servicio profesional para la impartición y la administración para la

UNIVERSIDAD PANAMERICANA
FACULTAD DE DERECHO
POSGRADO EN DERECHO
SERVICIO PROFESIONAL PARA LA
IMPARTICIÓN Y LA ADMINISTRACIÓN
PARA LA JUSTICIA
TESIS QUE PARA OPTAR POR EL GRADO DE:
DOCTOR EN DERECHO
PRESENTA:
ALEJANDRO ROMERO GUDIÑO
DIRECTOR DE TESIS:
DR. JESÚS DE LA FUENTE RODRÍGUEZ
MÉXICO, D.F., DICIEMBRE DE 2006.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ................................................................................................ 5
CAPÍTULO 1. MARCO
CONCEPTUAL
DE
LA
PROFESIONALIZACIÓN Y DE LAS RELACIONES JURÍDICAS EN LA
IMPARTICIÓN Y LA ADMINISTRACIÓN PARA LA JUSTICIA ......................... 33
1.1.
Conceptos de Profesionalización, Servicio Civil y Función
Pública................................................................................................ 33
1.2.
Elementos Jurídico Laborales y su Caracterización ........................... 54
1.3.
Elementos Jurídico Administrativos y su Sistematización................... 98
1.4.
Objetivos Generales de la Profesionalización................................... 132
1.5.
Contexto de Potenciales Beneficios y Limitaciones .......................... 135
1.5.1.
Propuesta de reforma a la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación.......................................................................... 144
1.6. Síntesis de las iniciativas de reformas constitucionales para dotar
al Poder Judicial de la Federación de la facultad de iniciativa
de leyes ............................................................................................ 153
CAPÍTULO 2. OTRA VERTIENTE DE LA PROFESIONALIZACIÓN:
LA CONSOLIDACIÓN DE LA CARRERA JUDICIAL ...................................... 161
2.1.
Antecedentes en el Poder Judicial de la Federación ........................ 161
2.2.
Análisis de la Carrera Judicial en México ......................................... 187
2.3.
Principios rectores de la Carrera Judicial.......................................... 198
2.3.1.
Categorías y etapas de la carrera judicial ................................... 201
2.3.2.
Propuesta de un Sistema Complementario de Previsión
Social para jueces de Distrito y magistrados de Circuito............. 212
2.3.3.
Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura
Federal, por el que se regula el Sistema Complementario
de Pensiones, Retiro y Compensaciones Adicionales, para
jueces de Distrito y magistrados de Circuito del Poder
Judicial de la Federación............................................................. 225
2.3.4.
Propuesta para brindar seguridad y protección a jueces de
Distrito y magistrados de Circuito................................................ 239
2.3.5.
Anteproyecto de Acuerdo General del Pleno del Consejo de
la Judicatura Federal, por el que se Establece un Sistema
de Seguridad y Protección para Jueces de Distrito y
Magistrados de Circuito que por el desempeño de la
1
función jurisdiccional, se encuentren en alguna situación en
la que peligre su vida, integridad física o la de su familia............ 260
CAPÍTULO 3. RENDICIÓN DE CUENTAS EN LA IMPARTICIÓN Y LA
ADMINISTRACIÓN PARA LA JUSTICIA ........................................................ 267
3.1. Ética y rendición de cuentas como parte de la Reforma Judicial......... 267
3.1.1.
Reforma Judicial y Fortalecimiento del Estado de Derecho ........ 274
3.1.2.
Bases Económicas de la Reforma Judicial ................................. 283
3.1.3.
Recomendaciones de la Organización para la Cooperación
y Desarrollo Económico (OCDE) y del Banco Mundial para
fortalecer el Estado de Derecho y al Poder Judicial .................... 287
3.1.4.
Justificación, Objetivos y Mecanismos de la Reforma
Judicial ........................................................................................ 288
3.1.5.
Factores Predisponentes de los Conflictos en el Sistema
Judicial ........................................................................................ 293
3.1.6.
Lineamientos para el Diseño de las Reformas ............................ 296
3.1.7.
Incidencia y Combate a la Corrupción......................................... 299
3.2.
Obligaciones Financieras del Poder Judicial de la Federación......... 307
3.2.1.
Obligaciones con Término........................................................... 312
3.2.2.
Obligaciones Trimestrales........................................................... 314
3.2.3.
Obligaciones durante el Ejercicio ................................................ 316
3.3.
Régimen de Responsabilidades ....................................................... 326
3.3.1.
Responsabilidad Constitucional .................................................. 337
3.3.2.
Responsabilidad Administrativa .................................................. 342
3.3.3.
Responsabilidad Política ............................................................. 348
3.3.4. Responsabilidad Penal ................................................................. 350
3.3.5.
3.4.
2
Vigilancia y Rendición de Cuentas .............................................. 351
Criterios para la evaluación del desempeño judicial ......................... 364
3.4.1.
Servicio profesional e indicadores de desempeño judicial .......... 373
3.4.2.
Propuesta de indicadores del desempeño judicial. ..................... 382
3.4.3.
Recomendaciones de la Organización para la Cooperación
y Desarrollo Económico (OCDE) para la Evaluación del
Desempeño Judicial .................................................................... 401
3.4.4.
Régimen Disciplinario.................................................................. 413
3.4.5.
Consideraciones para Indicadores de Desempeño Judicial........ 420
3.4.6.
Propuesta para la aplicación de un Sistema
Complementario de estímulos económicos para jueces de
Distrito y magistrados de Circuito................................................ 425
3.4.7.
Anteproyecto de Acuerdo General del Pleno del Consejo de
la Judicatura Federal, por el que se establece el Sistema
Complementario de estímulos económicos, para jueces de
Distrito y magistrados de Circuito del Poder Judicial de la
Federación .................................................................................. 432
3.5.
Ética Judicial..................................................................................... 463
3.5.1.
Análisis del Código de Ética Judicial ........................................... 464
3.5.2.
El Código de Ética del Poder Judicial de la Federación .............. 477
3.5.3.
Propuesta para establecer un procedimiento de
Responsabilidad Ética en el Código de Ética del Poder
Judicial de la Federación............................................................. 491
3.5.4.
Aplicación de Metodologías Éticas, de Factibilidad de
Políticas Públicas y de Multiplismo Crítico .................................. 500
3.5.5.
Análisis de casos......................................................................... 518
3.5.5.1. Análisis ético del Proyecto para la Construcción
del Aeropuerto Internacional de Texcoco, y la
Respuesta de los Ejidatarios de San Salvador
Atenco ........................................................................... 518
3.5.5.2. Análisis ético del caso del juez Liporaci ........................ 543
CONCLUSIONES ........................................................................................... 561
ANEXO I
............................................................................................... 574
ANEXO II.
PRESENTACIÓN CON LA METODOLOGÍA DE
ANÁLISIS DEL CASO..................................................................................... 581
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................... 633
LEGISLACIÓN ............................................................................................... 650
ACUERDOS
............................................................................................... 651
INTERNET
............................................................................................... 655
HEMEROGRAFÍA ........................................................................................... 657
CONFERENCIAS............................................................................................ 659
3
INTRODUCCIÓN
¡Ingenuidad y locura es seguir haciendo lo
mismo y esperar resultados diferentes!
ALBERT EINSTEIN
El Poder Judicial encuentra su fundamento jurídico en la naturaleza misma de la
función jurisdiccional y en los principios que emanan de nuestra Constitución,
que en su artículo 17, otorga a toda persona el derecho de que se le administre
justicia por “tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y
términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta,
completa, imparcial y gratuita”, añadiendo que “las leyes establecerán los
medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la
plena ejecución de sus resoluciones”.
En los últimos años, nuestro país ha experimentado una serie de cambios
institucionales, que buscan alcanzar un sistema político más democrático,
potencializar un crecimiento económico más sostenido, y fomentar un desarrollo
social más equitativo; a este proceso se le denomina Reforma del Estado.
Se trata de una nueva forma de replantear la relación entre ciudadanos e
instituciones públicas, para hacer del Estado, una institución que cumpla de la
mejor manera, con todas las tareas públicas que se le han encomendado. De
esta manera, los mexicanos hemos sido testigos, en las últimas dos décadas,
de profundos cambios en nuestra realidad nacional.
En materia política, hemos transitado a un Estado más democrático y plural,
con instituciones electorales más confiables, con un mapa geográfico electoral
pluripartidista en todos los niveles de gobierno, y un Congreso con mayores
facultades de fiscalización donde ningún partido político goza de la mayoría
absoluta. En materia económica, hemos transitado a un Estado que reduce su
5
participación directa en las actividades económicas y busca fomentar la
iniciativa privada, que participa activamente en procesos de integración
comercial regional, y estimula el ingreso de inversión extranjera en áreas que
hasta hace muy poco estaban tradicionalmente reservadas al capital nacional.
Finalmente, en materia social, se ha avanzado hacia una cultura de respeto,
tolerancia y reconocimiento a los derechos humanos de grupos minoritarios,
marginados o vulnerables, se han creado mejores condiciones de acceso a la
educación y la cultura, se vive un clima de respeto a la libertad de expresión, y
se empieza a garantizar el acceso ciudadano a la información pública y
gubernamental.
Ahora bien, debemos recordar que la mayoría de los procesos de Reforma del
Estado llevados a cabo en el mundo, han estado marcados en su gestión,
desarrollo y consolidación, por una exhaustiva revisión de las instituciones
legales que regulan las relaciones políticas, económicas y sociales; y en ese
sentido, México no ha sido la excepción.
Uno de los principales objetivos de la Reforma del Estado realizada en nuestro
país, fue el consolidar un auténtico Estado de Derecho, que se caracterice por
un ejercicio efectivo de la división entre lo poderes políticos, por un respeto
irrestricto a los derechos humanos y las garantías individuales, y por la vigencia
plena del principio de legalidad. Aunque todavía falta mucho por hacer, no
podemos ignorar que todo ello se ha venido logrando paulatinamente por medio
de la reforma de nuestras instituciones.
Dentro de la teoría clásica de la división de poderes, se reconocen funciones
diferenciadas a cada uno de los poderes políticos organizados a partir de una
estructura de frenos y contrapesos, que busca disminuir la concentración del
poder político y posibilitar un ejercicio democrático y apegado a derecho del
poder público. Al Poder Legislativo le corresponde la creación de la ley, al
6
Poder Ejecutivo su ejecución, y al Poder Judicial le corresponde la delicada
tarea de interpretar la ley para aplicarla a un caso concreto.
Esta función jurisdiccional del Poder Judicial, lo convierten en un actor de
primer orden dentro del proceso de Reforma del Estado, y eso, es algo en lo
que no se ha insistido lo suficiente. Cuando se habla de Reforma del Estado,
casi siempre se reduce a unos cuantos temas de la agenda pública: elecciones,
alternancia política, derechos humanos, acceso a la información; y pocas veces
se incluye dentro de esta agenda, el importantísimo tema de la reforma del
Poder Judicial.
No puede concebirse a la democracia sin Derecho.
Ningún sistema
democrático puede calificarse como tal, si no garantiza la plena vigencia de los
postulados básicos del Estado de Derecho articulados a través del principio de
legalidad; y es precisamente, el Poder Judicial, el poder encargado de vigilar
por la positividad u observancia de este fundamental principio.
Cierto, el Poder Judicial dirime conflictos entre particulares, entre autoridades, y
entre particulares y autoridades, pero además, la literatura especializada
reconoce que el Poder Judicial también influye en el curso, implementación y
buen desempeño de las políticas públicas. De la buena gestión de la función
jurisdiccional, también depende la estabilidad política, el crecimiento económico
y el desarrollo social.
Hugo Eyzaguirre, experto en temas de reforma judicial y consultor del Banco
Interamericano de Desarrollo, afirma que: “dentro de un programa de reformas
institucionales, la reforma judicial debe ser prioritaria. Dado que el papel que el
sistema judicial tiene como último recurso en la definición de los derechos de
los agentes, si éste no funciona adecuadamente, el marco institucional en su
conjunto se verá muy debilitado. Del mismo modo, reformas que pretendan
7
mejorar otros aspectos del marco institucional tendrán un impacto disminuido si
es que el sistema judicial no funciona adecuadamente”.
Por lo tanto, todo proceso de Reforma del Estado estará inconcluso, si no
incluye dentro de su agenda de cambio institucional, los mecanismos que
permitan dotar al Poder Judicial de más autonomía respecto de los otros dos
poderes del Estado, y a los jueces de más independencia dentro de sus
funciones jurisdiccionales.
Podemos decir que, el Poder Judicial es la última instancia que garantiza la
división de poderes, el respeto de las garantías individuales, y la vigencia plena
del principio de legalidad, es decir, es el guardián del Estado de Derecho que
debe prevalecer en todo Estado Democrático. De ahí, el origen de la necesidad
de reformar al Poder Judicial a través de un amplio proceso de cambio que lo
dote de más independencia y autonomía, todo ello, con el objetivo de consolidar
un Estado más democrático, donde el cumplimiento de la ley no sea la
excepción sino la normalidad cotidiana entre ciudadanos y gobernantes. De
esta necesidad, y con ese objetivo, nace el Consejo de la Judicatura Federal.
En este orden de ideas, uno de los primeros actos de gobierno, del entonces
Presidente de la República, Ernesto Zedillo Ponce de León, fue presentar, el
cinco de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, una iniciativa de ley al
Congreso de la Unión, para reformar diversos artículos de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. La iniciativa legislativa tuvo ligeras
modificaciones por parte del Senado de la República y fue publicada en el
Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos
noventa y cuatro. Como consecuencia de estas reformas constitucionales, el
veintiséis de mayo de mil novecientos noventa y cinco, se publicó una nueva
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
8
Las reformas de mil novecientos noventa y cuatro, significaron una sustancial
modificación en la estructura, organización, atribuciones y funcionamiento del
Poder Judicial de la Federación.
Los puntos más importantes de estas
reformas fueron:
a) Una nueva composición de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;
b) Nuevos requisitos de nombramiento, métodos de designación, duración
del encargo y facultades de los Ministros de la Suprema Corte;
c) La creación de una carrera judicial, inspirada en el sistema de servicio
civil de carrera; y
d) La creación del Consejo de la Judicatura Federal.
En opinión del ministro José de Jesús Gudiño Pelayo, la reforma judicial de
1994, se centró en tres puntos clave: la inserción dentro de la estructura del
Poder Judicial de un órgano nuevo, el Consejo de la Judicatura Federal; la
redistribución de las facultades jurisdiccionales y no jurisdiccionales de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación; y las nuevas atribuciones conferidas a
ésta para otorgarle el carácter de tribunal constitucional.
Posteriormente, con la redefinición de las atribuciones del Consejo de la
Judicatura Federal y la creación del Tribunal Electoral, habrían de aprobarse
nuevas modificaciones a la estructura y organización del Poder Judicial de la
Federación, las cuales fueron publicadas en el Diario Oficial, el veintidós de
agosto de mil novecientos noventa y seis, y el once de junio de mil novecientos
noventa y nueve.
Como resultado de todas estas reformas, fueron modificados los artículos 94,
99 y 100 de nuestra Carta Magna, y otros tantos de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación; de manera que, de acuerdo con la Constitución
Política y la Ley Orgánica, la administración, vigilancia, disciplina y carrera
9
judicial del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral, corresponde al Consejo de la
Judicatura Federal; el cual cuenta con independencia técnica, de gestión y para
emitir sus resoluciones, así como para expedir acuerdos generales que
permitan el adecuado ejercicio de sus funciones.
De esta manera, al Consejo de la Judicatura Federal corresponde, en términos
generales, la administración del Poder Judicial de la Federación, es decir, la
administración para la justicia.
Vale la pena detenernos un momento para
explicar brevemente la diferencia respecto a los términos de procuración,
impartición y administración para la justicia, pues frecuentemente se confunden
o se usan como sinónimos, a pesar de que existe una clara distinción entre
cada uno de ellos, y su correcta interpretación es fundamental para entender el
papel que tiene asignado el Consejo de la Judicatura Federal dentro del Poder
Judicial de la Federación.
La procuración de justicia está asociada a la facultad exclusiva del Ministerio
Público de ejercitar la acción penal, y con ello, perseguir la comisión de un
delito y resarcir el daño cometido. La impartición de justicia, se refiere en
cambio, al resultado social de la función judicial realizada por los órganos
jurisdiccionales, es decir, por los Ministros, Magistrados y Jueces, al interpretar
una ley y aplicarla a un caso concreto. Finalmente, por administración para la
justicia, entendemos la administración de los recursos humanos, materiales y
financieros, que componen a toda la estructura y organización del aparato de
justicia, y que posibilitan la adecuada impartición de justicia (los Doctores FixZamudio y Cossío le denominan “administración de justicia”, por nuestra parte
consideramos más apropiada la denominación de administración para la
justicia; se imparte, como función sustantiva, y la función administrativa es la
justicia, como proceso adjetivo). La denominación no es de origen gramatical o
10
semántica, pues los prefijos de y para denotan el fin o término a que se
encamina una acción; obedece más bien, a su connotación técnica:
administración de justicia, se refiere a la administración de una organización y
su funcionamiento; y, administración para la justicia, se refiere a las ciencias
administrativas aplicadas para la administración para la justicia.
Las reformas constitucionales fueron motivadas –principalmente– para dotar al
Poder Judicial de mayor independencia y autonomía, específicamente, a través
del Consejo de la Judicatura Federal, se busca alcanzar estos objetivos a partir
de cuatro grandes líneas de acción:
I. Trasladar las funciones de administración que realizaba la Suprema
Corte, a un órgano técnico y especializado, que administrara de manera
específica los recursos humanos, materiales y financieros del Poder
Judicial de la Federación;
II. Crear más y mejores mecanismos de control y vigilancia, que dotaran de
transparencia a la gestión judicial y su administración;
III. Organizar una estructura específica de procedimientos y reglas para la
adscripción, remoción, sanción y disciplina, de los integrantes del Poder
Judicial de la Federación, en particular de los jueces de Distrito y
magistrados de Circuito; y
IV. Establecer la carrera judicial, basada en el sistema de servicio civil de
carrera.
Para ello, en su origen, el Consejo de la Judicatura Federal, estuvo inspirado en
la estructura y funcionamiento de otros Consejos de la Magistratura, tal y como
existen en otros países cuyo sistema legal pertenece a la tradición del derecho
civil codificado: Argentina, Francia, Italia, Portugal, y en particular, España y su
Consejo General del Poder Judicial.
11
El Consejo de la Judicatura Federal inició sus actividades el 2 de febrero de
1995, y a once años de su creación, el Consejo de la Judicatura Federal ha
realizado modificaciones en su composición, organización interna y estructura
administrativa, todo ello con el único propósito de cumplir la misión
encomendada de velar por el buen desempeño judicial, y por la independencia
y autonomía del Poder Judicial de la Federación.
De conformidad con el artículo 81 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, el Consejo de la Judicatura Federal tiene entre sus principales
atribuciones:
a) Establecer las comisiones que estime conveniente para su adecuado
funcionamiento y designar a los consejeros que deban integrarlas;
b) Expedir reglamentos interiores en materia administrativa, de carrera
judicial, de escalafón y régimen disciplinario del Poder Judicial de la
Federación, y todos aquellos acuerdos generales que fueren necesarios
para el adecuado ejercicio de sus atribuciones;
c) Determinar el número y los límites territoriales de los circuitos judiciales
en que se divide el territorio nacional; y también determinar el número, y
en su caso, especialización por materia, de los Tribunales Colegiados y
Unitarios de Circuito, así como de los Juzgados de Distrito;
d) Hacer el nombramiento de los magistrados de Circuito y jueces de
Distrito, y resolver sobre su ratificación, adscripción y remoción; así como
acordar sobre las renuncias que presenten y sobre su retiro forzoso; el
nombramiento de los magistrados y jueces se basa en el sistema de
carrera judicial, regido por los principios de excelencia, profesionalismo,
objetividad, imparcialidad, independencia y antigüedad, e integrado por
las categorías de magistrado de Circuito, juez de Distrito, Secretario y
Subsecretario General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia,
12
Secretario de Estudio y Cuenta de Ministro, Secretario de Acuerdos de la
Sala, Secretario de Tribunal de Circuito, Secretario de Juzgados de
Distrito y Actuario del Poder Judicial de la Federación;
e) Suspender en sus cargos a los Magistrados y Jueces a solicitud de la
autoridad judicial que conozca del procedimiento penal en su contra; así
como suspender en sus funciones a los Magistrados y Jueces que
aparecieren involucrados en la comisión de un delito, y formular
denuncia o querella contra ellos en los casos que proceda; también
resolverá sobre las quejas administrativas y sobre la responsabilidad de
los servidores públicos que integran al Poder Judicial de la Federación;
f) Ejercer el presupuesto de egresos del Poder Judicial de la Federación,
así como aprobar el proyecto de presupuesto anual, el cual es remitido al
Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que,
integrado al de la Corte y al del Tribunal Electoral, se remita al titular del
Poder Ejecutivo, para su presentación ante la Cámara de Diputados;
g) Nombrar a propuesta del Presidente del Consejo, a los titulares de los
órganos auxiliares y a los secretarios ejecutivos del Consejo de la
Judicatura Federal, así como resolver sobre las licencias, remociones y
renuncias de los primeros, y conocer sobre las licencias, remociones y
renuncias de los segundos;
h) Emitir las bases mediante acuerdos generales, para las adquisiciones,
arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de
servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realice el
Poder Judicial de la Federación;
i)
Establecer la normatividad y los criterios para modernizar las estructuras
orgánicas, los sistemas y procedimientos administrativos internos y los
servicios al público, así como establecer las disposiciones generales
13
necesarias para el ingreso, estímulos, capacitación, ascensos y
promociones por escalafón y remoción del personal administrativo del
Poder Judicial de la Federación;
j)
Resolver los conflictos de trabajo suscitados entre el Poder Judicial de la
Federación y sus servidores públicos, siguiendo lo dispuesto por la Ley
Orgánica y la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado,
que establecen una comisión encargada de substanciar los expedientes
y emitir un dictamen que debe ser resuelto por el Pleno de la Suprema
Corte, esta Comisión Substanciadora está integrada de manera tripartita
por un representante del Poder Judicial, un representante del Sindicato
de Trabajadores, y un tercero nombrado de común acuerdo por las dos
partes;
k) Formar anualmente una lista con los nombres de las personas que
puedan fungir como peritos ante los órganos jurisdiccionales federales,
ordenándolas por ramas, especialidades y circuitos judiciales;
l)
Coordinar y supervisar el funcionamiento de los órganos auxiliares del
mismo Consejo;
m) Administrar los bienes muebles e inmuebles del Poder Judicial de la
Federación;
n) Fijar las bases de la política informática y de información estadística que
permita conocer y planear el desarrollo del Poder Judicial de la
Federación;
o) Investigar y determinar las responsabilidades y sanciones a los
servidores públicos y empleados del propio Consejo, de los Tribunales
de Circuito y Juzgados de Distrito; realizar visitas extraordinarias o
integrar comités de investigación, cuando estime que se ha cometido una
14
falta grave o cuando así lo solicite el pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación; también está facultado para dictar las medidas que
exijan el buen servicio y la disciplina en las oficinas de los Tribunales de
Circuito, Juzgados de Distrito y órganos auxiliares del Consejo de la
Judicatura Federal; y
p) Dictar las disposiciones necesarias para la recepción, control y destino
de los bienes asegurados y decomisados en los procesos penales
federales,
siguiendo
lo
dispuesto
en
la
Ley
Federal
para
la
Administración y Enajenación de Bienes, que establece que, los bienes
asegurados y decomisados, deberán transferirse al Servicio de
Administración y Enajenación de Bienes, pudiendo el Poder Judicial
ordenar su asignación, destrucción o enajenación.
El Consejo de la Judicatura Federal se integra por siete consejeros
encabezados por el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, quien es a su vez Presidente del Consejo de la Judicatura Federal.
Además del Presidente de la Corte, el Consejo es integrado por seis
consejeros, tres de los cuales son designados por el Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, dos son designados por el Senado de la República, y
uno por el titular del Poder Ejecutivo. Como podemos ver, en la integración del
Consejo de la Judicatura Federal concurren los tres Poderes de la Unión, lo que
no significa que una vez nombrados, los consejeros representen al Poder
Político que los eligió, según lo establece el sexto párrafo del artículo 100
constitucional.
Acreditados juristas como Fabián Aguinaco Bravo, actual Presidente de la Barra
Mexicana, Colegio de Abogados, han expresado la conveniencia de modificar el
artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para
que el Consejo de la Judicatura Federal sea un órgano del Poder Judicial de la
15
Federación con total independencia técnica y de gestión para emitir sus
resoluciones, así como para que no sea encabezado por el Presidente de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, sino por uno de los siete integrantes,
quien fungirá como Presidente; y de esta forma logre una verdadera y eficaz
independencia en sus funciones.
Los Consejeros duran en su encargo cinco años y su sustitución se hace de
manera escalonada sin posibilidad de ser reelectos.
Para ser designado Consejero, se requiere cumplir con los mismos requisitos
para ser Ministro de la Corte, según lo dispuesto por el artículo 95 de la
Constitución: ser ciudadano mexicano por nacimiento en pleno ejercicio de sus
derechos políticos y civiles; tener cuando menos treinta y cinco años cumplidos
el día de la designación; poseer al día de la designación el título de licenciado
en derecho con una antigüedad mínima de diez años; gozar de buena
reputación y no haber sido condenado por delito que amerite pena corporal de
más de un año de prisión, pero, si se tratare de robo, fraude, falsificación, abuso
de confianza u otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto
público, inhabilitará para el cargo, cualquiera que haya sido la pena; haber
residido en el país durante los dos años anteriores al día de la designación; y no
haber sido Secretario de Estado, Jefe de Departamento Administrativo,
Procurador General de la República o de Justicia del Distrito Federal, Senador,
Diputado Federal ni Gobernador de algún estado o Jefe del Distrito Federal,
durante el año previo al día de su nombramiento; además, deben ser personas
que se hayan distinguido por su capacidad profesional y administrativa,
honestidad y honorabilidad en el ejercicio de sus actividades y, en el caso de
los consejeros designados por la Suprema Corte, deberán gozar además, de
reconocimiento en el ámbito judicial.
16
El Consejo de la Judicatura Federal funciona en Pleno y en Comisiones. En la
actualidad, para el desempeño de sus atribuciones, el Consejo cuenta con las
siguientes Comisiones:
1. Comisión de Administración: Encargada de administrar los recursos del
Poder Judicial de la Federación, con apego al presupuesto de egresos
autorizado por la Cámara de Diputados y conforme a los principios de
honestidad, economía, eficiencia, eficacia, celeridad y buena fe;
2. Comisión de Carrera Judicial: Encargada de velar porque el ingreso y la
promoción de los servidores públicos de carácter jurisdiccional del Poder
Judicial de la Federación se efectúe mediante el sistema de carrera
judicial.
Una carrera que se rige por los principios de excelencia,
profesionalismo, objetividad, imparcialidad, independencia y antigüedad;
3. Comisión de Disciplina: Encargada de conocer de las conductas de los
servidores públicos y del funcionamiento de los órganos jurisdiccionales
y Oficinas de Correspondencia Común del Poder Judicial de la
Federación, a fin de lograr un ejercicio responsable, profesional e
independiente en la función jurisdiccional, así como evitar actos que la
demeriten;
4. Comisión de Creación de Nuevos Órganos: Encargada de proponer al
Pleno la creación, reubicación geográfica y especialización de los
órganos jurisdiccionales, así como los cambios en la jurisdicción
territorial de éstos, para lograr el cabal despacho de los asuntos;
5. Comisión de Adscripción: Encargada de proponer al Pleno las
adscripciones y cambios de adscripción, así como la asignación de
titulares a los órganos jurisdiccionales; y
17
6. Comisión de Vigilancia, Información y Evaluación: Encargada de vigilar el
cumplimiento de los programas institucionales, proponer las medidas
pertinentes para el óptimo funcionamiento de los órganos del Poder
Judicial de la Federación, y establecer, medios adecuados de vigilancia,
información y evaluación, como apoyo a la toma de decisiones
tendientes a garantizar la autonomía y preservar la independencia e
imparcialidad de los miembros del Poder Judicial de la Federación,
cuidando que su actuación se apegue a los principios de excelencia,
profesionalismo y objetividad.
Cada Comisión está integrada por tres consejeros, asignándose a uno de ellos
la Presidencia de la misma. Las comisiones, en el ámbito de su respectiva
materia, tienen la facultad de proponer al Pleno del Consejo, proyectos de
acuerdos y resoluciones, de conformidad con las atribuciones establecidas en
los propios acuerdos generales que para tal efecto ha emitido el Consejo de la
Judicatura Federal.
Asimismo, el Consejo cuenta con Secretarías Ejecutivas, las cuales son las
áreas encargadas de apoyar en la esfera administrativa al Pleno y a las
Comisiones, así como llevar a cabo la ejecución de los acuerdos y resoluciones
que emitan. Actualmente existen siete Secretarías Ejecutivas:
1. Secretaría Ejecutiva del Pleno: Tiene la función de auxiliar al Pleno en
todos aquellos asuntos que el mismo determine, a su Presidente, a los
Consejeros y a las Comisiones Unidas;
2. Secretaría Ejecutiva de Administración: Encargada del manejo óptimo de
los recursos humanos e informáticos así como el control de la seguridad,
protección civil, servicios médicos y desarrollo infantil del Poder Judicial
de la Federación, con apego al presupuesto de Egresos asignado al
Consejo de la Judicatura Federal, asignado por la cámara de diputados y
18
acuerdos determinados por el propio Pleno, de conformidad con los
principios de honestidad, economía, eficiencia, eficacia, celeridad y
buena fe;
3. Secretaría Ejecutiva de Obra, Recursos Materiales y Servicios
Generales: Encargada de supervisar los proyectos de obra y manejo
óptimo de los inmuebles, los recursos materiales y la prestación de
servicios en general del Poder Judicial de la Federación, así como
supervisar la operación de las administraciones regionales, con apego al
Presupuesto de Egresos asignado al Consejo de la Judicatura Federal,
autorizado por la Cámara de Diputados y por los acuerdos determinados
por el Pleno, de conformidad con los principios de honestidad, economía,
eficiencia, eficacia, celeridad y buena fe;
4. Secretaría Ejecutiva de Finanzas: Encargada de administrar y controlar
los recursos económicos del Poder Judicial de la Federación autorizados
por la Cámara de Diputados, proporcionando a las diversas áreas del
Consejo de la Judicatura y a los órganos jurisdiccionales federales los
recursos necesarios para su óptimo funcionamiento;
5. Secretaría Ejecutiva de Carrera Judicial, Adscripción y Creación de
Nuevos Órganos: La cual se encarga de auxiliar a las Comisiones de
Carrera Judicial, de Adscripción y de Creación de Nuevos Órganos, en
materia de ingreso y promoción de servidores públicos de carácter
jurisdiccional del Poder Judicial de la Federación; en la planeación,
organización y supervisión de los programas correspondientes a la
creación, especialización y reubicación geográfica de los órganos
jurisdiccionales, así como en la determinación del número y límites de los
Circuitos Judiciales y lo relativo al sistema de estadística judicial; y
auxiliar en materia de adscripción, en la función de asignar y reasignar la
19
competencia territorial y el órgano en que deban ejercer sus funciones
los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito;
6. Secretaría Ejecutiva de Vigilancia, Información y Evaluación: Apoya al
Consejo en la implementación de todas aquellas acciones tendientes al
eficaz funcionamiento de los órganos y personal del Poder Judicial de la
Federación, así como la correcta adopción de criterios con los que se
arribe al cumplimiento de los programas mediante el adecuado
seguimiento y continua evaluación de sus objetivos; y, finalmente, la
7. Secretaría Ejecutiva de Disciplina: Auxilia a la Comisión de Disciplina con
el objetivo de lograr un ejercicio responsable, profesional y honorable de
la función jurisdiccional.
El Consejo cuenta también con cinco órganos auxiliares:
1. El Instituto Federal de la Defensoría Pública: Encargado de prestar los
servicios de defensoría pública en asuntos del fuero federal, a fin de
garantizar el derecho a la defensa en materia penal y el acceso a la
justicia mediante la orientación, asesoría y representación jurídica;
2. El Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles:
Encargado de la simplificación del procedimiento concursal, de
establecer reglas claras que ofrezcan certeza y desincentiven los litigios,
y apoyar a los jueces en aspectos técnicos y administrativos del
procedimiento concursal;
3. El Instituto de la Judicatura Federal: Encargado de las labores de
investigación, formación, capacitación y actualización académica de los
miembros del Poder Judicial de la Federación y de quienes aspiren a
pertenecer a éste;
20
4. La Visitaduría Judicial: Encargada de la inspección del correcto
funcionamiento de los Tribunales de Circuito y de los Juzgados de
Distrito, y de la supervisión de las conductas de los integrantes de estos
órganos; y
5. La Contraloría del Poder Judicial de la Federación: Encargada de las
facultades de control e inspección del cumplimiento de las normas de
funcionamiento administrativo que rija a los órganos, servidores públicos
y empleados del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral.
Cabe señalar que existen varias Direcciones Generales, adscritas a la
Presidencia del Consejo: la Dirección General Adjunta, encargada de asistir al
Presidente del Consejo; la Dirección General de Gestión Administrativa,
encargada de atender los requerimientos de apoyo logístico de los funcionarios
del Consejo, así como la Dirección General de Comunicación Social.
A más de diez años de creado, podemos decir que el Consejo de la Judicatura
Federal, como logros y retos a futuro, ha llevado a cabo una serie de acciones
que le han permitido avanzar considerablemente en la consecución de una
administración eficiente, una vigilancia exhaustiva, una disciplina eficaz y una
carrera judicial altamente profesionalizada, dentro del Poder Judicial de la
Federación.
Uno de los ejemplos más palpables de estos avances, es el comportamiento del
rezago de ingreso/egreso de asuntos judiciales en los órganos jurisdiccionales.
Desde que el Consejo de la Judicatura Federal fue creado, uno de los
problemas más apremiantes en todo el Poder Judicial, era el problema del
rezago; es decir, asuntos judiciales que tardaban un tiempo considerable en ser
resueltos.
A partir de que el Consejo empezó a realizar visitas ordinarias,
sancionó a los titulares de órganos jurisdiccionales por dilaciones injustificadas
21
o irregularidades, los evaluó para el proceso de carrera judicial, creó nuevos
órganos jurisdiccionales, e invirtió en mayor infraestructura y capacitación, los
índices de rezago judicial empezaron a disminuir considerablemente.
Por ejemplo, al cierre estadístico del año 2004, existían en tribunales de Circuito
y juzgados de Distrito 112 mil 365 juicios y procedimientos en los Órganos
Jurisdiccionales Federales del país, que sumados a los 664 mil 645 que
ingresaron al 11 de noviembre de 2005, arroja un total de 777 mil 10, de los
cuales 660 mil 54 ya fueron resueltos.
Al 11 de noviembre de 2005, se
encontraban en trámite 116 mil 956 juicios federales en los 539 tribunales de
Circuito y juzgados de Distrito, que integran los 29 Circuitos en que
jurisdiccionalmente se divide al país, lo que significa que en promedio cada
órgano jurisdiccional tiene 217 asuntos, lo que demuestra el esfuerzo realizado.
En consecuencia, en el año estadístico arroja un total de 777 mil 10 asuntos, de
los cuales 660 mil 54 fueron resueltos, produciéndose una diferencia de 116 mil
956 que, sumados al ingreso previsible, se traducen en un dramático rezago
que de subsistir en las mismas condiciones, necesariamente se irá
incrementando.
Para hacer frente a la demanda creciente de más y mejor justicia, el Consejo de
la Judicatura Federal ha creado nuevos órganos jurisdiccionales, ampliando con
ello la oferta judicial. En 1994 había 169 juzgados de Distrito, hoy existen 266;
46 tribunales unitarios de Circuito, hoy existen 67; y 82 tribunales colegiados de
Circuito, hoy existen 175. Lo que hace un total de 266 jueces de Distrito y 592
magistrados de Circuito.
También, para tratar de coadyuvar a los juzgados de Distrito a hacer frente a los
problemas graves de rezago, en 2005 se crearon los llamados juzgados de
Distrito Itinerantes que operan en toda la República Mexicana, para ese mismo
22
año se logró la creación de 31; éstos están ayudando considerablemente a la
buena gestión de aquellos juzgados de Distrito con elevadas cargas de trabajo.
En algunas ocasiones se manifiesta la preocupación por la creación de gran
número de órganos jurisdiccionales, sin embargo, es necesario realizar las
siguientes consideraciones:
a) Durante un largo periodo no se crearon,
b) Los pocos que se creaban prácticamente no tomaban en cuenta
ningún indicador,
c) Ahora existe una política racional de creación de órganos
jurisdiccionales, porque se toma en cuenta:
1. La existencia de mayor complejidad de asuntos;
2. El desarrollo político del país, ya que en la consolidación de la
democracia y una mayor cultura lleva aparejada una mayor
demanda de justicia;
3. La situación geográfica, social y económica en la ubicación del
nuevo órgano jurisdiccional, así como la reubicación de los
existentes;
4. La posibilidad de evitar la creación del órgano jurisdiccional
dándole competencia temporal a otro tribunal para que ayude
con el rezago de los asuntos.
Asimismo, hoy se cuenta con un Sistema Integral de Seguimiento de
Expedientes, que permite un eficiente manejo y administración de la
información judicial.
Se trata de un programa automatizado de captura y
reporte de datos estadísticos sobre el movimiento de los asuntos judiciales, de
manera que el Poder Judicial de la Federación tiene una base de datos
23
institucional, estandarizada y homogénea, donde se integra la información
detallada de cada proceso resuelto o por resolver en un órgano jurisdiccional.
Al 11 de noviembre de 2005, se tenían capturados 3 millones 828 mil 604
expedientes.
Uno de los hechos más lamentables y que más nos indigna como sociedad es
la corrupción.
Se trata de un hecho irregular que lastima seriamente la
confianza en las instituciones de una Nación y que fractura la sana convivencia
social.
Este fenómeno se convierte en doblemente reprobable, cuando la
corrupción proviene de los órganos encargados de impartir justicia.
En el
Consejo de la Judicatura Federal, por medio de la Visitaduría Judicial y la
Contraloría del Poder Judicial de la Federación, se está avanzando en el
combate a este problema, por medio de visitas judiciales, implementación de
medidas disciplinarias y sanciones administrativas. Por lo que en once años de
funcionamiento del Consejo de la Judicatura Federal, a noviembre de 2006, se
practicaron 534 visitas de inspección, en las que se sancionaron a 292 juzgados
de Distrito y a 242 tribunales de Circuito. Sin embargo, una cuarta parte de los
sancionados logró que la Suprema Corte de Justicia de la Nación dejara sin
efecto la resolución de los Consejeros. Nuestras propuestas de rendición de
cuentas tendrán el propósito de fortalecer las medidas preventivas, sin eludir las
medidas correctivas que los casos ameriten.
Durante el 2005, se impusieron diversos tipos de sanciones consistentes en 6
destituciones, 1 inhabilitación, 4 suspensiones, 5 amonestaciones públicas, 5
apercibimientos públicos, 1 amonestación privada y 26 apercibimientos
privados, con un total de 48 servidores públicos sancionados. Por otra parte,
fueron ejecutadas 83 sanciones impuestas por la Contraloría del Poder Judicial
de la Federación.
24
También, a través del Instituto Federal de Defensoría Pública, el Consejo de la
Judicatura está permitiendo el acceso efectivo a una justicia imparcial, pronta y
expedita, que, bajo los principios de equidad e igualdad, posibilita que
mexicanos de escasos recursos o en posición de desventaja, tengan
garantizado su derecho a una asesoría y defensa judicial adecuada. De esta
forma, el año pasado estaban en funciones 592 defensores de oficio; el
personal del Instituto intervino en un total de 161 mil 593 acciones de defensa y
3 mil 304 juicios de amparo. Por su parte, el servicio de defensoría en otras
materias se proporcionó por 126 asesores jurídicos adscritos a 60 ciudades,
otorgando 12 mil 389 orientaciones, 4 mil 392 asesorías y 9 mil 513
representaciones, lo que hizo un total de 26 mil 294 servicios prestados a los
sectores más vulnerables de la población.
Debe destacarse que se llevó
adelante el Plan Anual de Capacitación y Estímulos que contribuye a la
excelencia profesional de los defensores públicos y asesores jurídicos.
Anualmente, a través de distintos cursos, diplomados, seminarios y congresos,
con instituciones académicas y judiciales, públicas y privadas, nacionales y
extranjeras, y principalmente, a través del Instituto de la Judicatura Federal, se
capacitan a los distintos funcionarios judiciales que van desde oficiales,
actuarios y secretarios de Tribunales y Juzgados, hasta personal administrativo,
mandos medios y superiores, y titulares de órganos jurisdiccionales, todo ello
con el único objetivo de lograr un mejor desempeño judicial. Las cifras dan
cuenta de este continuo proceso de capacitación judicial.
También se ha invertido en mejor infraestructura física que permite al Poder
Judicial de la Federación contar con edificios modernos, funcionales y
decorosos, para el mejor trabajo judicial y la correcta imagen institucional que
queremos proyectar, en la actualidad se cuentan con 304 inmuebles distribuidos
en toda la República Mexicana.
25
Todas estas acciones se están traduciendo en un Poder Judicial de la
Federación más independiente y autónomo, más eficaz y honesto, más eficiente
y transparente.
Sin embargo, aún existen temas en los que tenemos que
avanzar y que constituyen retos a futuro.
Algunos de estos temas han sido señalados por el exConsejero Sergio Valls,
actual Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es la
“identificación de ineficiencias en la administración de justicia y su consecuente
estrategia para superarlas; el fortalecimiento de la carrera judicial, propiciando
la incorporación de personas con calidad profesional y vocación de juzgadores;
la atención a las quejas y denuncias que se formulan en contra de los
servidores públicos del Poder Judicial de la Federación […]; la incorporación de
profesionales de la gestión administrativa que incidan en el suministro oportuno
de recursos humanos y materiales, adoptando marcos de gestión flexibles, y
procurando que el ingreso, adscripción y readscripción de magistrados y jueces
obedezca a necesidades reales de servicio”.
La profesionalización de la función pública es un tema que ocupa un lugar
prioritario en la agenda de las políticas públicas: el Ejecutivo Federal ha
promulgado la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración
Pública Federal; y la 57 legislatura de la Cámara de Diputados aprobó el 24 de
abril de 2000, el Estatuto de la Organización Técnica y Administrativa y del
Servicio de Carrera de la Cámara de Diputados, disposición normativa que
todavía no se convierte en derecho positivo, lamentablemente. Por su parte, el
Senado de la República cuenta con el Estatuto del Servicio Civil de Carrera de
la Cámara de Senadores, aprobado por el pleno, en su sesión ordinaria del 7 de
noviembre del 2002. Los órganos constitucionales autónomos como el Instituto
Federal Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y el Banco
de México, cuentan con sus propios y sólidos servicios profesionales.
26
Ante ello, el Poder Judicial de la Federación, cuenta con notables y ejemplares
avances en la carrera judicial, sólo falta consolidarla, pero requiere la misma
cadencia para la implantación del Servicio Profesional para sus servidores
públicos no judiciales.
Además de mejorar las labores emprendidas en materia de administración,
vigilancia, disciplina y carrera judicial, el Consejo de la Judicatura Federal debe
incorporar también nuevos temas que permitan un mejor desempeño judicial, de
manera que haga de la función judicial, el mecanismo idóneo para la resolución
de conflictos, en el marco de la ley y el Estado de Derecho. Estos temas ya
están empezando a tratarse dentro del Poder Judicial; se trata de una agenda
de políticas judiciales que se están analizando y habrán de convertirse en una
serie de estrategias que permitan resolver problemas del presente y planear a
futuro.
Estos temas son: compensaciones adicionales, indicadores de
desempeño, estadística judicial, estímulos económicos, enfoque al cliente,
mejora continua, reingeniería de procesos, planeación estratégica, etc. Son un
conjunto de métodos y herramientas que nos permitirán avanzar en el proceso
de modernización y reforma judicial, para hacer del Poder Judicial de la
Federación, un poder público más eficiente, eficaz, óptimo y transparente, del
cual, todos los mexicanos nos sintamos confiados y orgullosos.
Es por lo anterior, que en el objetivo general de investigación, se analiza,
sistematiza, evalúa y difunde la profesionalización y la administración para la
justicia, en orden al mejoramiento de su desempeño en términos de eficiencia,
productividad, régimen interno y por supuesto ética judicial, enfocándose estos
conceptos no sólo a quienes ya forman parte de la Carrera Judicial, sino
también a los servidores públicos administrativos del Consejo de la Judicatura
Federal; lo anterior, a fin de contar con un Poder Judicial de la Federación, que
se rija por el principio del mérito, es decir, que el ingreso al servicio, el
27
nombramiento y el ascenso a grados superiores, sean obtenidos por aquellas
personas que hayan demostrado mérito y capacidad suficientes, sometiéndose
a pruebas o exámenes objetivos e imparciales.
La presente tesis doctoral se enmarca como un tema de investigación
aplicada,
esto
es,
aquél
conocimiento
dirigido
para
adquirir
nuevos
conocimientos, pero que está dirigido fundamentalmente hacia un objetivo
práctico específico (Manual de Frascati 2002, P. 30, OCDE, 2003).
Se utilizará, conforme a las características de los diferentes fenómenos a
estudiar una metodología inductiva o deductiva, según corresponda a temas ya
consolidados con productos concretos, siendo en este caso deductiva, o bien
para inducir esos productos y resultados abarcándolos desde hechos singulares
a generalizaciones funcionales.
Adicionalmente se emplearán métodos
descriptivos y comparativos para referirse al estado que guardan actualmente
determinados fenómenos.
Partimos de una hipótesis principal que consiste en que para consolidar la
impartición y la administración para la justicia que realiza el Poder Judicial de la
Federación, se hace necesario analizar y evaluar las relaciones jurídicas que
lleva a cabo como empleador, así como las consecuencias laborales,
administrativas y éticas que de ello se desprenden en la prestación de los
servicios públicos judiciales, para poder contar con un sistema de impartición de
justicia que se traduzca en un Poder Judicial de la Federación más autónomo,
independiente e imparcial.
Lo que deriva en las siguientes hipótesis
secundarias:
•
Las más recientes reformas, que regulan las relaciones jurídicas en el
Poder Judicial de la Federación, permiten un mejoramiento tanto en
las relaciones jurídico laborales y jurídico administrativas, como en la
obtención de resultados más efectivos, expeditos, transparentes y
28
gobernables para el Estado.
No obstante, existen aspectos
contradictorios e incompletos que requieren un análisis más profundo
para consolidar los procesos
iniciados en aras de la mejoría del
servicio público de impartición y administración de la justicia.
•
A partir de esta investigación se establecerá que los mecanismos,
instituciones e iniciativas que contribuyen al desarrollo y aplicación de
la profesionalización, rendición de cuentas y ética en el Poder Judicial
de la Federación redundan directamente en una mayor eficiencia
administrativa, un mayor acatamiento al estado de derecho, un
aumento en la democracia política nacional, y finalmente, en la
gobernabilidad política del Estado.
•
Los métodos éticos y los hallazgos alcanzados a partir de las
iniciativas de ética aplicables a la judicatura, son útiles para un mejor
conocimiento del estado actual que guarda la impartición y
administración para la justicia a nivel nacional en relación con los
estándares internacionales.
A fin de instrumentar lo anterior, no debe perderse de vista que la
implementación de un sistema profesional va más allá de la capacitación y
permanencia de la que puedan gozar los servidores públicos de confianza, en
virtud de que se trata de un proceso de cambio, compuesto por normas, reglas
y
procedimientos
administrativos,
que
diseñan
y
regulan
el
trabajo
organizacional y su división, incluyéndose a la esfera institucional, los valores y
conductas de los actores en la función pública judicial. Es por ello, que la
profesionalización debe de ser entendida como una serie de mecanismos que
permitan hacer claras y transparentes las reglas que deben regir el desempeño
de los servidores públicos; reglas que determinen que el ingreso, movilidad,
ascenso, incentivos y en su caso salida de los servidores públicos, permitan
29
que esto se haga considerando la formación del aspirante, capacidades y
habilidades en función del puesto.
Asimismo, en la presente investigación, se sistematiza y brinda el marco
conceptual para el conocimiento y caracterización de la profesionalización en el
ámbito del Poder Judicial de la Federación, y analizando que los principios de
ésta, que serán la certeza, legalidad, independencia, eficiencia, objetividad,
imparcialidad, equidad y competencia por el mérito. Estableciéndose cuál será
la estructura organizacional a quienes estará enfocada la profesionalización.
Para lo cual se analiza a la carrera judicial, para estar en posibilidades de
diferenciarla del sistema de profesionalización que se propone.
Tomando en cuenta los protocolos internacionales fijados en relación a la
mejora de la eficiencia, gobernabilidad y combate a la corrupción en el sector
público, particularmente en el judicial, se analizan las disposiciones fijadas por
los organismos multilaterales, así como su incidencia en México, y sus posibles
efectos y límites, proponiéndose indicadores de desempeño judicial, que serán
indicadores de gestión judicial, toda vez que nos interesa que su gestión sea
más eficiente, eficaz y transparente. Lo que implica que dentro de un conjunto
amplio de factores, el Poder Judicial de la Federación tenga como meta resolver
el mayor número de litigios al menor costo posible.
Siendo una forma de
cuantificar este objetivo por medio de tasas de revocación y de rezago, las
cuales pueden traducirse en un esquema de incentivos materiales dentro de la
estructura salarial de los magistrados y jueces.
Finalmente, no escapa de esta investigación el tema del Código de Ética del
Poder Judicial de la Federación, tema en el que se realiza una propuesta
jurídico administrativa para dotarlo de efectividad.
Sin lugar a dudas, este proceso de reforma y modernización judicial sigue en
marcha, pues a pesar de que hoy tenemos la plena garantía de contar con un
30
Poder Judicial más independiente respecto a los otros dos Poderes de la Unión,
y con magistrados de Circuito y jueces de Distrito con mayor autonomía en su
tarea cotidiana de impartir justicia, quedan varios temas pendientes para
avanzar en una justicia de más y mejor calidad.
De manera reiterada, existe el reclamo generalizado de mexicanos que sólo
piden que “se les haga justicia”. Pues bien, en el Consejo de la Judicatura
Federal se continúa trabajando para tener Magistrados y Jueces más
imparciales juzgando conforme al principio de legalidad, más equitativos
velando por el principio de la justicia, y más eficientes trabajando de manera
pronta y expedita.
Este objetivo, fue claramente expresado por el Ministro
Mariano Azuela Güitrón, en su discurso de toma de posesión, como Presidente
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura
Federal, al señalar que: “El fin esencial del Poder Judicial de la Federación
puede expresarse en una sencilla fórmula: tramitar y resolver “pronto y bien” los
asuntos que son de su competencia”.
Para ello, el Consejo de la Judicatura Federal sigue trabajando en las labores
que se le han encomendado bajo una óptica de profesionalismo y espíritu de
servicio, redoblando esfuerzos con la firme creencia de presentar mejores
resultados a la sociedad, e incorporando nuevos temas para avanzar en la
reforma y modernización judicial.
El hilo conductor de la investigación será: mejorar la impartición y la
administración para la justicia, mediante los incentivos y compromisos de la
profesionalización, de la rendición de cuentas y de la ética.
Nos ajustaremos al texto constitucional de los artículos 94 y 100, que refieren
que al Consejo de la Judicatura Federal corresponde la administración,
vigilancia, disciplina y carrera judicial del Poder Judicial de la Federación, a
excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Tribunal Electoral,
31
por ello, limitaremos nuestro ámbito material de Estudio, a la profesionalización,
rendición de cuentas y ética en el Poder Judicial de la Federación, desde el
Consejo de la Judicatura Federal.
Todo ello, con la única misión de hacer realidad lo consagrado en el artículo 17
de nuestra Constitución Política: que cada mexicano tenga la plena garantía de
acceder a una justicia pronta, completa, imparcial, gratuita y expedita. Y con la
visión de la Innovación Judicial.
Diciembre, 2006
32
CAPÍTULO 1.
MARCO CONCEPTUAL DE LA PROFESIONALIZACIÓN
Y DE LAS RELACIONES JURÍDICAS EN LA IMPARTICIÓN Y LA
ADMINISTRACIÓN PARA LA JUSTICIA
1.1.
Conceptos de Profesionalización, Servicio Civil y Función Pública
Durante décadas se ha buscado realizar reformas que modernicen las
estructuras administrativas del Estado. Inicialmente, esta tarea se enfocó en los
tradicionales campos que componen al Poder Ejecutivo: la administración
pública centralizada y la paraestatal. El objetivo último de estos procesos de
reforma era contar con una administración pública sensible a las demandas
sociales y con capacidad de respuesta a los componentes de la agenda pública
gubernamental.
Todo ello, bajo una lógica de eficiencia, profesionalismo,
honestidad y transparencia.
Este proceso de modernización rebasó los terrenos propios de la función
administrativa del Poder Ejecutivo, para permear a los otros Poderes Políticos y
otros organismos públicos encargados de funciones más allá de lo
estrictamente
gubernamental.
Nos
referimos
a
los
Organismos
Constitucionales Autónomos, al Poder Legislativo y al Poder Judicial. Se trata
de entidades públicas que en los últimos años fueron incluidas dentro de la
reforma estatal o que nacieron como producto de este mismo proceso.
De manera que esta reforma de modernización administrativa poco a poco fue
ampliándose, para abarcar de manera más exhaustiva espacios más allá de lo
estrictamente gubernamental y tener influencia en todo lo público y estatal.
La administración pública, y en general, la acción pública de los Poderes
Políticos del Estado, debe estar orientada a través de tres grandes principios: la
legalidad, la legitimidad y la eficiencia. Entendemos por legalidad, el hecho de
que todo acto de autoridad esté fundamentado por el marco jurídico vigente y
33
motivado en una causa de utilidad pública, garantizando la estricta observancia
de la norma creada por el órgano facultado para ello.
Por legitimidad, la
facultad de autoridad derivada de una norma superior y su inobjetable
positividad que obliga a su acatamiento.
Finalmente, por eficiencia, la
consecución de fines sociales a través de los medios más idóneos al menor
costo posible.
Precisamente, el establecimiento de un servicio profesional de carrera, viene a
insertarse como un instrumento más del proceso de reforma y modernización
de la administración pública, aplicable inicialmente a entidades públicas
altamente especializadas, para después instrumentarse en todos los órganos
del Estado, todo ello con el propósito de reforzar y garantizar la legalidad,
legitimidad y eficiencia de toda la acción pública que lleven a cabo los Poderes
Políticos y otros organismos públicos estatales.
El concepto de servicio profesional de carrera está íntimamente asociado al de
profesionalización, pues precisamente, las tareas de profesionalización de la
función pública se han encauzado mediante el establecimiento del servicio
profesional de carrera, por lo tanto, para hablar de un concepto tenemos que
recurrir forzosamente al otro: es imposible hablar de profesionalización sin partir
de su eje fundamental, es decir, el servicio profesional de carrera.
El proceso de reforma y modernización de la administración pública nace como
resultado de una realidad cada día más cambiante y compleja, que viene a
demandar una mayor capacidad de respuesta de parte de las agencias públicas
gubernamentales.
Fenómenos presentados a finales de la década de los
ochenta y comienzos de los noventa, tales como la ola democratizadora, la
globalización y el cambio tecnológico, por mencionar sólo algunos, obligaron a
modificar la óptica de análisis de los fenómenos económicos, políticos y
34
sociales, e impactaron de manera decisiva en la forma de diseñar, implementar
y evaluar las políticas públicas del Estado.
También forma parte de lo que Michael Barzelay llamó “el rompimiento del
paradigma burocrático”1, que tiene como finalidad adelgazar y poner a tono un
Estado que, inspirado en el modelo de Estado de Bienestar, se encontraba a
finales de la década de los ochenta en crisis y generando más problemas que
soluciones: recesión económica, desempleo, inflación, devaluaciones, deuda
pública, déficits financieros, empresas ineficientes, inseguridad, pobreza y
corrupción.
Frente a este escenario se optó por reajustar el papel económico del Estado por
medio de la apertura comercial, la privatización, la desregulación, la
liberalización de los mercados, y la reducción de lo estatal a lo estrictamente
necesario, esto es, a aquello que dictaba el interés general y que los mercados
no pudieran proveer, y dentro de esta esfera que quedó reservada a la acción
estatal, se buscó que la función pública fuera lo más eficaz y eficiente posible,
para ello, una de las estrategias aplicadas, entre muchas otras, fue la
profesionalización mediante la instauración de los servicios profesionales de
carrera.
Dice David Osborne: “En los albores del siglo XXI, nos encontramos en medio
de una ola global de reforma del sector público. […]. En naciones en desarrollo
como México, el impulso principal de la reforma es el deseo de crear un servicio
público profesional, exento de manipulación política, clientelismo y corrupción
de grandes proporciones. Para esto, es necesaria una serie de medidas, […]:
1
BARZELAY, Michael.
Atravesando la Burocracia.
Una Nueva Perspectiva de la
Administración Pública. Ed. Fondo de Cultura Económica. México, 1998. P. 15.
35
La creación de un sistema de servicio civil profesional, donde la
capacidad sea más importante que las relaciones […].
La creación de un servicio civil bien capacitado, bien educado y
pagado decentemente […].
La prohibición de que los servidores públicos participen en política,
para que no se vean obligados a trabajar en campañas políticas.
El combate a la corrupción […].
La reforma del sistema judicial, de manera que los tribunales sean
verdaderamente independientes de los otros poderes de gobierno
y la justicia sea imparcial”2.
¿En qué consiste este servicio profesional de carrera que se aplicó como un
mecanismo para la reforma y modernización del Estado? Cualquier definición
debe empezar por distinguir los conceptos de servicio civil y servicio
profesional. En la literatura especializada se hace referencia, la mayoría de las
veces sin una clara distinción, a los conceptos de servicio civil de carrera o
servicio profesional de carrera. El primer concepto es un concepto primigenio
que servía para distinguir la estructura entre el servicio militar y el servicio civil,
es decir, entre la función que prestaban algunos ciudadanos reclutados para la
defensa y seguridad nacional, y la función que desempeñaban otros para la
prestación del resto de los servicios públicos del Estado.
Delimitado el concepto del servicio civil, hablar de servicio profesional nos
permite subrayar el especial carácter de reforma y modernización a la que debe
2
36
OSBORNE, David. “Un Servicio Civil Dinámico a lo largo del tiempo: la tendencia global a
la transformación de las instituciones”, en Profesionalización del Servicio Público en México.
Hacia la innovación y la democracia (memorias). Ed. Red Mexicana de Servicio
Profesional, primera edición, México, 2003. p. 49.
estar sujeta la acción pública del Estado. Profesionalizar la función pública,
significa reformar los órganos del Estado para garantizar los principios antes
referidos: legalidad, legitimidad y eficiencia.
Finalmente, el concepto de carrera, hace referencia al proceso sistematizado y
ordenado al que queda sujeto el servicio civil mediante etapas: ingreso o
reclutamiento, promoción y ascenso, evaluación y capacitación, y separación o
cese.
Para Esteban Moctezuma Barragán y Andrés Roemer, el servicio profesional de
carrera “surge como una respuesta a tres retos administrativos: 1) la demanda
de personal altamente calificado para afrontar los nuevos retos que asume la
función pública; 2) las nuevas condiciones prevalecientes en el ámbito mundial,
y 3) el profundo desprestigio de los funcionarios públicos debido a casos de
corrupción, abuso de funciones e impunidad en el ejercicio de sus funciones”3.
Se trata entonces de reorientar la acción gubernamental, hacia una más pronta
y completa resolución de los problemas de interés general, adaptando el
concepto de lo público al contexto de una sociedad cambiante y dinámica, y
reivindicando la importancia de la transparencia, la imparcialidad y la
honestidad en el ejercicio de la función pública.
Precisamente, como parte fundamental para la consecución de estos fines, los
analistas
y
hacedores
de
políticas
públicas,
echaron
mano
de
la
instrumentación del servicio profesional de carrera, primero, lo aplicaron a
entidades públicas especializadas que requerían personal altamente calificado,
luego a las agencias centrales y descentralizadas de la administración pública,
3
MOCTEZUMA BARRAGÁN, Esteban y ROEMER, Andrés. Por un gobierno con resultados.
El servicio civil de carrera: un sistema integral de profesionalización, evaluación y
desempeño de los servidores públicos en México. Ed. Fondo de Cultura Económica,
primera edición, México, 1999. p. 53.
37
y finalmente, al resto de los organismos y entidades públicas a nivel federal,
estatal y municipal, incluyendo a los otros dos Poderes Políticos y a los
organismos constitucionales autónomos.
El Doctor Luis F. Aguilar define al servicio profesional, a través del concepto
amplio de “sistema público profesional de carrera”, el cual consiste en: “1) un
conjunto de normas y procedimientos que se inspiran en principios o valores
rectores del servicio público, tales como legalidad, imparcialidad, objetividad,
integridad, transparencia, eficiencia, confidencialidad… 2) que regulan el
ingreso, formación / capacitación / certificación de competencias, permanencia,
movilidad (carrera), separación del personal público y, en consecuencia, definen
los respectivos derechos y obligaciones del personal, 3) mediante evaluación
competitiva por méritos de las personas, tales como competencia científico–
técnica, competencia gerencial, experiencia en el campo, desempeño…, 4) es
administrado por órganos políticamente independientes y autónomos, a fin de
asegurar imparcialidad, credibilidad/confiabilidad”4.
De esta definición, podemos identificar los siguientes elementos del servicio
profesional de carrera:
ELEMENTOS DEL SERVICIO
PROFESIONAL DE CARRERA
1. Normas y procedimientos
2. Principios y valores
3. Ingreso, permanencia y separación laboral
4. Evaluación y desempeño
4
38
AGUILAR, Luis F. “La importancia del establecimiento del Servicio Público de Carrera en
México”, en Profesionalización del Servicio Público en México. Hacia la innovación y la
democracia (memorias). Ed.
Red Mexicana de Servicio Profesional, primera edición,
México, 2003. p. 22.
1.
Normas y procedimientos: El servicio profesional de carrera se
instrumenta a través de mecanismos formalizados por medio de normas, es
decir, por un conjunto de reglas que establecen requisitos, procesos, recursos,
facultades, atribuciones, derechos y obligaciones.
2. Principios y valores: El servicio profesional de carrera está basado en
conceptos que definen la misión de la acción pública que deberá llevar a cabo
la agencia gubernamental, con una misión de largo plazo en la consecución de
fines y metas. Se trata de conceptos que son punto de arranque para guiar la
acción pública de la entidad estatal, y punto de llegada para definir los objetivos
que con ello se deben conseguir. También se establecen valores que definen
un marco referencial sobre el cual deberá orientarse el trabajo de un servidor
público, se trata de principios individuales de contenido ético, cuya puesta en
práctica deberá verse reflejado en el buen resultado colectivo de una agencia
pública.
3.
Ingreso, permanencia y separación laboral: Se trata de etapas
estructuradas, sistematizadas y organizadas de manera horizontal y vertical,
que componen la dinámica laboral de servicio público al interior de una entidad
pública estatal, la cual es definida por la relación laboral entre el Estado y sus
trabajadores.
4. Evaluación y desempeño: Son los mecanismos administrativos que definen
los procesos de ingreso, permanencia y separación laboral, a través de la
cuantificación de la relación medios/fines de la acción pública, es decir, la
medición de los objetivos programados y las metas alcanzadas a cargo y
responsabilidad de un servidor público en específico, o una entidad pública en
general.
Por su parte, Juan Pablo Guerrero entiende al servicio profesional de carrera,
como “un conjunto de reglas y procedimientos administrativos que regulan el
39
precio del trabajo y su división (asignación) en una unidad administrativa. Este
conjunto de reglas controla y dirige a los recursos humanos de la unidad, y crea
un mercado laboral cerrado que se conecta con el mercado laboral nacional a
través de puntos de entrada y salida. Las reglas de la entrada y la salida, de la
permanencia y la movilidad dentro del sistema (la carrera), de la asignación de
las actividades y funciones de sus integrantes, y de los premios y castigos a los
mismos (incentivos), constituyen las características del servicio civil”5.
De esta definición queremos resaltar dos conceptos que se suman a los
elementos del servicio profesional de carrera antes señalados: el de mercado
laboral y el de incentivos.
La instrumentación de servicios profesionales buscan, entre otras cosas, crear
mercados laborales para las agencias gubernamentales, y hablar de mercados
es hablar, entre otras muchas cosas, de competencia entre agentes
económicos, sociales o políticos, y eso es justamente lo que ocurre con el
servicio profesional de carrera: instrumenta la competencia laboral entre los
servidores públicos, para integrar las fases de ingreso, permanencia y
separación laboral, de manera que a través de un proceso de evaluación y
selección, se garantice el ingreso, permanencia y óptima separación, de los
mejores recursos humanos disponibles en el mercado laboral del servicio
público. Este proceso de creación de mercados laborales que resulta de la
implementación del servicio profesional de carrera, se da tanto al interior de una
agencia pública en específico, como en la totalidad del universo que compone
el servicio público en general.
5
40
GUERRERO, Juan Pablo. Consideraciones sobre la instauración de un Servicio Civil en
México, Documento de Trabajo No. 90, División de Administración Pública, Ed. Centro de
Investigación y Docencia Económicas, México, 2000. p. 2.
Por otra parte, los incentivos también forman parte importante en el diseño e
implementación de un servicio profesional de carrera.
La evaluación y el
desempeño no deben generar sólo efectos negativos al castigar los errores y la
falta de resultados, también deben generar efectos positivos al favorecer el
cambio organizacional y la adopción de mejores prácticas que eleven la
eficiencia y productividad de los servidores públicos, y esto sólo se logra con el
diseño de incentivos, que sobre la base de la evaluación del desempeño,
premien a los mejores servidores públicos, es decir aquellos cuyos resultados
cumplan con las metas programadas en el menor tiempo y al menor costo
posible.
Sin lugar a dudas, el diseño de incentivos sobre la base de la evaluación del
desempeño requieren un ejercicio cuidadoso de ingeniería de procesos para
poder medir acciones y resultados que no siempre son fáciles de cuantificar, y
para premiar comportamientos sin que en el largo plazo se generen rutinas,
fricciones, prácticas adversas o se creen nuevas ineficiencias y problemas
organizacionales, que en el largo plazo se convertirán en mayores costos y
menores resultados; por lo que el proceso de aplicación de incentivos y
calificación del desempeño, debe estar a su vez, en permanente proceso de
evaluación, actualización y ajuste.
El servicio profesional de carrera, en opinión de Luis Vázquez Cano, tiene
también los siguientes componentes: de análisis y valuación de puestos, de
ingreso y selección de personal, de formación integral, de evaluación del
desempeño, de ascenso y desarrollo, de separación y retiro, y de planeación de
personal6.
6
VÁZQUEZ, Luis. “Bases para un Modelo de Servicio Público Profesional de Carrera para la
Administración Pública del Gobierno Federal”, en Servicio Público de Carrera en México.
Experiencias y Perspectivas (memorias del seminario), Instituto Nacional de Administración
Pública, primera edición. México, 2001. pp.138-142.
41
Como podemos constatar se trata de procesos estructurados en distintas fases
de la relación laboral entre el Estado y sus trabajadores. Este elemento es
señalado también por Alfredo López Rodríguez: “los sistemas de administración
de recursos humanos cuentan con distintos procesos relacionados entre sí.
Estos procesos pueden agruparse esquemáticamente en tres: pre empleo,
empleo y post empleo. Típicamente, en el proceso de pre empleo se lleva a
cabo el reclutamiento y la selección del personal. En el empleo propiamente
dicho tienen lugar los siguiente subprocesos: nombramiento; inducción;
capacitación; desarrollo; evaluación; promoción y estímulos. La etapa de post
empleo consiste en la baja: jubilación y/o pensión de los empleados”
7
Para
efectos de esta investigación, nominaremos estas fases como de entrada,
permanencia y salida de la función pública.
A manera de referencia, en el ámbito de la Administración Pública Federal, si
bien la Ley del Servicio Profesional de Carrera, prevé la evaluación del
desempeño, el lunes 2 de mayo de 2005, fueron publicados en el Diario Oficial
de la Federación, por la Secretaría de la Función Pública, el Acuerdo mediante
el cual se expiden los Lineamientos para la evaluación del desempeño de los
servidores públicos de la Administración Pública Federal y la Norma para la
capacitación de los servidores públicos, ambos con sus respectivos anexos.
Con relación a los Lineamientos para la evaluación del desempeño de los
servidores públicos, y su anexo, estos encuentran su fundamento justamente en
la Ley del Servicio Profesional de Carrera, en virtud de que ésta faculta a la
Secretaría de la Función Pública para establecer lineamientos para la adecuada
operación del proceso de evaluación del desempeño de los servidores públicos,
7
42
LÓPEZ, Alfredo. “El Sistema de Administración de Personal, su vinculación e importancia
para el diseño y operación de servicios profesionales de carrera”, en Servicio Público de
Carrera en México. Experiencias y Perspectivas (memorias del seminario), Instituto
Nacional de Administración Pública, primera edición, México, 2001. p.
que permita medir objetivamente los resultados individuales de su desempeño,
de manera cualitativa y cuantitativa y en función del puesto que ocupan,
manteniendo su vinculación con los objetivos y las metas de la dependencia en
la que presten sus servicios, de manera que dicha evaluación promueva la
excelencia del desempeño de los servidores públicos e impulse su desarrollo
profesional en beneficio de la ciudadanía.
La evaluación del desempeño se enfoca a los servidores públicos que ocupen
alguno de los niveles que comprende el Servicio Profesional de Carrera, es
decir, desde enlace hasta el director general, incluyendo los rangos de adjunto,
homólogo o cualquier otro equivalente, en las dependencias y órganos
administrativos desconcentrados, y entidades de la Administración Pública
Federal, excluyendo por su puesto al personal de honorarios.
Cabe señalar que el Acuerdo de referencia, en su numeral 5, define a la
evaluación del desempeño como al conjunto coordinado de procesos que
permite establecer los mecanismos de medición y valoración del desempeño de
los servidores públicos; que se apoya en herramientas de medición, es decir, el
conjunto de factores e indicadores, así como sus reglas de aplicación,
procesamiento e interpretación de resultados, diseñados para medir el
desempeño de una persona.
En este orden de ideas, cabe señalar que el Acuerdo en comento, en su
numeral 6.1.3., establece como requisitos del método de evaluación los
siguientes:
a)
Contemplará cuando menos: parámetros, indicadores, factores de
evaluación, procedimiento para el cálculo del resultado total y el de
cada factor, y los datos para identificar al evaluado y a sus evaluadores;
b)
Considerará una evaluación anual y una semestral de seguimiento; y
43
c)
Se dará a conocer por las Direcciones Generales de Recursos
Humanos a los evaluados y evaluadores, previo a su aplicación,
garantizando que tengan conocimiento oportuno del método y del
proceso de evaluación en que participan.
Adicionalmente el Anexo de los Lineamientos establece que la evaluación del
desempeño que se aplique en las dependencias deberá:
a) Impulsar el desempeño institucional, de los equipos de trabajo y de los
servidores públicos,
b) Permitir la detección y cierre de brechas entre los objetivos y metas
institucionales y los objetivos y metas individuales y colectivas,
c) Clarificar a los servidores públicos lo que se espera de ellos,
d) Propiciar el desarrollo de las capacidades y habilidades de los servidores
públicos de las dependencias,
e) Fortalecer las relaciones funcionales entre los servidores públicos con
base en el logro de resultados,
f) Proveer una metodología objetiva de evaluación del desempeño de los
servidores públicos,
g) Promover que los servidores públicos cuenten con la debida capacitación
y capacidad de decisión para: el despliegue y la descripción de las metas
de desempeño individual, la correcta aplicación del método y las
herramientas de evaluación, y la participación y conducción adecuada de
las reuniones de seguimiento al desempeño mediante diálogos de
desarrollo.
44
Los evaluados podrán ser sujetos de estímulos, reconocimiento o incentivos por
su desempeño destacado de acuerdo con las disposiciones que al efecto emita
la Secretaría de la Función Pública.
En cuanto a la Norma para la capacitación de los servidores públicos, ésta tiene
como objetivo establecer disposiciones que permitan a las dependencias,
órganos administrativos desconcentrados y entidades de la Administración
Pública Federal diagnosticar, planear, operar, evaluar y dar seguimiento al
proceso de capacitación de los servidores públicos y de los servidores públicos
de carrera, que contribuya a su desarrollo y profesionalización.
Finalmente, la Norma define a la capacitación como al proceso mediante el cual
una persona es inducida, preparada y actualizada para el eficiente desempeño
de su puesto y/o para el ejercicio de funciones de mayor responsabilidad o de
naturaleza diversa, así como, en su caso, para facilitar la certificación de las
capacidades requeridas para el puesto que ocupe.
Hecho este recuento y análisis de distintas definiciones entorno a los conceptos
asociados al tema del servicio profesional de carrera, nos proponemos definir el
concepto de profesionalización; para ello, buscaremos responder a tres
preguntas
básicas:
¿qué
es
la
profesionalización?
¿cómo
es
la
profesionalización? y ¿para qué es la profesionalización?
¿Qué es la profesionalización?
Entendemos por profesionalización, al proceso integral de reforma y
modernización de la acción pública gubernamental, por medio del desarrollo y
formación de capital humano para el mejor desempeño de la función pública.
“Esta modernización administrativa consiste en conformar una política
administrativa institucional de Estado, definida por una misión, una visión y
objetivos claros, sustentada en una profunda reingeniería de procesos en las
45
instituciones gubernamentales, bajo un marco de calidad total y mejora
continua, orientada a garantizar eficiencia y eficacia en su gestión, a través de
la transformación estructural de las dependencias”8.
De tal suerte, “resulta indispensable, como apunta Andrés Roemer Slomianski,
Doctor en Políticas Públicas, generar una nueva estructura legal e institucional
que permita superar las insuficiencias de los modelos administrativos vigentes.
Se trata de diseñar y aplicar fórmulas que, con base en la obtención de
resultados, permitan elevar la eficacia de las instituciones para hacer más
eficiente el manejo de los recursos y sustituir las centralistas y rígidas
estructuras tradicionales por un esquema de organización institucional y el
comportamiento burocrático, en la cual la administración pública opere de
manera similar a las mejores prácticas de entornos de competitividad y
rendición de cuentas”9.
La profesionalización enfrenta una serie de dilemas que no tienen solución
teórica o una definición conceptual única, y es así porque el Servicio Profesional
es una institución de orden político con amplias repercusiones administrativas;
por lo cual en países democráticos donde existe un servicio civil, las diferentes
lógicas generan diferentes dilemas, a saber10:
•
Dilema burocratización Vs politización.
Un servicio civil debe
otorgar suficiente estabilidad a los servidores públicos, con el fin de
que su capacidad sea efectiva a las políticas públicas.
8
Prólogo de AZUELA GÜITRÓN, Mariano. En VALLS HERNÁNDEZ, Sergio y MATUTE
GONZÁLEZ, Carlos. Nuevo Derecho Administrativo. Ed. Porrúa. Primera Edición.
México, 2003. Pp. XIII-XV.
9
Ibid.
10
ARELLANO GAULT, David. “Problemas estratégicos para la implementación del Servicio
Profesional de Carrera en el ámbito federal mexicano”. En: Servicio Profesional de Carrera,
Vol. II. No. 4. Red Mexicana de Servicio Profesional. México, agosto de 2005. p.p. 36-39.
46
•
Dilema incentivos positivos y negativos. Un servicio civil debe de
hacer
atractivo
el
trabajo,
desarrollar
un
trabajo,
inducir
comportamientos eficaces y eficientes, profesionales y en constante
evaluación.
•
Dilema centralización Vs descentralización.
Un servicio civil
requiere de mecanismos de gobernanza con algún grado de
centralización, pero también del equilibrio para que cada instancia
organizacional sea capaz de ir definiendo sus propios caminos.
•
Dilema de cultura organizacional y política, esto es competencia
profesional Vs lealtad política.
Las burocracias deben estar
comprometidas y sentirse protegidas, y los políticos deben ejercer
cierto control sobre las burocracias.
•
Dilema sistema Vs evolución. Es importante que el sistem pueda
evolucionar en el tiempo y que el sistema sea implementado y
existente; el equilibrio estará en comprender las etapas y los tiempos.
•
Dilema competencia y evaluación del desempeño.
Uno de los
pilares del servicio civil es la evaluación del desempeño y la
construcción de competencias.
¿Cómo es la profesionalización?
La profesionalización se lleva a cabo a través de normas y procedimientos de
selección,
capacitación
y
evaluación,
estructurados,
organizados
y
sistematizados mediante un servicio profesional de carrera. Selección para la
integración de las distintas funciones y cargos que forman a un organismo
público; capacitación para el correcto desempeño de las funciones, ya sea de
manera ex ante o ex post al nombramiento y designación de un cargo o función
47
pública; y evaluación para el proceso de mejora continua, rendición de cuentas
y acción orientada a resultados.
¿Para qué es la profesionalización?
Para un mejor desempeño de la función pública que permitan al Estado
generar, bajo los principios de eficiencia, legalidad, honestidad y transparencia,
los más altos beneficios sociales al menor costo posible.
PROFESIONALIZACIÓN: Proceso integral de reforma y modernización de
la acción pública gubernamental, por medio del desarrollo y formación de
capital humano para el mejor desempeño de la función pública, a través
de normas y procedimientos de selección, capacitación y evaluación;
estructurados, organizados y sistematizados mediante un servicio
profesional de carrera, que permita al Estado generar, bajo los principios
de eficiencia, legalidad, honestidad y transparencia, los más altos
beneficios sociales al menor costo posible.
De esta definición de profesionalización, y considerando los conceptos de otros
autores antes expuestos, podemos identificar las etapas que componen al
servicio civil de carrera, estas son:
ETAPAS DEL SERVICIO
PROFESIONAL DE CARRERA
1. Ingreso.
2. Capacitación.
3. Evaluación.
4. Promoción.
5. Separación.
48
1. Ingreso: Etapa de entrada mediante un proceso de certificación de
cualidades, que permite identificar a los candidatos con el perfil y las
características más idóneas para el desempeño de una función pública.
Los criterios a certificar pueden ser: la formación académica, la
trayectoria profesional, los conocimientos adquiridos, las destrezas y
habilidades para la resolución de problemas, la creatividad y capacidad
de generación de propuestas.
Esta etapa puede llevarse a cabo
mediante concursos, pruebas, entrevistas, etc.
El ingreso, como
expondremos más adelante, también puede ser el resultado de un
proceso de promoción que continúe el ciclo escalafonario del servicio
profesional de carrera.
2. Capacitación: Etapa de entrada o permanencia que permite dotar al
servidor público de los conocimientos y cualidades necesarios para el
correcto y mejor desempeño de sus funciones.
Esta etapa es de
entrada, porque puede realizarse ex ante durante el proceso de ingreso,
mediante el cual la misma agencia estatal forma cuadros especializados
para el desempeño de una función pública, y también es de
permanencia, al realizarse ex post al proceso de ingreso, para fortalecer
la actualización y mejora continua en la formación de recursos humanos.
La capacitación puede llevarse a cabo mediante cursos, seminarios,
congresos, diplomados, estudios de especialización y postgrado, y
demás actividades educativas teóricas y/o prácticas, ya sea de forma
presencial y/o a distancia, en el tiempo dedicado a la función pública y/o
fuera de él.
3. Evaluación: Etapa de permanencia de la cual depende la promoción o
separación del cargo mediante la medición de resultados. Este proceso
se realiza a través de indicadores de desempeño que cuantifican la
49
relación de metas programadas y metas alcanzadas, miden el beneficio
obtenido y el costo incurrido, verifican la permanencia de habilidades o
identifican la aparición de fallas, vigilan el correcto desempeño laboral y
sancionan sus probables desviaciones.
Se trata de instrumentos de
cuantificación cualitativa y cuantitativa que permiten medir la eficacia,
eficiencia, honestidad y transparencia de la función pública y su impacto
social, así como premiar las mejores prácticas y castigar los posibles
errores.
Los indicadores de desempeño pueden consistir en
cuestionarios, encuestas, formularios, índices, estadísticas, y demás
métodos formales de cuantificación cualitativa y cuantitativa, los cuales
pueden aplicarse de forma auto-evaluativa, de forma interna (a través
del órgano interno de control o un área especializada de evaluación
dentro de la agencia pública) o de forma externa (mediante entidades
independientes y especializadas, externas a la agencia pública).
Asimismo, pueden ser instrumentos utilizados dentro de visitas de
inspección, vigilancia o auditoría.
De manera que la evaluación se
realice de forma ordinaria y continua para la verificación permanente del
cumplimiento de objetivos, planes y programas, o también de forma
extraordinaria mediante visitas de inspección, vigilancia o auditoría.
Finalmente
cabe
resaltar
que
la
evaluación
también
puede
conceptualizarse como el mecanismo para incentivar la competencia
laboral entre los cuadros que forman el capital humano de la agencia
pública y de esta manera crear mercados internos de trabajo. Se trata
de que los recursos humanos compitan entre sí mediante la generación
de resultados para la obtención de estímulos y promociones, o incluso
para simplemente asegurar su permanencia dentro de la agencia. Con
ello la entidad pública garantiza para sí la obtención del mejor
desempeño y el cumplimiento de las metas programadas.
50
4. Promoción: Etapa de permanencia que premia la generación de
resultados, el cumplimiento de metas y las mejores prácticas, así como
la gestión honesta y transparente, mediante el otorgamiento de
estímulos económicos, honoríficos o laborales.
La promoción tiene
como objetivo incentivar la continuación del buen desempeño laboral,
así como inducir dinámicas de cambio organizacional y mejora continua.
También es el mecanismo rector para la obtención de un ascenso
dentro del sistema escalafonario del servicio profesional de carrera, todo
ello con la finalidad de retener a los mejores cuadros y asegurar que
sólo los más capacitados y honestos asuman funciones de mayor
responsabilidad y toma de decisiones.
5. Separación: Etapa de salida que resulta de la falta de generación de
resultados, incumplimiento de metas, ineficiencias, o faltas de
honestidad y transparencia. La separación sólo puede ser resultado de
un exhaustivo proceso de evaluación, que de manera objetiva e
imparcial, de cuenta del mal desempeño público sobre la base de
criterios cuantificables y verificables.
Es además el último recurso
sancionador luego de la aplicación de otros mecanismos correctivos:
disminución
o
suspensión
de
estímulos,
observaciones
y
recomendaciones, reconversión, apercibimiento privado o público,
amonestación privada o pública, suspensión temporal, etc. Así, puede
tener un carácter correctivo, pero también disciplinario como parte de un
proceso legal iniciado por la presunta responsabilidad política,
administrativa, civil o penal de un servidor público que obligue a su
destitución, o incluso, inhabilitación para el desempeño de la función
pública.
51
Estas etapas de servicio profesional de carrera pueden gráficamente
representarse a través de sus distintas fases, de la siguiente manera:
GRÁFICA 1: ETAPAS DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
Promoción
Ingreso
Separación
Capacitación
Evaluación
Capacitación
Fase de entrada a
la función pública
Fase de permanencia en la
Función Pública
Fase de salida de la
Función Pública
De esta manera hemos identificado los principales elementos que caracterizan
al concepto de profesionalización y su estructuración a través de las etapas que
componen al servicio civil de carrera.
Toca ahora preguntarnos: ¿la
profesionalización de la acción pública que se busca alcanzar mediante la
instauración del servicio profesional de carrera es privativa de la administración
pública del Poder Ejecutivo?
Dice Omar Guerrero, Doctor en Administración Pública, “el servidor público en
suma: es aquel que independientemente de su denominación, ya sea de
funcionario o de servidor civil, está normado por un régimen de función pública
bajo una ley específica de derecho público o mediante disposiciones
equivalentes, y asumen actividades enmarcadas en los intereses primordiales
del Estado.
No se trata, pues, de todos los empleados o trabajadores del
Estado, sino solamente aquellos que, como funcionarios, desempeñan las
52
funciones esenciales que le atañen al Estado y que, en cada caso, cada Estado
extiende o restringe a su arbitrio”11.
Este mismo autor señala que: “este concepto tradicionalmente ha excluido a los
legisladores, administradores de justicia y servidores políticos que laboran con
el Ejecutivo. Aquí seguimos la tradición hasta donde ha sido permisible hacerlo
hoy en día, pues actualmente, junto al funcionario, en el sentido restricto
asumido, se hace necesario preparar al diplomático, al administrador de justicia
y al servidor público parlamentario, creándose, al efecto, nuevas secciones de
estudios dentro de las escuelas profesionales de servicio público; y establecer
algunos programas y asignaturas comunes con las escuelas especiales del
servicio exterior y la judicatura”12.
Y es que el proceso de profesionalización, es un proceso que ha rebasado al
campo de la administración pública en tanto función exclusiva del Poder
Ejecutivo, para incluirse también dentro del proceso de reforma y modernización
de los otros Poderes del Estado.
Por lo que también podemos hablar de
profesionalización dentro del Poder Legislativo y el Poder Judicial, y la
consiguiente implementación de servicios profesionales de carrera adecuados a
los procesos, funciones y competencias propias de cada uno de los Poderes
Políticos de un Estado. De esta manera, la profesionalización queda ligada al
amplio concepto de función pública, que abarca mucho más allá de lo
estrictamente gubernamental, pues involucra a toda la acción pública del
Estado, a todas sus entidades, órganos y organismos.
11
GUERRERO, Omar. El funcionario, el diplomático y el juez. Ed. Instituto Nacional de
Administración Pública, Universidad de Guanajuato, Instituto de Administración Pública de
Guanajuato y Plaza & Valdés. Primera edición. México, 1998. p. 52.
12
Ibid.
53
1.2.
Elementos Jurídico Laborales y su Caracterización
Los elementos jurídico laborales se derivan de la relación laboral existente entre
los que imparten y administran justicia en las diversas instituciones que integran
el Poder Judicial de la Federación, es decir, la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, el Tribunal Electoral, los tribunales colegiados de Circuito, los tribunales
unitarios de Circuito, los juzgados de Distrito y el Consejo de la Judicatura
Federal13, en su calidad de servidores públicos, y el Poder Judicial de la
Federación como patrón de los mismos.
La relación laboral, fuente de los derechos del trabajador e independiente del
acto o causa que le dio origen, ésta encuentra entre sus antecedentes, a dos
ideas que sirvieron para forjar la estructura de la concepción de 1938, retomada
por la ley de 1970: una es la del jurista Georges Scelle, y la otra del maestro
Erich Molitor, este último, uno de los representantes del derecho del trabajo
socialdemócrata salido de la constitución alemana de Weimar de 191914.
El pensamiento de Georges Scelle, en el Derecho Obrero, obra visionaria para
su época, que data de 1922, el autor manifiesta: “Se puede dar en
arrendamiento una cosa o un animal, pero no se puede alquilar un trabajador,
porque se opone a la dignidad humana; y tampoco puede alquilarse una
facultad del hombre, porque no se la puede separar de la persona física”15.
El jurista francés, tuvo conciencia de que la liberación del trabajo no se lograría
en tanto estuviese aherrojado en la idea del contrato. De ahí su anuncio de que
en el mundo de la libertad habrá un tránsito del subjetivismo contractualista que
13
Artículo 1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
14
DE LA CUEVA, Mario. El Nuevo Derecho Mexicano del Trabajo. Tomo I. Ed. Porrúa.
Décima Edición. México, 1985. Pp. 183-198.
15
Ibid.
54
hace depender los derechos de un acuerdo de voluntades, al objetivismo de los
derechos reales, que fundará los derechos del trabajo en su voluntad libre, ya
que a nadie se puede obligar a prestar un trabajo personal sin su pleno
consentimiento, y en el hecho real de la prestación de su energía de trabajo. El
nuevo derecho romperá el hechizo del milenario derecho civil, y en lugar de
proteger un acuerdo de voluntades que nunca tuvo realidad, ya que solo fue la
voluntad impuesta del empresario, tutelará al trabajo.
En consecuencia, la
relación de trabajo deja de ser una relación intersubjetiva y se convertirá en una
objetiva, que tendrá como base la voluntad libre del trabajador y como meta la
protección plena del trabajo a través de las declaraciones de derechos sociales,
de las leyes y de los contratos colectivos16.
Asimismo señaló este jurista que el origen de la relación de trabajo ya no se
encuentra en un contrato, sino un acto condición, ya que por el simple hecho
del ingreso del trabajador a la empresa, se le aplica un estatuto objetivo,
integrado por leyes y los contratos colectivos; un estatuto, ahí donde existen
colectivos, en cuya formación no participa cada trabajador, y que se realiza en
atención al interés de todos los actuales y futuros trabajadores, en suma,
tutelando a la clase trabajadora17.
El pensamiento de Erich Molitor, está influenciado por la escuela alemana que
se interesó particularmente por la determinación del momento en que se aplica
el derecho del trabajo, por un estatuto imperativo que por proponerse preservar
la salud y vida del trabajador y asegurar condiciones decorosas para la
prestación del trabajo no puede dejar de aplicarse.
Para determinar ese
momento, según Molitor, es preciso distinguir el contrato de la relación de
16
Ibid.
17
Ibid.
55
trabajo; el primero es el acuerdo de voluntades para la prestación del trabajo,
mientras que la segunda es la prestación efectiva del trabajo. La aplicación del
derecho del trabajo principia en el momento en que el trabajador ingresa a la
empresa, en consecuencia, la iniciación del trabajo es el presupuesto
indispensable y el hecho que impone imperativamente la aplicación del
ordenamiento laboral18.
