve en gran medida afectada por el diseño institucional.
A lo largo de la práctica democrática, lo que suele ocurrir, es que los actores se vuelven
conscientes de que las reglas de decisión promueven resultados diversos, con diferentes
consecuencias distributivas. De este modo, cada actor intentará entonces manipular los
procedimientos en su favor, defendiendo su aplicación cuando los resultados son
acordes con sus propios intereses y presionando para adoptar otros más favorables
cuando ellos promueven resultados que le son desfavorables.
Para ello, sin embargo, los actores han de ser capaces de forjar coaliciones de intereses
con el objetivo de cambiar las reglas del juego. Ahora bien, habida cuenta los costos que
acarrea la construcción de semejante coalición, capaz de promover el cambio
institucional dicho cambio es muy poco frecuente y los actores se ven obligados a operar
en el marco de las reglas de juego establecidas (Moe, 1995).
Es aquí, precisamente donde se manifiesta la ventaja presidencial: mientras que el
ejecutivo en los sistemas presidencialistas es de carácter unipersonal, dado el carácter
colegiado del poder legislativo, su acción esta plagada por problemas de coordinación y
acción colectiva (Moe, 1991).
En relación a la burocracia estatal, sucede algo semejante. En un sistema de separación
de poderes, como el argentino, ellas deben responder tanto al congreso (pedidos de
19
Esto se ve especialmente reforzado en latinoamérica (Suarez. 1987; Serrafero, 1997).
21
informes) como al presidente. Sin embargo, éste último tiene por su inmediatez y
manejo de la información una considerable ventaja respecto del poder legislativo. Por lo
tanto, el análisis formal de ésta dinámica se ha concentrado en los último años en
establecer bajo qué diseño de incentivos pueden las legislaturas mitigar estos problemas
al momento mismo de pasar la legislación (McNollgast, 1990).
Lamentablemente, este enfoque no ha tenido aún en la Argentina una adecuada difusión.
A pesar de que este modo de análisis ha alcanzado un rol cada vez más importante para
el estudio de los fenómenos políticos, en nuestro país muchos lo consideran como una
tradición de investigación ajena. Una auspiciosa excepción constituyen los trabajos de
Santiago Urbiztondo. Siguiendo muchas de estas ideas, algunos de sus trabajos tratan de
explicar la dinámica de las relaciones entre el presidente, el congreso y la burocracia en
nuestro país desde este punto de vista. En particular, en un trabajo de 1991 presenta un
modelo donde el Congreso y el presidente hacen uso de un organismo para controlar la
conducta de la burocracia, y en 1992 hace una extensión de éste último argumentando
que en comparación con los Estados Unidos, la falta de un organismo similar en la
Argentina es la externalización de la existencia de un presidente relativamente fuerte y
un Congreso relativamente débil (Urbiztondo, 1992: 5; Spiller y Urbiztondo, 1991).
Principales temas de análisis.
- Organización: El Gabinete/Estructuración de los ministerios/Secretarías de Estado/ La
Jefatura de Gabinete
- Controles: Auditoría General de la Nación/Defensor del Pueblo.
- Control Congresional: Cuentas de inversión/Comisiones de seguimiento/Pedidos de
informes/Audiencias públicas.
- La toma de decisiones en el ejecutivo.
- Poder o debilidad presidencial?
22
3. Las instituciones judiciales.
Dada la importancia de esta cuestión, existe ya en marcha un documento del CEDI
similar a este dedicado enteramente al tema de la justicia. De todos modos, cabe hacer
aquí algunas referencias de carácter más general.
La seguridad jurídica y el correcto funcionamiento de las instituciones judiciales tiene
profundas consecuencias sociales y económicas. La propia evaluación de la “calidad” de
la democracia argentina esta íntimamente relacionada con las preocupaciones que
despierta en la ciudadanía la existencia de una sensación de inseguridad e impunidad
cuando se habla de la justicia y los organismos de seguridad. Así, la percepción de la
población de que el acceso a la justicia resulta ineficiente, o que directamente éste esta
vedado afecta directamente a la confianza que se tiene sobre estas instituciones en
particular y sobre el funcionamiento de la democracia en la Argentina en general.
Con respecto a sus consecuencias económicas, existe un marcado consenso en los
últimos años que sostiene que seguridad jurídica y progreso económico son dos
principios que están estrechamente vinculados. Hoy en día resultan casi obvias las
ventajas de la seguridad jurídica para la política económica.
En este sentido, como ya fue mencionado más arriba, además de la literatura fruto de la
reflexión académica, existe una abundante cantidad de documentos referidos a los
organismos multilaterales de crédito (FMI, Banco Mundial, BID). En ella se señala que,
en general, en todo programa de reformas económicas la inversión privada atraviesa un
ciclo, en el cual al comienzo disminuye y luego se estabiliza, con lo cual refleja la
actitud cautelosa de los inversionistas privados. La existencia de incentivos comerciales
interesantes es vista como una condición necesaria pero no suficiente para incrementar
la inversión privada y el crecimiento económico. La reacción de los que tienen que
invertir será incierta si el medio macroeconómico es inestable, pero también si el
régimen normativo se considera endeble (Serven y Solimano, 1992).
23
La búsqueda del desarrollo económico requiere, pues, no sólo de la decisión política de
un gobierno de encarar las reformas que permitan alcanzar una mayor productividad,
sino también, la existencia de un marco jurídico capaz de proporcionar las garantías de
seguridad y proteger los derechos de propiedad, necesarios para incentivar la iniciativa
de los particulares y potenciar así la inversión privada 20.
