Módulo Marco jurídico y social del espacio público

 Módulo Marco jurídico y social del espacio público Unidad 2: Patrimonio Público y Espacio Público 6. Introducción. Noción de Patrimonio Modernamente el patrimonio es una universalidad jurídica formada por bienes activos y pasivos en cabeza de una persona jurídica individual o colectiva1. Características del patrimonio (son las características aceptadas por la doctrina generalizada, aun cuando algunas de ellas son discutidas por otros doctrinantes): 9 Sólo las personas tienen patrimonio 9 Toda persona por el hecho de existir tiene un patrimonio 9 Ninguna persona puede tener más de un patrimonio 9 El patrimonio es inseparable de la persona Dentro de los derechos que integran el patrimonio de una persona se encuentran sus bienes. Se entiende por bien “únicamente la cosa que está dentro del patrimonio de un sujeto de derechos, y que además tiene características pecuniarias o económicas”2. 1
VELASQUEZ JARAMILLO, Luis Guillermo. Bienes. Undésima edición, Editorial Librería Jurídica Comlibros, 2008, p. 104. 2
VELASQUEZ JARAMILLO, Luis Guillermo. Ob cit, página 2. 7. Clasificación de los bienes De acuerdo con el Código Civil, los bienes consisten en cosas corporales o incorporales. Son cosas corporales, las que tienen un ser real y pueden ser percibidas por los sentidos, como una casa, un libro o un parque. Son cosas incorporales, las que consisten en meros derechos, como los créditos, las servidumbres o los derechos de autor. A su vez, las cosas corporales se clasifican en muebles o inmuebles. Son bienes muebles, los que pueden transportarse de un lugar a otro, sea moviéndose ellos a sí mismos, como los animales (que por ello se llaman semovientes), sea que sólo se muevan por una fuerza externa, como las cosas inanimadas. Son bienes inmuebles o fincas o bienes raíces, las cosas que no pueden transportarse de un lugar a otro; como las tierras y minas, y las que adhieren permanentemente a ellas, como los edificios, los árboles. Las casas y veredas se llaman predios o fundos. Por su parte, los bienes inmuebles, según la naturaleza jurídica del titular del derecho real de dominio o propiedad, se clasifican en privados o públicos [o como los denomina la Corte Constitucional, corresponden al concepto de dominio privado o dominio público]. Así, son bienes inmuebles privados o de dominio privado los que pertenecen a una persona natural o jurídica particular, y bienes inmuebles públicos o de dominio público los que pertenecen a una entidad pública. En esa medida, los bienes inmuebles de las entidades públicas, a su vez, pueden ser de dos clases: los bienes de uso público que son los destinados a ser utilizados por toda la comunidad y, los bienes fiscales que son los susceptibles de ser utilizados por el Estado de la misma manera que los particulares utilizan los bienes de su propiedad y en su tráfico están sometidos en principio a las mismas normas que regulan los bienes privados, salvo excepciones especiales consagradas por la legislación. Sobre el particular, el artículo 674 del Código Civil define o da una aproximación a los conceptos de bienes de uso público y bienes fiscales, señalando textualmente: “Se llaman bienes de la unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio. Los bienes de la unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la unión o bienes fiscales”. 8. Nociones generales de patrimonio público Sobre el particular, el artículo 674 del Código Civil define o da una aproximación a los conceptos de bienes de uso público y bienes fiscales, señalando textualmente: a) Dominio Eminente del Estado Es el poder que tiene el Estado sobre la totalidad del territorio de su jurisdicción, con fundamento en su soberanía; se traduce en la facultad de tomar medidas en relación con ese territorio cuando las necesidades de la comunidad lo requieren, aun cuando esté sometido a propiedad privada3. El dominio eminente del Estado no es un derecho de propiedad. Este poder o dominio no hace parte del patrimonio del Estado desde el punto de vista económico tradicional, pero es evidente que influye indirectamente en ese patrimonio, pues en mayor o menor medida es el fundamento de la riqueza estatal4. b) El Dominio Público Está constituido por aquellos bienes en los cuales se manifiesta una propiedad especial del Estado, cuyo contenido es diferente de la propiedad que ejercen los particulares sobre sus bienes. La consecuencia jurídica que resulta de la calificación de un bien como componente del dominio público, consiste en que estará sometido a un régimen jurídico de derecho administrativo, esencialmente diferente del régimen de la propiedad privada y cuya competencia le corresponderá a la jurisdicción contencioso administrativa5. c) Dominio Privado del Estado Está compuesto por todos aquellos bienes inmuebles que pertenecen a las personas públicas y que no reúnen las condiciones para hacer parte del dominio público. 3