El contrato, de acuerdo al tratadista alemán, vive dentro del derecho civil, la
relación de trabajo es el principio y la finalidad del nuevo derecho. De lo que se
deduce que iniciado el trabajo, y dado que se trata de un trabajo subordinado,
nada ni nadie puede impedir la aplicación del derecho del trabajo, o lo que es
igual, el acuerdo de voluntades sirve para obligar a que se preste el trabajo,
pero la prestación efectiva de éste es lo que determina la aplicación imperativa
del estatuto laboral19.
A diferencia de la doctrina extranjera, el derecho mexicano del trabajo nació
como una decisión política y jurídica fundamental en la constitución de 1917, no
pudiendo pertenecer a la rama del derecho privado. Pesaba fuertemente la
tradición civilista, de la que no pudo desprenderse en la Ley de 1931, siendo
hasta la Ley de 1970, en la que se dio la solución que está en la Declaración de
Derechos, estableciéndose que la aplicación del derecho del trabajo es un
imperativo donde quiera que exista el trabajo humano subordinado20.
Al respecto, cabe recordar que el proyecto de reformas a la Constitución de
1957, presentado por Don Venustiano Carranza, confería al Congreso de la
Unión, la facultad de legislar en materia de trabajo en toda la República. Es así
18
Ibid.
19
Ibid.
20
Ibid.
56
como el Constituyente de 1917, modifica el proyecto de Carranza,
estableciendo por una Declaración de los Derechos Sociales de los
Trabajadores mediante la aprobación del artículo 123, que en su versión original
estableció que el Congreso y las legislaturas de los estados deberían de
expedir las leyes en materia laboral, tomando en consideración las necesidades
de cada región, sin contravenir lo que establecía la propia constitución. Sin
embargo, se hizo evidente la necesidad de uniformar la legislación laboral,
reformándose el artículo 123, para limitar la atribución legislativa en materia
laboral, al Congreso de la Unión, publicándose como consecuencia de lo
anterior, el 6 de septiembre de 1929, la Ley Federal del Trabajo de 1931, que
sería substituida por la de 1970, que es la que nos rige actualmente21.
“Podemos afirmar, que el derecho del trabajo surgió como una disciplina
típicamente protectora de la clase trabajadora, que en la actualidad se ha
transformado para coordinar y armonizar los derechos e intereses del capital y
el trabajo. Su carácter proteccionista no se ha perdido del todo, ya que siempre
deberá de prescribir, a favor de la clase trabajadora, mínimos derechos que se
encuentren destinados a ser superados por la
costumbre, y por la
jurisprudencia, por el contrato colectivo o por el contrato ley”22.
De esta forma, nos ilustra el Doctor y Profesor Emérito Baltasar Cavazos
Flores, “el derecho del trabajo se transformó en la manifestación de anhelos y
necesidades del hombre que entrega su fuerza de trabajo al reino de la
economía y con esto quiso ser el mensajero del mundo nuevo a través de la
Revolución social mexicana, en donde el trabajador tendría la categoría de ser
21
GÓMEZ GONZÁLEZ, Arely. El Régimen Laboral de los Trabajadores Bancarios.
Porrúa. Primera Edición. México, 1977. Pp. 84-86.
22
CAVAZOS FLORES, Baltasar.
México, 1997. P. 63.
El Nuevo Derecho del Trabajo Mexicano.
Ed.
Ed. Trillas.
57
humano y de vivir como tal dentro de la vida social y con esto, el Derecho del
Trabajo se convirtió en una fuerza atractiva al servicio de la vida e instrumento
de la comunidad para garantizar a los hombres la satisfacción de las
necesidades espirituales y materiales que impone la dignidad de la persona
humana”23.
En este orden de ideas, el Doctor Manuel Reguera Rodríguez nos puntualiza
que: “A partir de la Constitución, ya no se consideran las libertades individuales
como las concibió la doctrina clásica; por un lado contempla los derechos del
hombre en forma individual, en los que el Estado no puede inmiscuirse y deja
una amplia esfera de libertad a los individuos para la realización de su destino.
Por otro lado, se logra el establecimiento de los derechos sociales, los cuales
implican una restricción de las libertades individuales para atender a las
necesidades colectivas de los individuos (en donde se encuentra el Derecho del
Trabajo), considerados dentro de la sociedad en la cual han de hacer posible la
realización tanto de su libertad, como la satisfacción de sus necesidades
personales24. El mismo autor continúa: con el derecho del trabajo, la justicia
dejó de ser una forma fría para aplicar las relaciones entre los trabajadores y los
patrones, manifestándose en las necesidades y anhelos de los hombres que
entregan su energía al prestar sus servicios a los patrones25.
Para el tratadista Mario de la Cueva, partiendo de la base de que el derecho
del trabajo, no tiene como finalidad regular un intercambio de prestaciones sino
23
REGUERA RODRÍGUEZ, Manuel Daniel. Análisis Socio-jurídico y Político del Derecho
Laboral Mexicano. Tesis de Doctorado en Derecho. Universidad Panamericana. México,
Agosto de 1995. P. 7.
24
Ibid. P. 51.
25
REGUERA RODRÍGUEZ, Manuel Daniel. “El Derecho del Trabajo en la Constitución de
México” en PALOMINO, Teodosio A. El Derecho del Trabajo en las Constituciones de
Iberoamérica Ed. Iuris Laboral. Perú, 1999. P. 265.
58
asegurar la salud y vida del hombre, y proporcionar al trabajador una existencia
decorosa, define a la relación de trabajo como “una situación jurídica objetiva
que se crea entre un trabajador y un patrono por la prestación de un trabajo
subordinado, cualquiera que sea el acto o la causa que le dio origen, en virtud
de la cual se aplica al trabajador un estatuto objetivo, integrado por los
principios instituciones y normas de la Declaración de derechos sociales, de la
Ley del trabajo, de los convenios internacionales, de los contratos colectivos y
contratos-ley y de sus normas supletorias26.
De igual manera, señala el autor, que de dicha definición de la relación laboral,
se deducen las siguientes consecuencias:
a) “El hecho constitutivo de la relación es la prestación de un trabajo
subordinado;
b) La prestación del trabajo, por el hecho de su iniciación, se desprende del
acto o causa que le dio origen y provoca, por sí misma, la realización de
los efectos que derivan de las normas de trabajo, esto es, deviene una
fuerza productora de los beneficios para el trabajador;
c) La prestación del trabajo determina inevitablemente la aplicación del
derecho del trabajo, porque se trata de un estatuto imperativo cuya
vigencia y efectividad no dependen de la voluntad del trabajador y del
patrono, sino, exclusivamente de la prestación del trabajo;
d) La prestación del trabajo, crea una situación jurídica objetiva que no
existe con anterioridad, a la que se da el nombre de relación de trabajo:
en el contrato, el nacimiento de los derechos y obligaciones de cada una
de las partes depende el acuerdo de voluntades, mientras que en la
26
DE LA CUEVA, Mario. Op. cit.
59
relación de trabajo, iniciada la actividad del trabajador, se aplica
automática e imperativamente el derecho objetivo27.
Las relaciones jurídicas que regula el Derecho del Trabajo, tienen que estar
basadas en tres principios esenciales: respeto mutuo de derechos, comprensión
recíproca de necesidades y coordinación técnica de esfuerzos28.
Los factores integrantes de dicha relación laboral, que se deducen de lo antes
expuesto, serán los siguientes:
A) Trabajo
B) Sujetos de la Relación Laboral
C) Subordinación y Dependencia.
D) Remuneración
E) Duración de la Relación Laboral, y
F) Terminación de la Relación Laboral.
A) Trabajo
El origen etimológico de la palabra trabajo, es incierto, algunos autores señalan
que esta proviene del latín trabs o trabis, que significan traba, toda vez que el
trabajo implica una traba
para los individuos, porque lleva implícito el
despliegue de determinado esfuerzo. Otros encuentran su raíz en la palabra
laborare o labrare, que quiere decir laborar, acepción relativa a la labranza de la
tierra. Finalmente, otros encuentran su raíz en la vos griega thilbo, que denota
apretar, oprimir o afligir.
27
Ibid.
28
CAVAZOS FLORES, Baltasar, CAVAZOS CHENA, Baltasar, CAVAZOS CHENA, Humberto,
CAVAZOS CHENA J. Carlos, CAVAZOS CHENA, Guillermo. Nueva Ley Federal del
Trabajo, Tematizada y Sistematizada. Ed. Trillas. México, 2000. P. 103.
60
El Diccionario de la Real Academia Española, en una de sus acepciones, lo
define como “el esfuerzo humano dedicado a la producción de la riqueza”.
Néstor de Buen, manifiesta que todo trabajo en alguna medida supone una
actividad física e intelectual al mismo tiempo”29.
Rafael de Pina, en su Diccionario de Derecho, establece que el trabajo es “la
actividad humana dirigida a la producción de las cosas materiales o espirituales,
o al cumplimiento de un servicio público o privado”30.
De igual forma, la Ley Federal del Trabajo, en su artículo 8, segundo párrafo,
conceptúa al trabajo como toda actividad humana, intelectual o material,
independientemente del grado de preparación técnica requerido para cada
profesión u oficio. Estableciendo el artículo 3 del mismo ordenamiento que el
trabajo es un derecho y deber social. No es un artículo de comercio, exige
respeto para las libertades y dignidad de quien lo presta y debe efectuarse en
condiciones que aseguren la vida, salud y un nivel económico decoroso para el
trabajador y su familia.
Respecto a la connotación de derecho y deber social, el Doctor Luis Recasens
Siches expresa: “Se puede decir en verdad que la doctrina de Aristóteles nunca
ha ido más allá de Aristóteles. Donde quiera que se exige justicia o que se
proteste contra la injusticia, nos encontramos con una de esas dos clases de
igualdad, o con la ‘niveladora’, que a todos da lo mismo o con la ‘distributiva’,
que toma en cuenta la desigualdad que existe de hecho y, por lo tanto,
29
DE BUEN, Néstor. Derecho del Trabajo. Fuentes Impresores S.A. de C.V. México, 1991.
P. 467.
30
DE PINA, Rafael y De Pina Vara, Rafael. Diccionario de Derecho. Ed. Porrúa S.A. de C.V.
Vigésima Primera Edición. México, 1995. P. 481.
61
rigiéndose por la misma medida, da porciones desiguales a cada uno para
lograr en la realidad una auténtica igualdad”31.
Ahora bien, respecto de la distinción de servicio material e intelectual, ésta
carece de importancia jurídicamente, pues ambas medidas se encuentran
igualmente tuteladas por la legislación laboral; pero tiene interés en orden a la
clasificación de los servicios y de las prestaciones correspondientes. Además
de que el artículo 88 de la misma Ley, fija un plazo más corto para el pago del
salario a quienes desempeñan un trabajo material, el cual no podrá exceder de
una semana, en tanto que autoriza un término de quince días para los demás
trabajadores32.
El derecho fundamental al trabajo, conlleva dos aspectos, el primero de ellos
estriba en la libertad que tiene todo individuo a escoger el trabajo que más le
satisfaga conforme a sus aptitudes, gustos o aspiraciones, y el segundo de
ellos, es que el hombre es libre y no puede ni debe sufrir menoscabo alguno por
y durante la prestación de su trabajo; claro está que ha de cumplir con la
obligación que tiene de entregar su energía de trabajo en los términos y
condiciones convenidos, pero su persona, libertad y dignidad han de
permanecer intactos.
De igual forma se dice que el trabajo debe efectuarse en condiciones que
“aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso, para el trabajador y
su familia”. Este principio se transforma en el objetivo de más alto rango para
todo hombre: lograr un nivel económico decoroso a través del cual pueda
satisfacer todas las necesidades materiales de él y de su familia, pudiendo
proveer de educación a sus hijos y poder asomarse a los más elevados planos
31
CLIMENT BELTRÁN, Juan. Ley Federal del Trabajo, Comentarios y Jurisprudencia. Ed.
Esfinge, S.A. de C.V. México, 2000. P. 47-52.
32
Ibid.
62
de la cultura, en forma que tanto él como su familia puedan desarrollar sus
facultades físicas y espirituales con el decoro que corresponde a los seres
humanos.
Ya hemos visto definiciones al trabajo de diversos tratadistas, por lo que de
acuerdo al punto de vista personal, la más completa es la que expresa Mariano
Tissembaum, al establecer que el trabajo tutelado por el Derecho Laboral es
“aquella actividad personal prestada mediante contrato, por cuenta y bajo
dirección ajena, en condiciones de dependencia y subordinación.
De esta
manera, el concepto jurídico de trabajo es diferente a su concepto económico,
que sólo lo considera en la medida en que aumenta, de manera directa o
indirecta, la cantidad de bienes. Dicho en otras palabras, tratándose de cosas
útiles con respecto a las necesidades humanas y de acuerdo a la medida en
que pueden ser satisfechas33.
B) Sujetos de la relación laboral
Entendida la relación laboral como un vínculo jurídico en el cual se remunera el
desempeño de una actividad o de un servicio subordinado, la relación de
trabajo se conforma por dos sujetos esenciales: el trabajador y el patrón.
Siendo el Derecho del Trabajo el que tutela y promueve fundamentalmente la
actividad personal, estricta e individualizada de cada trabajador. Siendo para
Walker Linares, además del trabajador, el patrón, empleadores, el Estado, la
empresa, y los sindicatos, sujetos de la relación de trabajo34.
33
SANTOS AZUELA, Héctor. Derecho del Trabajo. Ed. Mc Graw-Hill. Primera Edición.
México, 1998. P. 127.
34
SANTOS AZUELA, Héctor. Op. cit. El Derecho del.... P. 119.
63
El trabajador
Abordando el concepto técnico jurídico de Alfredo Montoya Melgar, el trabajador
es “la persona física que se obliga a trabajar por cuenta y bajo dependencia
ajena a cambio de una remuneración, en virtud del contrato de trabajo35.
Plasmado lo anterior, a continuación es fácil comprender lo que es el trabajador,
y al respecto, el mismo artículo 8 de la Ley Federal del Trabajo, en su primer
párrafo establece que es la persona física que presta a otra física o moral, un
trabajo personal subordinado, definición que mejora notablemente a la
contenida en la Ley de 1931, que lo definía de la siguiente manera: trabajador
es toda persona que presta a otra un servicio material, intelectual, o de ambos
géneros en virtud de un contrato de trabajo”.
Cabe señalar que el artículo 8 de la Ley Federal del Trabajo vigente, da el
concepto de trabajador, abandonando el sistema enunciativo más no limitativo
del texto constitucional, que se refiere a obreros, jornaleros, empleados
domésticos, artesanos y de manera general a todo contrato de trabajo, y sin
contravenir las bases del artículo 123 constitucional, los involucra a todos en el
concepto de trabajador36.
La supresión del término contrato de trabajo, es de gran importancia procesal,
ya que al sustituir esta frase por la de trabajo personal subordinado, opera con
plena legitimación la teoría de la relación de trabajo, en la que no importa la
causa que le dé origen, con fundamento en el artículo 20 de la propia ley, es
decir, independientemente de que haya o no un contrato formal de trabajo37.
35
MONTOYA MELGAR, Alfredo. Derecho del Trabajo. Ed. Tecnos, S.A. Décimo Séptima
Edición. Madrid, 1990. P. 279.
36
GÓMEZ GONZÁLEZ, Arely. Op. cit. El Régimen Laboral.... P. 95.
37
CLIMENT BELTRÁN, Juan. Op. cit. Ley Federal del… P. 51.
64
El Maestro Baltasar Cavazos Flores, precisa que la relación de trabajo se inicia
hasta que empieza a prestarse el servicio, en tanto que el contrato de trabajo se
perfecciona por el simple acuerdo de voluntades38.
De manera analógica,
podemos concluir lo mismo para los trabajadores al servicio del estado, solo
que en éste caso se tratará del nombramiento, en vez del contrato de trabajo.
Frente al uso indiscriminado de las voces obrero, empleado, prestador de
servicios o de obras, dependientes, etc., la denominación trabajador responde
con precisión a la naturaleza de este sujeto primario del derecho del trabajo,
amén de que unifica el carácter de aquellos que viven de su esfuerzo ya
preponderantemente material o intelectual.
Ciertamente este término
homogéneo suprime la discriminación aún subsistente en diversos sistemas que
regulan mediante estatutos diferentes, la condición de obrero, empleado y
trabajador.
Descomponiendo en sus aspectos esenciales, de la noción jurídica de
trabajador recogida en la ley podemos distinguir tres elementos: la persona
física, la prestación personal del servicio y la subordinación.
La exigencia de que el trabajador sea necesariamente una persona física,
pretende evitar la confusión provocada con frecuencia en otro tiempo, de
encubrir las relaciones individuales de trabajo a través de la celebración de
contratos por equipo, figura que además de entorpecer la vinculación directa del
patrón con los trabajadores, propiciaba su manipulación, lo que constituía un
subpatrón que explotaba a los trabajadores.
38
CAVAZOS FLORES, Baltasar. Las 500 preguntas más usuales sobre temas laborales. Ed.
Trillas, México, 1984. P. 59. El propio Doctor Cavazos Flores nos proporciona una
definición de analogía: “La analogía es una forma de interpretación de las leyes que
consiste en extender a un caso no previsto la regulación establecida para otro, por razones
semejantes”. Idem, P.p. 75-76.
65
La prestación personal del servicio, es otro elemento inherente a la figura del
trabajador, que, generalmente entendida como una obligación protípica de
hacer, no puede sustituirse por otra diferente, sin consentimiento del patrón.
Aunque su proyección es expansiva, el concepto jurídico de trabajador implica
un vínculo de jerarquía, elemento gestor de la llamada subordinación, que
supone el poder de mandar con que cuenta el patrón y el deber de obediencia
de aquél.
Para Mario de la Cueva, la subordinación no pretende designar un estatus del
hombre que se somete al patrón, sino una de las formas de prestarse los
servicios, a aquella que se realiza con sujeción a las normas e instituciones
vigentes en la empresa. Hablamos en todo caso, de la subordinación técnico
funcional relacionada con la prestación de los servicios, sin que constriña en
forma alguna la dignidad y libertad de los trabajadores.
Clasificación de los trabajadores
Si bien la Ley Federal del Trabajo, reglamentaria del Apartado A, del Artículo
123 Constitucional, clasifica a los trabajadores en su capítulo de trabajos
especiales, entre los que se contempla a los de confianza, de buques, de las
tripulaciones aeronáuticas entre otros, me enfocaré a la clasificación prevista
para los trabajadores al servicio del Estado, por estar la profesionalización
enfocada única y exclusivamente a los servidores públicos.
En este orden de ideas, veremos que el apartado B del artículo 123
Constitucional regula las relaciones existentes entre los trabajadores y los
Poderes de la Unión, así como los del Gobierno del Distrito Federal.
Sin
embargo, antes de entrar al tema en cuestión, cabe señalar que los
trabajadores al servicio del Estado serán aquellas personas físicas que prestan
sus servicios en la realización de la función pública, de manera personal, bajo la
66
subordinación del titular de una dependencia o de su representante y en virtud
del nombramiento expedido por la autoridad competente.
El Doctor Carlos A. Morales Paulín, nos dice que los trabajadores al servicio
del Estado, “son los trabajadores del Estado, aquellos que laboran en los
Poderes de la Unión y en el Gobierno del Distrito Federal”39.
A su vez, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, en su
artículo 3, define al trabajador como a toda persona que preste un servicio
físico, intelectual o de ambos géneros, en virtud del nombramiento expedido o
por figurar en las listas de raya de los trabajadores temporales.
La relación jurídica entre el Estado y sus trabajadores adquiere un matiz
particular en relación con las demás relaciones de trabajo, puesto que en esta
debe buscarse siempre la compatibilidad entre los derechos y beneficios de los
trabajadores y el cumplimiento eficaz y eficiente de la función pública por parte
del Estado.
Los antecedentes nacionales de las relaciones entre el Estado y sus
trabajadores, los encontramos a partir de la época colonial; en las Leyes de
Indias hay innumerables ordenanzas reales que contenían disposiciones
relativas a la función pública. “Dichos trabajos desempeñados por personas
pertenecientes a otros sectores o grupos sociales, se regían de acuerdo a las
leyes aplicables a los peninsulares o a los criollos, o mestizos, cuya fuente eran
las cédulas reales. Disposiciones con fuerte influencia del derecho español y
del derecho canónico, piénsese en funcionarios de la administración del
Consejo de Indias o de la Casa de Contratación”40.
39
MORALES PAULÍN, Carlos A. Derecho Burocrático. Ed. Porrúa. México, 1995. P. 78.
40
KURCZYN VILLALOBOS, Patricia. Las Nuevas Relaciones de Trabajo.
Universidad Nacional Autónoma de México. México, 1999. P. 58.
Ed. Porrúa y
67
En el México independiente, la constitución de 1824, contemplaba en su artículo
110, entre las atribuciones del Presidente de la República, la de nombrar y
remover libremente a los secretarios de despacho, enviados diplomáticos y
cónsules, miembros del ejército de cierto rango; así como suspender hasta por
tres meses y privar de la mitad de su sueldo al empleado federal que infringiera
las órdenes o decretos.
Las Bases Constitucionales de 1836 y 1857 ratificaban las disposiciones
relativas a la facultad del titular del Poder Ejecutivo para designar y remover
libremente a determinados funcionarios, sin embargo las relaciones de los
trabajadores al servicio del Estado, tampoco fueron reguladas por el
Constituyente de 1916-1917.
Fue hasta el mes de julio de 1929, cuando el Presidente Emilio Portes Gil
presentó un Proyecto de Código Federal del Trabajo, aún cuando el proyecto no
tuvo éxito, en él se plasmó un intento de reglamentar las relaciones laborales de
la federación, estados y municipios; así se desprende del texto del artículo 3º
del citado proyecto que establecía que estaban sujetos a las disposiciones del
mismo, todos los trabajadores e inclusive el Estado en sus tres niveles de
gobierno, cuado éste tuviese el carácter de patrono.
Ahora bien, la Ley Federal del Trabajo de 1931, estableció en su artículo 20,
que las relaciones entre el Estado y sus servidores públicos se regirían por las
leyes del servicio que se expidan, situación que generó gran inseguridad entre
los trabajadores al servicio del Estado, pues ni siquiera se determinó qué
órgano era el competente para expedirlas.
Como respuesta a esa
intranquilidad, el Presidente Abelardo L. Rodríguez, expidió el 12 de abril de
1934 un acuerdo sobre la organización y funcionamiento del servicio civil, que
tuvo una efímera existencia por ser tachado de inconstitucional.
68
En 1935, el Partido Revolucionario Institucional, al tratar de mejorar las
condiciones de los servidores públicos, redactó un proyecto de Ley del Servicio
Civil, con base en el mismo, a propuesta del Presidente Lázaro Cárdenas, se
publicó en el Diario Oficial de la Federación del 5 de diciembre de 1938, el
Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión;
posteriormente, el 17 de abril de 1941 se publicó también en el Diario Oficial de
la Federación un nuevo Estatuto que abrogó al de 1938.
En 1947, el Congreso de la Unión, aprobó un proyecto de reformas al Estatuto
vigente, las cuales, al igual que el Estatuto mismo, fueron catalogados como
inconstitucionales.
Como consecuencia de las presiones de los servidores públicos para garantizar
constitucionalmente su relación de trabajo, el Presidente Adolfo López Mateos,
presentó al Congreso de la Unión un proyecto de adiciones a la Constitución,
mediante el cual se elevaron al rango de constitucional las relaciones laborales
entre el Estado y sus servidores públicos; dicho proyecto distinguía la
naturaleza del trabajo en general y burocrático; por lo que bajo esta tesitura,
señaló el Presidente de la República, la necesidad de comprender el trabajo de
los servidores públicos dentro de los beneficios del artículo 123 constitucional,
con las diferencias que se derivaban de la naturaleza jurídica de ambas
funciones.
El decreto respectivo fue publicado en el Diario Oficial de la
Federación del 5 de diciembre de 1960.
Una vez hecha la adición, el texto anterior a la reforma se convirtió en el
apartado “A” y el adicionado en el apartado “B”; éste último tuvo aplicación
solamente entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus
trabajadores, por lo que para llevarlo a la práctica se expidió la Ley Federal de
los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado “B”, que fue
publicada en el Diario Oficial de la Federación del 28 de diciembre de 1963.
69
Al hablar de trabajadores al servicio del Estado, comúnmente ese universo se
ve restringido a los trabajadores al servicio de los Poderes de la Unión,
Presidencia de la República, Secretarías de Estado, y a los trabajadores del
Gobierno del Distrito Federal. De tal suerte, el artículo 1º de la Ley Federal de
los Trabajadores al Servicio del Estado, establece toda una constelación de
sectores de trabajadores que prestan sus servicios al Estado Mexicano y cuyas
relaciones están regulados por diferentes regímenes jurídicos, entre los que se
encuentran los trabajadores que están al servicio de organismos paraestatales,
los cuales regulan sus relaciones de trabajo indistintamente, ya sea por el
apartado “A” o “B” del artículo 123 constitucional.
A manera de comentario, se hace mención de que la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, ha emitido jurisprudencia en donde se considera inconstitucional
el incluir en el precepto legal antes invocado a los organismos descentralizados
de carácter federal, concluyendo que éstos se deben regir por el apartado “A”
del artículo 123 Constitucional41.
Instancia: Cuarta Sala.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación.
Parte: LXXVI.
Página: 17.
41
70
Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Parte:III, febrero, 1996,
Tesis: P./J.1/96. P. 52.
ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS, LEY QUE RIGE LAS
RELACIONES DE TRABAJO EN LOS.
Es inexacto que tratándose de un organismo descentralizado, sólo
por disposición expresa de la ley se puede considerar aplicable la
Ley Federal del Trabajo, pues si no se trata de empleados
públicos en el sentido estrictamente jurídico del vocablo, las
relaciones de trabajo deben regirse por lo que dispone la Ley
Laboral mientras no exista una excepción expresa de carácter
legal.
Amparo Directo 7221/62. Sindicato de Trabajadores de la Junta
de Aguas y Drenajes de H. Matamoros, Tam. 2 de octubre de
1963. 5 votos. Ponente: Agapito Pozo.
Lo anterior derivó de que el Presidente de la República en turno, al crear uno de
estos organismos, de conformidad con las circunstancias del momento
decretaba cual de los dos apartados regiría las relaciones de trabajo del nuevo
ente jurídico, sin embargo, tal situación no se encontraba debidamente
reglamentada.
Ahora bien, en cuanto a la clasificación de los trabajadores al servicio del
Estado, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Federal de
los Trabajadores al Servicio del Estado, los trabajadores se dividen en dos
grupos, de confianza y de base.
Mario de la Cueva, en su libro Derecho Mexicano del Trabajo, manifiesta que
“debe hablarse de empleados de confianza cuando estén en juego la existencia
de la empresa, sus intereses fundamentales, su éxito, su prosperidad, la
71
seguridad de sus establecimientos o el orden esencial que debe reinar entre los
trabajadores”42.
El artículo 5º del mismo ordenamiento legal invocado, precisa cuales son los
trabajadores de confianza, señalando entre otros, a los que integran la planta
de la Presidencia de la República y aquellos cuyo nombramiento y ejercicio
requiera la aprobación expresa del Presidente de la República.
Asimismo indica, que en el Poder Ejecutivo, serán de confianza los de las
dependencias y entidades comprendidas dentro del apartado “B” del artículo
123 constitucional, y que conforme al Catálogo General de Puestos del
Gobierno Federal, desempeñen funciones de dirección; inspección, vigilancia y
fiscalización; manejo de fondos o valores; auditoría, a nivel de auditores y subauditores generales; de control directo de adquisiciones; en almacenes e
inventarios; de investigación científica; asesoría o consultoría; personal adscrito
presupuestalmente a las Secretarías Particulares o Ayudantías; los secretarios
particulares de Secretario, Subsecretario, Oficial Mayor y Director General de
las dependencias del Ejecutivo Federal o sus equivalentes en las entidades; los
agentes del Ministerio Público Federal y del Distrito Federal; así como los
agentes de Policías Judiciales, y los miembros de las Policías Preventivas.
Por lo que toca al Poder Legislativo, en la Cámara de Diputados, serán
trabajadores de confianza, el Oficial Mayor, el Director General de
Departamentos y Oficinas, el Tesorero General, los Cajeros de la Tesorería, el
Director General de Administración, el Oficial Mayor de la Gran Comisión, el
Director General de Industria de la Imprenta y Encuadernación, así como el
Director General de la Biblioteca del Congreso.
42
72
DE LA CUEVA, Mario. Op. cit. P. 155.
En la Contaduría Mayor de Hacienda, serán de confianza, el Contador y
Subcontador Mayor, los Directores y Subdirectores, los Jefes de Departamento,
los Auditores, Asesores y Secretarios Particulares de los funcionarios
mencionados.
En la Cámara de Senadores, serán de confianza, el Oficial Mayor, Tesorero y
Subtesorero.
Por último, en el Poder Judicial de la Federación, serán de confianza de
conformidad con lo establecido por el ordenamiento en cita, los Secretarios de
los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Tribunal
Superior de Justicia del Distrito Federal, así como los Secretarios del Tribunal
Pleno y de las salas.
El artículo 6º establece que son trabajadores de base, los no incluidos en los
supuestos antes señalados, y por ello serán inamovibles, precisando que los
trabajadores de nuevo ingreso no serán inamovibles sino hasta después de seis
meses de servicio, siempre y cuando no tengan nota desfavorable en su
expediente.
Es de señalarse que la primordial diferencia entre los trabajadores de base y los
de confianza, radica en que los primeros tienen definitividad al ocupar una plaza
laboral, por lo que el ser servidor público de base tiene la certeza de
permanecer en la función pública.
Por otra parte, la misma Ley, establece otra clasificación de los trabajadores,
los cuales pueden ser con nombramiento definitivo, provisional interino, por
tiempo fijo y por obra determinada.
De igual forma, su artículo 8º, excluye del ámbito de aplicación de la misma a
los trabajadores de confianza a quienes ya nos hemos referido, a los miembros
del ejército y armada nacional, con excepción del personal civil de las
73
Secretarías de Defensa y Marina; el personal militarizado o que se militarice
legalmente, a los miembros del servicio exterior mexicano, el personal de
vigilancia de los establecimientos penitenciarios, cárceles o galeras o aquellos
que presten sus servicios mediante contrato civil o sean sujetos al pago de
honorarios.
Es interesante señalar dos cuestiones altamente beneficiosas para los
trabajadores del Gobierno Federal: la prohibición de la cláusula de exclusión en
sus aspectos de ingreso y de separación; y el juicio previo al cese de los
trabajadores, que es un anhelo, este último punto de los trabajadores en
general; es decir, acabar con la decisión unilateral del patrón en la suerte
laboral de los trabajadores.
Los derechos y obligaciones de los trabajadores del Poder Judicial de la
Federación, fundamentalmente se encuentran contemplados en el artículo 123
constitucional, en el que se establecen los lineamientos de su relación de
trabajo; y en segundo lugar, se encuentran contemplados en el título segundo
de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, precisamente en
los
artículos
12
al
46
de
dicho
ordenamiento,
cabe
señalar
que,
específicamente los artículos 44 y 46, prevén las obligaciones que tienen los
trabajadores, y para el caso de su incumplimiento se seguirá el procedimiento
previsto en el artículo 46 Bis, para cesarlos.
De igual forma, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en su
capítulo V, estipula vacaciones y días inhábiles de los servidores públicos y
empleados tanto de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como del
Consejo de la Judicatura Federal, conteniendo dicho ordenamiento las
obligaciones a cargo de dichos servidores públicos.
En el ámbito del Poder Judicial de la Federación, el capítulo octavo de su Ley
Orgánica, establece en sus
74
artículos 180, 181 y 182, quienes serán
trabajadores de base y quienes de confianza, disposiciones que a la letra
establecen:
Artículo 180.
En la Suprema Corte de Justicia de la Nación
tendrán el carácter de servidores públicos de confianza, el
secretario general de acuerdos, el subsecretario general de
acuerdos, los secretarios y subsecretarios de Sala, los secretarios
auxiliares de acuerdos, los actuarios, la persona o persona
designadas por su Presidente para auxiliarlo en las funciones
administrativas, el coordinador de compilación y sistematización
de tesis, los directores generales, los directores de área, los
subdirectores, los jefes de departamento, el personal de apoyo y
asesoría de los servidores públicos de nivel de director general o
superior, y todos aquellos que tengan a su cargo funciones de
vigilancia,
control,
manejo
de
recursos,
adquisiciones
o
inventarios.
Artículo 181. También tendrán el carácter de servidores públicos
de confianza, los secretarios ejecutivos, los secretarios de
comisiones, los secretarios técnicos, los titulares de los órganos,
los coordinadores generales, directores generales, directores de
área, visitadores, defensores públicos, asesores jurídicos y
personal técnico del Instituto Federal de Defensoría Pública, de la
Visitaduría Judicial y de la Contraloría del Poder Judicial de la
Federación, subdirectores, jefes de departamento, oficiales
comunes de partes, el personal de apoyo y asesoría de los
servidores públicos de nivel de director general o superior, cajeros,
pagadores y todos aquellos que tengan a su cargo funciones de
75
vigilancia, control, manejo de recursos, adquisiciones o de
inventarios.
Artículo 182. Los servidores públicos del Poder Judicial de la
Federación, no previstos en los artículos anteriores, serán de
base.
Ahora bien, para Carlos A. Morales Paulín43, la composición del Poder Judicial
de la Federación es muy importante, toda vez que de la integración del mismo
en gran medida se determinará su funcionamiento, identifica tres categorías de
trabajadores del Poder Judicial:
a) Trabajadores de Base.
Son aquellos que representan el ámbito de
validez personal de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado, es decir, los que tienen nombramiento definitivo,
b) Trabajadores de Confianza con funciones formal y materialmente
jurisdiccionales.
Dentro de este grupo se incluye a los magistrados,
jueces y secretarios del Poder Judicial de la Federación.
c) Trabajadores de Confianza con funciones materialmente administrativas.
Incluye en este grupo a los trabajadores que prestan sus servicios dentro
de las áreas administrativas del Poder Judicial de la Federación, como
son la Dirección de Recursos Humanos, de Recursos Materiales y
Servicios Generales, etc.
En la actualidad la mayoría de los trabajadores que prestan sus servicios en los
órganos jurisdiccionales, tienen nombramiento de base y los que no, tienen
nombramientos provisionales, los que con el tiempo, como ya se había
43
76
MORALES PAULÍN, Carlos. Op. cit. P. 282.
mencionado, llegan a obtener el nombramiento definitivo para ser considerados
trabajadores de base.
Como trabajadores de confianza en los órganos jurisdiccionales, únicamente se
encuentran los magistrados de los tribunales de Circuito, los jueces de Distrito,
así como sus secretarios particulares y chóferes.
Para el caso de los titulares de los órganos jurisdiccionales, de acuerdo a lo
establecido por el artículo 96 Constitucional, serán nombrados y adscritos al
Consejo de la Judicatura Federal, durarán seis años en el ejercicio de su
encargo, al término de los cuales, si fueran ratificados, sólo podrán ser privados
de sus puestos en los casos y conforme a los supuestos que establece la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación; tema del que nos ocuparemos
más adelante.
Asimismo es importante hacer mención de que los trabajadores de confianza no
gozan de estabilidad en el empleo, y sin que medie causa que así lo justifique,
pueden ser removidos de su cargo, por estar excluidos del ámbito de aplicación
de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, según lo ya citado
por el artículo 8º, en consecuencia, carecen de legitimación activa para
reclamar indemnización constitucional o la reinstalación en el puesto que
hubieren desempeñado.
En efecto, como ya se había mencionado, los artículos 180 y 181 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, refieren en su parte conducente
las categorías o puestos que tendrán el carácter de confianza.
En este orden de ideas, no obstante que los cargos o puestos se encuentran
contemplados en el citado ordenamiento legal; también conforme a lo dispuesto
por el artículo 5, fracción II, inciso a), en su parte final, correlacionado con el
artículo 20 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, el
catálogo general de puestos de la dependencia que corresponda, define los
77
puestos que se consideran de confianza dentro de la propia institución; sobre el
particular, en el Catálogo General de Puestos que impera en el Consejo de la
Judicatura Federal, se encuentran señalados claramente que cargos son de
confianza, en tal virtud, analizando de manera armónica y congruente los
preceptos antes señalados, válidamente se puede concluir que, para demostrar
la calidad de servidor público de confianza, no únicamente se debe probar que
el trabajador respectivo se encuentra contemplado dentro del catálogo general
de puestos que rige en la dependencia en la cual preste sus servicios, sino
también se debe demostrar en juicio que las funciones que desempeñaba el
trabajador eran de las catalogadas como de confianza.
En mérito de lo anterior, puede concluirse que los trabajadores de confianza se
encuentran excluidos del Régimen Federal Burocrático, en cuanto a la
estabilidad en el empleo y la inamovilidad, por lo tanto carecen de legitimación
activa para ejercer acción legal ante la Comisión Substanciadora Única del
Poder Judicial de la Federación, para demandar su indemnización o
reinstalación.
La legitimación activa, o ad causam, “se identifica con la
vinculación de quien invoca un derecho sustantivo que la ley establece en su
favor que hace valer mediante la intervención de los órganos jurisdiccionales,
cuando ese derecho es violado o desconocido”44.
A mayor abundamiento, para normar los razonamientos anteriormente citados,
resultan aplicables a este asunto, las tesis siguientes:
Octava Época
44
78
Instancia:
Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente:
Semanario Judicial de la Federación
Diccionario Jurídico Mexicano, Letras de la L a la O. P. 1940.
Tomo:
X-Septiembre
Página:
390
TRABAJADORES
AL
SERVICIO
DEL
ESTADO
DE
CONFIANZA. CARECEN DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD
EN EL EMPLEO, Y POR ENDE A LAS PRESTACIONES
DERIVADAS DE ÉSTE.
Aun cuando el Tribunal de Arbitraje tiene competencia legal para
dirimir las controversias que se susciten entre los poderes del
estado,
municipios
y
organismos
públicos
coordinados
y
descentralizados y sus servidores, no se debe perder de vista que
el análisis del artículo 123 constitucional, apartado B, fracción IX,
se evidencia que las prestaciones de indemnización de tres meses
de salario, o la reinstalación y el pago de salarios caídos, son
prestaciones que se derivan del derecho de los trabajadores a la
estabilidad en el empleo, por no poder ser despedidos del mismo
sino por causa justificada; luego, si como se deduce de la diversa
fracción XIV del propio numeral constitucional citado, el quejoso
carece de dicho derecho por ser trabajador de confianza,
evidentemente no puede demandar el pago de prestaciones que
se derivan del derecho a la estabilidad en el empleo, del que
carece por disposición constitucional y así preverlo el estatuto
jurídico mencionado, que recoge los principios contenidos en la
carta magna por cuanto a las relaciones laborales de los estados y
municipios con sus servidores.
79
Tercer Tribunal Colegiado del Segundo Circuito.
Amparo Directo 103/92. Guzmán Troche González. 21 de mayo
de 1992. Mayoría de votos. Ponente. María del Carmen Sánchez
Hidalgo. Secretario: Francisco Javier Rebolledo Peña. Disidente:
José Angel Mandujano Gordillo.
Octava Época
Instancia:
Cuarta Sala
Fuente:
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Tomo:
65, Mayo de 1993
Tesis: 4ª./j.22/93
Página:
20
TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DE LAS
ENTIDADES FEDERATIVAS.
NO ESTAN PROTEGIDOS EN
CUANTO A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO Y, POR TANTO,
CARECEN
DE
ACCIÓN
PARA
DEMANDAR
LA
REINSTALACIÓN O LA INDEMNIZACIÓN CONSTITUCIONAL
CON MOTIVO DEL CESE.
De conformidad con los artículo 115, fracción VIII, último párrafo, y
116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, las relaciones de trabajo entre los Estados y
80
Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que
expidan las legislaturas de los Estados, de conformidad con el
artículo 123 de la misma Constitución; por su parte, del
mencionado artículo 123, apartado B, fracciones IX (a contrario
sensu) y XIV, se infiere que los trabajadores de confianza están
excluidos del derecho a la estabilidad en el empleo; por tal razón
no pueden válidamente demandar prestaciones derivadas de ese
derecho con motivo del cese, como son la indemnización o la
reinstalación en el empleo, porque derivan de un derecho que la
Constitución y la Ley no les confiere.
Contradicción de tesis 29/92. Entre el Tercer Tribunal Colegiado
del Segundo Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado del mismo
Circuito. 19 de abril de 1993. Cinco votos. Ponente: Juan Díaz
Romero. Secretario: Jorge Carenzo Rivas.
Tesis de Jurisprudencia 22/93. Aprobada por la Cuarta Sala de
este alto Tribunal en sesión privada del diecisiete de mayo de mil
novecientos noventa y tres, por cinco votos de los señores
ministros: Presidente Carlos García Vázquez, Juan Díaz Romero,
Ignacio Magaña Cárdenas, Felipe López Contreras y José Antonio
Llanos Duarte.
Séptima Época
Instancia:
Cuarta Sala
Fuente:
Semanario Judicial de la Federación
Volumen:
175-180 Quinta Parte
Página:
68
81
TRABAJADORES
AL
SERVICIO
DEL
ESTADO
DE
CONFIANZA. NO ESTÁN PROTEGIDOS POR EL APARTADO
“B” DEL ARTÍCULO 123 EN CUANTO A LA ESTABILIDAD EN
EL EMPLEO.
El Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje no incurre en
violación de garantías si absuelve del pago de indemnización
constitucional y salarios caídos reclamados por un trabajador de
confianza que alega un despido injustificado, si en autos se
acredita tal carácter, porque los trabajadores de confianza no
están protegidos por el artículo 123 de la Constitución, apartado
“B”, sino en lo relativo a la percepción de sus salarios y las
prestaciones
del
Régimen
de
Seguridad
Social
que
les
corresponde, pero no en lo referente a la estabilidad en el empleo.
Volúmenes121-126,
pág.92.Amparo
Directo
3635/78.Manuel
Vázquez Villaseñor.14de marzode1979.5votos. Ponente: Alfonso
Aparicio.
Volúmenes 139-144, pág. 54. Amparo Directo 1485/80. Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio
del Estado.
23 de julio de 1980.
Ponente: Julio Sánchez Vargas.
82
Unanimidad de 4 votos.
Volúmenes 145-154, pág.
65.
Amparo Directo 6624/80.
Secretario de la Reforma Agraria. 27 de abril de 1981. 5 votos.
Ponente: María Cristina Salmorán de Tamayo.
Volúmenes 169-174, pág. 46. Amparo Directo 7306/82. Jaime
Moreno Ayala.
13 de abril de 1983.
Unanimidad de 4 votos.
Ponente: María Cristina Salmorán de Tamayo.
Volúmenes 175-180 pág.
44.
Amparo Directo 1626/82.
Secretario de la Reforma Agraria. 3 de agosto de 1983. 5 votos.
Ponente: Alfonso López Aparicio.
NOTA:
Esta tesis también aparece en:
Apéndice 1917-1985, Cuarta Sala, Jurisprudencia N° 316, pág.
286.
El patrón
De conformidad con lo establecido en el artículo 10 de la Ley Federal del
Trabajo, patrón es la persona física o moral que utiliza los servicios de uno o
varios trabajadores.
En confrontación con la figura del trabajador, el patrón representa otro de los
sujetos primarios de la relación laboral. Su presencia como persona física es
frecuente, cuando no la regla, en la pequeña empresa, se le puede encontrar
supervisando los servicios de los trabajadores o compartiendo con ellos, las
actividades laborales. En centros de grandes dimensiones, es común por el
contrario, su disolución físico individual, en la integración de sociedades.
83
Pese a que tradicionalmente, como jefe de la empresa se le reconoce al patrón
un poder de jerarquía del que dependen en la relación subordinada, los
trabajadores de la misma, la definición legal es precisa y objetiva, no obstante el
cuestionamiento de que pudiera estimarse incompleta en tanto que omite en
concepto de subordinación u no alude al compromiso de retribuir el trabajo. En
efecto, resulta evidente, que al suprimirse la condicionante de la preexistencia
de un contrato de trabajo, ignorándose la limitante de la subordinación,
pretendió fortalecerse el carácter expansivo del derecho del trabajo. Por otra
parte, el señalamiento de la contraprestación que se hace indispensable para
definir el carácter de patrón, toda vez que la obligación de pago está
sobreentendida, es insalvable y por disposición de ley, irrenunciable.
La desvinculación del concepto de patrón respecto al contrato de trabajo,
obedece dentro de nuestro sistema, al acogimiento de la autonomía relacionista
que explica la prestación de los servicios como razón generatriz de la aplicación
y beneficio del derecho del trabajo.
Para algún sector de la doctrina y del derecho comparado, suele confundirse el
concepto de patrón, identificándolo indiscriminadamente, con el de empleador o
empresario, cuando no, con los de acreedor o dador de trabajo, pensando que
estos términos no son exactos.
Resulta inadecuado el hablar de empleador, puesto que en nuestro sistema por
lo que hace fundamentalmente a empresas de notable envergadura,
caracterizadas por su paulatina despersonalización, no es el patrón quien
emplea, si no el personal administrativo de la misma, especializado para tales
menesteres.
Tampoco resulta factible identificarlo como el empresario, toda vez que las
relaciones de trabajo no se presentan exclusivamente dentro de la empresa,
sino también dentro de otros sectores, tal es el caso, del trabajo doméstico.
84
La connotación de dador de trabajo no sólo es gramatical y fonéticamente
inadecuada, sino que revela grandes deficiencias técnicas, como el designar de
manera indistinta, tanto a la persona que ofrece el trabajo (patrón) como a la
que lo realiza o proporciona (trabajador).
El concepto de patrón, desprendido del perjuicio de poder resultar peyorativo
para quienes concentran la riqueza, es sin duda el más idóneo, pues precisa la
noción de la figura, despeja las confusiones y responde mejor que las tras
acepciones a la realidad y tradición jurídicas de nuestro ordenamiento de
trabajo.
Con el propósito de obligar directamente al patrón con los trabajadores y evitar
el subterfugio de la intermediación desvinculante, les establece expresamente
que “los directores, administradores generales gerentes y demás personas que
ejerzan
funciones
de
dirección
o
administración
en
la
empresa
o
establecimiento, serán considerados representantes del patrón y en tal
concepto lo obligan en sus relaciones con los trabajadores45.
La doctrina suele distinguir entre los patrones del sector privado y aquellos del
sector público. Dentro de nuestro sistema, las relaciones de trabajo burocrático
fueron substraídas al marco del derecho administrativo para regular tanto a
nivel constitucional como legal, las vinculaciones entre el Estado y otros entes
de carácter público, con el personal a su servicio.
Siempre en el terreno teórico, además de su carácter de persona física o
jurídica, de naturaleza pública o privada, puede estudiarse la figura del patrón
como un simple ente de ipso o una mera asociación no reconocida.
45
Artículo 11 de la Ley Federal del Trabajo.
85
Si desde otra perspectiva el estudio del patrón se relaciona con las diferentes
ramas de la actividad económica, entonces bien, puede hablarse de patrones
industriales, comerciales, artesanales o agrícolas.
Ahora bien, el concepto de patrón según el Doctor y Profesor Emérito Néstor de
Buen, es “quien puede dirigir la actividad laboral de un tercero, que trabaja en
su beneficio, mediante una retribución”46.
Por otro lado, en la relación laboral existente entre los trabajadores al servicio
del Estado, aunque la institución o dependencia, es el patrón directo del
trabajador, existen a su vez los representantes del patrón, y que en ocasiones
son los Directores, Administradores Generales y demás personas que ejerzan
funciones de dirección y administración en la empresa; en consecuencia,
obligan al patrón en sus relaciones con los trabajadores; lo anterior, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley Federal del Trabajo.
El mismo Néstor de Buen, considera que “los representantes del patrón como lo
indica su nombre, no son sujetos de las relaciones de trabajo, pues su función
consiste en representar ante el otro a uno o varios sujetos”47.
En este sentido, los representantes del patrón en los órganos o instituciones
encargados de impartir y administrar justicia en el Estado Mexicano, son los
titulares de los órganos jurisdiccionales, es decir, los ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de Circuito y Jueces de Distrito.
De conformidad con el criterio que esgrime Carlos A.
Morales Paulín, los
ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, “asumen
46
DE BUEN, Néstor. Op. cit. P. 453.
47
Ibid.
86
colegiadamente la titularidad para los efectos de la relación laboral es decir, son
los representantes físicos del Estado patrón”48.
Esta institución resulta de gran importancia porque los representantes
patronales realizan directamente funciones que se desarrollan en dichos
órganos jurisdiccionales, como la contratación y despido del personal, la
dirección de los servicios de los trabajadores, etc., de esta forma el patrón es el
responsable directo de las actividades que realicen sus representantes. Estos
no son sujetos de la relación de trabajo, puesto que su función únicamente
consiste en representar al patrón frente a los trabajadores.
Sobre este punto, la jurisprudencia también ha entendido que la relación laboral
es entre el trabajador, persona física y el Estado, actuando como particular y
que los titulares de las diversas dependencias públicas, son meros
representantes estaduales, así en la materia judicial la condena que pueda
dictarse debe ser a cargo del presupuesto del Poder Judicial de la Federación y
nunca a cargo del patrimonio del funcionario demandado, tal y como lo
sostienen las tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que
establecen:
Séptima Época
Instancia: SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA
DE TRABAJO DEL PRIMER CIRCUITO
Fuente: Apéndice 2000
Tomo: Tomo V, Trabajo, P.R. TCC
Tesis:
48
1041
MORALES PAULÍN, Carlos A. Op. cit. P. 283.
87
Página: 670
TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, RELACIÓN
LABORAL
DE
DEPENDENCIAS
LOS.
LOS
TITULARES
BUROCRÁTICAS
DE
ÚNICAMENTE
LAS
SON
REPRESENTANTES DEL ESTADO.
Partiendo de la base de que conforme a la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado, éste, en sus relaciones con
los empleados públicos, es parte en los contratos de trabajo, de
manera que se encuentra colocado en el mismo plano que dichos
particulares, capaz, como ellos, de adquirir derechos y contraer
obligaciones,
resulta
incuestionable
correctamente el artículo 2o.
que
interpretando
de la ley en cita, se llega a la
necesaria conclusión de que los titulares de las dependencias
burocráticas únicamente son representantes del órgano estatal, ya
que la relación laboral se establece entre éste y el trabajador,
quien presta sus servicios precisamente a la propia dependencia
gubernativa y no al titular en lo personal.
SEGUNDO
TRIBUNAL
COLEGIADO
EN
MATERIA
DE
TRABAJO DEL PRIMER CIRCUITO.
Amparo en revisión 220/79.-Víctor Antonio Ortiz Marín.-6 de marzo
de 1980.-Unanimidad de votos.-Ponente: César Esquinca Muñoa.
88
Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes
133-138, Sexta Parte, página 166, Tribunales Colegiados de
Circuito.
Séptima Época
Instancia: Pleno
Fuente: Apéndice 2000
Tomo: Tomo V, Trabajo, P.R. SCJN
Tesis:
365
Página: 227
PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y SUS SERVIDORES,
RELACIONES DE TRABAJO ENTRE EL.
Teniendo en consideración que en el apartado B del artículo 123
de la Constitución Federal se encuentra establecida la naturaleza
de las relaciones de trabajo entre el Poder Judicial de la
Federación y sus trabajadores, y que los conflictos que se suscitan
lo son entre dicho poder y uno de sus servidores, la condena que
puede dictarse debe ser a cargo del presupuesto del Poder
Judicial Federal y no a cargo del patrimonio del funcionario
demandado.
Conflicto de trabajo 1/71.- Isaías Peralta Peralta contra el Juez de
Distrito en el Estado de Tlaxcala, registrado bajo el número 1/69
en la Comisión Substanciadora.-13 de abril de 1971.-Unanimidad
89
de diecinueve votos.-La publicación no menciona el nombre del
ponente.
Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volumen 28,
Primera Parte, página 46, Pleno.
La figura del patrón en el Poder Judicial de la Federación, puede causar
confusión, ya que a manera de ejemplo, en un tribunal colegiado de Circuito,
pude existir duda en cuanto a quien será el jefe superior para efecto de dar
trámite al levantamiento de un acta por cualquier causal de las previstas en la
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, toda vez que en dichos
tribunales están integrados por tres magistrados, por lo que al presentarse el
caso surge la disyuntiva, de quien de los tres tendría que fungir como jefe de
oficina, por lo que para el caso que nos ocupa, deberá ser el Magistrado
Presidente, ya que en él recae la representación legal del tribunal de acuerdo a
lo que establece el artículo 41 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación.
C) Subordinación y dependencia
La subordinación es la característica más importante como elemento distintivo,
que permite diferenciar a la relación laboral de otras relaciones o contratos
jurídicos que le son semejantes. La ley anterior nos hablaba de dos conceptos,
dirección y dependencia, lo que se prestó a que los tratadistas especularan que
la dirección se refería a la facultad del patrón para ordenar como el trabajo
debía hacerse y como realizarlo y la dependencia tenía un sentido económico,
puesto que a través del salario el trabajador dependía del patrón. Sin embargo,
estos conceptos no eran correctos del todo, pues un individuo puede prestar
servicios a distintos patronos y la dependencia económica no podía atribuirse a
uno de ellos; siendo también factible que una persona teniendo rentas o
elementos propios, celebre un verdadero contrato sin que exista la dependencia
90
que se ha pretendido invocar.
Tampoco puede tratarse de la dirección
solamente, ya que el patrón no es un mero maestro, sino que necesita que el
trabajador quede sujeto a su autoridad49.
D) Remuneración
Como ya se había mencionado, se entenderá por remuneración, a “la
retribución que debe pagar el Patrón-Estado al trabajador, por su trabajo,
integrándose con los pagos hechos en efectivo por cuota diaria, gratificaciones,
percepciones, habitación, primas, comisiones, prestaciones en especie y
cualquiera otra cantidad o prestación que se entregue al trabajador por su
trabajo”50.
Al efecto, el artículo 32 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado, establece que el sueldo o salario que se asigna en los tabuladores
regionales para cada puesto, constituye el sueldo total que debe pagarse al
trabajador a cambio de los servicios prestados, sin perjuicio de otras
prestaciones establecidas.
Dichos niveles de sueldo del tabulador, que consignen los sueldos equivalentes
al salario mínimo deberán incrementarse en el mismo porcentaje que aumente
éste. Por lo que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, tomando en
cuenta la opinión de la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del
Estado, fijará las normas, lineamientos y políticas que permitan establecer las
diferencias en las remuneraciones asignadas para los casos de los alcances en
los niveles de tabulador que se originen con motivo de los citados incrementos.
49
GUERRERO, Euquerio. Manual de Derecho del Trabajo. Ed. Porrúa. Novena Edición.
México, 1977. P. 46.
50
BOLAÑOS LINARES, Rigel. Derecho Laboral Burocrático. Ed. Porrúa. México, 2003. P.
34.
91
Cabe señalar que, por su parte, el artículo 34 del mismo ordenamiento legal,
establece que, la cuantía del salario uniforme, no podrá ser disminuida durante
la vigencia del Presupuesto de Egresos que corresponda, y que por cada cinco
años de servicios efectivos hasta llegar a veinticinco, los trabajadores tendrán
derecho al pago de una prima como complemento del salario, fijándose en el
Presupuesto de Egresos el monto o proporción de la misma.
Asimismo, el artículo 37, establece que los pagos se efectuaran en el lugar en
el que los trabajadores presten sus servicios y en moneda de curso legal o
mediante cheque.
E) Duración de la relación de trabajo
La duración de la relación de trabajo entre los servidores públicos y el Poder
Judicial de la Federación, se determina de conformidad con su nombramiento,
que puede ser de forma interina por tiempo determinado, o por la definitividad
que le otorga la base a algunos de ellos. Por lo que toca a los servidores
públicos de confianza cabe señalar que por su tipo de nombramiento, no gozan
de estabilidad en el empleo, situación que ya se ha precisado en líneas
anteriores; sin embargo, el hecho de que los trabajadores de base tengan la
definitividad en el puesto desempeñado, no implica que no puedan ser
removidos cuando incurran en alguna de las causales de cese previstas en la
fracción V del artículo 46 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado.
Es importante dentro de este capítulo que hablemos de la inamovilidad judicial,
y al respecto se dice que en su significado común, la expresión puede
desgajarse en sus dos vocablos: la inamovilidad (de in y amovilidad), calidad de
inamovible, que no se puede mover; y judicial (del latín iudiciaris), perteneciente
al juicio, a la administración para la justicia o a la judicatura, es decir, aquél que
pertenece a la judicatura no se le puede mover.
92
La mayoría de los doctrinarios han explicado esta figura judicial en el rubro de la
independencia que debe corresponder al Poder Judicial, frente a otros órganos
públicos o privados, pero su concepto puede entenderse en dos sentidos.
Como la garantía (mejor es hablar del derecho público subjetivo) de que deben
gozar los funcionarios judiciales, con los siguientes derechos:
a) El de permanecer en sus puestos sin limitación de tiempo, y por ende el
de no ser destituidos ad nutam, sino por las causas determinadas por la
ley y mediante juicio en forma en que se demuestre la responsabilidad
del funcionario;
b) El de no ser trasladados a un puesto diferente para el que fueron
designados, a no ser que medie voluntad del interesado;
c) El de no ser suspendidos, sino siguiendo un procedimiento formal y por
haber cometido una falta que amerite esa pena; y
d) El de ser jubilados cuando hayan desempeñado sus funciones
determinado número de años, fijado por la ley.
A ellos puede incorporarse el derecho a la no disminución arbitraria de
emolumentos, tal y como ya se encuentra previsto en la Constitución; así como
aquella protección establecida por la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, para que un magistrado de Circuito o juez de Distrito, no sea
removido dentro de un plazo determinado, sin causa que lo justifique.
De lo anterior se concluye que no basta de dotar a la judicatura de la
independencia de la función judicial, sino que el propio juzgador necesita tener
la certeza de que no será arbitrariamente removido de su puesto; resultando
preciso asegurar al funcionario judicial dicha estabilidad en su encargo.
Todavía más, se ha sostenido que la inamovilidad de los magistrados y jueces
reposa en motivos de orden público, sin que sea sólo un privilegio del juzgador,
93
sino una garantía (derecho subjetivo público) establecida a favor del justiciable.
La cual no únicamente se establece para favorecer la dignidad de las funciones
jurisdiccionales, sino para garantizar con esta independencia, el valor de resistir
amenazas y presiones que de por cualquier parte puedan venir, y emitir sus
resoluciones apegadas a derecho.
Dicha inamovilidad judicial es un valor indisolublemente ligado a la
responsabilidad. Esta es necesaria para desempeñar el ejercicio de la función.
Un asunto de la mayor relevancia política consiste en encontrar las condiciones
para una magistratura que en ambos conceptos sea compatibles. Los caminos
para alcanzarlas pueden ser los métodos de oposición para acceder al cargo,
bajo reglas objetivas, generales, con procedimientos rigurosos y públicos, así
como una efectiva inamovilidad para garantizar a los mejores jueces51.
Desde este punto de vista, el principio de la inamovilidad debe fortalecerse
estableciendo en las disposiciones legales, mayores dificultades para el acceso
a la judicatura, sin caer en el error de conferir funciones a personas incapaces
de desempeñar bien su función; asegurando permanencia para el justo y para
el recto, y no para el prevaricador y el corrupto.
Se pide que los juzgadores tengan una dedicación absoluta en la delicada labor
que desempeñan, tal y como lo establece el artículo 101 de la Constitución
Política, al establecer que los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, los
magistrados de Circuito, los jueces de Distrito, los respectivos Secretarios, y los
Consejeros de la Judicatura Federal, así como los magistrados de la sala
superior del Tribunal Electoral, no podrán en ningún caso aceptar ni
desempeñar empleo o encargo de la Federación, de los Estados, del Distrito
51
94
MELGAR ADALID, Mario. El Consejo de la Judicatura Federal. Ed. Porrúa. México, 2000,
P. 40.
Federal o de particulares, salvo los cargos no remunerados en asociaciones
científicas, docentes, literarias o de beneficencia.
Es así, como a través de la inamovilidad los juzgadores conservarán su
independencia de criterio frente a los poderosos del momento y tendrán la
seguridad de que al llegar a cierta edad en que no puedan trabajar eficazmente,
se les jubile con el pago de emolumentos decorosos, lo que constituye un
aliciente y una compensación por la tarea cumplida con fidelidad.
La inamovilidad es la más importante de las garantías concedidas a los
juzgadores, que tiende a asegurar su independencia al emitir sus resoluciones,
respecto del mismo Consejo de la Judicatura, así como respecto con los otros
Poderes de la Unión, al no depender de ningún funcionario judicial más que de
la ley.
F) Terminación de la relación laboral
La terminación de los efectos del nombramiento de los trabajadores del Poder
Judicial de la Federación, puede ser de dos tipos, temporal o definitiva.
En cuanto a la temporal, cabe señalar, que esta figura tiene lugar ya sea por
una licencia que de pudiera solicitar por parte del trabajador, cuando se
encuentre incapacitado o con licencia para ocupar cargo diverso; o bien, en el
caso de suspensión, misma que se da cuando los titulares de los órganos
jurisdiccionales o el superior jerárquico en las áreas administrativas, solicita a la
Comisión Substanciadora Única del Poder Judicial de la Federación, la
separación provisional de un trabajador, cuando éste ha incurrido en alguna de
las causales previstas por el artículo 46 de la Ley Federal de los Trabajadores
al Servicio del Estado, y que hace imposible que continúe la relación de trabajo
La terminación definitiva se configura a través de la renuncia del servidor
público, su retiro o bien por despido.
95
Por lo que toca al despido, si el servidor público considera que éste fue
injustificado, podrá demandar ya sea la indemnización o su reinstalación ante la
Comisión Substanciadora Única del Poder Judicial de la Federación, contando
con un plazo de cuatro meses improrrogables,
contados a partir del día
siguiente al que se efectuó el despido.
De los conflictos entre el Poder Judicial de la Federación y sus servidores
públicos
Los conflictos laborales entre el Poder Judicial de la Federación y sus
servidores públicos, se encuentra regulado por el Título Noveno, Capítulo I, de
la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del
Apartado “B” del artículo 123 de la Constitución Política, en el que se establece
un procedimiento específico para resolver ese tipo de conflictos laborales, de
los que conocerá la Comisión Substanciadora Única del Poder Judicial de la
Federación, misma que se encuentra integrada por un representante de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, nombrado por el Pleno de ésta; otro
que nombrará el Sindicato de Trabajadores del Poder Judicial de la Federación,
y un tercero ajeno a uno y otro, designado de común acuerdo por los mismos,
de conformidad con lo dispuesto por el artículo 154 de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado.
Cabe destacar que el artículo 285 del Acuerdo General número 48/1998, del
Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, establece que la Comisión
Substanciadora Única del Poder Judicial de la Federación, es el órgano
administrativo encargado de tramitar los conflictos que se susciten entre el
Poder Judicial de la Federación y sus servidores públicos, así como de
establecer
y
elaborar
con
absoluta
independencia,
correspondientes, los que pondrá a disposición del Pleno.
96
los
dictámenes
La Comisión Substanciadora Única del Poder Judicial de la Federación tendrá
el carácter de permanente y operará con un secretario de acuerdos, así como
con los actuarios y empleados que le sean necesarios.
El procedimiento que se lleva ante la Comisión, se desarrolla de conformidad
con lo dispuesto por los artículos 126 al 147 de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado; y únicamente para el desahogo de las
pruebas se aplicará de manera supletoria la Ley Federal del Trabajo.
Una vez llevado a cabo el procedimiento, la propia Comisión se encargará de
emitir un dictamen el cual se somete, como ya se había mencionado al Pleno
del Consejo de la Judicatura Federal para resolver en definitiva sobre el asunto
de que se trate, teniendo dicha resolución de conformidad con lo dispuesto por
el artículo 100 de la Constitución Política y de la Jurisprudencia emitida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, el carácter de inatacable, es decir, no
admite recurso alguno en su contra.
Cuando el Consejo resuelve los conflictos laborales con sus propios servidores
públicos, asume funciones jurisdiccionales especializadas, actúa como tribunal
burocrático de única instancia obligado a resolver en definitiva, mediante un
laudo, apreciando las pruebas en conciencia y resolviendo a verdad sabida y
buena fe guardada.
Es importante mencionar que los conflictos que se suscitan entre la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y sus servidores públicos, serán resueltos por la
propia Corte sin que intervengan en ellos el Consejo de la Judicatura Federal.
Por su parte, los Doctores Hugo Ítalo Morales y Rafael Tena Zunk, estiman que:
“la Comisión Substanciadora Única no es un tribunal jurisdiccional, ya que
carece de las facultades de decisión y fuerza coactiva, sino que el legislador por
las facultades jurídicas en este tipo de asuntos, simplemente optó por
denominarle ‘comisión’ por sus funciones limitadas a la instrucción de los
97
conflictos; por otra parte, el Pleno de la Corte no actúa como tribunal social,
aunque resuelve asuntos laborales con sus características de aplicación estricta
de la ley”52.
Es importante señalar que diversos autores proponen la creación de un Tribunal
de Conciliación y Arbitraje del Poder Judicial de la Federación, argumentando
entre otros aspectos que la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el
Consejo de la Judicatura Federal, se constituyen en juez y parte en el proceso
laboral, lo que puede producir laudos formalmente legales, pero materialmente
injustos.
1.3.
Elementos Jurídico Administrativos y su Sistematización
El autor Pedro Muñoz Amato, en su obra Introducción a la Administración
Pública, manifiesta que “la preparación profesional para el servicio público
forma parte del sistema educativo nacional de los países, pero es especial,
pues esta centrada en los conocimientos, aptitudes y destrezas fundamentales
que deben tener quienes ejercen la autoridad pública.
Se trata de una
preparación peculiar destinada fundamentalmente a formar a quienes atienden
funciones administrativas, ejerciendo cargos públicos cuyo propósito es dirigir,
supervisar, asistir y asesorar dentro de los gobiernos”53.
El concepto de autoridad pública se encuentra íntimamente ligado al concepto
de autoridad pública, mismo que de acuerdo al informe rendido por el entonces
Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en 1959, Alfonso
52
MORALES, Hugo Ítalo y TENA ZUCK, Rafael. Legislación Federal del Trabajo Burocrático.
Ed. Pac. Primera Edición. México, 1988. P. 164.
53
Op. cit. Citado por GUERRERO, Omar en El Funcionario, el Diplomático y el Juez. P. 53.
98
Guzmán Neyra, es el ejercicio de las atribuciones del Estado realizadas como
actividades de gobierno, de Poder Público que implican soberanía e imperio54.
En consecuencia de lo anterior, y en un sentido restringido, el funcionario
público, será aquella persona
física que se identifica con el órgano de la
función pública y si su voluntad o acción trasciende como voluntad o acción del
Estado, es decir, aquella persona que desempeña una función o servicio
público, incluyéndose de esta manera tanto a los funcionarios como a los
empleados públicos.
Como ya se había mencionado, de conformidad con lo establecido por el
artículo 4 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, los
trabajadores podrán ser de base o de confianza, estableciendo el citado artículo
5 de dicho ordenamiento, quienes serán los trabajadores de confianza, precepto
que establece que dichos cargos tienen entre sus características primordiales la
dirección, como consecuencia del ejercicio de sus atribuciones legales, que de
manera permanente y general le confieran representatividad e implique poder
de decisión en el ejercicio del mando.
Cabe recordar, que el artículo 8º de la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado, excluye de su ámbito de aplicación a los trabajadores de
confianza, siendo esta únicamente de aplicación para los trabajadores de base.
Es por ello que, los trabajadores de confianza de la federación se encuentran
en una situación legal “sui generis”, ya que por una parte gozan de las medidas
de protección al salario y de los beneficios de seguridad social, tal y como lo
establece la fracción XIV, apartado “B”, del artículo 123 de nuestra Carta
54
Citado por DUHALT KRAUSS, Miguel en: Una selva semántica jurídica, Clasificación de los
Trabajadores al Servicio del Estado. Ediciones INAP. México, 1977. P. 80.
99
Magna, pero no les es aplicable el citado ordenamiento, ni la Ley Federal del
Trabajo, dado que se encuentran incluidos en el apartado “B”55.
Es por ello que, el Doctor y Profesor Emérito Alberto Trueba Urbina, en su obra
Legislación del Trabajo Burocrático, señala que “es conveniente que se expida
un Estatuto Especial para los empleados de confianza, a efecto de que sean
objeto de protección en el ejercicio de sus funciones, en la misma forma en que
se hace con los miembros del Ejército, Armada, Servicio Exterior, etc”56. Lo
anterior, toda vez que si bien, los trabajadores considerados de confianza,
tendrán protección al salario y beneficios de seguridad social, éstos no gozarán
de permanencia o estabilidad en el empleo, por lo que podrán ser despedidos
injustificadamente57 o simplemente cuando ya no exista confianza.
En el ámbito del Poder Judicial de la Federación, como ya se había
mencionado, los artículos 100 constitucional, así como el 180 y 181, enumera a
los trabajadores de confianza, siendo éstos quienes no gocen de estabilidad y
permanencia en el empleo, gozando únicamente de las normas protectoras del
salario y de los beneficios de seguridad social, por encontrarse excluidos del
ámbito de aplicación de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado.
En nuestro país el antecedente más remoto de la profesionalización, lo
encontramos con la creación de la Secretaría de Cámara del Virreinato de la
Nueva España en 1756. Lo que siempre cuidó la Corona fue que los cargos
55
CANTÓN MOLLER, Miguel. Derecho del Trabajo Burocrático. Ed. PAC. México, 1988. P.
85.
56
DUHALT KRAUSS, Miguel. Op. cit. P. 85.
57
BOLAÑOS LINARES, Rigel. Op. cit. Pp. 47-48.
100
públicos no fuesen heredados y que los administradores no se apropiaran de
los medios administrados58.
En el México Independiente, el antecedente lo encontramos en el Acuerdo
sobre Organización y Funcionamiento del Servicio Civil, expedido por el
Presidente Abelardo L. Rodríguez, el 9 de abril de 1934, emitido con vigencia
limitada del 12 de abril al 30 de noviembre del mismo año. En dicho acuerdo se
definió el servicio civil y se incluyó en él a las personas que desempeñarían
cargos y comisiones dependientes del Ejecutivo de la Unión, exceptuando a los
secretarios de estado, subsecretarios, oficiales mayores, directores, jefes de
departamento, jefes de oficina, empleados numerarios y los que tuvieran
carácter militar. Estableciéndose comisiones en las respectivas dependencias
encargadas de vigilar el debido cumplimiento de las normas sobre ingreso a la
administración y de los requerimientos para desempeñar los puestos de las
categorías en que quedaba dividido el servicio. La vigencia limitada de este
acuerdo impidió que llegara a tener una aplicación amplia, ya que además no
se llegó a expedir una ley del Servicio Civil, de la cual era un anticipo59.
Es así como la profesionalización, de acuerdo con sus antecedentes más
inmediatos en México, puede subsanar la incertidumbre laboral en la que se
encuentran éstos trabajadores, sin ser éste su fin primordial, toda vez que se
trata de una preparación peculiar destinada a quienes atienden funciones
administrativas, ejerciéndose cargos públicos cuyo propósito será dirigir,
supervisar, asistir y asesorar dentro de los gobiernos60.
De tal suerte, la
58
GUERRERO, Omar. Op. cit. P.433.
59
MORENO RODRÍGUEZ, Rodrigo. “La Administración de Personal Público en México”. En
La Administración y el Desarrollo del Personal Público. Ed. Presidencia de la República.
Coordinación General de Estudios Administrativos. México, 1980. P.22.
60
GUERRERO, Omar. El funcionario, el diplomático... Op Cit . P. 53.
101
formación
será
elemento
indispensable
para
que
tenga
cabida
la
profesionalización.
Omar Guerrero, en su obra “El funcionario, el diplomático y el juez”, señala que
habrá de determinar cuál será la formación necesaria para las funciones a
desempeñar. Es así como la profesionalización se sitúa en una etapa posterior
a la formación de una persona, es decir, posterior a los estudios universitarios61.
En este orden de ideas, la formación universitaria “tiene un carácter general y
se elige preferentemente cuando se eligen funcionarios polivalentes, es decir,
que sean capaces de seguir una carrera administrativa.
Sin embargo, a
menudo esta formación es abstracta y suele estar aislada de las realidades que
tendrán que afrontar los servidores públicos”62.
La Recomendación 117 de 1963 de la Organización Internacional del Trabajo,
define a la capacitación profesional o formación profesional, como aquella
destinada para preparar o readaptar a una persona para que ejerza un empleo,
sea o no por primera vez, o para ser promovida en cualquier rama de la
actividad económica, es decir, la formación profesional puede ser definida como
el proceso de habilitación sistemático y continuo de un trabajador para
desempeñar de manera eficiente las funciones que tiene encomendadas.
Siendo esencial, la capacitación del trabajador dentro de su esfera
profesional63.
Asimismo el Manual de Administración Pública de Naciones Unidas apunta que
la exigencia principal en el servicio es la administración de personal, puesto que
61
Ibid.
62
Debbasch. Citado por Omar Guerrero. P. 55.
63
Citado por MUGA, José Antonio y WALKER, Francisco.
El Derecho Laboral en
Iberoamérica. Editado bajo la dirección de Baltasar Cavazos Flores. Ed. Trillas. México,
1981. P. 366.
102
la eficiencia en la gestión de los negocios públicos depende primordialmente de
la capacidad de las personas empleadas por el Estado. El mejoramiento de la
organización (estructuras) y de los métodos y procedimientos, resultará ineficaz
si el personal correspondiente no reúne las debidas condiciones de
competencia.
Cualquier
plan
de
reforma
administrativa
necesita
inexcusablemente, para lograr resultados satisfactorios, ir acompañado de una
nueva actitud y una acrecentada aptitud por parte de los funcionarios públicos.
La administración de personal debe tener la más alta prioridad en cualquier
reforma administrativa. Un personal competente es la condición sine qua non
de un servicio público eficaz. El conocimiento de las actitudes y aptitudes es
pues, con el estudio de las estructuras y los procedimientos, una parte
sustancial del análisis de los procesos administrativos64.
Es así como el establecimiento de un sistema profesional va más allá de la
capacitación y permanencia de la que puedan gozar los servidores públicos de
confianza, en virtud de que se trata de un proceso de cambio, compuesto por
normas, reglas y procedimientos administrativos, que diseñan y regulan el
trabajo organizacional y su división, incluyéndose a la atmósfera institucional,
los valores y conductas de los actores de la función pública. Es por ello que la
profesionalización debe ser entendida como una serie de mecanismos que
permitan hacer claras y transparentes las reglas que deban regir el desempeño
de los servidores públicos; reglas que deben regir el ingreso, permanencia,
movilidad, ascenso y en su caso separación de los servidores públicos.
64
CARRILLO CASTRO, Alejandro. La Reforma Administrativa en México. Ed. Miguel Ángel
Porrúa. Cuarta Edición. México, 1980. Pp. 47-48.
103
Estos mecanismos habrán de permitir que la selección se haga considerando la
formación pero también las capacidades y habilidades en función del puesto65.
Bajo este tenor, la Organización de Naciones Unidas, entiende a la
profesionalización como un cuerpo político permanente de funcionarios que
forman parte de la espina dorsal de una administración nacional. Tal servicio
tendrá como meta el ser eficaz, por lo que deberá ofrecer las perspectivas de
una carrera digna y respetada, de tiempo completo, que tenga el carácter de
vitalicio y que atraiga a las personas de capacidad superior y las retenga en el
servicio de su país. Tal profesionalización sólo puede ser organizada sobre la
base del llamado principio del mérito, es decir, del principio de que el ingreso al
servicio, el nombramiento y el ascenso a grados superiores serán obtenidos por
aquellas personas que hayan demostrado mérito y capacidad, sometiéndose a
pruebas o exámenes objetivos e imparciales66.
En este orden de ideas, los principios rectores de la profesionalización serán la
certeza, legalidad, independencia, eficiencia, objetividad, imparcialidad, equidad
y competencia por mérito, estableciendo los requisitos para el ingreso,
permanencia, promoción en el servicio, a través de las evaluaciones objetivas
que garanticen la igualdad de oportunidades.
Para efectos de la profesionalización, dichos principios tendrán la siguiente
acepción:
65
PERLMAN, Bruce J. y PINEDA, Juan de Dios. Una revisión inicial a la nueva Ley del
Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal de México. VIII
Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y Administración Pública.
Panamá, 2003. P. 1.
66
Citado por BOANERGES GUINTO LÓPEZ, Jesús en El Servicio Civil de Carrera en la
Administración de Justicia Federal. Cuaderno de Trabajo del Instituto de la Judicatura
Federal 2/2000. Serie Roja, sobre la Carrera Judicial. México 2000. Pp. 3-4.
104
1. Certeza.
Significará que el ingreso, permanencia, movilidad y
ascenso se dará tomando en consideración el mérito y capacidad
de los aspirantes, y nunca de manera digital, es decir, con el
conocido dedazo.
2. Legalidad. Dicho principio implica para la administración pública
un deber jurídico, toda vez que su aplicación se traduce a que
todos los actos administrativos estén vinculados o conformes con
el ordenamiento jurídico positivo. Su incumplimiento significa la
violación de la ley y coloca a la administración pública en la
ilegalidad, siendo la sanción la nulidad del acto.
En la profesionalización, el ingreso, permanencia, movilidad,
ascenso y separación de los servidores públicos, deberá atender
a la capacidad que estos tengan y a los resultados obtenidos
durante su desempeño, así como a las normas establecidas para
tal efecto.
Reinhold Zippeluis, señala que la legalidad significa que una
función determinada del poder estatal se produce y se ejerce en
forma jurídicamente determinada, mientras que la legitimación
radica, ya sea en la aprobación crítica del Poder del Estado o en
el consenso real67.
3. Independencia.
Denota que no puede conseguirse el puesto
más que por el mérito, capacidad, aptitudes y en su caso por el
desempeño laboral.
67
ZIPPELIUS, Reinhold. Teoría General del Estado. Ed. Universidad Nacional Autónoma de
México. Traducción directa del alemán por Héctor Fix-Zamudio. México, 1985. P.126.
105
La independencia de los servidores públicos presupone que éstos
sean seleccionados conforme al principio de rendimiento, el cual
no solo promueve la eficiencia, sino que elimina el influjo de los
intereses.
Mientras no se hallen providencias institucionales
adecuadas que garanticen que los servidores públicos sean
promovidos
estrictamente
según
su
aptitud,
capacidad
y
rendimiento profesional, el campo del oportunismo seguirá siendo
amplio.
Sin estas garantías aún el funcionario vitalicio queda
expuesto, a la tentación de ser parcial en todo caso cuando ya no
espera una promoción o ya no se le tome en cuenta para un
traslado68.
4. Eficiencia.
Implica que la profesionalización se encuentre
encaminada a cumplir con los objetivos y metas de cada
institución, pero sobre todo que los servidores públicos tengan la
capacidad de atender las necesidades de la población.
La eficiencia comprende el interés del rendimiento de la
burocracia y el acceso a sus puestos se asocia básicamente con
la comprobación de la cualificación profesional, misma que se
demuestra
con
competitivas.
un
examen
presentado
bajo
condiciones
Esto ocurre bajo la suposición, frecuentemente
confirmada, de que por regla general, el rendimiento profesional
es equivalente al de un examen, si es que el sistema de
reconocimiento utiliza criterios de selección adecuados al empleo,
esto es, si el rendimiento exigido en la prueba próxima se
aproxima lo más posible al requerido en la ocupación a
68
106
Ibid. P. 384.
desempeñar, produciéndose el ascenso con base en los
conocimientos y experiencia profesional adquirida69.
5. Objetividad. Significa el desinterés en el ingreso, permanencia,
movilidad y ascenso a favor de una persona en específico, ya que
únicamente deberá tomarse en cuenta la capacidad de los
candidatos, así como el hecho de que su formación sea acorde al
perfil del puesto.
6. Imparcialidad. Será el desinterés frente a las partes, trato sin
favoritismos. Consideración equidistante y ecuánime. El interés
e inequidad se contraponen al concepto de imparcialidad70.
7. Equidad. Se entiende por equidad fundamentalmente lo justo. Al
fin y al cabo la palabra equidad expresa una de las dimensiones
de justicia, a saber, el principio de equidad o proporcionalidad.
En tal sentido, justicia y equidad resultan vocablos sinónimos.
8. Competencia por mérito. Que en la competencia por el ingreso,
permanencia y ascenso será tomado en cuenta el mérito y
habilidades de los aspirantes, a fin de atraer a personas de
capacidad superior.
Antes de enfocar estos conceptos a la esfera jurídica del Poder Judicial de la
Federación, habremos de distinguir el aspecto dual de la administración para la
justicia, toda vez que conjuga actividades funcionales ligadas al ejercicio de la
función pública judicial. Este primer aspecto será el de impartición de justicia,
labor exclusiva del judicante; servicio público en el ámbito judicial que se
69
Ibid. Zippelius. P. 382.
70
Enciclopedia Jurídica OMEBA. Tomo XVIII. Ed. Bibliográfica Argentina. Buenos Aires,
1967. P. 30.
107
traduce en la interpretación y aplicación de las normas jurídicas para resolver
conflictos y desactivar crisis. Ahí radica la función social y la justicia se expresa
en un servicio socio económico71.
Parte de esta expresión dual, es la que corresponde a las actividades
institucionales, gestión administrativa, financiera, de personal, capacitación de
infraestructura física y tecnológica, de percepción de justicia funcional en la
comunidad y de gestión de la carrera judicial72.
Expresión dual que es
consecuencia de lo establecido en el artículo 94 primer y segundo párrafos de
la Constitución Política.
Artículo 94.
Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la
Federación, en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal
Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito, y en
Juzgados de Distrito.
La administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la
Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, estarán a cargo del Consejo de la Judicatura Federal en
los términos que,
conforme a las bases que señala esta
Constitución, establezcan las leyes.
Asimismo, el artículo 1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
establece lo siguiente:
Artículo 1. El Poder Judicial de la Federación se ejerce por:
I. La Suprema Corte de Justicia de la Nación;
II. El Tribunal Electoral;
71
Ibid. Tomo V. P. 22.
72
Ibid.
108
III. Los Tribunales Colegiados de Circuito;
IV. Los Tribunales Unitarios de Circuito;
V. Los Juzgados de Distrito;
VI. El Consejo de la Judicatura Federal:
VII. El Jurado Federal de Ciudadanos; y,
VIII. Los Tribunales de los Estados y del Distrito Federal en los
casos previstos en el artículo 107, fracción XII, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los demás, en que,
por disposición de la Ley, deban actuar en auxilio de la Justicia
Federal.
Derivado de lo anterior, Jesús Boanerges Guinto López, clasifica las actividades
funcionales e institucionales de la administración para la justicia, así como las
de rectoría del Poder Judicial de la Federación73, misma que resulta
imprescindible a fin de establecer cómo se dará la profesionalización en el
ámbito del Consejo de la Judicatura Federal.
A) Actividades funcionales
Éstas son las ejercidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, los Tribunales
Colegiados de Circuito, los
Tribunales Unitarios de Circuito, Juzgados de
Distrito, así como por los Tribunales de los Estados y del Distrito Federal,
previstos por el artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y los demás en que por disposición de la ley, deban actuar en auxilio
de la justicia federal, omitiéndose de este rubro al Jurado Federal de
73
BOANERGES GUINTO LÓPEZ, Jesús. El Servicio… Op. cit. P.p. 23-25.
109
Ciudadanos, por tratarse de una figura de derecho vigente mas no de derecho
positivo74.
Al respecto, Couture, en el sentido técnico y preciso de la jurisdicción, la define
como una función pública, la función de los órganos del Estado. Jurisdicción
que se ejerce mediante la aplicación del derecho y sólo se realiza por medio del
proceso.
Lo cual significa que dicha función sólo se puede poner en
movimiento una vez que la parte actora o acusadora haya iniciado el ejercicio
de la acción; y que la propia función sólo se puede desenvolver, y encauzar
precisamente por medio de este método dialéctico de debate, acciones y
excepciones, de discusión sobre hechos y fundamentos de derecho, de
conocimiento y resolución de litigios, que en el proceso75.
De lo anterior se desprende que dichas actividades funcionales recaerán
propiamente en los juzgadores, quienes son los encargados de interpretar y
aplicar las normas jurídicas para resolver conflictos entre las partes de un
proceso.
B) Actividades institucionales
Se trata de aquellas enfocadas a la administración para la justicia federal,
mismas que son desarrolladas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en
su ámbito administrativo; por el Tribunal Electoral, cuya administración,
vigilancia y disciplina corresponderá al Consejo de la Judicatura Federal, en
términos de lo establecido por los artículos 94, 99 y 100 de la Constitución
Política76.
74
Ibid.
75
URRIBARRI CARPINTEIRO, Gonzalo. El arbitraje en México. Ed. Oxford University Press.
Primera Edición. México, 1999. P. 20.
76
BOANERGES GUINTO LÓPEZ, Jesús. El Servicio… Op. cit. P.p. 23-25.
110
Al respecto, cabe señalar que la expresión administración para la justicia, según
el sentido de las palabras, pretende significar una actividad que garantice o
realice el orden jurídico.
Esta expresión encierra un equívoco sobre la
naturaleza del orden jurídico y de la aplicación del derecho. Si aceptamos con
la doctrina corriente que existe una actividad para asegurar o realizar el orden
jurídico que no coincide por completo con la ejecutiva, no podremos desconocer
que el tipo de actividades cobijadas bajo aquella expresión las veremos
esparcidas en los dos dominios parciales de la ejecución, el propio de los
órganos administrativos y el de los órganos judiciales. Si identificamos justicia y
administración para la justicia y nos mantenemos estrictamente en el significado
de esta última expresión, se produce una demarcación de las lindes entre la
justicia y la administración, que se aparta mucho de la corriente77.
C) Actividades de rectoría
La rectoría y competencia en la elaboración de políticas públicas para la
administración de la carrera judicial federal, corresponde de manera directa al
Consejo de la Judicatura Federal, en cuya integración intervienen, deciden,
acuerdan y ejecutan el diseño del servicio civil de carrera y el estatuto
profesional de los juzgadores miembros de la judicatura, y a quienes nombra el
Poder Legislativo por conducto de la Cámara de Senadores y el Poder
Ejecutivo78.
Si bien, dentro de las actividades de rectoría se encuentra el diseño del servicio
civil de carrera, dicho diseño en el ámbito del Poder Judicial de la Federación,
únicamente se encuentra enfocado a la carrera judicial, es decir, si existen
reglas claras respecto del ingreso, permanencia, movilidad y ascenso, para
77
MERKL, Adolfo. Teoría General del Derecho Administrativo. Ed. Nacional. México, 1975.
P.p. 34-35.
78
Ibid.
111
aquellos que realizan actividades funcionales, a quienes además se les evalúa
por desempeño.
Lo anterior da como resultado que aquellos servidores públicos del Consejo de
la
Judicatura
Federal,
quienes
desempeñan
funciones
meramente
administrativas, carezcan de un sistema profesional de carrera, ya que si bien
existen requisitos para su ingreso y gozan de constante capacitación a través
del Instituto de la Judicatura Federal, nunca obtendrán un nombramiento de
servidor público de carrera, lo que se traduce en la no permanencia en el
puesto que desempeñan, sin que a su vez se dé la promoción en el servicio, a
través de evaluaciones objetivas que aseguren la igualdad de oportunidades.
Los trabajadores administrativos del Consejo de la Judicatura Federal, a
quienes nos hemos referido en el párrafo que antecede, son precisamente
algunos de los señalados en el artículo 181 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, es decir, los secretarios ejecutivos, secretarios de
comisiones, secretarios técnicos, directores generales, directores de área,
visitadores, defensores públicos, asesores jurídicos y personal técnico del
Instituto Federal de Defensoría Pública, de la Visitaduría Judicial y de la
Contraloría del Poder Judicial de la Federación, subdirectores, jefes de
departamento, oficiales comunes de partes, así como el personal de apoyo y
asesoría de los servidores públicos de nivel director general o superior, cajeros
y pagadores. Excluyéndose a los titulares de los órganos jurisdiccionales, por
encontrarse incluidos en la carrera judicial.
La profesionalización de dichos servidores públicos del Consejo de la
Judicatura Federal que se sugiere, estará integrada por los siguientes
elementos:
112
I.
Catálogo de Puestos,
II.
Reclutamiento y Selección,
III.
Ingreso,
IV.
Formación y Desarrollo,
V.
Evaluación permanente,
VI.
Promoción,
VII.
Incentivos, y
VIII.
Separación.
I. Catálogo de puestos
Miguel Duhalt Krauss, establece que dentro de la administración pública federal,
el documento equivalente a la Clasificación Internacional Uniforme de
Ocupaciones, es precisamente el Catálogo de Empleos de la Federación,
constituyendo el cuadro básico de empleos que se funda en la administración
pública federal para fijar las categorías aplicables a las diferentes labores que
desempeñan los trabajadores al servicio de la Federación, siendo su objetivo
primordial, la evaluación de empleos, a fin de que las remuneraciones guarden
una estrecha relación con las funciones que desempeñe el servidor público79.
A su vez, Agustín Reyes Ponce, en su obra “Administración de Personal”,
expone que “el método de evaluación se distingue por el establecimiento previo
de cierto número de categorías en las que deben ser clasificados los distintos
puestos, integrándose en la misma categoría los puestos que son considerados
como equivalentes”.
Esto es, el método establece que dentro de cada
categoría se clasificarán un gran número de “unidades impersonales de trabajo
o puestos”, y que cada puesto supone un determinado número de “posiciones
individuales o plazas”80.