En principio, la seguridad jurídica estaría presente cuando se cuenta con un sistema de
normas generales, conocidas y relativamente estables que regulan el comportamiento
humano. Sin embargo, como sugiere Max Weber, desde un punto de vista sociológico la
seguridad jurídica no deriva sólo de la existencia de “un cosmos lógico de normas
‘correctamente’ inferidas, sino de un conjunto de motivaciones efectivas del actuar
humano real” (1969: 252). Así, “... el hecho de que alguien, gracias a un orden jurídico
estatal, tiene un ‘derecho’ (subjetivo) significa... que posee una probabilidad,
garantizada efectivamente mediante el sentido consensual válido de una norma, de pedir
la ayuda de un ‘mecanismo coactivo’ preparado a tal fin en favor de determinados
intereses (ideales o materiales)...” (Weber, 1969: 254 y 255).
Desde este punto de vista, existe la vigencia del derecho cuando funciona la ayuda
jurídica, cuando la gente no encuentra necesario acudir a la justicia o cuando acude
porque confía en ella (Weber, 1969: 255).
Ello requeriría, por lo tanto, de una creencia suficientemente extendida entre los
miembros de la comunidad de que existe eficacia y verdadera independencia en el
accionar de la justicia.
Es precisamente este último punto el que esta en la agenda actual de la reforma
institucional en nuestro país: el funcionamiento de la justicia y su percepción por parte
de la opinión pública (Smulovitz, 1995).
20
Sobre esta cuestión ver los trabajos de Gustavo Kaufman y de Cesar Pérez Pesado y Santiago
Urbiztondo en La Seguridad Jurídica y el Progreso Económico, Premio Anual ADEBA, 1992.
24
Así, el tema merece también ser estudiado desde una perspectiva de Ciencia Política,
para poder apreciar fenómenos como la judicialización de la política y la politización de
la justicia.
La agenda del CEDI, por lo tanto, debe preocuparse por establecer cómo el poder
judicial puede mejorar su funcionamiento y eficiencia, así como también mejorar su
posición frente a su entorno, y más precisamente con relación a los otros actores del
sistema político: el poder ejecutivo, el poder legislativo, los grupos de interés, los
medios de comunicación, etc.
4. La organización federal.
Una característica fundamental de nuestro diseño constitucional es la división de
poderes entre el gobierno central y los gobiernos de niveles sub-nacionales.
Según lo establecido por la Constitución, nuestro país cuenta con un sistema de
gobierno representativo y federal (CN: art.1), basado en una división de poderes entre el
gobierno central y las provincias (CN: art.5). Las provincias conservan todo el poder no
delegado por la Constitución al gobierno federal (CN: art.104), se rigen por sus propias
instituciones locales, eligen sus gobernadores, sus legisladores y demás funcionarios de
provincia (CN: art. 105) y tienen derecho a ejercer su propia administración de justicia,
su régimen municipal, y la educación primaria (CN: art.5).
De todos modos, una las afirmaciones más frecuentes en la interpretación de la
organización federal de nuestro país es la que sostiene que más allá del diseño
explicitado en la Constitución Nacional, la Argentina ha constituido un federalismo de
jure y no de facto.
No cabe ninguna duda de que históricamente el sistema federal argentino se movió
decididamente en una dirección: la centralización del poder en manos del gobierno
nacional. No obstante, a partir de 1983, con el restablecimiento de la democracia,
25
comienza a registrarse un cambio de dirección, un nueva tendencia, más atenta a las
autonomías provinciales y locales.
De acuerdo con las elecciones generales llevadas a cabo en 1995, existe en la Argentina
un total de 16.507 cargos electivos. De éstos, 14.942 son de orden municipal: 1.123
intendentes, 8.548 concejales, 2.736 comisiones municipales (y miembros de
comisiones de fomento), y 2.535 consejeros escolares o miembros de tribunales de
cuentas. En el orden provincial, los cargos electivos son 1.234: 46 cargos de Gobernador
y Vice-Gobernador, 232 senadores y 884 diputados (más unas 72 autoridades de distinto
tipo). A su vez, los cargos de representación nacional son 331: 257 de diputados
nacionales, 72 senadores nacionales, más el Presidente y el Vicepresidente de la Nación
(Fraga, 1995: 21).
En este sentido, se puede afirmar que al menos en el plano político ha existido a lo largo
de estos años autonomía de las unidades de gobierno sub-nacionales. Inclusive, cabe
destacar que en diez años de gobierno democrático -- entre 1983 y 1993 -- sólo cuatro
provincias sufrieron intervenciones federales (incluyendo al único gobierno en la
historia argentina que no registra intervención alguna, el del Dr. Raúl Alfonsín).
Una serie de acontecimientos adicionales, a su vez, merecen ser destacados: nuevos
pactos federales, nuevas leyes de coparticipación, traspaso de recursos petroleros y de
gas, nueva ley federal de educación, provincialización del territorio nacional de Tierra
del Fuego, auge de las fuerzas políticas provinciales (de hecho, dada su importancia,
varios de estos temas serán motivo de análisis explícito en sus áreas respectivas en el
CEDI).
Sin embargo, a pesar de estos substanciales cambios en el plano político, muchos
analistas sostienen que subsisten muchos problemas sin resolver en el plano económico
que se ven reflejados en la persistencia de importantes desigualdades regionales.
26
Enfoque para el estudio de la organización federal.
Existe en la literatura especializada una gran cantidad de definiciones de federalismo,
pero en general, como sostiene Lijphart todas ellas están de acuerdo sobre su
característica primordial: la división de poder entre los gobiernos centrales y los
regionales (1987: 186).