RODRIGUEZ R., Libardo. Derecho Administrativo General y Colombiano. Duodécima edición, editorial Temis S.A., 2000, p. 181. 4
ROQRIDGUEZ R., Libardo. Idem. 5
RODRIGUEZ R., Librado. Ob cit, p. 183. La característica peculiar del dominio privado del Estado consiste en que la propiedad que ejercen las personas públicas sobre él, es similar a la propiedad de los particulares sobre sus propios bienes. En consecuencia, se considera que los bienes que componen este dominio privado están sometidos por regla general al mismo régimen que regula la propiedad particular, es decir, al régimen jurídico de derecho privado, y que, por lo mismo, la competencia para resolver las controversias que presenten corresponde a la jurisdicción común6. 9. El patrimonio público en Colombia a) El Territorio El régimen jurídico en cuanto a la delimitación y algunos aspectos de la utilización de los elementos del territorio, está dado por los tratados internacionales celebrados por el Estado colombiano, los laudos arbitrales y las regulaciones del derecho internacional. El dominio eminente sobre el territorio pertenece exclusivamente al Estado propiamente dicho y no a ninguna otra persona jurídica de derecho público. En los términos de la Constitución Política de 1991 en su artículo 101, forman parte del territorio de Colombia: 9 El territorio continental, 9 El archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, 9 La isla de Malpelo, 9 Las demás islas, islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen, 9 El subsuelo, 6
RODRIGUEZ R., Librado. Ob cit, p. 183. 9 El mar territorial, 9 La Zona Contigua, 9 La Plataforma Continental, 9 La Zona Económica Exclusiva, 9 El Espacio Aéreo, 9 El segmento de la Órbita Geostacionaria, 9 El Espectro Electromagnético, b) Los Bienes Fiscales Fundamento Legal Sobre el particular, el Código Civil en el artículo 674 manifiesta que “(…) los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales”. Noción De acuerdo con la posición mayoritaria de la doctrina, los bienes fiscales se definen por exclusión de los bienes de uso público. Es decir, que si, como hemos visto, los bienes de uso público son aquellos cuyo uso pertenece en general a los habitantes de un territorio, los bienes fiscales son los de las personas públicas y cuyo uso no es general para los habitantes. De manera que en definitiva son bienes fiscales aquellos bienes de las personas públicas, que no tienen el carácter de bienes de uso público7. Régimen Jurídico 7
RODRIGUEZ R., Libardo. Ob cit., p. 188 – 189. Los bienes fiscales, se rigen en principio por la legislación común con las excepciones legales. Son susceptibles de ser enajenados y embargados. Por disposición legal son imprescriptibles. Privilegios de los Bienes Fiscales 1) Son enajenables > se encuentran dentro del comercio, y por ende pueden ser vendidos o permutados. Sin embargo, la venta debe realizarse de conformidad con lo previsto por las leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios, salvo frente a normas especiales como lo serían las Leyes 9a de 1989 (Ley de Reforma Urbana) y 388 de 1997 (Ley de Desarrollo Territorial). 2) Son embargables > salvo las excepciones de ley. 3) Son imprescriptibles > Los bienes fiscales admitían la posesión y podían adquirirse por prescripción, hasta la expedición del Código de Procedimiento Civil de 1970 (art. 413, num 4 de los decrs. 1400 y 2019 de 1970, subrogado por el art. 1º, num. 210 del decr. 2282 de 1989, subnum. 4, correspondiente al art. 407 del C. de P. C.)8. En la actualidad esta protección judicial se encuentra incorporada en el artículo 407 numeral 4 del Código de Procedimiento Civil, según el cual: “la declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público”. Por su parte la Corte Constitucional mediante la sentencia C‐530 de 1996 con ponencia del Magistrado Dr. Jorge Arango Mejía, declaró exequible esa norma. 8