79
DUHALT KRAUSS, Miguel. Una Selva… Op. cit. P. 29-31.
80
Ibid.
113
En este orden de ideas, la fracción XXIV del artículo 31 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, confiere a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, la facultad de ejercer el control presupuestal de los servicios
personales, así como, en forma conjunta con la Secretaría de la Función
Pública, aprobar las estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias
y entidades de la administración pública federal, y sus modificaciones, así como
establecer normas y lineamientos en materia de administración de personal.
Actualmente, el Anexo 11 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el
Ejercicio Fiscal 2005, establece los límites de percepción ordinaria neta
mensual de los servidores públicos de la administración pública federal,
estableciendo el artículo 43 del mismo, la obligación a cargo del Poder Judicial
de la Federación de publicar a más tardar el 28 de febrero, el Manual de
Percepciones para cada uno de sus servidores públicos, en el que se
proporcionará la información completa y detallada relativa a las percepciones
monetarias u en especie, prestaciones y demás beneficios, para cada uno de
los niveles jerárquicos que lo conforman.
Es así como el 28 de febrero de 2005, se publica en el Diario Oficial de la
Federación, el Acuerdo del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, por el
que se autoriza el Manual de Sueldos, Prestaciones y demás Beneficios, de los
Servidores Públicos del Consejo de la Judicatura Federal, con excepción de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Tribunal Electoral, mismo que se
tomará como referencia a fin de determinar quienes quedarán comprendidos
en el sistema de profesionalización que se propone.
En este orden de ideas, los niveles y puestos establecidos en el Acuerdo
Plenario de referencia, son los siguientes:
114
NIVEL
PUESTO
36M
Consejero Ponencia
36º
Titular Órgano Auxiliar y Director General del Instituto
36P
Vocal
36
Secretario Ejecutivo y Contralor del Poder Judicial de la
Federación
36S
Visitador Judicial
36
Magistrado de Circuito
35ª
Juez de Distrito
33E
Director General y Titular de Unidad Administrativa.
33H
Visitador Judicial “B ” y Secretario de Comisión Permanente
Secretario Técnico de Ponencia de Consejero
33J
Secretario Técnico “A”
33B
Secretario de Gestión y Cumplimiento
33C
Coordinador de Asesores
30 E
Delegado, Director de Área y Secretario Tribunal.
32ª
Secretario Particular de SPS∗ 36
31ª
Líder de Proyecto y Secretario Particular de SPS 35
31C
Secretario Particular de SPS 33
30
Defensor Público, Supervisor (defensores), Secretario Juzgado y
(∗) Se refiere al nivel de los Servidores Públicos.
115
Asesor Jurídico
29
Subdirector de Área, Dictaminador Especializado y Actuario
Judicial
29ª
Secretario Privado SPS 36 y Coordinador Administrativo SPS 33
28
Jefe de Departamento, Dictaminador, Auditor, Coordinador
Técnico, Secretario Auxiliar de Secretario Particular, y Auxiliar
Administrativo
27C
Secretaria Ejecutiva SPS, Secretaria Vocal, Analista Jurídico, Jefe
de Oficina de Correspondencia Común y Taquígrafa Judicial
Parlamentaria
27B
Analista Especializado, Oficial Judicial, Oficial de Partes, Auxiliar
de Actuario, Oficial Auxiliar, Oficial Administrativo, Asesor Social y
Jefe de Grupo de Seguridad
27ª
Chofer funcionario y Secretaria Ejecutiva A
27ZC
Secretaria A, Chofer de funcionario SPS 36, Secretaria Ejecutiva B
y Analista Profesional
27
Jefe de Oficina, Secretaria B, Enfermera Especializada,
Educadora, Programador Especializado y Oficial de Seguridad
25
Analista Administrativo, Secretaria C, Especialista Técnico, Chofer
de SPS, Técnico en Computación, Jefe de Servicios y
Mantenimiento Especializado, Ayudante de Servicios SPS
23
Auxiliar de Administrador, Jefe de Servicios y Mantenimiento,
Cocinera, Chofer, Operador de Equipo, Niñera, Ayudante de
Servicios
21
Oficial de Servicios y Mantenimiento.
116
Recordando lo establecido por el artículo 110 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, al establecer que la carrera judicial por lo que al
Consejo de la Judicatura Federal se refiere, estará integrada por las categorías
de magistrados de Circuito, jueces de Distrito, secretarios de Tribunal de
Circuito, secretarios de Juzgado de Distrito y actuarios del Poder Judicial de la
Federación, en el sistema de profesionalización que se propone, dichas
categorías quedarán excluidas, por regularse por los principios y normas
rectoras de la carrera judicial.
En cuanto a los Consejeros integrantes del Pleno del Consejo de la Judicatura
Federal, atendiendo a lo dispuesto por el párrafo quinto del artículo 100 de la
Constitución Política, éste establece que durarán en su encargo cinco años,
salvo en caso del Presidente del Consejo, toda vez que el nombramiento
recaerá en el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya que
cada cuatro años, los ministros de la Corte, designarán de entre ellos a su
Presidente81.
De tal suerte, ni al Presidente del Consejo ni a los Consejeros, les será
aplicable el sistema de profesionalización que se propone, lo anterior, con
fundamento en las siguientes consideraciones jurídicas:
a) Se trata de cargos que por ley o mandato constitucional están sujetos a
temporalidad;
b) El nivel de Consejero Presidente, es inherente al de Presidente de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, motivo por el cual, la
permanencia será contraria a la Constitución.
81
Artículo 12 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
117
c) Los Consejeros ostentan el nivel más alto en el Consejo de la Judicatura
Federal, tal y como lo prevé el Acuerdo del Pleno del Consejo de la
Judicatura Federal, por el que se autoriza el Manual de Sueldos,
Prestaciones y demás Beneficios de los Servidores Públicos del Consejo
de la Judicatura Federal, con excepción de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación y del Tribunal Electoral, motivo por lo que no existe
posibilidad de ascenso.
Es por ello que, dicha profesionalización, como ya se ha manifestado, se limita
a los trabajadores administrativos de confianza del Consejo de la Judicatura
Federal, de conformidad con el artículo 110 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación y tomando en consideración el catálogo de puestos
del citado Manual de Percepciones, a los niveles siguientes:
NIVEL
PUESTO
36º
Titular Órgano Auxiliar y Director General del Instituto
36P
Vocal
36
Secretario Ejecutivo y Contralor del Poder Judicial de la
Federación
36S
Visitador Judicial
33E
Director General y Titular de Unidad Administrativa.
33H
Visitador Judicial “B ” y Secretario de Comisión Permanente
Secretario Técnico de Ponencia de Consejero
33J
Secretario Técnico “A”
33B
118
Secretario de Gestión y Cumplimiento
33C
Coordinador de Asesores
30 E
Delegado, Director de Área y Secretario Tribunal.
32ª
Secretario Particular de SPS 36
31ª
Líder de Proyecto y Secretario Particular de SPS 35
31C
Secretario Particular de SPS 33
30
Defensor Público, Supervisor (defensores) y Asesor Jurídico
29
Subdirector de Área y Dictaminador Especializado
29ª
Secretario Privado SPS 36 y Coordinador Administrativo SPS 33
28
Jefe de Departamento, Dictaminador, Auditor, Coordinador
Técnico, Secretario Auxiliar de Secretario Particular, y Auxiliar
Administrativo.
En estas categorías es deseable que se establezcan mecanismos formales e
informales de comunicación, por jerarquía y por función entre los servidores
públicos, con el objeto de que no se limite la ejecución de las decisiones,
debiendo ser igual de estrecha la comunicación entre los particulares y el
gobierno, a fin de que el ciudadano común encuentre respuesta efectiva y
oportuna a sus demandas e inquietudes, de tal suerte, que no sólo sean la
denuncia y los trámites burocráticos los móviles que lo animen a acercarse a la
autoridad82.
82
CASTELAZO, José R. Nuestra Clase Gobernante. Ed. Centro de Investigaciones en
Administración Pública y Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. México,
1984. P.p. 388-389.
119
II. Reclutamiento y selección
Por lo que toca al reclutamiento, el Acuerdo General 5/2000 del Pleno del
Consejo de la Judicatura Federal, determina la adscripción de las diversas
unidades administrativas a la presidencia del mismo, y actualiza las atribuciones
del secretariado ejecutivo con las direcciones generales que le corresponden.
Al respecto, el artículo 14 del citado Acuerdo General, establece en su fracción
V, artículo 14, que corresponderá a la Secretaría Ejecutiva de Administración, el
establecer previa autorización de la Comisión de Administración o del Pleno del
Consejo, las políticas y normas que regulen en reclutamiento, selección,
nombramiento, remuneraciones, prestaciones, capacitación y desarrollo de los
servidores públicos adscritos al Consejo.
Asimismo, su artículo 21 establece como atribución a cargo de la Dirección
General de Recursos Humanos, el dirigir y coordinar la aplicación de las
políticas
y
normas
nombramiento
o
que
regulen
contratación,
el
reclutamiento,
capacitación
registro,
administrativa,
selección,
desarrollo,
prestaciones, servicios y movimientos del personal del Consejo.
III. Ingreso
El ingreso laboral al Poder Judicial de la Federación, actualmente se rige por la
circular SEA/011/96, de la Comisión de Administración, en la que se establecen
las normas generales para el ingreso del personal administrativo del Consejo de
la Judicatura Federal, mismas que fueron aprobadas en sesión del Pleno, de
fecha 16 de febrero de 1996, incluyéndose en su ámbito de aplicación tanto al
personal del Consejo como al de los órganos auxiliares y administraciones
regionales de éste.
Las normas generales para el ingreso a las áreas administrativas, establecen
como requisito para aceptar propuestas de nombramiento, el anexar copia de
120
los resultados obtenidos en los exámenes psicométrico, técnico en su caso, así
como el médico, todos estos aplicados por la Dirección General de Recursos
Humanos del Consejo de la Judicatura Federal.
A su vez, la Comisión de Administración, mediante circular SEA/004/2003, de
fecha 24 de marzo de 2003, establece los criterios para nombrar y prorrogar los
nombramientos por tiempo indefinido a favor de los servidores públicos de
confianza, es así como para el personal de mandos medios y superiores de los
órganos administrativos y auxiliares, que sean designados por el Pleno del
Consejo de la Judicatura Federal, su nombramiento tendrá el carácter de
indefinido desde el inicio de su encargo.
Para el resto de los servidores públicos de confianza, existirá un nombramiento
inicial por un plazo de seis meses, prorrogándose por tiempo indefinido cuando
exista alguno de los siguientes supuestos:
a) Que el titular del área correspondiente así lo solicite, previo al término del
nombramiento inicial, o
b) Cuando transcurran seis meses continuos al nombramiento en el mismo
puesto y el titular respectivo solicite su renovación, aún cuando dicho
nombramiento sea por tiempo determinado.
Dichos lineamientos se ratifican mediante lo establecido por las circulares
ADM/002 y SEA/008/2003, ambas de la Comisión de Administración, de fechas
10 de abril de 2003 y 8 de agosto de 2002 respectivamente.
Tal y como se desprende de lo anterior, en ingreso al Poder Judicial de la
Federación, por lo que toca a los puestos de carácter administrativo, no existe
el principio de competencia por mérito, es decir, no se evalúa a los aspirantes
de manera previa al nombramiento, por lo que no se toma en cuenta ni el mérito
ni las habilidades de los aspirantes, desconociéndose si se está atrayendo a
121
personas de una capacidad superior. De tal suerte se propone que el ingreso
sea mediante concurso de oposición, acreditando de manera previa los
exámenes de los cursos de capacitación y formación.
En este orden de ideas, para contar con un Consejo de la Judicatura
profesionalizado, íntegro y eficaz que pueda satisfacer tanto las necesidades de
los órganos jurisdiccionales como las de la sociedad, se propone que en
materia de profesionalización, que la Comisión de Vigilancia, Información y
Evaluación, sea la encargada de regular la planeación, organización, operación,
desarrollo, control y evaluación del sistema de profesionalización judicial, para
los trabajadores administrativos del Consejo de la Judicatura Federal, ya
señalados, conociendo de todas y cada una de las etapas de dicho sistema,
con apoyo de la Comisión de Administración, así como del Instituto de la
Judicatura Federal.
La Comisión de Vigilancia, Información y Evaluación, asimismo será la
encargada de determinar los procesos para llevar a cabo los concursos de
oposición, mediante los acuerdos y convocatorias que al efecto se expidan, en
las que se establecerán los requisitos de ingreso, perfil que deberán cubrir los
aspirantes, formación profesional y académica requerida, así como los cursos
de capacitación a los que habrán de ingresar, exámenes a los que se habrán de
someter, vigencia de éstos e integración del jurado calificador. Convocatorias
que deberán de publicarse en el sitio de Internet del Consejo de la Judicatura
Federal, dando siempre preferencia a los candidatos internos en caso de
empate.
IV. Formación y desarrollo
La formación y desarrollo de los servidores públicos, no es tema nuevo en el
ámbito del Poder Judicial de la Federación, ya que mediante decreto publicado
en el Diario Oficial de la Federación del 30 de diciembre de 1977, se reformó el
122
artículo 97 de la anterior Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
surgiendo de esta manera el Instituto de Especialización Judicial (actual
Instituto de la Judicatura Federal), mismo que disponía lo siguiente: “Funciona
el Instituto de Especialización Judicial, para preparar y capacitar al personal del
Poder Judicial de la Federación y a quienes aspiren a ocupar un cargo en el
mismo...”83.
Es así como la actual Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en su
artículo 92 establece lo siguiente:
Artículo 92. El Instituto de la Judicatura Federal, es el órgano
auxiliar del Consejo de la Judicatura Federal, en materia de
investigación, formación, capacitación y actualización de los
miembros del Poder Judicial de la Federación y de quienes
aspiren a pertenecer a éste. El funcionamiento y atribuciones del
Instituto de la Judicatura se regirán por las normas que determine
el Consejo de la Judicatura Federal en el reglamento respectivo.
Asimismo, el artículo 96 de la misma ley, establece que el Instituto de la
Judicatura Federal llevará a cabo los cursos para la preparación de los
exámenes correspondientes a las distintas categorías que componen la carrera
judicial; sin embargo, como podemos observar dichos cursos y exámenes se
encuentran enfocados únicamente a la carrera judicial.
En virtud de ello, y tomando en consideración que la formación y desarrollo, se
encuentra orientada a ofrecer a aquellas personas que deseen ingresar al
sistema de profesionalización judicial, conocimientos básicos, profesionales y
especializados, que les permitan mejorar y aumentar sus habilidades y
aptitudes, a fin de que en el ejercicio de la función judicial, den mejores
83
MORALES PAULÍN, Carlos. Op. cit. P. 51.
123
resultados al Poder Judicial de la Federación, dicho precepto debería de
reformarse a fin de los cursos y exámenes preparados por el Instituto, sean
impartidos y aplicado al personal administrativo de confianza del Consejo de la
Judicatura Federal.
Bajo este tenor, Omar Guerrero, señala que “la opción entre la formación
universitaria y la administrativa deriva en el dilema entre el especialista y el
generalista. A favor de la primera opción, se dice que los servidores públicos
deben estar especializados para ocupar los cargos que les son asignados. Ello
obedece a la tecnicidad de las tareas administrativas, que reclama que cada
servidor público reciba una formación adaptada al puesto que desempeñará.
Tal demanda de especialización en oficio determina, por ejemplo, que los
funcionarios hacendarios no reciban la misma formación que los servidores
públicos del exterior o los funcionarios de la administración de justicia”84.
De la misma forma, la formación que se requiera se encuentra íntimamente
ligada al puesto, ya que los conocimientos que se requieran de un puesto a
otro, variarán según sea el caso. Es por ello, que el Instituto de la Judicatura
Federal, atendiendo al catálogo de puestos del Poder Judicial de la Federación,
auxiliará a la Comisión de Vigilancia, Información y Evaluación, en la
organización de cursos y exámenes de ingreso al sistema, que se requieran
para cada puesto o área del Consejo de la Judicatura Federal.
Tomando en consideración lo anterior, se deberá reformar el artículo 95 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, para dotar al Instituto de
dichas facultades, en aras de consolidar el sistema de profesionalización
judicial.
Siendo necesaria a su vez, la reforma al artículo 96 del mismo
ordenamiento, para quedar en los siguientes términos:
84
124
GUERRERO, Omar. Op. cit. P. 62.
Artículo 96. El Instituto de la Judicatura Federal llevará a cabo
los cursos para la preparación de los exámenes correspondientes
a las distintas categorías que componen la carrera judicial y las del
sistema
de
profesionalización
judicial,
auxiliando
permanentemente al Consejo de la Judicatura Federal en cada
una de las etapas de éste, en especial, en los procesos para llevar
a cabo los concursos de oposición, mediante los acuerdos y
convocatorias que al efecto se expidan.
Asimismo, se encargará de la evaluación permanente de los
servidores públicos del Consejo, a fin de que éstos tengas
oportunidad
de
promoción,
incentivos
y
obtención
del
nombramiento de servidor público de carrera, auxiliando a la
Comisión de Vigilancia, Información y Evaluación para que esta
expida dicho nombramiento, con base en el resultado de los
exámenes aplicados por el Instituto.
De tal suerte, y tomando en consideración los resultados de la evaluación al
sistema de profesionalización judicial, será la Comisión de Vigilancia,
Información y Evaluación, la única facultada para expedir los nombramientos de
“servidor público de carrera”, enfocado como ya se había mencionado, a
aquellos servidores públicos de confianza del Consejo de la Judicatura Federal,
que no se encuentren comprendidos en la carrera judicial, quedando excluidos
a su vez los Consejeros, por las razones expuestas con antelación.
V. Evaluación permanente
En los sistemas de profesionalización, la evaluación del desempeño, como es
en el caso norteamericano, prevé dicha evaluación tanto para los individuos
como para los órganos o grupos.
La primera de ellas, es la mención del
rendimiento del servidor público, y la segunda, la productividad de la unidad.
125
Sin embargo, para tener evaluación del desempeño, hay que asegurar dos
elementos clave. Primero, que la información llegue a manos de los empleados
en sí
y que también aquellos tomen decisiones a través de información
específica sobre conducta. Segundo, que los resultados de la evaluación estén
vinculados al pago, la idea es tener un sistema que se asemeje al mercado, a
mayor rendimiento, mayor pago”85.
El sistema norteamericano también cuenta con un sistema de disciplina
progresiva, capacitación y desarrollo de empleados, apuntado a resolver sus
deficiencias a través de la evaluación, ya que lo que se persigue es tener éxito,
en donde los empleados serán premiados y tendrán incentivos para el
desarrollo de sus capacidades.
Otro elemento clave de la profesionalización en el sistema norteamericano lo es
la transparencia en la información del servicio público. Es importante crear una
buena imagen institucional, pues sin ella no se pueden atraer recursos
humanos al servicio civil.
Lo que implica que toda la información sobre el
rendimiento y productividad de las instituciones esté disponible al público.
Por lo que toca a México, la Ley del Servicio Profesional de Carrera, prevé la
creación de un sistema permanente e imparcial de evaluación y capacitación,
que tiene como objetivo, el lograr una administración pública eficiente y eficaz,
con capacidad técnica y profesional para el servicio público, garantizando el
adecuado funcionamiento de las instituciones para la ejecución de sus planes y
programas.
Otorgando dicha evaluación, los parámetros para obtener
ascensos, promociones, premios, estímulos y así garantizar la estabilidad
laboral.
85
126
PERLMAN, Bruce J. y PINEDA, Juan de Dios. Op. cit. P.p. 5-6.
La Ley del Servicio Profesional de Carrera, define a la evaluación del
desempeño, como el método mediante el cual se medirán tanto en forma
individual como colectiva, los aspectos cualitativos y cuantitativos del
cumplimiento de las funciones y metas asignadas a los servidores públicos, en
función de las habilidades, capacidades y adecuación al puesto86.
En el ámbito del Poder Judicial de la Federación, por lo que a evaluación se
refiere, mediante el Acuerdo General 26/1999, se creó la Comisión de
Vigilancia, Información y Evaluación del Consejo de la Judicatura Federal,
publicado en el Diario Oficial de la Federación, el día 17 de septiembre de 1999.
Entre las facultades de dicha Comisión, se encuentran las siguientes:
•
Vigilar el cumplimiento de los programas institucionales, así como el
proponer medidas pertinentes para el óptimo funcionamiento del
Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación y del Tribunal Electoral;
•
Establecer en el ámbito de su competencia, medios adecuados de
vigilancia, información y evaluación del Poder Judicial de la
Federación, como apoyo a la toma de decisiones tendientes a
garantizar su autonomía y preservar la independencia e imparcialidad
de sus miembros, cuidando que su actuación se apegue a los
principios de excelencia, profesionalismo y objetividad;
•
Formular criterios normativos de operación y evaluación, y someterlos
a la aprobación del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal;
•
Elaborar los estudios, en el ámbito de su competencia para establecer
los criterios de evaluación en materia de reconocimientos, estímulos,
86
Artículo 54 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera.
127
ascensos y promociones del personal del Poder Judicial de la
Federación, en los que tendrá en cuenta el desempeño profesional,
antigüedad, grado académico y los elementos adicionales que el
propio Consejo estime necesarios;
•
Participar en la esfera de su competencia, en la preparación de los
criterios de evaluación para el ingreso, capacitación, ratificación,
adscripción y remoción del Personal del Poder Judicial de la
Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación y del Tribunal Electoral, a fin de que puedan ser propuestos a
la consideración del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal;
•
Actuar como instancia consultiva en los asuntos a que se refieren los
dos puntos anteriores, con el propósito de proveer a las áreas
competentes de los elementos necesarios para la toma de decisiones;
y
•
Las demás que determine el Pleno del Consejo de la Judicatura
Federal.
En este orden de ideas, será la Secretaría Ejecutiva de Vigilancia, Información y
Evaluación, de conformidad con lo establecido por el artículo 34 del Acuerdo
General 5/2000, quien apoyará al Consejo de la Judicatura Federal, en la
implementación de todas aquellas acciones tendientes al eficaz funcionamiento
del Poder Judicial de la Federación, así como de la correcta adopción de
criterios con los que se arribe al cumplimiento de programas, mediante el
adecuado seguimiento y continua evaluación de sus objetivos. Para lo cual, el
propio Acuerdo General 29/1999, la dota de las siguientes atribuciones:
•
Vigilar en el ámbito de su competencia el cumplimiento de los
programas institucionales del Consejo de la Judicatura Federal.
128
•
Verificar el debido cumplimiento de los criterios adoptados para el
ingreso, capacitación, ascenso, promoción, adscripción, ratificación,
reconocimiento, estímulo y remoción del personal del Poder Judicial
de la Federación.
•
Apoyar en el ámbito de su competencia, al Pleno del Consejo de la
Judicatura Federal y a la Comisión de Vigilancia, Información y
Evaluación.
•
Posibilitar el eficaz cumplimiento de las facultades de vigilancia,
información y evaluación, mediante la aplicación de las medidas que
establezcan el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal y la
Comisión de Vigilancia, Información y Evaluación.
Cabe señalar que, el mismo Acuerdo 5/2000, otorga a la Dirección General de
Recursos Humanos, la atribución de proponer los programas y actividades de
planeación, coordinación, administración y evaluación de personal.
De tal suerte, la Comisión de Vigilancia, Información y Evaluación, estará en
estrecho contacto con la Comisión de Administración, en virtud de las
atribuciones que tienen respecto de la evaluación de los servidores públicos del
Poder Judicial de la Federación, la cual como ya habíamos mencionado, resulta
indispensable para el ingreso, capacitación, ascenso, promoción, adscripción,
ratificación, reconocimiento, estímulo y remoción del personal del Poder Judicial
de la Federación, pero sobre todo es la herramienta idónea para remediar fallas
tales como el elevado costo fiscal, burocratismo, ineficiencia y falta de rendición
de cuentas.
VI. Promoción
La promoción debe entenderse como el movimiento ascendente de los
miembros titulares en la estructura, de los rangos que componen el sistema de
129
profesionalización, y estará basada en los resultados de las evaluaciones
llevadas a cabo por la Comisión de Vigilancia, Información y Evaluación, de
acuerdo con los lineamientos específicos, que al efecto la misma emita, a fin de
establecer el sistema de profesionalización judicial del Consejo de la Judicatura
Federal.
Por lo que al efecto, establecerá los requisitos indispensables para llevar a cabo
la promoción, tomando siempre en cuenta las políticas presupuestales.
Cabe señalar, que la promoción y ascenso tendrán connotaciones diversas, en
virtud de que la primera se da, como ya lo habíamos mencionado, en las
estructuras que comprende el sistema de profesionalización, mientras que el
ascenso
se
dará
en
aquellos
puestos
excluidos
del
sistema
de
profesionalización.
Respecto a la promoción, independientemente de la facultad con la que cuenta
la Comisión de Vigilancia, Información y Evaluación, de establecer los criterios
de evaluación en materia de reconocimientos, estímulos, ascensos, y
promociones del personal del Poder Judicial de la Federación, el Acuerdo
General 48/1998, establece en su artículo 59, fracción XI, que ésta propondrá al
Pleno del Consejo, las
disposiciones generales para el ingreso, estímulo,
capacitación, ascensos y promociones por escalafón y remoción del personal
administrativo de los tribunales de Circuito y juzgados de Distrito.
Finalmente, cabe señalar que, la única facultada para establecer los criterios de
evaluación en materia de promoción, actualmente lo es la Comisión de
Vigilancia, Información y Evaluación, sin embargo, se considera, que el Instituto
de la Judicatura Federal, podría apoyar a la Comisión en la evaluación del
personal administrativo de confianza del Consejo de la Judicatura Federal,
siguiendo los lineamientos que al efecto expida la misma.
130
VII. Incentivos
Los incentivos se otorgarán únicamente al personal de carrera que por el
desempeño sobresaliente en el servicio. Estos podrán ser reconocimientos,
beneficios o retribuciones en los términos que establezca la Comisión de
Vigilancia, Información y Evaluación, tomando en cuenta las criterios en materia
de estímulos que al efecto establezca la misma, escuchando la opinión de la
Comisión de Administración.
Asimismo para su otorgamiento, se considerarán elegibles los servidores
públicos que pertenezcan al sistema de profesionalización del Consejo de la
Judicatura
Federal,
que
por
su
trayectoria
laboral
posean
méritos
administrativos de éste.
Los méritos administrativos que al efecto evaluará la Comisión de Vigilancia,
Información y Evaluación, serán los siguientes:
•
Desempeño sobresaliente en el ejercicio de sus funciones.
•
Acreditación de los exámenes de evaluación.
•
Reconocimientos por antigüedad en el servicio,
•
Aportaciones destacadas en las actividades de los programas de
trabajo, y
•
Elaboración de estudios e investigaciones que aporten notorios
beneficios para el Consejo.
Finalmente la constancia de dichos incentivos se registrará e integrará en el
expediente personal del servidor público de carrera, tomándose en cuenta para
la obtención del nombramiento de servidor público de carrera.
131
VIII. Separación
La separación será el acto mediante el cual, el servidor público de carrera, deja
de pertenecer al Sistema de Profesionalización, y concluye su relación con el
Consejo de la Judicatura Federal. Dicha separación podrá darse por renuncia
formulada por el servidor público, retiro por edad y/o tiempo de servicio,
incapacidad física y mental que le impida el desempeño de sus funciones, no
aprobar la evaluación por desempeño o cuando su resultado sea deficiente, y
hacerse acreedor a la aplicación de sanciones establecidas por la Ley Federal
de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
En
consecuencia, el nombramiento respectivo dejará de surtir sus efectos sin
responsabilidad para el Consejo de la Judicatura Federal.
1.4.
Objetivos Generales de la Profesionalización
Para Alfredo López, la profesionalización del servicio público tiene entre sus
objetivos: “contar con servidores público honestos, eficientes e imparciales;
establecer un sistema de reclutamiento que permita atraer a candidatos que
cumplan con los requisitos del puesto; desarrollar un esquema de selección
mediante un proceso objetivo e imparcial; mantener en constante capacitación y
actualización al servidor público; y aplicar un sistema de compensación
relacionado con el desempeño del servidor público y procurar la permanencia
de los servidores públicos en función de la evaluación del desempeño”87.
Para su implementación, el servicio profesional de carrera debe cubrir con
características fundamentales para alcanzar sus objetivos, éstas características
son clasificadas por Luis Vázquez Cano de la siguiente manera88:
87
Op. cit. P. 151.
88
Op. cit. Pp.135-138.
132
•
De viabilidad. El servicio profesional de carrera debe ser acorde con
la realidad nacional, consistente con el marco legal del sector público,
congruente con las condiciones laborales y sindicales, administrable
para el gobierno, e implementado gradual y selectivamente.
•
De innovación. El servicio profesional de carrera debe ser moderno
y actualizable, retroalimentarse de la realidad mundial, flexible y
adaptable al entorno del cambio, abierto para incorporar talento
humano, atraer y retener a los mejores.
•
De funcionalidad. El servicio profesional de carrera debe garantizar
la neutralidad política en ejercicio de la función, enfatizar la carrera
administrativa sobre la designación política, tener visión transexenal,
reglas claras y objetivas, norma y políticas de aplicación gerencial y
descentralizado en su operación.
•
De orientación. El servicio profesional de carrera debe proveer el
desarrollo integral y la profesionalización de los servidores públicos,
implementar el desempeño como base de la carrera, ofrecer disciplina
y mística de trabajo, una filosofía de resultados y servicio, y elevar la
calidad y productividad, individual e institucional.
También debe proveer de una nueva mística de trabajo, articulada a través de
una conducta apegada a principios y valores éticos. Dice Luis Vázquez Cano:
“un modelo de Servicio Público Profesional de Carrera quedaría inconcluso si
carece de un marco normativo que regule y refuerce los principios y valores
éticos de los servidores públicos profesionales de carrera”, para ello, propone el
diseño y aplicación de un Código de Ética, cuya observancia sea obligatoria y
considere: la vinculación con la ciudadanía e imagen institucional, la relación
con subordinados y compañeros de trabajo, los conflictos de interés, la libertad
133
individual y derechos humanos, el manejo de información, la equidad y
legalidad de la actuación, la participación política, y la protección y seguridad89.
Los objetivos de la profesionalización a través de cada una de sus fases y
considerando las etapas del servicio profesional de carrera, puede sintetizarse
en la siguiente tabla:
Objetivos de la profesionalización
FASE
Entrada
ETAPA
Ingreso:
OBJETIVOS
Certificar
cualidades,
conocimientos
y/o
experiencia, que habiliten al candidato para
acceder a la función pública. También
puede tener como objetivo ser el resultado
de un proceso de promoción escalafonaria.
Capacitación:
En la fase de entrada, la capacitación tiene
el objetivo de formar cuadros especializados
que habiliten al candidato para el buen
desempeño de la función pública.
Permanencia
89
134
Ibid. P. 143.
Capacitación:
En la fase de permanencia, la capacitación
tiene el objetivo de dotar al servidor público
de los conocimientos necesarios para el
adecuado ejercicio de la función pública,
fortalecer su desempeño y participar del
proceso de mejora continua.
Salida
1.5.
Evaluación:
Promover o separar al servidor público de la
función que desarrolla mediante la
evaluación de su desempeño, midiendo
para ello la relación de metas programadas
y alcanzadas, los beneficios obtenidos y
costos
incurridos,
verificando
la
permanencia de habilidades o identificando
la aparición de fallas, vigilando el correcto
desempeño laboral y/o sancionando las
desviaciones.
Promoción:
Premiar la generación de resultados,
incentivar la continuación del buen
desempeño e inducir dinámicas de cambio
organizacional y mejora continua.
Separación:
Sancionar
la
falta
de
resultados,
incumplimiento de metas, deshonestidad o
discrecionalidad, dando origen a procesos
de carácter correctivo o incluso disciplinario.
Contexto de Potenciales Beneficios y Limitaciones
A través de la experiencia reciente podemos identificar los potenciales
beneficios y limitaciones del servicio profesional de carrera.
La posible inmovilidad o friccionalidad de los procesos de profesionalización,
pueden atemperarse mediante la implementación de lo que llama “fast stream”
o “avance acelerado”. Jim Barron, al hablar del caso de servicio profesional de
carrera inglés, comenta que: “el principio de nombramientos con base en
méritos y como resultado de un concurso justo y abierto se aplica con igual rigor
135
al ingreso de graduados de licenciatura al Servicio Civil, también conocido como
selección de “avance acelerado”. El principio fundamental y permanente es que
deberá haber un concurso justo y abierto, que se base de manera objetiva en el
desempeño conforme a criterios que se correlacionen con el éxito subsecuente
de empleo y en un rápido avance a puestos de mayor nivel, lo que conduce a la
designación de los mejores candidatos”90.
Una manera más de revertir la posible inmovilidad, es mediante la evaluación,
que a través de mecanismos de calificación permite instrumentar un sistema de
incentivos que premie a los mejores y castigue a los peores, de manera que la
estabilidad laboral sólo será garantizada para aquellos que demuestren generar
los “mejores resultados”.
Una gran ventaja del servicio profesional de carrera, es su estructura de
meritazgo, lo que permite primero, dar imparcialidad y objetividad a los
procesos de reclutamiento y selección, evaluar de manera objetiva el
desempeño, y garantizar equidad en el trabajo, al permitir que a trabajo igual,
corresponda salario igual, con base en parámetros objetivos y cuantificables, en
función de responsabilidades, atribuciones y capacidades.
El servicio profesional, al procurar estabilidad en el empleo, ha sido calificado
en ocasiones de fomentar prácticas adversas al buen desempeño público, tales
como la centralización, burocratización, inmovilidad, rigidez o friccionalidad, de
la función pública.
Juan Pablo Guerrero advierte estos riesgos: “Teóricamente, el servicio civil de
carrera combate el clientelismo y el patronazgo en el desempeño administrativo
90
136
BARRON, Jim. “La política del Reino Unido sobre reglamentación independiente y
verificación de la contratación para el Servicio Civil”, en Profesionalización del Servicio
Público en México. Hacia la innovación y la democracia (memorias). Ed. Red Mexicana de
Servicio Profesional, primera edición, México, 2003. p. 30.
[…], disminuye el patrimonialismo y la corrupción, mejora la profesionalización y
por lo tanto la eficacia y la eficiencia. Todo lo anterior favorece, supuestamente,
la recaudación de impuestos, la prestación de servicios, la promoción
económica, la honestidad y la consecuente confianza en los aparatos
burocráticos […], la respuesta al público y la continuidad de los programas.
Pero, sabemos, su institucionalización viene cargada de vicios, entre los que
destacan el burocratismo, la falta de responsabilidad o imputabilidad
(accountability), la ineficiencia y la rigidez administrativa, que pueden
convertirse en cuellos de botella para el buen desempeño administrativo, lo que
a
su
vez
es
una
condición
necesaria
para
un
buen
desempeño
gubernamental.”91.
Para superar las limitaciones señaladas al servicio profesional dentro de
estructuras altamente burocratizadas en un contexto global de cambio e
innovación, se necesita crear lo que David Osborne llama: “servicio civil
dinámico”, que consta, además de los elementos tradicionales del servicio
profesional, de cinco estrategias derivadas de experiencias de gobierno público
dentro
de
lo
que
este
mismo
autor
caracteriza
como
estructuras
“posburocráticas”:
Estrategia de la claridad, la cual “requiere que los líderes aclaren los propósitos
centrales de cada organización pública, se deshagan de actividades que ya no
sirven a esos propósitos y se reorganice para asegurar que cada parte de la
organización tenga la libertad para perseguir su parte del propósito central.”
91
GUERRERO, Juan Pablo. Un estudio de caso de la reforma administrativa en México: los
dilemas de la instauración de un Servicio Civil a nivel federal. Documento de Trabajo No.
61, División de Administración Pública, Centro de Investigación y Docencia Económicas,
México, 2000. p. 11.
137
Estrategia de las consecuencias, “conforme a la cual los líderes deben crear
consecuencias por el desempeño: recompensas y sanciones basadas en el
grado en el que las organizaciones alcancen los resultados deseados.”
Estrategia del cliente, “con la que se trata de otorgar poder a los clientes en su
relación con las dependencias del gobierno.” Entendiendo por cliente a “los
principales beneficiarios a los que se dirige el trabajo de una dependencia.”
Estrategia del control, que “consiste en liberar a las organizaciones públicas y
empleados de algunas de las reglas y otorgar poder a los administradores y
empleados para tomar decisiones, de manera que realmente puedan cambiar la
forma en que prestan servicios.”
Estrategia de la cultura, “mediante la cual los líderes cambian los hábitos, el
corazón y la mentalidad de sus empleados. La creación de organizaciones
posburocráticas requiere la formación de administradores y empleados que
dejen de pensar y actuar como burócratas.
Significa crear una ética de la
calidad, un compromiso continuo con el mejoramiento.”92.
Por su parte, Esteban Moctezuma Barragán y Andrés Roemer, identifican las
siguientes ventajas y desventajas del servicio profesional de carrera:93.
•
Ventajas: Eliminación de la cultura de la lealtad individual, generación
de seguridad laboral con base en el mérito, preservación de la
memoria institucional, resultados y factibilidad de implementación.
•
Desventajas: Disminución de oportunidades, ineficiencia, parcialidad
en los sistemas de selección y evaluación, complejidad institucional,
92
OSBORNE, David. Op. cit. Pp. 51-53.
93
MOCTEZUMA BARRAGÁN, Esteban y ROEMER, Andrés. Op. cit. pp. 54-56.
138
aislamiento,
discrecionalidad
y
determinación
de
la
agenda
gubernamental.
Otra desventaja del servicio profesional de carrera, puede verse más como un
asunto de limitación o falla en el proceso de la evaluación del desempeño,
específicamente sobre el correcto diseño de indicadores y su adecuada
utilización.
Dice José Luis Méndez: “existen dos graves peligros: 1) que los estándares con
que se confronten las mediciones no estén bien definidos, o que no sean
suficientemente altos y se caiga entonces en la mediocridad del desempeño; y
2) que se ofrezcan incentivos “perversos”, es decir, que, por cumplir con el
estándar, se prefiera lo rápido, fácil y numeroso, sobre lo pertinente, correcto y
necesario”94.
El proceso de diseño de indicadores de desempeño, implica una compleja
identificación de metas y resultados, medibles por medio de parámetros
cuantitativos o cualitativos. El problema reside en que no todos los procesos y
acciones de las agencia públicas son cuantificables, ya sea por lo complejo de
los procesos públicos o lo abstracto de su resultado.
Lo importante en el diseño de indicadores reside en considerar una adecuada
ponderación de todos los elementos a evaluar, las metas programadas como
metas posibles y óptimas, el aseguramiento de instrumentos de monitoreos
neutrales e imparciales, ya sea mediante la evaluación interna o externa, la
autoevaluación y la evaluación a cargo de un tercero ajeno a la organización
pública.
94
MÉNDEZ, José Luis. “Evaluación del desempeño en instituciones electorales: el caso del
servicio profesional electoral”, en Evaluación del desempeño y Servicio Civil de Carrera en
la Administración Pública y los Organismos Electorales, Instituto Nacional de Administración
Pública e Instituto Federal Electoral, primera edición, México, 2000. p. 45.
139
Otros elementos a considerar en el diseño e implementación de indicadores es
la confidencialidad de su aplicación y su publicidad de resultados como un
incentivo de premio o castigo, así como que, de los resultados reportados por el
indicador, dependan otros tipos de incentivos que fomenten mayor eficiencia y
eficacia a la labor llevada a cabo por trabajador o servidor público.
Las posibles ventajas y limitaciones del servicio profesional de carrera pueden
resumirse en la siguiente tabla:
Ventajas y limitaciones del Servicio Profesional de Carrera
Ventajas
1. Ingreso y promoción de la función pública
mediante
la
cualificación
de
habilidades,
conocimiento y experiencia.
2. Objetividad en los procesos de selección y
promoción.
3. Garantía de que sólo los más capacitados
accedan a la función pública.
4. Estabilidad laboral para los servidores públicos
que demuestren el mejor desempeño.
5. La agencia pública garantiza la continuidad de
experiencia y mejores prácticas sobre la base
del
resultado,
y
fomenta
el
cambio
organizacional.
6. Se transita de una estructura discrecional de
lealtades personales, a una estructura objetiva
de lealtades institucionales.
140
Limitaciones
1. Fallas en los procesos de selección mediante
parámetros inadecuados o arbitrarios.
2. Aislamiento de la agencia pública.
3. Friccionalidad laboral.
4. Mercado
laboral
inmovilizado,
con
interno
poca
acotado
e
capacidad
de
regeneración laboral.
Ciertamente, un cuidadoso diseño institucional que implemente un adecuado
servicio profesional de carrera puede garantizar la obtención de ventajas
probadas
y
atemperar
las
probables
limitaciones
del
proceso
de
profesionalización. Nos atrevemos adicionalmente a decir, que la experiencia
ha demostrado por mucho, que las ventajas del servicio profesional de carrera
superan en mucho a sus limitaciones, y que estas últimas en caso de
presentarse,
siempre
son
superables
con
un
adecuado
proceso
de
profesionalización orientado a la evaluación del desempeño sobre la base de la
generación de resultados.
Lo que resulta indudable con la profesionalización es el valor que agregan estos
esquemas, al tomar sustento de prácticas tales como introducir exámenes
competitivos a fin de asegurar no solo los mejores resultados en el desempeño
de los funcionarios, sino que la profesión sea de dominio público; reconocer el
mérito como la consideración de mayor importancia para la contratación,
promoción y remuneración de los funcionarios; valorar el conocimiento y la
experiencia por encima de consideraciones personales; y algo que es muy
importante, favorecer la autonomía en el ejercicio de funciones o juicios, ligada
a la responsabilidad sobre acciones y decisiones.
Todo esto obliga a un
141
comportamiento ético respaldado por procesos transparentes en el marco de la
legalidad vigente95.
Después de una larga vida al servicio del Estado, el apoyo político y las
recomendaciones son las que se utilizan para obtener un ascenso, sin que
signifiquen la antigüedad, la capacidad, la experiencia o algún título o grado
profesional técnico, ayudan en algunos casos estos atributos, pero importa más
la política o la amistad96.
Una transformación estructural con respecto a la dignidad humana y con la
participación democrática de los miembros de la comunidad, sólo se puede
alcanzar en forma gradual y con la participación entusiasta, sustentada en una
sólida preparación profesional, de quienes en el sector público ocupen puestos
de dirección o liderazgo97.
En el Poder Judicial de la Federación laboran en 2006: 31 mil 777 servidores
públicos. De éstos, 8 mil 96 pertenecen a la carrera judicial y se distribuyen de
la siguiente manera:
•
Suprema Corte de Justicia de la Nación: 125.
•
Tribunal Electoral: 145
•
Consejo de la Judicatura Federal: 7,826.
El total de los servidores públicos que pertenecen a la carrera judicial
representa el 25.5% de la totalidad de quienes prestan sus servicios en el Poder
95
PARDO, María del Carmen. El Servicio Profesional y la Nueva Gerencia Pública en México
en Profesionalización del Servicio Público en México: hacia la Innovación y la Democracia”.
Universidad Iberoamericana. México, 2003. P. 86.
96
NAVA NEGRETE, Alfonso. Derecho Administrativo. Ed. Fondo de Cultura Económica.
México, 2001. P. 245.
97
AZUELA GÜITRÓN, Mariano. Derecho, Sociedad y Estado. Universidad Iberoamericana.
México, 1995. P. 388.
142
Judicial de la Federación; éstos últimos son 23 mil 681, que equivalen al
74.5%98.
Lo antes expuesto, reitera con cifras que el establecimiento del Servicio
Profesional de Carrera, no sólo es un tema de justicia conmutativa, sino de
justicia distributiva y de equidad.
La justicia conmutativa se mide por la identidad o la igualdad en cualidad y valor
de las cosas, esto es, la llamada igualdad aritmética. La justicia distributiva
reside en el paso a la esfera particular de lo que pertenece a la esfera colectiva.
La equidad es la justicia matizada por otras virtudes, y lo equitativo es el
resultado de armonizar los deberes de la justicia con otros deberes99.
En el Libro Blanco de la Reforma Judicial. Una Agenda para la Justicia en
México, encontramos dos conclusiones que apoyan, sustentan y fortalecen
nuestra propuesta a saber:100:
•
Acción 8. Profesionalizar a los órganos de gobierno judicial: El reto
fundamental para el gobierno judicial es incrementar sustantivamente
su capacidad para el diseño, conducción y evaluación de las políticas
judiciales.
Ello requiere personal capacitado en materia de
planeación estratégica y una mejor definición del perfil profesional de
estos funcionarios.
•
Acción 10: Profesionalizar la administración de las unidades
jurisdiccionales: Se requiere en el mediano plazo una reestructuración
98
Fuente: Instituto de la Judicatura Federal.
99
HERVADA, Javier. Introducción Crítica al Derecho Natural. Ed. Minos, S.A. de C.V.
México, 1997. P.p. 53, 56 y 69.
100
Suprema Corte de Justicia de la Nación. Libro Blanco de la Reforma Judicial. Una Agenda
para la Justicia en México. México, 2006. P.p. 395, 396.
143
de los modelos de despacho judicial que permita una mejor gestión
de los asuntos. Asimismo, debe profesionalizarse en el largo plazo la
administración
de
las
unidades
jurisdiccionales
mediante
el
establecimiento de administradores judiciales profesionales.
1.5.1. Propuesta de reforma a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación
Propuesta de Proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas
disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación
Exposición de Motivos
La certeza y seguridad jurídicas en las instituciones relacionadas con la
procuración y administración de justicia, ha sido y es la búsqueda del legislador.
Se han encaminado todos los esfuerzos en las reformas constitucionales y
legales que a través del tiempo se han realizado. La reforma constitucional de
1994, considerada como la más primordial en la transformación de la estructura
de los órganos del Poder Judicial de la Federación, misma que modificó
sustancialmente su organización interna y funcionamiento, al involucrar
aspectos fundamentales como la creación del Consejo de la Judicatura Federal,
para delegarle las facultades administrativas del Poder Judicial y a la Suprema
Corte de Justicia la función exclusiva de tribunal constitucional. No obstante,
toda reforma a un ordenamiento jurídico determinado, no dejan de ser el
resultado de un hecho humano que, por serlo, no están exentas de la
imperfección y de la adecuación que merezcan gradualmente las disposiciones
originales, en consecuencia, que no existen constituciones ni leyes modelos o
perfectas. De ese modo, cuando surgen hipótesis no previstas o se presentan
situaciones nuevas que demandan una solución jurídica pronta, en aras del
principio de legalidad, habrá entonces necesidad de establecer una reforma
constitucional o legal que las regule.
144
Para tratar de lograr la eficacia de la ley, el legislador debe estar atento para
observar las bondades o vicios durante su vigencia, para precisar las
adecuaciones necesarias para su adición, reforma, derogación o abrogación,
cuando advierta lagunas jurídicas en la práctica, y que algunos aspectos no
cumplen con el fin para el cual fueron establecidos. En el caso particular, la
tarea del legislador se encamina hacia la reforma de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, con la finalidad de integrar las adecuaciones
necesarias para establecer el fundamento legal para que se instituya el Servicio
Profesional de Carrera, ya que actualmente solo se concibe la carrera judicial y
va dirigida a Órganos Jurisdiccionales olvidando completamente al personal
administrativo del Poder Judicial de la Federación.
Las ventajas que se advierten con el establecimiento del Servicio Profesional de
Carrera para el personal administrativo del Poder Judicial de la Federación, en
México, son las siguientes:
1.
Ingreso y Promoción de la función pública mediante la cualificación de
habilidades, conocimiento y experiencia.
2.
Objetividad en los procesos de selección y promoción.
3.
Garantía de que sólo los más capacitados accedan a la función pública.
4.
Estabilidad laboral para los servidores públicos que demuestren el
mejor desempeño.
5.
La agencia pública garantiza la continuidad de la experiencia y mejores
prácticas sobre la base del resultado, y fomenta el cambio
organizacional.
6.
Se transita de una estructura discrecional de lealtades personales, a
una estructura objetiva de lealtades institucionales.
145
El proceso de reforma y modernización de la administración pública, nace como
resultado de una realidad cada día más cambiante y compleja, que viene a
demandar una mayor capacidad de respuesta de parte de las agencias públicas
gubernamentales.
Fenómenos presentados a finales de la década de los
ochenta y comienzos de los noventa, tales como la ola democratizadora, la
globalización y el cambio tecnológico, por mencionar sólo algunos, obligaron a
modificar la óptica de análisis de los fenómenos económicos, políticos y
sociales, e impactaron de manera decisiva en la forma de diseñar, implementar
y evaluar las políticas públicas del Estado.
Se trata entonces de reorientar la acción gubernamental, hacia una más pronta
y completa resolución de los problemas de interés general, adaptando el
concepto de lo público al contexto de una sociedad cambiante y dinámica, y
reivindicando la importancia de la transparencia, la imparcialidad y la
honestidad en el ejercicio de la función pública. Para un mejor desempeño de
la función pública que permitan al Estado generar, bajo los principios de
eficiencia, legalidad, honestidad y transparencia, los más altos beneficios
sociales al menor costo posible. Y es que el proceso de profesionalización, es
un proceso que ha rebasado al campo de la administración pública en tanto
función exclusiva del Poder Ejecutivo, para incluirse también dentro del proceso
de reforma y modernización de los otros Poderes del Estado.
Por lo que
también podemos hablar de profesionalización dentro del Poder Legislativo y el
Poder Judicial, y la consiguiente implementación de servicios profesionales de
carrera adecuados a los procesos, funciones y competencias propias de cada
uno de los Poderes Políticos de un Estado.
De esta manera, la
profesionalización queda ligada al amplio concepto de función pública, que
abarca mucho más allá de lo estrictamente gubernamental, pues involucra a
toda la acción pública del Estado, a todas sus entidades, órganos y organismos.
146
Los principios rectores del Servicio Profesional de Carrera serán los siguientes:
1. Certeza. Significará que el ingreso, permanencia, movilidad y ascenso
se dará tomando en consideración el mérito y capacidad de los
aspirantes, y nunca de manera digital, es decir, con el conocido dedazo.
2. Legalidad.
Dicho principio implica para la administración pública un
deber jurídico, toda vez que su aplicación se traduce a que todos los
actos administrativos estén vinculados o conformes con el ordenamiento
jurídico positivo.
Su incumplimiento significa la violación de la ley y
coloca a la administración pública en la ilegalidad, siendo la sanción la
nulidad del acto.
En la profesionalización, el ingreso, permanencia, movilidad, ascenso y
separación de los servidores públicos, deberá atender a la capacidad
que estos tengan y a los resultados obtenidos durante su desempeño,
así como a las normas establecidas para tal efecto.
3. Independencia. Denota que no puede conseguirse el puesto más que
por el mérito, capacidad, aptitudes y en su caso por el desempeño
laboral.
4. Eficiencia. Implica que la profesionalización se encuentre encaminada
a cumplir con los objetivos y metas de cada institución, pero sobre todo
que los servidores públicos tengan la capacidad de atender las
necesidades de la población.
5. Objetividad.
Significa el desinterés en el ingreso, permanencia,
movilidad y ascenso a favor de una persona en específico, ya que
únicamente deberá tomarse en cuenta la capacidad de los candidatos,
así como el hecho de que su formación sea acorde al perfil del puesto.
147
6. Imparcialidad.
favoritismos.
Será el desinterés frente a las partes, trato sin
Consideración equidistante y ecuánime.
inequidad se contraponen al concepto de imparcialidad
101
El interés e
.
7. Equidad. Se entiende por equidad fundamentalmente lo justo. Al fin y
al cabo la palabra equidad expresa una de las dimensiones de justicia, a
saber, el principio de equidad o proporcionalidad. En tal sentido, justicia
y equidad resultan vocablos sinónimos.
8. Competencia por mérito.
Que en la competencia por el ingreso,
permanencia y ascenso será tomado en cuenta el mérito y habilidades
de los aspirantes, a fin de atraer a personas de capacidad superior.
ARTÍCULO PRIMERO.- Se reforman los artículos 68, 77, 81 fracciones II y XIX,
86 párrafo segundo, 92, 95, 96 y el titulo séptimo de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, para quedar como sigue:
ARTÍCULO 68. La administración, vigilancia, disciplina, carrera judicial y el
servicio profesional de carrera del Poder Judicial de la Federación, con
excepción de la Suprema Corte de Justicia y el Tribunal Electoral, estarán a
cargo del Consejo de la Judicatura Federal, en los términos que establecen la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y esta ley.
(...)
ARTÍCULO 77.
El Consejo de la Judicatura Federal contará con aquellas
comisiones permanentes o transitorias de composición variable que determine
el Pleno del mismo, debiendo existir en todo caso las de administración,
101
148
Enciclopedia Jurídica OMEBA. Tomo XVIII. Ed. Bibliográfica Argentina. Buenos Aires,
1967. P. 30.
vigilancia, información y evaluación, carrera judicial, disciplina, creación de
nuevos órganos y la de adscripción.
(...)
ARTÍCULO 81. (...)
I. (...)
II.
Expedir los reglamentos interiores en materia administrativa, de carrera
judicial, servicio profesional de carrera, de escalafón y régimen disciplinario
del Poder Judicial de la Federación, y todos aquellos acuerdos generales que
fueren necesarios para el adecuado ejercicio de sus atribuciones en términos
del artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
III al XVIII. (...)
XIX.
Establecer las disposiciones generales necesarias para el ingreso,
estímulos, capacitación, ascensos y promociones por escalafón y remoción del
personal administrativo tanto de los tribunales de Circuito y juzgados de
Distrito, como del Consejo de la Judicatura Federal por conducto del
servicio profesional de carrera.
XX al XLII. (…)
ARTÍCULO 86. (...)
I al III. (...)
(...)
Los secretarios ejecutivos del Pleno y Carrera Judicial, de Disciplina y el de
vigilancia, información y evaluación deberán tener título profesional de
licenciado en derecho, expedido legalmente, con experiencia mínima de cinco
años, gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito
intencional con sanción privativa de libertad mayor de un año, y el secretario
149
ejecutivo de Administración título profesional afín a sus funciones y experiencia
mínima de cinco años.
ARTÍCULO 92. El Instituto de la Judicatura es el órgano auxiliar del Consejo de
la Judicatura Federal en materia de investigación, formación, capacitación,
evaluación y actualización de los miembros del Poder Judicial de la
Federación, así como del personal administrativo del Consejo de la
Judicatura Federal y de quienes aspiren a pertenecer a éste,.
El
funcionamiento y atribuciones del Instituto de la Judicatura se regirán por las
normas que determine el Consejo de la Judicatura Federal en el reglamento
respectivo.
(...)
ARTÍCULO 95. Los programas que imparta el Instituto de la Judicatura tendrán
como objeto lograr que los integrantes del Poder Judicial de la Federación, así
como del personal administrativo del Consejo de la Judicatura Federal o
quienes aspiren a ingresar a éste, fortalezcan los conocimientos y habilidades
necesarios para el adecuado desempleo de la función judicial y administrativa.
Para ello, el Instituto de la Judicatura establecerá los programas y cursos
tendientes a:
I al VII. (...)
ARTÍCULO 96.
El Instituto de la Judicatura llevará a cabo cursos de
preparación para los exámenes correspondientes a las distintas categorías que
componen la carrera judicial y el servicio profesional de carrera.
TITULO SÉPTIMO.
DE LA CARRERA JUDICIAL Y DEL SERVICIO
PROFESIONAL DE CARRERA
ARTÍCULO SEGUNDO: Se adicionan: la fracción IV al artículo 86, fracción VIII
al artículo 95, los artículos 117 BIS, BIS 1, BIS 2, BIS 3, BIS 4 y el capitulo I BIS
150
del título séptimo de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, para
quedar como sigue:
ARTÍCULO 86. (...)
I al III. (...)
IV. El secretario ejecutivo de vigilancia, información y evaluación.
(...)
ARTÍCULO 95. (...)
I al VIII. (...)
VIII.- Apoyar a la comisión de vigilancia, información y evaluación, en la
evaluación del personal administrativo de confianza del Consejo de la
Judicatura Federal, conforme a los lineamientos que se emitan al respecto
del servicio profesional de carrera.
ARTÍCULO 117 BIS. El ingreso, capacitación, evaluación, promoción y
separación de los servidores públicos de carácter administrativo del
Poder Judicial de la Federación, se hará mediante el servicio profesional
de carrera y estará a cargo de la comisión de vigilancia, información y
evaluación del Consejo de la Judicatura Federal. El servicio profesional
de carrera se regirá por los siguientes principios: certeza, legalidad,
independencia,
eficiencia,
objetividad,
imparcialidad,
equidad
y
competencia por mérito.
ARTÍCULO 117 BIS 1. EL servicio profesional de carrera está integrado
por las siguientes categorías:
I.
Directores Generales.
II. Secretarios Técnicos.
151
III. Secretarios de Gestión.
IV. Directores de Área.
V. Subdirectores.
VI. Jefes de Departamento.
ARTÍCULO 117 BIS 2. EL Consejo de la Judicatura Federal establecerá, de
acuerdo con su presupuesto y mediante disposiciones generales, un
sistema de estímulos para aquellas personas comprendidas en las
categorías señaladas en el artículo anterior.
CAPÍTULO I BIS DEL INGRESO AL SERVICIO PROFESIONAL DE
CARRERA
ARTÍCULO 117 BIS 3. El ingreso capacitación, evaluación, promoción y
separación para las categorías mencionadas en el artículo anterior, se
realizará a través de concurso interno de oposición y oposición libre.
El Consejo de la Judicatura Federal tendrá la facultad de obtener y
verificar, en todo momento, la información que los aspirantes le hubieren
proporcionado.
ARTÍCULO 117 BIS 4. Los concursos de oposición libre e internos de
oposición
para
el
ingreso
a
dichas
categorías
se
sujetarán
al
procedimiento que se establezca en el reglamento interior del servicio
profesional de carrera o de los lineamientos que se emitan para tal fin.
Artículos Transitorios:
PRIMERO.- Publíquese en el Diario Oficial de la Federación y en el Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta.
SEGUNDO.- El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su
publicación en el Diario Oficial de la Federación.
152
TERCERO.- La Secretaria Ejecutiva de Vigilancia, Información y Evaluación
presentará a consideración de la Comisión de Vigilancia, Información y
Evaluación el Reglamento Interior en materia administrativa del servicio
profesional de carrera y los lineamientos respectivos, dentro de los cuatro
meses posteriores a la entrada en vigor del presente acuerdo.
CUARTO.- Se instruye al Secretario Ejecutivo del Pleno del Consejo de la
Judicatura Federal, a efecto de que gire las instrucciones necesarias a las áreas
correspondientes, con la finalidad de que se dejen sin efecto los acuerdos
generales 26/1999 y 48/1998 y crear un nuevo acuerdo general adecuándolo al
cumplimiento del presente decreto.
QUINTO.- Se abrogan los acuerdos y circulares emitidos por el Consejo de la
Judicatura Federal que contengan disposiciones contrarias a las reformas y
adiciones que se contienen en el presente decreto.
1.6. Síntesis de las iniciativas de reformas constitucionales para dotar al
Poder Judicial de la Federación de la facultad de iniciativa de leyes
En otro orden de ideas y para fortalecer la viabilidad de nuestra propuesta, se
presenta una síntesis de las iniciativas constitucionales y su estatus, para dotar
al Poder Judicial de la Federación de facultades para iniciar leyes.
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona el
artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación adquiera la facultad de
iniciativa en materia de impartición de justicia.
La iniciativa de modificación al artículo 71 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, para que la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, tenga la facultad legal de presentar iniciativas de Ley en prácticamente
todos los temas, e incluso permitirá que en los casos en que haya controversias
153
constitucionales o leyes que sean inconstitucionales, presente una iniciativa
legal que subsane o corrija el marco legal en el país con lo cual se ayudará a
mejorar el sistema legal mexicano.
La reforma propone que el Poder Judicial de la Federación pueda por primera
vez en México la posibilidad de presentar iniciativas de ley de manera similar
como lo hacen los poderes Legislativo y Ejecutivo, lo que permitirá un mayor
equilibrio entre los tres poderes de la Unión y una depuración de dicho sistema
legal mexicano, además, estos cambios son parte de la reforma del Estado para
otorgarle mayores facultades al Poder Judicial y reconocer su importancia en el
Estado mexicano.
En relación con la iniciativa, el Senado, envió una minuta aprobada a la Cámara
de Diputados, destacando que la reforma fue devuelta con modificaciones al
Senado, ya que dicha instancia había aprobado el derecho a la Suprema Corte
de Justicia de la Nación de presentar iniciativa, pero de manera acotada, es
decir, sólo para leyes que tuvieran relación con su ley orgánica o marco legal
interno.
En la Cámara de Senadores se recibió desde el 15 de abril de 2004 y fue
turnada a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Justicia; y de
Estudios Legislativos, para su análisis y aprobación para que posteriormente
fuese ratificada por la mayoría de los congresos locales para entrar en vigor.
De lo anterior, se puede observar que los Diputados y senadores difieren de los
alcances de competencia, no obstante que se han presentado siete iniciativas
sobre el tema, mismas que a continuación se detallan.
Senado:
•
El 10 de abril de 2003, el Senador Adalberto Madero Quiroga, del
Grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó Iniciativa
154
con Proyecto de Decreto por el que se reforma por adición el artículo
71, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y
entre sus argumentos establece que dicho artículo no se reforma
desde su promulgación en el año de 1917, y en la que se consideraba
que solamente el titular del Ejecutivo Federal, los integrantes del
Congreso de la Unión y las Legislaturas Estatales, eran los que
podrían presentar iniciativas de ley al Congreso de la Unión, por lo
que solo adiciona la fracción IV al artículo 71 Constitucional por el que
le otorga el derecho de iniciar leyes o decretos a la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, por lo que respecta a su ley orgánica.
•
El 14 de abril de 2003, el Senador Rutilio Cruz Escandón Cadenas,
del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática,
presentó Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforma el
artículo 71, Constitucional, argumentando que La Suprema Corte de
Justicia de la Nación es el órgano del Poder Público a quien le está
encargado el más alto deber jurídico, consistente en vigilar a la
Constitución a través de su aplicación tribunicia y su interpretación,
destacando que diferentes constituciones de países latinoamericanos,
otorgan la facultad al Poder Judicial de presentar iniciativas respecto
a su organización, por lo que solo también adiciona la fracción IV al
artículo de referencia, acotándolo solo a su ley orgánica.
•
Con base en estas dos iniciativas, el15 de diciembre de 2003, el
pleno aprueba con 95 votos a favor y cero en contra la reforma,
misma que se transcribe:
DECRETO:
ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforma el artículo 71 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
155
Artículo 71.- El derecho a iniciar leyes o decretos compete:
I.
Al Presidente de la República;
II. A los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión;
III. A las Legislaturas de los Estados, y
IV. A
la
Suprema
Corte
de
Justicia
de
la
Nación
exclusivamente para la Ley Orgánica del Poder Judicial de
la Federación.
Las iniciativas presentadas por el Presidente de la República, por la Suprema
Corte de Justicia de la Nación o por las Legislaturas de los Estados, pasarán
desde luego a comisión. Las que presentaren los diputados o los senadores se
sujetarán a los trámites que designe su ley y reglamento.
ARTÍCULO TRANSITORIO.- La presente reforma entrara en vigor al día
siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Diputados:
•
El 20 de marzo de 2002, la diputada Yadhira Ivette Tamayo Herrera,
del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional presentó
iniciativa de reformas a diversas disposiciones de la Constitución
Política
de
los
Estados
Unidos
Mexicanos,
en
materia
de
fortalecimiento del poder judicial, entre las cuales esta el artículo 71
del ordenamiento jurídico invocado, manifestando que al Poder
Judicial le corresponde la defensa del Derecho; interpretar la ley para
establecer el orden jurídico y resolver los conflictos de intereses, para
mantener el orden, la seguridad, la legalidad. En tal sentido propone
la misma adición que las anteriores con las mismas características, es
decir, solo respecto a su ley orgánica.
156
•
El 11 de abril de 2002, el diputado José Francisco Yunes Zorrilla, del
grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentó
iniciativa de reformas y adiciones al artículo 71 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, para conferir el derecho
restringido de iniciativa a la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
es decir, nuevamente con la limitación a su ley orgánica.
•
El 22 de mayo de 2002, el diputado Martí Batres Guadarrama, del
grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática,
presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 71
constitucional, para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación
adquiera la facultad de iniciativa en materia de impartición de justicia
y no solo en los relacionado con su ley orgánica, situación que es
diferente en relación con las anteriores que se han comentado.
•
El 24 de abril de 2003, el diputado Luis Miguel Barbosa Huerta, del
grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática,
presentó iniciativa que reforma y adiciona el artículo 71 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para conferir
a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la facultad de iniciativa,
pero solamente respecto a la materia de su competencia.
•
El 11 de diciembre de 2003, la diputada Margarita Ester Zavala
Gómez del Campo, del grupo parlamentario del Partido Acción
Nacional, presentó iniciativa que reforma y adiciona el artículo 71 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a fin de
facultar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para presentar
iniciativas sobre la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
•
El 18 de diciembre de 2003, llega la minuta del Senado a la Cámara
de Diputados.
157
•
El 15 de abril de 2004, la Cámara de Diputados aprueba el dictamen
con 395 votos a favor, cero en contra: y cinco abstenciones, pero
cambia el texto avalado por el Senado. La nueva redacción dice:
Decreto por el que se adiciona una fracción IV y se reforma el último
párrafo del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
ARTÍCULO ÚNICO: Se adiciona una fracción IV y se reforma el
último párrafo del Artículo 71 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 71.- (...)
I. (...)
II. (...)
III. A las Legislaturas de los Estados, y
IV.- Al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en
las materias relativas al ejercicio de las funciones del Poder
Judicial de la Federación.
Las iniciativas presentadas por el Presidente de la República, por las
Legislaturas de los Estados o por las diputaciones de los mismos, así como
por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pasarán desde
luego a comisión.
Las que presentaren los diputados o los senadores, se
sujetarán a los trámites que designe su ley y su reglamento.
TRANSITORIO.
ÚNICO.
El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su
publicación en el Diario Oficial de la Federación.
158
Sala de Comisiones de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la
Unión de los Estados Unidos Mexicanos.- México, Distrito Federal, a los 12 días
del mes de abril del año 2004.
La minuta modificada se le regresa al Senado.
•
El 7 de diciembre, el pleno manda un exhorto al Senado.
Es importante señalar, que a la fecha el Senado no ha aprobado la iniciativa
referida, misma que consideramos es la adecuada, ya que conforme a nuestra
opinión, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como nuestro máximo
órgano de interpretación de la legalidad y de la constitucionalidad, es quien
mejor puede proponer los cambios o modificaciones con la finalidad de que se
fortalezca la impartición de justicia de nuestro país y que además, no solo por
presentar las iniciativas serán aprobadas, sino que serían analizadas en la
Cámara correspondiente, donde se modificarían y se aprobarían o no, según se
convenciera el poder legislativo de las virtudes que contengan.
159
CAPÍTULO 2.
OTRA VERTIENTE DE LA PROFESIONALIZACIÓN: LA
CONSOLIDACIÓN DE LA CARRERA JUDICIAL
2.1.
Antecedentes en el Poder Judicial de la Federación
No podríamos estar más de acuerdo con Rafael Martínez Puón, Doctor en
Gobierno y Administración Pública, cuando afirma que el Servicio Profesional
de Carrera se ha estado utilizando más dirigido a satisfacer necesidades y
demandas de los servidores públicos, que orientados también hacia la
satisfacción de los ciudadanos.
Y que se tome en cuenta lo que está
aconteciendo a su alrededor, para aprender de las experiencias y de las
necesidades que se tienen qué cubrir, así como consolidar lo que ya existe102.
Justamente es lo que acontece con la otra vertiente de la profesionalización
para la impartición de la justicia: la carrera judicial, orientada mayoritariamente a
las necesidades de los justiciables, con un alto grado de madurez y
experiencias y que sólo requiere su consolidación.
La citada reforma constitucional de 1994, introdujo en el ámbito nacional los
consejos de la judicatura, a nivel federal y a nivel local. Nuestro país había
quedado rezagado en décadas, respecto al establecimiento de este tipo de
organismos, que funcionan en general con un buen grado de eficacia en
muchos países europeos y sudamericanos.
Se justifica plenamente su
existencia en razón de la necesidad de separar a ministros y magistrados de
las tareas de administración, control, vigilancia y disciplina del poder judicial y
de sus diversas funciones. Los titulares de todos los órganos jurisdiccionales
deben dedicarse a la delicada función pública de la impartición de justicia y sólo
102
MARTÍNEZ PUÓN, Rafael. Servicio porfesional de carrera: ¿para qué?. Cámara de
Diputados LIX Legislatura. Fundación Mexicana de Estudios Políticos y Administrativos,
A.C.; y, Miguel Ángel Porrúa, editor-librero. México, octubre de 2005. p.p. 337-339.
161
y exclusivamente a ello.
La administración, la vigilancia, el control y la
disciplina, deben quedar en manos de estos nuevos institutos.
En este siglo XX, con motivo del Primer Congreso Jurídico Nacional, se alzó la
voz del Lic. Indalecio Sánchez Gavito, proponiendo desde esa época, año 1921,
la creación de la carrera judicial afirmando ya entonces lo siguiente: Mi
proposición en concreto es esta: Creación de la carrera judicial para que de ella
salgan los funcionarios de la administración de justicia y ocupen los puestos
vacantes, por derecho propio y sin intervención de ningún otro poder103.
Es conveniente proporcionar algunas de las características a lo largo del siglo
XX, siendo que esta decisión radica en el hecho de que, a nuestro entender, el
nuevo modelo de carrera judicial es fruto de la manera como se percibieron, con
razón o sin ella, las irregularidades del modelo anterior, el cual se comprende
como producto de una larga evolución histórica.
Dentro de esta evaluación, las normas y hechos que pueden ser comprendidos
bajo la denominación genérica de carrera judicial de jueces y magistrados,
puede dividirse en los sistemas tutorial y cooperativo, del primero, nos
avocaremos a una forma particular de formación, designación y adscripción de
jueces y magistrados vigente desde 1917 hasta 1982, y con el segundo,
primordialmente a la designación, vigente desde 1983 hasta 1994. El análisis
que realizaremos permitirá poner de manifiesto cómo es que normas jurídicas
con contenidos normativos semejantes, pueden dar lugar a resultados diversos
dependiendo de la situación concreta en que se apliquen.
103
162
SÁNCHEZ GAVITO, Indalecio, Creación de la carrera judicial, Primer Congreso Jurídico
Nacional, México, Imp. M. León Sánchez, Sucs. 1922, Pp 48 a 50.
Normas jurídicas aplicables en materia de carrera judicial de 1917 hasta
1994
El texto original del artículo 97 constitucional establecía que los Magistrados de
Circuito y los Jueces de Distrito serían nombrados por la Suprema Corte de
Justicia, durarían cuatro años en el desempeño de su cargo y no podrían ser
removidos sino por juicio de responsabilidad o por incapacidad para
desempeñarlo. En la Ley Orgánica del 2 de noviembre de 1917, que fue la
primera que se expidió bajo la vigencia de la Constitución, se regulaba que los
nombramientos realizados por el Pleno tendrían que ser por mayoría absoluta
de votos (artículo 12, fracción III) y que el propio Pleno tendría la facultad de
cambiar las adscripciones sin afectar su remuneración económica o la categoría
(artículo 12, fracción X).
En el artículo 44 de la ley mencionada, también repetía que los Jueces y
Magistrados durarían cuatro años en el ejercicio de su cargo, pero que todos
aquellos
que
fueren
nombrados
con
posterioridad
a
1923,
durarían
indefinidamente en él. En el artículo tercero transitorio se listaron las causas
específicas de responsabilidad de los funcionarios judiciales.
Entre las principales causas previstas en este artículo destacan las siguientes:
•
Faltar sin causa justificada a las labores.
•
Demorar indebidamente el despacho de los negocios.
•
Realizar actos u omisiones que deriven en extraviar documentos o
demorar el ejercicio de los derechos de las partes.
•
Defender a los abogados o litigantes.
•
Sacar sin autorización los expedientes de la oficina o tratar fuera de
ella los asuntos judiciales.
163
•
Admitir recursos notoriamente improcedentes u otorgar términos
necesarios.
•
No resolver dentro de los términos legales.
•
Expedir nombramientos a fin de obtener provecho de ellos.
•
Admitir como probado o por no probado hechos que no lo estén o lo
estén, respectivamente.
•
Fundar las resoluciones en normas inexactas o aplicables.
•
Dictar resoluciones contra texto expreso de la ley.
•
Aplicar la ley penal por analogía o mayoría de razón.
•
Aceptar ofertas o promesas por competer el ejercicio judicial.
•
Exigir remuneración de los abogados, procuradores o patrones.
Fundado en los anteriores supuestos, la Suprema Corte de Justicia resolvió
consignar a los jueces que hubieren actuado con "notorio desapego a la ley"
cuando sus actos "constituyan un manifiesto desacato a los preceptos
constitucionales" y cuando dicten sentencias en pugna con la jurisprudencia de
la propia Suprema Corte.
Así mismo, se determinó que la responsabilidad de jueces y magistrados se
plantearía por vía de queja ante la Suprema Corte de Justicia, a efecto de que,
sin más, se consignara el hecho ante el Ministerio Público, aun cuando la
detención y prisión preventiva debería pedirse ante la propia Suprema Corte.
Sobre el procedimiento, la Suprema Corte de Justicia puntualizó en el mes de
julio de 1921 que la sola presentación de la queja debía conllevar la
consignación de los hechos al Ministerio Público, a efecto de que éste inicie,
ante el juez competente, el juicio respectivo, y sin que tal consignación
164
prejuzgue en lo absoluto sobre la responsabilidad o irresponsabilidad del juez
acusado".
Bajo la vigencia de esta Ley Orgánica de 1917, es cuando la Suprema Corte
emitió los dos únicos reglamentos que han estado en vigor desde 1917: el de 2
de noviembre de 1917, y el de 6 de abril de 1923, ninguno de los cuales
contenía disposiciones respecto a la carrera judicial.
El 20 de agosto de 1928 se reformó el párrafo primero del artículo 97
constitucional, a efecto de suprimir del texto original el término de duración y la
garantía de estabilidad en el cargo de jueces y magistrados, lo cual es
explicable dados los acontecimientos generales que llevaron a la consolidación
en el poder de Plutarco Elías Calles.
Específicamente, dicha reforma concedió al Presidente de la República la
facultad de pedir al Congreso la destitución, por mala conducta, de ministros,
magistrados y jueces. Como consecuencia de estas reformas constitucionales,
el 12 de diciembre de 1928 se expidió una nueva Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, en la cual se ratificaron las facultades del Pleno para
nombrar a magistrados y jueces, para conocer de sus renuncias, para
suspenderlos en sus funciones y consignarlos al Ministerio Público por la
comisión de delitos oficiales (artículo 13, fracción XVI), así como para
cambiarlos de adscripción sin rebajarles el sueldo o categoría (fracción XVII).
En el artículo 69 de la Ley se estableció la inamovilidad de los magistrados y
jueces que hubieren sido ratificados o nombrados con base en la reforma
constitucional de 1928, de manera tal que la separación sólo podía darse en
términos del artículo 111 constitucional.
Cuando era presidente de la República Abelardo L. Rodríguez, se expidió la Ley
Orgánica del 31 de agosto de 1934, en la que se contempló algunos de los
supuestos que habrían de estar presentes en ordenamientos posteriores,
165
estableciéndose que el Pleno de la Suprema Corte designaría a los jueces y
magistrados sin expresar en el nombramiento su adscripción (artículo 12,
fracción XVI); resolvería sobre sus renuncias (fracción XVI); los suspendería a
solicitud de la autoridad judicial que conociera de la instrucción penal seguida
por la comisión de delitos, siempre que estuviere acreditado el cuerpo del delito
y la presunta responsabilidad (fracción XXV); ordenaría la práctica de
investigaciones para averiguar su conducta (fracción XXVI), y tomaría las
providencias oportunas e impondría las correcciones disciplinarias respecto de
jueces y magistrados (fracción XXVII).
Con relación a la inamovilidad, la Ley de 1934 volvió a establecer los supuestos
de la de 1928, por lo que los jueces y magistrados eran designados por
periodos indefinidos y su separación sólo se daba en términos del artículo 111
constitucional (artículo 81). Sin embargo, es importante consignar que en la
Ley de 1934 (artículo 84) se señaló por primera vez un sistema de escalafón
para ocupar las vacantes de jueces y magistrados, tomando en cuenta la
capacidad y aptitud, la importancia de los servicios de interés general
desempeñados
y
la
conducta
observada
en
el
ejercicio
del
cargo,
consignándose que, en igualdad de circunstancias, se tomaría en cuenta el tipo
de servicios prestados a la nación.
En el Poder Judicial se mantuvo un "escalafón" o "carrera judicial" al paso de
los años, pero el mismo se interrumpió como consecuencia de las reformas
constitucionales en diciembre de 1934.
En términos del artículo cuarto
transitorio del correspondiente decreto, se confirieron atribuciones a la Suprema
Corte de Justicia para que designara a los jueces y magistrados durante los
diez primeros días del mes de enero de 1935, siendo relevante manifestar que
la totalidad de los ministros de la Suprema Corte cesaron en el ejercicio de su
encargo con fecha 31 de diciembre de 1934. En sesión privada del día 1o. de
166
enero de 1935, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia designó como
integrantes de la "Comisión revisora de las hojas de servicios y antecedentes
de los magistrados de Circuito y jueces de Distrito que actualmente funcionan
en la República", a los ministros Ortiz Tirado, Aguirre Garza, Ruiz, Santos
Guajardo y el presidente Valencia, con la finalidad de que en el término de
cuatro días rindieran el correspondiente dictamen. En la sesión privada del día
5 de enero de 1935 renunció a su cargo un Juez de Distrito, y en la del día 9 se
sometió a votación la lista de 6 magistrados y 45 jueces, la cual fue aprobada
en sus términos, procediéndose a determinar también la nueva adscripción de
unos y otros.
Adicionalmente a la incorporación del sistema escalafonario, el artículo décimo
transitorio estableció que a partir del 1o. de octubre de 1934 los Jueces y
Magistrados perderían el carácter de titulares de determinado juzgado o
tribunal.
En el artículo decimotercero transitorio de la Ley Orgánica de 1934 se
estableció que continuaban en vigor los supuestos de responsabilidad previstos
en la Ley de 1928.
Como se estableció, la mayoría de los supuestos normativos de la Ley de 1934
se repiten en sucesivas leyes orgánicas, por lo que en obvio de repeticiones,
podemos limitarnos a señalar las variantes que en materia de carrera judicial
fueron apareciendo posteriormente.
En la Ley Orgánica del 1o. de enero de 1936 se otorgaron facultades a la
Suprema Corte, además de aquellas que le había conferido la Ley de 1934,
para adscribir a jueces y magistrados (artículo 12, fracción XVII), cambiarlos de
adscripción (fracción XX), e imponer correcciones disciplinarias en los casos de
faltas graves, y suspenderlos en sus funciones para consignarlos al Ministerio
Público si aparecieran indiciados en la comisión de delitos (fracción XXX). En el
167
artículo 9o. de la Ley de 1936 se modificó la garantía de estabilidad de los
jueces y magistrados, y se dispuso que durarían seis años en el ejercicio de su
cargo, y durante él sólo podrían ser removidos en términos del artículo 111
constitucional. También se mantuvo el sistema escalafonario para cubrir las
vacantes de jueces y magistrados (artículos 92 y 93), y la remisión a los
supuestos de responsabilidad previstos en la Ley de 1928.
Al resolver la queja 34/37, la Suprema Corte estableció que a ella misma
correspondía dictar las medidas necesarias para subsanar las omisiones que
conllevaran a que la administración de justicia no fuera expedita, pronta y
cumplida, y que en los casos en que se estimara que un funcionario había
incurrido en responsabilidad, era el Ministerio Público el que debía ejercitar la
acción respectiva.
La reforma constitucional de septiembre de 1944 relativa a la facultad del
presidente para solicitar a las cámaras del Congreso la destitución de los jueces
federales, estableció que previamente el Ejecutivo debía escuchar en privado al
funcionario judicial de que se tratara, requisito que la doctrina calificó de
"confesión laica".
Con la reforma al artículo 97 constitucional el 19 de febrero de 1951, se
determinó que los magistrados y jueces serían nombrados por la Suprema
Corte de Justicia y durarían cuatro años en el ejercicio del cargo, al término de
los cuales, si eran reelectos o promovidos a otro superior, sólo podían ser
privados del cargo en términos del artículo 111 constitucional, o previo juicio de
responsabilidad. Como consecuencia de la reforma constitucional, en la misma
fecha se reformó la Ley Orgánica de 1936, aun cuando en la reforma no estuvo
comprendida la carrera judicial.
En la reforma del 30 de abril de 1968 a la Ley Orgánica sí se implementaron
dos importantes cuestiones en esta materia: primera, se le otorgó la facultad al
168
Pleno de la Suprema Corte para suspender en sus cargos a los Jueces y
Magistrados a solicitud de la autoridad que siguiera la averiguación penal por la
comisión de delitos siempre que estuviere comprobado el cuerpo del delito y la
presunta responsabilidad, en este caso se debía comunicar la resolución a la
autoridad que hubiere formulado la solicitud y determinar el pago del sueldo del
funcionario suspendido hasta en un 50% del que le correspondía, (artículo 12,
fracción XXVIII), y, segundo, el retiro automático de los magistrados y jueces
que hubieren cumplido setenta años al entrar en vigor el decreto de reformas
(artículo 10 transitorio).
Con la reforma de diciembre de 1982 al título cuarto de la Constitución,
respecto a las responsabilidades de los ahora servidores públicos, se suprimió
la facultad del Presidente de la República para solicitar al Congreso la
destitución de los jueces federales.
El 4 de enero de 1984, hubo otra reforma en la cual no se consigna en tanto se
limitó a precisar que los jueces y magistrados ratificados o ascendidos una vez
cumplido su periodo de cuatro años, sólo podrían ser removidos del cargo en
términos del título IV de la Constitución. Esta reforma, por otra parte, se dio
como consecuencia de la modificación al párrafo primero del artículo 97
constitucional del día 28 de diciembre de 1982.
En la reforma legal del 10 de enero de 1986 se estableció en el artículo 92 que
las vacantes de magistrados y jueces se cubrirían teniendo en cuenta la
capacidad y aptitud de los aspirantes, prefiriéndose a los jueces de distrito
reelectos para cubrir las vacantes de magistrados, y se dispuso que sólo en
casos excepcionales podrían designarse a personas externas al Poder Judicial
de la Federación en razón a sus antecedentes, capacidad, honorabilidad y
competencia (artículo 92).
169
El 10 de agosto de 1987 se reformó, nuevamente, el artículo 97 constitucional,
a fin de establecer que la duración en el cargo de los magistrados y jueces sería
de seis años, manteniéndose en lo demás los supuestos de inamovilidad y
procedimientos de remoción.
El 5 de enero de 1988 se publicó una nueva Ley Orgánica, misma que en la
materia de nuestro análisis no introduce supuestos diversos a los que hemos
venido consignando, salvo en lo que se refiere a la remisión a los supuestos de
responsabilidad de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos, publicada en el Diario Oficial del día 31 de diciembre de 1982.
Modelos de carrera judicial desde 1917 hasta 1994104
Si se lleva a cabo un análisis empírico de la selección, nombramiento y ascenso
de los magistrados y jueces del Poder Judicial de la Federación durante la
vigencia de la Constitución de 1917, resulta posible plantear dos modelos
relevantes, resultando curioso es que ambos modelos se dan bajo la vigencia
de normas jurídicas con contenidos semejantes, de ahí que no sea posible
fundar la dualidad encontrada en explicaciones puramente normativas. Por ello,
una primera posibilidad de explicación puede radicar en las conductas y
circunstancias particulares de los individuos que actuaron como ministros de la
Suprema Corte de Justicia, en tanto que a ellos se reservó, desde el texto
original de la Constitución de 1917, la designación de jueces y magistrados. Sin
embargo, y a pesar de esta limitación, parece interesante apuntar algunas de
las causas que de manera predominante han determinado el nombramiento y
movilidad de los jueces y magistrados federales en el pasado reciente.
104
Véase la obra del Dr. José Ramón Cossío: Jurisdicción Federal y Carrera Judicial en México.
UNAM. 1996, de la cual obtuvimos esta clasificación y conceptos.
170
Modelo tutorial (1917-1982)
Durante parte del siglo XX estuvieron en vigor disposiciones que facultaban a la
Suprema Corte de Justicia a nombrar, adscribir y ascender a los Jueces y
Magistrados federales y, a partir de 1934, a cubrir las vacantes de estos últimos
mediante un sistema escalafonario, sin embargo, en la practica dicho sistema
no funcionó de manera formal o, si se quiere, a partir de lo dispuesto en normas
de carácter general, sino que se basó en un conjunto de prácticas reiteradas de
los Ministros de la Suprema Corte de Justicia. Estas prácticas consistieron en
la designación, como jueces de Distrito, de los secretarios de Estudio y Cuenta
de los Ministros, y como Magistrados, de los jueces de Distrito.
El escalafón informal aludido se mantuvo en tanto que para llegar a ocupar el
cargo de secretario de Estudio y Cuenta en la Suprema Corte, normalmente
había que fungir con anterioridad en los cargos de Oficial Judicial, Actuario,
Secretario de Juzgado y Secretario de Tribunal o, al menos, alguno de estos
dos últimos, pues los Ministros llevaban a cabo su selección de entre ellos.
Hecha esta última, el Ministro al que por razón de turno le correspondiera hacer
la propuesta, sometía el nombramiento de Juez o Magistrado al Pleno de la
Suprema Corte, a efecto de que éste emitiera la votación correspondiente.
Por la larga permanencia de los Secretarios o Jueces en este periodo, es de
suponerse los Ministros tenían un profundo conocimiento de ellos, que habrían
de nombrarlos, por lo que siendo escasa la rotación del personal y la creación
de órganos, también es factible suponer que las propuestas de candidatos no
recaían
en
personas
de
escasa
comportamiento hubiera dudas.
preparación
o
respecto
de
cuyo
Entre 1917 y 1982 hubo un total de 161
ministros.
Si analizamos el crecimiento de los órganos del Poder Judicial de la Federación
entre 1917 y 1982, encontraremos que el mismo fue particularmente modesto.
171
Igualmente, si consideramos el porcentaje del Presupuesto de Egresos de la
Federación que en esos años se le asignó al Poder Judicial de la Federación.
Órganos Jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación (1930-1995)
Año
Tribunales
Tribunales
unitarios
colegiados
Juzgados
1930
6
46
1940
6
46
1950
6
46
1951
6
5
46
1960
6
6
48
1970
9
13
55
1980
12
23
89
1982
16
24
98
1985
18
30
102
1988
25
57
131
1990
29
65
146
1993
44
78
162
1995
47
83
176
Fuente: Centro de Documentación de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación.
Nota: Los Tribunales Colegiados de Circuito se crean en 1951.
172
Gráfica 2: Órganos Jurisdiccionales del Poder de la Federación (19301955)
Cuadro comparativo del Presupuesto de Egresos de la Federación y el
Presupuesto de Egresos del Poder Judicial de la Federación (1933-1996).
AÑO
FEDERACIÓN
PODER JUDICIAL
PORCENTAJE
1933
$215’541,737.30
$2’859,303.56
1.33%
1934
$242,732,968.03
$3’000,000.00
1.24%
1935
275’795,000.00
$3’150,000.00
1.14%
1940
$448,769,299.63
$4,100,000.00
0.91%
1945
$1’’006’630,812.40
$6’105,000.00
0.61%
1950
$2’’746’057,100.00
$10’271,000.00
0.37%
1955
$5’’681’399,000.00
$29’277,000.00
0.52%
1960
$10’’256’341,000.00
$45’878,000.00
0.45%
1965
$37’’008’080,000.00
$67’352,000.00
0.18%
1970
$72’’229’308,000.00
$109’736,000.00
0.15%
173
1975
$346’’658’425,000.00
$265’358,000.00
0.08%
1980
$1’’’683’’412’,335,000.00
$1’’000’017,000.00
0.06%
1981
$2’’’332’’724’000,000.00
$1’’600’000,000.00
0.07%
1982
$3’’’320’’569’238,000.00
$2’’399’530,000.00
0.07%
1983
$7’’’118’’774’478,000.00
$2’’783’752,000.00
0.04%
1984
$12’’’023’366,406,000.00
$8’’306’700,000.00
0.07%
1985
$18’’’589’’980’461,000.00
$15’’168’687,000.00
0.08%
1986
$32’’’224’’612’700,000.00
$22’’401’800,000.00
0.07%
1987
$86’’’211’’864’300,000.00
$42’’810’800,000.00
0.05%
1988
$208’’’879’’100’000,000.00 $131’’383’800,000.00
0.06%
1989
$246’’’506’’934’400,000.00 $171’’146’000,000.00
0.07%
1990
$197’’’009’’066,200,000.00 $257’’000’000,000.00
0.13%
1991
$233’’’802’’021’800,000.00 $394’’823’500,000.00
0.17%
1992
$249’’’245’’241’400,000.00 $555’’661’300,000.00
0.22%
1993
N$ 275’’532’254,600.00
N$ 727’190,000.00
0.26%
1994
N$ 309’’676,900,000.00
N$ 850’131,000.00
0.27%
1995
N$ 352’’488’708,600.00
N$ 1’’385’915,000.00
0.39%
1996
N$ 553’’718’000,000.00
N$ 2’’343’608,000.00
0.42%
Porcentaje del Presupuesto del Poder Judicial de la Federación respecto
del Presupuesto de Egresos de la Federación (1933-1996)
174
Gráfica 3: Presupuesto de Egresos de la Federación (1933-1996)
Gráfica 4: Presupuesto del Poder Judicial de la Federación (1933-1996)
175
Conforme a los datos anteriores, se puede suponer que durante estos años el
crecimiento del Poder Judicial de la Federación fue bajo en la creación de
órganos jurisdiccionales y en el nombramiento y contratación de personal. Si se
relaciona la manera de designar a los jueces de Distrito con el bajo crecimiento
del Poder Judicial, encontraremos las claves de lo que denominamos un
"modelo tutorial", en tanto que el ingreso a la carrera judicial (juez de Distrito) se
efectuaba una vez que estuviera laborando para un Ministro durante varios
años (de seis a siete en promedio), en los cuales no sólo desempeñaba la
función específica por la cual era remunerada, sino que de manera primordial
era entrenada en el análisis de los asuntos y la preparación de los proyectos, en
el conocimiento de los precedentes y de las interpretaciones admitidas de los
preceptos jurídicos, y en el conocimiento de la "filosofía" del Poder Judicial, por
lo que es factible afirmar que estos conocimientos y experiencias eran
adquiridos por los secretarios a través del trato cotidiano y directo con el
respectivo Ministro, y que ambos eran reproducidos durante el desempeño en
las funciones judiciales.