Así, según la clásica definición de William H. Riker, “el federalismo es una
organización política en la que las actividades de gobierno están repartidas entre los
gobiernos regionales y el gobierno central, de tal manera que hay una serie de
actividades en las que cada tipo de gobierno tiene plenas competencias” (citado en
Lijphart, 1987: 186).
Sin embargo, como recientemente ha notado Barry Weingast, esta caracterización del
sistema federal define su organización política, pero no nos dice mucho acerca de la
distribución de autoridad en cuestiones económicas. De acuerdo con este autor, para
medir los efectos económicos del federalismo hace falta tener en cuenta algunas
características adicionales (Weingast, 1995: 5).
De hecho, el análisis de Weingast, tal como él reconoce, está precedido por una gran
tradición de estudios sobre las consecuencias económicas del federalismo. Los escritos
de Hayek (1939; 1960) y Tiebout (1956) constituyen claramente el fundamento a partir
del cual se han desarrollado casi todos los estudios posteriores en la materia.
De todos modos, cabe destacar que esta renovada preocupación por los efectos
económicos del federalismo ha revitalizado los estudios de federalismo fiscal y los ha
puesto en el marco más amplio del análisis institucional.
En el caso argentino, a los trabajos clásicos sobre federalismo fiscal (Porto, 1990; FIEL,
19) se han sumado recientemente nuevos trabajos en esta dirección: en el marco de una
línea de investigación más amplia, por ejemplo, Jones, Sanguinetti y Tommasi, se
27
centran en los factores políticos y económicos que influyen sobre el comportamiento
fiscal de las provincias argentinas (1997), mientras que Dora Orlansky toma en cuenta
las políticas de descentralización en el marco de la reforma del estado (1997) 21.
La investigación de Orlansky incluye principalmente dos tipos de problema: “1) la
descentralización en el ámbito político y administrativo y 2) la del proceso mismo de
decisión, transfiriendo las soluciones hacia el mercado (o cuasi-mercado). En el primer
caso, además de la cuestión del ‘nuevo federalismo fiscal’ se incluye la
descentralización funcional, que consiste en un complejo proceso de reforma
administrativa, implicando la separación de diferentes funciones según servicios
sustantivos, de apoyo, comerciales, y la delegación de ciertas funciones al sector
privado, a comisiones ad-hoc, ONGs, etc.; la delegación del control presupuestario, la
responsabilidad y la imputabilidad (accountability) hacia niveles jerárquicos inferiores,
etc. En el segundo caso, las hipótesis subyacentes plantean por un lado, que la mayor
extensión de la descentralización hacia el mercado implica una menor necesidad de
complejas estructuras de gobierno y de organización de la representación; así como
también, por otro lado, que a mayor grado de descentralización son menos los nexos
gubernamentales requeridos y más directa y simplificada es la autoridad local” (1997).
En otro estudio en marcha, Sanguinetti pone a prueba la hipótesis sobre la importancia
de los aspectos políticos e institucionales en los resultados fiscales a nivel provincial a
partir del caso de Chubut. Este constituye un caso interesante para analizar en el
contexto argentino, ya que a diferencia de las restantes jurisdicciones presenta una
extremada descentralización en materia tributaria. Otro rasgo destacable es el hecho de
que los servicios públicos esenciales han estado tradicionalmente provistos por
cooperativas locales. Según el autor, es probable que estos factores hayan afectado el
tamaño del sector público provincial con relación al resto de las demás jurisdicciones
(1997).
21
En relación a las reformas de mercado y las coaliciones electorales a nivel provincial ver el trabajo de
Gibson y Calvo (1997), presentado en la Conferencia organizada por el CEDI en junio de este año.
28
Temas de investigación.
- Estructura gubernamental: semejanzas y diferencias entre sí y con la estruct. nacional.
- Instituciones y resultados fiscales.
- Presupuesto Nacional y presupuestos provinciales.
- Coparticipación.
- Regionalización.
- Performance de los gob. municipales.
- Sistemas de partidos locales.
- Nuevos Liderazgos políticos locales.
5. Partidos Políticos.
Según la clásica denominación de Almond y Powell, la articulación política consiste en
el “... proceso por el cual los individuos y los grupos plantean demandas a quienes están
encargados de tomar las decisiones...” (1972: 70).
Como bien señalan estos autores, la articulación de intereses puede realizarse por medio
de muchas y diferentes estructuras y diversas maneras. No obstante, debe tenerse en
cuenta que el costo para un particular de “hacer oír su voz”, superará a menudo, en
materia de tiempo y esfuerzo, todo beneficio concebible.
El éxito de canalizar voces individuales requerirá, entonces, que los individuos se unan,
vale decir, va a depender de las posibilidades de acción colectiva, de establecer una
organización que les permita hacer campaña en favor de sus demandas (Olson, 1965;
Hirschman, 1989).
En todo régimen democrático estable los principales medios institucionalizados para
organizar la participación política colectiva son los partidos políticos, más allá de las
29
demás formas posibles de comunicación de las demandas (anómica, asociativa,
personal) 22.
Sin embargo, aún cuando los partidos políticos se constituyeron en los actores políticos
privilegiados de la transición a principios de los ‘80, su rol de mediadores entre el
sistema político y la sociedad civil se ha ido deteriorando con el paso del tiempo 23.