VELASQUEZ JARAMILLO, Luis Guillermo. Ob cit, página 82. c) Los Bienes de Uso Público Fundamento Legal Artículo 674 C. C. “Se llaman bienes de la Unión, aquellos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio. (...)”. Noción Son aquellos bienes inmuebles de propiedad de las Entidades Públicas cuyo uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como las calles, plazas, puentes y caminos. Estos componen el dominio público del Estado. Principales Bienes de Uso Público Para que un bien tenga la calidad de bien de uso público, se requiere que pertenezca a una persona jurídica de derecho público y que esté destinado al uso de la colectividad en general. A título de ejemplo constituyen bienes de uso público las calles, las plazas, los puentes y caminos en los términos del artículo 674 del Código Civil. Con excepción de los puentes y caminos construidos a expensas de personas particulares, en tierras que les pertenecen [Art. 676 del Código Civil]. También constituyen bienes de uso público los ríos y todas las aguas que corren por cauces naturales, exceptuando las vertientes de agua que nacen y mueren dentro de una misma heredad [Art. 677 del Código Civil y Art. 80 y siguientes del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables]. Régimen Jurídico Los bienes de uso público están sometidos a un régimen de derecho público. Sin embargo también presentan aspectos del derecho privado. En materia de modos de adquisición del dominio con frecuencia se adquieren con modos muy especiales; sin embargo también pueden adquirirlos por los modos establecidos en el Código Civil, como la tradición fruto de un contrato de compraventa. Se caracterizan por estar fuera del comercio y ser, por tanto, inalienables, imprescriptibles e inembargables, como expresamente lo dispone el artículo 63 de la Constitución Política. Privilegios de los Bienes de Uso Público 1) Son inalienables > esto significa que se encuentran fuera del comercio, mientras conserven la característica del uso público. No pueden ser vendidos, donados, permutados, etc. Existe objeto ilícito en la enajenación de las cosas que no están en el comercio [Artículo 1521 Numeral 1o del C.C.]. 2) Son imprescriptibles > sobre ellos no se admite posesión puesto que con ello se paraliza o interfiere un servicio público (C.C., art. 2519). Por tal razón, no procede sobre ellos el juicio de pertenencia (C.de P.C., art. 407)9. Expresamente el Artículo 2519 del Código Civil prevé que “Los bienes de uso público no se prescriben en ningún caso”. 3) Inembargables > la Constitución explícitamente impide embargos, secuestros o cualquier medida de ejecución judicial tendiente a restringir el uso directo o indirecto del bien 9
VELASQUEZ JARAMILLO, Luis Guillermo. Ob cit, página 68. d) El Espacio Público Fundamento constitucional La Constitución Política de 1991 en su artículo 82 primer inciso, consagra como uno de los derechos colectivos garantizados y protegidos por la Constitución, el derecho al espacio público, y en esa medida, le impone al Estado, y concretamente a todas las autoridades el deber de velar por su protección integral, en los siguientes términos: “Artículo 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las Entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común”. Así, constituye uno de los pilares y principios fundamentales de nuestro Estado Social de Derecho el principio de la prevalencia del interés general sobre el interés particular, el cual se encuentra previsto, entre otras normas, en los artículos 1º, 58 y 82 de la Carta Fundamental. Por lo anterior, la defensa del espacio público, en general, y de los bienes de uso público, en particular, se trata de un deber legal que le corresponde al Estado en su integralidad, y no sólo a las autoridades administrativas de los entes territoriales con competencias específicas en estas materias, verbigracia el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público del Distrito Capital de Bogotá, entidad creada por virtud del Acuerdo 18 de 1999 del Concejo de Bogotá. De otra parte, el espacio público participa de los mismos atributos señalados por la Carta Política en su artículo 63 respecto de los bienes de uso público, esto es, es inalienable, imprescriptible e inembargable. Noción La definición legal del espacio público10 es la siguiente: “Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. “Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación, y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo. 10