Si los argumentos anteriores representan de manera cercana lo acontecido en
la Suprema Corte de Justicia en los años en cuestión, cabe mencionar que tal
práctica presentaba ventajas e inconvenientes. Dentro de los primeros cabe
destacar, ante todo, que el aprendizaje se diera de manera personalizada a
partir de las enseñanzas de un Ministro, bajo la vigilancia permanente de los
integrantes del Pleno o de las Salas de la Suprema Corte.
Dentro de las
desventajas debemos identificar el hecho de que los conocimientos y las
experiencias adquiridas por las personas que luego fungían como jueces y,
como magistrados, tendían a repetir los conocimientos y experiencias de
hombres de generaciones anteriores o con determinados intereses, lo cual
hacía poco probable la renovación de ideas o criterios dentro del mismo Poder
Judicial de la Federación.
176
Modelo cooperativo (1983-1994)
Estando en vigor los supuestos normativos que permitían la designación de
jueces y magistrados, en 1983 hubo una serie de cambios que conllevan la
modificación del modelo tutorial, en ese año, comenzó a crecer el número de
Órganos del Poder Judicial de la Federación en cerca de veintiún por año.
Igualmente, en ese año comenzó a incrementarse en términos reales el
Presupuesto de Egresos del Poder Judicial, en una tendencia que habría de
mantenerse a lo largo de la década de los años ochenta y noventa.
Finalmente, se estableció un catálogo de puestos y un nuevo tabulador de
sueldos homologados a los de la administración pública federal, terminando así
con el rezago que habían padecido los servidores públicos del ramo judicial
federal.
Las variaciones presupuestales y en el crecimiento del número de órganos
fueron causa suficiente para romper los supuestos del modelo tutorial, dada la
necesidad de nombrar constantemente a un número importante de jueces y
magistrados. En adelante, la permanencia en el cargo de Secretario de Estudio
y Cuenta de Ministro se redujo considerablemente respecto de los años que en
promedio se requerían hasta 1983. Al incrementarse el número de personas a
nombrar, también creció el número de turnos de los Ministros de la Suprema
Corte de Justicia para proponer al Pleno el nombramiento de jueces y de
magistrados. Si, en efecto, cada año se creaban en promedio veintiún órganos
jurisdiccionales, y si pudiéramos suponer que éstos eran siete juzgados, siete
tribunales unitarios y siete colegiados, ello implicaba la necesidad de designar a
35 funcionarios judiciales por año, es decir, un promedio de 1.6 nombramientos
de cada ministro en ese periodo, esto sin tomar en cuenta las vacantes que
pudieran producirse por otros motivos.
177
El poco crecimiento entre los años de 1917 a 1982 ocasionó que los
nombramientos judiciales no fueran de por sí un problema, a partir de 1983 se
convirtió en un tema de importancia, por la frecuencia y cantidad de las
designaciones. Ya que en el modelo tutorial la falta de normas generales que
regularan la designación o adscripción quedaba salvada por las virtudes propias
del modelo y sus condiciones de operación, al iniciarse el crecimiento esa
misma falta de reglas hizo recaer todo el peso de las decisiones en el ministro
que proponía al candidato y en el Pleno que debía pronunciarse sobre la
propuesta.
Tratando de obtener una explicación plausible del comportamiento de los
ministros en ese periodo, y ante la carencia de información interna o de normas
de conocimiento público, nos parece conveniente proponer a tal efecto la
aplicación de un modelo formal, partiendo de la teoría de la elección o cálculo
de la utilidad esperada. Presuponiendo esta función, resulta factible apuntar
que los individuos que participaban en la toma de las decisiones a estudiar
actuaban de cierta manera cuando incrementaban su utilidad y de otra manera
en caso contrario.
Futuros estudios, más acuciosos y completos que el nuestro, podrán
determinar, de acuerdo con los datos que se recopilen, si tal modelo formal tuvo
o no capacidad explicativa.
En este sentido, y conforme a la situación prevaleciente en 1983-1994, cabe
señalar algunos presupuestos:
•
Que el Pleno de la Suprema Corte se componía de veintiún ministros.
•
Que los nombramientos de jueces y magistrados eran hechos por el
Pleno a partir de la propuesta que le sometía uno de los ministros.
178
•
Que las propuestas correspondían a los veintiún ministros numerarios
en razón de un turno establecido por sorteo y renovable una vez que
todos hubieren hecho una propuesta.
•
Que para realizar un nombramiento bastaba una votación mayoritaria
simple.
•
Que no existían normas generales que regularan los procedimientos
de designación ni la posibilidad de controlar objetivamente las
decisiones tomadas por la Suprema Corte.
Admitido el carácter racional de las conductas, y ubicadas éstas en el contexto
específico de la carrera judicial, puede suponerse que los ministros mantenían
respecto de ella tres objetivos constantes:
•
Lograr el nombramiento de los jueces y magistrados que proponían.
•
Proponer candidatos respecto de los cuales se guardara una mínima
vinculación personal.
•
Lograr que los jueces o magistrados nombrados fueran adscritos a
órganos con una específica competencia material o territorial.
Establecidos sus supuestos, condiciones y objetivos, cabe analizar el modelo
desde el punto de vista dinámico. Para obtener la operación de este último,
supongamos la situación en la que un ministro tuviera que proponer al Pleno de
la Suprema Corte de Justicia el nombramiento de una persona para el cargo de
juez o magistrado. Ante una situación de este tipo, puede suponerse que ese
ministro buscaría asegurar el número suficiente de votos de otros ministros a
efecto de que su candidato resultara aprobado.
Debido a que las
designaciones se llevaban a cabo en condiciones estables (i. e., mediante la
actuación de un grupo identificado y cerrado de personas a lo largo de periodos
de actuación individualmente conocidos), era factible suponer el mantenimiento
179
de los intercambios de votos entre las mismas personas a lo largo de cierto
tiempo. Si, como también es posible pensar, las personas involucradas en los
intercambios decidían mantenerlo siempre que la parte respecto de la cual
actuaban en un caso concreto mantuviera la reciprocidad de su conducta,
resulta factible admitir la consolidación de compromisos de votación entre los
ministros.
Esto último en tanto que, de conformidad con los artículos 2o. y 3o. del "Decreto
que establece las causas del retiro forzoso o voluntario de los ministros de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación", los propios integrantes del Pleno
sabían con precisión la fecha en que cada uno de ellos habría de abandonar el
cargo.
Aceptar
esta
situación
implica
suponer
que
los
veintiún
ministros
intercambiarían entre sí su voto, dando lugar con ello a la formación de un
universo completo y cerrado. Como lo han estudiado con detalle las teorías de
la elección racional, el mantenimiento de un universo de votantes con tales
características resulta sumamente difícil en lo que respecta a los elevados
costos de transacción, por un lado, y, por el otro, es irreal en cuanto parte del
supuesto de que la totalidad de los integrantes mantienen intereses estables y
compartidos.
Por lo que hace a los costos de transacción, cabe apuntar que pretender la
unanimidad resulta en extremo gravoso, de ahí que sea más sencillo admitir la
existencia de grupos formados por el mínimo de los votos necesarios para
obtener un nombramiento. Debido a que el quórum de asistencia del Pleno en
la Ley Orgánica derogada era de quince integrantes, y el de votación de
mayoría simple de éstos, para lograr la aprobación de los candidatos
propuestos bastaba un mínimo de ocho votos siempre que se satisficiera el
primer tipo de quórum.
180
Sin embargo, desde el momento en que resultaba
factible la integración del Pleno con sus veintiún miembros, el mínimo de
votación requerida era de once ministros, siendo más racional lograr el
compromiso de once que de veintiún integrantes.
En los artículos 3 y 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación del
5 de enero de 1988, se determinan respectivamente los quorums de asistencia
y de votación en el Pleno de la Suprema Corte.
En lo que respecta al segundo problema, pueden hacerse varias anotaciones.
En primer lugar, si analizamos el funcionamiento de la Suprema Corte de
Justicia entre 1983 y 1994, nos encontramos que, sobre todo en los años
finales del periodo, las decisiones se tomaban mediante votaciones muy
desmedidas; en segundo lugar, que el número de designaciones de ministros a
lo largo del mismo fue particularmente alto, y en tercer lugar, que un número
alto de esas designaciones recayeron en personas que no provenían del Poder
Judicial de la Federación.
De los 30 nombramientos habidos entre 1983 y 1994, 16 recayeron en
personas no provenientes del Poder Judicial de la Federación105.
Analizando en conjunto los tres puntos anteriores, no es posible suponer la
existencia de un grupo homogéneo o estable entre los veintiún ministros dada
su votación, los diferentes antecedentes de los ministros y las diversas visiones
de éstos respecto del Poder Judicial de la Federación. Si partimos de que para
lograr el nombramiento resulta más racional conseguir el voto de once que de
veintiún ministros, que entre los ministros existen diversos intereses o visiones,
y que en las acciones individuales al interior de una colectividad la más racional
es aquella que adopta el mismo sentido que la acción precedente de otros
105
FIX-ZAMUDIO, Héctor y COSSÍO DÍAZ, José Ramón, El poder judicial en el ordenamiento
mexicano, México, Ed. FCE, 1996.
181
miembros del grupo, puede comprenderse fácilmente que se hayan formado
dos grupos entre los ministros del Pleno.
En el modelo tutorial resultaba difícil llegar a la formación de dos grupos, dado
que la muy baja frecuencia en el nombramiento de jueces y magistrados y el
conocimiento personal de los candidatos por parte de los ministros, provocaba
que las postulaciones y los nombramientos gozaran de mayor objetividad y la
menor necesidad de formar compromisos, aunque sí pareciera factible suponer
la existencia de estos últimos respecto de hechos o situaciones más transitorias
o específicas que permanentes.
En todo caso, la falta de normas escritas
permite suponer la existencia de una práctica interna y reiterada que, a su vez,
hace suponer el mantenimiento de cierta homogeneidad respecto, al menos, de
las cuestiones no jurisdiccionales.
Una vez formados estos grupos en virtud y para efectos de los nombramientos
de jueces y magistrados resulta factible suponer, también, que la estrategia
cooperativa tendría que haberse mantenido respecto de materias diversas a la
designación, como podrían haber sido las facultades no jurisdiccionales
contenidas en el artículo 13 de la derogada Ley Orgánica de 1988.
Si, en efecto, pudiera admitirse que en la Suprema Corte llegaron a formarse
dos grupos de ministros y, consiguientemente, dos tipos distintos de intereses
que competían entre sí para representar el punto de vista institucional, resultan
explicables muchos de los acontecimientos acaecidos entre 1983 y 1994.
Ante una falta casi absoluta de información pública respecto del funcionamiento
de la Suprema Corte en la prensa o proveniente de los académicos, el modelo
presentado permite conocer algunos acontecimientos internos de ese órgano y
de la conducta de sus integrantes, y la explicación causal de diversos hechos
externos, entre los cuales podría estar la reforma judicial de diciembre de 1994.
182
Al comparar las disposiciones generales emitidas por la Suprema Corte entre
1917 y 1982 con las establecidas de 1983 a 1994, es manifiesto el incremento
de éstas en este segundo periodo. Debido a que las normas jurídicas que
regulaban el funcionamiento de la Suprema Corte se mantuvieron en vigor
durante los periodos apuntados, no cabe aceptar que el incremento regulador
fue la consecuencia de cambios normativos de jerarquía superior, si bien es
cierto que en las reformas constitucionales de 1988 se le dieron competencias
para emitir acuerdos generales (artículo 96 constitucional).
Adicionalmente,
tampoco nos parece que durante los primeros años del lapso 1983-1994 se
hayan dado cambios sustanciales en la percepción pública o privada hacia la
Suprema Corte, de manera tal que esta última haya reaccionado (internamente)
a causa de tal presión externa.
Esta afirmación se basa, primordialmente, en el tono de los discursos rendidos
por los entonces presidentes de la Suprema Corte don Jorge Iñárritu y don
Carlos del Río, así como por la ausencia absoluta de discusión pública sobre su
funcionamiento o sus prácticas internas.
Si durante los años en cuestión no se dan modificaciones normativas ni una
presión externa relevante, el incremento normativo interno puede tener su
explicación en el conflicto entre los grupos de ministros.
La regulación existente estaba relacionada con el control de las actividades de
los ministros primordialmente respecto de la actuación de los jueces y
magistrados y de los respectivos empleados de éstos.
En todos los casos
señalados, y bien fuera por la determinación interna del Pleno o por la actuación
del órgano legislativo, mediante tales normas se buscaba que los tribunales y
juzgados fueran visitados con fundamento en reglas objetivas; consolidar la
posición del presidente de la Suprema Corte como ejecutor de las funciones
183
administrativas de ésta, o introducir las vías para la determinación de las faltas
administrativas y las correspondientes sanciones.
Paradójicamente, mientras que a primera vista pudiera parecer que la
progresiva regulación aparecida en el periodo 1983-1994 significaba el
mantenimiento de ciertas condiciones de unidad al interior del Pleno de la
Suprema Corte, nos parece que cabe afirmar lo contrario. El hecho de que en
los once años que estamos considerando se haya establecido un número
importante de normas para regular situaciones que, aun cuando presentes
desde siempre en el Poder Judicial se habían resuelto consuetudinariamente,
nos lleva a concluir que su aparición obedece a la existencia del conflicto
generado por los dos grupos formados por ministros.
Ante visiones diferentes de la función del Poder Judicial y de su posición y
atribuciones respecto de él, es fácil suponer la necesidad de establecer normas
objetivas mediante las cuales, o se impusiera una visión sobre otra o bien se
llegara a un acuerdo que permitiera el funcionamiento del órgano mismo y, por
ende, del Poder Judicial en su integridad.
Dada la aparición de dos grupos distintos en la Suprema Corte, es fácil suponer
la progresiva radicalización de las posiciones, de manera tal que los mismos
buscaron abarcar más aspectos que la mera designación que nos sirvió como
punto de partida. De ello puede ser un ejemplo, como antes se dijo, la forma
como se votaron las postulaciones de los últimos presidentes de la Suprema
Corte, la resolución de las quejas administrativas o las adscripciones de jueces
y magistrados.
Respecto del sentido que el Pleno de la Suprema Corte dio a las quejas
administrativas en tiempos recientes, y por el gobierno mismo, primordialmente
a través de la Procuraduría General de la República y la Comisión Nacional de
Derechos Humanos (véase la tabla siguiente):
184
Número de quejas administrativas presentadas en contra de jueces y
magistrados
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Total
24
58
165
109
30
28
414
Número de quejas presentadas ante la Comisión Nacional de Derechos
Humanos contra órganos del Poder Judicial de la Federación (Junio 1990Enero 1992)
Periodo
Quejas
Junio 19990-diciembre, 1990
32
Diciembre, 1990-junio, 1991
39
Junio, 1991-diciembre, 1991
93
Diciembre, 1991-enero, 1992
9
Fuente: Informes de la CNDH
Nota: La CNDH dejó de conocer de este tipo de quejas con motivo de la
reforma al artículo 102 constitucional, publicada el 28 de enero de 1992, la cual
excluyó a los órganos del Poder Judicial de la Federación del ámbito de
competencia de dicha Comisión.
Adicionalmente, los cambios habidos en las relaciones sociales y políticas del
país y el creciente pluralismo social, pusieron de manifiesto la necesidad de
contar con una Suprema Corte que actuara como "árbitro" en un número cada
vez mayor de conflictos entre los grupos sociales y políticos.
185
La percepción pública (correcta o incorrecta) sobre el funcionamiento del Poder
Judicial de la Federación o, al menos de algunas de las normas que regulaban
su funcionamiento, o de las prácticas seguidas en su interior, fue recogida de
manera destacada en la campaña presidencial de 1994.
Así, el entonces
candidato del Partido Revolucionario Institucional (PRI), Ernesto Zedillo, en el
discurso pronunciado en la ciudad de Guadalajara el día 14 de julio, señalaba
que por ser la modernización del Poder Judicial "[...]un sentido reclamo de
todos los mexicanos[...]", se realizaría una reforma integral a efecto de asignar
a
diversos
órganos
el
ejercicio
de
las
funciones
jurisdiccionales
y
administrativas, fortalecer la independencia judicial y establecer un riguroso
sistema de carrera judicial106.
Cuauhtémoc Cárdenas, candidato del Partido de la Revolución Democrática
(PRD), sostuvo en sus "94 Compromisos de Gobierno", el propósito de
"garantizar la excelencia, probidad y funcionalidad del Poder Judicial y designar
a los ministros de la Suprema Corte por mayoría calificada del Congreso.
Establecer un servicio judicial de carrera regida por estrictos criterios de
competencia y honorabilidad[...]".
Finalmente, en la plataforma electoral del
Partido Acción Nacional (PAN) para esa elección se estableció que:
Con el argumento de que el Poder Judicial es el garante último de la
Constitución y, por ende, no puede quedar sometido a otro poder, se ha
generado una tendencia a la irresponsabilidad política y funcional de sus
núcleos. Los controles internos de solvencia moral y capacidad subjetiva para
desempeñar
la
función
directamente del Pleno.
106
186
son
prácticamente
inexistentes
y
dependen
Es necesario garantizar la autonomía del Poder
ZEDILLO PONCE DE LEÓN, Ernesto, Propuestas y compromisos, México, Ed. Noriega,
1994, pp. 200, 202-203.
Judicial de la Federación al mismo tiempo que se establecen disposiciones para
obligar a los jueces al cumplimiento de su deber constitucional.
Es este clima de opinión hacia el Poder Judicial en general, y hacia el sistema
de designación, adscripción y remoción de jueces y magistrados, en particular,
a finales del periodo que denominamos cooperativo, el que, en buena medida,
permite explicar las reformas de diciembre de 1994.
2.2.
Análisis de la Carrera Judicial en México
De conformidad con lo establecido por los artículos 94 y 100 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como del contenido de los títulos
sexto y séptimo de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se
desprende que el órgano administrativo del Poder Judicial de la Federación que
regula la vigilancia, disciplina y carrera judicial, es el Consejo de la Judicatura
Federal.
Carrera Judicial que se regirá por los principios de excelencia,
objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia107.
Carnelutti, ha definido a la carrera judicial, como al conjunto o a la escala de los
grados del oficio judicial; o bien, a la profesión que ejercen los funcionarios
judiciales o la serie de grados desde el inferior hasta el superior, por los cuales
van ascendiendo los funcionarios judiciales108.
Por su parte, el Doctor e Investigador Emérito, Héctor Fix-Zamudio, define a la
carrera judicial como “el tránsito de etapas o escalafones progresivos que
pueden recorrer los jueces profesionales (con título o licencia para ejercer las
profesiones jurídicas o el especial desempeño de la judicatura...), abarcando en
107
GUERRERO, Omar. “El funcionario, el diplomático” ... Citado por Jesús Boanerges Guinto
López. Servicio Civil de Carrera en la Administración de Justicia Federal”. Instituto de la
Judicatura Federal. México, 2000. P.24.
108
Ibid.
187
periodo preliminar, como los cursos en la escuela judicial dada la condición
propia de los conocimientos y experiencias de la función del juzgador; el
ingreso, no por designación favoritista, sino por reconocimiento de los méritos
del aspirante; las promociones, obtenidas por el fiel cumplimiento de los
quehaceres judiciales; y finalmente, el retiro reglamentario109. En este trayecto
judicial resulta deseable que se demuestre y confirme la vocación de
administrar justicia, con un desempeño no rutinario sino ejemplar de sus
integrantes y debe incorporarse como un atributo esencial de la carrera judicial,
el estricto apego a un estatuto judicial, que involucre, por un lado, la dignidad
indispensable de los derechos subjetivos de jueces y magistrados, terminología
preferible a la de las garantías judiciales que deben referirse al instrumento
titular de esas facultades sustanciales de los juzgadores: independencia,
inamovilidad, derechos económicos, presupuestales, de seguridad social,
honoríficos, de respeto a su persona y de eficiencia en su mandato; y, por otro,
el catálogo de los deberes judiciales que comprenda las prohibiciones,
incompatibilidades y obligaciones congruentes con su delicada tarea.
Sagüés en su obra “Las escuelas judiciales”, establece que no por estar mucho
tiempo en un determinado puesto judicial, el servidor público en cuestión será
de carrera, por otra parte, el paso por distintos escalones judiciales aunque sea
lo más parecido a una carrera profesional, tampoco quiere decir que ésta exista,
en tanto que tal recorrido haya dependido de nombramientos discrecionales
subordinados al arbitrio de quien produjo los nombramientos.
Por lo que para que exista una auténtica carrera judicial, se requiere de los
siguientes factores: función judicial, formación y selección de personal,
109
188
BÁEZ SILVA, Carlos. La Carrera Judicial Mexicana. Instituto de la Judicatura Federal.
México, 2002. P. 9.
escalafón con derecho subjetivo a recorrerlo, estabilidad y régimen adecuado
de retiro110.
Cabe señalar que algunos autores estiman que para que exista carrera judicial,
es suficiente la simple permanencia o continuidad en la función de juzgar; para
otros, es menester que los nombramientos para desempeñar los cargos
judiciales tengan el carácter de definitivos, agregando como característica de la
carrera judicial, el requerimiento de una profesión jurídica especial con
conocimientos propios de la actividad. Asimismo esos profesionistas deben
estar adscritos a ese sector del servicio público, en las que el escalafón esté
ligado con la carrera judicial.
Es así, como a la carrera judicial se le ha
conceptuado como el conjunto de personas, con formación profesional, que
tienen a su cargo la función juzgadora, con carácter de permanente y con
derecho a ocupar distintos puestos, según su antigüedad, méritos y
circunstancias, de acuerdo con lo que establezcan y regulen las disposiciones
orgánicas.
Desde sus antecedentes más remotos, durante el año de 1821, se comenzó por
proveer de recursos a jueces y escribanos, velar por sus sueldos y cuidar su
conducta; sin embrago casi no había ni unos ni otros, estaban mal pagados y
algunos ni sueldo tenían.
Con grandes limitaciones para implantar la
organización judicial en nuestro país, fue la Secretaría de Justicia y Negocios
Eclesiásticos la encargada de la renovación de la justicia, ya que esta no estaba
ni impartida ni administrada de manera adecuada, porque los cargos de
subdelegados, creados para hombres ilustrados, estaban en manos de
personas impreparadas, y en ocasiones, ineptas y corruptas.
El remedio
inmediato adoptado, fue dotar al cargo, con sueldo suficiente en el nivel de
110
Ibid.
189
jueces de primera instancia, estableciéndose a su vez inflexibles exámenes de
selección para los aspirantes.
Sin embargo, a pesar de dicho método de
selección, los titulares de la Secretaría se encontraban en la disyuntiva de su
insatisfacción por la demasía de oficiales y por los elevados sueldos que
devengaban y la necesidad de multiplicar plazas de los juzgadores y sus
colaboradores, por lo que Miguel Ramos Arizpe, sugirió la creación de plazas
de promotor fiscal en el Distrito Federal para auxiliar a los jueces.
Fue
entonces, cuando una vez que la administración de justicia había pasado del
gobierno del Estado de México al Gobierno Federal, ésta seguía en manos de
los antiguos jueces como primera instancia, mientras que la Suprema Corte de
Justicia continuaba como segunda y tercera instancia111.
La carrera judicial tal y como la conocemos el día de hoy, fue implantada en
1994, anteriormente el tránsito de una categoría a otra dependía, del jefe
inmediato superior, quien adoptaba la figura de tutor del empleado de menor
jerarquía, a quien adiestraba en las prácticas, conocimientos y actitudes del
cuerpo judicial112. Es así como el sistema que existía en México, para designar
a jueces y magistrados federales, respondía a los sistemas del common law y al
principio del autogobierno del Poder Judicial Federal, ya que el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación los designaba sin la menor intervención
de ningún otro poder. Sin embargo el sistema se degeneró y dio cabida a
situaciones tan inconvenientes como el régimen del clientelismo, es decir, un
ministro hacía la proposición para designar a un juez o magistrado “por turno” y
su propuesta era automáticamente aceptada por los demás ministros, para que
cuando a otro le tocara el turno, no se le realizara ninguna objeción. Así el
ministro tenía su clientela a la que cuidaba y protegía para lograr buenas
111
GUERRERO, Omar. El funcionario, el diplomático... P. 660.
112
Ibid.
190
adscripciones y promociones, y aunque el magistrado o juez cometieran alguna
infracción leve, regular o grave, lo protegía113.
Bajo el principio del escándalo que lesionara al Poder Judicial Federal, se llegó
a proteger a magistrados y jueces incapaces o deshonestos, ya que si la falta
era leve o regular simplemente se les cambiaba de adscripción, y si era grave
se les solicitaba su renuncia. Este sistema trajo como consecuencia que las
quejas administrativas contra un juzgador federal se estrellaran ante ese muro
siendo casi imposible que prosperaran114.
El Ministro y Doctor en Derecho José Ramón Cossío Díaz, en su obra
“Jurisdicción Federal y Carrera Judicial en México”, señala que el nuevo modelo
de carrera judicial es fruto de la manera como se percibieron los defectos del
modelo anterior, siendo resultado de una larga evolución histórica. Dentro de
esta evolución, señala el mismo autor, se distinguen dos sistemas, el tutorial y
el cooperativo. El primero de ellos, engloba a esa antigua de designación de
jueces y magistrados en manos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
quedando comprendidas a su vez la formación, designación y adscripción de
dichos juzgadores, vigente desde 1917 hasta 1982; y con el cooperativo,
primordialmente de designación y no ya de formación, vigente desde 1983
hasta 1994115.
En 1917, el texto del artículo 94 constitucional disponía lo siguiente: “Los
magistrados y jueces de distrito serán nombrados por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, tendrán los requisitos que exija la ley y durarán cuatro
113
CARPIZO MAC GREGOR, Jorge. Nuevos Estudios Constitucionales.
Nacional Autónoma de México y Porrúa. México, 2000. Pp. 479-480.
114
Ibid.
115
COSSÍO DÍAZ, José Ramón. Jurisdicción federal y carrera judicial en México. Universidad
Nacional Autónoma de México. México, 1996. P. 45.
Ed. Universidad
191
años en el ejercicio de su encargo, al termino de los cuales, si fueren reelectos
o promovidos a cargos superiores, sólo podrán ser privados de sus puestos
cuando observen mala conducta, de acuerdo con la parte final del artículo 111,
o previo juicio de responsabilidad correspondiente”116.
En este orden de ideas, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, de
1917, disponía que dichos nombramientos, debían ser por mayoría absoluta del
Pleno de la Corte, y que el mismo tenía la facultad de cambiar las adscripciones
sin rebajar el sueldo o la categoría; repitiendo el artículo 44 que los jueces y
magistrados durarán en su encargo cuatro años, pero que aquellos nombrados
con posterioridad a 1923, durarían indefinidamente en él117.
Es hasta el 20 de agosto de 1928, cuando se reforma el artículo 97,
suprimiéndose en término del nombramiento y otorgándole la facultad al titular
del Poder Ejecutivo Federal, de pedir la Congreso de la Unión, la destitución por
mala conducta, de ministros, magistrados y jueces.
Es así como el 12 de
diciembre del mismo año, se expide una nueva Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación, ratificándose las facultades del Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación para nombrar a jueces y magistrados, para conocer de sus
renuncias, suspenderlos y consignarlos al Ministerio Público, por la comisión de
delitos oficiales, así como para cambiarlos de adscripción sin rebajarles el
sueldo o categoría118.
En la ley de 1934 se prevé la inamovilidad de dichos juzgadores y es hasta la
de 1936 donde se limita a seis años el ejercicio de su encargo, pudiendo ser
removidos por lo que preveía el artículo 111 constitucional, sin embargo el 19
116
CARRANCÁ Y TRUJILLO, Raúl. “La Administración de Justicia”, en México 50 años de
Revolución. Ed. FCE. México, 1961. P.136.
117
COSSÍO DÍAZ, José Ramón. Op. cit. P. 46-71.
118
Ibid.
192
de febrero de 1951, nuevamente se reforma el artículo 97 constitucional,
estableciéndose que los jueces y magistrados serían nombrados por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y durarían en su encargo cuatro años,
al término de los cuales podían ser removidos o reelectos a otro superior119.
En la trascendental reforma de 1982, al título cuarto de la Constitución, en la
que se suprime la facultad del presidente de la República para pedir al
Congreso la destitución de los jueces federales, y es hasta 1986, cuando se
establece en la Constitución que las vacantes de jueces, se cubrirían tomando
en cuenta la capacidad y aptitud de los aspirantes, prefiriéndose a los jueces de
Distrito reelectos para cubrir las vacantes de magistrados y se dispuso que sólo
en casos excepcionales podrían designarse a personas externas al Poder
Judicial de la Federación en razón a sus antecedentes, honorabilidad y
competencia120.
En el modelo tutorial al que se refiere el Ministro Cossío, mismo que duró buena
parte del siglo XX, en el que se observan las atribuciones de la Suprema Corte
de nombrar a magistrados y jueces, adscribirlos, y hasta 1934 a cubrir vacantes
mediante un sistema escalafonario, sin embargo dicho sistema se tradujo en la
forma habitual del Pleno de la Corte, para nombrar tanto a los citados
juzgadores como a los secretarios de estudio y cuenta de los ministros. Siendo
hasta 1983 cuando se modifica el modelo tutorial, incrementándose de manera
considerable el presupuesto asignado al Poder Judicial de la Federación,
estableciéndose un catálogo de puestos y un tabulador de sueldos
homologados a los de la administración pública federal.
Tales variaciones
fueron causa suficiente para romper los supuestos de la “tutela” bajo la cual se
119
Ibid.
120
Ibid.
193
encontraban magistrados de Circuito y jueces de Distrito, en virtud de la
necesidad de nombrar constantemente a estos juzgadores121.
Durante el modelo cooperativo, que duró de 1983 a 1994, existieron varias
normas expedidas en esa época: “primero, el Acuerdo 1/88, mediante el cual se
delimitaran los circuitos y distritos; segundo, el Reglamento de Escalafón del
Poder Judicial de la Federación, de fecha 16 de agosto de 1988, reglamentario
del artículo 46 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado;
tercero, los Acuerdos Plenarios 5/89, del cuatro de julio y III/93, del 13 de enero,
mediante los cuales se reglamentaron las visitas de inspección, que, en
términos del derogado párrafo quinto del artículo 97 constitucional, los ministros
debían realizar periódicamente a los juzgados y tribunales; cuarto, el Acuerdo
Plenario 8/1989, del veinte de septiembre, que contiene el Reglamento de
Trabajo de la Comisión Substanciadora, mismo que regula los supuestos del
título noveno de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado,
relativos a la resolución de los conflictos laborales del Poder Judicial de la
Federación y sus empleados: quinto, el Acuerdo 7/89, del cinco de Septiembre,
por el cual se establecieron los órganos y sistemas para identificar, investigar y
determinar las responsabilidades administrativas de los servidores públicos del
Poder Judicial de la Federación, reglamentándose así lo dispuesto por el
artículo 51 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos;
sexto, la integración en el mes de agosto de 1990, de la Comisión del
Reglamento Interior del Poder Judicial de la Federación, misma que aun cuando
llevó a cabo diversas tareas, no logró concluir la formulación del reglamento
encomendado; séptimo, las reformas a los artículos 6, 12 y 30 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicadas en el Diario Oficial de
121
194
Ibid.
la Federación del 19 de junio de 1991, mismas que en palabras del entonces
presidente Don Ulises Schmill, “...buscan profesionalizar a los órganos
administrativos de la Suprema Corte y distinguir las atribuciones administrativas
de las jurisdiccionales”; y octavo, el Acuerdo 3/1992, del once de Septiembre,
mediante el cual se establecieron los órganos y los sistemas de registro y
seguimiento de la evolución de la situación patrimonial de los servidores
públicos del Poder Judicial de la Federación, derivadas de las reformas a los
artículos 79 a 90 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos, publicadas en el Diario Oficial del 21 de julio de 1992”122.
Finalmente, es hasta el 5 de diciembre de 1994, cuando el entonces Presidente,
Ernesto Zedillo envía una serie de reformas a la Constitución federal,
proponiéndose la introducción de la carrera judicial; consagrándose la facultad
del nombramiento de jueces y magistrados federales al Consejo de la
Judicatura Federal, el cual la ejercería tomando en consideración
criterios
objetivos, y apegándose a los requisitos y procedimientos establecidos por la
ley para su designación, estableciéndose los principios que la regirían, siendo
claramente explicados por la comisión respectiva del Senado de la República,
en su dictamen sobre la iniciativa de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación123.
“La reforma judicial ofrecía dos vertientes principales, la reestructuración
orgánica y funcional de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el
establecimiento del Consejo de la Judicatura Federal. La primera consistió en
reducir la composición de la Corte Suprema a 11 ministros y, al mismo tiempo,
contraer
su
competencia
toral
al
conocimiento
de
cuestiones
sobre
122
Ibid.
123
BÁEZ SILVA, Carlos. La carrera judicial mexicana. Op. cit. Instituto de la Judicatura. P.
10.
195
constitucionalidad de leyes, tratados y reglamentos por vía de amparo y a la
decisión de controversias suscitadas entre entidades del Estado sobre la
constitucionalidad de leyes y normas generales que de ella emanen. En tanto
que la segunda vertiente estriba en la creación de un nuevo organismo al que
se encomienda la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la
Federación, excluida la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con la facultad
de nombrar, adscribir, promover y remover a magistrados de Circuito y jueces
de Distrito, así como determinar el número, división de circuitos, competencia
territorial y material de dichos tribunales y juzgados”124.
Dicha iniciativa presidencial fue aprobada, trayendo como resultado que las
citadas reformas constitucionales, establecieran que el ingreso y promoción de
los servidores públicos de carácter jurisdiccional, se hiciera mediante el sistema
de carrera judicial, el cual se regirá por los principios de excelencia,
profesionalismo, objetividad, imparcialidad e independencia125.
Don Vicente Aguinaco Alemán, Ministro Expresidente Fundador de la Nueva
Época de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la
Judicatura Federal, nos ilustra: “La presencia del Consejo de la Judicatura
Federal mexicano forma parte de la decisión política de iniciar una reforma
judicial de grandes aspiraciones. Persigue el fortalecimiento del Poder Judicial
Federal al conformar el papel central de la Suprema Corte de Justicia como
institución que ha sido de trascendental presencia en la historia y política de
México. La figura de aquél constituye una verdadera revolución académica y
política en cuanto a la organización administrativa y de gobierno del Poder
Judicial en México; se ha aceptado con interés, con firmeza y con la profunda
124
AGUINACO ALEMÁN, Vicente. El nuevo Poder Judicial de la Federación. Edición
Suprema Corte de Justicia de la Nación. Primera Edición. México, 1997. Pp. 17-18.
125
Artículo 100 Constitucional y 105 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
196
convicción que permitirá el funcionamiento del Poder Judicial de la Federación
con mayor autonomía e independencia para realizar la elevada tarea que la
sociedad le ha confiado”126.
En cuanto a la independencia, el Doctor en Derecho y exConsejero del Consejo
de la Judicatura Federal, Mario Melgar Adalid, afirma que la independencia del
Poder Judicial es una pieza esencial del Estado de Derecho, señalando que el
artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
consigna que las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios
para que se garantice la independencia de los tribunales.
Aún más, la
Constitución mexicana refiere en forma expresa la independencia de los
integrantes del Consejo de la Judicatura Federal, lo que no hace en relación de
quienes forman parte del Poder Legislativo o del Presidente de la República. La
independencia del Consejo de la Judicatura Federal no tendría sentido, si no
fuera para garantizar la propia independencia de los jueces y magistrados
federales cuya selección, nombramiento y adscripción les compete127.
En el aspecto administrativo, la función del Consejo es instrumental y, por lo
tanto, el éxito en la consecución de sus metas está vinculado con el servicio
público con el que se relaciona la impartición de justicia.
Entonces, la
responsabilidad esencial es que este servicio se preste en forma regular,
continua y uniforme, es decir, que los gobernados cuenten con una instancia
estatal accesible que administre justicia: en la medida en que sea mayor esa
oportunidad, el Consejo aumentará su utilidad social128.
126
AGUINACO ALEMÁN. Vicente. Op. cit.
127
MELGAR ADALID, Mario. Op. cit. P. 33.
128
VALLS HERNÁNDEZ, Sergio. Consejo de la Judicatura Federal y modernidad en la
impartición de Justicia”. Ed. Taxxx Editores. México, 2002. P.p. 31-32.
197
2.3.
Principios rectores de la Carrera Judicial
Como se ha mencionado en párrafos anteriores, el dictamen de la Comisión del
Senado de la República, definió claramente los principios rectores del sistema
de carrera judicial, lo cual se hizo en los siguientes términos:
a. “Excelencia: Una forma de aptitud y aplicación de los juzgadores que
aspire al nivel de la perfección en la función de aplicar la ley o de
interpretarla al resolver los conflictos de interés público y particular;
b. Profesionalismo: condición de capacidad técnica y formativa de las
personas a quien corresponde elaborar el racionamiento jurídico (sic)
que concluye en la forma de resolución sobre las premisas constitutivas
de la litis de toda causa jurisdiccional;
c. Objetividad: cualidad suficiente y plena de interpretación de la ley y de
comprobación de los hechos contrastados por las partes, despejada
hasta lo humanamente posible de cualquier asomo de subjetividad o
relatividad que pueda entorpecer la función del juzgador, en agravio de la
impartición de justicia;
d. Imparcialidad: hábito de conducta y de disposición abierta que bien
puede obtenerse con el desempeño de las labores dentro de una carrera
judicial y que va modulando el raciocinio por encima de la apreciación
particular, natural de las partes de todo conflicto, para poner al juzgador
por encima de la litis y sometido sólo al imperio de la ley;
e. Independencia: nota que no puede conseguirse más que con la
seguridad en el desempeño laboral de los juzgadores, con la certeza del
nombramiento y la de saberse sujetos a la promoción y con la adecuada
retribución de estímulos que les brinde tranquilidad personal, lo que en
su conjunto significará un Poder Judicial que no guarde dependencia en
198
ningún sentido, ni mucho menos relación jerárquica con los funcionarios
de los otros poderes de la República, a fin de estar en capacidad de
cumplir con el papel que la Carta Magna le ha asignado”129.
Con la iniciativa de reformas constitucionales del presidente Zedillo, una vez
aprobadas por el Congreso de la Unión, fue necesaria la expedición de una
nueva Ley Orgánica para el Poder Judicial de la Federación, por lo que la Ley
Orgánica de 5 de enero de 1988, fue abrogada por la publicación de la Ley
Orgánica del 26 de mayo de 1995, que es la que actualmente se encuentra en
vigor, regulando en su título séptimo a la carrera judicial.
Siendo el Consejo de la Judicatura Federal, el órgano administrativo del Poder
Judicial de la Federación, éste encuentra sus atribuciones en el artículo 81 de la
Ley Orgánica, el cual le confiere en materia de carrera judicial las siguientes
atribuciones:
•
Expedir los reglamentos interiores en materia administrativa, de
carrera judicial, de escalafón y régimen disciplinario del Poder Judicial
de la Federación, así como todos aquellos acuerdos generales que le
fueren necesarios para el adecuado ejercicio de sus funciones130.
•
Fijar las bases, convocar y realizar el procedimiento de insaculación
para cubrir las plazas vacantes al Consejo de la Judicatura Federal,
entre aquellos jueces de distrito y magistrados de circuito que
hubieren sido ratificados en términos del artículo 97 constitucional, y
no hubieren sido sancionados por falta grave con motivo de una queja
administrativa. En la licencia que se otorgue a los jueces de distrito y
129
Dictamen del Senado de la República. Citado por Carlos Báez Silva. La Carrera Judicial....
Instituto de la Judicatura Federal. México, 2002. Pp. 10-11.
130
Artículo 81, fracción II de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
199
magistrados de circuito insaculados, deberá garantizarse el cargo y
adscripción que vinieren desempeñando131.
•
Hacer el nombramiento de magistrados de circuito y jueces de distrito,
y resolver sobre su ratificación, adscripción y remoción132.
•
Acordar las renuncias que presenten los magistrados de circuito y
jueces de distrito133.
•
Acordar el retiro forzoso de los magistrados de circuito y jueces de
distrito134.
•
Suspender en sus cargos a los magistrados de circuito y jueces de
distrito a solicitud de autoridad judicial que conozca del procedimiento
penal en su contra135.
•
Fijar los periodos vacacionales de los magistrados de circuito y jueces
de distrito136.
•
Inspeccionar el funcionamiento de los tribunales de circuito y
juzgados de distrito a través de la Visitaduría judicial137.
•
Investigar y determinar las responsabilidades y sanciones a los
servidores públicos y empleados de los tribunales de circuito y
juzgados de distrito, en los términos y mediante los procedimientos
131
Artículo 81, fracción III de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
132
Artículo 81, fracción VII de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
133
Artículo 81, fracción VIII de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
134
Artículo 81, fracción IX de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
135
Artículo 81, fracción X y XI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
136
Artículo 81, fracción XXXIII de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
137
Artículo 98 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
200
establecidos en la Ley, los reglamentos y acuerdos que el Consejo
dicte en materia disciplinaria138, y
•
Realizar visitas extraordinarias o integrar comités de investigación,
cuando se estime que se ha cometido una falta grave o cuando así lo
solicite el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, sin perjuicio de las
facultades que correspondan a la Visitaduría Judicial o a la
Contraloría del Poder Judicial de la Federación139.
Finalmente, las cualidades de prontitud, gratuidad, plenitud e imparcialidad que
debe satisfacer la administración de justicia, plasmadas en el artículo 17
constitucional, características que debe satisfacer la administración de justicia,
deben ir acompañadas de las características que requieren reunir los tribunales
para lograr vigencia y eficacia de la propia justicia. La independencia del Poder
Judicial y de los juzgadores es la característica y condición indispensable para
que el órgano cumpla cabalmente su función, pues solamente de tribunales y
juzgadores independientes puede esperarse justicia pronta, gratuita, completa e
imparcial140.
2.3.1. Categorías y etapas de la carrera judicial
De conformidad con lo establecido por el artículo 110 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación, la carrera judicial se encuentra integrada por
las siguientes categorías:
•
Magistrados de Circuito;
•
Jueces de Distrito;
138
Artículo 81, fracción XXXVI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
139
Artículo 81, fracción XXXVII de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
140
ORTEGA LOMELÍN, Roberto. El Nuevo Federalismo la Descentralización. Ed. Porrúa.
Primera Edición. México, 1988. P.182.
201
•
Secretario General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia;
•
Subsecretario General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia;
•
Secretario de Estudio y Cuenta de Ministro;
•
Secretario de Acuerdos de Sala;
•
Subsecretario de Acuerdos de Sala;
•
Secretario de Tribunal de Circuito;
•
Secretario de Juzgado de Distrito; y
•
Actuario del Poder Judicial de la Federación.
La categoría de Actuario del Poder Judicial de la Federación, será el primer
escalón de la carrera judicial, en este quedarán comprendidos tanto los
actuarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como los de los
Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito.
El artículo 109 de la Ley
Orgánica establece, que los actuarios deberán “ser ciudadanos mexicanos, en
pleno ejercicio de sus derechos, contar con título de licenciado en derecho
expedido legalmente, gozar de buena reputación y no haber sido condenado
por delito intencional con sanción privativa de la libertad mayor de un año”,
obteniendo su nombramiento conforme a las disposiciones relativas a la carrera
judicial, es decir, deberán acreditar el examen de aptitud correspondiente.
Asimismo será requisito indispensable haber acreditado previamente el curso
de preparación y Capacitación para Actuarios del Poder Judicial de la
Federación, que imparte el Instituto de la Judicatura Federal. Cabe señalar que
el examen de aptitud, está íntimamente ligado al principio del “mérito”, por lo
que se otorgará el nombramiento a quien más aptitud posea, otorgándose el
202
nombramiento a quien mejor aptitud posea: “experiencia profesional, mayor
grado académico, mejor reputación laboral y moral, antigüedad, etc...”141.
A la categoría de Secretario de Juzgado de Distrito, también se accede
mediante la acreditación del examen de aptitud ya señalado, cuya celebración y
organización estará a cargo del Instituto de la Judicatura Federal, en los
términos que determine el Consejo de la Judicatura, siendo los requisitos para
ocupar el cargo los siguientes: contar con experiencia profesional de al menos
tres años; satisfacer los requisitos mínimos que para ser juez, salvo el de la
edad mínima, que es mayor de 30 años; acreditar el examen de aptitud; ser
designado de conformidad con la normatividad vigente de la carrera judicial y,
haber participado en el Curso Básico de Preparación y Capacitación para los
secretarios de Juzgados de Distrito que imparta el Instituto142.
La siguiente categoría será la de Secretario de Tribunal de Circuito, cuyos
requisitos encuentran su fundamentación en el artículo 107 de la Ley Orgánica,
mismo que al efecto establece que para ser secretario de tribunal de circuito se
deberá contar con experiencia profesional de al menos tres años y satisfacer los
requisitos para ser magistrado, salvo el de la edad mínima, además de haber
aprobado el examen de aptitud correspondiente.
En este orden de ideas, mediante acuerdo general 26/2004, del Pleno del
Consejo de la Judicatura Federal que reglamenta los cursos del Instituto de la
Judicatura Federal: fija las bases para celebrar y organizar los exámenes de
aptitud a que se refiere el artículo 115 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de
la Federación, establece el procedimiento para la expedición y nombramiento
de secretarios de tribunal de Circuito, de juzgados de Distrito y Actuarios del
141
BOANERGES GUINTO LÓPEZ, Jesús. El servicio civil de carrera... Op. cit. Instituto de la
Judicatura Federal. P. 33.
142
Ibid.
203
Poder Judicial de la Federación, y abroga el acuerdo general 3/2002, del propio
órgano colegiado, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 17 de mayo
de 2004, se reglamenta los cursos que debe impartir el Instituto, así como el
ingreso a las categorías de secretario de tribunal de Circuito, de juzgado de
Distrito y de actuario del Poder Judicial de la Federación, estableciendo que el
examen de aptitud correspondiente estará a cargo del citado Instituto, sin que el
haber participado en las Especialidades que éste imparta, ya sea para
Secretario o Actuario tengan el carácter de obligatorias, ya que sin haberlos
cursado, si un candidato es propuesto, por los titulares de los órganos
jurisdiccionales y aprueba satisfactoriamente el examen de aptitud, podrá
ingresar a la categoría correspondiente, siempre y cuando una vez que su
nombre figure en la lista, el titular de algún órgano jurisdiccional, lo decida
nombrar, ya que de conformidad con el artículo 97, cuarto párrafo, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los magistrados y
jueces nombrarán y removerán a los respetivos funcionarios a su cargo.
Por la categoría de Subsecretario de Acuerdos de Sala, debe entenderse al
servidor público designado por las salas, a propuesta del presidente de cada
una de ellas. Siendo requisito para ocupar dicho cargo, de conformidad con el
artículo 20, párrafo tercero de la Ley, el ser licenciado en derecho, contar con
buena reputación, no haber sido condenado por delito intencional que amerite
sanción privativa de la libertad mayor de un año, y contar con una práctica
profesional de al menos tres años. Al igual que el las otras categorías, deberá
de aprobarse el examen de aptitud correspondiente, debiendo ser vinculativo
de acuerdo con el autor Jesús Boanerges Guinto López, el haber participado
en Curso de Preparación y Capacitación para los Secretarios de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación.
204
En cuanto al Secretario de Acuerdos de Sala, con fundamento en el artículo
112, segundo párrafo de la Ley, a ésta categoría se accede previo
acreditamiento de un examen de aptitud, con independencia de la facultad legal
de nombramiento de cada sala, a propuesta que haga su presidente. Además
debe cumplirse con los requisitos del artículo 20 de la Ley, mismos que ya han
sido señalados.
La siguiente categoría será la de Secretario de Estudio y Cuenta, quien será
designado por los correspondientes ministros, y de conformidad con el artículo
115 de la Ley, que se refiere al examen de aptitud, exigiéndose además de
cuando menos dos terceras partes de las plazas de cada ministro, se ocupen
por personas que hayan desempeñado durante dos o más años, en alguna de
las categorías de secretario de tribunal de Circuito o de juzgado de Distrito.
“No obstante que por disposición legal, el acceso a la categoría de Secretario
de Estudio y Cuenta de ministro, es mediante examen de aptitud, el Consejo de
la Judicatura Federal emitió el martes 28 de septiembre de 1999, el Acuerdo
General 27/1999 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que fija las
bases para la selección de aspirantes a Secretario de Estudio y Cuenta de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación” y establece una excepción al mandato
legal, publicándose el 29 de septiembre de 1999, la convocatoria143.
Estableciendo dicho Acuerdo que los interesados, deberán reunir los requisitos
establecidos por el artículo 9, cuarto párrafo, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, consistentes en: Contar con título de licenciado en
derecho expedido legalmente, gozar de buena reputación y tener por lo menos
tres años de práctica profesional, preferentemente en el Poder Judicial de la
Federación. Con lo anterior se excluye al examen de aptitud, y los cinco años
143
Ibid P. 39.
205
de práctica profesional a los que alude el citado artículo 9, se reducen a tres,
solicitándose como requisito adicional, una carta de recomendación expedida
por el Magistrado que lo propone, en la que explique las razones por las cuales
recomienda al candidato; y en caso de que el aspirante haya laborado en otros
órganos jurisdiccionales, deberá presentar cartas de los dos últimos titulares de
los mismos, acompañando las referidas cartas con tres proyectos de sentencia
que haya realizado el solicitante.
La categoría de Subsecretario General de Acuerdos de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, el artículo 9 de la Ley Orgánica, establece como
requisitos, el ser licenciado en derecho, gozar de buena reputación, no haber
sido condenado por delito intencional con sanción privativa de libertad mayor a
un año, y contar con tres años de experiencia profesional, preferentemente en
el Poder Judicial de la Federación, además de aprobar el correspondiente
examen de aptitud.
Para la categoría de Secretario General de Acuerdos de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, al igual que en las categorías de secretarios
auxiliares de acuerdos, secretarios de estudio y cuenta, y actuarios, se deberá
ser licenciado en Derecho, gozar de buena reputación y no haber sido
condenado por delito intencional con sanción privativa de libertad mayor a un
año, y contar con cinco años de experiencia profesional, preferentemente en el
Poder Judicial de la Federación. Lo anterior, con fundamento en el artículo 9
párrafo cuarto. Asimismo el artículo 112 de la Ley, establece el requisito de
haber aprobado el examen de aptitud.
Finalmente se encuentra la categoría de magistrados de Circuito y jueces de
Distrito, será la categoría más alta en la carrera judicial, estableciendo los
artículos 106 y 108 de la Ley Orgánica, los requisitos que deben cubrirse para
obtener dicho nombramiento. De tal suerte, el artículo 106 establece que para
206
ser designado magistrado de Circuito, se requiere ser ciudadano mexicano por
nacimiento, que no se adquiera otra nacionalidad, estar en pleno goce y
ejercicio de sus derechos civiles y políticos, ser mayor de treinta y cinco años,
gozar de buena reputación, no haber sido condenado por delito intencional que
amerite sanción privativa de la libertad mayor a un año, contar con título de
licenciado en derecho expedido legalmente y practica profesional de cuando
menos cinco años, además de los requisitos que rigen a la carrera judicial,
como lo es el examen de aptitud. Finalmente el cargo será de seis años, al
término de los cuales, si fueren ratificados, sólo podrán ser privados de sus
cargos por las causas que señala la ley o bien por retiro forzoso a los sesenta y
cinco años de edad, además de la idoneidad moral y el oficio de impartir
justicia.
En cuanto a los jueces de Distrito, estos deberán cubrir los mismos requisitos
que para ser magistrados, a excepción de la edad, ya que la edad mínima será
de treinta años para poder ocupar el cargo.
Cabe señalar, que para el caso de magistrados de Circuito y jueces de Distrito,
se
deberá
aprobar
el
examen
de
oposición
correspondiente,
para
posteriormente, de manera forzosa los Cursos Básicos de Preparación y
Capacitación del Instituto de la Judicatura Federal (periodo de formación inicial:
un año); posteriormente, acreditar el curso de especialización judicial (segunda
etapa de formación inicial: un año); a la par de los estudios anteriores, cubrir en
esos dos años un periodo de estancia en tribunales y juzgados del Poder
Judicial de la Federación144.
144
BOANERGES GUINTO LÓPEZ, Jesús. El servicio civil de carrera... Op. cit. Instituto de la
Judicatura Federal. México, 2000. P.45.
207
Finalmente, el procedimiento a que se sujetan los concursos de oposición, libre
e interno, para el ingreso a las categorías que los exigen, encuentran su
fundamentación en el artículo 114 de la Ley Orgánica145, el cual establece el
procedimiento al que habrán de sujetarse los mismos, tanto para la categoría de
magistrado de Circuito como de juez de Distrito, que consiste en lo siguiente:
I. El Consejo de la Judicatura Federal, emitirá una convocatoria que será
publicada una vez en el Diario Oficial de la Federación y por dos veces
en los diarios de mayor circulación, con un intervalo de cinco días hábiles
entre cada publicación. En la convocatoria se especificará si el concurso
se trata de oposición libre o de concurso interno de oposición,
señalándose las categorías y el número de vacantes sujetas a concurso,
el lugar, día y hora en que se llevarán a cabo los exámenes, así como el
plazo, lugar de inscripción y demás elementos que se estimen
necesarios.
II. Los aspirantes deberán contestar por escrito un cuestionario cuyo
contenido versará sobre las materias que se relacionen con la plaza para
la que se concursa. Del número total de aspirantes sólo tendrán derecho
a pasar a la siguiente etapa las cinco personas que por cada una de las
vacantes sujetas a concurso, obtengan la calificación más alta.
III. Los aspirantes seleccionados, resolverán los casos prácticos que les
asignen,
mediante
la
redacción
de
las
respectivas
sentencias.
Posteriormente se procederá a un examen oral público, siendo válidas
preguntas e interpelaciones que formulen los miembros del jurado,
relativas a la función de magistrado de Circuito o juez de Distrito.
145
208
Ibid.
Determinándose la calificación con el promedio de puntos que cada
miembro del jurado le asigne al sustentante.
Al llevar a cabo la evaluación, el jurado considerará los cursos que haya
realizado el sustentante en el Instituto de la Judicatura Federal, su
antigüedad en el Poder Judicial de la Federación, el desempeño, el
grado académico y los cursos de actualización y especialización que
haya acreditado.
Cuando ningún sustentante alcance el puntaje
requerido el concurso se declarará desierto; y
IV. Concluidos los exámenes orales, se levantará acta final y el presidente
del jurado declarará quienes son los concursantes que hubieren
resultado vencedores y el medio de selección utilizado, e informará de
inmediato al Consejo de la Judicatura Federal para que se realicen los
nombramientos respectivos y se publiquen en el Semanario Judicial de la
Federación.
Cabe precisar, que tal y como ya se ha mencionado, las plazas de magistrado
de Circuito y juez de Distrito, se obtendrán mediante examen de interno de
oposición o de oposición libre, mientras que para el resto de las categorías de la
carrera judicial, únicamente deberá presentarse el examen de aptitud
correspondiente. En cuanto al concurso interno de oposición para ocupar la
categoría de magistrado únicamente podrán participar , por mandato del artículo
113 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, los jueces de
distrito; y en el concurso de oposición para designar jueces de Distrito, lo harán
desde la categoría de Secretario de juzgado de Distrito, hasta la de Secretario
General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es decir,
secretarios de los órganos jurisdiccionales; mientras que en los concursos de
oposición libre, podrá participar cualquier persona, con los requisitos que fije el
Consejo de la Judicatura Federal.
209
Mediante Acuerdo General 49/2006, aprobado el 28 de junio de 2006, el Pleno
del Consejo de la Judicatura Federal, reglamentó el capítulo I del título séptimo
de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación por el que se establecen
los lineamientos generales para la celebración de concursos internos de
oposición para la designación de jueces de Distrito.
Asimismo, ha expedido el Acuerdo General 63/2006, aprobado el 20 de
septiembre de 2006, para própositos similares de concursos internos de
oposición para la designación de magistrados de Circuito; y, con fecha 27 de
septiembre del mismo año, se expidieron los Lineamientos generales para la
celebración de concursos libres de oposición para la designación de jueces de
Distrito y magistrados de Circuito, mediante Acuerdo General 64/2006.
De conformidad con el artículo 118 de la Ley Orgánica, corresponderá al
Consejo de la Judicatura Federal readscribir a los magistrados de Circuito y
jueces de Distrito, a una competencia territorial o a un órgano jurisdiccional de
materia distinta, siempre que las necesidades del servicio, así lo requieran y
haya causa fundada y suficiente para su readscripción, estableciendo a su vez,
las bases para que los magistrados y jueces puedan elegir la plaza y materia
del órgano de adscripción.
En cuanto a la ratificación, el Consejo de la Judicatura Federal, tomará en
consideración, los siguientes elementos: el desempeño que el juzgador haya
tenido en el ejercicio de sus funciones, los resultados de las visitas de
inspección, el grado académico que comprende el nivel de estudios con que
cuente el servidor público, así como los cursos de capacitación y
especialización acreditados de manera fehaciente, no haber sido sancionado
por falta grave, con motivo de una queja de carácter administrativa, y las demás
que se estimen pertinentes siempre que consten en acuerdos generales
publicados con seis meses de anticipación a la fecha de ratificación.
210
Finalmente, existirá un recurso de revisión, a fin de que la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, determine si el Consejo, nombró, readscribió o removió a
un magistrado de Circuito o juez de Distrito, con estricto apego a los requisitos
formales previstos en la Ley, o en los reglamentos interiores y acuerdos
generales aplicables.
A manera de reflexión, cabe señalar que a más de diez años de la instauración
del Consejo de la Judicatura Federal, y a pesar del escepticismo que en
determinado momento se percibió, el Consejo de la Judicatura Federal ha
probado su eficiencia como órgano auxiliar en la administración de justicia; su
labor ha sido determinante para alcanzar muchos objetivos que antes eran solo
buenos deseos. Por ejemplo, la instrumentación de la carrera judicial, en la
cual para tener acceso a los cargos de jueces y magistrados, los aspirantes,
deben superar un riguroso concurso y sólo con base en sus méritos es factible
el nombramiento. Este hecho no puede desvincularse de los esfuerzos para
establecer una auténtica escuela judicial que capacite a los futuros juzgadores,
como tampoco es posible desconocer que la carrera judicial conlleva una mayor
independencia del juzgador, lo que se traduce en un Poder Judicial
independiente146.
El Libro Blanco de la Reforma Judicial147 reconoce la consolidación de la
carrera judicial y propone 7 ventanas de oportunidad:
a. Una aplicación rigurosa de la regulación existente en materia de carrera
judicial para asegurar que la selección, designación, adscripción,
ratificación, promoción y remoción de sus miembros respondan
exclusivamente a los criterios contenidos en ella;
146
147
GUDIÑO PELAYO, José de Jesús. Ingeniería Judicial y Reforma del Estado. Ed. Porrúa.
Segunda Edición. México, 2003. P. 190.
Op. Cit.. P.p. 395 y 396.
211
b. Transparentar su administración;
c. Definir con mayor rigor y precisión el perfil de los jueces, magistrados y
funcionarios jurisdiccionales en general;
d. Fomentar el reclutamiento de los egresados más destacados de las
escuelas y facultades de derecho del país;
e. Convocar a concursos abiertos de oposición que permitan a los poderes
judiciales reclutar profesionales ya formados y con experiencia que sólo
requieran cursos de iniciación y talleres de prácticas judiciales para
desempeñarse en funciones jurisdiccionales y aporten a éstas nuevos
enfoques y experiencias que enriquecerán la propia carrera judicial.
f. Propiciar una capacitación amplia y continua que responda a las
diferentes necesidades derivadas de los perfiles de los funcionarios
judiciales y que se beneficie de expertos nacionales e internacionales,
internos y externos a los poderes judiciales; y
g. Establecer sistemas objetivos de evaluación del desempeño judicial y
relacionarlos con el régimen de disciplina y estímulos.
2.3.2. Propuesta de un Sistema Complementario de Previsión Social para
jueces de Distrito y magistrados de Circuito
La Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro (LSAR) publicada en el Diario
oficial de la Federación el 23 de mayo de 1996, establece un nuevo esquema
de pensiones que se fundamenta sobre un sistema de capitalización individual,
en donde las contribuciones que realicen los trabajadores, patrones y el propio
gobierno sean canalizadas a cuentas individuales pertenecientes a cada
trabajador, a fin de fortalecer la participación estatal y estimular el ahorro de los
trabajadores al contemplar aportaciones voluntarias a cuentas individuales. Por
212
medio de las cuales el trabajador no pierde sus derechos sobre las
aportaciones realizadas, aún cuando deje de cotizar al seguro social148.
Ya en la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro se reglamenta la
organización y funcionamiento de las AFORES y SIEFORES149, así como lo
relativo a la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, a las
empresas Operadoras de la Base de Datos Nacional del SAR, a las cuentas
individuales, a los planes de pensiones establecidos por patrones o derivados
de contratación colectiva, a la contabilidad, supervisión, sanciones y delitos así
como el procedimiento de conciliación y arbitraje150.
La cuenta individual a la que nos hemos referido se integra de las siguientes
subcuentas151:
1. La de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, relativa al seguro, en la
cual
deberán
de
identificarse
por
separado
los
recursos
correspondientes a las cuotas por el ramo de retiro, recursos
correspondientes a las cuotas y aportaciones por los ramos de edad
avanzada y vejez, así como los de la cuota social.
2. La vivienda.
3. Las aportaciones voluntarias.
148
DE LA FUENTE RODRÍGUEZ, Jesús. Tratado de Derecho Bancario y Bursátil. Tomo II.
Ed. Porrúa. Cuarta Edición. México, 2002. Pp. 1039-1056.
149
En cuanto a las SIEFORES, Humberto Ruiz Torres, las define en su libro de Derecho
Bancario como sociedades de inversión especializadas en fondos para el retiro, que se
rigen por su ordenamiento especial: la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. Ed.
Oxford. México, 2003.
150
PRECIADO BRISEÑO, Eduardo y MENDOZA MARTELL, Pablo. Lecciones de Derecho
Bancario. Ed. Porrúa. Segunda Edición 2003. P. 93-96.
151
Ibid.
213
En cuanto a las aportaciones, el Gobierno Federal, aportará mensualmente por
concepto de cuota social, una cantidad inicial equivalente al 5.5% del salario
mínimo general para el Distrito Federal, por cada día de salario cotizado, la que
se depositará en la cuenta individual de cada trabajador asegurado152.
Además de la prestación anterior, a que tienen derecho los servidores públicos,
del Poder Judicial de la Federación, el artículo 43 del Presupuesto de Egresos
de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, establece como obligación a
cargo del Poder Judicial de la Federación, el publicar a más tardar el 28 de
febrero, el Manual de Percepciones para los magistrados de Circuito y jueces
de Distrito, así como del personal restante de mando con que éste cuente,
publicación en la que se debe proporcionar información completa y detallada
relativa a las percepciones monetarias y en especie, prestaciones y demás
beneficios que se cubran para cada uno de los niveles jerárquicos que la
conforman.
De tal suerte, se publicó el Acuerdo General del Pleno del Consejo de la
Judicatura Federal por el cual se autoriza el Manual de Sueldos, Prestaciones y
demás beneficios de los servidores públicos del Poder Judicial de la
Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del
Tribunal Electoral, para el ejercicio fiscal 2005.
Es así como se establecieron una serie de prestaciones inherentes al puesto
para magistrados de Circuito como para jueces de Distrito, clasificándolas en
seguros, prestaciones económicas, otras prestaciones y prestaciones de
seguridad social, mismas que para ambos juzgadores consisten en lo siguiente:
152
214
Ibid.
Seguros
•
Seguro de vida de cuarenta meses, con opción de potenciación hasta
108 meses, la diferencia sería por cuenta del servidor público.
•
Seguro colectivo de retiro, de veinticinco mil pesos.
•
Seguro de gastos médicos mayores de 592 salarios mínimos
generales vigentes del Distrito Federal.
•
Seguro de Separación Individualizado, en el cual el servidor público
aporta ya sea el 2, 4, 5 ó 10% de sus percepciones monetarias, y al
momento de la separación el Consejo de la Judicatura pone una parte
igual de lo que se haya aportado.
Prestaciones económicas
•
Prima vacacional del cincuenta por ciento de diez días de sueldo
base.
•
Prima quincenal.
•
Aguinaldo o gratificación de fin de año, a razón de 40 días por año.
•
Pagas de defunción de hasta cuatro meses del último sueldo tabular o
pensión que se hubiere recibido.
•
Vacaciones de veinte días hábiles al año.
Otras prestaciones
•
Ayuda para medicinas.
•
Despensa.
•
Subsidio renta.
•
Ayuda gasolina.
215
•
Gastos de representación.
•
Becas o ayuda económica para estudios profesionales.
•
Estímulo por jubilación.
•
Ayuda económica por defunción.
•
Pago por incapacidad médica.
•
Pago por incapacidad médica permanente, y
•
Ayuda para lentes.
Tal y como se desprende de las prestaciones que anteceden, existe un seguro
colectivo de retiro por la cantidad de veinticinco mil pesos, así como un estímulo
por jubilación, que será determinado por la Comisión de Administración, sin
embargo, tanto el seguro colectivo por retiro, como el estímulo por jubilación se
consideran insuficientes para aquellos magistrados de Circuito y jueces de
Distrito, motivo por el cual, el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal,
mediante el Acuerdo General 48/1998 que regula el funcionamiento y
organización del Consejo de la Judicatura Federal, estableció la posibilidad de
que existiera un sistema de pensiones complementarias a las otorgadas por el
Instituto de Seguridad Social y Servicios Sociales de los Trabajadores al
Servicio del Estado, en beneficio de los funcionarios que se hubiesen retirado, o
que en el futuro se retiren de los cargos de jueces de Distrito y magistrados de
Circuito. Para ello, constituirá un fideicomiso del que serán beneficiarios los
jueces y magistrados que hayan cumplido la edad de setenta y cinco años, o no
teniéndola, llegaren a sufrir invalidez total y permanente que los incapacite para
continuar en el activo de su función; o bien, cuando sin encontrarse en ninguno
de los supuestos anteriores, tengan derecho al cien por ciento de la pensión de
retiro, en los términos de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
216
de los Trabajadores del Estado, y además posean una antigüedad no menor a
veinticinco años en el Poder Judicial de la Federación.
Asimismo el artículo 133 del mismo Acuerdo General, facultó al Pleno del
Consejo a fin de que determinara los términos del contrato de fideicomiso,
procurando en todo momento el beneficio para los magistrados de Circuito y
jueces de Distrito.
Sin embargo, se estima que deben establecerse prestaciones para incrementar
la calidad del sistema complementario, considerando la alta responsabilidad
pública inherente a la función jurisdiccional, y como un reconocimiento y
dignificación a la labor judicial al concluir ésta por retiro anticipado o forzoso.
Es así, como deberá de tomarse en consideración que la calidad de
magistrados de Circuito y jueces de Distrito como integrantes del Poder Judicial
de la Federación, proviene de la relación jurídico, administrativa y laboral que
mantienen con él.
Así en el ámbito jurídico, la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, les confieren la calidad de titulares de órganos jurisdiccionales, a
través de los cuales el Poder Judicial de la Federación, ejerce su función
primordial, que es la administración e impartición de Justicia.
En el ámbito administrativo, tanto magistrados de Circuito como jueces de
Distrito cuentan, junto con los demás servidores públicos que ocupan las
diferentes categorías de la carrera judicial, con un estatuto propio de carrera
judicial; mientras que en el ámbito laboral, están sujetos genéricamente a los
derechos y obligaciones que les imponen la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado y la Ley del Instituto de Seguridad Social y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado, pero en la especie, mantienen una
diferencia trascendente: su relación jurídico laboral es singular, porque si bien
prestan un servicio personal remunerado derivado de un nombramiento, esta
217
relación no es de estricta subordinación, sino de coordinación con el fin de
salvaguardar la independencia e imparcialidad de sus resoluciones, condiciones
que establece la propia Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Asimismo, tomando en consideración que el Consejo se encuentra facultado
para ejercer su propio presupuesto de egresos, así como acordar el retiro
forzoso de tales juzgadores, se estima que deben establecerse prestaciones
para incrementar la calidad del sistema complementario, considerando la alta
responsabilidad pública inherente a la función jurisdiccional, y como un
reconocimiento y dignificación a la labor judicial al concluir ésta por retiro
anticipado o forzoso.
En consecuencia, se propone la creación de un sistema de adhesión voluntaria
y complementario de pensiones de retiro para los magistrados de Circuito y
jueces de Distrito, en el que se determine la forma, monto y plazos que regulen
el
otorgamiento
de
dichas
prestaciones,
y
establecer
su fuente
de
financiamiento. Prestaciones complementarias y voluntarias en su adhesión,
siendo compatibles a las establecidas por el Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado, sin menoscabo de las
prestaciones derivadas en el ejercicio de su encargo.
En este sistema, se diferenciarán los conceptos de retiro anticipado, retiro
forzoso, y retiro por incapacidad, mismos que se definen en los siguientes
términos:
a. Retiro anticipado.
Se entiende por retiro anticipado la separación
voluntaria del servicio de los magistrados de Circuito y jueces de Distrito,
con motivo de la edad o tiempo de servicios prestados para el Poder
Judicial de la Federación, debiendo cumplir con cincuenta y cinco años
de edad o veinticinco años de servicios efectivos.
218
b. Retiro forzoso. Se entiende por retiro forzoso, la separación del servicio
de los magistrados de Circuito y jueces de Distrito, al cumplir los setenta
y cinco años de edad153.
c. Retiro por incapacidad.
Se entiende por retiro por incapacidad, la
separación de los magistrados y jueces de distrito, del servicio activo en
el Poder Judicial de la Federación, derivado de una incapacidad total y
permanente, que por razón de sus funciones, les impida desempeñar su
trabajo por el resto de su vida.
Dicha incapacidad total o permanente deberá ser declarada por el
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado.
Requisitos para el otorgamiento de las pensiones por retiro
Además de encontrarse en algunos de los supuestos de retiro antes señalados,
se deberá cumplir con los siguientes requisitos:
•
Haber estado en servicio activo hasta la fecha de retiro,
•
Contar con el nombramiento respectivo, y
•
No haber tenido ninguna suspensión con motivo de su encargo,
derivada de una sanción de carácter administrativo, impuesta por el
Consejo de la Judicatura Federal.
Monto de las pensiones por retiro
153
Dicho retiro forzoso, ya lo contempla la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
en sus artículos 106 y 108.
219
Para el pago de la pensión por retiro anticipado, forzoso, o por incapacidad total
o permanente, se sugiere como límite mínimo el treinta por ciento, y como
máximo el ochenta por ciento, del promedio del salario vigente percibido
durante los seis meses anteriores al retiro, tomando en consideración el tiempo
laborado en el cargo de que se trate, de conformidad con la siguiente tabla de
porcentajes:
Tiempo laborado en el cargo
Porcentaje
De uno a cuatro años
30%
De cinco a ocho años
40%
De nueve a doce años
50%
De doce a catorce años
65%
De quince en adelante
80%
Dicha pensión se suspenderá de manera temporal cuando el magistrado de
Circuito o juez de Distrito, se encuentre en los siguientes supuestos:
I. Cuando dentro de los dos años siguientes a la fecha de su retiro, se
compruebe que el beneficiario actúa como patrono, abogado o
representante en cualquier proceso ante los órganos del Poder Judicial
de la Federación.
II. Cuando después de haberse retirado del cargo, el beneficiario sea
condenado por delito que amerite pena corporal de más de un año de
prisión, o cualquier otro delito que lastime seriamente la buena fama del
Poder Judicial de la Federación, cualquiera que sea la pena, o
220
III. Si se comprueba que el magistrado de Circuito o juez de Distrito
proporcionó información falsa para el otorgamiento del retiro.
Finalmente, las pensiones de retiro terminarán al ocurrir el fallecimiento del
magistrado de Circuito o juez de Distrito.
De manera adicional a las pensiones ya señaladas, existirá una compensación
por retiro, que consistirá en un pago único, proveniente de las aportaciones que
realicen los magistrados y jueces, en el orden de un porcentaje sobre su salario
vigente, establecido de conformidad con estudios actuariales que para tal efecto
realice la Secretaría Ejecutiva de Finanzas, compensación que será equivalente
a cuatro salarios vigentes mensuales, percibidos por el magistrado de Circuito
o juez de Distrito al momento de su retiro. Debiendo otorgarse dentro de los
sesenta días naturales posteriores a la fecha de retiro.
Si el magistrado de Circuito o juez de Distrito llegara a fallecer en el lapso de los
sesenta días del párrafo que antecede, tendrá derecho a percibir la
compensación por retiro su cónyuge, y a falta de éste sus descendientes en
primer grado y por partes iguales.
Para el financiamiento del sistema complementario que se propone, el Consejo
establecerá un fondo con cuentas individuales, para recibir, administrar y
erogar, en su caso, las aportaciones que realicen los magistrados de Circuito y
jueces de Distrito, en el orden de un porcentaje sobre su salario vigente,
establecido de conformidad con los estudios actuariales de la Secretaría
Ejecutiva de Finanzas. De tal manera, el Consejo incrementará en ese mismo
porcentaje el salario vigente de los juzgadores en comento, bajo la condición de
que lo aporten al fondo; y para el caso de que el juez o magistrado no lo haga, o
suspenda su aportación, su cuenta individual no tendrá ningún incremento, y
sólo hasta por su monto, se administrará o erogará según sea el caso.
221
Dicho fondo con cuentas individuales, constituido por las aportaciones de los
magistrados de Circuito y jueces de Distrito, será administrado por medio de un
fideicomiso, cuyo contrato y reglas de operación deberán ser aprobados por el
Pleno del Consejo.
No se omite señalar que existe una iniciativa de Ley presentada por el Senador
y Doctor en Derecho, David Jiménez González154, con propósitos similares al de
nuestra propuesta, por lo que en cuadro analítico se presentan las congruencias
y divergencias:
INICIATIVA
PROPUESTA DE ACUERDO
Se trata de una iniciativa de reforma a Se trata de una propuesta de Acuerdo
la Ley Orgánica del Poder Judicial de General.
la Federación.
Contempla el retiro ya sea por haber Contempla
cumplido la edad para el retiro forzoso forzoso
el
así
retiro
como
anticipado,
el
retiro
el
por
o por sufrir incapacidad permanente incapacidad, previendo un esquema de
debidamente dictaminada, así como la financiamiento
para
dicho
sistema
figura del retiro anticipado, sin que se complementario, en el orden de un
establezca
la
forma
en
que
se porcentaje sobre su salario vigente y
financiarán las pensiones que deba de esta manera el salario de los jueces
cubrir
el
Poder
Judicial
de
la y magistrados con la condición de que
Federación.
154
222
Disponible en http://www.senado.gob.mx.
lo aporten al fondo.
La pensión por retiro anticipado, se La pensión por retiro anticipado será la
determinará conforme a la tabla que separación voluntaria del servicio de
mediante acuerdo general establezca los magistrados de Circuito y jueces de
el Consejo de la Judicatura Federal. Distrito, con motivo de edad o tiempo
Para
la
elaboración
de
la
tabla de servicios prestados para el Poder
mencionada y el consiguiente cálculo Judicial,
debiendo
cumplir
con
proporcional ascendente de la pensión cincuenta y cinco años de edad o
correspondiente
se
tomarán
en veinticinco años de servicios efectivos.
consideración un mínimo de 25 años El porcentaje de la pensión dependerá
de servicios efectivos, cinco años por del tiempo laborado en los cargos de
lo menos, en el cargo de juez de juez de Distrito o magistrado de
Distrito o magistrado de Circuito, según Circuito; siendo de 1 a 4 años, el
sea el caso, y una edad mínima de 65 equivalente al 30%; de 5 a 8 años, el
años, siendo en este caso la pensión equivalente a 40%; de 9 a 11 años, el
por un equivalente al 45% del ingreso equivalente a 50%; de 12 a 14 años, el
mensual
que
corresponda
a
los equivalente a 65%; y de 15 años en
adelante el equivalente al 80% del
mismos funcionarios en activo.
ingreso mensual que corresponda a los
mismos funcionarios en activo.
Contempla para el retiro forzoso ya sea El monto de la pensión por retiro
por haber cumplido la edad, o por sufrir forzoso o por incapacidad dependerá
incapacidad permanente debidamente de los años de servicio, aplicándose la
dictaminada una pensión vitalicia del misma tabla a los tres tipos de retiro.
80%
del
ingreso
mensual
que
corresponda a los mismos funcionarios
en activo, sin importar el tiempo de
servicio.
223
El derecho a la pensión se pierde si el Se cancela la pensión por retiro
juez
o
magistrado
desempeñan
de
retirados,
cualquier
se anticipado y forzoso si cuando dentro
manera de los dos años siguientes a la fecha
como asesores, consejeros jurídicos, de
retiro,
se
abogados patronos o cualquiera otra beneficiario
forma
de
ejercicio
profesional
comprueba
actúa
como
que
el
abogado
de patrono o representante en cualquier
licenciado en derecho, salvo los cargos proceso ante los órganos del Poder
no
remunerados
en
asociaciones Judicial; o cuando después de haberse
científicas, docentes, literarias o de retirado del cargo, el beneficiario haya
beneficencia.
sido condenado por delito que amerite
pena corporal de más de un año, o
cualquier
otro
delito
que
lastime
seriamente la buena fe y fama en el
concepto público, cualquiera que sea
la pena; o si se comprueba que
proporcionó información falsa para el
otorgamiento del retiro.
En caso de fallecimiento del juez o Las pensiones por retiro terminan al
magistrado
durante
el
ejercicio
o ocurrir el fallecimiento del magistrado o
después de concluido, su cónyuge y juez, sin embargo si éste fallece en el
sus hijos menores incapaces tendrán lapso de 60 días naturales a la fecha
derecho a una pensión equivalente al de
retiro,
se
otorgará
una
50% de la remuneración que debía compensación consistente en un pago
corresponder
al
funcionario.
cónyuge
perderá
ese
contraer
matrimonio
o
El único, equivalente a 4 salarios vigentes
derecho
al mensuales, a la que tendrán derecho
entrar
en su cónyuge, y a falta de éste sus
concubinato y los menores al cumplir la descendientes en primer grado y por
mayoría de edad.
224
partes iguales.
En consecuencia, y con fundamento en las disposiciones constitucionales y
legales citadas, se propone el siguiente acuerdo general:
2.3.3. Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, por
el que se regula el Sistema Complementario de Pensiones, Retiro y
Compensaciones Adicionales, para jueces de Distrito y magistrados de
Circuito del Poder Judicial de la Federación
CONSIDERANDO
PRIMERO.- Que por decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación el
treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, veintidós de
agosto de mil novecientos noventa y seis, y once de junio de mil novecientos
noventa y nueve, se reformaron, entre otros, los artículos 94, 99 y 100 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, modificando la
estructura y competencia del Poder Judicial de la Federación;
SEGUNDO.- Que de conformidad con lo dispuesto por los artículos 94, párrafo
segundo, y 100, párrafos primero, octavo y décimo, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos; y 68 y 81, fracciones II y XIII, de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el Consejo de la Judicatura
Federal es el órgano encargado de la administración, vigilancia, disciplina y
carrera judicial del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Tribunal Electoral, con
independencia técnica, de gestión y para emitir acuerdos generales que
permitan el adecuado ejercicio de sus funciones, y al cual corresponde elaborar
el Presupuesto de Egresos del Poder Judicial de la Federación, con las
excepciones antes señaladas;
225
TERCERO.- Que la calidad de los magistrados de Circuito y jueces de Distrito
como integrantes del Poder Judicial de la Federación, proviene de la relación
jurídico-administrativa y laboral que mantienen con él y que les es propia. En el
ámbito jurídico-administrativo, la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, les confieren
la calidad de titulares de órganos jurisdiccionales, mediante los cuales el Poder
Judicial de la Federación ejerce su función primordial, y cuentan junto con otros
funcionarios judiciales, con un estatuto propio de carrera judicial, vigilancia,
disciplina, supervisión y control; mientras que en el ámbito laboral, están sujetos
genéricamente a los derechos y obligaciones de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado y de la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, pero mantienen una
diferencia trascendente: su relación jurídico-laboral es muy singular, porque si
bien prestan un servicio personal remunerado derivado de un nombramiento,
esta relación no es de estricta subordinación, sino de coordinación, con el fin de
salvaguardar la independencia e imparcialidad judicial, condiciones que
establece la propia Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación;
CUARTO.- Que el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal se encuentra
facultado para ejercer el Presupuesto de Egresos del Poder Judicial de la
Federación, así como para acordar el retiro forzoso o anticipado de los
magistrados de Circuito y jueces de Distrito, en su caso, de acuerdo a las
fracciones IX y XXX, del artículo 81 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación;
QUINTO.- Que entre las disposiciones contenidas en el Presupuesto de
Egresos de la Federación, en su artículo 43 se señala la facultad del Poder
Judicial de la Federación para establecer un manual de percepciones que
determine los salarios, prestaciones y demás ingresos adicionales a los que
226
tienen derecho los magistrados de Circuito y jueces de Distrito del Poder
Judicial de la Federación;
SEXTO.- Que debido a los requerimientos de financiamiento del sistema, se
hace necesario un mecanismo con sustentabilidad financiera, que permita
garantizar la cobertura de las pensiones complementarias y ampliar el número
de prestaciones sociales;
SÉPTIMO.- Que el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal estima que
deben establecerse prestaciones para incrementar la calidad del sistema
complementario, considerando la alta responsabilidad pública inherente a la
función jurisdiccional, y como un reconocimiento y dignificación a la labor
judicial al concluir ésta por retiro anticipado o forzoso.
En consecuencia, con fundamento en las disposiciones constitucionales y
legales citadas, el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal expide el
siguiente
ACUERDO
CAPÍTULO PRIMERO
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1º.- DEL OBJETO. El presente acuerdo tiene por objeto regular el
sistema complementario de pensiones y retiro para los magistrados de Circuito
y jueces de Distrito; así como determinar la forma, monto, plazos y demás
supuestos que regularán el otorgamiento de dichas prestaciones, y establecer
su fuente de financiamiento.
Artículo 2º.- DEL GLOSARIO DE TÉRMINOS.
Para los efectos de este
acuerdo, se entenderá por:
227
Acuerdo: El Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal,
por el que se establece el sistema complementario de pensiones y retiro, para
magistrados de Circuito y jueces de Distrito del Poder Judicial de la Federación;
Administración: La Secretaría Ejecutiva de Administración del Consejo de la
Judicatura Federal;
Carrera Judicial: La Secretaría Ejecutiva de Carrera Judicial, Adscripción y
Creación de Nuevo Órganos;
Comisión: La Comisión de Administración del Consejo de la Judicatura
Federal;
Consejo: El Consejo de la Judicatura Federal;
Finanzas: La Secretaría Ejecutiva de Finanzas del Consejo de la Judicatura
Federal;
Jueces: Los jueces de Distrito del Poder Judicial de la Federación;
Jurídico: La Dirección General de Asuntos Jurídicos del Consejo de la
Judicatura Federal;
Magistrados: Los magistrados de Circuito del Poder Judicial de la Federación;
Pleno: El Pleno del Consejo de la Judicatura Federal;
Poder Judicial: El Poder Judicial de la Federación;
Recursos Humanos: La Dirección General de Recursos Humanos del Consejo
de la Judicatura Federal;
Salario Vigente: La percepción ordinaria neta mensual consistente en el sueldo
base más la compensación garantizada, sin considerar ningún tipo de
percepción extraordinaria;
228
Servicios Médicos: La Dirección General de Servicios Médicos y Desarrollo
Infantil del Consejo de la Judicatura Federal;
Sistema Complementario: El sistema complementario de pensiones y retiro,
para magistrados de Circuito y jueces de Distrito del Poder Judicial de la
Federación, establecido en el presente Acuerdo;
Artículo
3º.-
VOLUNTARIO.
DE
LA
COMPLEMENTARIEDAD
Y
EL
CARÁCTER
Las prestaciones establecidas en el presente Acuerdo, son
complementarias a las prestaciones sociales a las que tienen derecho los
Magistrados y Jueces por ejercicio de su encargo; asimismo, la adhesión al
Sistema complementario tendrá el carácter de voluntario.
Artículo 4º.- DE LA COMPATIBILIDAD DE LAS PRESTACIONES.
Las
prestaciones establecidas en el presente Acuerdo, son complementarias y
voluntarias en su adhesión, por lo que resultan compatibles con las
prestaciones establecidas por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado, y se otorgarán a los Magistrados y Jueces, sin
menoscabo de otras prestaciones derivadas del ejercicio de su encargo.
Artículo 5º.- DE LA INSTANCIA COMPETENTE PARA HACER CUMPLIR LA
NORMATIVIDAD DEL ACUERDO. La Comisión será la encargada de observar
y hacer cumplir las disposiciones del presente Acuerdo; así como de
interpretarlo en el orden administrativo, con la opinión del Jurídico en el ámbito
de sus atribuciones.
Artículo 6º.- DE LAS SECRETARÍAS EJECUTIVAS.
Las Secretarías
Ejecutivas de Administración, Carrera Judicial y Finanzas, de conformidad con
lo dispuesto por el artículo 70 fracción III del Acuerdo General número 48/1998
y, según lo establecido en el Acuerdo General número 5/2000, deberán
proporcionar, en el ámbito de sus respectivas atribuciones, la información,
229
colaboración y apoyo, que les sea solicitado por la Comisión, para el cabal
cumplimiento del presente Acuerdo, en los términos que el mismo establece.
Artículo 7º.- DE LA ADMINISTRACIÓN, CONTROL Y VIGILANCIA DEL
SISTEMA COMPLEMENTARIO.
La administración, control y vigilancia
presupuestal del sistema complementario corresponde, en el ámbito de sus
respectivas competencias y atribuciones, a Finanzas y a Recursos Humanos,
de conformidad con lo dispuesto en los artículos 20, 21, 24 y 25 del Acuerdo
General número 5/2000; y a la Contraloría del Poder Judicial de la Federación,
de conformidad con lo dispuesto en los artículos 103 y 104 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación, el artículo 94 del Acuerdo General número
48/1998, y demás disposiciones legales aplicables.
Artículo 8º.- DEL OTORGAMIENTO DE LAS PRESTACIONES DEL SISTEMA
COMPLEMENTARIO. La Comisión, de conformidad con la información que
para tal efecto le proporcione Carrera Judicial, determinará a través de
Recursos Humanos, los Magistrados y Jueces con derecho a percibir las
prestaciones del sistema complementario.
Artículo 9º.- DE LAS OBLIGACIONES FISCALES.
Las prestaciones
establecidas en el sistema complementario, estarán sujetas a las disposiciones
fiscales vigentes, siendo obligación del Consejo llevar a cabo las retenciones
correspondientes, así como ejercer y cumplir con las demás facultades y
obligaciones fiscales a que hubiere lugar.
CAPÍTULO SEGUNDO
SISTEMA DE PENSIONES COMPLEMENTARIAS
Artículo 10.- DEL RETIRO ANTICIPADO. Se entiende por retiro anticipado, la
separación voluntaria del servicio de los Magistrados y Jueces, con motivo de la
230
edad o tiempo de servicios prestados para el Poder Judicial, debiendo cumplir
con cincuenta y cinco años de edad o veinticinco años de servicios efectivos.
Artículo 11.- DEL RETIRO FORZOSO.
Se entiende por retiro forzoso, la
separación del servicio de los Magistrados y Jueces, al cumplir setenta y cinco
años de edad.
Artículo 12.- DEL RETIRO POR INCAPACIDAD. Se entiende por retiro por
incapacidad, la separación de los Magistrados y Jueces, del servicio activo del
Poder Judicial, derivado de una incapacidad total y permanente, que en razón
de sus funciones, les impida desempeñar su trabajo por el resto de su vida.
Dicha incapacidad total y permanente deberá ser declarada por el Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, para ello,
Servicios Médicos apoyará en la gestión de la declaración de la incapacidad.
Artículo 13.- DE LOS REQUISITOS PARA EL OTORGAMIENTO DE LAS
PENSIONES POR RETIRO.