La evolución del sistema de partidos en la argentina ha sido bastante estudiada a partir
de 1983. En general casi todos estos análisis se han concentrado en el formato y la
dinámica de la competencia entre los partidos y sus efectos sobre la estabilidad del
sistema democrático (Catterberg, 1989; Grossi y Gritti, 1989; De Riz, 1989; Ansaldi,
1997; Di Tella, 1995; Adrogué, 1995) 24.
Más allá de estos análisis, parecería ser que nuestro país no escapa a un fenómeno
mundial, como es el de los cambios en los modos de representación política. No caben
dudas de que como señala Bernard Manin, ha habido una “metamorfosis de la
representación” (1991) 25.
En este contexto es que surgen las llamadas nuevas formas de representación política,
como los liderazgos personalistas, la participación imaginaria y la comunicación
massmediática (Cheresky, 1997).
Sin embargo, la distancia entre la sociedad civil y los partidos políticos responde
también a motivos vinculados con la propia organización de éstos últimos. Muchos de
22
Respecto de la relación entre la institucionalización de la participación política y la estabilidad del
régimen ver el “clásico” análisis de Samuel P. Huntington (1968). Para la participación política véase
Almond y Powell (1962); Verba, Nye y Kim (1971); para latinoamérica, Booth y Mitchell (1978).
23
Respecto de la acción colectiva analizada e interpretada a la luz de la actuación de diversos
movimientos sociales, cabe mencionar el proyecto de investigación de Federico Shuster y Claudia Hilb
“La construcción de la subjetividad en la acción colectiva. Las protestas sociales en la Argentina, 19891995” - Instituto de Investigaciones Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales (UBA).
24
Para una bibliografía, quizá un poco desactualizada ya, sobre partidos políticos en Argentina ver
Sarmiento y Raimondo (1989).
25
Sobre las transformaciones del peronismo, véase la investigación de Ricardo Sidicaro - Instituto de
Investigaciones Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales (UBA).
30
ellos constituyen pesadas estructuras partidarias donde la acción de los ciudadanos tiene
poco cabida (o al menos así es percibido por la opinión pública).
De hecho, las recientes experiencias de partidos “nuevos”, tanto en su performance
electoral como en adhesión pública por parte de la gente sugieren que existe una
demanda por una mayor apertura de las estructuras partidarias.
Resulta un fenómeno interesante para tener en cuenta en este sentido el de las
organizaciones partidarias a nivel local y provincial.
Existe allí un amplio campo de análisis dada la diversidad y variabilidad de formas de
organización partidaria. Como bien señala De Riz, la revitalización de los liderazgos
políticos locales sólo es comprensible en este marco 26.
En este sentido cabe destacar el trabajo de Geddes y Benton presentado a la Conferencia
Internacional organizada por el CEDI en Junio de este año.
Enfoques.
En primer lugar, cabe destacar que usualmente en las democracias modernas, la relación
entre los representados y sus representantes, no es directa, sino que en medio de ellos
están los partidos políticos.
Esto se encuentra reforzado ciertamente en la Argentina ya que la provisión de
representación tiene lugar bajo el monopolio de las candidaturas en manos de los
partidos políticos. Como tanto los nombres de los candidatos como el lugar que ocupan
en ella está predeterminado y no puede ser alterado por el votante, el partido posee el
dominio de su selección.
26
De Riz, comunicación personal (de hecho, la Dra. De Riz junto con un grupo de colaboradores están
actualmente trabajando sobre este tema). Una muy interesante contribución constituye el trabajo de
Valeria Palanza y Gisela Sin Silva presentado al III Congreso Nacional de Ciencia Política.
31
A su vez, la conformación de las listas corre por cuenta, muchas veces, de las
autoridades del partido más que de la voluntad de sus afiliados. Como bien señala Jones
en su análisis del caso argentino, en general la lista de candidatos para diputados
nacionales y el candidato partidario al Senado dependen de la organización nacional de
partido, la organización del partido en el distrito, y los miembros del partido en ese
distrito (1996: 9) 27.
Así, tanto el Partido Justicialista como la Unión Cívica Radical suelen llevan a cabo en
la actualidad internas cerradas (restringidas a la participación de los afiliados) en casi
todos los distritos para seleccionar sus candidatos para cargos electivos.
Lo que realmente sucede es que en la práctica, estas internas oscilan desde elecciones
altamente competitivas a situaciones donde los líderes del partido imponen una
lista/candidato de unidad o donde las elites locales del partido acuerdan sobre un lista
única de candidatos, resultando así en una interna indisputada o en que la propia
elección interna no se lleve a cabo (Jones, 1996: 10) 28.
De este modo, en distritos donde los líderes de partido están altamente unificados, la
organización partidaria tiene una gran capacidad de control sobre quién integrará la lista
y qué lugar ellos van a ocupar. En aquellos distritos donde la organización partidaria
tiene una gran capacidad de control, son los líderes partidarios y no los votantes los que
deciden quién integrará la lista de candidatos (Molinelli, 1992: 10).
Por lo tanto, resulta clave en la agenda de la reforma de los partidos políticos tener en
cuenta los patrones organizativos en general y la cuestión del proceso por el cual los
candidatos a los cargos electivos son seleccionados en particular.
27
Al respecto, ver el trabajo de María Ines Tula y Miguel De Luca (1997)
En 1988, el Partido Justicialista celebró por primera vez en su historia elecciones internas directas, a
través de las cuales sus afiliados pudieron elegir los candidatos para la elección presidencial de 1989. Sin
embargo, la reciente conformación de la lista de diputados nacionales en la provincia de Buenos Aires es
un buen ejemplo de esta última práctica.