Ley 9ª de 1989 (Ley de Reforma Urbana), artículo 5º adicionado por la Ley 388 de 1997 (Ley de Desarrollo
Territorial), artículo 117. “Parágrafo. El espacio público resultante de los procesos de urbanización y construcción se incorporará con el sólo procedimiento de registro de la escritura de constitución de la urbanización en la Oficina de Instrumentos Públicos, en la cual se determinen las áreas públicas objeto de cesión y las áreas privadas, por su localización y linderos. La escritura correspondiente deberá otorgarse y registrarse antes de la iniciación de las ventas del proyecto respectivo. Aspectos que comprende el Espacio Público El Artículo 3º del Decreto Reglamentario 1504 de 1998 señala que los aspectos de comprende el espacio público son: 9
Los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo
uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o
disfrute colectivo; 9
Los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público. 9
Las áreas requeridas para la conformación del sistema de espacio público en los términos del Decreto Reglamentario 1504 de 1998. En conclusión, todo bien de uso público constituye espacio público, pero no al contrario, por cuanto existen muchos elementos que siendo espacio público no son bienes de uso público, por ejemplo es espacio aéreo de las ciudades. Elementos que constituyen el espacio público Como se puede apreciar con la Constitución de 1991 se amplía conceptualmente la idea del espacio público tradicionalmente referida en la legislación civil (artículos 674 y 678 del C.C.) teniendo en cuenta que no se limita a los bienes de uso público (calles, plazas, puentes, caminos, ríos y lagos) señalados en el Código Civil Colombiano, sino que se extiende a todos aquellos inmuebles públicos, y a algunos elementos específicos de los inmuebles de propiedad de los particulares, que al ser afectados al interés general en virtud de la Constitución o la ley, o por sus características arquitectónicas y naturales, están destinados a la utilización colectiva. Así, lo que caracteriza a los bienes que integran el espacio público es su afectación al interés general y su destinación al uso por toda la comunidad11. El Decreto 1504 de 1998, en su artículo 5º determina los elementos que integran el espacio público. “Artículo 5. El espacio público está conformado por el conjunto de los siguientes elementos constitutivos y complementarios: I. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS. 1. Elementos constitutivos naturales. a) Áreas para la conservación y preservación del sistema orográfico o de montañas, tales como: cerros, montañas, colinas, volcanes y nevados. b) Áreas para la conservación y preservación del sistema hídrico: conformado por: (i) Elementos naturales, relacionados con corrientes de agua, tales como: cuencas y microcuencas, manantiales, ríos, quebradas, arroyos, playas fluviales, rondas hídricas, zonas de manejo, zonas de bajamar y protección ambiental, y relacionados con cuerpos de 11
Corte Constitucional, sentencia SU-601A de 1999. Magistrado Ponente, Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
agua, tales como mares, playas marinas, arenas y corales, ciénagas, lagos, lagunas, pantanos, humedales, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental. (ii) Elementos artificiales o construidos, relacionados con corrientes de agua, tales como: canales de desagüe, alcantarillas, aliviaderos, diques, presas, represas, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental, y relacionados con cuerpos de agua tales como: embalses, lagos, muelles, puertos, tajamares, rompeolas, escolleras, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental. c) Áreas de especial interés ambiental, científico y paisajístico, tales como: (i) parques naturales del nivel nacional, regional, departamental y municipal; y (ii) áreas de reserva natural, santuarios de fauna y flora. 