Además de ajustarse a lo señalado en los
artículos 10, 11 y 12 del presente Acuerdo, para obtener los beneficios del
sistema complementario de pensiones, se deberá cumplir con los siguientes
requisitos:
I. Haber estado en servicio activo hasta la fecha del retiro;
II. Contar con una antigüedad mínima de un año en el cargo de Magistrado
o Juez; y,
III. No haber tenido ninguna suspensión de su cargo, derivada de una
sanción de carácter administrativo, impuesta por el Consejo.
Artículo 14.- DEL MONTO DE LAS PENSIONES POR RETIRO. Para el pago
de la pensión por retiro anticipado, forzoso y por incapacidad total y
permanente, se establece como límite mínimo el treinta por ciento, y como
máximo el ochenta por ciento, del promedio salario vigente percibido durante
231
los seis meses anteriores al retiro, de conformidad con la tabla de porcentajes
contenida en este Acuerdo.
Artículo 15.- TABLA DE PORCENTAJES PARA EL OTORGAMIENTO DE
LAS PENSIONES POR RETIRO. El pago de la pensión por retiro anticipado,
forzoso o por incapacidad total y permanente, se establecerá en función de la
suma del tiempo laborado en los cargos de Magistrado o Juez, según lo
dispuesto en la siguiente tabla:
Tiempo laborado en el cargo
Porcentaje
De uno a cuatro años
30%
De cinco a ocho años
40%
De nueve a once años
50%
De doce a catorce años
65%
De quince en adelante
80%
Artículo 16.- CAUSA DE SUSPENSIÓN TEMPORAL DE LA PENSIÓN POR
RETIRO ANTICIPADO. Será causa de suspensión temporal de la pensión por
retiro anticipado, que el Magistrado o Juez regrese al servicio activo.
Artículo 17.- DE LA CANCELACIÓN DE LA PENSIÓN POR RETIRO
ANTICIPADO Y FORZOSO. La cancelación de la pensión por retiro anticipado
y forzoso, acontecerá en los siguientes supuestos:
IV. Cuando dentro de los dos años siguientes a la fecha de su retiro se
comprobase que el beneficiario actúa como patrono, abogado o
representante en cualquier proceso ante los órganos del Poder Judicial;
232
V. Cuando después de haberse retirado del cargo, el beneficiario sea
condenado por delito que amerite pena corporal de más de un año de
prisión; o cualquier otro delito que lastime seriamente la buena fama en
el concepto público, cualquiera que sea la pena; o,
VI. Si se comprueba que se proporcionó información falsa para el
otorgamiento del retiro.
Artículo 18.- DEL TÉRMINO DE LAS PENSIONES POR RETIRO.
Las
pensiones por retiro, terminarán al ocurrir el fallecimiento del Magistrado o Juez.
CAPÍTULO TERCERO
COMPENSACIÓN POR RETIRO
Artículo 19.- DE LOS REQUISITOS PARA EL OTORGAMIENTO DE LA
COMPENSACIÓN POR RETIRO. La compensación por retiro será otorgada a
los Magistrados y Jueces, que se retiren de sus funciones de manera anticipada
o forzosa, de conformidad con lo establecido en el presente Acuerdo.
No se tendrá derecho a esta compensación, en caso de que el Magistrado o
Juez se separen del cargo por causas distintas a las que actualizan el retiro
anticipado o forzoso.
Artículo 20.- DEL MONTO DE LA COMPENSACIÓN POR RETIRO.
La
compensación por retiro consistirá en un pago único, proveniente de cuentas
individuales, equivalente a cuatro salarios vigentes mensuales, percibidos por el
Magistrado o Juez, al momento de su retiro.
Artículo 21.- DEL TÉRMINO PARA OTORGAR LA COMPENSACIÓN POR
RETIRO.
La compensación por retiro se otorgará dentro de los 60 días
naturales posteriores a la fecha del retiro.
233
Artículo 22.- DE LA COMPENSACIÓN POR RETIRO EN CASO DE
FALLECIMIENTO. Si el Magistrado o Juez llegara a fallecer en el lapso de 60
días naturales posteriores a la fecha del retiro, tendrá derecho a percibir la
compensación por retiro su cónyuge, y a falta de éste, sus descendientes en
primer grado y por partes iguales.
CAPÍTULO IV
SOBRE EL FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA COMPLEMENTARIO
Artículo 23.- DEL FONDO DE FINANCIAMIENTO. Para el financiamiento del
Sistema complementario, el Consejo establecerá un fondo con cuentas
individuales para recibir, administrar y erogar, en su caso, las aportaciones que
realicen los Magistrados y Jueces, en el orden de un porcentaje sobre su salario
vigente, establecido de conformidad con estudios actuariales, que para tal
efecto realice Finanzas.
De esta manera, el Consejo incrementará en ese
mismo porcentaje el salario vigente de los Magistrados y Jueces, bajo la
condición de que lo aporten al fondo; en caso de que el Magistrado o Juez no lo
haga o suspenda su aportación, su cuenta individual no tendrá ningún
incremento, y sólo hasta por su monto, se administrará o erogará, según sea el
caso.
Artículo 24.- DE LA ADMINISTRACIÓN DEL FONDO. El fondo con cuentas
individuales, constituido por las aportaciones de los Magistrados y Jueces, será
administrado por medio de un fideicomiso, cuyo contrato y reglas de operación
deberán ser aprobados por el Pleno.
TRANSITORIOS
PRIMERO.- El presente Acuerdo entrará en vigor al día siguiente de su
publicación en el Diario Oficial de la Federación.
234
SEGUNDO.- El Sistema complementario funcionará a partir de la constitución
del fideicomiso y las aportaciones que a él realicen los Magistrados y Jueces,
de conformidad con lo establecido en el presente Acuerdo.
TERCERO.- Los Magistrados y Jueces que formen parte del Fideicomiso
creado en 1994, retomado en el Acuerdo General 8/2000, emitido por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, por el que se otorgan beneficios
cuando se jubilen, separen del puesto, renuncien, sean declarados incapaces o
fallezcan, podrán acceder a las prestaciones establecidas en el presente
Acuerdo, de conformidad con los lineamientos que para tales efectos emita la
Comisión, dentro de un plazo de 90 días posteriores a la entrada en vigencia
del presente Acuerdo.
CUARTO.- Finanzas, en un plazo de sesenta días posteriores a la entrada en
vigencia del presente Acuerdo, deberá determinar, en función de los estudios
actuariales que para tal efecto realice, el porcentaje establecido en el artículo 23
del Acuerdo.
QUINTO.- La Comisión, en un plazo de noventa días posteriores a la entrada en
vigencia del presente Acuerdo, pondrá a consideración del Pleno, el contrato y
reglas de operación del fideicomiso, para su aprobación, de conformidad con lo
establecido en el artículo 24 del presente Acuerdo.
SEXTO.- Publíquese este Acuerdo en el Diario Oficial de la Federación, así
como en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.
El acuerdo antes propuesto, fue presentado y registrado (Indautor 03-2005052711515200-01) por el autor, en una primera obra inédita, el 10 de junio de
2005; meses después el pleno del Consejo de la Judicatura Federal expidió el
Acuerdo General 28/2005, que regula el plan de pensiones complementarias de
235
magistrados de Circuito y jueces de Distrito, publicado en el Diario Oficial de la
Federación, del 12 de agosto de 2005, al cual ya le recayó una modificación
mediante el Acuerdo General 20/2006, aprobado por el Pleno del Consejo de la
Judicatura Federal, en sesión de 15 de marzo de 2006.
El acuerdo referido, que comenzó su vigencia el 1º de septiembre de 2005,
guarda similitud con el propuesto por el autor, con las siguientes diferencias:
1. No se prevé un financiamiento a base de cuentas individuales, sino que
mantiene el sistema de reparto de un patrimonio común que genera
rendimientos que se destinan al pago de pensiones complementarias a las
otorgadas por el ISSSTE.
2. No prevé el supuesto del retiro por incapacidad, a diferencia de lo
propuesto por nosotros.
3. Denomina jubilación a nuestro concepto de retiro, con las mismas
modalidades: forzoso y anticipado. En el caso de la jubilación anticipada
establece una serie de porcentajes, que se resumen:
EDAD
%
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
236
25
45
47.5
50
52.5
55
57.5
69
73
76
78
80
26
47.5
50
52.5
55
57.5
69
73
76
78
80
80
27
50
52.5
55
57.5
69
73
76
78
80
80
80
28
52.5
55
57.5
69
73
76
78
80
80
80
80
ANTIGÜEDAD
29
30
31
55 57.5 69
57.5 69
73
69
73
76
73
76
78
76
78
80
78
80
80
80
80
80
80
80
80
80
80
80
80
80
80
80
80
80
32
73
76
78
80
80
80
80
80
80
80
80
33
76
78
80
80
80
80
80
80
80
80
80
34
78
80
80
80
80
80
80
80
80
80
80
35
80
80
80
80
80
80
80
80
80
80
80
El Consejo de la Judicatura Federal estableció para la jubilación anticipada, una
edad de 65 años y 25 de servicios; nosotros partimos de una edad de 55 años y
los mismos de servicios.
Nuestra tabla es de mayor simplificación, a saber:
TIEMPO LABORADO EN EL CARGO
PORCENTAJE
1 a 4 años
30%
5 a 8 años
40%
9 a 11 años
50%
12 a 14 años
65%
15 años en adelante
80%
Lo importante al final del día, será lograr la consolidación en el establecimiento
de un Sistema Complementario de Previsión Social para jueces de Distrito y
magistrados de Circuito.
En donde sí hemos encontrado eco en nuestra propuesta original, es en la
estructura del Acuerdo General 16/2006 del Pleno del Consejo de la Judicatura
Federal, por el que se otorga la prestación del fondo de reserva individualizado
por el personal operativo de los Organos Jurisdiccionales Federales y del
Consejo de la Judicatura Federal, reconociendo su aportación, trascendencia y
precursor para la justicia distributiva y de equidad para los servidores públicos
no judiciales.
El Acuerdo General en comento, fue aprobado por el Pleno en sesión del 28 de
febrero de 2006, siendo sus contenidos principales los siguientes:
237
•
Se establece como prestación el Fondo de Reserva Individualizado
para los sirvidores públicos de nivel operativo con excepción de los de
la Suprema Corte de Jusiticia de la Nación y del Tribunal Electoral.
•
Su incrporación es voluntaria y para el propósito de
fomentar el
ahorro de los servidores públicos de nivel operativo, adscritos a los
organos jurisdiccionales y del Consejo de la Judicatura.
•
Las aportaciones voluntarias serán del 2% de su sueldo integrado y
con posibilidad de aportaciones de adicionales; con aportaciones en
par y pasu por el Consejo de la Judicatura Federal.
•
Se onstituyen consultas individuales para los beneficiarios (servidores
no judiciales y quienes ellos designen).
•
Los recursos del Fondo se invertirán en los portafolios de inversión
que aseguren un rendimiento real favorable.
•
El rescate del Fondo procede por causar baja definitiva o en caso de
fallecimiento, por la totalidad y en una sola exhibición.
•
Si el servidor no judicial se da de baja del Fondo, el Consejo
suspenderá el pago que venía realizando por éste, limitandose el
derecho del servidor público al solo rescate de sus aportaciones
adicionales, incluidos sus rendimientos.
La cuenta individual solo
podrá ser rescatada hasta que cause baja definitiva.
•
Si el personal es promovido a un puesto de confianza, se rescatará el
fondo como si hubiera causado baja.
•
Si pasa a formar parte de la Suprema Corte de Jusitica o del Tribunal
Electoral, tendrá la alternativa de rescatar su fondo acumulado o
solicitar el traspaso a su nuevo centro de trabajo.
238
•
El servidor público podrá solicitar el rescate del importe total o parcial
de sus aportaciones adicionales, incluidos rendimientos, siempre que
medien entre cada rescate cuando menos seis meses.
El primer
rescate de las aportaciones, podrá ser retirado a partir de 2007.
2.3.4. Propuesta para brindar seguridad y protección a jueces de Distrito y
magistrados de Circuito
Conceptos de seguridad pública y guardias de custodia
A) Seguridad pública
Durante la época colonial en nuestro país se entendía a la seguridad pública
como “la función de vigilancia preventiva, es decir, la labor encomendada a los
gendarmes o policías preventivos, generalmente realizada por policías
municipales para prevenir infracciones a reglamentos de bandos de policía y
buen gobierno.
Eran entonces, como ahora, objeto de esta materia, las reglas de
comportamiento de los ciudadanos y de la población en general, en vías
públicas, calles, plazas, caminos y lugares de concurrencia.
Hoy en día, la seguridad pública es concebida, no sólo como una función que
comprende las actividades ejecutivas de prevención, sino también como las
acciones de investigación y persecución para que los delincuentes sean
enjuiciados, sancionados y readaptados conforme a las leyes.
También se define como aquellas actividades encaminadas a prevenir y
disminuir las infracciones y delitos, así como las acciones que realizan tanto el
Ministerio Público, a través de la procuración de justicia, como las autoridades
administrativas responsables de la readaptación social del delincuente y la
adaptación del menor infractor; asimismo, la labor de las instituciones
239
encargadas de la protección de instalaciones y servicios estratégicos del país, y
en general, todas las que realicen directa o indirectamente las dependencias y
entidades que deban contribuir a los fines de la seguridad pública, como
podrían ser:
•
Mantener el orden público;
•
Proteger la integridad física de las personas, así como la de sus
bienes;
•
Prevenir la comisión de delitos e infracciones a los reglamentos
gubernativos y de policía;
•
Colaborar en la investigación y persecución de los delitos; y
•
Auxiliar a la población en los casos de siniestros y desastres.
Cabe señalar, que con la reforma del 31 de diciembre de 1994, es cuando se
incluye en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el
fundamento legal de la seguridad pública, estableciendo dicha disposición lo
siguiente:
Artículo 21. La seguridad pública es una función a cargo de la
Federación, el Distrito Federal, los estados y municipios, en las
respectivas competencias que esta Constitución señala.
La
actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios
de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.
La Federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios se
coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un
sistema nacional de seguridad pública.
De igual manera, nuestra Carta Magna, en su artículo 73 fracción XXIII, confiere
facultades al Congreso de la Unión para legislar las bases de coordinación
240
entre la Federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, en materia
de seguridad pública, así como para la organización y funcionamiento, el
ingreso, selección, promoción y reconocimiento de los integrantes de las
instituciones de seguridad pública en el ámbito federal.
En este orden de ideas, y derivado de la citada reforma constitucional del 31 de
diciembre de 1994, se expide la Ley General que Establece las Bases de
Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, publicada en el Diario
Oficial de la Federación, el día 11 de diciembre de 1995, misma que en su
artículo 3 define a la Seguridad Pública de la siguiente manera:
Artículo 3.
Conforme al artículo 21 constitucional y para los
efectos de esta ley, la seguridad pública es la función a cargo del
Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos
de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la
paz públicos.
Las autoridades competentes alcanzarán los fines de la seguridad
pública mediante la prevención, persecución y sanción de las
infracciones y delitos, así como la reinserción social del
delincuente y del menor infractor.
El Estado combatirá las causas que generen la comisión de delitos
y conductas antisociales y desarrollará políticas, programas y
acciones para fomentar en la sociedad valores culturales y cívicos,
que induzcan el respecto a la legalidad.
La función de seguridad pública se realizará en los diversos
ámbitos de competencia, por conducto de las autoridades de
policía preventiva, del Ministerio Público, de los tribunales, de los
responsables de la prisión preventiva, ejecución de penas y
tratamiento de menores infractores, de las encargadas de la
241
protección de las instalaciones y servicios estratégicos del país;
así como por las demás autoridades que en razón de sus
funciones deban contribuir directa o indirectamente al objeto de
esta ley.
En atención a los ordenamientos legales antes citados, se desprende que la
seguridad pública tendrá las siguientes connotaciones:
•
Encuentra
su
fundamento
constitucional
en
el
artículo
21,
entendiéndola como una función a cargo de la Federación, el Distrito
Federal, los estados y municipios, en el ámbito de sus respectivas
competencias.
•
Nuestra Carta Magna, confiere facultades al Congreso de la Unión
para legislar en materia de seguridad pública.
•
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en su artículo
30 bis establece que la Secretaría de Seguridad Pública tendrá entre
sus atribuciones: la de desarrollar y establecer las políticas de
seguridad pública, representar al Poder Ejecutivo Federal en el
Sistema de Seguridad Pública, así como celebrar convenios de
colaboración, en el ámbito de su competencia y en el marco del
Sistema Nacional de Seguridad Pública, con otras autoridades
federales, estatales, municipales y del Distrito Federal.
•
Será una función a cargo del Estado, sin embargo, y por disposición
constitucional existe coordinación entre los tres niveles de gobierno,
creándose un Sistema Nacional de Seguridad Pública.
•
Serán autoridades competentes, el Ministerio Público, a través de la
procuración de justicia, como las autoridades administrativas
responsables de la readaptación social del delincuente y la
242
adaptación del menor infractor; así como las autoridades y
dependencias que deban contribuir a los fines de seguridad pública.
•
Establece los principios bajo los que deben de actuar y ser formados
los integrantes de las instituciones policiales, introduciéndose la figura
de la carrera policial, con el carácter de obligatoria y permanente,
como elemento básico para la formación de éstos, a fin de cumplir
con los principios constitucionales de actuación y desempeño.
•
Regula a los prestatarios de servicios privados de seguridad como
auxiliares de la función de seguridad pública, a fin de que sus
integrantes coadyuven con las autoridades e instituciones policiales
en situaciones de urgencia, desastre o cuando así lo solicite la
autoridad competente federal, local o municipal, de acuerdo con los
requisitos y condiciones que establezca la autoridad respectiva.
Lo anterior, además de darnos un concepto claro de “seguridad Pública”,
delimita su campo de actuación del Estado en materia de seguridad pública.
B) Guardias de custodia
La palabra custodia, proviene del vocablo latino custos, que significa guarda o
guardián, y éste a su vez deriva de curtos, forma del verbo curare, que quiere
decir cuidar. Es por lo tanto la acción y el efecto de custodiar, o sea guardar
con cuidado una cosa.
Para el caso que nos ocupa, dicha custodia será para los jueces de Distrito y
magistrados de Circuito que por el ejercicio las atribuciones que su cargo
impone, puedan poner en riesgo su integridad física o la de su familia.
Lo anterior, por lo que a la seguridad de dichos servidores públicos se refiere,
podría encontrar su fundamento constitucional en la garantía individual que
243
confiere el derecho a la seguridad, contemplada en su artículo 10, mismo que a
la letra establece:
Artículo 10.
Los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos
tienen derecho a poseer armas en su domicilio, para su seguridad
y legítima defensa, con excepción de las prohibidas por la ley
federal y de las reservadas para uso exclusivo del Ejército,
Armada, Fuerza Aérea y Guardia Nacional.
La ley federal
determinará los casos, condiciones, requisitos y lugares en que se
podrá autorizar a los habitantes la portación de armas.
Ahora bien, si bien es cierto que los jueces de Distrito y magistrados de Circuito
no portarán en lo personal armas de las que no sean para el uso exclusivo del
Ejército, Armada, Fuerza Aérea y Guardia Nacional, los guardias de custodia
que protejan a éstos servidores públicos, sí las portaran, con la única finalidad
de salvaguardar la seguridad de éstos y de sus familiares.
En conclusión, los aspectos que diferencian a la seguridad pública y guardias
de custodia, serán los siguientes:
SEGURIDAD PÚBLICA
GUARDIAS DE CUSTODIA
Se trata de una función a cargo de la Se trata de un servicio que puede ser
Federación, el Distrito Federal, los prestado por personal que para los
estados y municipios.
efectos antes señalados contrate el
Poder Judicial de la Federación.
Va enfocada a salvaguardar la Se enfoca, para el caso que nos
integridad y derechos de la población ocupa, únicamente a jueces de Distrito
en general.
y magistrados de Circuito.
Encuentra su fundamento en el Encuentra su fundamento en el
artículo 21 constitucional.
artículo 10 constitucional.
Existe
por
ministerio
de
ley No existe dicha coordinación.
coordinación en los tres niveles de
gobierno
Las autoridades competentes serán el La única autoridad competente será la
Ministerio Público, a través de la Secretaría de Seguridad Pública, pero
244
procuración de justicia, como las
autoridades
administrativas
responsables de la readaptación social
del delincuente y la adaptación del
menor infractor, así como las
autoridades y dependencias que
deban contribuir para los fines de
seguridad pública.
Le es aplicable la Ley General que
Establece las Bases de Coordinación
del Sistema Nacional de Seguridad
Pública.
Los parámetros de la actuación y
formación de los integrantes de
instituciones policiales los fija el
artículo 22 de la Ley antes citada.
Existe un registro del personal de
Seguridad
Pública,
mismo
que
contendrá información relativa a los
integrantes de las instituciones de la
Federación, el Distrito Federal, los
estados y municipios.
La seguridad pública se destinará
entre otras cosas, a la protección de
las
instalaciones
y
servicios
estratégicos del país.
únicamente a fin de otorgar los
permisos de portación de arma a los
guardias de custodia que sean
contratados.
Los guardias de custodia no forman
parte del Sistema.
No existen parámetros, los mismos se
tendrán que establecer en la
normatividad interna.
Los guardias de custodia no estarán
inscritos en dicho registro, toda vez
que el Consejo de la Judicatura
Federal, no tiene dentro de sus
atribuciones el ejercer funciones de
seguridad pública.
Los guardias de custodia, si bien se
encontraran en los recintos en que el
juez de Distrito o magistrado de
circuito se encuentre, la protección se
extiende a la persona y familiares de
dichos servidores públicos.
Tratamiento en otras instituciones
Por lo que hace al tratamiento en otras instituciones, cabe señalar que de
conformidad a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, artículo 13, fracción IV, le da el carácter de reservada,
estableciendo dicha disposición lo siguiente:
Artículo 13.
Como información reservada podrá clasificarse
aquella cuya difusión pueda:
245
IV. Poner en riesgo la vida, la seguridad o la salud de cualquier
persona.
En tal virtud, y dado el carácter de dicha información, la misma no se encuentra
disponible.
Ámbito internacional
A) España
Los gobiernos Vasco y Central, la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de
Justicia del país Vasco y el Ministerio Fiscal acordaron el 13 de noviembre de
2001, un plan de seguridad que incluye la asignación de una escolta personal
para cada juez, magistrado y fiscal que desarrolla su labor.
Además de la protección individualizada y colectiva, se adoptó el compromiso
de reforzar la vigilancia en los recintos de impartición de justicia, por lo que las
administraciones públicas se comprometieron a ejecutar de manera inmediata
el plan y a determinar la situación de cada juez, magistrado o fiscal, cooperando
éstos últimos en la adopción de las medidas de autoprotección que se les
aconsejen.
Respecto a la posibilidad de que algunos de los servidores públicos ya citados
decidan no acogerse al plan, y deciden rechazar el llevar escolta, no se les
podrá obligar, sin embargo deberán presentar por escrito su renuncia a la
misma, asumiendo los riesgos derivados de tal decisión.
B) Perú
En este país se concibe la existencia de un Poder Judicial democrático, esto es,
con una estructura institucional que permita el ejercicio de la administración de
246
justicia que garantice el derecho al debido proceso, lo que resulta indispensable
para la vigencia del Estado de Derecho.
En la legislación antiterrorista se daba protección a los jueces, magistrados y
fiscales superiores, de una manera diferente a las escoltas previstas en
España, ya que ante delitos de terrorismo, conocían de éstos “Jueces sin
rostro”.
La necesidad de implementar la figura de los “Jueces sin rostro” surge de los
irremediables problemas de seguridad, lo que permitía que los jueces,
magistrados y fiscales superiores, ejercieran sus atribuciones sin poner en
peligro su integridad o la de su familia.
Sin embargo dicha figura fue derogada de la legislación antiterrorista dado a
que esta implicaba serias limitaciones al derecho de defensa.
C) Colombia
El Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias; del Relator
Especial sobre Ejecuciones Extrajudiciales, Sumarias o Arbitrarias; de la Alta
Comisionada de los Derechos Humanos; de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos; y del Representante Especial del Secretariado General
sobre los Defensores de Derechos Humanos, todos estos de la Organización de
Naciones Unidas, manifestó mediante diversas recomendaciones al gobierno de
éste país, que es indudable que la más acosada de las instituciones es el poder
judicial, y que gran número de jueces han perdido la vida o han sido
amenazados de muerte en el ejercicio de sus funciones, lo que obstaculiza la
impartición de justicia y contribuye al fenómeno conocido corno a la impunidad,
por lo que es de suma importancia brindar protección adecuada a cuantos
participan en la impartición de justicia.
247
Si bien dicho gobierno, conciente del problema dictó el 18 de agosto de 1989,
un decreto por el que se establecía un fondo para sufragar la protección eficaz
de los jueces y de sus familiares, al momento de la visita del Relator Especial
de la ONU (1990), no existía ningún fondo por falta de recursos.
Derivado de lo anterior se recomendó la protección eficaz de los miembros del
Poder Judicial y del Ministerio Público contra cualquier amenaza de muerte o
ante atentados contra su integridad física, y deberían de investigarse esas
amenazas y atentados con miras a determinar su origen e iniciar
procedimientos penales o disciplinarios en su caso.
Por su parte la Alta Comisionada de Naciones Unidas exhortó al Estado
colombiano a asumir la responsabilidad de proteger la vida e integridad de los
fiscales, jueces, funcionarios de policía judicial, víctimas y testigos, instando a
hacer los esfuerzos necesarios para dotar con recursos suficientes los
programas de protección.
Derivado de lo anterior, el 30 de agosto de 2000, surge el “Plan Colombia”,
mismo en el que el gobierno de los Estados Unidos de América, además de
otorgar recursos para mejorar las condiciones de los derechos humanos en
Colombia, también lo hace para mejorar la seguridad de los individuos
amenazados, incluyéndose programas de protección para miembros del
sistema judicial, entre los que se encuentran jueces y fiscales. Como parte de
este programa de seguridad judicial se han donado chalecos antibalas, radios, y
automóviles blindados para los individuos más amenazados.
248
D) Estados Unidos
En este país existe el denominado “Marshal Service”, cuya función primordial
será la de salvaguardar la seguridad en procedimientos judiciales, protegiendo
a jueces federales, miembros del jurado y otros miembros de la judicatura.
Los miembros de dicho servicio y los oficiales de seguridad contratados,
proporcionan seguridad dentro de los recintos de las cortes federales, en cada
uno de los 94 distritos y en la Suprema Corte. Este servicio protege a casi 2000
jueces así como a otros funcionarios públicos de los tribunales federales.
La razón de lo anterior estriba en el hecho de que en años recientes las
amenazas contra los miembros de la judicatura y otros servidores de la corte,
ha aumentado. Las amenazas explícitas contra la judicatura son analizadas por
éste servicio de seguridad, determinando su grado de peligrosidad.
En base en lo anterior y atendiendo al grado de peligrosidad, el presupuesto
asignado a este servicio da la posibilidad de que el juez, ante amenazas
potenciales o comunicaciones inadecuadas, cuente con protección las 24 horas
del día.
Asimismo, este servicio se encarga tanto de la instalación de sistemas
electrónicos de seguridad para proteger a jueces federales, miembros del
palacio de justicia, así como los recintos de los tribunales federales.
En el ámbito nacional, y tomando en consideración que la protección que se
otorgue a magistrados de Circuito y jueces de Distrito, será para dotarlos de
mayor autonomía al emitir sus resoluciones, sin que teman por su integridad
personal o la de su familia, por el cumplimiento de las funciones que les
confiere su nombramiento. Por lo que en este orden de ideas cabe realizar las
siguientes precisiones:
249
•
Los conceptos de seguridad pública y los guardias de custodia no
tienen el mismo significado, incluso su fundamento constitucional es
diverso.
•
La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, Distrito
Federal, estados y municipios, mientras que los guardias de custodia
serán personas a cargo del Poder Judicial de la Federación.
•
La seguridad pública salvaguarda a la población en general, y los
guardias de custodia, únicamente a los jueces de Distrito y
magistrados de Circuito, que por el desempeño de sus funciones
puedan poner en riesgo su vida, integridad física o la de su familia.
•
A la seguridad pública le es aplicable la Ley General que Establece
las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad
Pública, mientras que los guardias de custodia no forman parte de
dicho Sistema.
•
La seguridad pública se destinará entre otras cosas a la protección de
instalaciones y servicios estratégicos, y los guardias de custodia
protegerán a los jueces de Distrito y magistrados de Circuito,
extendiéndose dicha protección a sus familiares de éstos, y a los
recintos en los que se encuentren dichos servidores públicos.
•
La seguridad para jueces de Distrito y magistrados de Circuito, así
como la de otros servidores públicos, será información clasificada de
“reservada” en términos de lo dispuesto por la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
•
En otros países se ha previsto la necesidad de proteger a los
miembros del Poder Judicial, a tal grado, que ha sido motivo de
recomendaciones por la Organización de Naciones Unidas, como es
250
el caso del “Plan Colombia”, recomendaciones que también podría
recibir nuestro país si no se adoptan medidas al respecto.
Es por ello que se propone un cuerpo de seguridad para el Consejo de la
Judicatura Federal, para lo cual resulta procedente el siguiente análisis jurídico:
A) Relación jurídica del Consejo de la Judicatura Federal con magistrados
de Circuito y jueces de Distrito del Poder Judicial de la Federación
Como ya se mencionó al analizar la carrera judicial en México, la calidad de
magistrados de Circuito y jueces de Distrito como integrantes del Poder Judicial
de la Federación, proviene de la relación jurídica, administrativa y laboral que
mantienen con él.
Así en el ámbito jurídico, la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, les confieren la calidad de titulares de los órganos jurisdiccionales,
a través de los cuales el Poder Judicial de la Federación ejerce su función
primordial. En el ámbito administrativo cuentan, junto con otros funcionarios
judiciales, con un estatuto propio de carrera judicial, vigilancia, disciplina,
supervisión y control; mientras que en el ámbito laboral, están sujetos
genéricamente a los derechos y obligaciones que les imponen la Ley Federal de
los Trabajadores al Servicio del Estado y la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, pero en la especie,
mantienen una diferencia trascendente: su relación jurídico-laboral es singular,
porque si bien prestan un servicio personal remunerado derivado de un
nombramiento, esta relación no es de estricta subordinación, sino de
coordinación, con el fin de salvaguardar la independencia e imparcialidad de
sus resoluciones, condiciones que establece la propia Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación; razonamiento por el cual resulta procedente otorgar
tanto a magistrados de Circuito como a jueces de Distrito, la seguridad y
protección para aquellos que se encuentren en alguna situación de riesgo
251
derivada de una amenaza o actos que presupongan que peligra su integridad o
la de su familia.
Cabe señalar que dicho cuerpo de seguridad deberá ser considerado como una
prestación adicional y excepcional o temporal, derivada justamente de relación
laboral entre los magistrados de Circuito y jueces de Distrito con el Consejo de
la Judicatura Federal, en términos de la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado.
En este sentido y conforme al artículo 43 del Decreto de Presupuesto de
Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, el Poder Judicial de la
Federación tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación a
más tardar antes del 28 de febrero de 2005, el Manual de Percepciones para
los Servidores Públicos a su servicio, en el que se proporcione la información
completa y detallada relativa a las percepciones monetarias y en especie,
prestaciones y demás beneficios que se cubran para cada uno de los niveles
jerárquicos que los conforman, debiendo incluir en el Acuerdo de Actualización
de los Sueldos y Prestaciones de los Servidores Públicos del Poder Judicial de
la Federación, la prestación de seguridad en cuestión.
B) Relación jurídica con la Secretaría de Seguridad Pública
De conformidad con la coordinación de Poderes Federales a que se refiere el
artículo 89, fracción XII de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, y con fundamento en el artículo 30 bis, fracciones XX y XXII de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, resulta procedente la
celebración de un Convenio de Colaboración Institucional con la Secretaría de
Seguridad Pública, cuyo objeto sería la capacitación en materia de seguridad de
las personas que designe el Consejo de la Judicatura Federal.
De ser el caso, en que la capacitación señalada implique erogación de
recursos, deberá contarse con la suficiencia presupuestal respectiva y para el
252
caso de significar obligaciones con cargo a presupuestos de años posteriores,
la autorización del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, en términos del
artículo 50 del Acuerdo General 28/1997, por el que se Reglamenta el
Presupuesto por Programa del Consejo.
C) Relación jurídica con los guardias de seguridad
I. Aspecto laboral
Debe entenderse que la relación entre el Consejo de la Judicatura Federal y los
elementos a ser capacitados en materia de seguridad, para su posterior
inclusión en el cuerpo de seguridad materia de estudio, se rige por el artículo
123, apartado “B”, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
así como por su Ley Reglamentaria.
En éste orden de ideas, debe entenderse que para que exista la relación laboral
entre los servidores públicos y los entes estaduales, debe mediar nombramiento
o figurar en la lista de raya de los trabajadores temporales, tal y como lo
previene el numeral 3 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicios del
Estado; consecuentemente, se puede presumir la existencia del vínculo laboral,
con la específica y adicional diferencia de las contrataciones reguladas por la
Ley Federal del Trabajo.
De esta forma y ubicados los elementos de seguridad en alguno de los cuatro
diferentes tipos de nombramiento que determina la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado, en su artículo 15, fracción III (definitivo,
interino, provisional, por tiempo fijo o por obra determinada) se encuentran
amparados con todas sus consecuencias jurídicas y económicas, debido a que
tienen derecho a percibir vacaciones, prima vacacional, aguinaldo y las demás
remuneraciones que otorga el Poder Judicial de la Federación a sus
empleados.
253
Por otro lado, las funciones que desarrollen los elementos de seguridad
contratados serán consideradas de confianza en términos de la Ley Federal de
los Trabajadores al Servicio del Estado, de forma tal que éste tipo de servidores
públicos no se encuentren amparados por la Ley de la Materia, en cuanto a la
estabilidad en el empleo, pero gozan de las medidas protectoras del salario y de
la seguridad social, misma que comprende los seguros institucionales que
otorga el Consejo de la Judicatura Federal a sus trabajadores.
II. Aspecto presupuestal
Considerando que la contratación de elementos de seguridad para magistrados
de Circuito y jueces de Distrito se traduce en la necesidad de creación de
nuevas plazas laborales al interior del Consejo del Judicatura Federal, con
fundamento en el artículo 34 del Acuerdo General 28/1997, estas deberán estar
plenamente justificadas, autorizadas por el Pleno y concordantes con una
ampliación real de los servicios en el Poder Judicial de la Federación, ya sea
por incremento de plantillas de órganos existentes o por la creación de nuevos
órganos jurisdiccionales auxiliares o administrativos. Asimismo, se estima que
la creación de un órgano de seguridad debe incluirse en el anteproyecto de
presupuesto de egresos del Consejo, conforme al artículo 20 del propio
Acuerdo General 28/1997, e integrar las partidas 3823 “Gastos de Seguridad
Pública y Nacional” y 4310 “Transferencias para gastos de Seguridad Pública y
Nacional”, en términos del artículo 167 del Manual de Normas Presupuestarias.
Por su parte, el artículo 30/1998 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal
por el que delega diversas Facultades en Materia de Recursos Humanos,
establece en su artículo Décimo Segundo, que la Comisión de Administración
estará facultada para autorizar programas específicos de recursos humanos en
materia
de
ingreso,
capacitación
administrativa,
estímulos,
salarios,
prestaciones y servicios, y de administración personal del Poder Judicial de la
254
Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el
Tribunal Federal Electoral.
Asimismo, dicho Acuerdo General establece en su artículo Décimo Quinto, que
los aspectos de recursos humanos no previstos en el mismo, o que presenten
características especiales, se sometan a consideración del Pleno, previo
dictamen de la Comisión de Administración.
Por lo que de lo anterior se desprende que el Pleno del Consejo de la
Judicatura Federal, cuenta con amplias facultades a fin de contratar personal de
seguridad para proteger tanto a magistrados de Circuito como a jueces de
Distrito del Poder Judicial de la Federación, que con motivo del desempeño de
sus funciones se encuentren en alguna situación en la que peligre su vida,
integridad física o la de su familia.
III. Aspecto fiscal
De conformidad con el artículo 106 y 110 de la Ley del Impuesto Sobre la
Renta, vigente para el año 2003, no se considerará como ingreso la prestación
consistente en guardias de seguridad para magistrados de Circuito y jueces de
Distrito, motivo por el cual éstos no serán gravados de manera adicional por
concepto de ISR.
Sin embargo, los guardias de seguridad de los magistrados de Circuito y jueces
de Distrito, en lo personal serán sujetos del Impuesto Sobre la Renta sobre la
remuneración que reciban, con fundamento en el artículo 110 de la Ley del
Impuesto Sobre la Renta.
Asimismo, de conformidad con el artículo 1 de la Ley del Impuesto al Valor
Agregado, ésta prestación tampoco causará Impuesto al Valor Agregado a
cargo de Jueces de Distrito y Magistrados, sujetos de la prestación motivo del
presente análisis.
255
IV. Aspecto administrativo
De conformidad con lo establecido en el artículo 2 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, los guardias de
seguridad como empleados del Consejo de la Judicatura Federal, serán sujetos
de la referida ley y en consecuencia tendrán las obligaciones establecidas en su
artículo 8º, siendo acreedores a sanciones administrativas para el caso de
incumplimiento.
Estimando la necesidad de que los elementos de seguridad cuenten con el
equipo y armamento pertinente para el desarrollo de sus funciones, en términos
generales, las adjudicaciones correspondientes podrán llevarse a través de
procedimientos distintos al de licitación pública, de conformidad con el artículo
37, fracción VI, del Acuerdo General 75/2000, y considerar la partida 5802
“Equipo de Seguridad Pública y Nacional” a que se refiere el oficio circular
801.1.0524 de la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, mediante el cual se establecen las adiciones y modificaciones
al Acuerdo por el que se expide el Clasificador por Objeto del Gasto para la
Administración Pública Federal.
(De aplicación supletoria para
registro y
rendición de cuentas)
V. Aspecto penal
De conformidad con lo previsto en la fracción XVI, del artículo 29 de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, deberá de solicitarse a la
Secretaría de la Defensa Nacional, la expedición de licencias para la portación
de armas de fuego, para los elementos de seguridad supracitados, evitando con
ello la comisión de un delito grave, previsto y sancionado por los artículos 139
del Código Penal Federal y 194, fracción III del Código Federal de
Procedimientos Penales, licencias que en términos de la Ley Federal de
Derechos, se deberán de sufragar por Servicios Privados de Seguridad y Armas
256
de Fuego, de conformidad con los artículos Articulo 195-X-1 y 195-X-2, del
cuerpo legal en cita.
Finalmente, en atención a lo estipulado en los artículos 33 y 52 de la Ley
General que establece las bases de Coordinación del Sistema Nacional de
Seguridad Pública, cualquier persona que ejerza funciones de seguridad
pública, sólo podrá portar las armas de cargo que le hayan sido autorizadas
individualmente o aquellas que se le hubiesen asignado en lo particular y que
estén registradas colectivamente para la institución de seguridad pública a que
pertenezcan, de conformidad con la Ley Federal de Armas de Fuego y
Explosivos, además de que deberá cumplir con las disposiciones que la Ley
Federal de Armas de Fuego y Explosivos, exige para los particulares que
presten servicios de seguridad, protección, vigilancia o custodia de personas,
lugares o establecimientos, de bienes o valores.
Asimismo, cabe señalar que para el caso de que en el ejercicio de sus
funciones algún elemento de seguridad, prive de la vida a un tercero, será el
mismo acreedor a las sanciones penales que resulten aplicables al delito de
homicidio; sin embargo, cabría la posibilidad de analizar los casos de excepción
para la imposición de las sanciones correspondientes, mismos que se prevén
en las excluyentes de responsabilidad señaladas en el Código Penal Federal,
para el cumplimiento de un deber. Por lo que respecta a la reparación del daño
causado a terceros ocasionados por bienes, propiedad del Consejo, los
mismos, así como los daños causados por una responsabilidad penal deberán
de ser cubiertos por éste cuerpo colegiado, siempre y cuando lo anterior se
suscite en cumplimiento de un deber.
VI. Responsabilidad civil
Tomando en consideración que en el ejercicio de sus funciones, los elementos
del cuerpo de seguridad contratados pudiesen ocasionar daños y perjuicios a
257
terceros, resulta aplicable el artículo 1924 del Código Civil Federal, conforme al
cual, el patrón está obligado a cubrir la responsabilidad civil derivada de los
actos de sus trabajadores, cesando dicha responsabilidad si se demuestra que
en la comisión del daño no se pueda imputar a los trabajadores ninguna culpa o
negligencia.
Tomando cada uno de los puntos ya señalados, resulta procedente tomar en
cuenta los siguientes aspectos:
•
Previo cumplimiento de la normatividad propia de cada uno de los
aspectos antes desarrollados, se estima que no existe impedimento
legal o administrativo para que el Consejo de la Judicatura Federal,
cuente con un cuerpo propio de seguridad destinado a la protección
de aquellos magistrados de Circuito y jueces de Distrito que en el
ejercicio de sus funciones presenten riesgos en su integridad y en la
de su familia.
•
En
términos
constitucionales
y
de
la
Ley
Orgánica
de
la
Administración Pública Federal, es procedente la celebración con la
Secretaría de Seguridad Pública de un Convenio de Colaboración, en
el que de manera particular, se plasme la asesoría y capacitación por
parte de dicha Secretaría a los elementos que integrarían el cuerpo
de seguridad del Consejo de la Judicatura Federal, y sin que éste se
constituya como un
cuerpo de seguridad privado, toda vez que
desarrollaría actividades de carácter estratégico en materia de
seguridad pública.
•
En el ámbito presupuestal deberán incluirse las partidas 3823 “Gastos
de Seguridad Pública y Nacional”, 4310 “Transferencias para Gastos
de Seguridad Pública y Nacional” y 5802 “Equipo de Seguridad
Pública y Nacional”.
258
•
La relación entre los elementos del cuerpo de seguridad y el Consejo
de la Judicatura Federal, es de carácter eminentemente laboral con
los derechos y obligaciones propios de ese tipo de relaciones
jurídicas.
•
Las responsabilidades civiles, y en su caso las derivadas de
situaciones de carácter penal en que incurran los elementos del
cuerpo de seguridad, estarán sujetas a las disposiciones generales en
materia laboral, civil y penal.
La delincuencia organizada en el país no tiene límites y ya alcanzó a varios
jueces de Distrito y magistrados de Circuito, que en fechas recientes han sido
amenazados de muerte por integrantes de grupos delictivos.
Elvia Díaz de León, magistrada integrante del Consejo de la Judicatura Federal,
informó que la Procuraduría General de la República, a solicitud del Poder
Judicial Federal, brinda escoltas de seguridad personal (y a los familiares de
éstos), debido a que han recibido “amenazas” por motivo de su trabajo como
juzgadores155.
El 25 de agosto de 2006 se dio a conocer (periódico Reforma, primera plana),
que el Consejo de la Judicatura Federal solicitó formalmente que elementos de
la Policía Federal Preventiva sean asignados como escoltas para la seguridad
de jueces y magistrados, y se daría preferencia a los funcionarios que tienen
casos relacionados con el narcotráfico y la delincuencia organizada. Asimismo,
destinaría 62 millones para contratar a 50 empresas que vigilarían sus
instalaciones en el país y 5.2 millones para blindar automóviles.
155
DÍAZ DE LEÓN, Elvia. Alcanzan amenazas de la delincuencia organizada a jueces y
magistrados, en: http://www.jornada.unam.mx/2005/08/25/019N/pol.php.
259
En consecuencia y con fundamento en las disposiciones constitucionales y
legales citadas, el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, se propone el
siguiente:
2.3.5. Anteproyecto de Acuerdo General del Pleno del Consejo de la
Judicatura Federal, por el que se Establece un Sistema de Seguridad y
Protección para Jueces de Distrito y Magistrados de Circuito que por el
desempeño de la función jurisdiccional, se encuentren en alguna
situación en la que peligre su vida, integridad física o la de su familia
CONSIDERANDO
PRIMERO.- Que por decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación el
treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, veintidós de
agosto de mil novecientos noventa y seis, y once de junio de mil novecientos
noventa y nueve, se reformaron, entre otros, los artículos 94, 99 y 100 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, modificando la
estructura y competencia del Poder Judicial de la Federación;
SEGUNDO.- Que de conformidad con lo establecido por los artículos 94,
párrafo segundo, y 100 párrafos primero, octavo y décimo, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 68 y 81, fracciones II y XIII, de la
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el Consejo de la Judicatura
Federal es el órgano encargado de la administración, vigilancia, disciplina y
carrera judicial del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Tribunal Electoral, con
independencia técnica y de gestión para emitir acuerdos generales que
permitan el adecuado ejercicio de sus funciones, y al cual le corresponde
elaborar el Presupuesto de Egresos del Poder Judicial de la Federación, con las
excepciones antes señaladas;
260
TERCERO.- Que la calidad de los magistrados de Circuito y jueces de Distrito
como integrantes del Poder Judicial de la Federación, proviene de la relación
jurídica, administrativa y laboral que mantienen con él.
Así, en el ámbito
jurídico, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, les confieren la calidad de
titulares de los órganos jurisdiccionales, a través de los cuales el Poder Judicial
de la Federación ejerce su función primordial.
En el ámbito administrativo,
cuentan, junto con otros funcionarios judiciales, con un estatuto propio de
carrera judicial, vigilancia, disciplina, supervisión y control; mientras que, en el
ámbito laboral, están sujetos genéricamente a los derechos y obligaciones que
les imponen la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, pero en
la especie, mantienen una diferencia trascendente: su relación jurídico laboral
es singular, porque si bien prestan un servicio personal remunerado derivado de
un nombramiento, esta relación no es de estricta subordinación, sino de
coordinación, con el fin de salvaguardar la independencia e imparcialidad de
sus resoluciones, condiciones que establece la propia Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación; razonamiento por el cual resulta procedente otorgar
tanto a magistrados de Circuito como a jueces de Distrito, la seguridad y
protección para aquellos que se encuentren en alguna situación de riesgo
derivada del desempeño de la función jurisdiccional, derivada de alguna
amenaza o actos que supongan que peligra su integridad o la de su familia;
CUARTO.- Que entre las disposiciones contenidas en el Presupuesto de
Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2005, en su artículo 43 se
señala la facultad del Poder Judicial de la Federación para establecer un
Manual de Percepciones para los servidores públicos a su servicio, entre los
que se encuentran los magistrados de Circuito y jueces de Distrito;
261
QUINTO.- Que el cuerpo de seguridad para jueces de Distrito y magistrados de
Circuito deberá ser considerado como una prestación adicional y excepcional,
con carácter de temporal, derivada justamente de la relación laboral entre éstos
y el Consejo de la Judicatura Federal, en aras de preservar la imparcialidad y
autonomía al dictar sus resoluciones;
SEXTO.- Que la contratación de elementos de seguridad para magistrados de
Circuito y jueces de Distrito, se traduce en la necesidad de creación de plazas
laborales al interior del Consejo, por lo que al efecto, el artículo 81, fracción
XXX de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, dispone que
corresponde al Consejo de la Judicatura Federal ejercer su propio Presupuesto
de Egresos del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y del Tribunal Electoral;
SÉPTIMO.- La propuesta de seguridad para impartidores de justicia, parte de la
diferenciación de los conceptos de seguridad pública y los guardias de custodia;
para destinar la seguridad pública a la protección de las instituciones y servicios
estratégicos, y los guardias de custodia protegerán a los juzgadores,
extendiéndose dicha protección a sus familias a los recintos en que se
encuentren.
OCTAVO.- Que por su parte, el acuerdo general 30/1998 delega diversas
facultades en materia de recursos humanos, a la Comisión de Administración,
quien se encuentra facultada para autorizar programas específicos de recursos
humanos
en
materia
de
ingreso,
capacitación,
estímulos,
salarios
y
prestaciones y servicios de administración de personal del Poder Judicial de la
Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia y el Tribunal
Electoral;
NOVENO.- Que dicho acuerdo general, en su artículo décimo quinto, establece
que los aspectos de recursos humanos no previstos en el mismo, o que
262
presenten características especiales, se someterán a consideración del Pleno
del Consejo de la Judicatura Federal, previo dictamen de la Comisión de
Administración;
DÉCIMO.- Que el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal estima que debe
de establecerse un cuerpo de seguridad para magistrados de Circuito y jueces
de Distrito, considerando la alta responsabilidad pública inherente a la función
jurisdiccional, y como garantía a la imparcialidad y autonomía de la labor
judicial.
En consecuencia y con fundamento en las disposiciones constitucionales y
legales citadas, el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal expide el
siguiente:
ACUERDO
PRIMERO.- El presente acuerdo tiene por objeto regular un sistema de
seguridad y protección para magistrados de Circuito y jueces de Distrito, que
con motivo del desempeño de su función jurisdiccional, se encuentren en
alguna situación en la que peligre su vida, su integridad física o moral o la de su
familia, y así brindarles la seguridad y el amparo necesarios, a fin de preservar
la autonomía e independencia en el ejercicio de la función pública judicial.
SEGUNDO.- La seguridad y amparo a que alude el artículo anterior, será una
prestación adicional y excepcional, de carácter temporal, derivada justamente
de la relación laboral entre los magistrados de Circuito y jueces de Distrito con
el Consejo de la Judicatura Federal, prestación que concluirá cuando la
situación de peligro desparezca.
TERCERO.- En el momento en que exista una situación que ponga en riesgo al
magistrado de Circuito o juez de Distrito, o a su familia, el servidor público
263
deberá notificar a la Comisión de Carrera Judicial, a fin de que ésta con apoyo
de la Comisión de Administración, ponga de inmediato a su disposición a los
guardias de custodia necesarios, notificándose de ésta situación al Pleno del
Consejo de la Judicatura Federal.
CUARTO.- El magistrado de Circuito o juez de Distrito, remitirá la Consejo de la
Judicatura Federal, por conducto de la Comisión de Carrera Judicial, copia
certificada del expediente que originó la situación de riesgo, a fin de que ésta
junto con la Comisión de Administración, lo sometan a consideración del Pleno
y este determine en definitiva.
QUINTO.- Para el caso de que el magistrado de Circuito o juez de Distrito, sufra
algún daño en su persona o en los de su familia, con motivo de la situación de
riesgo provocada con motivo del ejercicio de la función judicial, el Consejo de la
Judicatura Federal, absorberá los gastos inherentes a los daños causados.
SEXTO.- Para el caso de que el magistrado de Circuito o juez de Distrito
fallezca con motivo de algún atentado derivado de la situación de riesgo con
motivo del ejercicio de la función judicial, el Consejo de la Judicatura Federal
otorgará a su cónyuge e hijos, una pensión correspondiente al 50%, del salario
que perciben los servidores públicos del mismo nivel en activo.
SÉPTIMO.- El derecho a percibir la pensión por viudez u orfandad cesará
cuando el cónyuge contraiga nuevas nupcias o se una en concubinato, y para el
caso de los hijos, cuando estos cumplan los veinticinco años de edad.
OCTAVO.- El Consejo de la Judicatura Federal contará con un cuerpo de
seguridad a fin de atender las necesidades de los Jueces de Distrito y
magistrados de Circuito, cuerpo que será contratado por el propio Consejo,
teniendo los guardias de custodia, el carácter de trabajadores de confianza de
éste, en términos de lo establecido por el artículo 181 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación.
264
NOVENO.- Dicho Cuerpo de Seguridad deberá estar disponible las 24 horas
del día para atender las situaciones de emergencia y presentarse por
instrucciones de la Comisión de Carrera Judicial, con el magistrado de Circuito
o juez de Distrito que requiera de protección. Por lo que al efecto el Consejo
contará con los turnos que le sean necesarios.
DÉCIMO.- Para el caso de que el magistrado de Circuito o juez de Distrito
elaboren situaciones de riesgo falsas, serán acreedores a las responsabilidades
administrativas conducentes.
DÉCIMO PRIMERO.- No se considerará como ingreso adicional la prestación
consistente en los guardias de custodia para magistrados de Circuito y jueces
de Distrito, motivo por el cual, éstos no serán gravados de manera adicional por
concepto de Impuesto Sobre la Renta.
DÉCIMO SEGUNDO.- Los guardias de custodia, en lo personal sí serán sujetos
del Impuesto Sobre la Renta sobre la remuneración que reciban.
DÉCIMO TERCERO.- Los guardias de custodia, en su carácter de servidores
públicos del Poder Judicial de la Federación, serán sujetos de la Ley Federal de
Responsabilidades
Administrativas
de
los
Servidores
Públicos,
y
en
consecuencia tendrán las obligaciones establecidas en la referida Ley, siendo
acreedores a sanciones administrativas para el caso de incumplimiento.
DÉCIMO CUARTO.- Para la contratación de guardias de custodia, se observará
en todo momento que los candidatos no cuenten con antecedentes penales de
ninguna naturaleza, se les aplicarán las pruebas psicométricas y de polígrafo
que se requieran, y se constatará la pericia que estos tengan en el manejo de
armas de fuego.
DÉCIMO QUINTO.- Estimando la necesidad de que los guardias de custodia
cuenten con el equipo y armamento pertinente para el desarrollo de sus
265
funciones, deberá solicitarse a la Secretaría de la Defensa Nacional, la
Dirección General de Recursos Humanos, tramitará la expedición de licencias
para la portación de armas de fuego, para los elementos de seguridad que
hayan acreditado estar supracapacitados.
DÉCIMO SEXTO.- Si algún guardia de custodia en el ejercicio de sus funciones,
ocasiona daños y perjuicios a terceros, el Consejo de la Judicatura Federal
cubrirá dicha responsabilidad civil, cesando dicha responsabilidad si se
demuestra que en la comisión del daño, el guardia de custodia actuó con culpa
o negligencia.
TRANSITORIOS
PRIMERO.- El presente Acuerdo entrará en vigor el día de su publicación.
SEGUNDO.- Publíquese este acuerdo en el Diario Oficial de la Federación y en
el Semanario Judicial de la Federación.
266
CAPÍTULO 3.
RENDICIÓN DE CUENTAS EN LA IMPARTICIÓN Y LA
ADMINISTRACIÓN PARA LA JUSTICIA
3.1. Ética y rendición de cuentas como parte de la Reforma Judicial
La rendición de cuentas es un concepto relativamente nuevo en su aplicación al
poder judicial.
Comúnmente se entendía que la independencia del poder
judicial exigía una independencia del resto de las entidades del Estado y de la
Sociedad, por lo que prácticamente se ignoraba o se consideraba imposible que
rindiera cuenta de sus fallos o de su administración interna.
“Conceptualmente la rendición de cuentas es el resultado de un acuerdo social
mediante el cual las partes confieren y aceptan derechos y responsabilidades,
incluyendo la provisión de recursos para cumplir tales fines; las partes que
adquieren responsabilidades informan sobre el cumplimiento de las mismas, o
por lo menos, ponen a disposición la información sobre su desempeño;
asimismo las partes delegantes de responsabilidades cumplen su deber de
requerir tales informes, y finalmente se establecen recompensas y sanciones
relacionadas con los resultados obtenidos y con los recursos asignados. Por
consiguiente la rendición de cuentas involucra el ejercicio de la autoridad y la
responsabilidad, tanto por parte de aquél en quien se deposita la confianza y
recursos, como por parte de quien esta delegando su confianza.
También
implica la definición de obligaciones respectivas, la especificación de las reglas
del juego, de los resultados esperados, de indicadores de su cumplimiento y la
definición de los instrumentos de compensación por los productos o resultados
obtenidos156.
156
MANJARREZ RIVERA, Jorge. La Construcción democrática de la rendición de cuentas y la
fiscalización en la Administración Pública de México. Ed. INAP, México, 2003. P. 43-45.
267
Dicha rendición de cuentas implica la facultad de fiscalizar e imponer sanciones,
en los gobiernos democráticos existe el mecanismo denominado rendición
horizontal de cuentas, que consiste en que los Poderes de la Unión, Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, tienen la obligación de responder, entre ellos, y cada uno
ante los ciudadanos157.
Esta forma de concebir el tema está cambiando a pasos acelerados, sin
embargo no dejan de oírse voces críticas que dudan de la pertinencia de aplicar
este concepto al Poder Judicial. Vamos a continuación a procurar responder a
estas objeciones, fundamentando, por lo tanto la necesidad y conveniencia de
la rendición de cuentas aplicada al Judicial como se le aplica ya al Poder
Ejecutivo.
En una formulación afortunada, Chistian Gruenberg establece la naturaleza del
problema: “porque las decisiones judiciales ayudan a determinar la distribución
de poder y riqueza, el sistema judicial estuvo desde sus orígenes expuesto a
ser capturado para beneficio de intereses sectoriales”158. Cuando se dice que
el poder judicial existe para garantizar derechos, en otras palabras estamos
diciendo que existe para proteger asignaciones e incluso generarlas. Es natural
que en la misma medida en que las personas acuden a reclamar sus derechos,
también están reclamando asignaciones y por lo tanto están altamente
interesados y son altamente proclives a inclinar la balanza de la justicia a su
favor. Es entonces difícil aceptar que la impartición de justicia se explique sólo
como un asunto jurídico positivo y signifique necesariamente un asunto
económico central. Por una parte, Gruenberg nos da cuenta de que el Poder
157
Ibid.
158
Veáse: GRUENBERG, Ch. Rol de los programas de acceso a la justicia y participación
ciudadana en la lucha contra la corrupción, Apuntes del Curso Reforma Legal y Judicial y
control de la Corrupción en América Latina y el Caribe, Instituto del Banco Mundial, 2002.
p.1.
268
Judicial sufre el acecho permanente de aquellos que esperan no sólo en el caso
de una resolución particular, sino de la estructura misma del poder judicial, que
esté adecuada a sus intereses y que por lo tanto no sea imparcial. El interés
del Estado, por su parte, exige proteger la imparcialidad del poder judicial, por lo
que se da una permanente tensión, un “estira y afloja” entre los mencionados
actores.
En el origen de las instituciones republicanas democráticas ya se encuentra
formulada esta problemática, baste para nuestros efectos recordar cómo
Hamilton establecía la posibilidad de que se aplicara el juicio por jurados en
materia tributaria para evitar la opresión del ciudadano: “Es evidente que no
puede influir sobre la legislatura por lo que hace al monto de los impuestos por
establecer, a los objetos que gravarán o a la regla que normará su repartición.
Si ha de ejercer alguna influencia, será sobre la manera de efectuar la
recaudación y sobre la conducta de los funcionarios encargados de la
aplicación de las leyes tributarias”159.
Hamilton se manifiesta preocupado, no porque el orden social exija el
establecimiento de determinadas costas y contribuciones a los particulares,
quienes en todo momento son reconocidos como subordinados a la ley, sino
por el riesgo que supone dejar a los funcionarios públicos sin un conjunto de
limitaciones en su función, que salvaguarden el interés de los particulares en
sus asuntos propios, tanto como de un ilegal abuso por parte de los
funcionarios gubernamentales. Es esta preocupación la que exige idear los
mecanismos adecuados y suficientes para contrarrestar dicho riesgo. El mejor
mecanismo, consiste en procurar un juego de contrapesos y controles, que
operen limitándose mutuamente, salvando a todos de la opresión.
159
Así que
HAMILTON, J. El Federalista, LXXXIII, p. 357.
269
propone: “La bondad del juicio por jurados en los casos civiles, parece
depender de circunstancias ajenas a la conservación de la libertad.
El
argumento más fuerte a su favor consiste en que protege contra la corrupción.
Como siempre hay más tiempo y mejores oportunidades para interesar a un
cuerpo permanente de magistrados que a un jurado que se reúne
especialmente en cada ocasión, se supone con fundamento que las malas
influencias se abrirán paso más fácilmente en el caso del primero que del
último”160.
Hamilton establece que 1) en materia judicial está de por medio la distribución
de cargas y beneficios —en algunas materias más que en otras, o bien, cargas
y beneficios de diferentes naturalezas—, 2) que por ello, los interesados
buscarán influir en aquellas personas encargadas de las resoluciones judiciales
3) que si el sistema se los propicia como ocurre con funcionarios permanentes,
podrán hacerlo. 4) Que para evitar este fenómeno de “corrupción” o “captura
del Estado”161 se requieren mecanismos de control, como lo es un jurado
sumado a un tribunal para juzgar una causa.
Para que la justicia se realice, se requiere que el Poder Judicial sea
independiente, a su vez, el precepto “igual justicia bajo la ley”, requiere
imparcialidad y la imparcialidad demanda libertad de las presiones políticas o
extrajudiciales162. Aquí aparecen los tres conceptos fundamentales de la ética
del poder judicial: independencia, objetividad e imparcialidad.
160
Ibid. p. 358.
161
De acuerdo al Banco Mundial, la captura del Estado consiste en acciones de individuos,
grupos o empresas, tanto del sector público como privado para influir la creación de leyes,
regulaciones, decretos y otras políticas gubernamentales a fin de sacar ventajas mediante
beneficios privados ilícitos u oscuros. Cfr. Anticorruption in Transition: A Contribution to the
Policy Debate, The World Bank, Washington, D.C., First printing September 2000, p. 3ss.
162
MALEM SEÑA, Jorge, La Corrupción, Ed. Gedisa, Barcelona, 2000, p. 150.
270
El eje que permite comprender el sentido de la independencia del Poder Judicial
es la protección del derecho de los ciudadanos, que sufriría menoscabo si
prevaleciera la fuerza o influencia contra la ley y el derecho. Forma parte, como
se verá más adelante, la independencia, del sistema republicano de pesos y
contrapesos destinados a evitar la concentración del poder y por lo tanto la
opresión de los ciudadanos.
Chistopher Larkins considera que “la independencia judicial hace referencia a la
existencia de jueces que no son manipulados para lograr beneficios políticos,
que son imparciales respecto de las partes en una contienda y que forman una
organización judicial que como institución tiene el poder de regular la legalidad
de las acciones gubernamentales, impartir una justicia “neutral” y determinar los
valores constitucionales y legales importantes”163.
De acuerdo con Binder, la independencia del Poder Judicial tiene tres
dimensiones: “una externa, que señala el hecho de que los jueces no pueden
recibir órdenes o indicaciones de ningún otro sector del Estado; otra interna,
que indica que tampoco pueden recibir esas indicaciones de otros jueces de su
propia organización, salvo cuando se trata de cuestiones que se ventilan a
través de los recursos previstos en los sistemas procesales o de normas
prácticas y vinculadas a la administración de los recursos (por ejemplo, horarios
de los empleados, etc); y, por último una independencia organizacional que
debe asegurar al juez libertad frente a las grandes oficinas burocráticas de la
organización judicial (administración, tesorería, etc.) (...) Vemos, pues, que el
concepto de independencia judicial sólo hace referencia al conjunto de
163
LARKINS Christopher, “Judicial Independence and Democratization: a Teoretical and
Conceptual Analysis” en: The American Journal of Comparative Law, vol. XLIV, no. 4,
1996, pág 611, citado por MALEN SEÑA, Jorge, La Corrupción, P. 151.
271
mecanismos que protegen al juez concreto, no para darle una situación de
privilegio sino para asegurar la imparcialidad que necesitan los ciudadanos”164.
De acuerdo al Código de Ética para el Poder Judicial Federal, la independencia
“es la actitud del juzgador frente a influencias extrañas al Derecho, provenientes
del sistema social. Consiste en juzgar desde la perspectiva del Derecho y no a
partir de relaciones de poder o juegos de intereses, extraños a aquél” (Cap. 1,
num. 1).
De acuerdo a Malem Seña, no puede descuidarse el que la independencia del
juez está co-implicada necesariamente con la separación de poderes.
No
puede haber independencia judicial, si no existe la preocupación y los
mecanismos que hagan efectivo este requisito del régimen republicano
democrático: la separación de poderes.
Pero, como se puede apreciar claramente, esta separación de poderes no
puede tomarse como sinónimo de no-rendición de cuentas, ni mucho menos
como un mecanismo que promueva la irresponsabilidad política y jurídica de
jueces y servidores públicos.
Por lo que este autor sigue haciendo una
importante reflexión en el sentido de que la independencia de los jueces
siempre es relativa y depende en primera instancia de la arquitectura del Estado
al que pertenecen, ya que ésta establece que “los jueces tienen que decidir con
cierta frecuencia conflictos no individuales, ya sea porque los legisladores así lo
164
272
BINDER A., Reforma judicial, impresión preliminar limitada para el Curso Internacional
sobre Instrumentos para las Reformas Judiciales, enero de 2002, Santiago de Chile. Citado
por GRUENBERG, Op. Cit. p. 6. Véase también OWEN Fiss, “The limits of judicial
independence”, en The University of Miami Inter-American Law Review, vol. 25, no. 1,
1993, págs 59-60, citado por MALEM, Op. Cit. p. 150.
han previsto, ya sea porque al aplicar la constitución se han de aplicar cláusulas
de una gran textura abierta que afectan derechos fundamentales”165.
Tenemos entonces una resonancia jurídica, política y social a las resoluciones
judiciales, como lo demuestra claramente la responsabilidad del Judicial en el
manejo de casos como el del Secreto Bancario166, del Anatocismo167, en
nuestro país o del “Corralito” en la Argentina donde la Corte Suprema aprobó la
pesificación de los depósitos originalmente hechos en dólares168. En segundo
lugar, la independencia de los jueces es relativa al universo social, del cual no
pueden sustraerse, así un determinado contexto económico o de agitación
social no pueden perderse de vista, aunque con frecuencia ocurre, a la hora de
establecer un fallo.
Si bien, Malem considera que, cuando se habla de
independencia, “se tiene que pensar en el núcleo de la función y no a sus
aspectos marginales”, nos parece que mirar al detalle la problemática implicada
deja numerosas interrogantes: ¿de qué manera se pueden establecer
compromisos “invisibles” como aquellos resultantes de la filiación partidista
explícita o implícita? ¿la intención de congraciarse con las autoridades
superiores del Poder Judicial, a fin de obtener ascensos más rápidos y sin
165
MALEM, Op. Cit. p. 151.
166
Caso en el que la SCJN declaró —en torno del caso FOBAPROA— que el secreto bancario
no puede utilizarse para proteger o encubrir presuntos delincuentes, el 24 de agosto de
2000, véase: http://www.jornada.unam.mx/2000/ago00/000825/010n1gen.html.
167
Que se resolvieron mediante resolución de la Suprema Corte el 7 de octubre de 1998. La
SCJN estableció que no existe limitación alguna ni en el Código Civil ni en el de Comercio
que impida la capitalización de intereses sobre intereses, y precisó que en los contratos de
apertura de crédito bancario “opera el principio de la voluntad de las partes para señalar la
forma del cobro y el pago de los intereses”, por lo que la única obligación de las
instituciones crediticias es la de “sujetarse a los lineamientos que sobre el particular” señale
el banco central.
168
El 26 de octubre de 2004, la Corte Suprema de Justicia de Argentina consideró que la ley
de emergencia económica y toda la gama de decretos que pesificaron los depósitos
bancarios son constitucionales. Por eso, el titular de un depósito sólo tiene derecho a
recibir, por cada dólar que tenía depositado, 2.136 pesos.
273
sobresaltos, es decir, aquellos condicionamientos inherentes a una judicatura
burocratizada?
Seguramente los razonamientos anteriores han sido de vital contribución para la
pertinencia en la aplicación del concepto de rendición de cuentas en el Poder
Judicial Mexicano; es así, que encontramos en la Declaración de Jurica169, a
resultas del Primer Encuentro Nacional de Impartidores de Justicia, que tuvo
lugar en la exhacienda de Jurica, Querétaro; que los integrantes del Sistema
Nacional de Investigadores de Justicia, ratificaron su compromiso en la
adopción de normas éticas comunes a todos los impartidores de justicia y al
establecimiento de parámetros de desempeño compatibles y comunes.
Asimismo, convinieron en establecer un Código de Ética Nacional para los
impartidores de justicia; y, en sentar las bases para la creación de una Red
Nacional de Información Judicial que incluya elementos de estadística bajo un
formato común, que permita la creación de un Sistema Nacional de Medición
del Desempeño Judicial.
3.1.1. Reforma Judicial y Fortalecimiento del Estado de Derecho
La Reforma Judicial ocupa un lugar importante en la agenda pública, de los
últimos años, la razón es fácil de adivinar si se reconoce el papel absolutamente
prioritario que juega la impartición de justicia para el funcionamiento del Estado,
la certidumbre para los asuntos privados y el orden público. Se impone por lo
tanto encuadrar la agenda de la reforma del Poder Judicial en el proceso
general de Reforma del Estado en orden a consolidar las instituciones
democráticas y el Estado de Derecho.
169
274
Expedida el 2 de diciembre de 2005, y publicada el día 6 del mismo mes y año en La
Jornada.
“Desde un ángulo positivo, el estado de derecho significa la aspiración de una
sociedad armónica y bien ordenada, alcanzada mediante la observancia de las
normas, normas que comportan tanto derechos como obligaciones. Desde un
ángulo negativo, el estado de derecho de un estado liberal es percibido como
un mecanismo de control a través del aparato coercitivo del estado que, en
efecto, opera en el interés de los sectores económica y políticamente
dominantes y la observación de un desigual orden social capitalista”170.
No obstante, estas dos dimensiones, presentadas por Domingo, no tienen que
ser vistas ni como una disyuntiva, ni como una negación mutua, sino de hecho
como dos aspectos que ejercen un papel necesario para el buen orden social,
esto es, tanto la existencia de leyes que sean eficazmente cumplidas y
condiciones derivadas de seguridad jurídica que permitan el funcionamiento de
esos “sectores de poder”, que ejercen una función de liderazgo e impulsan el
desarrollo económico y social del país. El Estado de Derecho es entonces una
condición de posibilidad para el funcionamiento tanto de las instituciones
estatales como de la vida pública y por lo tanto de la prosperidad general. Sin
embargo, el Estado de Derecho, no es sólo un concepto, es un estado ideal al
cual se tiene que ir conformando el ejercicio efectivo del poder.
Ninguna
sociedad satisface ese ideal, existe, por el contrario, un rango de cumplimiento
e imperio de la Ley que puede ser mayor o menor. Se reconoce entonces que,
aunque formalmente existe un Sistema Judicial, no siempre cumple este
eficazmente con su papel en la construcción y mantenimiento del Estado de
Derecho. Existe un conjunto de funciones de justicia administrativa y control
constitucional que debe satisfacer el Sistema Judicial, frecuentemente el grado
de cumplimiento es inadecuado.
170
DOMINGO VILLEGAS, Pilar. Rule of Law and Judicial Systems in the Context of
Democratisation and Economic Liberalisation: a framework for comparison and analysis in
Latin America, Ed. CIDE, México 1995. P. 4.
275
José Ayala Espino, Doctor en Economía171, nos ofrece una problemática,
diagnóstico y propuestas de mejoramiento para el poder judicial:
I.
Existe una problemática:
i)
Desconfianza ciudadana continua en el Poder Judicial y en la
seriedad de sus esfuerzos para mejorar la cantidad y calidad
de los servicios que proporciona.
ii)
Debilidad específica en resultados y operaciones internas
(tiempo límite, relevancia y certidumbre de decisiones, acceso,
transparencia, independencia y equidad), los cuales son
objetivos de la mayoría de las quejas y presumiblemente de la
reforma.
iii)
La reputación del sistema judicial impacta negativamente en
metas que están, más allá de él, como el desarrollo
económico, la equidad, la reducción de la pobreza y la
legitimidad política.
II. La reforma judicial es compleja porque comprende distintos aspectos
relevantes:
171
i)
Cultura jurídica;
ii)
Diseño orgánico;
iii)
Diseño funcional;
iv)
Modo de gobierno judicial; y
AYALA ESPINO, José. Instituciones para mejorar el desarrollo: un nuevo pacto social para
el crecimiento y el bienestar Fondo de Cultura Económica. México, 2003. Este diagnóstico
sale de: GIONDALE M., Lafourcade O. y NEUYNEN N. “Mexico, a Comprensive
Development Agenda for the New Era”, Banco Mundial. Washington 2001, p.p. 740-741.
276
v)
Evaluación de justicia aplicada y justicia esperada.
El sólo
enunciado de estos aspectos sugiere lo mucho que falta por
hacer en el control social del poder judicial.
III. Propuesta de mejoramiento institucional:
i)
Es necesario considerar el establecimiento de un tribunal
especial con jueces que vigilen la actuación de otros jueces, es
decir, que limite el poder de cohesión del Estado para evitar
que éste sea utilizado de manera discrecional, o bien para
fines distintos a los establecidos en las leyes.
ii)
Deben fijarse incentivos (o sanciones) más fuertes para que
los jueces no demoren indebidamente la resolución de un
caso.
iii)
Es importante crear instrumentos nuevos, o mejorar los
existentes, para que los distintos grupos no gubernamentales
obliguen a las autoridades a cumplir sus deberes en la
aplicación de las leyes.
Fabián Aguinaco Bravo, Profesor de la Universidad Panamericana, opina que
es necesario encarar con premura, pero con eficacia, las reformas al Poder
Judicial Federal, imaginando las circunstancias que pueden modificar el estado
de cosas, que día a día se aleja de la modernidad y se acerca al fracaso o
colapso, pues el actual servicio de impartición de justicia, a pesar de la rectitud
y el empeño de muchísimos jueces y abogados, se sigue deteriorando, como lo
277
revelan la balumba de quejas por la degradación del servicio público de la
impartición de justicia172.
El papel del Poder Judicial no puede ser escatimado, se trata del garante
supremo del orden constitucional y la legalidad, que se sustenta en la división
de poderes, la independencia del poder judicial, operando en una estructura de
pesos y contrapesos. La efectividad en el cumplimiento de este rol, depende,
según Domingo, de tres factores173:
1. El grado en el que el Judicial es efectivamente independiente y
autónomo de los otros poderes del Estado y de las presiones
económicas, en su rol de adjudicación. Su independencia depende
especialmente de los mecanismos de nombramiento y del soporte
financiero.
2. El rango de poderes de control asignados al Judicial en términos de
control constitucional y revisión judicial.
3. El uso que hace el Judicial de sus poderes de cara a los otro
poderes.
La independencia del Judicial es dependiente del grado de autonomía
financiera de que goce.
Los poderes constitucionales de control que
formalmente posee, pueden verse seriamente restringidos por la dependencia
financiera, según Domingo, la causa de que la independencia judicial no se
obtenga, depende de diversos factores como la falta de recursos, la
inestabilidad del régimen o la presencia de fuertes prácticas o fuerzas
antidemocráticas.
172
AGUINACO BRAVO, Fabián. “Independizar auténticamente al Consejo de la Judicatura
Federal y al Tribunal Electoral”, en: 65 Propuestas para modernizar el sistema penal en
México. Instituto Nacional de Ciencias Penales. Primera Edición. México, 2006. P. 12.
173
Cfr. Ibid, p. 13-14.
278
Se pasa entonces a revisar los principales obstáculos que tiene que enfrentar el
proceso de reforma judicial si se espera una consolidación del papel del Poder
Judicial en la consolidación del Estado de Derecho en el sistema democrático.
La debilidad del Judicial puede explicarse por factores jurídicos, tanto como
prácticos, ya sean políticos, culturales o administrativos. En el caso de México,
un factor histórico y constitucional es el papel omni-potente asignado al
Presidente de la República. Durante casi todo el siglo XX, fue éste el fiel de la
balanza dotado de amplios poderes que eclipsaban o incluso cancelaban la
autonomía del Judicial: por ejemplo, en el caso de la nacionalización de la
banca.
En 1982, la posibilidad de que el Judicial se opusiera al mandato
presidencial era prácticamente nula.
También es un factor la falta de cultura política democrática.
Anteponer
criterios políticos de partido a la propia legalidad y el logro de objetivos de corto
plazo a costa de un proyecto de nación, es un hecho lamentablemente
frecuente en México.
Presionar para que determinadas causas sean
sobreseídas o concluyan en fallos a modo, es un hecho que anula el respeto
que merece el Poder Judicial y debilita el Estado Democrático, hechos como
estos están documentados en causas de “reos políticos” como lo fue Joaquín
Hernández Galicia (la Quina), quien salió libre tras una negociación que
suponía su retiro definitivo de la política174.
Las condiciones administrativas inadecuadas es uno de los aspectos —quizá
políticamente menos apreciados, pero de los más significativos: inmuebles
inadecuados, mobiliario destruido, falta de equipo y papelería, se unen a
cuestiones como la falta de capacitación de los empleados, la baja
remuneración y la “cultura” de la mordida, como mecanismos de compensación
174
Cfr. Ibid. p. 16.
279
para poner a funcionar la maquinaria burocrática de la impartición de justicia. El
Consejo de la Judicatura Federal ha remontado, con creces, estas condiciones.
El nombramiento de jueces y su permanencia en el cargo es una pieza decisiva
si se espera ganar autonomía. En el caso de México, a partir de la Reforma
Constitucional del Poder Judicial de 31 de diciembre de 1994, los ministros de
la Suprema Corte, han adquirido una estabilidad duradera en el cargo por 15
años, se ha reducido su número, se creó el Consejo de la Judicatura Federal.
Mediante la Ley Orgánica del Poder Judicial se creó la carrera judicial,
previendo
los
principios
de
excelencia,
profesionales,
objetividad,
independencia y antigüedad como criterios a considerarse, así como
procedimientos constitucionales para la remoción de jueces y magistrados. Se
incrementó el papel político de la Suprema Corte, al favorecer el sistema de
Controversia Constitucional entre Poderes y entre las entidades de la
Federación.
No obstante todavía sigue habiendo muchos riesgos, para un
óptimo y justo funcionamiento del Poder Judicial.
Desde el punto de vista de la estructura institucional de la que depende el
ejercicio de los Jueces, están las mismas leyes que inducen una serie de
medidas que favorecen una distorsión respecto a los fines constitucionales del
Sistema Judicial: por ejemplo, incertidumbre y prolongadas detenciones
preventivas, prisiones inadecuadas y sobre-pobladas, insuficiencia en el acceso
a la defensoría de oficio, la violación de los derechos individuales.
Como se ha documentado175, el incremento de la criminalidad, desemboca en la
saturación del Sistema Judicial, cuya estructura, normativa y administrativa en
lugar de fundamentar su operación eficiente, lo induce a la burocratización y a
la parálisis... los resultados son gravemente perniciosos, se alimenta la
175
280
Cfr. Ibid. P. 24. ZAFFARONI E.R. (ed), Sistemas penales y derechos humanos en
América Latina, De Palma, Buenos Aires, 1986. RICO J.M., SALAS L., Independencia
Judicial en América Latina: replanteamiento de un tema tradicional, Centre for the
Administration of Justice, Miami, 1990. RICO M., Crimen y justicia en América Latina, Siglo
XXI, México, 1981.
corrupción como un mecanismo para acelerar los procesos. Esto termina en
mecanismos de compra de jueces, el menoscabo del acceso a la justicia para
los detenidos más pobres o ignorantes y la falta de control y supervisión general
del sistema.
La crisis del sistema penal y los escándalos de corrupción documentados
recientemente indican la urgente necesidad de la Reforma del Poder Judicial
que marque, en lo administrativo: la eficiencia y la eficacia en su operación, en
lo jurídico: la legalidad de sus fallos y en lo político: control, rendición de
cuentas y transparencia.
Domingo señala una frase lapidaria, uno de los aspectos más dolorosos y
desafiantes si se espera la renovación y consolidación del Poder Judicial: un
sistemático desconocimiento del mismo, de su papel, de su problemática, de
sus potencialidades y obstáculos por la falta de estudios al respecto:
“Una explicación de la falta de estudios políticos comprehensivos
de los sistemas judiciales en América Latina puede encontrarse,
posiblemente, en la notable ausencia en el pasado de los Poderes
Judiciales como actores relevantes o importantes en los procesos
políticos de estos países.
[ ] Típicamente los Judiciales son
débiles, faltos de infraestructura y recursos y frecuentemente
asociados con la corrupción, la ineficiencia y la burocratización.
Más aún, hay un marcado (y bien fundado) sentimiento de que la
ley no se aplica por igual, que la impunidad es la norma para
muchos y que muchos están por encima de la ley”176.
Entender la manera en que la administración para la justicia trabaja, refleja
ampliamente el grado en el que el Estado de Derecho está basado en la
176
Ibid.
281
sociedad, y en último término el grado de autoridad y legitimidad del aparato
estatal177, condiciones indispensables para que opere el régimen democrático,
basado en la confianza que tenga la ciudadanía en un sistema legal y judicial
confiable, transparente y accesible.
Domingo, presenta una serie de temas para la Agenda de la Reforma
Judicial178:
•
Establecer un adecuado sistema de contratación y ascensos para los
servidores del Sistema, de modo que se garantice la continuidad
institucional.
•
Resolver la escasez de recursos físicos, humanos y materiales,
situación crítica en el momento actual en que el estado se ha
achicado y encara constantemente el riesgo del déficit fiscal.
•
La escasez también afecta el proceso de los casos, hay atraso y
manejo inadecuado de las instancias, en virtud de la saturación. Se
tiene que remediar un sistema administrativo que favorece la
burocratización y la complejidad, el régimen de juicios escritos opera
directamente a favor de la saturación y el alentamiento en la
administración de justicia. Pero, como señala la autora, esto será de
poco o nula utilidad si el sistema no aprende a racionalizar y colocar
recursos de manera eficiente.
•
Se tiene documentado que algunas materias judiciales, son más
eficientes que otras, por ejemplo la que tiene que ver con materia
administrativa en comparación con materia penal. Esta realidad debe
ser estudiada de manera puntual a fin de establecer qué mecanismos
177
Cfr. Ibid, p. 21.
178
Cfr. Ibid. pp. 21-23.
282
pueden favorecer la eficacia y eficiencia general del Sistema Judicial,
según la autora, esta situación refleja la importancia de las presiones
que ejercen ciertos sectores con mayores recursos de poder, de
información y asesoría legal para ir “marcándole el paso” al Judicial.
3.1.2. Bases Económicas de la Reforma Judicial
Para establecer las bases económicas de la Reforma Judicial, nos referiremos a
continuación a una conferencia impartida por el Premio Nobel de Economía,
Amartya Sen, titulada What is the role of legal and judicial reform in the
development process179, la cual fue impartida en la Conferencia Legal del
Banco Mundial, el 5 de junio de 2000 en Washington, DC. En este texto, Sen
nos presenta una reflexión de carácter filosófico-política y filosófico-económica
de la naturaleza e importancia de la Reforma Judicial y Legal como parte de las
exigencias intrínsecas al proceso de desarrollo nacional. La invitación general
es ver el tema de la Reforma Judicial en la perspectiva de conjunto del
desarrollo, vinculando esta Reforma con la expansión económica, el progreso
social, el enriquecimiento político y otros tipos de desarrollo que se
complementan y refuerzan mutuamente.
Este enfoque de tomar en conjunto lo que viene agrupado naturalmente, se
denomina Marco de Desarrollo Comprehensivo (Comprehensive Development
Framework.
CDF)180.
Es decir se postula una interdependencia causal de
estas variables, ya que hay entre ellas una integridad conceptual y una
interrelación operante.
179
SEN Amartya, What is the role of legal and judicial reform in the development process?,
versión disponible en www1.worldbank.org/publicsector/ legal/legalandjudiciail.pdf (sic).
180
WOLFENSOHN James, Comprehensive Development Framework, World Bank, 1999.
mimeo. Citado por Ibid.
283
Aunque podemos hablar de “desarrollo” tomándolo en un sentido general, es
posible y conveniente hablar de desarrollo económico, político y social de
manera relacionada. El desarrollo humano implica todas estas dimensiones de
tal forma que sólo pueden ser vistas en conjunto y nunca aisladas una de otra.
De ahí que el desarrollo de los Sistemas Legal y Judicial en conjunto con otros
factores de la renovación del Estado, permiten alcanzar determinados
horizontes de desarrollo en beneficio de la población.
“El desarrollo legal no es sólo lo que la ley es y lo que el sistema judicial
formalmente acepta y dice. El desarrollo legal debe constitutivamente tomar
nota del mejoramiento de las capacidades de la gente, su libertad para ejercer
sus derechos, que están asociados con el progreso legal. Dada esta necesidad
de integridad conceptual, (en este caso, la necesidad de un desarrollo legal
debe ser vista no sólo en términos de la legislación y las leyes, sino en términos
de libertades efectivas y capacidades), todos los instrumentos que causalmente
influyen en estas libertades deben ser tomados en cuenta para lograr que el
progreso se concrete en un mejoramiento o en potenciar el desarrollo de un
sistema legal y judicial exitoso”181.
Para poner de relieve la interdependencia de estas reformas con el desarrollo
económico de la región y el mejoramiento del acceso a las libertades y
derechos, nos recuerda Sen que el capitalismo no surgió hasta que la evolución
del orden y el derecho permitieron un sistema que garantizaba los derechos de
propiedad como base de
accesible.
la economía y un sistema de garantías eficaz y
Así, el intercambio funciona, gracias a convenios libremente
realizados y contratos eficaces en su cumplimiento. Lo mismo ocurre con la
inversión productiva, el financiamiento, las instituciones de crédito, etc.
181
284
Ibid. p. 11.
Se
requiere que los ciudadanos accedan a un sistema legal que les garantice
confianza y les permita interactuar. Se considera que la independencia judicial,
es un prerrequisito importante para generar confianza en un sistema
democrático con varios partidos, donde se favorezca la participación del pueblo
sin restricciones.
Respecto al proceso de reforma judicial, visto en el contexto de América Latina,
Maria Dakolias sostiene que “la región latinoamericana actualmente es política,
económica y socialmente más propicia para la Reforma Judicial de lo que lo era
en los años 1960s y 1970s. Hay una mayor estabilidad económica en la región,
que ha permitido a estos países iniciar ‘una segunda generación de
reformas’”182.
El proyecto de reforma judicial tiene sustento en la mejoría administrativa y en
el establecimiento de un sistema que facilite la liberación y el intercambio de los
recursos creativos de una sociedad183. Asimismo, la reforma debe garantizar el
ejercicio del Estado de derecho promoviendo mecanismos que permitan una
mayor observancia del cumplimiento de las normas184.
Por lo tanto, la Reforma reducirá el derroche, la ineficiencia en la administración
de la justicia, garantizará la tutela de los derechos, la observación aún mas
objetiva de las normas, generando la creatividad en los actores sociales que
pueden crear el intercambio de bienes, realizando así, el Estado de derecho en
mayor y mejor medida.
Por otra parte, hay que considerar que la desigualdad económica en las
sociedades, es producto de un aparato judicial deficiente, pues la economía
182
DAKOLIAS, María, A strategy for Judicial Reform: the experience in Latin America en
Virginia Journal of International Law, 36, Fall, 1995. p. 230. Citado por Ibid.
183
Cfr. Ibid. p. 96.
184
Para tal efecto, el Poder Judicial debe ser independiente, competente y eficiente.
285
depende de las instituciones185 que determinan los modos de operación de los
agentes económicos, los cuales tendrán lineamientos de acción, de
intercambio186 y derechos protegidos, respaldados y vigilados según la
regulación del poder judicial.
Cuando la regulación necesaria del movimiento económico resulta deficiente,
los costos de transacción se elevan restringiendo el funcionamiento del
mercado187, ocasionando la expansión de monopolios y oligopolios, dificultando
los acuerdos contractuales mientras estos requieren mayores inversiones
monetarias para la agilización de sus procesos.
Ante esto, es importante también señalar que las reformas que reforzarían las
instituciones de regulación económica, mejorando la participación poblacional,
han recibido poca atención188, y por lo tanto se hace patente el requerimiento de
la acción estatal para generar el mejoramiento en las fallas de los
funcionamientos del mercado mencionadas, situación que permitiría reducir la
desigualdad en los ingresos de la sociedad.
Por lo tanto, el sistema judicial tendrá que definir los derechos y las normas de
acción económica de los agentes, visualizando un impacto satisfactorio en el
desarrollo equitativo de ingresos en la sociedad, en los procesos contractuales
y en la provisión de un respaldo de leyes que permitan el progreso económico.
Para el trabajo público el principal problema es aquél de la organización del
trabajo en un modo verdaderamente racional: no solo en el sentido de la
185
Las instituciones son clasificadas en: Formales (constitución y leyes), e informales (normas
sociales, códigos de conducta).
186
El intercambio, comprende la negociación de los acuerdos o contratos de intercambio, el
monitoreo del cumplimiento de los contratos y la sanción en caso de incumplimiento.
187
Cfr. Ibid. p.103.
188
Vid. BENHAM, A., et. al, Institutional Reform in Central and Eastern Europe: Altering paths
with incentives and information, Working Paper, ICEG, U.S.A., 1995.
286
racionalidad instrumental, es decir, de la funcionalidad y productividad, sino
también pero sobre todo, en aquél de la razón que valora y por lo tanto de la
justicia, de los objetivos y de la finalidad, de sus prioridades y de la distribución
de deberes y derechos189.
3.1.3. Recomendaciones de la Organización para la Cooperación y
Desarrollo Económico (OCDE) y del Banco Mundial para fortalecer el
Estado de Derecho y al Poder Judicial
En el marco de la segunda Conferencia sobre Justicia y Desarrollo en América
Latina y el Caribe, se estableció la necesidad de realizar reformas judiciales en
los países de América latina, con el fin de promover la consecución de una
justicia independiente, competente y eficiente190, que garantizara el ejercicio de
los derechos de propiedad y contrato, el bienestar de los gobernados, la
generación de acciones sociales provechosas y la disminución de la
conflictividad ocasionada por la mala administración de justicia y el mal manejo
de los procesos judiciales191.
Sin embargo, es necesario considerar la relación de dependencia mutua que
existe entre el sistema jurídico y el sistema económico, en donde encontramos
que el primero proveerá de garantías para la existencia de la vida social,
mientras que el desarrollo económico proveerá las mejoras requeribles en la
protección y garantía de los derechos.