28
32
En una muy interesante propuesta de investigación, Mark Jones se pregunta cuáles son
entonces los incentivos que existen en la Argentina -- a diferencia de los Estados Unidos
-- para cultivar el voto personal (1997). Su proyecto contempla tener en cuenta qué es lo
que ocurre a nivel nacional y en las provincias (inicialmente observando Entre Rios y
Santa Fe).
Otro tema muy importante que ya ha sido analizado y que se encuentra en la agenda
pública actualmente es el de la financiación de los partidos políticos. Fundamentalmente
hay tres grandes preocupaciones al respecto: la transparencia de las contribuciones
privadas a las campañas políticas, el uso de fondos públicos para financiar la actividad
política y cómo y en qué se gasta finalmente el dinero. Con respecto a la primera de
ellas, resulta particularmente importante la cuestión de cómo sirve el dinero para que los
grupos mejor organizados ganen mayor influencia, que el ciudadano común sobre el
posicionamiento de los partidos (Hojman, 1997).
Sobre este tema, vale la pena mencionar que ha sido objeto de reflexión por parte de
algunos trabajos recientes. Entre ellos se encuentran principalmente los de Olivero
(1994) y Ferreira Rubio (1997). Inclusive existen numerosas iniciativas del propio
sector público (entre ellos la gran cantidad de proyectos de ley que se encuentran en el
Congreso de la Nación y la fallida reforma política impulsada desde el ministerio del
interior en 1993) 29.
Por otro lado, estas normas y prácticas políticas son un tema privativo de cada partido
político según lo que está establecido en su carta orgánica y el tipo de organización con
el que cuentan. Por lo tanto, parece muy difícil que los propios partidos promuevan
reformas que signifiquen la pérdida de privilegios que actualmente poseen. (Goretti,
1990; Jackisch, 1993: 221).
29
Fuera del sector público, la fundación Konrad Adenauer, a través del CIEDLA ha desarrollado varios
seminarios y proyectos sobre este tema. Por su parte, desde el poder ejecutivo la iniciativa puede
consultarse en Ministerio del Interior. Contenidos de la Reforma Política: financiamiento de los partidos
políticos (1993).
33
Resulta necesario, pues, establecer las condiciones bajo las cuales los partidos pueden
llegar a tener los incentivos necesarios para encarar este tipo de reformas.
Temas.
- Organización interna de los partidos políticos.
- Mecanismos que promuevan una mayor participación de los ciudadanos en la
selección de candidatos.
- Primarias.
- Revocatoria de mandatos.
- Formas de participación directa: Iniciativa Popular, Referéndum, Consulta.
- Voto electrónico.
- Financiación de los partidos políticos.
-
Sistemas de partidos locales y nacional.
6. Sistema Electoral.
A partir de la reforma de 1994 el derecho a votar quedo consagrado expresamente en el
texto constitucional :
“Esta Constitución garantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos, con
arreglo al principio de la soberanía popular y de las leyes que se dicten en
consecuencia. El sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio” (C.N., artículo
37).
En cuanto a su reglamentación, el sistema electoral se rige la ley 22.838 y las sucesivas
modificaciones al Código Electoral Nacional (ley 19.945) introducidas por las leyes
22.847, 22.864, 23.510, 24.012, 24.444.
Con respecto a la extensión del sufragio, de acuerdo con el Código Electoral Nacional
tienen derecho y obligación de votar todos los argentinos nativos, naturalizados o por
opción mayores de 18 años 30. La igualdad del voto se basa en el principio de que cada
30
La propia ley establece también aquellos casos en los que rige la inhabilitación para sufragar. Por otro
lado, la mayoría de las provincias concede a los extranjeros el derecho a votar para elegir autoridades
municipales. Cf. Jackisch y Ferreira Rubio (1997 : 136).
34
elector al emitir su voto es igual ante la ley, es decir, que su “valor” será igual
independientemente de quién lo emita. Algunos autores interpretan que ello no se
cumple en la práctica debido a la alteración de la base poblacional de asignación de
bancas que establece la ley 22847, sobrerepresentando a algunas provincias y
subrepresentando a otras
31
. Por otra parte, tampoco resulta muy claro cómo debe
interpretarse la existencia de mecanismos que permiten la acumulación de votos (la
llamada “ley de lemas” o doble voto simultáneo y acumulativo) en algunas provincias y
no en otras, a la luz de este principio constitucional. En cuanto a la obligatoriedad del
voto, ella está ahora establecida en la Constitución Nacional y rigen además las
sanciones previstas por el Código Electoral Nacional.
De acuerdo con las últimas elecciones generales, llevadas a cabo en 1995, existe en la
Argentina un total de 16.507 cargos electivos. De éstos, 14.942 son de orden municipal:
1.123 intendentes, 8.548 concejales, 2.736 comisiones municipales (y miembros de
comisiones de fomento), y 2.535 consejeros escolares o miembros de tribunales de
cuenta. En el orden provincial, los cargos electivos son 1.234: 46 cargos de Gobernador
y Vice-Gobernador, 232 senadores y 884 diputados (más unas 72 autoridades de distinto
tipo). Mientras que a nivel nacional, los cargos electivos son 331: 257 de diputados
nacionales, 72 senadores nacionales, más el Presidente y el Vicepresidente de la Nación
(Fraga, 1995: 21). Tal como se puede observar, el carácter electivo de los cargos
públicos es bastante amplio (aunque quizás no tanto en comparación con algunas
democracias occidentales desarrolladas).