2. Elementos constitutivos artificiales o construidos. a) Áreas integrantes de los sistemas de circulación peatonal y vehicular, constituidas por: (i) los componentes de los perfiles viales tales como: áreas de control ambiental, zonas de mobiliario urbano y señalización, cárcamos y ductos, túneles peatonales, puentes peatonales, escalinatas, bulevares, alamedas, rampas para discapacitados, andenes, malecones, paseos marítimos, camellones, sardineles, cunetas, ciclopistas, ciclovías, estacionamiento para bicicletas, estacionamiento para motocicletas, estacionamientos bajo espacio público, zonas azules, bahías de estacionamiento, bermas, separadores, reductores de velocidad, calzadas y carriles; (ii) los componentes de los cruces o intersecciones, tales como: esquinas, glorietas, orejas, puentes vehiculares, túneles y viaductos. b) Áreas articuladoras del espacio público y de encuentro, tales como: parques urbanos, zonas de cesión gratuita al municipio o distrito, plazas, plazoletas, escenarios deportivos, escenarios culturales y de espectáculos al aire libre. c) Áreas para la conservación y preservación de las obras de interés público y los elementos urbanísticos, arquitectónicos, históricos, culturales, recreativos, artísticos y arqueológicos, las cuales pueden ser sectores de ciudad, manzanas, costados de manzanas, inmuebles individuales, monumentos nacionales, murales, esculturas, fuentes ornamentales y zonas arqueológicas o accidentes geográficos. d) Son también elementos constitutivos del espacio público las áreas y elementos arquitectónicos espaciales y naturales de propiedad y paisajísticas, sean incorporadas como tales en los planes de ordenamiento territorial y los instrumentos que lo desarrollen, tales como cubiertas, fachadas, paramentos, , pórticos, antejardines, cerramiento. e) De igual forma se considera parte integral del perfil vial, y por ende del espacio público, los antejardines de propiedad privada. II. ELEMENTOS COMPLEMENTARIOS. a) Componentes de la vegetación natural e intervenida. Elementos para jardines, arborización y protección del paisaje, tales como: vegetación herbácea o césped, jardines, arbustos, setos o matorrales, árboles o bosques. b) Componentes del amoblamiento urbano. 1. Mobiliario. a) Elementos de comunicación tales como: mapas de localización del municipio, planos de inmuebles históricos o lugares de interés, informadores de temperatura, contaminación ambiental, decibeles y mensajes, teléfonos, carteleras locales, pendones, pasacalles, mogadores y buzones. b) Elementos de organización tales como: bolardos, paraderos, tope llantas y semáforos. c) Elementos de ambientación tales como: luminarias peatonales, luminarias vehiculares, protectores de árboles, rejillas de árboles, materas, bancas, relojes, pérgolas, parasoles, esculturas y murales. d) Elementos de recreación tales como: juegos para adultos y juegos infantiles. e) Elementos de servicio tales como: parquímetros, bicicleteros, surtidores de agua, casetas de venta, casetas de turismo, muebles de emboladores. f) Elementos de salud e higiene tales como: baños públicos, canecas para reciclar las basuras. g) Elementos de seguridad, tales como: barandas, pasamanos, cámaras de televisión para seguridad, cámaras de televisión para el tráfico, sirenas, hidrantes, equipos contra incendios. 2. Señalización. a) Elementos de nomenclatura domiciliaria o urbana. b) Elementos de señalización vial para prevención, reglamentación, información, marcas y varias. c) Elementos de señalización fluvial para prevención, reglamentación, información, especiales, verticales, horizontales y balizaje. d) Elementos de señalización férrea tales como: semáforos eléctricos, discos con vástago para hincar en la tierra, discos con mango, tableros con vástago para hincar en la tierra, lámparas, linternas de mano y banderas. e) Elementos de señalización aérea. Parágrafo. Los elementos constitutivos del Espacio Público, de acuerdo con su área de influencia, manejo administrativo, cobertura espacial y de población, se clasifican en: a) elementos de nivel estructural o de influencia general, nacional, departamental, metropolitana, municipal o Distrital o de ciudad; b) elementos de nivel municipal o Distrital, local, zonal y barrial al interior del municipio o distrito”. (Subrayados fuera de texto).