189
MARTINI, Carlo María. ¿Existe una ética del trabajo público? en Antropología Laboral.
Centro Universitario México, División de Estudios Superiores. México, 2000. P. 310.
190
Cfr. PASTOR, Santos, ¿Qué es la reforma judicial y qué cabe esperar de ella?, en La
economía política y la Reforma judicial, Banco Interamericano del Desarrollo, Washington,
1997, p. 87.
191
Al respecto, cabe señalar que el sistema judicial, goza de carácter relevante para la
sociedad, pues éste será el soporte fundamental del sistema de derechos de propiedad y
contratos, que asimismo, proveerán el valor y el bienestar social esperado en el ejercicio
político.
287
Así pues, el garante de los derechos, está respaldado por el Sistema Judicial,
que ha de comprender a la justicia como pieza central. Ésta hará depender al
Sistema Judicial del valor esperado192, el cual se refiere a la garantía de la
conservación de los derechos, ya sea en su aplicación o en su tutela.
3.1.4. Justificación, Objetivos y Mecanismos de la Reforma Judicial
Para poder establecer la necesidad de implementar una Reforma judicial, es
necesario hacer hincapié en los problemas plenamente identificados y
calibrados que ésta presenta, y que impiden una adecuada constitución del
sistema jurídico. Éstos problemas se definen de acuerdo a las deficiencias que
presenta el aparato de justicia, y pueden observarse en la falta de
independencia del poder judicial frente a las otras esferas políticas
administrativas, también podemos observarlos en la carencia de la formación y
medios de la administración de la justicia, los cuales a su vez generan
congestión y dilación en los procesos jurídicos, o despilfarro de los recursos
disponibles193.
Estas limitaciones o deficiencias en los órganos de administración y efectividad
de la justicia, establecen los objetivos de la Reforma Judicial, que contemplarán
la cubierta de las necesidades previstas, o bien, la transformación de algunos
elementos del Sistema Judicial, el cual no es un fin en sí mismo, sino uno de los
instrumentos disponibles para asegurar la tutela de los derechos y la
observancia de las normas194.
192
“…El valor esperado de una disposición que otorga un remedio ante violaciones de
derechos es el resultado de multiplicar el valor de ese remedio por la probabilidad que se
aplique. La probabilidad puede interpretarse, grosso modo, como la frecuencia con que se
aplica ese remedio…” Ibid. p. 87.
193
Cfr. Ibid. p. 88.
194
Cfr. Ibid.
288
La aplicación de la Reforma Judicial, contempla el ordenamiento de toda la
administración de justicia en sus tres dimensiones básicas:
•
Operadores.
Que incluyen a los jueces, secretarios, oficiales,
agentes de la administración judicial, abogados, peritos, juzgadores y
usuarios.
•
Organizaciones. Que contemplan todas las instancias del gobierno
del poder judicial, a las cuales se les aplicará un reordenamiento
estructural, funcional y económico.
•
Reglas (procesales y sustantivas). Que han de modificarse según el
proyecto de Reforma Judicial, con el fin de apropiarlas a los
requerimientos de la impartición de justicia.
Para poder efectuar el proyecto de Reforma Judicial, se han de definir los dos
tipos de mecanismo que han de utilizarse: Incentivos a las personas y
organizaciones y mecanismos de supervisión y control195.
Asimismo, cabe
apuntar que estos mecanismos deben disponer de un sistema de información
sobre la administración de la justicia con el fin de agilizar administraciones
futuras y de disponer de un sistema de rendición de cuentas para la generación
de confianza en la gobernabilidad.
Para poder establecer un sistema de rendición de cuentas, es necesario contar
con los indicadores de la actividad judicial, los cuales nos permitirán saber la
producción y la calidad de sentencias contra los autos en cada orden
jurisdiccional, también nos permitirá saber la duración de los procesos, los
medios personales y materiales con los que se cuenta, así como los recursos
económicos para la provisión pública, el signo de los fallos, la cuantificación de
195
Cfr. Ibid. p. 89.
289
las dilaciones en una perspectiva temporal o transversal comparada y el trato
recibido por los usuarios.
Estos indicadores nos permitirán conocer el nivel de eficiencia de los tribunales,
que tendrán que ajustarse a un reordenamiento que satisfaga las condiciones
carentes o turbias en la administración e impartición de la justicia.
Entre las previsiones de largo alcance como producto de la Reforma Judicial, se
contemplan las siguientes:
•
La descentralización administrativa con el fin de especificar con
mayor claridad la organización de todos los miembros de la
administración (desde los juzgados de primera instancia, hasta el
Tribunal Supremo de Justicia), evitando así, los abusos autoritarios y
patentando una mayor eficiencia en la impartición de justicia.
•
Las gestiones sobre los procesos serán encomendadas a los
secretarios judiciales quienes deben ser formados y remunerados
para ello, con el fin de que los jueces únicamente se dediquen a
juzgar.
•
Los
recursos
materiales,
personales,
legislativos,
deben
ser
aprovechados al máximo. Ante esto, cabe apuntar que se sugiere el
aumento de los medios para que los funcionarios realicen sus
actividades con mayor disponibilidad, reduciendo asimismo, la
resistencia a la reforma en algunos sectores por la reducción de
medios.
•
El impacto de estas reformas, propiciará la mejoría en la eficiencia, la
proporción de mayor tutela con los recursos dados, reducción en la
dilación de los procesos, y el mejoramiento en la calidad y en el
acceso a los casos.
290
Para examinar y explicar las reformas que afectan “la demanda de tutela”, se
requiere de información sobre la evolución de las demandas, sobre quién o qué
se pleitea, así como los honorarios que pagan los usuarios.
Ante el análisis del contenido y funcionamiento de la demanda de tutela, surgen
las propuestas para realizar la reforma, ellas son las siguientes:
•
Establecer claramente lo que es judiciable y definir lo que se puede
resolver
mediante
mecanismos
alternativos
a
los
procesos
judiciales196.
•
Evitar apelaciones excesivas, subsidiando lo necesario y penalizando
los conflictos innecesarios.
•
Cuando se establecen las medidas reductoras, se posibilitan los
ahorros del gasto público y particular.
Sin embargo, para extender el análisis sobre la reforma judicial en cuestiones
de tutela, es necesario hacer hincapié en el concepto de “dilación” como
expresión de la degradación de la calidad de la tutela judicial que constituye un
factor generador de posibles errores o corrupciones judiciales197.
El análisis de este concepto, permitirá establecer la calidad de la demanda y
administración de la tutela, y por tanto, permitirá proyectar ajustes en sus
campos permitiendo reducir la demanda, aumentando por otra parte, la oferta
de dicha tutela.
Por otra parte, la reforma judicial debe contemplar un mayor acceso social a la
justicia, bajo el aseguramiento de una mayor tutela, además del ordenamiento
196
Los mecanismos de mediación alternos a la resolución jurídica, son: la mediación, el
arbitraje, la conciliación, la vía administrativa, la liberación de mercados y la provisión de
información.
197
Cfr. Ibid. p. 93.
291
de las cuotas de quienes prestan los servicios profesionales referentes a la
justicia, revisando asimismo, las dotaciones adecuadas, atendiendo a la porción
social más desasistida, garantizando una buena administración de los recursos
y la libertad de elección.
El pobre desempeño de los poderes judiciales, tiene cuatro características198:
1. La ineficiencia. Que se define de acuerdo a la lentitud y los gastos
excesivos de los procesos judiciales199.
2. La incertidumbre. Que señala la desconfianza en los que utilizan el
servicio judicial, ya sea por falta de información pertinente sobre los
procesos que han de seguirse, o sobre la licitud de las decisiones,
sentencias y demás actos judiciales efectuados.
3. Desigualdad en el acceso.
Caracterizada en sistemas judiciales
cuyos procesos son muy costosos y por lo tanto, inaccesibles para
cierta porción de la sociedad.
4. Corrupción.
Que consiste en el desvío del ejercicio lícito de la
administración de justicia, conscientemente, desatendiendo los
intereses de los solicitantes de la justicia con fines de provecho
personal.
Para realizar un análisis sobre el impacto económico de un aparato judicial
deficiente, es necesario recordar que éste suele ocasionar el entorpecimiento
en las actividades económicas: aumentando los costos, dificultando los
procesos
y
las
relaciones
contractuales,
restringiendo
el
mercado,
198
Cfr. JARQUIN, E., La economía… Op. cit. P.p 107-109.
199
Cabe señalar que es necesario estudiar la efectividad en el uso de los recursos en el
sistema judicial, que en América Latina se utilizan en el pago de remuneraciones, beneficios
y pensiones, cuando la infraestructura del sistema judicial recibe poco apoyo económico.
292
disminuyendo
la
competencia
y
la
especialización,
incentivando
el
incumplimiento de contratos, aumentando la posibilidad de actividades de
corrupción y criminales.
Por otra parte, la desigualdad en la recepción de ingresos monetarios, afecta a
una gran porción de la población, impidiendo que esta desarrolle su potencial
económico por estar limitado, no gozando por tanto, de los beneficios del
mercado desde una economía moderna
dominada
por
transacciones
intertemporales e impersonales200.
3.1.5. Factores Predisponentes de los Conflictos en el Sistema Judicial
El análisis de los conflictos y omisiones administrativas en el poder judicial,
exige especificar las características de su funcionalidad, las cuales son
referidas por Hugo Eyzaguirre201, quien entiende que el sistema es en la
práctica un mercado en el cual confluyen una oferta y una demanda por un
servicio, el servicio judicial. Individuos demandan solución a sus conflictos y el
poder judicial provee tal solución202.
Asimismo, la demanda del servicio judicial consiste en una decisión de comprar
o no un producto o servicio203, y los usuarios decidirán la intervención del poder
judicial de acuerdo a la información que posean sobre los costos del proceso o
los procesos judiciales que han de seguirse, así como la previsión de los
honorarios de los agentes intermediarios (abogados), y finalmente la provisión
sobre la información que brinde certeza referente a los posibles efectos de la
demanda.
200
Cfr. Ibid. p. 111.
201
Vid. “Marco institucional y desarrollo económico: la reforma judicial en América Latina”,
Capítulo 8, en La economía política de la Reforma judicial. Op. cit. pp. 100-127.
202
Cfr. Ibid. p. 113.
203
Cfr. ibid. p. 119.
293
Por otra parte el análisis también exige definir los incentivos de la oferta y
demanda por el servicio judicial para determinar qué agentes participan en el
mercado y qué factores determinan las formas en que éstos actúan204. Así
pues, a continuación se presentará un esbozo sobre los actores y sus
incentivos en el poder judicial:
•
Los actores del mercado del servicio judicial, son: las partes (usuarios
o solicitantes del servicio de justicia y sus procesos). Y los agentes:
los abogados que representan a las partes, los fiscales, los jueces,
los secretarios y el personal administrativo. Cabe señalar que los
agentes (quienes efectúan los procesos judiciales), actúan de
acuerdo a los incentivos que brindan bienestar o retribuciones
particulares delineadas por las oportunidades y las restricciones
disponibles en el sistema205.
•
Entre las restricciones que incentivan, o promueven omisión o desvío
de los procesos judiciales, se encuentran las reglas206, las cuales
definirán la actuación de los agentes.
Por otro lado, las
oportunidades para el ejercicio pertinente de las actividades del Poder
Judicial, son respaldadas por la información sobre las legislaciones
vigentes, la capacidad profesional y los recursos disponibles. Por lo
tanto, será necesario analizar las estructuras que conforman dichas
restricciones u oportunidades para el desempeño judicial.
204
Cfr. Ibid.
205
Esta consideración, ha sido valorada como agente preponderante en el ejercicio de la
administración y resolución judicial. Vid PRATT, John, ZECKHAUSER, Richard, “Principals
and Agents: An overview”, en Principals and Agents: The structure of business, Harvard
Business School Press, Boston, 1985.
206
Estas reglas son formales (leyes) o informales (normas sociales, códigos de conducta,
prácticas comerciales, prácticas burocráticas, etc.).
294
•
Pratt y Zeckhauser, señalan el problema del “Principal agente” quien
demanda el uso de los servicios judiciales y que delega el ejercicio de
los procesos a profesionales destinados para ello (agente efectivo).
Sin embargo, el incentivo del agente efectivo, no es precisamente el
bienestar del principal agente en sí. Así pues, puede presentarse
manipulación en la información judicial que el agente principal no
posee. Por lo tanto, ha de observarse esta problemática con el fin de
normar los contenidos necesarios de la información pertinente que se
le debe otorgar a los agentes principales, a través de diseños
contractuales entre los agentes de los procesos judiciales. Por lo
tanto, un análisis objetivo de los incentivos en los funcionarios del
sector público, será mediante el modelo del principal agente.
•
A través de estos análisis, han de definirse los factores que
determinan la acción cuantitativa y cualitativa de los agentes públicos,
que asimismo establecen la calidad y cantidad de la fiscalía (que
también ha de examinarse cuidadosamente) y del sistema judicial
general.
•
La discrecionalidad es un poder alterno del aparato judicial.
Esto
puede ser un incentivo para la corrupción y la desviación u omisión en
la administración judicial.
Ante esto, será necesario monitorear y
controlar los problemas tales como la discriminación o inconsistencia
en la prestación del servicio.
•
Los aspectos circundantes a los incentivos de los agentes efectivos
del servicio judicial, tales como la competencia, el monitoreo, “los
premios y castigos”, el entorno social deben ser promovidos hacia
una mayor calidad y cantidad.
295
•
No existe el derecho de propiedad, es decir, el servicio judicial es
prestado por el Estado, y provee la aplicación de la justicia a la
sociedad en general y no al individuo en particular. Por lo tanto, el la
racionalización sobre el precio no es objetiva y se promueve la
deficiencia judicial. Ante esto, la propuesta de resolución, sería la
promoción de la competencia en las funciones de los agentes
públicos207 a fin de disminuir la corrupción, permitiendo también la
evaluación de los agentes a través de medidas comparativas que
tendrán materia según la aplicación alterna de leyes de “premio o
castigo”.
•
El entorno social determinará en una importante medida, las acciones
de los agentes.
Debe promoverse por tanto, la valoración de la
honestidad, del servicio y de la eficiencia en éste. Asimismo, ha de
vigilarse la real independencia del Poder Judicial con respecto al
Poder Ejecutivo.
Esta medida puede aplicarse a través de la
observación de cambios de personal con respecto a los cambios del
Poder Ejecutivo, entre otras medidas, que bien deben desvelarse a
partir de la evaluación aplicada.
3.1.6. Lineamientos para el Diseño de las Reformas
A partir del análisis estructural del aparato judicial, y habiendo observado las
dificultades referentes al óptimo funcionamiento de éste, surge la necesidad de
una reforma judicial que ha de ser respaldada por una serie de condiciones que
posibiliten el progreso del Estado de Derecho.
207
296
Vid SHLEIFER, A., VISHNY, R. Corruption, The Quarterly Journal of Economics, Vol. 18,
pp. 599-617.
Estas condiciones han de particularizarse, en primer lugar, de acuerdo al
análisis del estado y características del Sistema Judicial realizado en el país. A
partir de este análisis, en segundo lugar, se intentará confrontar la realidad
judicial del país solicitante con respecto a otros países a fin de evaluar los
efectos de la Reforma208.
Para establecer el proyecto de Reforma Judicial, deberán observarse los
factores problemáticos que ocasionan la ineficiencia de la administración, entre
estos, debemos ocupar como guía los siguientes aspectos:
•
La lentitud de los procesos judiciales.
•
El uso ineficiente de recursos públicos.
•
Los costos excesivos para los usuarios.
•
La incertidumbre sobre las decisiones judiciales.
•
La desigualdad en el acceso y la provisión del servicio judicial209.
A través del análisis de experiencias sobre la aplicación de las Reformas en
países en desarrollo, se desprende el diseño de políticas adoptables a fin de
prever los aspectos básicos en futuras Reformas Judiciales210:
1. ¿Cómo se selecciona el personal contratado y a qué entrenamiento es
sometido?
2. ¿Cuáles son los objetivos específicos asignados a las diferentes
actividades que componen el Poder Judicial?
208
Cfr. EYZAGUIRRE, Hugo, Marco institucional… Op. cit. p. 121.
209
Cfr. Ibid.
210
Vid. KLITGAARD, R., Adjusting to Reality Beyond: State versus Market en Economic
development, ICS Press, San Francisco, 1994.
297
3. ¿Qué indicadores existen sobre el desempeño del sector en función de
tales objetivos?
4. ¿Qué información sobre estos indicadores está disponible? ¿Cómo se
recoge dicha información?
5. ¿Qué sistemas de monitoreo existen y cómo funcionan en la práctica?
6. ¿Cómo se premia y castiga al servidor público en función a su actuación?
¿Cómo se determinan los ascensos, el incremento en los salarios? ¿Cuáles
son las causales de despido? ¿Cuáles son los criterios y el procedimiento
seguido en tales casos?
7. ¿Cómo se premia y se castiga al Poder Judicial en su conjunto y a sus
diferentes unidades en función a su actuación? ¿Cómo se asignan los
presupuestos?
8. ¿Qué tan difundida está la corrupción en el sistema?
9. ¿Qué nivel de competencia existe dentro del sistema judicial, comparado
con otras oficinas públicas y con el sector privado? ¿Qué factores bloquean
la existencia de competencia y cuál es su justificación, en caso de existir
alguna? ¿Cuál es el desempeño de los sistemas alternativos y qué factores
afectan tal desempeño?
10. ¿Qué grado de discreción tienen en la práctica los diferentes funcionarios
públicos?211.
11. ¿Existe real independencia del Poder Judicial con respecto al Poder
Ejecutivo? ¿Cuáles son las normas legales que garantizan objetivamente
dicha independencia? ¿Cómo son aplicadas dichas normas?
211
298
Vid. KLITGAARD, R., Incentive myopia, en World Development, Vol. 17, ICS, Press, 1989.
12. ¿Cuáles son los aspectos analizables de la demanda en las partes?
¿Cuáles son los factores que ocasionan tales demandas?
3.1.7. Incidencia y Combate a la Corrupción
Un investigador indispensable sobre el tema de la corrupción y su combate en
varios frentes institucionales es Daniel Kaufmann Director del Instituto del
Banco Mundial. En primer lugar, conviene tener a la vista las mediciones y
ranking preparados por “Transparencia Internacional”, para establecer el nivel
de corrupción entre los países.
Kaufmann reflexiona acerca de algunas
deficiencias en ese sistema de medición ya que no permite apreciar importantes
diferencias entre países acomodados en un orden de entre 10 y 0 de
calificación212.
Lo que no se presta a ambigüedad es el peso que tiene la corrupción en el
rezago del país. Según la evidencia empírica recabada: “Los mecanismos a
través de los cuales la corrupción retarda el crecimiento económico parecen ser
multifacéticos (Schleifer y Vishny 1998, Mauro 1997; Johnson, Kaufmann y
Zoido-Lobatón, 1996 y Tanzi y Davoodi, 1997. La evidencia sugiere que la
corrupción lleva a que las personas más talentosas se dediquen a pensar en
cómo beneficiarse de la corrupción y no a desarrollar actividades productivas
que creen riqueza; favorece los gastos públicos excesivos e improductivos y la
proliferación de elefantes blancos; merma recursos para mantener la
infraestructura física; estimula el crecimiento de la economía informal y los
mercados negros; disminuye los ingresos tributarios y con ello debilita a las
212
KAUFMANN, D., A. KRAAY Y P. ZOIDO-LOBATÓN, Aggregating Governance Indicators,
World Bank Research Working Paper Series N° 2195, 1999 en www.worldbank.org/wbi/gac.
299
instituciones, y orada la capacidad de las instituciones judiciales de hacer
cumplir la ley”213.
Según Kaufmann entre las causas de la corrupción han de citarse:
1. Los determinantes políticos, los derechos fundamentales y libertades
civiles: el estado de derecho es frecuentemente sacrificado por la captura
del estado para fines particulares. El régimen de control de las libertades
civiles inhibe la auditoría y favorece un uso discrecional del poder.
2. El Entorno económico, regulatorio y de finanzas públicas: que
frecuentemente está saturado de normativas e impuestos. Situación que
induce la proliferación de mercados negros y distorsiones económicas.
3. El profesionalismo de la administración pública se asocia con menos
corrupción.
“Aunque a menudo se menciona la importancia de los
salarios, la evidencia empírica entre corrupción y el nivel de salarios es
algo ambigua. En términos generales, la evidencia sugiere que no es
suficiente igualar los salarios públicos con los privados, si al mismo
tiempo se aísla la contratación y promoción del personal de un sistema
basado en el mérito, y no se entrena un cuadro profesional de
funcionarios públicos motivado para servir al público”214.
4. Nivel general de desarrollo del país.
La gobernabilidad y la calidad
institucional mejoran a medida que aumenta el grado de desarrollo. (Ver
gráfica 5).
213
KAUFMANN Daniel, “Corrupción y reforma institucional: el poder de la evidencia empírica”
en Revista Perspectivas, Departamento de Ingeniería Industrial, Universidad de Chile, vol.
3, Nº 2, 2000, p. 369.
214
Ibid. p. 374.
300
Gráfica 5215
El problema de la corrupción encuentra un campo propicio en el Poder Judicial,
según revela también la evidencia empírica ofrecida por los estudios del Banco
Mundial.
Los datos aportados por Kaufmann se basan tanto en varias encuestas
aplicadas a empresarios y funcionarios públicos, como a estimaciones
elaboradas por economistas, acerca de las correlaciones y relaciones de
causalidad o dependencia entre variables216.
Uno de los objetivos de estas encuestas es determinar cuál sería el obstáculo
más importante para alcanzar la transparencia y la imparcialidad del Poder
215
KAUFMANN, Misrule of Law Does the Evidence Challenge conventions in Judiciary and
Legal
Reforms?,
Draft
for
discussion,
July
2001,
en:
http://www.worldbank.org/wbi/governance.
216
Como las encuestas de gobernabilidad de las empresas, Worldwide World Business
Environment Survey (WBES) y la Business Environment and Enterprise Performance
Survey (BEEPS). También en un sondeo elaborado durante la Primera Conferencia Global
sobre Reforma Judicial celebrada en Washington 5-7 de junio de 2000.
301
Judicial. Las preocupaciones se concentraron en garantizar la independencia
respecto del Poder Ejecutivo. También aparecía la preocupación por el peso de
grupos económicos de poder, capaces de captura del Estado. Especialistas de
las economías en transición, expresaban más inquietud por las influencias
económicas que por las políticas, mientras que en las economías emergentes la
preocupación era más concretamente sobre las influencias del Ejecutivo. (Ver
gráfica 6).
302
Gráfica 6: El mayor obstáculo para una justicia imparcial y transparente.
Economías en Transición y Países en Desarrollo217
Entre los datos aportados por la Primera Conferencia Anticorrupción realizada
en Perú en el 2000, apareció que el poder judicial contaba con la peor
estimación pública en cuanto a desempeño, imparcialidad, honestidad, y ponía
a la captura económica como su principal explicación. (Ver gráfica 7):
217
Ibid. p. 8.
303
Gráfica 7218
La gráfica 8 presenta un modelo comparativo elaborado para las economías en
transición, es decir, los países exsocialistas.
Se representan en dos
dimensiones, cuatro variables relacionadas al estado del Sistema Judicial, que
se miden desde 1, es decir, completo cumplimiento, hasta 0, nulo cumplimiento:
A=Honestidad (uncorrupt), B= imparcialidad (fair), C =Confiabilidad (reliable),
D= Acatamiento de sus decisiones (enforces decisions).
aprecian los resultados de cada país.
218
304
Ibid. p. 12.
En color rojo se
En la esquina inferior derecha aparece un estado perfecto (Nirvana) en que los
tres aspectos tengan un pleno cumplimiento, y se encuentran en la fila superior,
los casos de Kazakhstan, Rusia y Ucrania, que se destacan por un muy pobre
desempeño en las cuatro dimensiones, cercano a 0. Mientras que Estonia y
Hungría presentan mucho mejores resultados.
Gráfica 8: Calidad de las Cortes en Varios Países según el sector privado
219
Las recomendaciones que el Instituto del Banco Mundial ofrece para el combate
a la corrupción y que implican en no poca medida, la Reforma al Poder Judicial
y al sistema de administración de justicia son:
219
Ibid. p. 14.
305
1) “Frenos y contrapesos entre el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y entre
los gobiernos federales y subnacionales, incluido un Poder Judicial
independiente y un sistema jurídico-judicial eficaz, además de una adecuada
descentralización, en la que se actúe con transparencia y se rinda cuenta de
las acciones”220.
2) Instituciones de la sociedad civil y medios de información independientes.
3) Una economía de mercado competitiva, sin excesiva intervención o
regulación.
4) Mecanismos para las autoridades políticas, como el acceso del público a la
información sobre las votaciones parlamentarias y las fuentes de
financiamiento de los partidos; la declaración de ingresos y bienes de las
autoridades, tanto antes de asumir un cargo como al dejarlo, y la prevención
de conflictos de interés.
5) Una administración pública con orientación de servicio y basada en el
mérito, con un sistema de remuneraciones transparente, donde los clientes
puedan informar sobre el nivel de los servicios prestados.
6) Transparencia y responsabilidad en el manejo de los recursos públicos;
plena cobertura presupuestaria; un sistema de hacienda fuerte e integral; un
sistema de adquisiciones públicas transparente y competitivo, y auditorías
externas e independientes.
220
306
KAUFMANN Daniel, Corrupción y reforma institucional. Op. Cit., pp. 375-377.
Gráfica 9: Estrategia Integrada de Combate a la Corrupción221
3.2.
Obligaciones Financieras del Poder Judicial de la Federación
Por lo que al aspecto financiero se refiere, el Poder Judicial de la Federación,
deberá apegarse a lo establecido por la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria, el Presupuesto de Egresos de la Federación y
finalmente el Manual de Percepciones del mismo.
Las razones de la derogación de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público Federal de 1976 parecen evidentes.
Ésta era una ley que ya no
alcanzaba a regular todo el ciclo presupuestario, pues la normativa secundaria
suplía, de alguna forma, todas estas lagunas jurídicas que fueron aumentando
con el transcurso del tiempo, convirtiéndola en obsoleta.
221
Ibid. p. 377.
307
Pero, fundamentalmente, era el Decreto de Presupuesto de Egresos de la
Federación (PEF) que año con año, sustituía ese vacio legal. El Doctor en
Derecho Óscar Nava Escudero, también opina que la derogación de la anterior
fue porque la realidad económica la había rebasado y por carecer de principios
básicos de derecho presupuestario222.
La misma Ley, define al gasto público federal como aquel que comprende las
erogaciones por concepto de gasto corriente, incluyendo los pagos de pasivo de
la deuda pública, inversión física, inversión financiera, así como responsabilidad
patrimonial que realiza el Poder Judicial de la Federación223.
Esta nueva ley, establece algunas disposiciones aplicables al Poder Judicial
Federal, en su carácter de ejecutor del gasto224:
1. De autonomía presupuestaria: Aprobar su proyecto de presupuesto y
enviarlo a la SHCP para su integración al proyecto del PEF; ejercer su
presupuesto; autorizar adecuaciones a su presupuesto; realizar los
pagos a través de sus tesoresías; determinar los ajustes presupuestarios
en caso de disminución de ingresos; llevar la contabilidad y elaborar sus
informes.
2. Observar los criterios generales de política económica.
3. Ejecutar el gasto con base en los principios de eficiencia, eficacia y
transparencia.
222
NAVA ESCUDERO, Oscar. Algunos aspectos jurídicos de la nueva Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Revista Justicia Fiscal y Administrativa No. 3,
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal. México, 2006. Cuarta época.
P.p. 137-138.
223
Artículo 4, fracción II de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
224
Artículos 2 fracción XIII; 3, 5, 6, 9, 12, 13, 14, 20, 21, 27, 28, 30, 45, 47, 50, 60, 66, 70, 95,
98, 111 y 8º transitorio.
308
4. Establecer y publicar en el Diario Oficial de la Federación las
disposiciones generales para la correcta aplicación de esta ley.
5. Iniciar indicadores de desempeño y metas que faciliten el examen de sus
proyectos de presupuesto de egresos.
6. Establecer sistemas de control presupuestario.
7. Emitir su manual de remuneraciones, incluyendo el tabulador.
8. Autorizar la celebración de contratos plurinominales.
9. Los fideicomisos que constituya el Poder Judicial son fideicomisos
públicos (aplicable al Fondo de Apoyo a la Administración de Justicia,
previsto en el artículo 242 y siguientes, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación).
10. Celebrar convenios de coordinación con la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público en materia de esta ley.
En el ámbito del Consejo de la Judicatura Federal, será la Comisión de
Administración, la facultada para presentar al Pleno del Consejo, conforme a las
disposiciones legales aplicables en materia de planeación y presupuesto, el
anteproyecto de presupuesto de egresos del Poder Judicial de la Federación,
coordinar
con
los
órganos
facultados
la
administración
del
ejercicio
presupuestal del Consejo, informar al Pleno, conforme a los plazos legales
establecidos, los avances en el ejercicio presupuestal; y presentar al Pleno para
su análisis y aprobación el anteproyecto de cuenta pública que se enviará al
Congreso de la Unión.
Cabe señalar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación a su vez elaborará
su propio anteproyecto de presupuesto de egresos, y el Consejo de la
Judicatura Federal, lo hará para el resto del Poder Judicial de la Federación,
integrándose ambos por el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la
309
Nación, y remitiéndose al titular del Poder Ejecutivo Federal, para su inclusión
en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, diez días naturales
antes de la fecha de presentación del mismo. La ley prevé que, a más tardar, el
8 de septiembre el Ejecutivo Federal lo remitirá al Congreso de la Unión.
En la elaboración de las leyes de presupuesto, señala el tratadista Ernesto
Gutiérrez y González, deben de observarse los siguientes principios de técnica
jurídica: Universalidad del Presupuesto, Unidad o unicidad del Presupuesto,
Especialidad del Presupuesto, y Anualidad del Presupuesto225.
A) Universalidad del Presupuesto. Este principio rige tanto al presupuesto de
egresos como al de ingresos, y significa por lo que toca al Presupuesto de
Egresos de la Federación, que si no se registra un gasto específico, el mismo
en teoría, no se podrá efectuar, pues así lo establece el artículo 126 de nuestra
Carta Magna226.
B) Principio de Unicidad del Presupuesto.
Esto implica que exista sólo un
presupuesto, pues si hubiere varios no se podría apreciar con exactitud las
facultades que tiene el Estado en el aspecto presupuestal; por lo cual existe un
solo presupuesto, traduciéndose lo anterior en una garantía para los
gobernados, informándoseles desde el principio de cada ejercicio cuales van a
ser los alcances de la actividad económica del país en ese año227.
C) Especialidad del Presupuesto. Este principio es de suma importancia, pues
permitirá al Titular del Poder Ejecutivo hacer la aplicación práctica del
Presupuesto de Egresos, pues si no lo hiciera de esta manera resultaría muy
difícil el manejo del mismo. Por ello, es que en términos de la ley, se hacen las
225
GUTIÉRREZ Y GONZÁLEZ, Ernesto. Derecho Administrativo y Derecho Administrativo al
Estilo Mexicano. Ed. Porrúa. México, 2002. Pp. 941-944.
226
Ibid.
227
Ibid.
310
categorías, y así primero se hace una asignación a cada uno de los Poderes de
la Unión, para después hacer dentro del órgano ejecutivo o administrativo, una
asignación especializada también de ingresos y egresos. Después, de lo cual,
se asigna a cada Secretaría y se hacen partidas o capítulos228.
D) Anualidad del Presupuesto.
Este principio atiende a que tanto el
Presupuesto de Egresos, como la Ley de Ingresos sólo tendrán vigencia un
año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre del mismo año, pues
para el siguiente ejercicio fiscal habrán de expedirse los correspondientes al
mismo229.
De tal suerte, y acatando lo dispuesto por el artículo 74, fracción IV de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con fecha 22 de
diciembre de 2005, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2006,
estableciendo en este último, de manera calendarizada las obligaciones
financieras a cargo del Poder Judicial de la Federación.
Es así como el Presupuesto de Egresos de la Federación, establece en su
artículo primero que el Poder Judicial se sujetará a las disposiciones de este
decreto en lo que no se contraponga a sus ordenamientos legales que lo rigen,
siendo sancionado en caso de incumplimiento por parte de los servidores
públicos a que se refiere el artículo 108 de la Constitución Política, en términos
de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos y demás disposiciones aplicables.
Asimismo, el Presupuesto de Egresos de la Federación, da el carácter de
autónomo al ramo por medio del cual se asignan recursos al Poder Judicial de
228
Ibid.
229
Ibid.
311
la Federación230, dándole a su vez el carácter de percepciones ordinarias a los
pagos, incluyendo las respectivas prestaciones que se cubren a los servidores
públicos de manera regular como contraprestación por el desempeño de sus
labores cotidianas en éste.
Las citadas obligaciones financieras a cargo del Consejo de la Judicatura
Federal, que derivan del multicitado decreto, pueden clasificarse en tres
categorías: Obligaciones con término, Obligaciones Trimestrales, y las
Obligaciones que deben de observarse durante el Ejercicio.
3.2.1. Obligaciones con Término
•
A más tardar, el día quince de febrero se deberá publicar en el Diario
Oficial de la Federación, un reporte detallado de los recursos que se
encuentran devengados y aquellos no devengados al 31 de
diciembre231.
•
A más tardar, el día 28 de febrero se deberá publicar en el Diario
Oficial de la Federación, el Manual de Percepciones para los
servidores públicos a su servicio, proporcionando información
completa y detallada relativa a las percepciones monetarias y en
especie, prestaciones y demás beneficios que se cubran a cada uno
de los niveles jerárquicos que la conforman232.
•
Adicionalmente, se deberá publicar en el Diario Oficial de la
Federación, a más tardar, el 28 de febrero, la estructura ocupacional
que conténgala integración de recursos aprobados en el capítulo de
230
Artículo 2, fracción XXXVII del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio
Fiscal 2006.
231
Ibid. Artículo 28, segundo párrafo.
232
Ibid. Artículo 45, segundo párrafo.
312
servicios personales, con la desagregación de su plantilla total de
servidores públicos de mando, operativo, eventual y contratado bajo
el régimen de honorarios, en las que se identifiquen todos los
conceptos de pago y las aportaciones de seguridad social, así como
la totalidad de plazas vacantes con las que se cuente a dicha fecha.
En tanto no se publique lo anterior, no se procederá al pago de
estímulos, incentivos, reconocimientos, o gastos equivalentes a los
mismos.
Asimismo, se deberá de proporcionar a la Auditoría Superior de la
Federación, dicha información233.
•
A más tardar, el 31 de Agosto, remitir a la Auditoría Superior de la
Federación, el informe de Avance de Gestión Financiera sobre
resultados físicos y financieros de los programas a su cargo, por el
periodo comprendido del 1º de enero al 30 de junio del 2005. Dicho
informe será consolidado y remitido por el Ejecutivo Federal, a través
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público234.
•
En el decreto presupuestario de 2005, se establecía en el Artículo
78, primer párrafo, que a más tardar, el 30 de septiembre se deberá
enviar a la Cámara de Diputados por conducto de la Comisión de
Presupuesto y Cuenta Pública, los resultados de la evaluación
financiera del ejercicio del presupuesto, para que sean considerados
en el proceso de análisis y aprobación de las erogaciones
correspondientes; tal obligación ya no se consigna para 2006.
233
Ibid. Artículo 45, tercer y cuarto párrafo.
234
Ibid. Artículo 26, segundo párrafo.
313
•
En el mes de diciembre, dentro de los quince días naturales
siguientes al cierre del ejercicio, si por cualquier motivo al término del
ejercicio fiscal aún se conservan recursos previstos en el Presupuesto
de Egresos, y en su caso rendimientos obtenidos, deberá reintegrarse
su importe a la Tesorería de la Federación235.
3.2.2. Obligaciones Trimestrales
•
El Poder Judicial de la Federación a través de sus órganos
competentes, podrá autorizar las adecuaciones a su presupuesto que
permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a
su cargo.
Debiendo ser informadas dichas adecuaciones a la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para efectos de la
integración de los informes trimestrales, así como del Avance de
Gestión Financiera y Cuenta Pública, en términos de lo dispuesto por
la Ley de Fiscalización Superior de la Federación236.
•
Cuando las adecuaciones a los montos presupuestarios ocasionen en
su conjunto una variación mayor al 10% del presupuesto total del
ramo, o representen individualmente un monto mayor al 1% del gasto
programable, se deberán reportar a la Comisión de Presupuesto y
Cuenta Pública de la Cámara de Diputados, en los informes
trimestrales, la cual podrá emitir opinión sobre dichos traspasos237.
•
El Poder Judicial deberá informar trimestralmente a la Auditoría
Superior de la Federación, y publicar en el Diario Oficial, los saldos,
incluyendo los productos financieros de los fideicomisos en los que
235
Ibid. Artículo 29, tercer párrafo.
236
Ibid. Artículo 18, tercer párrafo.
237
Ibid. Artículo 18, cuarto párrafo.
314
participe. Dicha información deberá presentarse dentro de los quince
días naturales después de terminado el trimestre de que se trate238.
•
Una obligación adicional que incluye el Presupuesto de Egresos de la
Federación para el Ejercicio Fiscal 2006, consiste en que la
información que remita el Poder Judicial, para la integración de los
informes trimestrales a que se refieren los artículos 69 y 70
antepenúltimo párrafo del mismo decreto, consiste en que dicha
información será accesible al público, en términos de lo dispuesto por
la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, y para tal efecto deberá publicarse en sus
respectivas páginas de Internet desde su portal principal, así como en
el Diario Oficial de la Federación239.
•
El Consejo de la Judicatura Federal en su carácter de órgano
encargado de la administración del Poder Judicial, podrá autorizar
ampliaciones a su presupuesto con cargo a ingresos excedentes,
siempre y cuando se registren ante la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público dichos ingresos en los correspondientes del artículo
20, fracción IV de la Ley de Ingresos de la Federación, para el
ejercicio fiscal 2006, publicada en el Diario Oficial de la Federación,
del 14 de diciembre del 2005, registrando los ingresos que obtenga y
cualquier concepto en el rubro que corresponda a dicha ley240.
•
El Poder Judicial de la Federación procurará coadyuvar al
cumplimiento de las normas de disciplina presupuestaria, a través de
238
Ibid. Artículo 26, treceavo párrafo.
239
Ibid. Artículo 26, catorceavo párrafo.
240
Ibid. Artículo 26.
315
ajustes a su respectivo presupuesto, debiendo reportar los ajustes
realizados en los informes trimestrales y de cuenta pública241.
•
Asimismo el Poder Judicial de la Federación, deberá cumplir con las
obligaciones de transparencia presupuestaria establecida en los
artículos 7 y 12 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información
Pública
Gubernamental242.
Estableciendo
dicho
ordenamiento en su artículo 7º, la información que deberá ponerse a
disposición del público en general, con excepción de la reservada o
confidencial. La información a que se refiere dicho precepto legal, en
su fracción IX, establece que deberá ponerse a disposición en la
misma fecha en que se rindan los informes trimestrales.
•
En los informes trimestrales, el Poder Judicial de la Federación,
deberá de proporcionar la información necesaria para efectos de su
integración al informe trimestral a que se refiere el artículo 69 del
Presupuesto de Egresos, a más tardar 10 días hábiles antes de la
entrega del informe trimestral correspondiente.
3.2.3. Obligaciones durante el Ejercicio
•
Sujetarse a los montos autorizados en el Presupuesto de Egresos de
la Federación para sus respectivos programas, salvo que se autoricen
adecuaciones presupuestarias. Asimismo, los recursos económicos
que recaude u obtenga por cualquier otro concepto sólo podrá
241
Ibid. Artículo 27 último párrafo.
242
Ibid. Artículo 69, primer párrafo.
316
ejercerlos conforme a su presupuesto autorizado, y en su caso a
través de ampliaciones243.
•
Cubrirá con cargo a su presupuesto las obligaciones contingentes que
se deriven de resoluciones emitidas por autoridad competente244.
•
Las adecuaciones presupuestarias que en su caso sean necesarias
para el pago de obligaciones contingentes, no podrán afectar el
cumplimiento de los objetivos y metas de los programas prioritario
aprobados en el presupuesto ni afectar el eficaz cumplimiento de las
obligaciones
de
los
ejecutores
del
gasto
público
federal,
observándose dichos requisitos para el caso de que se establezcan
mecanismos para el pago de obligaciones contingentes245.
•
El Poder Judicial, en caso de ser necesario, podrá establecer sus
propios mecanismos para el pago de obligaciones contingentes246.
•
En el Artículo 14 del PEF 2005 se establecía que, se podrá autorizar
la
celebración
arrendamiento,
de
contratos
adquisiciones
multianuales
y
servicios,
de
obra
siempre
pública,
que
esto
represente mejores condiciones respecto de la celebración de dichos
contratos que por un solo ejercicio fiscal, y en el entendido de que el
pago de los compromisos en años subsecuentes, quedará sujeto a la
disponibilidad presupuestaria, que autorice la Cámara de Diputados;
sin embargo, para el ejercicio fiscal 2006, ya no aparece dicho
derecho.
243
Ibid. Artículo 17, primer párrafo.
244
Ibid. Artículo 19, primer párrafo.
245
Ibid. Artículo 19, segundo párrafo.
246
Ibid. Artículo 19, último párrafo.
317
•
El Consejo de la Judicatura Federal, en su carácter de responsable
de la administración del Poder Judicial de la Federación, será el
responsable de la administración por resultados; para ello, deberá de
cumplir con oportunidad y eficiencia las metas y objetivos previstos en
sus respectivos programas, conforme a lo dispuesto en el
Presupuesto de Egresos y demás disposiciones legales aplicables247.
•
Queda prohibido realizar erogaciones durante el ejercicio con cargo a
ahorros y economías del Presupuesto, que tengan por objetivo evitar
la concentración de recursos248.
•
A manera de comentario, cabe señalar que el Presupuesto de
Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2004, establecía en
su artículo 30, fracción XI, que el Poder Judicial de la Federación, sin
detrimento de la mejoría en el cumplimiento de sus funciones, sobre
todo en lo que se refiere a la impartición de justicia pronta y expedita,
estaba obligado a la utilización de sus recursos humanos y materiales
para detectar posibles ahorros en su presupuesto de egresos, en
correspondencia a los otros Poderes de la Unión.
•
Sin embargo, el Presupuesto de Egresos de la Federación para el
ejercicio fiscal 2006, impone mayores medidas para racionalizar el
gasto destinado a las actividades administrativas y de apoyo, sin
afectar el cumplimiento de los objetivos y metas aprobados. Medidas
que establecen lo siguiente249:
247
Ibid. Artículo 1º.
248
Ibid. Artículo 29 último párrafo.
249
Ibid. Artículo 31.
318
1. No se otorgarán incrementos salariales a los servidores públicos
de mandos medios y superiores, ni a los niveles homólogos.
2. Respecto de las contrataciones de asesorías, estudios e
investigaciones, estas deberán de sujetarse a lo establecido por
la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Público y demás disposiciones aplicables.
3. Para realizar erogaciones por concepto de orden social,
congresos,
convenciones,
exposiciones,
seminarios,
espectáculos culturales, simposios o cualquier otro tipo de foro o
evento análogo, las unidades administrativas que realicen dichas
erogaciones deberán de integrar expedientes que incluyan entre
otros los documentos con los que se acredite la contratación u
organización requerida, la justificación del gasto, los beneficiarios,
los objetivos y programas a los que se dará cumplimiento.
4. Las comisiones de personal al extranjero, deberá reducirse al
número de integrantes estrictamente necesario para la atención
de los asuntos de su competencia así como deberán reducirse
los gastos menores y de ceremonial.
5. Sólo se podrán aportar cuotas a organismos internacionales
cuando las mismas se encuentren previstas en sus presupuestos
autorizados y sean estrictamente indispensables.
6. El Poder Judicial de la Federación, deberá optimizar la utilización
de espacios físicos y establecer los convenios necesarios con la
Secretaría de la Función Pública, a fin de utilizar bienes
nacionales disponibles en los términos de las disposiciones
aplicables.
319
•
Asimismo, durante el ejercicio, los tiempos que por ley otorgan al
Estado las empresas de comunicación que operan mediante
concesión federal, corresponderá al 10% para el Poder Judicial de la
Federación250.
•
El monto de percepciones totales que se cubran a favor de la máxima
representación del Poder Judicial de la Federación, no podrá rebasar
la percepción total asignada al titular del Ejecutivo Federal251.
•
Se podrán otorgar estímulos, incentivos o reconocimientos o ejercer
gastos equivalentes a los mismos, de acuerdo con las disposiciones
que emitan las autoridades competentes, sin que proceda su pago en
tanto no se publique el Manual de Percepciones252.
•
Finalmente, el órgano interno de control del Poder Judicial de la
Federación, en ejercicio de sus atribuciones de control, inspección y
vigilancia, establecerá sistemas de evaluación a fin de identificar la
participación del gasto público en el logro de objetivos para los que se
destina, así como para comprobar el cumplimiento de las obligaciones
derivadas del Presupuesto de Egresos. Para tal efecto, dispondrá lo
conducente para que se lleven a cabo las inspecciones y auditorías
que
se
requieran,
así
como
para
que
se
finiquiten
las
responsabilidades y se apliquen las sanciones que procedan
conforme a las disposiciones legales aplicables253.
250
Ibid. Artículo 32 tercer párrafo.
251
Ibid. Artículo 45, antepenúltimo párrafo.
252
Ibid. Artículo 45.
253
Ibid. Artículo 76, último párrafo.
320
De lo anterior se concluye, que la autonomía del Poder Judicial de la
Federación, únicamente será técnica y de gestión, tal y como lo establece el
artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya
que en el ámbito presupuestal, al titular del Poder Ejecutivo corresponderá el
monopolio de la iniciativa del presupuesto de egresos del Poder Judicial, y a su
vez el legislativo tendrá facultades de inspección sobre el ejercicio del mismo a
través de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados. Lo
anterior se traduce, en que la dependencia económica del Poder Judicial de la
Federación sea otro de los aspectos que disminuyen su fortaleza. Por lo que lo
ideal, es conceder a éste la facultad de iniciar leyes, formular su presupuesto de
egresos, para la asignación presupuestal correspondiente, sin necesidad de
obligar o negociar los montos y términos del presupuesto254.
No obstante lo anterior, un fundamento imprescindible de la autonomía del
Poder Judicial de la Federación, se refiere no únicamente a su independencia
técnica sino principalmente a su soberanía jurisdiccional. Pero a su vez ésta
dependencia de su libertad presupuestal, de desentenderse podría provocar
posibilidades angustiosas de no llenar satisfactoriamente el costo de su aparato
administrativo y técnico; y si el poder encargado de impartir justicia, no puede
llenar su presupuesto, simple y sencillamente no se podrá impartir justicia. Tan
es así, que hasta Dato Param Coomaraswamy255 con congruencia en su
informe a la ONU, y con poca simpatía a nuestro sistema judicial, tuvo que
reflexionar así: “Debe asignarse al Poder Judicial un porcentaje fijo anual del
Presupuesto Federal”256. En Iberoamérica de 22 países que integran la región,
254
CARRANCO ZÚÑIGA, Joel. El Poder Judicial. Ed. Porrúa. México, 2000. Pp. 273-274.
255
Relator de la Organización de las Naciones Unidas.
256
CASTRO V., Juventino. La Jurisdicción Mexicana. Ed. Porrúa. Primera Edición. México,
2003. Pp. 161-162.
321
8 de ellos, esto es, el 36% han propuesto en sus constituciones un porcentaje
mínimo del Presupuesto asignado al Poder Judicial257.
La autonomía presupuestal al poder judicial se aplica en varios estados de la
República Mexicana, Países Latinoamericanos y de Europa Occidental. En los
estados de Baja California, Guerrero y Jalisco y en varios países como Bolivia,
Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Panamá, la autonomía del Poder Judicial
en materia presupuestaria se regula en su carta fundamental principalmente y
en disposiciones secundarias en varios países de Europa Occidentel (España,
Francia y Portugal), en tres aspectos fundamentales:
1. El sujeto que elabora el proyecto de presupuesto:
•
El Consejo de la Judicatura (Colombia, artículo 256 constitucional.
Baja California, artículo 65 y Jalisco, artículo 57 de sus respectivas
constituciones) y lo remite a la Asamblea Legislativa (España, artículo
109 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y, en Bolivia, artículo 123
de su constitución política).
•
La Corte Suprema de Justicia elabora el presupuesto y lo envía al
órgano ejecutivo (El Salvador, artículo 182, inciso XIII de su Carta
Magna; Honduras, artículo 319 constitucional; y, en la constitución
panameña, artículo 211), mismo que no puede modificar el proyecto
de presupuesto general (El Salvador, mismo artículo citado).
•
La Corte Suprema formulará el presupuesto del ramo (Guatemala,
artículo 213 de la constitución).
•
El Tribunal Superior de Justicia lo formula y lo remite al Ejecutivo
(artículo 89 de la Constitución de Guerrero).
257
322
GÓNGORA PIMENTEL, Genaro. La justicia federal en los retos actuales. En Memorias
2001 IPERGOB-MÉXICO. Ed. Porrúa, México, 2002, P. 526.
•
El Tribunal Supremo de las elecciones presenta ante el departamento
especializado del Ejecutivo, quien no lo puede modificar (artículo 177
de la Constitución de Costa Rica).
2. Monto del presupuesto del Poder Judicial:
•
La suma que se le asignará al Poder Judicial será: no menor al 6% de
los ingresos ordinarios, con posibilidad de recibir una cantidad mayor
(artículo 177 de la constitución de Costa Rica); no menor al 3% del
Presupuesto de Ingresos (mismo artículo de Costa Rica); no menor
del 2% del Presupuesto de Ingresos ordinarios del Estado (artículo
213 constitucional de Guatemala); de los ingresos corrientes del
gobierno central y con posibilidad de recibir una cantidad superior
(artículo 211 de la constitución política de Panamá); y, el presupuesto
no será menor al del ejercicio presupuestal del año anterior (Baja
California, artículo 90 y artículo 57 de Jalisco, en sus respectivas
constituciones).
En Europa Occiental la autonomía presupuestal de los jueces no es
regulada en sus constituciones políticas, ya que es tal el respeto a
dichas instituciones, que nadie pensaría en negociarlo.
3. Atribuciones para modificar el proyecto de presupuesto.
•
La Asamblea Legislativa puede modificar el proyecto del presupuesto
previa consulta con la Corte Suprema de Justicia (artículo 182, inciso
13 de la constitución política de El Salvador.
323
•
La Suprema Corte de Justicia puede efectuar transferencias entre
partidas presupuestales (artículo ya citado)258.
•
La Suprema Corte de Justicia de la Nación autoriza la transferencia
de recursos económicos al Consejo de la Judicatura Federal (México.
Acuerdo No. 10/2004, del 4 de octubre de 2004, del pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación). En el 2004 y el 2005, la
corte envió al Consejo de la Judicatura Federal mil 303 millones, para
ayudarlo a pagar las cuotas al ISSSTE y SAR de unos 28 mil
empleados judiciales.
En el Libro Blanco de la Reforma Judicial encontramos la siguiente
propuesta259:
Acción 7. Garantizar el presupuesto de los poderes judiciales: Se sugiere una
reforma constitucional que asegure que los poderes judiciales y demás órganos
de impartición de justicia reciban anualmente un nivel de gasto corriente no
menor en términos reales al del año inmediato anterior. Por su parte, el gasto
de inversión deberá ligarse a programas multianuales con objetivos definidos y
mecanismos transparentes de rendición de cuentas.
Resulta pertinente destacar, la iniciativa de adición del título décimo segundo a
la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, promovida por el Diputado
José Porfirio Alarcón Hernández, en la Comisión de Justicia y Derechos
Humanos, disponible en: http://gaceta.diputados.gob.mx/; por medio de la cual:
Se propone por objeto la creación de un Fondo de Apoyo a la Administración de
Justicia que se destinará a:
258
259
ISLAS COLIN, Alfredo y LEZÉ LEROND, Florence. Temas de Derecho Electoral y Político.
Universidad Autónoma de Durango y Editorial Porrúa. Primera edición. México, 2004. P.p.
293-296.
Op. cit. P. 395.
324
•
La adquisición, construcción y remodelación de bienes inmuebles
destinados a sedes de órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de
la Federación.
•
Comprar, rentar o mantener el mobiliario y el equipo necesario para el
funcionamiento de las sedes de los órganos jurisdiccionales; y
•
La capacitación, mejoramiento y especialización profesional del
personal del Poder Judicial de la Federación.
La creación de dicho fondo no gravaría al erario federal, pues su patrimonio se
formaría con recursos generados a partir del quehacer jurisdiccional. Es decir,
se construiría con los intereses de las inversiones de recursos propios y ajenos
que se realice ante las autoridades jurisdiccionales, tomando en cuenta que
existe una importante cantidad de depósitos que permanecen sin provecho o
que sólo benefician a las instituciones depositarias.
La iniciativa en referencia fue aprobada por la Cámara de Diputados el 8 de
diciembre de 2005, y el día 15 del mismo mes y año, por el Senado de la
República; pasando al Ejecutivo Federal para los efectos constitucionales, quien
lo publicó en el Diario Oficial de la Federación del 14 de febrero de 2006
(artículos 242 al 251). Derivado de la reforma a la Ley Orgánica del Poder
Judicial, el Pleno del Consejo de la Judicatura ha emitido 2 Acuerdos Generales
para regular su organización y funcionamiento (22/2006, publicado el 4 de abril
de 2006) y para regular la disponibilidad de sus recursos (52/2006, publicado el
7 de junio de 2006). Las Reglas de Operación del fondo, fueron aprobadas por
el Pleno el 14 de diciembre de 2006.
325
3.3.
Régimen de Responsabilidades
La esfera política siempre se muestra como una arista en los distintos debates
teóricos sobre la división de poderes260. Pues, a partir de los primeros teóricos
políticos, se comenzó a afirmar, casi con carácter de dogma, que el óptimo
gobierno sólo puede desenvolverse en un Estado jurídicamente constituido a
partir de los tres órganos y funciones independientes inseparables entre sí, pero
que requieren de manera necesaria el equilibrio básico que permita el ejercicio
propio de su naturaleza jurídica261.
De esta manera, el control interinstitucional debe brindar seguridad jurídica y
garantizar el ejercicio de los órganos constitucionales y que sea posible
sancionar y controlar el mal uso y desvío de las distintas capacidades políticas
que los órganos constitucionales poseen262.
Por otro lado, es un hecho que el surgimiento del Estado moderno está basado
en la teoría de la división de poderes, pero más allá de los acontecimientos
históricos que han determinado el desarrollo histórico de la mencionada teoría,
puede considerarse que su establecimiento como “dogma o principio
260
De manera cotidiana se utilizan los términos de “separación” y “división” a modo de
sinónimos, también y aún en el discurso político contemporáneo. Sin embargo, la
diferenciación de los distintos departamentos estatales, a saber: el ejecutivo, legislativo y
judicial, es sólo aplicable a los sistemas de gobierno regidos por una monarquía limitada y/o
presidencialista. Sin embargo, es más propio hablar de “división de poderes”, pero no de
“separación de poderes”. Cfr. HIDALGO, Enrique, controles constitucionales sobre
funcionarios y magistrados: un estudio sobre el juicio político y el consejo de la magistratura
en la República Argentina, Depalma, Buenos Aires, 1997, p. 33.
261
Con lo anterior se está afirmando implícitamente que las relaciones entre estos órganos
presentan multiplicidad de cuestiones de relevancia, pero cuyo desarrollo escapa a la
pertinencia del tema aquí abordado.
262
En este sentido, en todas las teorías políticas la separación en los distintos poderes
requiere que ninguno de ellos tenga la capacidad de dominar a los demás, ni tampoco
quedar subsumido por aquellos, lo que determina que el control entre los distintos órganos
institucionales deba ser eficaz y real. HIDALGO, Enrique, controles constitucionales sobre
funcionaros y magistrados…, op. cit., p. 33.
326
irremplazable” de todo estado constitucional y democrático, o cuando menos no
autoritario o absolutista, se engloba en el triunfo de la burguesía y de las
consecuencias jurídicas que implicó, a saber: los derechos individuales y el
“Estado Mínimo”.
Sin embargo, en la lógica interna de tal teoría parecería ser que en el caso de
que existan los derechos individuales, no debe existir un órgano o sistema que
tenga la capacidad y autoridad para quebrantarlos. Por lo que se requiere de
manera inevitable una división de poderes.
Ahora bien, desde el filón
económico, la renuncia que realiza el Estado en favor del ejercicio de los
derechos fundamentales del ser humano, determina que el Estado quede
caracterizado por la abstención, es decir, el Estado sea abstencionista, el cual
sólo “permita hacer”, adoptando decisiones imparciales. En este sentido, la
tradición liberal sostiene la división de poderes y orienta la existencia de tres
funciones fundamentales dentro del Estado, a saber: la ejecutiva, la legislativa y
la judicial o jurisdiccional.
A pesar de que tal división otorga poderes análogos e independencia entre los
mismos, existe primacía del orden legislativo, el cual mediante sus decisiones
establece los derechos, límites y obligaciones tanto de las personas como de
las distintas instituciones.
Ante lo cual, el orden ejecutivo debe limitarse a
cumplir con tales responsabilidades, mientras que los jueces deben defender
los derechos individuales, garantizando con su actuación en los casos
particulares la intención del legislador expresada en una ley de manera general
y positiva.
Asimismo, la división de poderes supone una separación conceptual de la
sociedad civil y del Estado, así como de la participación
electoral para la
327
votación de, cuando menos, una de las cámaras legislativas. Y, también de un
control que garantice el equilibrio entre los tres órganos de poder263.
En el origen de las instituciones republicanas democráticas ya se encuentra
formulada la necesidad de garantizar el ejercicio de participación política, entre
otras razones, para mantener la virtud del gobernante, baste recordar cómo
Madison establecía que “El fin de toda constitución política es, o debería ser,
primeramente, conseguir como gobernantes a los hombres que posean mayor
sabiduría para discernir y más virtud para procurar el bien público; y en segundo
lugar, tomar las precauciones más eficaces para mantener esa virtud mientras
dure su misión oficial”264.
Uno de los mecanismos para lograr la participación y el acotamiento del poder
es la transparencia. Denominamos “transparencia” a la obligación por parte del
Estado para poner a disposición de todos los ciudadanos la información, relativa
a sus funciones, acciones, normativas, etc., que son de interés público, dado
que regulan el funcionamiento del estado y el uso de los bienes públicos.
Transparencia es la obligación del gobierno de permitir el acceso a la
información pública en su poder, conforme lo establece el artículo 6º
Constitucional en lo que se refiere al derecho a la información. Se trata de un
derecho indispensable para ejercer la ciudadanía y la participación política,
bienes ambos, que no podrían ejercerse sin las condiciones necesarias, una de
las cuales, es precisamente, el conocimiento del marco normativo vigente, de
los mecanismos operativos del gobierno y en general toda información
relevante para la toma de decisiones en el ámbito público.
263
“Por ello, el ejecutivo puede vetar una ley. Y el legislativo juzgar la responsabilidad política
de los altos funcionarios del ejecutivo y de los órganos jurisdiccionales y señalar, en ciertos
casos, el modo de funcionamiento de los órganos ejecutivos y jurisdiccionales, además de
determinar los modos y formas de los ingresos y egresos del Estado”. Ibid. p. 35.
264
MADISON J., El Federalista (LVIII), FCE, México, 1998, p. 242.
328
Y es que, se nos presenta la interesante necesidad de establecer la relación (y
ante todo la obligación) que hay entre democracia y transparencia, según
Przeworski, comúnmente la teoría sobre la democracia considera que el centro
de interés de ésta se encuentra en los mecanismos de elección de los
representantes populares —a eso se dirigía la preocupación inicial de
Madison— pero, siguiendo a Dahl puntualiza que más bien “la clave principal de
la democracia es la continua responsabilidad del gobierno con las preferencias
de los ciudadanos”265.
Abundando en lo anterior y citando a Karl: “la
democracia política moderna es un sistema de gobernancia en que los
mandatarios responden de sus acciones en el ámbito público a los
ciudadanos”266.
La democracia supone que existe representatividad de los intereses de los
ciudadanos por parte de los gobernantes, que se convierten en portadores o
mandatarios de la voluntad ciudadana. No obstante, no puede dejar de
reconocerse el problema —que no corresponde a esta investigación— de a qué
intereses representa el gobierno democrático en una sociedad plural, marcada
por numerosos intereses ciudadanos, muchos de los cuales son conflictivos
dado que son excluyentes entre sí267.
265
PRZEWORSKI, Introduction, en PRZEWORSKI A., STOKES S., MANIN B., Democracy,
Accountability and Representation, Cambridge University Press, USA, 1999: ”a key
characteristic of a democracy is the continued responsiveness of the government to the
preferences of its citizens” p. 4.
266
Citado por Ibid: “modern political democracy is a system of governance in which rulers are
held accountable for their actions in the public realm by citizens”.
267
Sobre este tema no deben perderse de vista las importantes teorizaciones realizadas por
Theodor Lowi, quien propone que en el ámbito público se constituye una arena de lucha por
recursos de poder. La agenda es determinada por la capacidad de movilizar recursos e
imponer la agenda de alguno de los actores políticos al conjunto de la sociedad. Cfr. LOWI
T. “American Business and Public Policy Case Studies and Political Theory” en World
Politics, XVI, 1964. “Four Systems of Policy Analysis” en The Future and the Past: Essays
on Programs, Russell Sage Foundation, 1978. Citados por AGUILAR L, “Estudio
Introductorio” en La Hechura de las Políticas, Porrúa, México 1992. pp. 32-33.
329
Adam Przeworski establece que un gobierno es representativo si actúa
basándose en el mejor conocimiento disponible y si los ciudadanos están
suficientemente informados, de manera que está habilitado para tomar “o
acercarse a tomar” la mejor decisión. Naturalmente que esta información se
pone a disposición del público, a veces de manera privada, mediante una
comunicación particular, pero normalmente lo es en un contexto abierto, a
través de los medios de comunicación u otros medios apropiados.
Esto
desencadena reacciones sociales, que van configurando una determinada
agenda pública.
Conforme al diseño original de la república democrática, que encontramos en El
Federalista, el principal mecanismo para exigir la responsabilidad de los
gobernantes respecto a su efectiva representatividad de los intereses
ciudadanos, está en el proceso de elecciones periódicas, que permite en su
momento, sancionar al gobernante, excluyéndolo del ejercicio del poder, en
caso de que no represente eficazmente a la ciudadanía. Sin embargo, O'Donell
ve este mecanismo demasiado rezagado e ineficaz respecto a los reales
problemas de representatividad que enfrentan los estados latinoamericanos.
Este autor comienza por definir los regímenes actuales como “poliarquías” en
virtud de la existencia de diferentes agentes y núcleos de poder. En buena
medida, los movimientos sociales, ya sean reconocidos o no, constituyen reales
núcleos de poder que pueden ser influyentes en la determinación de la agenda
pública y su manejo.
O'Donell propone la introducción de mecanismos de accountability horizontal,
esto es, si las elecciones son el mecanismo vertical, entonces accountability
horizontal “es la existencia de agencias estatales que están legalmente
facultadas, y de hecho capacitadas y decididas para tomar acciones que van
desde la supervisión rutinaria hasta sanciones criminales o la interdicción en
330
relación a acciones u omisiones de otros agentes o agencias del estado, que
pueden ser calificadas de ilegales”268.
El modelo republicano de El Federalista, es un sistema de pesos y contrapesos,
que opera mediante tres mecanismos principales: la división de poderes, la
división en entidades federadas y las elecciones periódicas. En este sistema la
ciudadanía misma no juega ningún papel, pues la obligación de supervisión y
rendición de cuentas se da de manera formal y burocratizada entre las mismas
autoridades delegadas. De lo que se habla actualmente es de dar paso a una
democracia participativa, en la que los ciudadanos, en lo particular, y sin la
necesidad de instancias de mediación puedan incidir en la configuración de las
agendas públicas, en la defensa de sus derechos y en el aprovechamiento de
los recursos públicos.
La obligación por parte del gobierno y los servidores públicos de dar cuenta y
asumir responsabilidades de sus actos ante los ciudadanos que representan y
que están obligados a servir, es lo que se denomina accountability269.
reforma
institucional
que
hace
operativo
este
derecho
La
ciudadano,
correspondiente a la soberanía popular, puede ubicarse por ejemplo, en la “Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental”,
publicada el 12 de junio de 2002.
Pero de ninguna manera puede ser
268
“Now I define what I mean by horizontal accountability: it is the existence of state agencies
that are legaly enabled and empowered, and factually willing and able, to take actions that
span from routine overseeing to criminal sanctions or impeachment in relation to actions or
omissions by other agents or agencies of the state that may, presumably, be qualified as
unlawful”.
269
Según Delmer DUNN “Accountability focuses on the obligation owed by all public officials to
the public, the ultimate sovereign in a democracy, for explanation and justification of their
use of public office and the delegated powers confered on the government through
constitutional processes”. Dunn remite también a BANFIELD Edward, “Corruption as a
Feature of Governmental Organizations”, Journal of Law and Economics, # 18, ,diciembre
1975. y UHR John, Public Accountabilities and Private Responsibilities: The Westminster
World at the Crossroads, ponencia presentada en The annual meeting of the American
Political Science Association, Chicago, 1992.
331
suficiente, dado que siempre hay cierta ventaja a favor de quienes producen y
administran esa información, respecto a aquella que queda ajena a los
ciudadanos. Las razones de esta “des-información” pueden ser muy variadas,
aún con iniciativas tan interesantes como la “Ley de Acceso a la Información”
—ya sea por su volumen, por su interconexión o por el conocimiento técnico
requerido para interpretarla—, esto los margina de la toma de decisiones e
impide que los ciudadanos actúen en caso de que sientan que sus intereses
son afectados270.
De acuerdo al estudio elaborado por “Transparencia Internacional” (TI), sobre el
Sistema Judicial271, el poder judicial independiente es “una condición para un
gobierno justo, honesto, transparente y responsable”. Llama la atención, que
para TI, mientras que las otros poderes públicos le rinden cuentas al pueblo de
manera más o menos directa, el “Poder Judicial, y solamente él, es responsable
ante valores más altos y normas de rectitud judicial”. Lo cual nos parece que
deja por fuera el muy necesario asunto del establecimiento de sistemas de
responsabilidades para los jueces, de rendición de cuentas, transparencia,
generación de incentivos, que hagan que la responsabilidad no sólo sea moral,
ante valores elevados, sino material y exigible: supuestos concretos que tengan
consecuencias jurídicas concretas.
Pero el asunto tiene otra faceta, ya que el informe de TI formula una pregunta
decisiva: “¿Cómo se puede responsabilizar a jueces individuales sin socavar el
concepto esencial y central de la independencia judicial?”. Si por una parte nos
270
Al respecto, John FEREJOHN saca la conclusión de que los agentes políticos intentarán
reducir la información a un esquema unidimensional, sobre el cual tengan mayor control,
pero ante todo, uno en el que la realidad sea simplificada de manera que aparezcan las
decisiones mucho más obvias, sin atender al contexto complejo en el cual se tienen que
tomar. “Accountability and Authorit: toward a Theory of Political Accountability” en
PRZEWORSKI, Op. Cit. p. 151.
271
Cft. Transparencia Internacional Latinoamérica, Source Book, p. 114 ss.
332
parece inconveniente que se dé una interferencia de intereses y poderes
extralegales en la impartición de justicia, por otra parte, nos convencemos de
que los jueces deben someterse a la auditoría pública con objeto de evitar un
abuso del poder y crear un mayor rigor profesional. ¿Resulta esto en un dilema
irremediable? ¿o es la independencia o es la rendición de cuentas?
Instancias de Rendición de Cuentas del Poder Judicial:
•
Los jueces se reúnen en Cortes abiertas al público
•
Están sujetos a una apelación
•
Están sujetos a una revisión judicial
•
Obligados por la ley a explicar sus resoluciones
•
Están sujetos a leyes de responsabilidades
•
Sujetos a críticas por parte de los medios de comunicación
•
Rendición de cuentas ante la legislatura, posibilidad de destitución.
•
Rendición de cuentas ante sus pares, posibilidad de destitución.
Cabe hacerse la pregunta, sin embargo, ¿acaso la rendición de cuentas
compromete o debilita la independencia del poder Judicial?. Justamente es lo
que hay que dejar en claro. Aunque para muchos la rendición de cuentas les
parece un atentado a la independencia del Poder Judicial, es justamente al
contrario. Establecer la obligación de responder públicamente es una forma de
ajustar este poder a sus fines auténticos, es decir, impedir que sean los peores
intereses: aquellos dirigidos a la corrupción, a la captura y sesgo permanente
del Poder Judicial los que prevalezcan, por el contrario ponerlo al servicio del
derecho garantizando la imparcialidad. Poniéndolo en blanco y negro: así como
la independencia va de la mano con la división de poderes, la rendición de
cuentas va de la mano con la imparcialidad y objetividad de la judicatura.
333
A pesar de la sistematización y argumentación de la teoría de la división de
poderes, con la aparición de las políticas intervencionistas, el orden político
requirió una reestructuración que permitiera un nuevo esquema que no
suprimiera las garantías individuales, sino que, por el contrario, permitiera una
nueva dimensión y ampliación de las mismas272.
Simultáneamente, los jueces fueron abandonando el papel de “voceros” de la
ley, ya que, si su actividad debía enderezarse a determinar cuál era el derecho
aplicable, entonces fue necesaria la aplicación de un amplio margen para el
ejercicio de la discrecionalidad y la transformación de las condiciones que le
permitieran realizarse como un órgano creador de derecho. Ahora bien, este
esquema de división de poderes no concibe la incidencia de elementos como
los partidos políticos y los medios de comunicación masiva, los cuales
distorsionan ese equilibrio armónico señalado por la teoría de la división de
poderes, y eso lo muestra la experiencia política de los años recientes, donde
los integrantes de cada poder generalmente no son ajenos a los intereses
representados por los partidos que conforman.
Los partidos políticos que ejercen el gobierno de un Estado (o que, al menos,
tienen la expectativa cierta de hacerlo) operan e intentan ingresar a todos los
modos del Estado en que se adoptan decisiones relevantes.
Y, puede
suponerse, sólo existirá en la realidad el control recíproco pensado en la teoría
si quienes integran los distintos órganos de Estado representan intereses
diversos, aún cuando no necesariamente contrapuestos. Es que, suponer que
en una sociedad plagada de fuertes intereses políticos y económicos
272
334
En este sentido, el nuevo modelo liberal concebía fundamentalmente el derecho a la
libertad, incorporó los derechos políticos (fundamentalmente la democracia y la participación
electoral) y los derechos sociales, como el de bienestar. De la misma manera , el Estado se
convirtió en promotor de la del desarrollo económico y social mediante la legislación de
normas promotoras y el financiamiento económico, la gestión directa y el ofrecimiento de
servicios a la población. Ibid., p. 36.
contradictorios, por la sola asignación normativa de una función pública se
determina la conducta de un funcionario público (político) es un error que la
teoría no puede cometer”273.
De esta manera, el Estado de Derecho será el ámbito de acción de los poderes
públicos el cual está determinado por la Ley y los agentes estatales responden
ante ésta por el uso de las facultades que expresamente se les confieren. En
este sentido, la irresponsabilidad del servidor público genera ilegalidad,
inmoralidad social y corrupción; la irresponsabilidad erosiona el Estado de
Derecho y actúa contra la democracia y contra el desarrollo político de la
sociedad.
El Estado de Derecho exige, por ello, que los servidores públicos sean
responsables.
Su responsabilidad no se da en la realidad cuando las
obligaciones son meramente declarativas, cuando no son exigibles, cuando hay
impunidad, o cuando las sanciones por su incumplimiento son inadecuadas.
Tampoco hay responsabilidad cuando el afectado no puede exigir fácil, práctica
y eficazmente el cumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos.
La renovación moral de la sociedad exige un esfuerzo constante por abrir y
crear todas las facilidades institucionales para que los afectados por actos
ilícitos o arbitrarios puedan hacer valer sus derechos. Además, de crear nuevas
estructuras donde los servidores públicos puedan realizar su ejercicio
profesional con base en la honradez, lealtad, imparcialidad, economía y
eficacia.
De tal forma, la legislación vigente establece un juicio de carácter político para
quienes tienen responsabilidad por el despacho de intereses públicos
fundamentales. Sin embargo, existe una debilidad legislativa respecto a las
273
Ibid. p. 38.
335
obligaciones que debe seguir todo servidor público frente a la sociedad y el
Estado, así como respecto a las responsabilidades por su incumplimiento y las
sanciones y los procedimientos administrativos para aplicarlas. Ciertamente, es
necesario aplicar contextualmente el Título Cuarto de la Constitución Política, el
Código Penal, el Código Civil y la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos; los cuales, establecen bases jurídicas para prevenir y
castigar la corrupción en el servicio público, que desnaturaliza la función
encomendada, pero también, permiten realizar una óptima prestación del
servicio público. La congruencia prevista entre los distintos órdenes jurídicos,
administrativos y morales, permitirá disponer de elementos más amplios, al
considerar el servicio profesional para la impartición y administración de justicia.
La problemática expuesta hasta ahora tiene como objetivo presentar, de
manera general, la responsabilidad constitucional de los servidores públicos en
la administración e impartición de justicia desde cuatro modalidades o tipos de
responsabilidad, a saber: penal y civil, sujetas a las leyes relativas; y, la política
y administrativa, que se regularían por la ley reglamentaria del Título Cuarto
Constitucional. Así también, presentar las implicaciones del debate sobre el
ejercicio de la discrecionalidad en el Poder Judicial, específicamente en
aquellos responsables de la repartición y administración de justicia y presentar
algunos elementos de carácter ético que regule la actividad en el servicio de
administrar y suministrar la justicia, ya que los jueces “tienen la legitimidad del
Derecho que están llamados a aplicar: su independencia es la expresión misma
de la objetividad de ese Derecho”274.
274
336
“Nada añadiría a su función una designación electiva, que más bien pondría en riesgo ese
valor esencial de su función que es la independencia, y desde luego el de la competencia,
exigencia también de esa independencia misma”. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo,
Democracia, jueces y control de la administración, Civitas, España, 2000, p. 34.
3.3.1. Responsabilidad Constitucional
La responsabilidad de los funcionarios, esto es, de aquellos que ejercen las
funciones del Estado, es un tema básico en la Teoría del Estado y en el
derecho constitucional. Así, la teoría de la responsabilidad del gobernante ha
ido evolucionando paralelamente de otros elementos importantes dentro de la
misma teoría como el origen y el fundamento de la legitimidad del gobernante.
El principio de legalidad, desde finales del siglo antepasado, ha manifestado
una gran evolución, que partiendo de la crítica del Estado Absoluto, donde los
poderes del soberano eran considerados legibus soluti, se ha llegado a la regla
según la cual los comportamientos de todos los poderes públicos deben
basarse sobre una norma jurídica previa.
Sin embargo, esta misma norma
jurídica, que vincula las relaciones entre la ley y la actividad administrativa,
representa un límite para el mismo legislador, en el sentido de que la ley y los
actos dotados de fuerza de ley deben resultar conformes o compatibles con las
disposiciones constitucionales.
El sistema de impartición y administración de justicia ha manifestado un salto
cualitativo en lo que se refiere al control de la constitucionalidad. Y este salto
puede ser más notorio si se considera que la justicia constitucional se distingue
principalmente del control de constitucionalidad por tres razones, a saber:
•
“El control se realiza por un órgano externo al procedimiento
legislativo, provisto de unos requisitos de imparcialidad y de
profesionalismo muy marcados
•
“Tiene sobre la base de un procedimiento que presenta los caracteres
típicos de un proceso
337
•
“Se concluye con una decisión adoptada utilizando las técnicas
propias del método jurídico”275.
Los elementos mencionados indican la presencia de un “juez” quien es el que
decide las cuestiones al final de un proceso.
Proceso de derecho objetivo
dirigido a afirmar la legalidad que se desarrolla en el marco del interés supremo
y en el nombre del Estado de Derecho. Puesto que el objetivo principal del juez
radica en ser capaz de “favorecer la coherencia del sistema jurídico, no sólo
eliminando las posibles antinomias internas del ordenamiento jurídico, sino
también asumiendo una función de interpretación auténtica del significado de
las disposiciones constitucionales o de unificación de las tesis jurisprudenciales
de acuerdo con el significado de las normas primarias.
Por ello, cabe señalar que durante el proceso de impartición y distribución de
justicia se tiende a privilegiar el interés del ordenamiento respecto al de las
partes; por tal situación, sería incorrecto y carente de honestidad negar el hecho
de que detrás de la objetividad del juicio se esconde también la voluntad de
tutelar los derechos concretos lesionados por el uso incorrecto por parte del
legislador respecto de la discrecionalidad política. Por otro lado, la tutela del
ordenamiento y la tutela de las diferentes posiciones subjetivas no son
mutuamente excluyentes, sino que representan dos aspectos complementarios,
en caso de que se considere de que el ordenamiento es más objetivo y justo
cuanto más grande, intensa y directa es la defensa de los derechos.
Además, este proceso se caracteriza por una significativa elasticidad de las
reglas procesales, no porque falten normas significativas que regulen tal
proceso, sino porque el juez disfruta de una notable discrecionalidad en materia
de interpretación y de aplicación de las reglas procesales; y es en virtud de tal
275
338
ROLLA, Giancarlo, El papel de la justicia constitucional en el marco del constitucionalismo
contemporáneo, en http://www.bibliojuridica.org/libros/1/343/19.pdf.
facultad por la cual se puede innovar el propio comportamiento respecto a la
práctica precedente, así como derogar la normativa vigente con la finalidad de
obtener de la mejor forma posible el resultado perseguido. Es decir, de los
distintos caracteres, elementos e instancias que se someten a la apreciación
prudente del Tribunal Institucional.
Por último, el juez, aparte de aplicar una norma constitucional a una situación
específica y concreta, realiza una función eminentemente interpretativa
debiendo individualizar entre las múltiples posibilidades normativas, aquella
más adecuada y coherente con las disposiciones constitucionales y con otras
disposiciones de ley.
Estos tres elementos manifiestan el carácter del proceso que se realiza en la
aplicación de justicia ante el órgano de gobierno judicial. Y es notable que la
acción y actividad que realiza el juez constitucional implique una facultad
suprema para expresar la última palabra en materia de interpretación de las
leyes constitucionales. Sobre todo, esta última palabra tiene un valor vinculante
para los litigantes del derecho, esta característica atribuye a las decisiones de
los Tribunales Constitucionales un alcance particular, muy diferente a las
posibles sentencias emitidas por otros jueces, la de producir efectos similares a
los de las fuentes del derecho.
De esta manera, se afirma pues, que el Tribunal Constitucional no es sólo juez,
sino también creador de normas jurídicas, lo cual resulta de la conjugación de
dos características fundamentales de las decisiones constitucionales; por una
parte, su naturaleza de cosa juzgada con eficacia; y, por otra parte, “la
inducción de una gama tipológica de decisiones en las que la declaración de
339
inconstitucionalidad permite la introducción en el ordenamiento de nuevas
normas extraíbles de la misma disposición”276.
Por estas razones, se vuelve necesario anclar la atención en las distintas
posibilidades de regulación de la actividad en la administración de justicia,
puesto que de la transparencia y del óptimo desempeño de dicha actividad
depende, en gran medida, tal ejercicio.
Pues, el Estado de Derecho es
necesariamente un Estado de Justicia, frente a la cual el poder público, o más
precisamente sus ocasionales titulares, no pueden pretender ninguna
inmunidad.
Tipos de responsabilidades
Anteriormente se ha señalado que la rendición de cuentas es un concepto
relativamente nuevo en su aplicación al poder judicial.
Comúnmente se
entendía que la independencia del poder judicial exigía una independencia del
resto de las entidades del Estado y de la Sociedad, por lo que prácticamente se
ignoraba o se consideraba imposible que rindiera cuenta de sus fallos o de su
administración interna. Esta forma de concebir el tema está cambiando a pasos
acelerados, sin embargo no dejan de oírse voces críticas que dudan de la
pertinencia de aplicar este concepto al Poder Judicial.
En México, a nivel
Constitucional, se contienen las disposiciones relativas a los tipos de
responsabilidades en las que pueden incurrir los servidores públicos, en el
ejercicio de sus funciones, mismas que pueden ser de carácter civil,
administrativo, político y penal.
De esta manera, los tipos de responsabilidades a las que pueden estar sujetos
son las siguientes, a saber:
276
340
Ibid.
1. "La responsabilidad civil del servidor público, se manifiesta en la
reparación pecuniaria”.
2. “La responsabilidad administrativa se presenta para sancionar actos y
omisiones de legalidad, honradez, imparcialidad, economía y eficacia,
en la administración pública.
3. “La responsabilidad política, objeto del juicio político, se refiere a actos u
omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos
fundamentales o de su buen despacho.
4. “La responsabilidad penal, será aplicable sólo después de una
declaración de procedencia”277.
En este sentido, cabe señalar, que
la facultad de mayor relevancia en el
aspecto disciplinario, a cargo del Consejo de la Judicatura Federal, es la de
investigar y determinar sanciones de los servidores públicos y empleados del
propio Consejo, así como de los tribunales y juzgados. La resolución de las
quejas administrativas, constituye una forma de pseudojurisdicción o actividad
disciplinaria que permite valorar y sancionar conductas irregulares, inadecuadas
o francamente negligentes, o dudosas de los servidores públicos del Poder
Judicial de la Federación, incluidos jueces de Distrito y magistrados de Circuito.
El Consejo tiene la facultad de resolver sobre aquellas y sobre la
responsabilidad de los servidores públicos, más las derivadas de la violación a
los impedimentos que consigna la Constitución General278.
Vinculadas a la función disciplinaria del Consejo de la Judicatura Federal, están
las atribuciones por una parte de realizar visitas extraordinarias o integrar
277
Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Porrúa, letras
de la L a la O, México, 1999, pp. 187.
278
MELGAR ADALID, Mario. Op. cit. P. 132.
341
comités de investigación, cuando estime que existe una causa grave o que el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así lo solicite, y por la otra,
dictar medidas que exijan el buen servicio y la disciplina en las oficinas de
juzgados y tribunales y en los órganos auxiliares del Consejo de la
Judicatura279.
3.3.2. Responsabilidad Administrativa
Es evidente la falta de un sistema que regule la responsabilidad administrativa,
sin perjuicio de las de naturaleza penal, política, civil y laboral. De esta manera,
en el Título Cuarto de la Carta Fundamental, se establecen las bases de la
responsabilidad administrativa, en la que se incurre por actos u omisiones que
afecten los criterios de legalidad, honradez, imparcialidad, economía y eficacia,
que orientan a la administración pública y que garantizan el buen servicio
público.
Un antecedente inédito nos lo ofrece Don Raúl Carrancá y Rivas, “la necesidad
de una nueva Ley de Responsabilidades de los funcionarios judiciales, como
consecuencia de la inamovilidad, movió al Ejecutivo a enviar a las Cámaras un
proyecto de Ley de Responsabilidades y de Mejoramiento de la Administración
de Justicia”, en 1944; proyecto que puso de manifiesto la preocupación del
Ejecutivo por el problema judicial. Conforme al proyecto quedaría constituida
una Comisión, integrada por representantes de la Suprema Corte de Justicia,
del Tribunal Superior, de las Procuradurías de Justicia y de las Asociaciones de
Abogados, para asesorar al Ejecutivo en cuanto a las medidas convenientes
para el mejoramiento de la administración de justicia, exigencia de
responsabilidades, procedimientos a seguir, eficaz y no impidiente de las
debidas garantías del juicio, para dar plena justificación al mismo tiempo que la
279
342
Ibid.
mayor expedición a la facultad que constitucionalmente tiene el Ejecutivo para
eliminar de la administración de la justicia a los elementos indignos de
pertenecer a ella.
Infortunadamente el proyecto de 1944 no alcanzó
consagración legislativa”280.
Conforme a ellos, es necesario un nuevo sistema que tenga bases sólidas y
efectividad creciente.
El procedimiento administrativo debe ser autónomo
respecto del político y del penal, como lo establece el artículo 109; el cual
ofrece al inculpado las garantías constitucionales de los artículos 14 y 16 y sus
resultados no prevén la privación de la libertad del responsable, por tratarse de
una sanción que sólo puede imponerse por el juez penal.
Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos,
determinan sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez,
lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos,
cargos o comisiones, las sanciones aplicables por actos u omisiones en las que
incurran, así como los procedimientos y autoridades para aplicarlas. Dichas
sanciones además de las que señalan las leyes, podrán consistir en la
suspensión, destitución o inhabilitación, así como en sanciones económicas, y
deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por
el responsable y los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u
omisiones281.
Lo anterior establece algunos elementos que permiten prevenir y sancionar las
faltas administrativas las cuales, según el caso, también podrían ser
sancionadas conforme a la legislación penal.
Las responsabilidades
280
CARRANCÁ Y TRUJILLO, Raúl. La Administración de Justicia en México. Op. cit. P.144.
281
CHANES NIETO, José. “La Constitucionalización de los Servidores Públicos” en Las
Ciencias Sociales y el Colegio Nacional. Héctor Fix-Zamudio. Ed. El Colegio Nacional.
México, 1985. P.103.
343
consecuentes pueden exigirse por cualquiera de las dos vías, pero siempre
respetando el principio establecido en el mismo artículo de que no se podrá
castigar dos veces una misma conducta con sanciones de la misma naturaleza.
Estos elementos, parten de un catálogo de obligaciones establecidas por el
legislador que sujeta a todo servidor público. La vigilancia de su cumplimiento
estará a cargo, en primer lugar, de los superiores jerárquicos y de los órganos
de control de las dependencias y entidades, los que quedan facultados para
imponer las sanciones disciplinarias que requiere una administración eficaz y
honrada, tales como sanciones limitadas como el apercibimiento, amonestación
privada y pública, destitución para los trabajadores de confianza y suspensión
hasta por tres meses, sin perjuicio de lo que otras leyes dispongan.
Derivado de lo anterior, para que exista responsabilidad administrativa, “es
indispensable la manifestación de una conducta, positiva o negativa, que sea
contraria a lo establecido por la norma jurídica. Se trata de manifestaciones de
la voluntad de la persona, materializadas en una acción o en una abstención; no
basta solamente querer realizar la conducta, sino que es necesario que esta se
manifieste”282.
En este sentido es la Secretaría de la Función Pública anteriormente de la
Contraloría General de la Federación o donde radica la autoridad centralizada y
especializada para vigilar el cumplimiento de las obligaciones de los servidores
públicos, para identificar las responsabilidades administrativas en que incurran
por su incumplimiento, y para aplicar las sanciones disciplinarias283.
282
DELGADILLO, Luis Humberto. El sistema de responsabilidades de los servidores públicos.
Ed. Porrúa, Segunda Edición. México, 1998.
283
Estas sanciones pueden ser destitución de cualquier servidor público no designado por el
Presidente de la República, sanción económica de tres veces el monto del beneficio
económico obtenido o del daño causado por su comportamiento ilícito e inhabilitación por
344
Asimismo se establece que cada dependencia deberá establecer órganos
específicos a los que el gobernado tenga fácil acceso para presentar quejas y
denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos. Al
coordinador de sector también se le confieren facultades limitadas para
sancionar tratándose de entidades paraestatales.
Por otro lado, los procedimientos sancionadores se ciñen a las garantías
constitucionales, de tal manera que los órganos deben actuar con celeridad e
imparcialidad propia, al igual que los servidores públicos tendrán oportunidad de
ser debidamente escuchados.
Además, los recursos administrativos de
agotamiento optativo deben permitir la impugnación de los actos sancionadores,
sin perjuicio de que se prevé la ampliación de la competencia del Tribunal Fiscal
de la Federación, a efecto de que conozca de las controversias que susciten los
actos disciplinarios y se avance así en su conversión paulatina en un verdadero
tribunal de justicia administrativa.
Por último, es de destacar que el régimen de responsabilidad administrativa,
siempre en concordancia con lo dispuesto por otras leyes, abarcará no sólo al
personal de los Poderes de la Unión y de los organismos descentralizados,
empresas de participación estatal mayoritaria, asociaciones y sociedades
asimiladas a éstas y fideicomisos públicos, sino también a los administradores y
procuradores de justicia, de tal manera que las leyes que regulen al Congreso
de la Unión y a los Poderes Judicial Federal y del Distrito Federal, determinarán
los órganos y sistemas sancionadores así como las demás cuestiones relativas
dentro del plazo y forma.
Es así como en el ámbito del Consejo de la Judicatura Federal, corresponderá a
la Contraloría del Poder Judicial de la Federación, identificar y determinar las
resolución jurisdiccional para volver a desempeñar un empleo, cargo o comisión en el
servicio público hasta por veinte años.
345
responsabilidades derivadas del incumplimiento a la ley, y por lo que toca a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, dichas facultades corresponderán a su
contraloría.
De tal suerte, el artículo 103 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, establece que la Contraloría tendrá a su cargo las facultades de
control y la inspección del cumplimiento de las normas de funcionamiento
administrativo que rijan a los órganos, servidores públicos y empleados del
propio Poder Judicial, a excepción de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación.