Según la Constitución Nacional, para ser elegido Presidente o Vicepresidente de la
Nación, se requiere haber nacido en el territorio argentino, o ser hijo de ciudadano
nativo, habiendo nacido en país extranjero y las demás calidades exigidas para ser
elegido Senador (art. 89). En cuanto a su mecanismo de elección ellos serán elegidos
directamente por el pueblo en un único distrito (todo el territorio nacional) mediante un
sistema de doble vuelta (art. 94). Si la fórmula que resulta más votada en la primera
31
En la Provincia de Buenos Aires, por ejemplo, se necesitan 179.928 votos para elegir un diputado
nacional mientras que en tierra del fuego bastan 13.874 (Jackisch y Ferreira Rubio, 1997 : 141).
35
vuelta obtiene más del 45% los votos afirmativos válidamente emitidos o si obteniendo
un porcentaje menor existiese una diferencia mayor de diez puntos porcentuales
respecto del total de los votos afirmativos válidamente emitidos sobre la fórmula que le
sigue en número de votos, sus integrantes serán proclamados como Presidente y
Vicepresidente de la Nación (arts. 97 y 98). En caso contrario, se llevará a cabo una
segunda vuelta electoral, entre las dos fórmulas de candidatos más votadas, dentro de
los treinta días de celebrada la anterior (art. 96). La ley 24.444 reglamenta estas
disposiciones constitucionales en caso de fallecimiento o deserción de alguno o los dos
integrantes de la fórmula (Ferrerira Rubio, 1997 : 147)
Para la elección de legisladores nacionales, senadores y diputados, el país se divide 24
en circunscripciones plurinominales (provincias) y las candidaturas sólo pueden
presentarse a través de listas partidarias 32.
Los requisitos para ser elegidos Senador son, según la Constitución, tener 30 años de
edad, haber sido 6 años ciudadano de la Nación, disfrutar de una renta anual de dos mil
pesos fuertes o de una entrada equivalente (aunque esto ha caído en desuso, no fue
modificado en la reforma de 1994), y ser natural de la provincia que lo elija, o con dos
años de residencia inmediata en ella (art. 55).
Con respecto a su mecanismo de elección se eligen tres senadores por cada provincia y
tres por la Ciudad de Buenos Aires, en forma directa y conjunta, correspondiendo dos
bancas al partido político que obtenga el mayor número de votos, y la restante al partido
político que le siga en número de votos (art. 54). La duración del mandato es de seis
años y el cuerpo se renueva a razón de una tercera parte de los distritos electorales cada
dos años (art. 56). Cabe destacar que estas nuevas disposiciones introducidas por la
reforma de 1994 recién se aplicarán plenamente a partir del año 2001.
32
El monopolio partidario de las candidaturas es un tema controvertido. El estatuto de los partidos
políticos, ley 23.298 de agosto de 1982, establece en su artículo 2° que les incumbe a los partidos
políticos “en forma exclusiva la nominación de candidatos para cargos públicos electivos”. Sin embargo,
existen interpretaciones que afirman que la competencia de los partidos no excluye la posibilidad de que
se presenten candidaturas independientes (Natale, 1995, Cf. Jackisch y Ferreira Rubio, 1997 : 142). Por
otro lado, la Constitución reformada sostiene expresamente que la asignación de bancas en el caso de los
senadores nacionales se hace en función de los partidos políticos.
36
Para ser diputado se requiere tener 25 años de edad, tener cuatro años de ciudadanía en
ejercicio, y ser natural de la provincia que lo elija, o dos años de residencia inmediata en
ella (art., 48).Los Diputados duran en su representación cuatro años, y el cuerpo se
renueva por mitades cada dos años (art. 50).
La Cámara de Diputados se compone de 257 representantes elegidos directamente por el
pueblo de las provincias, de la Ciudad de Buenos Aires (y de la Capital en caso de
traslado) en 24 circunscripciones plurinominales (las provincias). La elección se lleva a
cabo mediante un sistema de listas cerradas y bloqueadas. La fórmula utilizada para
convertir los votos en escaños es el d’Hont de representación proporcional con una
barrera del 3% del padrón electoral (De Riz, 1992: 165; Jackisch, 1993: 196-99).
Respecto de estas reglas electorales existen hace ya varios años demandas de mayor
participación ciudadana, exigencias de un contacto más directo con los representantes y
un mayor conocimiento de ellos.
Las mayores críticas se centran en el sistema de listas y el monopolio de los partidario
de las candidaturas para la elección de legisladores nacionales. De hecho, en los últimos
años se ha desarrollado en nuestro país una amplia bibliografía general sobre el tema
acompañando este debate. Entre las contribuciones más relevantes cabe mencionar los
trabajos de Ernesto Cabrera, Alejandro Corbacho, Liliana De Riz, Delia Ferrerira Rubio,
Matteo Goretti, Carlota Jackish, Mark Jones, Dieter Nohlen, N. Guillermo Molinelli,
Enrique Vera Villalobos.
Sin embargo, más allá de estos aportes y las diferentes propuestas de reforma al sistema
electoral vigente en la Argentina, no existe aún un consenso acerca de dónde reside su
falla principal. Tampoco ha quedado muy claro aún si el problema está en el mecanismo
37
para convertir votos en cargos públicos, o en el proceso de nominación de los
candidatos para presentarse a la contienda electoral 33.
De todos modos, el desafío reside en colocar en la agenda pública la idea de que ciertos
cambios en el diseño institucional pueden mejorar el funcionamiento de la democracia
argentina.
Enfoque para el estudio del sistema electoral.
Típico de las democracias representativas es la distancia entre el gobierno y el cuerpo
electoral. Ello ocurre como consecuencia de la propia naturaleza del régimen
representativo.
Tal como sostiene Bernard Manin entre los fundamentos del gobierno representativo
moderno se encontraban ya desde los orígenes los principios de que por un lado los
representantes son elegidos por los gobernados, pero por otra parte, la idea de que los
primeros conservan cierto margen de independencia en relación con éstos últimos.
(1991: 4).
Así, el gobierno representativo no constituye nunca un régimen en el cual los
representantes se hallan fuertemente motivados a poner en práctica las voluntades del
pueblo. Existe, la posibilidad de que haya una divergencia de objetivos entre
representantes y representados.
Tal como ya fue señalado en este trabajo una manera interesante de aproximarse a este
tipo de cuestiones es hacerlo desde la perspectiva de la llamada “nueva economía
institucional”, en general y a través del llamado problema de la agencia, en particular.
El problema de la agencia centra su atención en cuestiones de tipo contractual, en este
caso aquellos contratos que involucran una comisión de responsabilidad de parte de un
33
Para un buen ejemplo de análisis de los efectos del sistema electoral sobre la competencia partidaria en
Chile ver Eduardo Engel (1996).
38
mandante o principal a un mandatario o agente bajo condiciones de información
asimétrica.
En una firma, el principal es el propietario o gerente, mientras que los agentes son los
trabajadores; en un gobierno, el principal es el electorado, mientras que los agentes son
los funcionarios públicos.
Si las relaciones contractuales tuviesen lugar en un mundo sin costos de transacción, en
el que los individuos dispusieran de información perfecta, los principales no tendrían
ningún problema para asegurarse de que los agentes realicen sus objetivos. En un
mundo con costos de transacción positivos, se producen asimetrías de información (los
agentes poseen mayor y mejor información que los principales) que hacen que los
agentes puedan desarrollar intereses propios que no coincidan o incluso contradigan los
de los principales, y por lo tanto, éstos se verán forzados a vigilar y supervisar la
conducta de los agentes.
Resulta pertinente hablar de información asimétrica cuando un principal puede
inspeccionar el resultado final (p ej. un nivel de rendimiento, un nivel de provisión de
bienestar público) pero es incapaz de observar la acción real del agente en su
realización. La información es “de un sólo lado” porque el agente, y no el principal, sabe
realmente cual fue su verdadero esfuerzo. Esta información asimétrica conduce al
problema de “riesgo moral” (moral hazard), ya que el agente puede aprovechar la
ignorancia del principal como una excusa para abastecer niveles sub-óptimos de
esfuerzo (Sandler, 1992: 124-126) 34.
Las dificultades que presenta la relación entre el principal y el agente podrían
minimizarse si el principal logra diseñar un contrato o un programa de retribuciones
para premiar el comportamiento del agente que induzca a éste último a desarrollar un
nivel de esfuerzos más intenso (Sandler, 1992: 124).
34
El hecho de que la asimetría de información bajo la cual la cesión de autoridad toma lugar esté
circunscripta a la acción del representante y no a su capacidad productiva significa que estamos frente a
39
Por lo tanto, existe un interesantísimo potencial en utilizar los modelos formalizados
desarrollados por la literatura de la organización industrial para reinterpretar el problema
tradicional de la responsabilidad política (accountability): ¿Qué mecanismos
institucionales permitirán a los ciudadanos hacer responsables a los políticos por sus
decisiones políticas?.
Cabe aclarar que una reinterpretación de este tipo, no estaría motivada en una
fascinación por los modelos formales y matemáticos, sino que resultaría útil porque
conduciría a un punto de vista práctico sobre el tema. Esto es, a la cuestión de los
dispositivos de monitoreo y las estructuras de incentivos -- aspectos de diseño
institucional -- más adecuados para que los representantes sean responsables de sus
decisiones políticas.
Temas de investigación.
- Sistemas electorales alternativos (fórmula electoral, diseño circunscripciones)
- Sobrerrepresentación de las provincias.
- Incentivos (reelección).
- Monitoreo y control.
- Barreras de entrada y de re-entrada.
- Candidaturas independientes.
- Obligatoriedad Voto.
- Ampliación de la cantidad de funcionarios electos.
- Impacto de las leyes electorales sobre la composición del congreso y el
comportamiento legislativo.
- Impacto de las leyes electorales sobre el comportamiento del gobierno.
- Nominación de los candidatos.
un problema de “moral hazard” y no de “adverse selection”. Para una presentación más detallada de esta
distinción entre distintos problemas de información asimétrica véase Rasmusen (1994), Cap. 7 y 9.
40
7. Instituciones supranacionales.
Con respecto a las instituciones supranacionales, al igual que con el caso de las
instituciones judiciales, dada su importancia se elaborará en el futuro un documento del
CEDI similar a este dedicado enteramente al tema.
No obstante, resulta de particular interés para la agenda de instituciones políticas
considerar una visión supranacional teniendo en cuenta la particular relevancia de la
cuestión de la integración regional y el Mercosur.
Todo proceso de integración regional presupone la existencia de unidades constitutivas
que deciden asociarse voluntariamente en una alianza para alcanzar objetivos colectivos
comunes sin perjuicio de preservar un determinado grado de libertad para llevar a cabo sus
políticas domésticas y exteriores (Peña, 1997).
Sin embargo, a pesar de que la lógica de entrar en arreglos de este tipo supone que cada
socio tiene más para ganar que para perder de la cooperación mutua, muchas veces las
estrategias unilaterales de no-cooperación pueden resultar muy tentadoras. Tomando como
ejemplo el de las guerras comerciales, bajo ciertas condiciones es imposible que los países
alcancen bienestar común buscando cada uno su propio interés 35.