La misma Ley Orgánica, en su Título Octavo, artículo 131, establece como
causas de responsabilidad: realizar conductas que atenten contra la
independencia del Poder Judicial; inmiscuirse indebidamente en cuestiones de
orden jurisdiccional que competan a otros órganos del Poder Judicial; tener
notoria ineptitud o descuido en el desempeño de sus funciones; impedir en los
procedimientos judiciales que las partes ejerzan sus derechos que legalmente
les corresponden en los procedimientos; conocer de algún asunto o participar
en algún acto para el cual se encuentren impedidos; realizar nombramientos,
promociones o ratificaciones infringiendo las disposiciones correspondientes; no
preservar la dignidad, imparcialidad y profesionalismo propios de la función
judicial en el desempeño de sus funciones; emitir opinión pública que implique
prejuzgar sobre un asunto de su conocimiento; abandonar la residencia del
tribunal de Circuito y juzgado de Distrito al que esté adscrito o dejar de
desempeñar las funciones que tenga a su cargo, así como las previstas en el
artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades (actual artículo 8 de la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos).
Una de las alternativas que permiten el cumplimiento óptimo de la
administración de justicia es el registro de situación patrimonial.
346
Pues, lo
anterior responde al propósito de completar y modernizar la manifestación de
bienes de los servidores públicos que rige la Ley en vigor para que se asegure
su operatividad y eficacia. Así, se evita el desvío de los recursos públicos al
imponer a todo servidor público la obligación de manifestar sus bienes al asumir
el cargo y al dejarlo de desempeñar, pues el volumen y la irrelevancia de la
información que se genera, impide su cabal cumplimiento: sólo tendrán esa
obligación los servidores públicos superiores al nivel de jefe de departamento o
cargo paraestatal equivalente.
Se puede establecer, asimismo, la obligación de presentar esa declaración de
situación patrimonial anualmente para que la autoridad competente pueda,
durante el encargo, hacer las verificaciones pertinentes.
El registro de
declaraciones es llevado por la Secretaría de la Función Pública.
Por último, se considera necesario recalcar la preocupación en reglamentar la
práctica muy arraigada, que resulta fuente de corrupción y atenta contra la
imparcialidad del buen servicio público, por eso es necesario establecer criterios
para que los servidores públicos, sobre todo los administradores y
suministradores de justicia, se abstengan de recibir dádivas u obsequios de
personas vinculadas con las facultades de que están investidos o de aquellos
que requieran de su práctica objetiva. Puesto que la violación a ese precepto
se equipara al cohecho284.
Sin embargo, las sanciones de tipo administrativo no se limitan a las antes
mencionadas, sino que implican otros modos y/o maneras de sanción que van
desde el apercibimiento privado o público hasta la cesación en el servicio de
284
Es de considerar las recomendaciones que ha realizado la OCDE para promover reformas
judiciales a nivel internacional buscando la transparencia en el ejercicio y desempeño de la
administración de justicia, a través de indicadores que permitan transparentar el desempeño
de la administración de justicia antes mencionado. Cfr. PALMA, Luis María. La búsqueda
de la transparencia. http://www.unidos.org.ar.
347
impartición de justicia, según establece La Ley Federal de Responsabilidades
de los Servidores Públicos art. 53. 285.
3.3.3. Responsabilidad Política
La Ley de Responsabilidades determina las conductas por las cuales, al afectar
los intereses públicos fundamentales y a su buen despacho, se incurre en
responsabilidad política y se imponen sanciones de esa naturaleza. Los sujetos
de responsabilidad política, por integrar un poder público, por su jerarquía o
bien por la trascendencia de sus funciones son los senadores y diputados al
Congreso de la Unión, ministros, magistrados y jueces de Distrito, de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, magistrados y jueces del Tribunal
Superior de Justicia del Distrito Federal, los Secretarios de despacho, los Jefes
de Departamento administrativo, el jefe de Gobierno del Distrito Federal, el
Procurador General de la República, el Procurador General de Justicia del
Distrito Federal, los Gobernadores de los Estados, los diputados a las
legislaturas locales y los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia
de los Estados. Estos últimos por violaciones a la Constitución, a las leyes
federales y por el manejo indebido de fondos y recursos federales.
Con
fundamento en lo contemplado en el Título Cuarto, se agrega en la Iniciativa a
los Directores Generales de los organismos descentralizados y empresas de
participación estatal mayoritaria, como sujetos de responsabilidad política,
considerando que el artículo 93 Constitucional reconoce naturaleza política a
sus funciones, al asimilarlos a los secretarios de despacho y jefes de
285
348
Cabe señalar que en el caso de los jueces aún no se tiene noticia de la privación de la
libertad, ni tampoco de servidores públicos puesto que la ley establece como castigo
máximo la inhabilitación en el servicio público por un determinado periodo, dependiendo de
la
responsabilidad
y
de
la
antigüedad
en
el
puesto.
Cfr.
http://www.funcionpublica.gob.mx/leyes/leyresp/tit3_II.html.
departamento administrativo, por lo que se refiere a sus relaciones con el
Congreso de la Unión.
Esos funcionarios cuidan recursos y tienen a su cargo funciones de tal
trascendencia, que más allá de las esferas administrativa y penal, pueden ser
sancionados con penas políticas, si su conducta redunda en perjuicio de los
intereses públicos fundamentales y de su buen despacho.
Las
responsabilidades
políticas
que
se
sancionan
con
destitución
e
inhabilitación, se sujetan a un procedimiento que se arregla a las garantías que
consagra el artículo 16 Constitucional y que es denominado Juicio Político, por
su naturaleza materialmente jurisdiccional.
Asimismo, se aseguran los
principios procesales de expedités, imparcialidad y audiencia. Conforme a la
tradición constitucional y a la vocación de equilibrio del Poder Legislativo, el
Juicio Político es bicameral, de manera que la H. Cámara de Diputados, erigida
en Jurado de Acusación, instruya el procedimiento y sostenga la causa ante el
Senado, erigido en Jurado de Sentencia, para que éste resuelva en definitiva.
De otra parte, se incorporan las conductas que la ley en vigor considera que
pueden redundar en perjuicio de los intereses públicos y del buen despacho,
añadiéndose una conducta que deteriora las finanzas públicas y afecta la buena
marcha administrativa: Las violaciones graves y sistemáticas a los planes,
programas y presupuestos y a las leyes que determinan el manejo de los
fondos públicos.
Sin embargo, conservar el carácter unicameral del procedimiento de referencia,
a fin de que sea expedito y toda vez que no tiene naturaleza jurisdiccional no
resuelve el fondo de la cuestión planteada, sino que, sin prejuzgar, remueve un
obstáculo; se trata de un requisito de procedibilidad.
En caso de que las
autoridades comunes lo absuelvan podrá el servidor público reasumir sus
funciones.
349
Debe destacarse, además, que en tanto el servidor no haya sido despojado del
fuero, no correrá la prescripción, para que así pueda hacerse justicia como si
fuere un infractor cualquiera. Lo que se busca es que el fuero temporal para
preservar
políticamente
el
buen
despacho
de
los
intereses
públicos
fundamentales no se convierta en inmunidad por los delitos que pueden
cometer los servidores públicos encargados de ella y, en consecuencia, en
burla de la Ley.
El procedimiento se ajusta también a los principios procesales de expedités,
audiencia e imparcialidad ya invocados, que orientan tanto a los procesos como
a los procedimientos de naturaleza no jurisdiccional, y que aseguran que
decisiones tan graves como el llamado desafuero se tomen con equidad y
reflexión, sobre todo en los responsables de la administración y suministración
de justicia.
3.3.4. Responsabilidad Penal286
Otro de los elementos a considerar es la responsabilidad penal, la cual
responde al criterio primigenio de la democracia, a saber: todos los ciudadanos
son iguales ante la Ley y no hay cabida para fueros ni tribunales especiales. En
este sentido los administradores de justicia que cometan delito podrán ser
encausados por el juez capacitado con sujeción a la ley penal como cualquier
ciudadano y sin más requisito, cuando se trate de servidores públicos con fuero,
la declaratoria de procedencia será dictada por la H. Cámara de Diputados.
286
350
Cabe mencionar que la reflexión que a continuación se comparte, no radica sobre el
fundamento de las distintas aplicaciones legales que han devenido en responsabilidades
penales y que hayan sido sometidos a ésta, puesto que no se cuenta con noticia de alguna
sobre ello. Por tal motivo surge como una reflexión a partir de la realidad mexicana en la
que se aprecia una gran laguna en la aplicación de las responsabilidades penales tanto a
los administradores de justicia como a los servidores públicos de distinto orden.
Por eso las distintas responsabilidades de los jueces deben revisarse para que
se desarrollen los principios que sobre la responsabilidad política se definen en
el Título Cuarto de la Constitución. Lo cual implica, en primer término, explicitar
la desafortunada confusión entre "delitos y faltas oficiales" y "delitos comunes",
que son los factores que contribuyen a la inaplicación de las leyes que en esta
materia han estado en vigor: la responsabilidad penal, como ya se asentó, se
regula por las leyes penales287.
Sin embargo, a pesar de que debe haber congruencia entre las distintas leyes
que regulan el servicio público el posible juicio que se realice al servidor público
sólo tiene por objeto “destituir al acusado”288.
Es decir, si se ha dado la
designación de un juez para ejercer otro cargo, y
éste aceptó, juró y se
desempeña en esa función, ya no ocupa más el cargo del que se pretende su
destitución, por ello no opera la misma.
3.3.5. Vigilancia y Rendición de Cuentas
De manera general entendemos por rendición de cuentas, la obligación que
tiene el estado democrático de justificar ante los ciudadanos sus acciones,
decisiones u omisiones.
Particularmente se reconoce que las personas
investidas de autoridad y gobierno en el estado democrático, están obligadas,
en sus respectivas esferas de responsabilidad, a rendir cuenta puntual de sus
acciones; no sólo, aunque sí principalmente, con referencia al sistema jurídico
vigente, pero también frente a las propuestas electorales y programas
ejecutivos respaldados por la vía electoral, de manera que se esté procurando
287
Para una mayor explicitación y clarificación de los términos “delitos y faltas oficiales” y “los
delitos comunes”, así como de una clarificación de los artículos implicados en el juicio
político, los sujetos a los que se les puede aplicar el mismo y su procedencia se recomienda
el sitio: http//www.stps.gob.mx/02_sub_trabajo/01_dgaj/ley_servidores.pdf.
288
Cfr. HIDALGO, Enrique, Controles constitucionales sobre funcionarios y magistrados. Op.
cit., p. 88.
351
satisfacer las expectativas acrisoladas por la ciudadanía. Con frecuencia son
cuestiones morales o culturales las que presionan la rendición de cuentas, ya
que son valores compartidos por las comunidades los que obligan a servidores
públicos a exponer sus acciones y justificarlas.
El juzgador representa una rama central del Estado y por ello, en el ámbito de
sus responsabilidades, es decir, los fallos que emite y las formas en que llega a
estos, deben ser debidamente justificadas ante la ciudadanía, representada en
primera instancia por las partes que se le presentan, pero también ante
instancias más amplias.
Las sentencias vienen acompañadas por una
exposición de motivos que es el mecanismo ordinario mediante el cual, en la
praxis judicial de nuestro país, se inicia la rendición de cuentas de jueces y
magistrados, pero no basta. El juez como el resto de los servidores públicos
está obligado a una serie de medidas de control, como hacer pública su
declaración patrimonial (Artículo 108 Constitucional y Artículo 8, fracción XV de
la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos).
La responsabilidad es la condición de estar sometido a la obligación de rendir
cuentas, de justificar las acciones propias, ya se trate de un individuo o de un
organismo. El Estado democrático establece la obligación de rendir cuentas, es
decir, la condición de ser responsable a todos los servidores públicos y los
órganos que encabezan, como un mecanismo para evitar la concentración y el
abuso del poder. En el caso de la impartición de justicia, la responsabilidad es
la garantía que tiene el juzgador de que será tratado de manera justa, objetiva e
imparcial.
Las responsabilidades de los jueces, dependen de la forma en que éstos
ejerzan su cargo y pueden catalogarse como civiles, penales, administrativas y
políticas.
El resultado natural de estar sometido a un régimen de
responsabilidades es que se gana o se pierde legitimidad.
352
El hecho de que en el Estado se establezcan claramente mecanismos de
responsabilidad de los servidores públicos y de rendición de cuentas, permite ir
construyendo legitimidad, condición necesaria para una gobernabilidad
democrática y la operación regular y eficaz de las instituciones públicas, lo que
redunda en un marco propicio para el desarrollo del país y el ejercicio de los
derechos por parte de los ciudadanos.
García de Enterría abunda sobre la importancia de que las responsabilidades
correspondan a una argumentación sólida y coherente, ya que los principios
generales del Derecho se manifiestan como los elementos esenciales en el
proceso aplicativo del mismo, lo cual permite subrayar que dicho proceso
enlaza en sus efectos con uno de los valores centrales en la vida democrática,
el consenso.
Pues la exigencia de racionalidad en el ejercicio de la
administración e impartición de justicia, que se encuentra como “telón de fondo”
en el principio de interdicción de la arbitrariedad, la necesidad de que las
decisiones administrativas puedan soportar una explicación objetiva, se muestra
como una “forma imprescindible de búsqueda del consenso democrático en la
sociedad actual”289. Ya que implica un “esfuerzo permanente de la justificación
de las decisiones que muestre su carácter razonable y plausible cuando menos
y pueda acreditar por ello la imprescindible legitimidad de ejercicio de sus
actores, que la comunidad, que no acepta ya la mera imposición de la misma
por vía coactiva, inexcusablemente reclama”290.
De esta manera, lo anterior se muestra como un intento de buscar un
fundamento adicional a la mera fuerza, un fundamento que sea capaz de
289
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Democracia, jueces y control administrativo. Op. cit., p.
153.
290
FERNÁNDEZ, T. R., “¿Debe la administración actuar racional y razonablemente?”, en
REDA, num. 83, además en su recopilación final de: La arbitrariedad de la administración,
pp., 395-396, citado en Ibid, pp., 153-154.
353
legitimar el poder, de encontrar para el poder mismo una respuesta susceptible
de ser aceptada en el centro de la comunidad en la que se expone
positivamente por y para una parte significativa de sus miembros, sin lo cual,
ningún poder puede mantenerse. Pues en la administración de justicia, no debe
bastar con una decisión cualquiera en forma de dictamen o veredicto para hacer
aparecer el poder ante los demás como forma de un poder legitimado, ni
tampoco es suficiente que sea aceptada de manera pasiva por una parte de la
sociedad, por el contrario, lo antes mencionado requiere de una respuesta
satisfactoria, que sea un dictamen capaz de convencer y de ser razonable,
sostenible, susceptible de resistir las argumentaciones de las posibilidades
reales de otros dictámenes o veredictos; lo cual requiere la capacidad de la
adhesión de los miembros de la comunidad, la neutralidad del resto, de modo
que, si existe oposición manifiesta, ésta sea marginal y, por lo mismo, objetable.
En este sentido, la propuesta de García de Enterría nos permite establecer la
vinculación entre transparencia, rendición de cuentas y responsabilidades,
puesto que el Estado de Derecho, como idea regulativa, tiene como centro el
sometimiento del Estado al poder a la razón, y no la razón está sometida al
poder, pues el Derecho es el instrumento de la forma en que el poder es
razonable. Por eso, las decisiones que los distintos órganos realizan no se
justifican, cuando menos no deben darse por bien justificadas, simplemente por
la autoridad que las emite, sino que debe aportar razones intersubjetivamente
válidas, iluminadas por los criterios generales de la racionalidad práctica y de
los criterios establecidos positivamente en los distintos ordenamientos jurídicos.
Este es un giro necesario que requiere la administración de justicia de las
sociedades actuales, pues se ha realizado un cambio paradigmático, señalado
por Aarnio, que se manifiesta en el acto de reemplazar la fe en las autoridades
354
por la exigencia de que las opiniones sean justificadas, ya que la exigencia de
la justificación racional ha desplazado al ejercicio en la fe pública291.
Afirmar la legitimidad del origen del poder de los administradores de justicia
para justificar en su ejercicio una presunta exactitud y de justicia en sus
decisiones y veredictos, implica olvidar el principio de legitimidad democrática,
esa legitimidad en el ejercicio de la administración e impartición de justicia, que
exige a los funcionarios dar razón de sus actos, justificarse ante los ciudadanos,
responder a las quejas, aunque éstas sean eventuales, y demostrar que sus
actos están impregnados de objetividad y razonabilidad, mas no de
arbitrariedad y corrupción.
En este sentido, la justicia administrativa esta ordenada a ésta necesidad que
dimana del principio de legitimidad democrática de ejercicio, por eso la afectan
menos las cuestiones relativas a la legitimidad del origen de los servidores
públicos, la cual por sí misma no parece trasladar, inicialmente al menos, una
virtud especial a sus actos jurídicos, fuera de la elemental competencia que
resulta para ellas del sistema constitucional. Por eso, si los administradores de
justicia son capaces de justificarse frente a los ciudadanos, con respecto a las
distintas peticiones que éstos les dirigen a aquellos, las “sentencias
desestimatorias” y las “sentencias estimatorias” hacen presente que el ejercicio
en la administración y repartición de justicia, apegada al derecho, son algo más
que desnudas manifestaciones de superioridad, a los actos que pueden
explicarse como racionales y razonables, como impregnadas de principios
jurídicos, ante un juez objetivo, esto es, como no arbitrarias292.
291
AARNIO, A., Lo racional como razonable: un tratado sobre la justificación jurídica, s. d.,
Madrid, 1991, p. 15 en Ibid., p. 155.
292
Las sentencias desestimatorias son las que realizan una función positiva, la cual consiste en
despejar las dudas sobre la acción del servidor público y de ilustrar, por tanto, al cuerpo
355
Concluyendo: para que la compleja sistematización en la administración y
repartición de justicia tenga autoridad ante los ciudadanos está ligada a la
capacidad de explicar la razonabilidad todos los actos, incluidos los actos
discrecionales. Por eso, el juez contencioso-administrativo es un instrumento
especialmente adecuado para esta exigencia como valor básico de la sociedad
democrática, ya que desde la óptica de la ejecución la eficacia no está del lado
de la autoridad, aun siendo tecnócrata, sino del lado de la adhesión, es decir,
de la democracia”293.
La legitimidad democrática se encuentra estrecha e indivisiblemente vinculada
con la gobernabilidad.
Antonio Camou294 señala que la gobernabilidad
adquiere distintas facetas de acuerdo a la relación que mantenga con la
democracia: por una parte, su relación puede coincidir en tanto los procesos de
conformación del gobierno sean legítimos y apegados a una vida electoral
saludable, además de que el ejercicio gubernamental se realice con eficiencia y
conciencia de servicio al ciudadano.
Por otra parte, la gobernabilidad se corrompe y pasa a convertirse en
autoritarismo295 si ésta se presenta paralela a la vida democrática, en hechos
concretos tales como: la ineficacia en el manejo económico, la incapacidad del
gobierno para responder a los asuntos sociales, las tensiones institucionales al
interior del poder, el desorden y la rebeldía social. Y finalmente la erosión de la
social; mientras que las sentencias estimatorias hacen presentes a los reclamantes de
manera victoriosa, tanto al público como al mismo administrador de justicia, que la
justificación del Derecho sólo es posible otorgarla a los actos de poder. Ibid., p. 157.
293
FRIEDRICH, Carl, J., Authority: reason and discretion, Vol. 1, Harvard University Press,
1958, pp. 28-35, Citado por Ibid.
294
Cf. CAMOU, Antonio, Gobernabilidad y democracia, Ed. Instituto Federal Electoral, México
D. F, 1995, 61p.
295
Tendiendo siempre hacia una autonomía, jamás absoluta, del poder frente a la vida
democrática.
356
legitimidad
democrática296,
que
se
entiende
como
una
auténtica
ingobernabilidad en ausencia de la conciencia de servicio y honestidad,
manifestándose en la corrupción política y en el enriquecimiento ilícito en los
funcionarios públicos.
Sin embargo, Antonio Camou plantea la dificultad para establecer una
adecuada ecuación entre gobernabilidad y democracia, pues implica un sentido
de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad de
respuesta gubernamental297. Al respecto, intenta resolver el problema con base
en tres tradiciones teóricas y valorativas que aportan el concepto de
gobernabilidad298. Por otra parte, sugiere el establecimiento de indicadores y
grados de gobernabilidad, los cuales definirán con mayor objetividad la relación
entre la democracia y el gobierno, la cual, en todos los casos concretos se
manifiesta en múltiples situaciones intermedias entre el gobierno perfecto y el
desorden total, y jamás en una dimensión absoluta. Por lo tanto, el término real
deberá acuñarse como relación de gobierno, es decir, la relación entre
gobernantes y gobernados, y la gobernabilidad o ingobernabilidad deberá
entenderse como una dimensión o un estado específico de esa relación299.
Camou reafirma esta teoría a partir de Juan Rial quien concibe a la
gobernabilidad como la capacidad y el grado de eficacia para realizar las metas
previamente definidas del gobierno de acuerdo con sus actividades propias, y
296
Cf. Ibid. p. 11.
297
Cf. Ibid. p. 13.
298
Al Respecto, Camou advierte la tradición de la “razón de Estado” y su continuidad en
términos del paradigma del gobierno eficaz; la tradición del “buen gobierno” en la reflexión
de Platón y Aristóteles, y la tradición del problema del orden político y su continuidad en la
preocupación de la ciencia política contemporánea por la “estabilidad” política.
299
Cf. Ibid. p. 15.
357
asimismo, el encuadre de éstas con los gobernados300.
Esta propuesta es
reafirmada con las concepciones de gobernabilidad de Angel Flisfisch, Xabier
Arbós, Salvador Giner, Michel Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanuki,
quienes, ante el análisis de Camou proponen que la eficacia, la legitimidad y
estabilidad en el ejercicio del poder político son componentes básicos en la
gobernabilidad.
A través de los siglos, el pensamiento político ha dado lugar a dos
concepciones opuestas sobre el gobierno: por un lado, una tradición que acuña
la visión ética del “buen gobierno”, otra, la denominada “razón del Estado” que
contempla el ideal del ejercicio del poder301. Ante esto, cabe afirmar que La
primera noción tiene como guía la noción de justicia, la segunda, la noción de
eficacia302.
Estas nociones de gobernabilidad, adhieren la visión de estabilidad para darle
mayor sentido a la calidad y al ejercicio gubernamental.
La estabilidad se
realizará cuando el sistema sea más gobernable, es decir, cuando posea mayor
capacidad de adaptación y mayor flexibilidad institucional respecto de los
cambios de su entorno nacional e internacional, económico, social y político303
para que dicho sistema permanezca en el tiempo en continua adaptación.
300
Vid RIAL, Juan, “Gobernabilidad, partidos y reforma política en Uruguay”, en Revista
Mexicana de sociología, No. 2, 1988, p. 11.
301
La tradición de “razón de Estado”, pone de relieve la eficiencia en el ejercicio del poder
político, calificada de acuerdo a la capacidad para alcanzar objetivos previamente definidos
al menor costo posible. Por otro lado, la tradición de la gobernabilidad y legitimidad o
tradición del “buen gobierno”, contempla la obligación del gobierno para otorgar el bienestar
general social respetando los derechos humanos. La legitimidad, por tanto, cobra sentido
cuando el gobierno aplica los valores de moral, razón, justicia y orden, para conseguir “la
paz, la seguridad y el bien de la población”.
302
Cf. GUARIGLIA, Osvaldo, “Max Weber y su sombra: la legitimación de la dominación
política”, en Ideología. Verdad y Legitimación. Ed. Sudamericana, Buenos Aires, 1986, p.
203.
303
Cf. CAMOU, A., gobernabilidad… op. cit. p. 22.
358
Al sintetizar los elementos de la gobernabilidad, Camou define ésta como un
estado de equilibrio dinámico entre demandas sociales y capacidad de
respuesta gubernamental304, logrando articular los principios de eficacia,
legitimidad y estabilidad gubernamental en relación con la sociedad y sus
necesidades en el tiempo.
Sin embargo, Camou insistirá en evitar la polarización radical entre
gobernabilidad
e
ingobernabilidad,
estableciendo
diversos
grados
de
gobernabilidad. Esta visión permitirá afirmar que toda sociedad es en cierta
medida gobernable, es decir, que siempre se encuentra la presencia de
problemas de gobernabilidad en mayor o menor grado, dependiendo del
momento histórico y del tipo de vinculación entre gobierno y sociedad que
ocurran en cada etapa.
Esta dinámica de relación entre gobierno y gobernados, se conforma por un
movimiento político normal en el que se conjugan demandas de la sociedad y
respuestas de su gobierno, que a la vez, constituirán un nivel de discrepancia o
desigualdad manifestadas en conflictos tolerados. Sin embargo, las respuestas
del gobierno pueden comenzar a rebasar el nivel de tolerancia llegando a
provocar la llamada “crisis de la gobernabilidad”, que bien, impulsará la reforma
en la relación entre el Estado y la Sociedad. A continuación, se presentan los
grados de gobernabilidad considerados por Camou:
•
Gobernabilidad ideal. Es un estado virtual y límite del equilibrio entre
las demandas sociales y las respuestas del gobierno. Este modelo
implicaría una neutralidad de las demandas.
Comprendería una
situación de estaticidad en la relación estado y sociedad.
304
Cf. Ibid.
359
•
Gobernabilidad normal. Implica el llamado equilibrio dinámico entre
las demandas de la sociedad y la respuesta del gobierno,
manteniendo un margen de tolerancia con respecto lo irresuelto y lo
esperado.
•
Déficit de gobernabilidad.
Cuando el nivel de desequilibrio entre
demandas sociales y respuesta gubernamental excede el margen de
tolerancia, se presentan las anomalías en la economía, política y
seguridad ciudadana por la falta de capacidad del gobierno que es
amenazada por los actores políticos.
•
Crisis
de
gobernabilidad.
Donde
las
anomalías
proliferan,
conjugándose los desequilibrios en la relación gobierno-sociedad
promoviendo una intolerancia considerable.
•
Ingobernabilidad. Es un concepto virtual que establece la disolución
de la relación que une por ambos lados a los miembros de una
comunidad política305.
Una vez establecido el marco conceptual y la catalogación de la gobernabilidad,
ofrecida por este autor, procedamos a puntualizar la importancia que guarda el
tema para la impartición de justicia. El acceso a una justicia gratuita y rápida es
un derecho Constitucional establecido para todos los mexicanos, sin embargo,
cuando esto no ocurre, por numerosos factores, como pueden ser la lentitud de
los procesos, sus costos indirectos, la ineptitud o falta de profesionalismo de las
personas que intervienen, la corrupción, la desorganización administrativa, la
falta de recursos suficientes, la insuficiencia o anacronismo del marco normativo
aplicable, etc. redundan en una insatisfacción de ese derecho y se convierten
en un determinado nivel de ingobernabilidad.
305
360
Ibid. P. 28.
En sí mismo, este diagnóstico debe preocupar a las más altas instancias del
Gobierno, particularmente a quienes encabezan los tres poderes públicos,
quienes poseen la responsabilidad de defender los intereses del Estado y esto
es imposible si existe un déficit de gobernabilidad, es decir, si resultan
incapaces para hacerse acatar, socavando la eficacia de todo el aparato
Estatal.
Precisamente, la razón de que se tenga que analizar la profesionalización y
mejora de la calidad de los jueces y del sistema administrativo del Poder
Judicial es la importancia que tiene para consolidar la gobernabilidad del Estado
y legitimar el régimen republicano. Dado que, como señala Camou, no existe
un Estado sin problemas en la aplicación de la ley y el resto de la provisión de
derechos correspondientes a las demandas ciudadanas, entonces, nos
encontramos en un escenario que exige idear los mecanismos que permitan un
mejor desempeño judicial, legal, eficaz, transparente y reconocido por la
sociedad.
Entre los aspectos a tomar en cuenta en este proceso de mejora administrativa
y profesionalización, hay que tener en cuenta, a partir de las observaciones de
Camou, pertinentes al caso del poder judicial:
•
El mantenimiento del orden y de la ley306 . Que implica la capacidad
gubernamental para mantener un equilibrio en el cumplimiento de la
ley, y ejecuciones. Al respecto podemos encontrar que un déficit de
gobernabilidad se efectúa a través del incumplimiento de la ley en un
número relevante de situaciones307 que señala asimismo, un
desequilibrio entre el marco jurídico y la demanda social de justicia.
306
Cf. Ibid.
307
Cf. Ibid. p. 29.
361
El autor también hace referencia a tres dimensiones que están más
relacionadas al ámbito del Ejecutivo, pero que en cierta medida también le
competen al Judicial, en cuanto garante último de la constitucionalidad:
•
La eficacia gubernamental en el manejo económico. En este campo,
el déficit de gobernabilidad se presenta a través de la ineficacia del
gobierno por mantener equilibradas las estructuras macroeconómicas
o la dificultad por generar un desarrollo económico propicio.
•
La capacidad gubernamental para garantizar la satisfacción de los
servicios sociales necesarios. En este rubro, podemos encontrar que
la falta de eficacia en la respuesta a las necesidades sociales, puede
desencadenar la protesta social.
•
El control del orden político y la estabilidad institucional, delineando la
ubicación de los actores políticos en el gobierno. En los regímenes
republicanos, podemos encontrar que son factibles las tensiones
gubernamentales al interior de las diferentes dependencias del
gobierno.
Esto a su vez, suele desencadenar deficiencias en la
gobernabilidad generalmente por la falta de acuerdos.
De la acumulación de déficits en la gobernabilidad, se sigue el estado de crisis
que se origina a causa de un desequilibrio entre las demandas sociales, por un
lado, y los recursos y prestaciones del sistema político por el otro308.
En
respuesta a este déficit, se ofrece como salida “la planificación tecnocrática”,
que consiste en modernizar las estructuras del estado para desahogar la
respuesta a las exigencias de una sociedad compleja. Asimismo, se promueve
la teoría de esta planificación tecnocrática con anclaje en “la ingeniería
constitucional e institucional” que propone racionalizar la función gubernamental
308
362
Cfr. DONOLO, Carlo, et. al., Il Governo Debole, De Donato, Bari, 1981, p. 10.
agilizando los mecanismos de toma de decisiones, unificando y consolidando
también, las formas de gobierno a través del llamado “Neocorporativismo”309.
Fortalecer las instituciones, permitiendo se regulen por procedimientos,
estabilizando así la relación elevada al carácter institucional, previsible y
generalmente aceptada para conformar, lo que Camou denomina: “Paradigma
de la gobernabilidad”, que asimismo, ha de pretender amalgamar los ideales,
valores y creencias de los actores políticos con el fin de establecer los acuerdos
básicos
que
han
de
310
De esta manera, el paradigma de gobernabilidad se
eficacia/eficiencia
actualiza
.
realizarse
mediante
criterios
generales
de
formulando el equilibrio dinámico entre demandas y respuestas
toleradas y esperables para los miembros de la comunidad política, que
incluyan la participación, en algún grado, de los interesados, la deliberación, el
disentimiento y el veto de las decisiones311.
Para demarcar objetivamente el equilibrio exigido entre la gobernabilidad y la
democracia, Camou propone aspectos específicos de garantías en los diversos
órdenes de la administración gubernamental, se enfoca principalmente en el
ejecutivo y el régimen de partidos, aunque sobre el poder judicial recomienda
que para garantizar el orden público, se requiere darle al gobierno herramientas
eficaces para combatir el delito, desarrollando también la capacidad judicial
para la respuesta ágil de las demandas ciudadanas, y alcanzando una
independencia que libere a este poder de la arbitrariedad e impunidad312.
309
Definido como “Un tipo ideal de arreglo institucional para articular los intereses organizados
de la sociedad civil con las estructuras decisionales del estado” Vid. SCHMITTER, Philippe,
“Neocorporativismo I. Más allá del Estado y el mercado”, Alianza, México, 1992, p. 17.
310
Cfr. Ibid. p. 48.
311
Cfr. Ibid. pp. 40-41.
312
Cfr.Ibid. pp. 54-56.
363
3.4.
Criterios para la evaluación del desempeño judicial
Los indicadores de desempeño pueden ser definidos como las herramientas
que a través de parámetros cuantitativos y cualitativos, evalúan la gestión,
impacto, cobertura y resultados, de una acción determinada.
Para Myriam Cardozo, la evaluación es “un proceso que implica:
a). Identificar los efectos provocados por la acción o el conjunto de
acciones que se van a evaluar;
b). Aplicar una escala de medición, ya sea nominal, ordinal o de intervalo, a
los efectos identificados;
c). Comparar la medida obtenida con otra que sirva de parámetro para la
evaluación, por ejemplo, la determinada en los programas como meta
esperada o la medida de los efectos logrados en periodos previos por la
misma institución o persona, y
d). Emitir un juicio de valor que califique la comparación anterior […]
“Evaluar constituye una forma particular de hacer investigación, cuyo objetivo
puede circunscribirse a conocer y explicar una realidad. No obstante, en la
mayor parte de los casos, por medio de la evaluación se pretende aportar
elementos a un proceso de toma de decisiones que permita mejorar los efectos
de la actividad evaluada, es decir, constituirse en investigación aplicada”313.
Por su parte, la nueva Ley del Servicio Profesional de Carrera en la
Administración Pública Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación
del 10 de abril de 2003, contiene un capítulo dedicado al llamado “Subsistema
313
364
CARDOZO, Myriam. “La evaluación del desempeño: un camino necesario y sembrado de
obstáculos hacia el profesionalismo en las organizaciones públicas”, en Méndez José Luis y
Raich Uri, comp.
Evaluación del desempeño y Servicio Civil de Carrera en la
Administración Pública y los Organismos Electorales, Instituto Nacional de Administración
Pública e Instituto Federal Electoral, México, 2000, p. 126.
de Evaluación del Desempeño, en donde se contienen una serie de definiciones
jurídicas que bien sirven para explicar el concepto de evaluación del
desempeño.
En el artículo 54 de la mencionada ley, se define a la evaluación del desempeño
como: “el método mediante el cual se miden, tanto en forma individual como
colectiva, los aspectos cualitativos y cuantitativos del cumplimiento de las
funciones y metas asignadas a los servidores públicos, en función de sus
habilidades, capacidades y adecuación al puesto”.
Para esta ley, de conformidad con su artículo 55, la evaluación del desempeño
“tiene como principales objetivos los siguientes:
I.
Valorar el comportamiento de los servidores públicos de carrera en el
cumplimiento de sus funciones, tomando en cuenta las metas
programáticas establecidas, la capacitación lograda y las aportaciones
realizadas;
II. Determinar, en su caso, el otorgamiento de estímulos al desempeño
destacado a que se refiere esta Ley;
III. Aportar información para mejorar el funcionamiento de la dependencia
en términos de eficiencia, efectividad, honestidad, calidad del servicio y
aspectos financieros;
IV. Servir como instrumento para detectar necesidades de capacitación que
se requieran en el ámbito de la dependencia, y
V. Identificar los casos de desempeño no satisfactorio para adoptar
medidas correctivas, de conformidad con lo dispuesto por esta Ley y su
Reglamento.”
Finalmente, el artículo 56 de la ley en comento, define a los estímulos al
desempeño como “la cantidad neta que se entrega al Servidor Público de
365
Carrera de manera extraordinaria con motivo de la productividad, eficacia y
eficiencia”, y establece en su segundo párrafo que: “las percepciones
extraordinarias en ningún caso se considerarán un ingreso fijo, regular o
permanente ni formarán parte de los sueldos u honorarios que perciben en
forma ordinaria los servidores públicos”.
En diversos procesos de reforma judicial, se ha insistido en la importancia de
implementar mecanismos que permitan avanzar en la profesionalización del
Poder Judicial a través de la implementación de programas estratégicos, entre
los cuales se encuentra la utilización de indicadores de desempeño judicial.
Para Jesús Boanerges Guinto López, el control del desempeño, “juega un papel
esencial en cualquier sistema de profesionalización y servicio civil de carrera”.
Para este autor, mediante la medición del desempeño se buscan dos
propósitos: “estimular una actuación sobresaliente e identificar y separar a los
miembros cuya actuación no cubra los niveles mínimos requeridos”314.
El uso de indicadores de desempeño es una estrategia para la innovación, la
evaluación continua, la orientación a resultados y el cambio organizacional. Su
utilización tiene un uso intensivo en las agencias y entidades que componen a
la administración pública y, de manera gradual, empiezan a implementarse en
la evaluación de la gestión pública que realizan los otros Poderes Políticos del
Estado: el Poder Legislativo y el Poder Judicial.
La utilización de indicadores de desempeño parte de un proceso muy amplio
iniciado de tiempo atrás entre los estudiosos de la administración pública y los
hacedores de políticas públicas, los cuales, desde diversos enfoques
metodológicos, se dieron a la tarea de generar instrumentos útiles para la
cuantificación de los resultados de las agencias públicas. La idea fundamental
314
366
BOANERGES GUINTO LÓPEZ, Jesús. Op. cit. P.59.
era generar mecanismos objetivos, precisos e imparciales, para evaluar el
desempeño de la gestión gubernamental, ya desde la función pública que
realizan los trabajadores y funcionarios que componen una organización, ya
desde la gestión global y agregada de toda una entidad de gobierno, todo ello
con el objetivo de fomentar una cultura no sólo de la eficiencia, sino también de
la transparencia y la rendición de cuentas.
Dice Cardozo: “Son múltiples los motivos que inducen a aplicar esta evaluación.
Entre ellos la necesidad de medir el cumplimiento de los compromisos
adquiridos por los empleados, de retroalimentar a éstos sobre el desempeño de
sus funciones, de recompensarlos por su esfuerzo, de originar programas de
capacitación
para
quienes
lo
requieran,
de
tomar
decisiones
como
transferencias o terminaciones de contratos, o de determinar la eficacia de los
programas de selección, capacitación y desarrollo.
“Sin embargo, el objetivo final es mejorar el desarrollo de las actividades
individuales para contribuir al logro de los fines del grupo y/o la organización
[…]
“En el caso particular de las actividades gubernamentales, Osborne y Gaebler
señalan que la evaluación del desempeño es un instrumento muy poderoso, ya
que hay más posibilidades de que se haga lo que se sabe que será evaluado.
Asimismo, al medir los resultados es posible distinguir entre el éxito y el fracaso;
reconocer, recompensar y aprender del primero y corregir el segundo. Si los
éxitos no se recompensan, es probable que se estén recompensando los
fracasos.
Por otra parte, si se pueden exhibir resultados, la institución
gubernamental evaluada puede ganar apoyo social”315.
315
Ibid, pp. 127-128.
367
La utilización de indicadores de desempeño, surge no sólo como parte de los
procesos de reforma administrativa desarrollados a partir de la crisis del modelo
de Estado de Bienestar, sino también son una herramienta que se genera en el
contexto de los procesos de apertura, transparencia y rendición de cuentas, que
caracterizan
a
las
tendencias
contemporáneas
de
modernización
gubernamental.
Para asociar conceptualmente el tema de indicadores y rendición de cuentas,
Jorge
Manjarréz
Rivera,
Doctor
en
Ciencia
Política,
establece
que:
“Conceptualmente la rendición de cuentas es el resultado de un acuerdo social
mediante
el
cual:
a)
las
partes
confieren
y
aceptan
derechos
y
responsabilidades, incluyendo la especificación de fines, metas, regulaciones y
la provisión de recursos para cumplir tales fines; b) las partes que adquieren
responsabilidades informan sobre el cumplimiento de las mismas o, por lo
menos, ponen a disponibilidad información sobre su desempeño; c) las partes
delegantes de responsabilidades cumplen su deber de requerir tales informes,
y; d) se establecen recompensas y sanciones asociadas conforme a los
resultados obtenidos en el uso de las responsabilidades y los recursos
asignados.
“Por consiguiente, la rendición de cuentas involucra el ejercicio de autoridad y
responsabilidad, tanto por parte de aquel en quien se deposita confianza y
recursos, como por parte de quien está delegando su confianza.
También
implica la definición de obligaciones respectivas, la especificación de reglas del
juego, de resultados esperados e indicadores de su cumplimiento, y la
definición de los instrumentos de compensación de los productos y resultados
obtenidos.
“Así,
la
rendición
de
cuentas
requiere,
primero,
la
asignación
de
responsabilidades y de recursos para cumplir fines y propósitos; segundo, la
368
obligación de cumplir responsabilidades; tercero, la obligación de exigir dicho
cumplimiento y cuarto, la existencia de sistemas que compensen por el
cumplimiento o no de las obligaciones […]
“Básicamente, para que un funcionario u organismo público estén en
posibilidades de rendir cuentas, son necesarios los principios siguientes:
•
Contar con una estructura que garantice el desempeño adecuado de
sus operaciones.
•
Definir claramente sus objetivos, metas y programas específicos.
•
Registrar y proporcionar información oportuna y confiable”316.
“Entre los diversos enfoques de política pública que incentivaron el análisis y
utilización de los indicadores de desempeño como instrumentos fundamentales
para el proceso de reforma gubernamental, se encuentra la llamada escuela de
la “nueva gerencia pública”,317 a la cual debemos la creación de diversas
metodologías para la reforma e innovación gubernamental: planeación
estratégica, orientación al cliente, calidad total, enfoque a resultados y
reingeniería de procesos, entre otras muchas herramientas.
316
MANJARRÉZ RIVERA, Jorge. La Construcción Democrática de la Rendición de Cuentas y
la Fiscalización en la Administración Pública en México: 1997-2001, Instituto Nacional de
Administración Pública, México, 2003, pp. 44-45.
317
Sobre el concepto de “nueva gerencia pública”, Alejandro Carrillo Castro y Gildardo
Campero comentan que: “Al inicio de los años ochenta surge en el ámbito internacional un
movimiento global de reforma cuya dimensión ideológica exigió un cambio de valores en el
sector público, identificados con el paradigma del ‘racionalismo económico’ y la gerencia de
la empresa privada. Sobre este fundamento ideológico se formuló todo un conjunto de
técnicas y comportamientos que constituyen el contenido de la “Nueva Gerencia Pública” y
la “Reinvención del Gobierno”, cuyo objetivo ha sido reducir su tamaño, imponerle una
disciplina e incentivos tipo mercado, aminorar los costos y mejorar su desempeño.” En
Carrillo Castro Alejandro y Gildardo Campero, “La reforma administrativa en México desde
la perspectiva de la formación de los funcionarios públicos”, Revista de Administración
Pública, No. 110, Instituto Nacional de Administración Pública, México, 2004, p. 21.
369
Los indicadores de desempeño constituyen instrumentos útiles y necesarios
para el diagnóstico, la planeación, la evaluación y el monitoreo de una agencia
pública gubernamental, así como para la hechura de políticas y la toma de
decisiones que realizan los hacedores de política pública.
a). Indicadores y diagnóstico: Los indicadores se utilizan para cuantificar el
“estado de cosas” que prevalecen dentro de una organización.
Son
herramientas que permiten un diagnóstico completo de la forma en que
se viene gestando la función de una agencia pública.
identificar
problemas
y
resultados,
oportunidades y amenazas.
fortalezas
y
Permiten
debilidades,
Son un instrumento útil para iniciar
cualquier proceso de reforma o ajuste, pues a través de ellos se obtiene
la información necesaria para modificar o conservar, total y/o
parcialmente,
la
estructura
y
funcionamiento
de
una
entidad
organizacional.
b). Indicadores y planeación: Los indicadores son también herramientas
útiles que permiten la planeación que orienta el proceso de reforma para
la realización de fines y metas organizacionales, es decir, para alcanzar
el objetivo esperado de una agencia pública.
A través de los
indicadores se facilita la identificación de la misión y visión
organizacional en tanto objetivos concretos que guían la acción colectiva
de una entidad, dándole rumbo, identidad, justificación y sentido.
c). Indicadores y evaluación: La utilización de indicadores de desempeño
son fundamentales para la calificación de la gestión pública realizada,
permiten la cuantificación de los costos incurridos y los beneficios
alcanzados, la obtención de objetivos y metas organizacionales, la
medición de tiempos y resultados y, lo más importante, permiten saber
370
de forma precisa si los resultados alcanzados son eficaces, eficientes y
óptimos.
d). Indicadores y monitoreo: Finalmente, los indicadores permiten un
ejercicio de evaluación continua, que posibilita adelantar estrategias,
prevenir errores y corregir problemas. Además, facilitan el proceso de
mejora continua, dotan de mayor transparencia a la gestión realizada y
refuerzan una cultura organizacional orientada a los resultados.
El diseño y utilización de indicadores de desempeño no está exento de
complicaciones, dado que existen algunos procesos administrativos y de
gestión que por su naturaleza y especificidad, dificultan la identificación y
cuantificación de los resultados más eficaces, eficientes u óptimos.
Dice Philip G. Joyce: “La medición del desempeño tiene una capacidad limitada
para producir cambios sustanciales. Algunos de estos factores no tienen nada
que ver con la legislación ni con el compromiso de la rama ejecutiva, sino
sencillamente con la dificultad de medir el propio desempeño del gobierno.
Planear sistemas que vinculen apropiadamente las metas de los programas con
los resultados y que relacionen los resultados con la información presupuestaria
y financiera es una tarea extraordinariamente compleja […] el mayor obstáculo
para el empleo de medidas de desempeño se encuentra en definir, para
empezar, los objetivos, y en identificar las medidas […] Las medidas de
desempeño no deben considerarse un fin en sí mismas. Las más de las veces
sólo pueden ofrecer claves sobre el resultado de un programa. En muchos
casos, es necesaria una evaluación completa de un programa para determinar
si está actuando satisfactoriamente […] Por esta razón, es necesario tener
371
presente las limitaciones de las medidas de desempeño e interpretarlas en
consecuencia”318.
A estos problemas de tipo metodológico en el diseño e implementación de
indicadores de desempeño, Myriam Cardozo identifica también algunos
obstáculos que resultan de intereses de tipo personal, organizacional e
institucional, dice esta autora: “Toda evaluación se mueve en un campo minado
de intereses: institucionales de los evaluados, de los evaluadores, etcétera. En
particular, la evaluación del desempeño tiene consecuencias psicosociales que
afectan aspectos fundamentales de la vida de los individuos, como el
mantenimiento de su empleo, su nivel de ingreso, reconocimientos, prestigio,
estatus, autoestima, etcétera. Esta incertidumbre que el proceso provoca es la
razón principal por la que muchos empleados se oponen a la instauración de los
sistemas de evaluación del desempeño casi en forma automática, como
mecanismo de defensa ante el riesgo y, en caso de que se aplique, ponen en
práctica mecanismos de evasión, justificación o de cumplimiento meramente
formal de la meta, sin comprometerse realmente con el efecto de su
actuación”319.
Sin embargo, a pesar de las complicaciones para la integración de indicadores
de desempeño, un cuidadoso ejercicio de diseño que tome en cuenta
elementos básicos de relación entre factores, puede generar medidas útiles
para la correcta evaluación; para ello, se deben tener presentes tres tipos de
relaciones que facilitan el establecimiento de parámetros correctos:
a). Relación medios-fines: Lo que supone una clara identificación de los
objetivos organizacionales y la infraestructura material, financiera y
318
SHAFRITZ, Jay y HYDE, Albert, comp. Clásicos de la Administración Pública, Ed. Fondo de
Cultura Económica, México, 1999, pp. 1024-1026.
319
Op. Cit. P. 131.
372
humana de los que dispone la organización para alcanzar sus metas.
De esta relación depende la cuantificación de la eficacia.
b). Relación costo-beneficio: Lo que supone capacidad de cuantificación de
los costos organizacionales para la generación de resultados y la
evaluación de las metas alcanzadas, buscando siempre que esta
relación procure el mayor grado de utilidad organizacional al menor
costo posible.
De esta relación depende la cuantificación de la
eficiencia.
c). Relación acción-impacto-cobertura: Lo que supone considerar además,
los efectos externos de la gestión que realiza la entidad organizacional,
su amplitud y consistencia. De esta relación depende, en función de la
naturaleza de la gestión que realiza la entidad, la legalidad, legitimidad,
confianza y/o transparencia de la organización.
3.4.1. Servicio profesional e indicadores de desempeño judicial
La administración del Poder Judicial, la carrera judicial y la implementación de
estímulos económicos basados en la evaluación del desempeño, son conceptos
incorporados a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y forman
parte de las funciones que realiza el Consejo de la Judicatura Federal.
De conformidad con el artículo 111 de la Ley Orgánica: “El Consejo de la
Judicatura Federal establecerá, de acuerdo con su presupuesto y mediante
disposiciones generales, un sistema de estímulos para aquellas personas
comprendidas en las categorías señaladas en el artículo anterior.
Dicho
sistema podrá incluir estímulos económicos y tomará en cuenta el desempeño
en el ejercicio de su función, los cursos realizados dentro del Instituto de la
Judicatura, la antigüedad, grado académico, arraigo y los demás que el propio
Consejo estime necesarios […].”
373
La utilización de indicadores de desempeño para la gestión judicial, no está
exenta de reticencias y escepticismo respecto a su utilidad, posturas todas en
las que se mezcla un fuerte y rígido contenido normativo que aún influye en la
concepción paradigmática del derecho y sus instituciones. Todo ello, como
resultado de la forma tradicional en la que se sigue viendo a la función
jurisdiccional.
Si reconocemos que las instituciones judiciales cuentan para su funcionamiento
con una estructura material, financiera y humana, igual que cualquier otra
organización pública o privada, nos podemos dar cuenta de la importancia que
tiene el que la administración de esos recursos se realice de la manera más
eficaz, eficiente y óptima, para la consecución de las metas y fines que la
sociedad espera de las organizaciones encargadas de la impartición de justicia,
en tanto una de las funciones básicas que dan sentido y justificación a la
existencia misma del Estado.
Establecer el análisis y estudio de las instituciones que componen el cuerpo de
entidades encargadas de impartir justicia en términos de la gestión y función
pública que realizan, significa reconsiderar la conceptualización del quehacer
judicial en términos restrictivos, normativos y abstractos, para hacerlo de forma
más amplia en términos de eficacia, eficiencia y productividad, buscando
diseñar
e
implementar
las
estrategias,
programas
e
instrumentos
administrativos que permitan alcanzar una gestión judicial más óptima, de
calidad y con impacto, que genere los más altos beneficios colectivos al menor
costo social posible.
Por otra parte, es importante señalar algunos aspectos que caracterizan al
servicio público que prestan los órganos jurisdiccionales a través de la gestión
judicial que realizan: la justicia es un bien privado escaso y un servicio que
genera externalidades positivas para la sociedad.
374
Más allá de consideraciones de tipo normativo o axiológico, la justicia es un
bien privado en sentido económico y, por lo tanto, no es un bien abundante sino
escaso, que genera costos y está sujeto a una oferta y demanda. A pesar del
principio de gratuidad establecido en el artículo 17 constitucional, en los hechos,
la impartición de justicia opera bajo los principios económicos que caracterizan
a los bienes privados: hay “exclusividad en su uso” y “rivalidad en su consumo”,
pues se puede excluir a una persona del disfrute del bien judicial y existen
costos marginales al permitir que otra persona acceda a los servicios de justicia.
Adicionalmente a esta consideración debe agregarse que los servicios judiciales
tienden a congestionarse, pues no existe un número limitado de conflictos en la
sociedad, y la experiencia de reforma judicial demuestra que, si los procesos de
cambio organizacional se limitan únicamente a la ampliación de la oferta judicial
sin atender a su demanda (incrementar el número de tribunales y juzgados), en
el largo plazo, tienden a congestionarse nuevamente como efecto de la
ampliación de la demanda por justicia, lo que se traduce reiteradamente en una
gestión judicial escasa.320. Ver a la gestión judicial como un bien privado en
sentido económico, pone de manifiesto la realidad de su escasez321.
320
Véase el trabajo de Deborah Hensler: The Contribution of Judicial Reform to the Rule of
Law, ponencia presentada en la Conferencia Regional “Nuevos Enfoques Para Atender la
Demanda de Justicia”, celebrada en el Centro de Investigación y Docencia Económicas y
organizada por el Banco Mundial, México, 2001.
321
Dice Juan Enrique Vargas, Director Ejecutivo del Centro de Estudios de Justicia de las
Américas: “Circunscribir la justicia a un problema de principios o valores importa ignorar un
problema básico, el de la escasez. En este tema, como en cualquier otro que preocupa a
las políticas públicas, las necesidades superan a los recursos destinados a satisfacerlas.
Aunque nos pese, no es posible dar justicia de idéntica calidad a un número ilimitado de
demandantes. No es posible porque, como decíamos, la justicia tiene costos: cada caso
adicional consume parte de los recursos del sistema, por lo que tienden a agotarse desde el
momento en que no existe capacidad instalada ociosa o, dicho en otros términos, desde
que hay congestión”. En Vargas, Juan Enrique, Opciones de política pública para acercar
oferta y demanda por justicia civil y comercial, ponencia presentada en la Conferencia
Regional “Nuevos Enfoques Para Atender la Demanda de Justicia”, celebrada en el Centro
375
El servicio que prestan los órganos jurisdiccionales, también genera
externalidades positivas para la sociedad, que justifican la inversión pública en
impartición y administración de la justicia. Se trata de externalidades de tipo
social, pues la gestión judicial proporciona una estructura de incentivos a través
de la resolución de los conflictos y el dictado de las sentencias, regula los actos
entre particulares y garantiza la observación del principio de legalidad en los
actos de autoridad. En un espacio más amplio y agregado, todo ello se traduce
en confianza institucional, cultura de la legalidad y vigencia de los principios que
componen al Estado de Derecho, todo lo cual tiene impacto en el desarrollo
económico, la estabilidad política y la confianza social de una Nación.
Ahora bien, con anterioridad se ha mencionado que el diseño e implementación
de indicadores de desempeño requiere de un ejercicio cuidadoso de diseño,
pues no siempre es fácil cuantificar los resultados más eficaces, eficientes y
óptimos. Esta consideración debe ser especialmente señalada para el caso de
la evaluación judicial.
En la resolución de un litigio judicial siempre se involucran costos y beneficios,
algunos de los cuales son distribuidos entre las partes actora y demandante, y
otros, que son inherentes a toda la estructura judicial y tienen un impacto social
(ya sea respecto del presupuesto que se destina al funcionamiento de todo el
aparato judicial —recuérdese lo mencionado respecto a la escasez y la justicia
como bien privado—, ya respecto de los beneficios sociales que genera la
función jurisdiccional —recuérdese lo mencionado respecto a las externalidades
positivas de la gestión judicial—).
Estos costos y beneficios, al concretarse en una sentencia que pone fin a un
litigio, no siempre se traducen en los más equitativos o justos, lo que viene a
de Investigación y Docencia Económicas y organizada por el Banco Mundial, México, 2001,
pp. 7-8.
376
demostrar que la determinación de los parámetros para evaluar a la gestión
judicial constituye un ejercicio bastante complejo; pues calificar de justa o
injusta una sentencia conlleva problemas abstractos y valorativos que dificultan
la evaluación judicial.
A la par de estas consideraciones de tipo axiológico, existen limitaciones
técnicas para el diseño de indicadores aplicados al Poder Judicial, tales como la
definición de metas y objetivos, el establecimiento de parámetros de medición,
la cuantificación de resultados y su correcta utilización para la evaluación
judicial.
Aunado a lo anterior, debe insistirse en que la administración de los sistemas de
evaluación del desempeño judicial, deben administrarse a través de sistemas
transparentes, confiables, independientes, imparciales y verificables, pues de lo
contrario, su uso discrecional lesionaría los procesos de profesionalización lo
que generaría más problemas que soluciones y resultaría en una situación
adversa para el buen desempeño organizacional del Poder Judicial.
Este
riesgo, ha sido señalado para el caso de las entidades que componen la
administración pública federal, por Mario Alberto Fócil, a propósito de los
comentarios que realiza respecto a los sistemas de evaluación del desempeño
establecidos en la Ley del Servicio Profesional de Carrera.
Dice Fócil: “Es
necesario recordar que una de las principales críticas a la Administración
Pública Federal, ha sido la falta de transparencia en la integración de las
percepciones de los funcionarios públicos, lo que obliga a diseñar un sistema
transparente de estímulos al desempeño para que la sociedad lo entienda y lo
377
supervise; que cuente con reglas claras, para evitar caer en el vicio que ya se
superó de convertir a los estímulos en una parte del salario fijo”322.
Sin embargo, a pesar de estos retos, la experiencia en otros países demuestra
que se pueden establecer parámetros cuantitativos y cualitativos para evaluar a
la gestión judicial como eficaz, eficiente y óptima; esto es, aquel resultado de la
actividad del órgano jurisdiccional que maximice la utilidad social de resolver el
mayor número de conflictos judiciales al menor costo posible.
Dentro de un proceso judicial podemos identificar elementos que permiten
evaluar la calidad del resultado de la gestión de un magistrado o juez: procesos
desarrollados conforme a derecho, resoluciones (autos y sentencias) bien
argumentadas
(debida
motivación),
correcta
interpretación
legal
y
jurisprudencial (debida fundamentación), tiempos de resolución, volumen de
rezago, costos judiciales, etc.
La necesidad de utilizar indicadores de desempeño, se convierte en una
condición fundamental sobre todo cuando consideramos al servicio profesional
para la impartición y administración de la justicia; es decir, a la carrera judicial
con sus ventajas y desventajas.
Recordemos que el servicio profesional a través de la carrera judicial aplicada a
los servidores públicos que conforman los órganos de impartición y
administración de la justicia tiene ventajas y desventajas. Tiene la ventaja de
crear estructuras organizacionales a la manera de mercados internos de trabajo
que incentiva a magistrados y jueces o, en su caso, a otros funcionarios
judiciales o administrativos que componen a la judicatura, a competir por la vía
322
378
FÓCIL, Mario Alberto, El servicio profesional de carrera en México: las implicaciones en la
operación del nuevo modelo de la administración del personal público, Revista de
Administración Pública, No. 110, Instituto Nacional de Administración Pública, México,
2004, p. 47.
de la capacitación, la evaluación y los resultados, para acceder a un cargo
jurisdiccional o administrativo, de mayor jerarquía dentro de la organización
judicial.
Tiene la desventaja de generar friccionalidades que pueden ser
producidas por la probable inmovilidad que resulta de la estabilidad laboral que
deviene de la carrera judicial, lo que afecta negativamente al buen desempeño
judicial, a su eficacia, eficiencia y productividad, por lo que se hace necesario la
evaluación continua, el monitoreo y el control, y todo ello se puede obtener a
través de la implementación de indicadores de desempeño.
Es por ello, que los indicadores de desempeño aplicados a la evaluación de la
gestión judicial, son condiciones fundamentales para garantizar las ventajas y
beneficios de la carrera judicial y disminuir sus costos y riesgos.
Adicionalmente a esta utilidad que encontramos en los indicadores de
desempeño, podemos afirmar que, cuando de éstos se deriva no sólo la
promoción laboral de tipo vertical, sino también la obtención de ciertas
compensaciones o incentivos de carácter económico, administrativo o, incluso,
honorario, se puede obtener influencia en la conducta de los magistrados,
jueces y demás funcionarios judiciales y administrativos que componen a la
judicatura, por medio de indicadores de desempeño que se traduzcan en
incentivos para el mejor desempeño judicial, premiando las mejores prácticas y
los mejores resultados. Lo cual, de forma agregada, puede tener un fuerte
impacto en el cambio organizacional del conjunto de órganos jurisdiccionales
que componen al Poder Judicial.
Dice José Ramón Cossío: “La eficiencia de un mercado interno de trabajo
también se mide por la posibilidad de que existan mecanismos para
recompensar
los
esfuerzos
laborales
individuales,
y
no
mantenerse
exclusivamente en la recompensa general por el nivel que se ocupa.
Nuevamente, en una situación laboral ciertamente estática, es necesario
379
introducir mecanismos que prevean el esfuerzo individual, pues de otra manera
se caería en lo que antes describimos como homogeneidad.
Sobre este
particular, en la Ley [Orgánica del Poder Judicial de la Federación] de 1995 se
introdujo el sistema de recompensas individuales ya antes citado.
“En el artículo 111 de ese ordenamiento, en efecto, se prevé que de acuerdo
con el presupuesto y las reglas generales que emita, el Consejo de la
Judicatura Federal podrá establecer: primero, un sistema de estímulos
económicos para los servidores públicos a que se refiere el artículo 110,
tomando en cuenta el desempeño, los cursos realizados en el Instituto de la
Judicatura, la antigüedad, el grado académico, el arraigo y los demás que el
Consejo determine y, segundo, el otorgamiento de años sabáticos y becas para
estudios e investigaciones en el extranjero. Habiéndose previsto a nivel legal la
existencia de incentivos para un trabajo más profesional y productivo, resulta de
la mayor importancia la adecuada reglamentación por parte del Consejo de la
Judicatura Federal, pues de ello dependerá que la actuación judicial no se
constituya o mantenga como un trabajo rutinario u homogéneo, aspectos
sumamente graves en la impartición de justicia”323.
Los indicadores de desempeño permiten la generación de datos empíricos
objetivos e imparciales, para evaluar la gestión de magistrados y jueces, u otros
funcionarios judiciales y administrativos de la judicatura; fortalecen los procesos
sustantivos que llevan a cabo los Consejos de la Judicatura, tales como la
administración,
vigilancia,
disciplina
y
carrera
judicial;
y
enriquecen
significativamente los elementos de análisis para la toma de decisiones que
facilite la reforma judicial integral, coherente y estratégica.
Su utilización,
además de útil para la administración de la judicatura, sirve como fuente de
323
380
COSSÍO, José Ramón, Jurisdicción Federal y Carrera Judicial en México. Op. cit. P.p. 99100.
información para el resto de los Poderes Políticos del Estado, para las partes en
litigio y para el ciudadano en general. También permiten calificar la calidad con
que los magistrados y jueces llevan a cabo la delicada tarea de impartir justicia,
dota de mayor transparencia al Poder Judicial y somete a la judicatura y sus
integrantes a un proceso constante de generación de resultados y rendición de
cuentas.
Siendo Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Ministro
Genaro Góngora Pimentel señaló: “El Poder Judicial de la Federación está
inmerso en una reforma judicial con un crecimiento cuantitativo como criterio
predominante, debido principalmente a la existencia de una amplia demanda de
justicia que sólo podría haberse empezado a paliar con una reforma
cuantitativa, la cual consideramos en su momento como la más adecuada para
cumplir con el mandato del artículo 17 constitucional de una justicia expedita,
pronta, completa e imparcial.
No obstante ello, actualmente estamos
considerando indicadores diversos que nos están permitiendo incursionar
alentadoramente en este campo y marcar una política de razonabilidad en la
creación de nuevos órganos jurisdiccionales. Estos elementos nos serán de
gran utilidad para una evaluación más amplia de diversos aspectos
judiciales”324.
324
GÓNGORA PIMENTEL, Genaro, “Nuevos elementos de análisis en la reforma de los
sistemas de justicia”, ponencia presentada en la Conferencia Regional Nuevos Enfoques
Para Atender la Demanda de Justicia, celebrada en el Centro de Investigación y Docencia
Económicas y organizada por el Banco Mundial, México, 2001, p. 21.
381
3.4.2. Propuesta de indicadores del desempeño judicial325.
El indicador de gestión que utiliza el Consejo de la Judicatura Federal para
evaluar el desempeño de los jueces y magistrados es el número de asuntos
pendientes anuales (ap).
Se trata de un indicador muy importante para el
momento de analizar la carrera judicial de un magistrado o juez, y es
prácticamente, el único indicador que reportan los Informes Estadísticos de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Consejo de la Judicatura Federal
sobre la gestión judicial. El número de asuntos pendientes se calcula de la
siguiente manera:
(apa+ai) – ae =asuntos pendientes
donde:
apa= es el número de asuntos pendientes del año anterior,
ai= es el número de asuntos que ingresaron al órgano judicial en
el año, y
ae= es el número de asuntos que egresaron del órgano judicial en
el año.
Se trata de un indicador parcial sobre la calidad de la justicia impartida cuyos
resultados han sido variados en su aplicación.
Si bien el rezago judicial es uno de los problemas más importantes a resolver,
pues implica costos judiciales para las partes en litigio y mayor gasto público
para sostener un aparato judicial lento, toda la cuantificación de la eficiencia
325
382
En la redacción del siguiente apartado se siguió la propuesta de indicador de desempeño en
FLORES MANCILLA, César, Un análisis estratégico y comparado sobre la Administración
del Poder Judicial Federal en México, tesis para obtener el grado de Maestro en
Administración y Políticas Públicas, por el Centro de Investigación y Docencia Económicas.
México, 2003.
judicial no puede reducirse a un indicador que sólo reporta el número de
asuntos pendientes326.
Frente a las limitaciones de este indicador de gestión judicial se propone un
indicador que considere la tasa de revocación de asuntos judiciales.
Tratándose del Poder Judicial de la Federación, éste conoce de varios asuntos
en distintas materias y tipos de proceso.
Cada proceso guarda su propia
especificidad en cuanto a acciones y recursos procesales; pero haciendo un
ejercicio de generalización se puede señalar que la sentencia dictada en una
instancia inferior puede ser apelada o revisada en una instancia superior.
Pongamos algunos ejemplos de procesos regulados por leyes federales:
MATERIA ORDENAMIENTO LEGAL
Civil
Código Federal de
Procedimientos Civiles
Penal
Código Federal de
Procedimientos Penales
326
DISPOSICIONES
art. 231: El recurso de apelación
tiene por objeto que el tribunal
superior confirme, revoque o
modifique la sentencia o el auto
dictado en la primera instancia, en los
puntos relativos a los agravios
expresados.
art. 364: La segunda instancia
solamente se abrirá a petición de parte
legítima, para resolver sobre los
agravios que estime el apelante le
cause la resolución recurrida. […]
Véase MAGALONI, Ana Laura, y NEGRETE, Layda. El Poder Judicial de la Federación y
su política de decir sin resolver, Ed. Mimeo, División de Administración Pública. CIDE,
México, 2000.
383
art. 383: Declarado visto el asunto,
quedará cerrado el debate y el
tribunal de apelación pronunciará el
fallo que corresponda, a más tardar
dentro de ocho días, confirmando,
revocando
o
modificando
la
resolución apelada.
Amparo
Constitución Política de los art. 104: Corresponde a los tribunales
Estados Unidos Unidos
de la Federación conocer: I-A. De
todas las controversias del orden civil
o criminal que se susciten sobre el
cumplimiento y aplicación de leyes
federales
o
de
los
tratados
internacionales […]. Las sentencias
de primera instancia podrán ser
apelables ante el superior inmediato
del juez que conozca el asunto en
primer grado; […]
art. 105: La Suprema Corte de Justicia
de la Nación conocerá, […], de los
asuntos siguientes:
III. […] de los recursos de apelación
en contra de sentencias de Jueces
de Distrito dictadas en aquellos
procesos en que la Federación sea
parte y que por su interés y
trascendencia así lo ameriten.
art. 107, fracc. V: El amparo contra
sentencias definitivas o laudos o
resoluciones que pongan fin al
juicio, sea que la violación se cometa
durante el procedimiento o en la
384
sentencia misma, se promoverá ante
el tribunal colegiado de circuito que
corresponda, […]. fracc. VII: El
amparo contra actos en juicio, fuera
de juicio o después de concluido, o
que afecten a personas extrañas al
juicio, contra leyes o actos de
autoridad
administrativa
se
interpondrá ante el juez de Distrito
[…]. fracc. VIII: Contra las sentencias
que pronuncien en amparo los
Jueces de Distrito o los Tribunales
Unitarios de Circuito procede
revisión. De ella conocerá la
Suprema Corte de Justicia; […].
fracc. IX: Las resoluciones que en
materia
de
amparo
directo
pronuncien
los
Tribunales
Colegiados de Circuito no admiten
recurso alguno, a menos de que
decidan sobre la inconstitucionalidad
de una ley o establezcan la
interpretación directa de un precepto
de la Constitución cuya resolución, a
juicio de la Suprema Corte de Justicia
y conforme a acuerdos generales,
extrañe la fijación de un criterio de
importancia y trascendencia. Sólo en
esa hipótesis procederá la revisión
ante la Suprema Corte de Justicia,
[…].
385
Como puede verse en estos ejemplos legales, dictada una sentencia, ésta
puede ser apelada o revisada por una instancia superior, la cual puede resolver
en tres sentidos: confirmando la sentencia de la instancia anterior, modificando
la sentencia, o revocándola. La revocación de una sentencia nos indica que la
instancia inferior no juzgó de manera adecuada, de forma que la instancia
superior desecha la sentencia de la instancia inferior. Si la revocación empieza
a ocupar un porcentaje considerable del total de sentencias del juzgador,
definitivamente estamos ante un órgano judicial que no está juzgando de
manera eficaz ni eficiente, pues sus sentencias no están resolviendo los litigios
que están sometidos a su jurisdicción, están siendo revisadas en una instancia
superior y, además, están siendo revocadas.
Si calculamos una tasa de revocación, ésta nos indicará qué porcentaje de las
sentencias emitidas por el órgano judicial (tribunales y juzgados) son revocadas
por una instancia superior. Se propone que la tasa de revocación (trev) se
calcule de la siguiente forma:
sr / se = crev, crev*100 = trev
donde:
sr: es el número de sentencias del órgano judicial revocadas por
una instancia superior en un periodo determinado de tiempo,
se: es el número de sentencias emitidas por el órgano judicial en
un periodo determinado de tiempo,
crev: es el cociente de revocación del órgano judicial en un
periodo determinado de tiempo, y
trev: es la tasa de revocación del órgano judicial en un periodo
determinado de tiempo.
386
de manera que:
una tasa cercana a 0 indica que es muy bajo el porcentaje de
sentencias que están siendo revocadas por la instancia superior, y
una tasa cercana a 100 indica que es muy alto el porcentaje de
sentencias que están siendo revocadas por la instancia superior.
Con el cálculo de la tasa de revocación, podemos inferir la eficacia con la que
un órgano judicial está realizando su gestión pública de impartir justicia al
cuantificar el porcentaje de las sentencias de la instancia inferior que están
siendo revocadas por la instancia superior. Un alto porcentaje de revocación
nos indica que ese órgano judicial no está juzgando eficazmente.
Por nuestra parte, consideramos que para el indicador propuesto, hay que
hacer algunas consideraciones adicionales respecto a la cuantificación de las
sentencias: aquellas sentencias que no sean revisadas por una instancia
superior podrán considerarse como no revocadas, pues podemos suponer que
las partes en litigio han considerado agotado el proceso y se muestran
conformes con la resolución judicial; respecto de las sentencias que sean
modificadas en parte, puede establecerse un sistema distinto de cuantificación
para efectos de calcular la tasa de revocación, por ejemplo, a través de una
ponderación como sentencia revocada evaluada entre 0 y 1.
Lo anterior,
permitirá equilibrar la ponderación del cociente de rezago entre Juzgados de
Distrito y Tribunales de Circuito.
Mayor eficacia al momento de juzgar y que la sentencia no sea revocada,
también se traduce en una mayor eficiencia judicial tanto para las partes en
litigio como para el gasto en el aparato judicial. Para las partes en litigio el
indicador puede incentivar un comportamiento más eficiente del órgano
jurisdiccional, a través de la reducción en los costos judiciales: cuando un
asunto pasa a segunda instancia para ser revisado, independientemente de su
387
resultado, se incurre en un proceso judicial más largo y por lo tanto más
costoso, son una especie de costos hundidos, los cuales se pueden recuperar
cuando dentro del proceso en segunda instancia se gana el litigio y junto a ello
(como regularmente ocurre cuando se obtiene una sentencia favorable) una
indemnización a cargo de la contraparte por costos judiciales.
Ahora bien, se podría decir que a pesar de que este indicador nos da elementos
para evaluar al juzgador, no se traduce en una reducción de gasto público en el
sistema de justicia, pues independientemente de haber sido o no revocada una
sentencia, ya se incurrió en los gastos de una instancia superior. Sin embargo,
este indicador sí fomenta mayor eficiencia respecto al gasto en los aparatos de
justicia, pues al incentivar a los juzgadores a ser cuidadosos con su tasa de
revocación, se esperará que juzguen con más detenimiento aportando más
elementos de juicio que sustenten y fundamenten su sentencia, lo que facilitaría
la tarea resolutiva de la instancia superior y, por lo tanto, procesos más cortos
en la instancia revisora.
Aplicar este indicador como una forma de evaluar a los juzgadores de
instancias inferiores, puede hacer que los procesos en esa instancia se vuelvan
algo lentos, para juzgar con más cuidado y detenimiento, y que no se revoque
la sentencia en una instancia superior. Lo ganado en calidad puede perderse
en tiempo, así que no debe desecharse el indicador de rezago, el cual debe
calcularse en forma de tasa de rezago (trez) de la siguiente forma:
{(apa+ai)-ae}/(apa+ai) = crez, crez*100 = trez
donde:
apa: es el número de asuntos pendientes en un periodo
determinado de tiempo,
388
ai: es el número de asuntos que ingresaron al órgano judicial en
un periodo determinado de tiempo,
ae: es el número de asuntos que egresaron del órgano judicial en
un periodo determinado de tiempo,
crez: es el cociente de rezago del órgano judicial en un periodo
determinado de tiempo, y
trez: es la tasa de rezago del órgano judicial en un periodo
determinado de tiempo.
de manera que:
una tasa cercana a 0 indica que es muy bajo el porcentaje de
asuntos que no están siendo resueltos, y
una tasa cercana a 100 indica que es muy alto el porcentaje de
asuntos que no están siendo resueltos.
Con el cálculo de la tasa de rezago, podemos inferir la eficiencia con la que un
órgano judicial está realizando su gestión pública de impartir justicia al
cuantificar el porcentaje de los asuntos que está dejando pendientes de
resolución. Un alto porcentaje de rezago nos indica que ese órgano judicial no
está juzgando eficientemente.
De esta forma tenemos un indicador de eficacia: la tasa de revocación, y un
indicador de eficiencia: la tasa de rezago, para poder evaluar a los órganos
judiciales y calificar la gestión pública que realiza en dos aspectos concretos de
su actuar jurisdiccional.
El Doctor Alejandro Carrillo Castro, Presidente del Instituto Nacional de
Administración Pública, define con claridad meridiana los conceptos de
389
eficiencia y eficacia. Eficiencia es la relación entre los recursos que se utilizan y
los productos que se obtienen; y por, eficacia se entiende como el mayor o
menor logro de los objetivos propuestos con los productos obtenidos327.
Estos indicadores pueden influir en la conducta del juzgador por medio de una
estructura de incentivos. Se trata de utilizar estos indicadores que cuantifican
un aspecto de la gestión que realiza un actor dentro de una organización, para
convertirlos en una estructura de incentivos que genere un cambio
organizacional.
Para ello hay que establecer objetivos (metas), establecer
medidas para cuantificar esos objetivos (indicadores) y traducirlos en un
sistema de incentivos (premios y castigos).
Tratándose del Poder Judicial de la Federación, nos interesa que su gestión sea
más eficiente, eficaz y transparente. Esto implica, dentro de un conjunto amplio
de factores, que el Poder Judicial tenga como meta resolver el mayor número
de litigios al menor costo posible. Una forma de cuantificar este objetivo es por
medio de las tasas de revocación y rezago, las cuales pueden traducirse en un
esquema de incentivos materiales dentro de la estructura salarial de los
magistrados y jueces. La manera de hacerlo es estableciendo un porcentaje
salarial adicional, determinado en función del desempeño del juzgador
cuantificado por las tasas de revocación y rezago, de manera que un
magistrado o juez con bajas tasas de revocación y rezago sea premiado con un
ingreso salarial adicional, y un magistrado o juez con altas tasas de revocación
y rezago sea castigado privándolo de un ingreso salarial adicional.
Para ello se propone determinar el ingreso salarial total de un magistrado y
juez, a partir de un salario base más un estímulo económico, la forma de
cuantificarlo es de la siguiente manera:
327
390
CARRILLO CASTRO, Alejandro. La reforma Administrativa en México. Op. cit. P. 21.
st = sb+ee, ee = {[(1-crev)*psd]+[(1-crez)*psd]}*sb
donde:
st: es el salario total del juzgador en un periodo determinado de
tiempo,
sb: es el salario base del juzgador en un periodo determinado de
tiempo,
ee: es el estímulo económico adicional del juzgador en un periodo
determinado de tiempo,
psd: es un porcentaje salarial en términos decimales que
establece la proporción que ocupa el estímulo económico en el
total del ingreso salarial del juzgador en un periodo determinado
de tiempo,
crev: es el cociente de revocación del juzgador en un periodo
determinado de tiempo, y
crez: es el cociente de rezago del juzgador en un periodo
determinado de tiempo.
de manera que:
un juzgador con tasas de revocación y rezago cercanas a 0 tendrá
la casi totalidad del estímulo económico adicional a su salario
base, y
un juzgador con tasas de revocación y rezago cercanas a 100
perderá la casi totalidad del estímulo económico adicional a su
salario base.
391
Para observar la forma en que funciona este sistema de incentivos podemos
poner un ejemplo: supóngase que el ingreso base de un juzgador es de $1,000
en un periodo determinado de tiempo, y que tendrá un estímulo económico
adicional del 20% distribuido de la siguiente manera: 10% (psd=0.1) en función
de su tasa de revocación y 10% (psd=0.1) en función de su tasa de rezago.
Sabemos que una tasa cercana a 0 significa un mejor desempeño y una tasa
cercana a 100 significa un mal desempeño. Supóngase entonces que existen
tres posibilidades de calificación para el juzgador: que sus tasas de revocación
y rezago sean, ambas, igual a 0% (crev=0 y crez=0); igual a 50% (crev=0.5 y
crez=0.5); o igual a 100% (crev=1 y crez=1). Su ingreso salarial total para estos
tres escenarios posibles será:
tasas:
cocientes:
de revocación
de revocación
0%
0
1-0=1
1*0.1=0.1
50%
0.5
1-0.5=0.5
0.5*0.1=0.05
100%
1
1-1=0
0*0.1=0
de rezago
de rezago
0%
0
1-0=1
1*0.1=0.1
50%
0.5
1-0.5=0.5
0.5*0.1=0.05
100%
1
1-1=0
0*0.1=0
tasas:
1-cocientes
con un psd=0.1
con un psd=0.1
[(1-crev)*psd]+[(1-crez)*psd]
de revocación y rezago
(1-cocientes)*psd
[(1-crev)*psd]+[(1-crez)*psd]*sb
con un sb=1000
0%
0.1+0.1=0.2
0.2*1000=200
50%
0.05+0.05=0.1
0.1*1000=100
100%
0+0=0
0*1000=0
392
Por lo tanto el salario total del juzgador para los tres escenarios posibles será:
a). con una tasa de revocación y rezago del 0%:
$1,000 de salario base más un estímulo económico de $200 = $1,200 de
salario total.
b). con una tasa de revocación y rezago del 50%:
$1,000 de salario base más un estímulo económico de $100 = $1,100 de
salario total.
c). con una tasa de revocación y rezago del 100%:
$1,000 de salario base sin ningún estímulo económico en el salario total.
Para la implementación de este tipo de incentivos se requiere de una
infraestructura de monitoreo y administración de la información que permita
cuantificar las tasas, y una reforma legal de tipo laboral que permita su uso
como mecanismo de asignación de estímulos económicos. Su utilización puede
establecerse de forma anual o incluso mensual, si existe la adecuada estructura
informática para cuantificar lo indicadores y asignar los estímulos.
Debe quedar claro, que este es un indicador que debe ser considerado como
una herramienta puntual para evaluar el desempeño y asignar estímulos. No es
el único indicador ni el único estímulo que puede ponerse en práctica.
Tampoco
su aplicación corregirá de manera automática los problemas de
impartición de justicia; al contrario, esta propuesta debe ser un primer paso para
que, junto con este instrumento, se implementen otro tipo de indicadores que
midan otros aspectos de la actividad jurisdiccional.
Por ejemplo, se propone agrupar tres tipos de indicadores con distintos
parámetros a cuantificar:
393
TIPO DE INDICADOR
1. Indicadores de eficiencia
RUBROS A CUANTIFICAR
1. Costo por causa ingresada
2. Costo por causa resuelta
3. Costo de funcionamiento por
materia, instancia y juzgado
4. Costos administrativos
5. Asignaciones
y
presupuestarios
2. Indicadores de eficacia
ejercicios
1. Tasa de sentencia
2. Tasa de resolución
3. Tasa de demora inicial
3. Indicadores de calidad
1. Tasa de revocaciones
2. Tasa de nulidades
3. Tasa de elevación a juicio
4. Tasa de esclarecimiento
Donde, las distintas tasas se calculan a partir de las siguientes ecuaciones:
TASA (t)
De sentencia
RELACIÓN (t = a/b)
Cantidad de sentencias dictadas (a)
Cantidad de litigios resueltos (b)
De elevación a juicio
Causas elevadas a juicio (a)
Cantidad de litigios resueltos (b)
De demora y/o
Índice de
congestionamiento
394
Cantidad de asuntos pendientes y/o en trámite (a)
Cantidad de asuntos resueltos en el año (b)
De resolución
Cantidad de asuntos resueltos en el año (a)
Cantidad de asuntos ingresados en el año (b)
Finalmente, hay que señalar que todos estos indicadores, deben ser
complementados con otras herramientas de cuantificación del desempeño, que
constituyen una importante fuente de información para el servicio profesional de
carrera judicial: estadísticas judiciales, consultas de opinión, análisis de
ambiente organizacional, cuestionarios de percepción ciudadana y confianza
pública, así como libros de gobierno o bitácoras de gestión.
Hugo S. Ramírez García, Doctor en Derecho y Profesor Investigador de la
Universidad Panamericana, ha planteado con toda pertinencia una serie de
dilemas en torno a los indicadores de eficiencia que se sintetizan de la siguiente
manera328:
Con relación a los elementos sustantivos de la tesis, quisiera enfocarme en un
tema que, desde mi punto de vista, es clave para la investigación en general.
Se trata de los indicadores de eficacia de la labor del juez, concretamente de la
tasa de revocación de asuntos judiciales.
La importancia de esta cuestión
radica en que tal indicador tiene por objeto mostrar datos e información
relevantes para tomar decisiones con relación a un factor destacadísimo en la
praxis jurídica.
Se trata, dicho con otras palabras, de una herramienta
metodológica que ayuda a fundamentar decisiones públicas, que atañen
328
RAMÍREZ GARCÍA, Hugo Saúl. Réplica a la tesis: Servicio Profesional para la Impartición y
para la Administración para la Justicia de Alejandro Romero Gudiño, presentada durante el
examen de Doctorado en Derecho y en su calidad de Vocal del Tribunal de Grado
Académico. Universidad Panamericana, Facultad de Derecho. México, 12 de marzo de
2007.
395
directamente a la actividad judicial. Sostengo que la tasa de revocación, bajo
ciertas circunstancias, puede producir efectos ambivalentes.
En efecto, la tasa de revocación puede evidenciar, el hecho de que la instancia
inferior realiza de manera inadecuada su cometido y la misma tasa de
revocación puede generar cierto grado de incapacidad en el juzgador que, en
último término, le impediría participar auténticamente, proprio vigore, en el
complejo y arduo proceso de la majora del Derecho.
La tasa de revocación es un indicador que se fundamenta, entre otros, en el
principio de cosa juzgada.
A su vez, el principio de cosa juzgada está
directamente vinculado al valor de seguridad: todos entendemos que la
ausencia de una instancia cuya decisión con relación al litigio es inatacable,
provoca una incertidumbre de tal grado que inhibiría la cooperación: haría de
las relaciones interpersonales una situación de alto riesgo; en definitiva, se
provocaría un colapso jurídico-institucional de una sociedad.
Aunado a lo anterior, es importante señalar que el principio de cosa juzgada
opera conjuntamente con otros principios jurídicos, así como argumentos
teóricos destacándose, entre estos últimos, el de pretensión de correccción
moral o de justicia del Derecho. Robert Alexy ha explicado que la pretensión de
corrección moral del Derecho apunta hacia la idoneidad ética del mismo, de tal
manera que la juridicidad de los elementos de un sistema jurídico, incluidas las
sentencias judiciales, no se agota en criterios formales, sino que implica una
valoración ética.
Según Alexy sería moral y jurídicamente defectuoso un
artículo constitucional que rezara: “X es una república soberana, federal e
injusta”; y ello, a pesar de la honestidad del constituyente al reconocer,
supongamos, que en este Estado se violan sistemáticamente, a través de la
legislación, derechos a una minoría racial.
396
¿Qué sucede si el principio de cosa juzgada no se acompaña de la corrección
jurídica? Pienso que el efecto sería el empleo de una ficción para satisfacer el
carácter teórico de completitud del sistema jurídico. Esta ficción consiste en
admitir que la instancia judicial superior, en la medida en que provee una
resolución incontrovertible, es infalible; y la resolución en sí es siempre
adecuada, justa, legítima, acertada, de valor positivo.
Concretamente, el problema que he observado en la propuesta de la tasa de
revocación desarrollada en la tesis, es la omisión del nexo entre los principios
de cosa juzgada y de corrección.
De lo anterior interpreto, en pocas palabras, que la valoración axiológica de las
resoluciones judiciales puede constituirse en un obstáculo para la evaluación
del trabajo del juez.
Si esto es así, el empleo de la tasa de revocación para calificar el desempeño
de un juez podría maniatarlo al enfrentarse a una norma injusta que es aplicable
al litigio sobre el cual debe pronunciarse.
Analicemos, brevemente, las posibilidades de acción y sus consecuencias,
suponiendo que se ha confirmado, a partir de un razonamiento práctico, que
efectivamente la norma aplicable lesiona grave e injustificadamente bienes y
derechos de alguno o algunos de los implicados.
Un primer supuesto es que el juzgador, a sabiendas de lo anterior, aplique la
norma. Con toda seguridad, la sentencia no será revocada, o en todo caso, la
causa de su invalidación no sería imputable directamente al juez (puede ser el
caso de la impugnación de la norma aplicada al caso).
Una segunda posibilidad es que el juez proponga una interpretación de la
norma que no lesione exigencias básicas y respete al mismo tiempo el texto
397
positivo. En este caso, su interpretación puede dar lugar a la revocación de la
sentencia imputable al juez.
Un tercer supuesto implica la posibilidad de realizar esa interpretación benigna,
ante lo cual el juez puede omitir la aplicación de la norma. Seguramente, en
este caso, la resolución será revocada.
En las tres hipótesis el juez se encuentra en una posición vulnerable. En la
primera, supera el efecto nocivo que provoca la revocación dentro de su
expediente, pero al precio de resolver contrariando su conciencia.
En el
segundo, se arriesga a que una interpretación benigna no sea compartida por el
superior jerérquico, con las consecuencias negativas que supone.
En la
tercera, se enfrenta directamente al derecho injusto, asumiendo enteramente el
costo de su “rebeldía”.
La pregunta es ¿cómo evitar esta situación de vulnerabilidad del juez, por la
aplicación de la tasa de revocación? Creo que debe replantearse este índice tal
vez asumiendo la posibilidad de la objeción de conciencia a favor del juzgador.
Ante los dilemas planteados, recurrimos a las propuestas de la Doctora Ángela
Aparisi Miralles329:
Una norma puede ser considerada injusta si causa lesión de un derecho o es
contraria al bien común. La situación creada por este tipo de leyes es diferente
para los distintos profesionales del Derecho.
La profesión del juez es netamente jurídica. Con sus decisiones da vida y
efectividad al Derecho. Tiene la obligación de aplicar la ley, pero el objeto
específico de su ministerio es la justicia.
329
APARISI MIRALLES, Ángela. Ética y deontología para juristas. Ediciones Universidad de
Navarra. Primera edición. Pamplona, España. P.p. 371 y 376 a 393.
398
En consecuencia el conflicto de conciencia, cuando el juez estima que una ley
es injusta, afecta sustancialmente al núcleo mismo de su función. En algunos
casos, la tensión entre la ley injusta y la conciencia puede llegar a ser
extremadamente fuerte. En estos supuestos, se podrían tener en cuenta los
siguientes aspectos:
a. El juez deberá considerar si es posible llevar a cabo una interpretación
de la norma que no lesione exigencias básicas de justicia, respetando, al
mismo tiempo, el texto positivo, las facultades interpretativas y
concretamente la equidad, puede servir para paliar la confrontación entre
ley y justicia.
La
Constitución
Mexicana
dispone
el
principio
de
supremacía
constitucional en su artículo 133, por lo que los juzgadores se subordinan
a dicho precepto. En los principios que rigen a la carrera judicial, no
encontramos referencia a la equidad (artículo 105 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación).
b. Ante una ley cuya interpretación es clara y cuya aplicación tendrá
consecuencias injustas, el juez deberá recurrir, en primera instancia, a
los procedimientos previstos para conseguir su derogación.
La Constitución Mexicana dispone en su artículo 72 (inciso F) que en la
interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos se
observarán los mismos trámites establecidos para su formación.
De
aprobarse la facultad del Poder Judicial Federal para iniciar leyes, este
aspecto se podría subsanar (ver 1.6).
c. El juez no está legitimado para llevar a cabo una acción intrínseca y
gravemente injusta, aunque exista una obligación legal de actuar en este
sentido, y tampoco puede trasladar la responsabilidad a su superior
jerárquico o al legislador. El juez debe tener en cuenta que una parte
399
importante de la ética de su profesión se encuentra en el terreno de la
asunción de su propia responsabilidad, no sólo con la letra de la ley, sino
también con la justicia.
La Ley de Amparo es tajante en su artículo 66 al señalar que las excusas
voluntarias no son admisibles y sólo se pueden invocar las contenidas en
ese precepto, en caso contrario incurre en responsabilidad.
d. Tener en cuenta las posibles causales de abstención y recusación,
previstas en ley, argumentando tener interés directo o indirecto en la
causa. Es claro que si el juzgador encuentra en su conciencia algún
sentimiento que pueda afectar su imparcialidad, deberá buscar solución
para no juzgar el caso.
La Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, establece en su
artículo 146, las causas de impedimento para conocer de algún asunto,
entre las cuales, no encontramos alguna relativa a la objeción de
conciencia, si acaso, bajo el argumento de analogía (fracción XVIII).