Resolver el problema de la cooperación en este contexto, es decir, tendiendo en cuenta que
los países conservan la soberanía nacional, requiere introducir a las instituciones dentro
del análisis : en muchas ocasiones los comportamientos cooperativos sólo podrán ser
alcanzados en el marco de ciertas instituciones que regulen la interacción entre ellos,
determinando de antemano la conducta que ellos pueden adoptar bajo diferentes
situaciones. Como bien señala Peña, “de allí que sean alianzas institucionalizadas. Es
decir, con reglas de juego que condicionan el comportamiento de los asociados en su
relacionamiento recíproco” (1997 : 3)
41
Por otro lado, para que les resulte conveniente a los países miembro restringir su
propensión natural a actuar unilateralmente, un compromiso de este tipo debe incluir
además un conjunto de reglas donde queden especificados los posibles castigos para cada
participante en caso de apartarse de las normas acordadas. Este es el problema de la
aplicación (enforcement) de las reglas comunes.
De este modo, la capacidad para poder aplicar las reglas comunes constituye un factor
crítico para que la cooperación entre ellos sea posible. Desde el punto de vista institucional
resulta, pues, fundamental la existencia de un orden jurídico supranacional estable capaz
de garantizar el cumplimiento de los acuerdos.
Sin embargo, cabe la posibilidad de que las instituciones supranacionales sean incapaces
de aplicar castigos formales contra las conductas violatorias del orden establecido, o peor
aún, que alguno de los Estados miembro (dadas las asimetrías regionales existentes)
intente producir modificaciones arbitrarias y cambios abruptos en las reglas de juego,
dejando a todos los demás países a merced de la voluntad del más fuerte. Ello constituiría,
no sólo una amenaza al orden jurídico internacional, sino también un grave problema para
la marcha de la economía de los países.
Las características de las instituciones de toma de decisiones colectivas resultan, pues,
fundamentales para el desarrollo de una integración regional eficiente, ya que es la
estructura político-institucional la que en definitiva determina y da fuerza a los derechos
de propiedad (North, 1993: 141).
Por lo tanto, un régimen de cooperación regional exige en su organización que el ejercicio
del poder esté constitucionalmente restringido y limitado. Limitar el poder de decisión, es
decir, contar con instituciones y leyes que restrinjan el conjunto de acciones posibles de
los Estados miembro es un factor clave para proporcionar seguridad y confianza a todos
aquellos que contribuyen al progreso económico a través de sus decisiones de inversión y
producción.
42
Un esquema de integración moderno debe contar, pues, no sólo con instituciones
supranacionales con poder para hacer cumplir los acuerdos sino también estar organizado
democráticamente, lo cual significa ser un gobierno responsable, donde las decisiones no
yacen sobre la discrecionalidad de aquel que es el más fuerte, sino que responden a un
proceso en el cual varios e independientes Estados nacionales participan en la formación
de una voluntad común.
IV. Conclusiones
El objetivo de este documento de trabajo ha sido sugerir una agenda de investigación
para el estudio de los factores institucionales que influyen sobre el desarrollo y
funcionamiento del sistema político argentino.
El relevamiento de las principales dimensiones relevantes para la reforma institucional
se llevó a cabo teniendo en cuenta que mientras que en la primera etapa de reformas el
actor principal fue la autoridad ejecutiva (el presidente y su gabinete de ministros), en la
segunda etapa los actores privilegiados serán no sólo el presidente y su gabinete, sino
también la burocracia estatal en sus distintos niveles, el congreso, el poder judicial, los
gobiernos provinciales y locales, los partidos políticos, y la sociedad civil en general.
El objetivo de la agenda de investigación del CEDI en el área de la instituciones
políticas debe estar centrado en el rol de estas instituciones. Así, las aréas de
investigación sugeridas han sido: las instituciones legislativas, la presidencia y la
burocracia administrativa, las instituciones judiciales, la organización federal, los
partidos políticos, sistema electoral.
Por otro lado, el documento destaca que la creación y el desarrollo de las instituciones
necesarias para lograr el fortalecimiento de la democracia y complementar las reformas
económicas es un proceso lento, complicado y técnicamente dificultoso.
43
Por lo tanto, para poder establecer recomendaciones de diseño institucional resulta
necesario hacer un buen diagnóstico de la situación, es decir, evaluar correctamente el
rendimiento de la democracia en la Argentina.
Para ello será necesario considerar a fondo el diseño institucional y las prácticas
políticas que han caracterizado al sistema político argentino en los últimos años desde
un punto de vista empírico, donde la comparación con las experiencias de otros países
deberá tener un rol fundamental.
Esto último significa desarrollar medidas que permitan tomar en cuenta la real
naturaleza de las instituciones más allá de calificaciones impresionistas y no
cuantitativas. De hecho, debe enfatizarse el análisis de las provincias argentinas, que han
venido funcionando a lo largo de estos años como laboratorios experimentales respecto
de los diferentes arreglos institucionales: organización constitucional, sistemas
electorales, instituciones fiscales. A su vez, el análisis deberá ponerse en perspectiva
comparada, teniendo en cuenta la experiencia de otros países y de otras instituciones.
Semejante investigación resulta importante, pues, no sólo por la escasez de estudios de
este tipo de carácter empírico, sino sobre todo, para poder establecer el verdadero rol
que debe cumplir la reforma institucional en la consolidación de las transformaciones
económicas y el fortalecimiento de la democracia en la Argentina.
44
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