A diferencia de nuestro sistema jurídico, la objeción de conciencia la ha
reconocido el Tribunal Constitucional Español en su sentencia del 11 de
abril de 1985.
La Constitución Europea, la reconoce expresamente,
como el derecho fundamental a la objeción de conciencia en el artículo
II.70; y, también el Convenio Europeo de Derechos Humanos alude a
este derecho en su artículo 9.
La Profesora de Filosofía del Derecho, afirma que, la vía de la objeción
de conciencia se presenta como un camino adecuado para integrar, en
un sistema democrático, los inevitables conflictos que genera la tensión
entre legalidad y justicia.
La objeción de conciencia se caracteriza, fundamentalmente por las
siguientes notas:
400
•
Presupone la existencia de una obligación legal de actuar en un
determinado sentido.
•
El comporamiento que demanda el objetor tiene carácter omisivo.
•
Este comportamiento omisivo se apoya en razones religiosas, éticas,
morales, axiológicas o de justicia.
•
La objeción de conciencia es un derecho fundamental subjetivo, por lo
que sólo puede ser limitada constitucionalmente por razones de orden
público, seguridad jurídica e igualdad.
•
En consecuencia, la objeción de conciencia puede ser legal o ilegal,
según el ordenamiento jurídico la reconozca como derecho o no lo
haga.
e. Por último y enfáticamente, considera necesario un cambio de
perspectiva en la formación para la profesión judicial. Para ello hace
falta, en primer lugar revalorizar la formación ética de los jueces e inlcuir
a la deontología profesional en la escuela judicial.
La instauración en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del
Instituto de Investigaciones Jurisprudenciales y de Promoción y Difusión
de la Ética Judicial, habrán sin duda de hacer realidad esta premisa.
3.4.3. Recomendaciones de la Organización para la Cooperación y
Desarrollo Económico (OCDE) para la Evaluación del Desempeño Judicial
El ejercicio público es un valor social, por ello, cada uno de los ciudadanos
esperan de los servidores públicos, en este caso los administradores de justicia,
atiendan al interés público con simetría y equidad, así que en la cotidianidad de
su servicio se muestre la óptima administración de los recursos públicos.
401
Así, un servicio justo y fiable genera confianza en los ciudadanos y crea un
ambiente propicio para las empresas, contribuyendo al buen funcionamiento de
los mercados y al crecimiento económico de la sociedad a la que sirven330.
De la misma manera, los estándares elevados de conducta en el servicio
público, sobre todo en el referido a la administración e impartición de justicia, se
ha transformado en un asunto crítico para los gobiernos de los últimos años, de
ahí que las reformas a la administración pública implica necesariamente una
delegación mucho más amplia de responsabilidad y discreción para los
administradores públicos, presiones presupuestales y nuevas formas de
entrega de servicios públicos han cuestionado los valores tradicionales en el
servicio administrativo.
La globalización y el desarrollo más intenso de
relaciones
internacionales,
económicas
incluyendo
el
comercio
y
las
inversiones, exigen modelos de conducta altos y verificables en el servicio
público.
La prevención de conductas indebidas es tan compleja como la
conducta indebida en sí misma considerada, y se requiere una gran variedad de
mecanismos integrados para garantizar, en la medida de lo posible, el éxito,
incluyendo sistemas sólidos de administración de ética.
La creciente
preocupación sobre la declinación de confianza en el gobierno y en su
capacidad de administrar la justicia a los ciudadanos, así también la presencia
constante de corrupción lanzan a las distintas instancias al análisis de los
enfoques requeridos en la administración pública hacia la conducta ética.
Los economistas le confieren un papel estratégico al Poder Judicial, refiriendo
que “una de las condiciones indispensables para que una economía se
desenvuelva en un sistema de libertades que se traduzca en un crecimiento
económico sostenido, es contar con un Poder Judicial independiente e imparcial
330
402
OCDE, Aumentar la confianza del público: medidas de ética en los países de la OCDE, en:
Notas de Políticas Públicas OCDE, No. 7, septiembre de 2000, p. 1.
que garantice los derechos privados de propiedad así como el cumplimiento de
los contratos entre particulares y, más aún, entre éstos y el gobierno331.
Los estudiosos del análisis económico del derecho, han planteado gran parte de
su trabajo en demostrar porque los jueces ordinariamente seleccionan patrones
de decisión, asignando derechos e imponiendo obligaciones en forma eficiente
para maximizar la satisfacción total de las preferencias.
Al plantear la
necesidad de realizar el análisis acerca de la eficiencia legal, la ley puede ser
utilizada como un instrumento para incrementar el tamaño del pastel
económico332.
Por ello, la identificación de los valores básicos es el primer paso para crear un
entendimiento común en las distintas sociedades con respecto a la conducta
que se espera que observe aquellos quienes detentan la administración de
justicia.
Estos valores no son adicionales al orden de servicio, sino que
dimanan de las normas sociales, los principios democráticos y de la misma
ética profesional333. Por tal situación, los valores deben actualizarse no sólo en
el ámbito de la justificación racional, sino, más bien, en la aplicación cotidiana
que cada uno de los administradores de justicia realiza en su trato diario con
quien les requiere.
Por lo anterior, continuamente se deben realizar revisiones a la forma de aplicar
los valores “tradicionales”, para que se generen estrategias que permitan
otorgarles un contenido más contextual.
331
KATZ, Issac M. La Constitución y el Desarrollo Económico de México. Ediciones Cal y
Arena, primera edición, México, 1999. P. 184.
332
ROEMER, Andrés. Introducción al Análisis Económico del Derecho. Instituto Tecnológico
Autónomo de México, Sociedad Mexicana de Geografía y Estadística y Fondo de Cultura
Económica. México, 1998.Pp. 5 a 15.
333
OCDE. Aumentar la confianza del Público… Op. cit.
403
Lo anterior permitirá añadir nuevos valores y resignificar los anteriores,
aportando una mayor consideración tanto en las fortalezas y oportunidades,
como en las debilidades y aciertos, lo cual se refleje en una creciente cultura de
servicio público basada en la obtención de resultados caracterizados por la
eficiencia y productividad, no en la mediocridad cotidiana que continuamente
caracterizan a los servidores públicos334.
Para traducir esos valores a
la práctica es necesario legislar algunos
estándares de conducta, sobre todo y de manera particular aquellos que
refieren a las conductas indebidas, sospechas de corrupción y a la violación de
los estándares del servicio público.
Por ello, las normas generales a las que deben sujetarse los administradores de
justicia, como todos los servidores públicos, se han establecido por parte de la
OCDE a modo de orientaciones complementarias para ciertos grupos o
profesiones desempeñados en áreas sensibles o, cuando menos, donde exista
una alta tendencia a la conflictividad entre intereses335. En el mismo filón se
encuentra Linn Hammergren quien propone, en su trabajo realizado para el
Banco Mundial y Transparencia Internacional, una lista que permite la
consideración de distintos elementos (general categories), que coadyuven a
una
evaluación
continua
en
la
administración
de
justicia336.
Estas
334
Ibid. A continuación se presenta el número de veces que se cita cada valor, de acuerdo a la
lista de los ocho valores esenciales para la administración pública más citados en los
países de la OCDE. Imparcialidad 24 veces; legalidad 22 veces; integridad 18 veces;
eficacia 14 veces; transparencia 14 veces; responsabilidad 11 veces; igualdad 11 veces; y
justicia 10 veces.
335
OCDE, Trust in government: ethics measures in OECD countries, trad. Comisión
Permanente de Controladores Estados-Federación, OCDE Confianza en el gobierno:
medidas para fortalecer el marco ético en los países de la OCDE, Organización para la
cooperación y el Desarrollo Económico, México, 2000, 104 pp. El texto se puede encontrar
en el siguiente sitio de internet: http://ocde.org/dataocde/51/1/1912736.pdf.
336
HAMMERGREN, Linn, Diagnosing judicial performance, World Bank, s. d., p. 16.
404
consideraciones van desde algunas sugerencias en la selección de los jueces
hasta directrices que permitan el desarrollo óptimo, con apego a derecho, en el
proceso judicial.
Lo anterior, tiene como finalidad transparentar el desarrollo en la administración
y aplicación de justicia. Puesto que la obsolescencia de los procedimientos
legales, la lentitud de los trámites, la ausencia de sistemas modernos para la
administración de los despachos y la falta de control sobre los funcionarios y
empleados judiciales, propician corrupción e ineficiencia.
Por ello, una
reestructuración que permita la reforma en la administración de justicia debe
dirigirse a impedir que ésta genere y encubra un sistema de impunidad y
corrupción. Una prioridad en este respecto es volver los ojos al sistema de
administración de justicia, de manera que revierta la ineficacia, se erradique la
corrupción, se garantice el libre acceso a la justicia, la imparcialidad en su
aplicación, la independencia judicial, la autoridad ética, la probidad del sistema
en su conjunto y su actualización337.
En este sentido, Hammergren afirma338 que es necesaria una previa selección
de jueces como parte de un proceso de selección abierto y transparente339.
Esto garantiza, de alguna manera, un sistema de competencia que permite la
eficiencia y el aprovechamiento de los recursos humanos con los cuales se
dispone en la administración de justicia. Así, se garantizará la transparencia de
337
Acuerdo para el Fortalecimiento del Poder Civil , Considerando III, numerales 8-10.
338
HAMMERGREN, Linn, Diagnosing judicial performance, op. cit., pp., 19-22. Es de resaltar
la reflexión que realiza sobre la integridad institucional (institutional integrity), sobre la
independencia de los jueces (independence) y sobre la transparencia (transparency/
accountabiity), las cuales se presentarán en un cuadro que permita comparar la relación
tripartita, de los distintos rubros que Hammergren realiza, a modo de listas que permiten la
evaluación del desempeño judicial.
339
“A selection of judges[:] Public input is solicited as a part of the judicial selection process[;]
Appointments are adequately publicized[;] Selection process is open and transparent”. Ibid,
p. 21-22.
405
sus procesos de selección mediante la publicación tanto de las reglas de
reclutamiento
como
necesariamente
en
de
las
vacantes,
consideración
de
distintas
esta
manera
tendencias
se
éticas
tomarán
por
las
evaluaciones de reclutamiento y desempeño.
Otro de los elementos en los que reflexiona Hammergren es el modo y manera
en que se conduce la “carrera” judicial, puesto que se requiere prestar una
atención especial, a los distintos funcionarios que se ubican en puestos que los
exponen a mayores riesgos de corrupción como de otras posibles faltas
administrativas, políticas y/o penales340.
Para evitar tales situaciones se
requiere la detección y la declaración de las áreas conflictivas y de interés, así
como elaborar medidas específicas contra la corrupción en áreas como las de
contratación pública, aplicando algunas alternativas como los reglamentos y
orientaciones específicas, controles estrictos de la actividad administrativa y,
por último, la rotación periódica del personal.
La administración interna, es otro de los puntos en el que la autora manifiesta la
existencia de un proceso para registrar las quejas sobre la mala conducta
administrativa, así como la necesidad de información pública adecuada de los
roles y responsabilidades de los oficiales administrativos que prestan su servicio
a los ciudadanos341.
Es decir, Hammergren considera necesario ofrecer al
conocimiento del público algunos elementos de los servidores públicos, pues el
conocer los distintos intereses implica la toma de decisiones de manera más
transparente al minimizar la posibilidad de conflictos que surjan entre los
340
“Management of the Judicial Career [:] Standards for judicial performance and ethical
behavior are publicized[;] There is a process for registering complaints about judicial
misconduct[;] Public input is solicited as part of the judicial evaluation process”. Ibid., p. 22.
341
“Internal Administration[:] There is a process for registering complaints about administrative
misconduct[;] Adequate information is publicly provided on the roles and responsibilities of
administrative officials attending the public”. Ibid.
406
deberes públicos y los intereses privados. Y un elemento que permite distinguir
con mayor claridad esta convergencia de intereses, tanto públicos como
privados, es la declaración de los intereses financieros personales, así como el
informe sobre puestos o actividades externas a su función.
No menos importante es la consideración de los recursos342.
Es decir, el
presupuesto que recibe el aparato judicial debe estar abierto a la opinión
pública, esto es, la estimación programada de manera sistemática, de las
condiciones de operación y de los resultados a obtener por un organismo en un
periodo determinado, deben garantizar y facilitar la difusión de la información de
manera actualizada y precisa, tanto a los medios de comunicación masiva,
como a la sociedad, para que los salarios, los presupuestos judiciales y
recursos adicionales puedan formar parte del dominio público y permitan abrir a
la sociedad el proceso de ofertas en licitaciones públicas y privatizaciones; es
decir, cuanto más alto sea el puesto, mayor será la transparencia que se
exija343.
El proceso judicial se presenta como un especial rubro a considerar344. En este
sentido, los controles internos se deben utilizar ampliamente para detectar
irregularidades individuales y fallos sistémicos. Pues, a pesar de los distintos
342
“Resources[:] Judicial budgets, salaries, and results of audits are publicly available[;] Judicial
requests for additional resources are presented publicly[;] Proposals for major investments in
infrastructure or equipment are presented publicly with opportunity for discussion”. Ibid.
343
Cabe señalar que la libertad de información no es suficiente, puesto que no importa el grado
de profesionalismo y precisión con el que se procese la información, la corrupción
continuará prosperando si los medios y la sociedad civil no ejercen su función de
observadores.
344
“Judicial Processes[:] The rules for how cases will be processed are well publicized[;] Court
users have access to information on the status of their case[;] Hearings are publicly
announced and open to the public Judicial decisions are publicized[;] Press and other
nonjudicial groups may comment on decisions without fear of reprisals[;] Courts services are
readily accessible to the entire population, and there are no unreasonable geographic,
monetary, or legal barriers.” HAMMERGREN, Linn, Diagnosing judicial performance, op.
cit., p. 22.
407
marcos legales que regulan los procesos no se deben circunscribir a los
administradores de justicia, sino que también deberán ser publicados y los
distintos procesos de índole judicial deben ser públicamente anunciados y
abiertos al público, de tal manera que los dictámenes y veredictos puedan ser
comentados por los ciudadanos, tanto en público como en privado, sin
represalia alguna. De esta manera se recomiendan medidas que mejoren la
gestión judicial, como la publicación de manera directa al nivel político o al
público en general a través de los medios de difusión masiva.
En cuanto a la vigilancia y a la rendición de cuentas, Hammergren se refiere a
la “profesión legal”, legal profesión, como un mecanismo que permite evitar la
corrupción y favorecer la transparencia345. De esta manera, la información que
acredite a los abogados como miembros de una asociación profesional, será
fácilmente disponible al público a través de un proceso sencillo, tanto de
información de los administradores de justicia, como de acciones que permitan
el develamiento de los actos de corrupción y de las faltas del servidor público.
Por último, este tipo de auditorias conduce a que los servidores públicos,
incluidos los administradores de justicia, rindan cuentas por sus actos en última
instancia frente a la ciudadanía.
Así que la denuncia, por parte de los
ciudadanos u otros funcionarios, de faltas de conducta es o bien una obligación
moral o bien está motivada por reglas organizacionales, puesto que la creciente
necesidad de otorgar protección a quienes denuncian estas faltas dentro de la
administración de justicia está respaldada por un marco legal de la función
pública, donde las garantías más comunes consisten en una declaración legal
general orientada a proteger a los denunciantes y el anonimato de la denuncia,
345
408
“Legal Profession[:] Information as to accredited bar members and any paralegal profession
is easily available to public[;] Disciplinary actions and disbarments are publicized[;] There is
an easily accessible process for providing complaints about attorney’s actions”. Ibid.
por lo que la ciudadanía tiene acceso a procedimientos de agravios y quejas,
sea al Defensor del Pueblo (Ombudsman), al Contralor General y a servicios de
atención al usuario o a líneas telefónicas establecidas con esa finalidad, que
permiten denunciar faltas o conductas poco éticas por parte de servidores
públicos.
La vigilancia activa, a través de la información pública, deviene necesariamente
en la transparencia del ejercicio público. De esta manera, la transparencia,
considerada en sí misma, no es una finalidad sino un instrumento que permite
tanto asegurar la responsabilidad de los servidores públicos como sirve para
combatir la corrupción, aunque en algunos casos su razón principal es la
promoción de participación democrática mediante la ya muy mencionada
información y participación de los ciudadanos. En este sentido los medios de
información juegan un papel clave en la generación de una demanda de mayor
transparencia y responsabilidad cuando éstos juegan su papel de escrutinio.
De la misma manera la vigilancia continua, que permiten la transparencia, es
uno de los instrumentos más eficaces para promover la integridad y prevenir la
corrupción.
Ejemplo de lo anterior son los países nórdicos, en donde la
transparencia y la apertura de la administración, en especial el acceso directo a
documentos públicos, han contribuido en forma significativa en la reducción y
supresión de las conductas que destruyen el tejido político y gubernamental de
una sociedad346. Así, los ciudadanos preparados gracias al incremento en el
acceso de la información tienen elementos mayores para plantear decisiones
sobre la base de equidad, justicia u otros criterios.
En este contexto los
escándalos por conductas indebidas que salen a la luz pueden verse, no sólo
346
En los países con una economía emergente, miembros de la OCDE como es el caso de
México, la vigilancia y la transparencia fueron identificadas como el objetivo general para
impulsar los procesos de democratización y modernización en la administración para el
logro de servicios públicos amables para los ciudadanos.
409
como el domino de la corrupción, ingobernabilidad y la privación de un Estado
de Derecho, sino como una señal, positiva que los controles de responsabilidad
están funcionando.
LISTA PARA EVALUAR EL DESEMPEÑO JUDICIAL
1. Integridad
2. Independencia
Institucional
3. Transparencia
(Accountability)
* Criterios claros y
* La intervención externa y * Se apela a la opinión
publicados.
de sectores del gobierno
pública.
* Basado en el mérito
es clara y bajo reglas
* El proceso está
* Criterios de exclusión
transparentes.
agendado y es
Selección
por malos
* La evaluación de
transparente.
de Jueces
antecedentes.
candidatos es hecha por
A
un cuerpo independiente
del que hace la selección
final.
B
*Los jueces son
* Salarios adecuados a
* Se publican estándares
estables o sujetos a un
niveles de bienestar y
de desempeño y ética
proceso de renovación
comparables a los del
judicial.
fijo.
sector público.
* Se permite y favorece la
* Reglas de conducta y
* Las Prestaciones se
opinión del público sobre
estándares de
asignan de manera clara y
el desempeño judicial y
desempeño se utilizan.
sin injerencia de elementos quejas.
Manejo de la * Criterios de
externos al Poder Judicial.
Carrera
promoción,
* En caso de supervisión
Judicial
transferencia y
de elementos externos,
revocación
esto ocurre a través de un
transparentes.
proceso ordinario.
* Programas de
actualización y
capacitación
obligatorios.
410
C
Administración
Interna
* Procesos
* La selección de apoyos
* Hay un proceso para
administrativos fijos.
administrativos se da
registrar antecedentes de
* La asignación y gasto
mediante un proceso
mala conducta.
del presupuesto es
regulado y sin la
* Se proporciona
monitoriado y auditado.
intervención de agentes
información adecuada y
* El personal
autorizados previamente.
oportuna sobre roles y
administrativo es
* La supervisión y auditoria responsabilidades de los
profesional y su
responde a las
situación laboral es
necesidades judiciales y
transparente.
no a la agenda de los
funcionarios.
administradores.
D
Recursos
* El presupuesto del
* Los salarios y su
* Las cifras del
poder judicial se ajusta
distribución no pueden
presupuesto y los
sólo en relación con el
afectarse por otra Rama
resultados de auditorias
gasto general del
del Poder Público.
están públicamente
Estado o la demanda
* Cuando las cargas que
disponibles.
de sus servicios.
tiene que resolver el
* La solicitud de más
* El equipamiento es
Judicial lo exceden, puede
presupuesto para el
suficiente y apropiado.
obtener más recursos.
judicial se hace
* Los recursos se
públicamente.
asigna conforme a las
* La solicitud de
necesidades.
infraestructura se hace
públicamente.
411
*Hay procedimientos
* Los otros Poderes
* Se publican las reglas
para la distribución y el
Públicos tienen que acatar
que sirven para el
manejo de los casos,
las disposiciones del
procesamiento de casos.
de manera ordenada y
judicial y de no hacerlo
* Las audiencias y
equilibrada.
estarán sometidas a
sentencias son
* Hay reglas para tomar acción legal.
E
disponibles al público.
y juzgar las evidencias.
* El Judicial es capaz de
* La prensa puede
* Los jueces pueden
fijar sus reglas de
comentar, sin temor, las
eficientar el trabajo y
operación.
decisiones judiciales.
Procesos
medios para acelerar
* Los servicios judiciales
Judiciales
los casos.
están al alcance de la
* Apelaciones y
población, sin barreras
controversias son
geográficas, económicas
resueltas por las
o legales.
Cortes.
* El arreglo pre-judicial
de controversias se
promueve pero no se
obliga.
412
* Hay un proceso
* El acceso y manejo de la
transparente de entrada profesión ocurre bajo
a la profesión basado
principalmente en la
educación.
F
reglas claras.
Barras está disponible al
público.
* Sanciones o exclusión de * Se publican las acciones
la profesión se da según
disciplinarias o
* Existen leyes y
las reglas del Judicial o de
exclusiones de la Barra.
códigos que rigen la
las Barras. No intervienen
ética en la conducta de
agentes externos.
Profesión
Legal
* La información de las
los abogados.
* Hay procesos fáciles
para quejarse del
* Es libre la posibilidad de
comportamiento de los
* La exclusión de la
que haya Barras y que
abogados.
profesión se da con
éstas dirijan sus
reglas claras y
actividades.
posibilidad de
apelación.
3.4.4. Régimen Disciplinario
El desarrollo de la integridad comienza con valores y estándares claros. Sin
embargo, mecanismos de apoyo deben, por un lado, comunicar e inculcar
valores y estándares altos, monitorear el cumplimiento y dar reconocimiento a la
conducta ética y, por otro, reportar, detectar y disciplinar las conductas
indebidas.
413
En este sentido, a continuación se presentan algunos procedimientos que
utilizan los países miembros de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico para promover estándares altos y detectar las conductas
indebidas347.
Es necesario considerar que el ambiente general de la organización guarda un
impacto sobre la práctica diaria de valores dentro del servicio público y crea
estándares éticos. De esta manera, las políticas y prácticas de administración
crean el marco en el cual se engloba el compromiso de una organización hacia
los estándares éticos. Estos estándares aseguran el funcionamiento adecuado
de los principios generales y valores esenciales del servicio público, tales como
la imparcialidad, legalidad, transparencia, o dar razón de las mismas al
garantizar de antemano las garantías e incentivos adecuados para la conducta
ética.
Con esto se busca asegurar la transparencia en la administración de justicia,
sobre todo al establecer estándares para responder a solicitudes, requiriendo
motivos para las decisiones administrativas y proporcionar alternativas de
solución factibles a la ciudadanía o público en contra de las mismas decisiones.
Se trata, pues, de evitar las situaciones de conflicto de intereses en el servicio
347
414
Es necesario señalar materialmente lo que se afirma de manera formal como conductas
indebidas. Algunas de las conductas indebidas sancionables a los servidores públicos,
incluyendo a los administradores de justicia son las siguientes: violación de
confidencialidad, uso no autorizado de información confidencial, uso indebido de
información personal, mala administración, abuso de instalaciones públicas, abuso de
finanzas o de recursos públicos, negociación o tráfico de influencias, ejercicio de influencia
a cambio de incentivos, limitaciones en trabajos externos y en el sector privado, falsas
declaraciones para engañar a funcionarios, alteración o formulación de documentos
oficiales y/o públicos falsos, prohibición de aceptación de obsequios o beneficios, fraude o
interferencia electoral, interferencia o impedimento en la procuración de justicia o demás
procesos públicos, restricción de actividades políticas, discriminación, rehusarse a cumplir
con obligaciones legales, deserción del puesto, abandono de deberes, nepotismo, repetición
de negligencias serias o negligencia de deberes oficiales, represalias en contra de personas
que reportan conductas indebidas en el interés público, enriquecimiento ilícito. OCDE, Trust
in government: ethics measures in OECD countries, op. cit., p. 53.
público reportando situaciones donde se manifiesta tal situación. Además, es
necesario enfocar la atención en áreas susceptibles a la corrupción a través del
establecimiento de controles específicos sobre procedimientos de procuración
pública en general348.
Por ello, algunas medidas preventivas y de sanción permiten establecer un
régimen disciplinario mínimo que permita evitar y prevenir la corrupción, y
considera como punto de partida la esfera de los recursos humanos llegando
hasta la capacitación de los servidores públicos en materia de ética.
A) Recursos humanos
La administración de recursos humanos juega un papel clave en la promoción
de un ambiente ético, puesto que pone en vigencia valores esenciales al ejercer
con profesionalismo, competencia y transparencia en las prácticas cotidianas.
Así, la creación de reglas, lineamientos y políticas para los procedimientos de
reclutamientos y promoción deben tener su fundamento en méritos dentro del
servicio público. Además, establecer mecanismos para asegurar la apertura de
procedimientos de selección al publicar estas reglas, lineamientos y políticas de
reclutamiento, así como promocionar los puestos vacantes y monitorear los
procesos de selección de los candidatos al ejercicio en la actividad pública.
Por ello, se pueden tomar en cuenta las siguientes consideraciones éticas en el
proceso de reclutamiento, a saber349:
348
Vale el ejemplo al considerar los distintos casos de corrupción dentro del ámbito político,
pues la falta evidente de ciertas disposiciones anticorrupción específicas en contratos
públicos, se permitió la participación de contratistas y proveedores en ofertas durante algún
tiempo fuera del marco de la ley, omitiendo la evaluación de riesgos en áreas susceptibles a
conductas indebidas.
349
Estas consideraciones en el proceso de reclutamiento de personal son guiadas bajo los
lineamientos de la OCDE. OCDE, Trust in government: ethics measures in OECD
countries, Op. cit., p. 55.
415
•
Reclutamiento basado en méritos.
•
Apertura en la selección.
•
Reglas claras en la apertura de la selección y/o promoción.
•
Consideraciones éticas en el reclutamiento.
•
La
investigación
de
los
antecedentes
de
los
candidatos
a
funcionarios, realizando inspecciones de seguridad para puestos
administrativos de alto nivel350.
•
Investigación de antecedentes penales351.
•
La evaluación de los estándares éticos de los candidatos al servicio
público a través de la entrevista y el periodo de prueba del candidato
como parte de una evaluación integral de su capacidad para el
puesto352.
B) Medidas complementarias
En áreas que requieren de una especial atención para mantener la justa
administración como una alternativa viable, ya comúnmente utilizada pero no en
todas las áreas de la administración e impartición de justicia, es la rotación
frecuente del personal así como la no permanencia en el mismo puesto durante
un periodo prolongado, así como la auditoria e inspección a modo de controles
internos de los servidores públicos.
De la misma forma se requiere una
declaración más rigurosa de intereses financieros, propiedades, evaluación de
riesgos e investigaciones de antecedentes de una manera más exhaustiva y,
350
Lo anterior se realiza con mucho éxito en Hungría, Estados Unidos y Austria. Ibid.
351
Se lleva a cabo en Polonia, México y Turquía. Ibid.
352
Se realiza en Australia, Japón, Noruega, Suiza y la República Checa. Ibid.
416
por lo mismo garante de transparencia en el ejercicio de la administración
pública.
Otra de las alternativas es la implantación de principios de presencia múltiple en
la cual los administradores públicos no puedan tomar decisiones de manera
individual, teniendo en consideración las necesidades y características
específicas del cargo y de las exigencias particulares y de contexto.
Así, la especial atención y los esfuerzos realizados permiten, en distintas áreas
de la administración pública, no sólo la adopción de medidas concretas y
eficaces para la prevención de corrupción, sino que también permite las
condiciones necesarias y suficientes para que se exalte el ambiente ético en el
servicio público mediante su testimonio, lo que coadyuvaría la división clara de
autoridad entre la institución de administración central y los departamentos
individuales del ejercicio público353.
C) Capacitación ética
La socialización profesional capacita a los servidores públicos a aplicar los
valores esenciales en circunstancias concretas, lo cual requiere de mayor
información sobre las expectativas de los estándares de conducta, así como la
preparación y habilitación en la resolución de dilemas éticos. Por tal motivo, es
necesario otorgar y suministrar una profunda capacitación sobre los asuntos
éticos.
Así, los cursos sobre información y capacitación para servidores públicos
acerca de los asuntos éticos deberán ser voluntarios u obligatorios,
353
En este sentido, Estados Unidos de Norte América, por ejemplo, la oficina de ética en el
gobierno expide la política de ética, de forma amplia y general, que regula al gobierno,
mientras que las distintas agencias y departamentos individuales tienen la autoridad y la
capacidad para expedir sus propios estándares complementarios para el personal
específico que depende directamente de ellos. Ibid, p. 58.
417
dependiendo de la disposición de los servidores públicos, y deberá ser
obligatoria, sólo y únicamente cuando una agencia identifique una necesidad
específica, de la misma manera se propone que se realice para todos los
servidores públicos que acceden al sistema de administración por vez
primera354.
D) Solución de problemas éticos
Otra de las alternativas que contribuyen a la construcción de una óptima base
de conciencia ética e integridad en el servicio público es la orientación, asesoría
y consultoría que otorgue elementos orientadores para la solución de problemas
de ética relacionadas con el trabajo. De tal manera que en la mayoría de los
países miembros de la OCDE, las esferas con mayor responsabilidad y los
directivos jerárquicos inmediatos son responsables de otorgar orientación,
asesoría y consultoría a los servidores públicos para resolver dilemas éticos en
el trabajo355.
Sin embargo, y a pesar de la experiencia, los directivos jerárquicos inmediatos
no son los proveedores exclusivos de tales servicios, sino que lo comparten con
agencias y comunidades legales, funcionarios de integridad, comités de ética,
354
“El alcance de la capacitación ética varía mucho de un país a otro. Algunos países cuentan
con un esquema general de capacitación, el cual incluye a todo el servicio público, mientras
que otros sólo cuentan con programas específicos determinados por ministerios y agencias
en particular. En el caso de esquemas generales de capacitación, la capacitación sobre
asuntos de ética es por lo general obligatoria. Sin embargo, aun dentro de un esquema
general de capacitación, los países varían en el alcance de aplicación de capacitación
obligatoria, y pueden ir desde un objetivo general a grupos específicos. En Alemania e
Italia, por ejemplo, la capacitación es obligatoria para todos los empleados del servicio
público. En corea, esto aplica para todos los funcionarios, y en Grecia, para la mayoría de
los servidores civiles. La capacitación de ética, por lo general, se requiere para todos los
servidores públicos nuevos en países como Finlandia, Hungría, Luxemburgo y Estados
Unidos”. Ibid. pp., 58-59.
355
Los países aludidos fueron Austria, Dinamarca, Italia, España, Portugal y Suecia, Canadá,
la República Checa, Finlandia, Grecia, Islandia, Nueva Zelanda, Noruega, Polonia y el
Reino Unido. Ibid. p. 60.
418
agencias centrales o especiales o comisiones de ética pública o por personas
dedicadas disponibles, de manera personal, por teléfono o correo electrónico,
puesto que es necesario reconocer la ventaja y el beneficio potencial del uso de
nueva tecnología para informar y capacitar a los administradores en asuntos de
ética, pues la internet se ha convertido en una herramienta ampliamente
utilizada. Por ello, y concientes de tal situación, han surgido instituciones que
proveen códigos de prácticas en el servicio público y con no poca frecuencia
han desarrollado sitios en la red, con información sobre leyes relevantes,
documentos de orientación y otros recursos y materiales relacionados con
programas de ética356.
E) Declaración de patrimonio
Actualmente todos los gobiernos buscan reducir al mínimo la posibilidad de
conflictos entre los intereses privados y los deberes públicos, sobre todo de los
titulares en los puestos públicos. Por ello, muchos de ellos establecen reglas
claras y proveen más lineamientos para regular la conducta en relación con los
conflictos de intereses. Sin embargo, es importante reconocer cuándo alguien
tiene un interés personal en un proceso determinado. Pues el hecho de dar
información sobre intereses privados hace la toma de decisiones más
transparente al prevenir y detectar convergencias posibles entre intereses
públicos y privados.
El objetivo general de la política de declaración determina el modo y manera en
que la información recopilada es utilizada, además de evitar el conflicto de
356
Son
buenos
ejemplos
las
siguientes
páginas
o
sitios
de
internet:
www.cabinetoffice.gov.uk/central/index/cse.htm; www.stategis.ic.gc.ca/SSG/oe00001e.htm;
www.usoge.gov/usoge006.htm#games; www.EthicsLearn.com.
419
intereses y proveer orientación, o detectar enriquecimiento ilícito y contribuir con
investigaciones y procedimientos disciplinarios357.
Por eso, es necesaria la declaración patrimonial o de intereses de índole
financiera en el ejercicio del servicio público sobre las propiedades y deudas,
sobre la fuente y los niveles de ingresos, así como los obsequios, préstamos,
empleos anteriores y otras materias que permitan tener en consideración, pues
la creciente demanda de transparencia motivada por el cambiante entorno
socioeconómico exige que los gobiernos revisen, adecuen y ajusten los
mecanismos que garanticen las normas de conducta en el ejercicio de la
administración pública y, prioritariamente de la justicia, de cuya impartición
depende la estabilidad social, política y económica que permiten conformar las
condiciones de desarrollo integral de las sociedades contemporáneas.
3.4.5. Consideraciones para Indicadores de Desempeño Judicial
Los países miembros de la OCDE han desarrollados doce principios de
administración, diseñados para ayudar a que los países analicen sus
instituciones, sistemas y mecanismos, con el fin de promover la ética en el
servicio público.
Los principios identifican las funciones de orientación,
administración o control contra los sistemas de administración de ética que
pueden ser verificados.
Estos principios consideran la experiencia de los
países de la OCDE y reflejan puntos de vista compartidos sobre una
administración de ética sólida. Los países miembros encontrarán su propia
forma de equilibrar los diversos momentos pretendidos y obligatorios para llegar
a un marco eficaz que se adecue a sus propias circunstancias.
357
420
Considero necesario señalar que la recomendación que la OCDE realiza en este rubro
consiste en que “la información [de la declaración patrimonial o de intereses financieros] es
exclusiva para uso oficial interno y permanece confidencial”. OCDE, Trust in government:
ethics measures in OECD countries, op. cit., p. 65.
Los principios pueden ser utilizados en todos los niveles nacionales y regionales
del gobierno. Los líderes políticos pueden utilizarlos para analizar regímenes
de administración de ética y evaluar el punto hasta que la ética es aplicada a
todo el gobierno. Los principios están destinados a ser un instrumento que los
países adapten a sus condiciones nacionales. No son suficientes en sí mismos,
sino que deben ser considerados como una forma de integración de la
administración ética en un ambiente de administración pública más amplio.
1. Los estándares éticos para el servicio público deben ser claros
Los servidores públicos necesitan conocer los principios y estándares que se
espera que apliquen estos servidores en su trabajo, así como saber dónde se
localizan los límites de una conducta aceptable. Una declaración concisa, bien
enunciada de estándares éticos elementales y principios que orienten el servicio
público, por ejemplo, en la forma de un código de conducta, pueden lograr que
los servidores públicos cumplan con estas expectativas al crear un
entendimiento compartido en todo el gobierno y dentro de la comunidad.
2. Los estándares éticos deben reflejarse en el marco legal
El marco legal es la base de la comunicación de los estándares obligatorios
mínimos y los principios de conducta para cada servidor público. Las leyes y
los reglamentos pueden establecer los valores fundamentales del servicio
público y deben prever el marco para la orientación, investigación, acción
disciplinaria y enjuiciamiento.
3.
La orientación ética deben estar disponible para todos los
servidores públicos
La socialización profesional debe contribuir al desarrollo de juicio y habilidades
que hagan posible que el servidor público aplique principios públicos en
circunstancias concretas. La capacitación facilita la toma de conciencia sobre
421
ética y pueden desarrollar habilidades esenciales para el análisis de ética y el
razonamiento moral. La asesoría imparcial ayuda a crear un ambiente donde
los servidores públicos están más dispuestos a enfrentar y resolver tensiones y
problemas éticos. Se deben poner a disposición de los servidores mecanismos
de consulta interna y orientación, con el fin de que puedan aplicar estándares
éticos básicos en el lugar de trabajo.
4.
Los servidores públicos deben conocer sus derechos y
obligaciones al exponer conductas indebidas
Los servidores públicos necesitan conocer sus derechos y obligaciones, en lo
que refiere a la exposición de conductas indebidas, que sean reales o
supuestas, dentro del servicio público.
Estos deben incluir reglas y
procedimientos claros que los funcionarios deben seguir, así como una cadena
formal de responsabilidad. Los servidores públicos también necesitan saber
qué tipo de protección puede brindárseles en caso de exposición de conductas
indebidas.
5. El compromiso político hacia la ética debe reforzar la conducta
ética de los servidores públicos
Los líderes políticos son responsables de mantener un estándar alto de
decencia en el desempeño de sus deberes oficiales.
Su compromiso se
demuestra mediante el ejemplo y el asumir acciones que sólo estén disponibles
en el nivel público, por ejemplo, la creación de convenios legislativos e
institucionales que refuercen la conducta ética y originen sanciones en contra
de conductas indebidas, ofrecer apoyo y recursos adecuados para actividades
relacionadas con ética en todo el gobierno y prevención de la explotación de
reglas y leyes de ética para propósitos políticos.
6. El proceso de toma de decisiones de ser transparente y abierto
al escrutinio
422
El público tiene derecho a saber la forma en que las instituciones públicas
aplican el poder y los recursos que se les encomiendan. El escrutinio público
debe ser facilitado mediante procesos transparentes y democráticos, los cuales
deben ser supervisados por la legislatura y accesibles para la información
pública. La transparencia debe ser intensificada por medidas como sistemas de
declaración y el reconocimiento del papel de medios activos e independientes.
7. Debe haber lineamientos claros para la interacción entre los
sectores público y privado
Reglas claras que definan los estándares éticos deben guiar la conducta de
servidores públicos en el trato con el sector privado, por ejemplo, en relación
con la procuración pública, fuentes externas o condiciones de empleo público.
El incremento de interacción entre los sectores público y privado exige que se
dé mayor atención a los valores públicos y requieren que los participantes
externos respeten esos mismos valores.
8. Los administradores deben demostrar y promover la conducta
ética
Se recomienda un ambiente organizacional donde se fomenten estándares
altos de conducta dando incentivos adecuados a la conducta ética, tales como
condiciones adecuadas de trabajo y evaluación efectiva del desempeño. Este
ambiente tiene un impacto directo en la práctica diaria de valores del servicio
público y estándares éticos. Los administradores tienen un papel importante al
respecto, ya que tienen que proveer un liderazgo consistente y servir como
modelos de ética y conducta en su relación profesional con líderes políticos,
otros servidores públicos y ciudadanos.
9. Los procedimientos, políticas y prácticas deben promover la
conducta ética
423
Las políticas y prácticas administrativas deben mostrar compromiso de la
organización hacia estándares éticos. No es suficiente para los gobiernos el
contar sólo con estructuras basadas en reglas o en cumplimiento. Los sistemas
de cumplimiento, por sí solos, pueden alentar, de manera inadvertida, a que
algunos servidores públicos se desempeñen en el límite de la conducta
indebida, argumentando que si no están violando la ley, están actuando en
forma ética.
La política de gobierno no sólo debe delinear los estándares
mínimos debajo de los que no se han de tolerar las acciones de funcionarios
gubernamentales, sino también articular claramente un conjunto de valores del
servicio a los que los empleados deben aspirar.
10. Las condiciones del servicio público y la administración de
recursos humanos debe promover la conducta ética.
Las
condiciones
de
empleo
del
servicio
público,
como
perspectivas
profesionales, desarrollo profesional, remuneración y políticas de recursos
humanos adecuadas, deben crear un ambiente que conduce a la conducta
ética. El uso consistente de principios básicos, como méritos, en el proceso
diario de reclutamiento y promoción, ayuda a mantener la integridad en el
servicio público.
11.
Los mecanismos adecuados de responsabilidad deben
encontrarse dentro del servicio público.
Los servidores públicos deben dar cuenta de sus acciones a sus superiores y,
de manera más amplia, al público. La responsabilidad se enfoca tanto en el
cumplimiento con reglas y principios éticos como en el logro de resultados. Los
mecanismos de responsabilidades pueden ser internos en una agencia o en
todo el gobierno, o pueden ser provistos por la sociedad civil. Los mecanismos
que promueven responsabilidad pueden ser diseñados para ofrecer controles
424
adecuados, al mismo tiempo que permitan una administración flexible
adecuada.
12. Deben existir procedimientos y sanciones adecuados para el
manejo de conductas indebidas.
Los mecanismos para la detección e investigación de conductas indebidas,
como la corrupción, son una parte necesaria de una infraestructura de ética. Se
necesita contar con procedimientos y recursos confiables para monitorear,
reportar e investigar violaciones de reglas en el servicio público, así como
sanciones administrativas o disciplinarias proporcionadas para desalentar las
conductas indebidas. Los administradores deben ejercer un juicio adecuado al
utilizar estos mecanismos cuando necesiten adoptar acciones.
3.4.6. Propuesta para la aplicación de un Sistema Complementario de
estímulos económicos para jueces de Distrito y magistrados de Circuito
En relación con las facultades materialmente legislativas del Consejo de la
Judicatura Federal, el Doctor en Derecho Héctor Fix-Zamudio, manifiesta que
éste
“posee
amplias
facultades
para
emitir
reglamentos
en
materia
administrativa, de carrera judicial, de escalafón y de régimen disciplinario, así
como acuerdos generales y otras normas que sean necesarias para su propio
funcionamiento y el de sus órganos auxiliares.
Como se ha dicho
anteriormente, el artículo 100 constitucional sólo confiere al Consejo la
atribución de expedir acuerdos generales para el adecuado ejercicio de sus
funciones según lo establezca la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, estableciendo esta en su artículo 81, fracción II, la facultad de
expedir los reglamentos interiores, sobre las materias mencionadas, además de
que en numerosos preceptos confiere al Consejo, el poder de expedir acuerdos
generales y las disposiciones necesarias para regular sus actividades. Estas
atribuciones que tienen claramente un carácter legislativo desde el punto de
425
vista material, y en la forma tan amplia como fueron otorgadas, constituyen un
paso adelante en la autonomía e independencia del Poder Judicial de la
Federación, ya que previo a las reformas de 1994, se concedía de manera muy
limitada a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la facultad de dictar su
reglamento interno, lo que hizo en pocas ocasiones, pero se veía con
desconfianza la posibilidad de que pudiera dictar acuerdos generales, no
obstante que la tradición colonial de los autos acordados, que expedían con
frecuencia las audiencias americanas y que se han conservado en otras cortes
o tribunales supremos en América Latina358.
En este orden de ideas, cabe recordar que por decretos publicados en el Diario
Oficial de la Federación, del treinta y uno de diciembre de mil novecientos
noventa y cuatro, veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, y once
de junio de mil novecientos noventa y nueve, se reformaron, entre otros, los
artículos 94, 99 y 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, modificaron la estructura y competencia del Poder Judicial de la
Federación, estableciéndose en estos así como en la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación en su artículos 68 y 81 fracciones II y XIII, que el
Consejo de la Judicatura Federal es el órgano encargado de la administración,
vigilancia, disciplina y carrera judicial del Poder Judicial de la Federación, con
excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Tribunal Electoral,
con independencia técnica, de gestión y para emitir acuerdos generales que
permitan el adecuado ejercicio de sus funciones, y al cual corresponde elaborar
el Presupuesto de Egresos del Poder Judicial de la Federación, con las
excepciones antes señaladas. Siendo dichos preceptos el fundamento legal de
358
426
FIX-ZAMUDIO, Héctor. Breves reflexiones sobre el Consejo de la Judicatura. Ed. UNAM.
México, 1997. Pp. 76-77.
las atribuciones de carácter legislativo del Poder Judicial de la Federación, toda
vez que los acuerdos generales, tienen el rango de leyes en el sentido material.
Ahora bien, la calidad de magistrados de Circuito y jueces de Distrito como
integrantes del Poder Judicial de la Federación, proviene de la relación jurídicoadministrativa y laboral que mantienen con él y que les es propia. En el ámbito
jurídico-administrativo, la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, les confieren
la calidad de titulares de órganos jurisdiccionales, mediante los cuales el Poder
Judicial de la Federación ejerce su función primordial, y cuentan junto con otros
funcionarios judiciales, con un estatuto propio de carrera judicial, vigilancia,
disciplina, supervisión y control; mientras que en el ámbito laboral, están sujetos
genéricamente a los derechos y obligaciones de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado y de la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, pero mantienen una
diferencia trascendente: su relación jurídico-laboral es muy singular, porque si
bien prestan un servicio personal remunerado y por nombramiento, esta
relación no es de subordinación, sino de coordinación, con el fin de
salvaguardar la independencia e imparcialidad judicial, condiciones que
establece la propia Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; por lo que
se propone establecer un sistema complementario de estímulos económicos
para magistrados de Circuito y jueces de Distrito del Poder Judicial de la
Federación,
en
reconocimiento
a
la
función
judicial
que
realizan.
Estableciéndose un estímulo riesgo, tomando en consideración que dichos
juzgadores, en el desempeño de sus funciones puede sufrir algún tipo de
afectación, en su integridad física, moral o patrimonial, por causas asociadas a
su actividad jurisdiccional; y otra por desempeño, que consistiría en una suma
adicional al salario vigente mensual que perciben, calculada sobre la base de
427
un cociente de rezago y un cociente de revocación, que reporte durante el
desempeño anual de sus funciones.
Al respecto, el artículo 111 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, establece la posibilidad de crear un sistema de estímulos, entre
otros de carácter económico, para los servidores públicos desde nivel Actuario,
hasta Magistrado de Circuito, debiendo para ello, tomar en cuenta el
desempeño en el ejercicio de su función, los cursos realizados dentro del
Instituto de la Judicatura, la antigüedad, el grado académico, y los demás que el
propio Consejo Estime necesarios, aclarando que dicho estímulo estaría
condicionado a la disponibilidad presupuestal, debiendo regularse mediante
disposiciones generales.
Por su parte, entre las disposiciones contenidas en el Presupuesto de Egresos
de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, en su artículo 43, establece que
el Poder Judicial de la Federación podrá otorgar estímulos, incentivos y
reconocimientos, o ejercer gastos equivalentes a los mismos, en los términos
del artículo 40 y 41 del mismo decreto.
En este sentido, los artículos 40 y 41 antes referidos, establecen la posibilidad
de que en aquellos puestos de personal civil, cuyo desempeño ponga en riesgo
la seguridad del servidor público, podrá otorgarse un pago por riesgo de hasta
el treinta por ciento sobre la percepción ordinaria bruta mensual, así como que
con el fin de promover un desempeño colectivo se podrá autorizar el
otorgamiento de un estímulo anual por cumplimiento de metas institucionales, a
los servidores públicos de mando contemplados en la Ley del Servicio
Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, y para el resto de
los servidores públicos, se otorgará conforme a la Ley de Premios, Estímulos y
Recompensas Civiles.
428
En este orden de ideas, y en el ámbito del Poder Judicial de la Federación,
podrá otorgarlos, en términos de los artículos 40 y 43 ya señalados,
sujetándose dada su autonomía a sus acuerdos respectivos, cubriéndose estos
con cargo a ahorros que genere en su presupuesto el Poder Judicial de la
Federación, para racionalizar el gasto destinado a actividades administrativas.
Tomando en cuenta las ya citadas obligaciones financieras a cargo del Poder
Judicial de la Federación, el Consejo de la Judicatura Federal, deberá
establecer un manual de percepciones, en el que se determinen los salarios,
prestaciones y demás ingresos adicionales a los que tienen derecho los
magistrados de Circuito y jueces de Distrito, a fin de mantener la equidad y
transparencia en las remuneraciones, y al formar parte integrante del Poder
Judicial de la Federación, deben estar sujetos a un sistema equitativo,
preferencial y diferenciado de estímulos económicos, considerando la alta
responsabilidad pública inherente a la función jurisdiccional, la cual merece ser
fortalecida.
Cabe señalar, que los estímulos económicos que se proponen, constituyen una
retribución diferente al salario, y se establecen como un reconocimiento para
aquellos magistrados de Circuito y jueces de Distrito que se distinguen por su
ética, honestidad, profesionalismo y eficiencia. Además, son un instrumento
que, traducido en una estructura de incentivos, puede fomentar el mejoramiento
en la calidad de la impartición de justicia.
Dadas las características de la
actividad jurisdiccional, los estímulos económicos deben tomar en cuenta
algunos rubros, tales como el riesgo y el desempeño, de manera tal, que
compensen el riesgo inherente a la función judicial, y con ello salvaguarden la
independencia e imparcialidad de los magistrados de Circuito y jueces de
Distrito, así como premien el buen desempeño, y con ello incentiven una mejor
gestión judicial.
429
De tal suerte, el estímulo por riesgo, debe ser considerado a partir de la
experiencia del Poder Judicial de la Federación, la cual muestra, que han
acontecido eventos que vulneran la integridad de magistrados de Circuito y
jueces de Distrito, así como determinadas materias procesales, ciertas zonas
geográficas del país, o procesos judiciales específicos, que les implican un
riesgo en la integridad física, moral o patrimonial, y que puede llevar a afectar la
independencia e imparcialidad de los integrantes del Poder Judicial de la
Federación, y la autonomía de los órganos jurisdiccionales.
Por lo que al estímulo por desempeño se refiere, cabe señalar que un
desempeño judicial de mayor calidad en menor tiempo, repercute en un ahorro
de recursos y en una impartición de justicia más eficiente, eficaz, pronta y
expedita, completa e imparcial, y del análisis comparado entre distintos
indicadores de desempeño utilizados para medir la calidad de la gestión judicial,
se puede identificar que una de las mejores formas para evaluar el desempeño
judicial, dadas las facilidades de implementación, es por medio del cociente de
rezago y el cociente de revocación; siendo el primero, un indicador que mide la
proporción de asuntos pendientes de resolver del total de asuntos ingresados a
un órgano jurisdiccional; y el segundo, un indicador que mide la proporción de
sentencias dictadas por un órgano jurisdiccional, que son revocadas por una
instancia judicial superior; ambos, en un periodo determinado de tiempo.
En este orden de ideas, y a manera de comentario, de la información
estadística proveniente de los Informes de Labores de la Suprema Corte de
Justicia de los años correspondientes a dos mil, dos mil uno y dos mil dos, es
posible
observar
que,
un
porcentaje
considerable
de
los
órganos
jurisdiccionales federales, reportaron en esos años tasas de rezago de un uno a
un siete por ciento, por lo que los indicadores de desempeño deben establecer
un parámetro que incorpore esta información y establezca niveles de rezago y
revocación eficientes y óptimos.
430
En el Libro Blanco de la Reforma Judicial aparecen dos conclusiones que
sustentan y fortalecen nuestra propuesta:359
•
Acción 11.
Judicial:
Incorporar la Planeación Estratégica en el Gobierno
Los órganos de gobierno judicial tendrán que utilizar
instrumentos adecuados de planeación estratégica, particularmente el
uso de herramientas de información y evaluación del desempeño.
•
Acción 24. Crear un Sistema Nacional de Información y Evaluación
del Desempeño: No existen parámetros claros para la medición del
desempeño judicial. Resulta necesario iniciar las acciones necesarias
de corto plazo para diseñar un sistema de evaluación del desempeño
judicial, que considere tanto aspectos cuantitativos como cualitativos.
Este sistema, para ser realmente significativo, debería tener alcances
nacionales.
En consecuencia, con fundamento en las disposiciones constitucionales y
legales citadas, el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal propone el
siguiente:
359
Op. Cit. P.p. 396, 397, 404 y 405.
431
3.4.7. Anteproyecto de Acuerdo General del Pleno del Consejo de la
Judicatura Federal, por el que se establece el Sistema Complementario de
estímulos económicos, para jueces de Distrito y magistrados de Circuito
del Poder Judicial de la Federación
CONSIDERANDO
PRIMERO.- Que por decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación el
treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, veintidós de
agosto de mil novecientos noventa y seis, y once de junio de mil novecientos
noventa y nueve, se reformaron, entre otros, los artículos 94, 99 y 100 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, modificando la
estructura y competencia del Poder Judicial de la Federación;
SEGUNDO.- Que de conformidad con lo dispuesto por los artículos 94, párrafo
segundo, y 100, párrafos primero, octavo y décimo, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos; y 68 y 81, fracciones II y XIII, de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el Consejo de la Judicatura
Federal es el órgano encargado de la administración, vigilancia, disciplina y
carrera judicial del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Tribunal Electoral, con
independencia técnica, de gestión y para emitir acuerdos generales que
permitan el adecuado ejercicio de sus funciones, y al cual corresponde elaborar
el Presupuesto de Egresos del Poder Judicial de la Federación, con las
excepciones antes señaladas;
TERCERO.- Que la calidad de los magistrados de Circuito y jueces de Distrito
como integrantes del Poder Judicial de la Federación, proviene de la relación
jurídico-administrativa y laboral que mantienen con él y que les es propia. En el
ámbito jurídico-administrativo, la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, les confieren
432
la calidad de titulares de órganos jurisdiccionales, mediante los cuales el Poder
Judicial de la Federación ejerce su función primordial, y cuentan junto con otros
funcionarios judiciales, con un estatuto propio de carrera judicial, vigilancia,
disciplina, supervisión y control; mientras que en el ámbito laboral, están sujetos
genéricamente a los derechos y obligaciones de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado y de la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, pero mantienen una
diferencia trascendente: su relación jurídico-laboral es muy singular, porque si
bien prestan un servicio personal remunerado y por nombramiento, esta
relación no es de subordinación, sino de coordinación, con el fin de
salvaguardar la independencia e imparcialidad judicial, condiciones que
establece la propia Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; por lo que
resulta procedente establecer un sistema complementario de estímulos
económicos para magistrados de Circuito y jueces de Distrito del Poder Judicial
de la Federación;
CUARTO.- Que corresponde al Pleno del Consejo de la Judicatura Federal,
según lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, establecer, de acuerdo con su presupuesto y mediante
disposiciones generales, un sistema complementario de estímulos económicos
para magistrados de Circuito y jueces de Distrito, donde se podrá tomar en
cuenta el desempeño en el ejercicio de la función;
QUINTO.- Que entre las disposiciones contenidas en el Presupuesto de
Egresos de la Federación, en su artículo 43 se señala la facultad del Poder
Judicial de la Federación para establecer un manual de percepciones que
determine los salarios, prestaciones y demás ingresos adicionales a los que
tienen derecho los magistrados de Circuito y jueces de Distrito, los cuales han
mantenido la equidad y transparencia en las remuneraciones, y al formar parte
integrante del Poder Judicial de la Federación, deben estar sujetos a un sistema
433
equitativo, preferencial y diferenciado de estímulos económicos, considerando
la alta responsabilidad pública inherente a la función jurisdiccional, la cual
merece ser fortalecida;
SEXTO.- Que los estímulos económicos constituyen una retribución diferente al
salario, y se establecen como un reconocimiento para aquellos magistrados de
Circuito y jueces de Distrito que se distinguen por su ética, honestidad,
profesionalismo y eficiencia. Además, son un instrumento que, traducido en
una estructura de incentivos, puede fomentar el mejoramiento en la calidad de
la impartición de justicia. Dadas las características de la actividad jurisdiccional,
los estímulos económicos deben tomar en cuenta algunos rubros, tales como el
riesgo y el desempeño, de manera tal, que compensen el riesgo inherente a la
función judicial, y con ello salvaguarden la independencia e imparcialidad de los
magistrados de Circuito y jueces de Distrito, así como premien el buen
desempeño, y con ello incentiven una mejor gestión judicial;
SÉPTIMO.- Que el estímulo por riesgo, debe ser considerado a partir de la
experiencia del Poder Judicial de la Federación, la cual muestra, que han
acontecido eventos que vulneran la integridad de magistrados de Circuito y
jueces de Distrito, así como determinadas materias procesales, ciertas zonas
geográficas del país, o procesos judiciales específicos, que les implican un
riesgo en la integridad física, moral o patrimonial, y que puede llevar a afectar la
independencia e imparcialidad de los integrantes del Poder Judicial de la
Federación, y la autonomía de los órganos jurisdiccionales;
OCTAVO.- Que un desempeño judicial de mayor calidad en menor tiempo,
repercute en un ahorro de recursos y en una impartición de justicia más
eficiente, eficaz, pronta y expedita, completa e imparcial.
NOVENO.- Que del análisis comparado entre distintos indicadores de
desempeño utilizados para medir la calidad de la gestión judicial, se puede
434
identificar que una de las mejores formas para evaluar el desempeño judicial,
dadas las facilidades de implementación, es por medio del cociente de rezago y
el cociente de revocación; siendo el primero, un indicador que mide la
proporción de asuntos pendientes de resolver del total de asuntos ingresados a
un órgano jurisdiccional; y el segundo, un indicador que mide la proporción de
sentencias dictadas por un órgano jurisdiccional, que son revocadas por una
instancia judicial superior; ambos, en un periodo determinado de tiempo;
DÉCIMO.- Que de la información estadística proveniente de los Informes de
Labores de la Suprema Corte de Justicia de los años correspondientes a dos
mil, dos mil uno y dos mil dos, es posible observar que, un porcentaje
considerable de los órganos jurisdiccionales federales, reportaron en esos años
tasas de rezago de un uno a un siete por ciento, por lo que los indicadores de
desempeño deben establecer un parámetro que incorpore esta información y
establezca niveles de rezago y revocación eficientes y óptimos;
DÉCIMO PRIMERO.- Que debido a los requerimientos de financiamiento de los
estímulos económicos, se hace necesario un mecanismo con sustentabilidad y
diversificación financiera, que permita garantizar y ampliar su cobertura;
En consecuencia, con fundamento en las disposiciones constitucionales y
legales citadas, el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal expide el
siguiente:
435
ACUERDO
CAPÍTULO PRIMERO
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1º.- DEL OBJETO. El presente acuerdo tiene por objeto regular los
estímulos económicos para los magistrados de Circuito y jueces de Distrito,
como reconocimiento a su calidad de integrantes del Poder Judicial de la
Federación, al desempeño de las funciones que vienen desarrollando y a la alta
responsabilidad que ello implica, así como determinar la forma, monto, plazos y
demás supuestos que regularán el otorgamiento de dichos estímulos, y
establecer su fuente de financiamiento.
Artículo 2º.- DEL GLOSARIO DE TÉRMINOS.
Para los efectos de este
acuerdo, se entenderá por:
Acuerdo: El Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal,
por el que se establece el sistema de estímulos económicos, para Magistrados
de Circuito y Jueces de Distrito del Poder Judicial de la Federación;
Administración: La Secretaría Ejecutiva de Administración del Consejo de la
Judicatura Federal;
Carrera Judicial, Adscripción y Nuevos Órganos: La Secretaría Ejecutiva de
Carrera Judicial, Adscripción y Nuevos Órganos;
Comisión: La Comisión de Administración del Consejo de la Judicatura
Federal;
Comité: El Comité de operación del sistema de estímulos económicos para
Jueces y Magistrados del Poder Judicial de la Federación;
Consejo: El Consejo de la Judicatura Federal;
436
Disciplina: La Secretaría Ejecutiva de Disciplina del Consejo de la Judicatura
Federal;
Finanzas: La Secretaría Ejecutiva de Finanzas del Consejo de la Judicatura
Federal;
Jueces: Los jueces de Distrito del Poder Judicial de la Federación;
Jurídico: La Dirección General de Asuntos Jurídicos del Consejo de la
Judicatura Federal;
Magistrados: Los magistrados de Circuito del Poder Judicial de la Federación;
Poder Judicial: El Poder Judicial de la Federación;
Salario vigente: La percepción ordinaria neta mensual consistente en el sueldo
base más la compensación garantizada, sin considerar ningún tipo de
percepción extraordinaria;
Vigilancia, Información y Evaluación: La Secretaría Ejecutiva de Vigilancia,
Información y Evaluación del Consejo de la Judicatura Federal.
Artículo 3º.- DE LA COMPOSICIÓN DEL SISTEMA DE ESTÍMULOS
ECONÓMICOS.
El sistema de estímulos económicos para Magistrados y
Jueces, consistirá en un estímulo por riesgo y uno por desempeño, los cuales
serán determinados y otorgados de conformidad a los procedimientos
establecidos en el presente Acuerdo.
Artículo 4º.- DE LA COMPLEMENTARIEDAD DE LOS ESTÍMULOS
ECONÓMICOS.
Los estímulos económicos establecidos en el presente
Acuerdo a favor de Magistrados y Jueces, se otorgarán sin menoscabo de otras
prestaciones derivadas del ejercicio de su encargo a las que tienen derecho.
Artículo 5º.- DE LA INSTANCIA COMPETENTE PARA HACER CUMPLIR LA
NORMATIVIDAD DEL ACUERDO. La Comisión será la encargada de hacer
437
cumplir las disposiciones del presente Acuerdo; así como de interpretarlo en el
orden administrativo, con la opinión del Jurídico en el ámbito de sus
atribuciones.
Artículo 6º.- DE LA OPERACIÓN DEL SISTEMA DE ESTÍMULOS
ECONÓMICOS. La operación del sistema de estímulos económicos, estará a
cargo del Comité, al que se le otorgan las atribuciones establecidas en el
presente Acuerdo, sin perjuicio de que la Comisión las ejerza de manera directa
en cualquier momento.
Artículo 7º.- DE LAS SECRETARÍAS EJECUTIVAS.
Las Secretarías
Ejecutivas de Administración; Carrera Judicial, Adscripción y Nuevos Órganos;
Disciplina; Finanzas; Vigilancia, Información y Evaluación; de conformidad con
lo dispuesto por el artículo 70 fracción III del Acuerdo General número 48/1998
y, según lo establecido en los Acuerdos Generales 26/1999 y 5/2000, deberán
proporcionar, en el ámbito de sus respectivas atribuciones, la información,
colaboración y apoyo, que les sean solicitado por el Comité, para el cabal
cumplimiento del presente Acuerdo, en los términos que el mismo establece.
Artículo
8º.-
DEL
COMPLEMENTARIO.
CONTROL
Y
VIGILANCIA
DEL
SISTEMA
El control y vigilancia presupuestal de los estímulos
económicos, en el ámbito de sus respectivas competencias y atribuciones
corresponderá a Finanzas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 24
y 25 del Acuerdo General número 5/2000; y a la Contraloría del Poder Judicial
de la Federación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 103 y 104 de
la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el artículo 94 del Acuerdo
General número 48/1998, y demás disposiciones legales aplicables.
Artículo
9º.-
DE
LAS
OBLIGACIONES
FISCALES.
Los
estímulos
económicos, estarán sujetos a las disposiciones fiscales vigentes, siendo
obligación del Consejo llevar a cabo las retenciones correspondientes, así como
438
ejercer y cumplir con las demás facultades y obligaciones fiscales a que hubiere
lugar.
CAPÍTULO SEGUNDO
DEL COMITÉ DE OPERACIÓN
Artículo 10.- DE LA INTEGRACIÓN DEL COMITÉ. El Comité estará integrado
en los siguientes términos:
Presidente: El Secretario Ejecutivo de Administración;
Vocales: El Secretario Ejecutivo de Finanzas; el Secretario Ejecutivo de
Vigilancia, Información y Evaluación; el Director General de Asuntos Jurídicos;
el Director General de Recursos Humanos;
Los citados integrantes tendrá derecho a voz y voto durantes las sesiones.
Artículo 11.- DE LAS ATRIBUCIONES DEL COMITÉ. El Comité tendrá las
siguientes atribuciones:
I.
Interpretar en el orden administrativo el presente Acuerdo;
II. Requerir la información correspondiente para el otorgamiento de los
estímulos por riesgo y desempeño;
III. Proponer a los Magistrados y Jueces con derecho a percibir los
estímulos por riesgo y desempeño;
IV. Elaborar la lista de Magistrados y Jueces para el otorgamiento del
estímulo por riesgo;
V. Evaluar la procedencia de las solicitudes para el estímulo por riesgo en
procesos judiciales específicos;
VI. Emitir la convocatoria de inscripción al padrón de estímulo por
desempeño;
439
VII. Elaborar el padrón de Magistrados y Jueces para el otorgamiento del
estímulo por desempeño; y
VIII. Las demás que le sean encomendadas por la Comisión.
Artículo 12.- DE LAS FUNCIONES DEL PRESIDENTE.
El Presidente del
Comité tendrá las funciones siguientes:
I.
Dirigir y moderar los debates durantes las sesiones y emitir en caso de
empate, voto de calidad sobre los asuntos puestos a consideración del
Comité;
II. Verificar que el desarrollo de las sesiones del Comité se realice de
acuerdo con los lineamientos de integración y funcionamiento del
mismo;
III. Representar al Comité para el desahogo de los asuntos de su
competencia;
IV. Autorizar el orden del día de las sesiones a celebrar;
V. Vigilar el correcto funcionamiento del Comité;
VI. Cumplir y hacer cumplir las disposiciones establecidas en la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el presente Acuerdo y
demás ordenamientos aplicables de la materia; y
VII. Las demás que le sean encomendadas por la Comisión.
Artículo 13.- DE LAS FUNCIONES DE LOS VOCALES.
Los Vocales del
Comité tendrán las funciones siguientes:
I.
Asistir a las sesiones que convoque el Comité;
II. Analizar el orden del día y los documentos sobre los asuntos a tratar;
440
III. Dar su opinión y votar sobre los asuntos a tratar en la sesión
correspondiente;
IV. Remitir al Secretario del Comité, con tres días hábiles antes de la sesión
los documentos de los asuntos que deseen someter a la consideración
del Comité;
V. Verificar que el desarrollo de las sesiones del Comité se realice de
acuerdo con los lineamientos de integración y funcionamiento del
Comité;
VI. Cumplir y hacer cumplir las disposiciones establecidas en la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el presente Acuerdo y
demás ordenamientos aplicables de la materia; y
VII. Las demás que le sean encomendadas por el Presidente del Comité.
Artículo 14.- DE LAS FUNCIONES DEL SECRETARIO. El Comité se auxiliará
en lo administrativo por un Secretario, que será un Secretario Técnico
designado por el Secretario Ejecutivo de Administración, quien se encargará de
lo siguiente:
I.
Convocar a las reuniones del Comité;
II. Preparar y presentar el orden del día de la sesión, así como los listados
de los asuntos que se tratarán, incluyendo los documentos necesarios y
los apoyos que se requieran, de lo cual remitirá copia a cada integrante
del Comité;
III. Pasar lista de asistencia para determinar si existe quórum en la sesión a
celebrarse;
IV. Suscribir los oficios cuya expedición haya acorado el Comité;
441
V. Elaborar las actas de las sesiones para la aprobación del Comité e
integración en el expediente respectivo;
VI. Cuidar que se registren los acuerdos del Comité y vigilar que se
cumplan;
VII. Vigilar que el archivo de los documentos analizados por el Comité este
completo y se mantenga actualizado, cuidando su conservación por el
tiempo mínimo que marca la ley;
VIII. Vigilar que cada asunto aprobado por el Comité este respaldado con la
firma de los miembros asistentes a la sesión celebrada;
IX. Cumplir y hacer cumplir las disposiciones establecidas en la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el presente Acuerdo y
demás ordenamientos aplicables de la materia; y
X. Las demás que le sean encomendadas por el Comité.
Artículo 15.- DEL FUNCIONAMIENTO DEL COMITÉ.
Las sesiones del
Comité se celebraran de la manera siguiente:
I.
Tendrán lugar siempre que sea necesario considerando los términos y
plazos establecidos en el presente Acuerdo;
II. Las decisiones se tomarán por unanimidad o por mayoría de votos;
III. Para que se realicen las sesiones será necesaria la presencia del
Presidente y dos Vocales;
IV. En casos de ausencia del Presidente del Comité, éste podrá ser
sustituido por el Secretario Ejecutivo de Vigilancia, Información y
Evaluación;
442
V. La convocatoria se notificará a los miembros del Comité con un día hábil
de anticipación, adjuntando también el orden del día y la documentación
correspondiente;
VI. De cada sesión se levantará un acta con los acuerdos tomados, la cual
será suscrita por los integrantes asistentes;
VII. El Comité presentará los informes requeridos sobre los asuntos tratados
y de los que tenga conocimiento con motivo de su ámbito de
competencia a la Comisión; y
VIII. Deberá incluirse en el orden del día un apartado correspondiente al
seguimiento de acuerdos emitidos en las reuniones anteriores. En el
punto correspondiente a asuntos generales podrán incluirse los de
carácter informativo.
CAPÍTULO TERCERO
ESTÍMULO POR RIESGO
Artículo 16.- DEL ESTÍMULO POR RIESGO PARA MAGISTRADOS Y
JUECES. El estímulo por riesgo consistirá en una suma adicional al salario
vigente mensual percibido por el Magistrado o Juez, que en el desempeño de
sus funciones, pueda sufrir de algún tipo de afectación probable, en su
integridad física, moral o patrimonial, por causas asociadas a su actividad
jurisdiccional, en función de la naturaleza de los asuntos tramitados o a las
características propias del Circuito.
Artículo 17.- DEL OTORGAMIENTO DEL ESTÍMULO POR RIESGO.
El
Comité, de conformidad con la información que para tal efecto le proporcione
Administración; Carrera Judicial, Adscripción y Nuevos Órganos; y Vigilancia,
Información y Evaluación; propondrá anualmente los Magistrados y Jueces que
443
tienen derecho a percibir el estímulo por riesgo, cuyo otorgamiento se sujetará a
los siguientes supuestos:
I.
Materia procesal: Que el órgano jurisdiccional conozca de asuntos en
materia penal;
II. Zona geográfica: Que el órgano jurisdiccional esté radicado en zonas
geográficas consideradas de alto riesgo, en función de las condiciones
de seguridad, delincuencia y crimen organizado, prevalecientes en la
localidad, de conformidad con los estudios estadísticos que realiza
Carrera Judicial, Adscripción y Nuevos Órganos, y con los reportes que
presenta el Sistema Integral de Seguimientos de Expedientes; y,
III. Riesgo fundado: Que el Magistrado o Juez pueda sufrir algún tipo de
afectación probable, en su integridad física, moral o patrimonial.
Artículo 18.- DEL ESTÍMULO POR RIESGO EN PROCESOS JUDICIALES
ESPECÍFICOS.
La Comisión, tiene la facultad de otorgar, de manera
excepcional, un estímulo por riesgo para aquellos Magistrados o Jueces que,
con independencia de los supuestos establecidos en el artículo anterior,
conozcan de un proceso judicial específico que, en su consideración, pueda
significarles algún tipo de afectación probable, en su integridad física, moral o
patrimonial.
Artículo 19.- DEL MONTO DEL ESTÍMULO POR RIESGO. El estímulo por
riesgo consistirá en un 30 por ciento adicional al salario vigente mensual
percibido por el Magistrado o Juez.
Artículo 20.- DEL PROCEDIMIENTO DE OTORGAMIENTO DEL ESTÍMULO
POR RIESGO. Para el otorgamiento del estímulo por riesgo, se seguirá el
siguiente procedimiento:
444
I.
El Comité, durante el segundo semestre de cada año, requerirá a las
Secretarías Ejecutivas correspondientes, de conformidad con el artículo
17 de este Acuerdo, la información necesaria para determinar aquellos
Magistrados y Jueces que tienen derecho a percibir el estímulo por
riesgo;
II. Durante la segunda quincena del mes de octubre, el Comité deberá
presentar a la Comisión, la lista de los Magistrados y Jueces con
derecho a percibir el estímulo por riesgo, para su discusión, y en su
caso, aprobación; y
III. Aprobada la lista por la Comisión, los beneficiados con el estímulo por
riesgo, serán notificados por los medios correspondientes, y la lista será
publicada en el Semanario Judicial de la Federación, durante la segunda
quincena de noviembre.
Artículo 21.- DEL PROCEDIMIENTO DE OTORGAMIENTO DEL ESTÍMULO
POR RIESGO EN PROCESOS JUDICIALES ESPECÍFICOS. El estímulo por
riesgo en procesos judiciales específicos, será otorgado conforme al siguiente
procedimiento:
I.
Corresponderá al titular del órgano jurisdiccional que conoce del caso,
hacer la solicitud correspondiente por escrito al Comité, de forma
fundada y motivada;
II. Tratándose de los Tribunales Colegiados de Circuito, la solicitud deberá
hacerse por medio de su presidente, de conformidad con lo establecido
en el artículo 41 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación;
III. En la solicitud se deberá demostrar la excepcionalidad y el riesgo del
caso, aportando para ello la documentación que fuere necesaria, con las
reservas de ley a que hubiere lugar;
445
IV. La solicitud deberá presentarse ante el Comité, desde el momento en
que se tenga conocimiento de un proceso judicial que, en opinión del
Magistrado o Juez, implique algún tipo de riesgo asociado al desempeño
de sus funciones;
V. Presentada la solicitud, el Comité evaluará su procedencia, y en su
caso, podrá solicitar a Vigilancia, Información y Evaluación, la
comprobación de los hechos que la motivan;
VI. El Comité, una vez analizada la solicitud, y en un plazo no mayor a
treinta días naturales, contados a partir de la fecha de su presentación,
elaborará un dictamen que presentará a la Comisión para su discusión,
y en su caso aprobación; y
VII. La Comisión, en sesión ordinaria, determinará si hubiere lugar a otorgar
el estímulo por riesgo. La resolución será dada a conocer al titular del
órgano jurisdiccional correspondiente.
Artículo 22.- DE LA NO ACUMULACIÓN DEL ESTÍMULO POR RIESGO EN
PROCESOS JUDICIALES ESPECÍFICOS. El estímulo por riesgo en procesos
judiciales específicos no es acumulable, por lo que, si la Comisión determina
otorgar el estímulo por riesgo, no podrá solicitarse un estímulo por riesgo
adicional.
Artículo 23.- DE LA NEGATIVA A OTORGAR EL ESTÍMULO POR RIESGO
EN PROCESOS JUDICIALES ESPECÍFICOS. Si la Comisión determina negar
el estímulo por riesgo en procesos judiciales específicos, el titular del órgano
jurisdiccional sólo podrá presentar una nueva solicitud, tratándose de otro
proceso judicial que, en su opinión, implique algún tipo de riesgo asociado al
desempeño de sus funciones.
446
Artículo 24.- DE LOS PLAZOS Y TÉRMINOS DE OTORGAMIENTO DEL
ESTÍMULO POR RIESGO.
Una vez que se haya publicado la lista de
Magistrados y Jueces beneficiados con el estímulo por riesgo, éste se otorgará
a partir de la primera quincena de enero y hasta la última quincena de
diciembre.
Concluido este plazo, el Comité evaluará su renovación o revocación, de
conformidad con lo establecido en el artículo 17, y siguiendo el procedimiento
establecido en el artículo 20 del presente Acuerdo.
Artículo 25.- DE LOS PLAZOS Y TÉRMINOS DE OTORGAMIENTO DEL
ESTÍMULO POR RIESGO EN PROCESOS JUDICIALES ESPECÍFICOS.
Tratándose del estímulo por riesgo en procesos judiciales específicos, éste
empezará a otorgarse desde el momento en que es aprobado por la Comisión y
sea notificado al titular del órgano jurisdiccional, y se suspenderá al momento
en que la sentencia cause ejecutoria o al término de un año, lo que ocurra
primero. El titular del órgano jurisdiccional está obligado a notificar al Comité la
resolución del caso, dentro de los quince días posteriores a la fecha en que la
sentencia haya causado ejecutoria; de lo contrario, no podrá volver a solicitar un
estímulo por riesgo en procesos judiciales específicos.
Causada ejecutoria la sentencia, el titular del órgano jurisdiccional tendrá
derecho a solicitar otro estímulo por riesgo, de conformidad con lo establecido
en los artículos 18 y 21 del presente Acuerdo. En caso de que la sentencia no
haya causado ejecutoria y se haya cumplido el término de un año, el titular del
órgano jurisdiccional, deberá nuevamente hacer la solicitud correspondiente, de
conformidad con los artículos anteriormente señalados.
447
CAPÍTULO CUARTO
ESTÍMULO POR DESEMPEÑO
Artículo 26.- DEL ESTÍMULO POR DESEMPEÑO. Los Magistrados y Jueces
en activo, tendrán derecho a un estímulo por desempeño, el cual consistirá en
una suma adicional al salario vigente mensual, calculado sobre la base de un
cociente de rezago y un cociente de revocación, que reporte durante el
desempeño anual de sus funciones.
El estímulo será otorgado únicamente a los Magistrados y Jueces que reporten,
un rezago y una revocación, iguales o inferiores al tres por ciento del total de
asuntos tramitados a lo largo de un año.
Artículo 27.- DEL CARÁCTER VOLUNTARIO DEL ESTÍMULO POR
DESEMPEÑO.
Aquellos Magistrados y Jueces que así lo deseen, podrán
solicitar su inscripción al padrón de estímulo por desempeño.
Artículo 28.- DEL OTORGAMIENTO DEL ESTÍMULO POR DESEMPEÑO. El
Comité, de conformidad con la información que para tal efecto le proporcione
Administración; Disciplina; y Vigilancia, Información y Evaluación; propondrá
anualmente los Jueces y Magistrados que tienen derecho a percibir el estímulo
por desempeño.
Artículo 29.- DEL PROCEDIMIENTO DE OTORGAMIENTO DEL ESTÍMULO
POR DESEMPEÑO. El estímulo por desempeño, será otorgado conforme al
siguiente procedimiento:
I.
El Comité, durante la primera quincena de septiembre de cada año,
emitirá una convocatoria para que los Magistrados y Jueces que así lo
deseen, se inscriban de forma voluntaria, al padrón de estímulo por
desempeño;
448
II. Corresponderá al Magistrado o Juez, hacer la solicitud de inscripción al
padrón, en los términos establecidos en la convocatoria;
III. Tratándose de los Tribunales Colegiados de Circuito, la solicitud deberá
hacerse por medio de su presidente, de conformidad con lo establecido
en el artículo 41 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
y en los términos establecidos por la respectiva convocatoria;
IV. La solicitud deberá acompañarse con copia de los dictámenes recaídos
a la visita de inspección y al informe circunstanciado, donde se
demuestre que el órgano jurisdiccional a su cargo, ha obtenido tasas de
rezago y de revocación, iguales o inferiores al tres por ciento en
promedio, del total de asuntos tramitados a lo largo de un año;
V. Cerrado el periodo de solicitud de inscripción establecido en la
convocatoria, el Comité analizará cada una de las solicitudes. En caso
de ser necesario, para verificar la autenticidad de la información
presentada, podrá requerir el apoyo de las Secretarías Ejecutivas
correspondientes, de conformidad con el artículo 28 de este Acuerdo;
VI. Revisadas la solicitudes, el Comité deberá presentar a la Comisión,
durante la segunda quincena del mes de octubre, el padrón donde se
contenga la lista de los Magistrados y Jueces con derecho a percibir el
estímulo por desempeño, para su discusión, y en su caso, aprobación; y
VII. Aprobado el padrón por la Comisión, los beneficiados con el estímulo
por desempeño, serán notificados por los medios correspondientes, y el
padrón será publicado en el Semanario Judicial de la Federación,
durante la segunda quincena del mes de noviembre.
449
Artículo 30.- DE LOS REQUISITOS PARA INSCRIPCIÓN EN EL PADRÓN
DE ESTÍMULO POR DESEMPEÑO. Para poder inscribirse en el padrón de
estímulo por desempeño, los Magistrados y Jueces, deberán cumplir con los
siguientes requisitos:
I.
Haber cumplido un año adscrito al órgano jurisdiccional por el que se
solicita el estímulo por desempeño;
II. No haber sido sancionado administrativamente o por faltas disciplinarias
durante el desempeño de sus funciones;
III. Haber obtenido en las dos últimas visitas ordinarias, tasas de rezago y
de revocación, iguales o inferiores al tres por ciento en promedio, del
total de asuntos tramitados a lo largo de un año; y
IV. Distinguirse por su desempeño profesional, de conformidad con los
principios que rigen la carrera judicial, según lo dispuesto por el artículo
105 y demás aplicables de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación.
Artículo 31.- DE LA NEGATIVA A OTORGAR EL ESTÍMULO POR
DESEMPEÑO. Toda solicitud que no cumpla con los requisitos establecidos en
el artículo anterior, y en la convocatoria respectiva, será denegada.
Artículo 32.- DEL MONTO DEL ESTÍMULO POR DESEMPEÑO.
Aquellos
Magistrados y Jueces, con niveles de rezago y de revocación, iguales o
inferiores al tres por ciento en promedio del total de asuntos tramitados a lo
largo del año anterior, podrán obtener, por concepto de desempeño, hasta un
treinta por ciento adicional a su salario vigente mensual.
Artículo 33.- DEL CÁLCULO DEL COCIENTE DE REZAGO. Para el cálculo
del cociente de rezago se seguirá el procedimiento siguiente:
450
I.
Se sumarán las dos tasas de porcentaje de rezago, reportadas en las
últimas dos visitas ordinarias, y el resultado de la adición se dividirá
entre dos;
II. El resultado de la operación anterior será dividido entre cien; y
III. Al resultado de esta operación se le denominará cociente de rezago.
Artículo 34.- DEL CÁLCULO DEL COCIENTE DE REVOCACIÓN. Para el
cálculo del cociente de revocación se seguirá el procedimiento siguiente:
I.
Se sumarán las dos tasas de porcentaje de revocación, reportadas en
las últimas dos visitas ordinarias, y el resultado de la adición se dividirá
entre dos;
II. El resultado de la operación anterior será dividido entre cien; y
III. Al resultado de esta operación se le denominará cociente de revocación.
Artículo 35.- DEL CÁLCULO DEL ESTÍMULO POR DESEMPEÑO. El cálculo
del estímulo por desempeño resulta del siguiente procedimiento:
I.
A
una
unidad, se le restará el cociente de rezago obtenido por el
órgano jurisdiccional; al resultado de esta sustracción, se le multiplicará
por 0.15;
II. A una unidad, se le restará el cociente de revocación obtenido por el
órgano jurisdiccional; al resultado de esta sustracción, se le multiplicará
por 0.15;
III. Posteriormente, habrá de sumarse la cantidad obtenida en la operación
descrita en la fracción primera de este artículo, más la cantidad obtenida
en la operación descrita en la fracción segunda de este artículo; y
IV. El resultado de la operación anterior será multiplicado por el salario
vigente mensual del titular jurisdiccional, lo que determinará el monto del
451
estímulo por desempeño, que se adicionará al salario vigente mensual
del Magistrado o Juez, a lo largo del año.
Artículo 36.- DE LOS PLAZOS Y TÉRMINOS DE OTORGAMIENTO DEL
ESTÍMULO POR DESEMPEÑO. Una vez que se ha publicado el padrón de
Magistrados y Jueces beneficiados con el estímulo por desempeño, éste se
otorgará a partir de la primera quincena de enero y hasta la última quincena de
diciembre.
Concluido este plazo, el Comité evaluará su renovación o
revocación, de conformidad con lo establecido en los artículos 29 y 30 del
presente Acuerdo.
CAPÍTULO QUINTO
SOBRE EL FINANCIAMIENTO DE LOS ESTÍMULOS ECONÓMICOS
Artículo 37.- DEL FINANCIAMIENTO A LOS ESTÍMULOS ECONÓMICOS.
Los estímulos económicos otorgados en el presente Acuerdo, se financiarán
con los recursos que resulten de los programas de ahorro que se generen en el
presupuesto del el Consejo, para racionalizar el gasto destinado a actividades
administrativas, según lo dispuesto por las disposiciones presupuestales
vigentes; en el entendido que las cantidades obtenidas por tales ahorros deben
ejercerse dentro del año que transcurra y de acuerdo a los programas que se
instrumenten para tal fin.
TRANSITORIOS
PRIMERO.- El presente Acuerdo entrará en vigor al día siguiente de su
publicación en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO.- Los estímulos económicos otorgados en el presente Acuerdo,
constituyen retribuciones excepcionales sujetas a requisitos y condiciones
futuras de realización incierta, y no forman parte del salario, de las prestaciones
452
del sistema de previsión social, y demás percepciones ordinarias y
extraordinarias percibidas por los Magistrados y Jueces en el desempeño de su
encargo.
TERCERO.- La Comisión determinará los plazos y términos para el
otorgamiento de los estímulos económicos establecidos en el presente
Acuerdo, correspondientes al año dos mil cuatro, para que sean percibidos
durante el segundo semestre del referido año, por única vez.
CUARTO.- Las disposiciones emitidas por el Consejo de la Judicatura Federal
que contravengan lo dispuesto en el presente Acuerdo, se entenderán
derogadas.
QUINTO.- Publíquese este Acuerdo en el Diario Oficial de la Federación, así
como en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.
Comentario final: De acuerdo con datos del Instituto Mexicano para la
Competitividad, A.C., en México el 99% de los delitos no reciben castigo; la
probabilidad de ser condenado en México es de las más bajas del mundo con
1.06%, contra 22.57% de Inglaterra, 12% de Argentina, 11.48% de Italia, 9.8%
de Rusia, 9.06% de Estados Unidos y 4.95% de Canadá.
Estimular el
desempeño y disminuir el riesgo a los juzgadores mexicanos, en algo
contribuirá al abatimiento de tan deplorable estadística360.
360
Fuente: IMCO, Impacto de la Iniciativa al Sistema de Seguridad Pública y Justicia Penal
Mexicano. México, abril de 2005. Con datos de: ZEPEDA, Guillermo, Crimen sin castigo,
FCE-CIDAC; 2004.
453
Anteproyecto del Sistema Complementario de Estímulos Económicos,
para Jueces y Magistrados del Poder Judicial de la Federación
Ejemplo de Aplicación del Estímulo por Desempeño para un Juez de
Distrito
Disposición establecida en
Fórmula matemática:
Aplicación:
el Anteproyecto de Acuerdo
General:
Tratándose de un Juez de
Distrito, con una percepción
neta mensual de $90,000.00,
y una tasa de rezago del 3%
y de revocación del 3%,
obtenidas por igual, en cada
una de las dos últimas visitas
ordinarias (física e informe)
Artículo 26.- Del estímulo por
desempeño.
Los
Jueces
y
Magistrados en activo, tendrán
derecho a un estímulo por
desempeño, el cual consistirá
en una suma adicional al
salario
vigente
mensual,
calculado sobre la base de un
cociente
de
rezago
y
un
cociente de revocación, que
reporte durante el desempeño
anual de sus funciones.
El
454
estímulo
será
otorgado
únicamente a los Jueces y
Magistrados que reporten, un
rezago
y
una
revocación,
iguales o inferiores al tres por
ciento del total de asuntos
tramitados a lo largo de un
año.
Artículo 32.- Del monto del
estímulo
por
Aquellos
desempeño.
Jueces
y
Magistrados, con niveles de
rezago
y
de
revocación,
iguales o inferiores al tres por
ciento en promedio del total de
asuntos tramitados a lo largo
del
año
anterior,
obtener,
por
podrán
concepto
de
desempeño, hasta un treinta
por
ciento
adicional
a
su
salario vigente mensual.
Artículo 33.- Del cálculo del
cociente de rezago. Para el
cálculo del cociente de rezago
se
seguirá
el
siguiente
procedimiento:
(Trez0 + Trez1) / 2
I. Se sumarán las dos tasas de
porcentaje
de
rezago,
reportadas en las últimas dos
visitas
ordinarias,
y
al
(3 + 3) / 2 = 6 / 2 = 3
Donde:
Trez0 = tasa de rezago de la
primera visita ordinaria en el
año (física o informe)
resultado de la adición se
Trez1 = tasa de rezago de la
455
dividirá entre dos;
segunda visita ordinaria del
año (física o informe)
3 / 100 = 0.03
[(Trez0 + Trez1) / 2] / 100
II. El resultado de la operación
anterior será dividido entre
cien; y
0.03
[(Trez0 + Trez1) / 2] / 100 =
Crez
III.
Al
resultado
de
esta
operación se le denominará
Donde:
Crez = cociente de rezago
cociente de rezago.
Artículo 34.- Del cálculo del
cociente de revocación. Para
el cálculo del cociente de
revocación
se
seguirá
el
siguiente procedimiento:
I. Se sumarán las dos tasas de
porcentaje
de
revocación,
(Trev0 + Trev1) / 2
(3 + 3) / 2 = 6 / 2 = 3
Donde:
reportadas en las últimas dos
al
Trev0 = tasa de revocación de
resultado de la adición se
la primera visita ordinaria en
dividirá entre dos;
el año (física o informe)
visitas
ordinarias,
y
Trev1 = tasa de revocación de
la segunda visita ordinaria del
año (física o informe)
3 / 100 = 0.03
II. El resultado de la operación
anterior será dividido entre
456
[(Trev0 + Trev1) / 2] / 100
cien; y
[(Trev0 + Trev1) / 2] / 100 =
III.
Al
resultado
de
esta
operación se le denominará
cociente de revocación.
0.03
Crev
Donde:
Crev = cociente de revocación
Artículo 35.- Del cálculo del
estímulo por desempeño. El
cálculo
del
desempeño
estímulo
por
resulta
del
siguiente procedimiento:
I. A una unidad, se le restará el
cociente de rezago obtenido
(1 – Crez) * 0.15
(1-0.03) * 0.15 = (0.97) * 0.15
= 0.97 * 0.15
Donde:
por el órgano jurisdiccional; al
resultado de esta sustracción,
= 0.1455
Crez = cociente de rezago
se le multiplicará por 0.15;
II. A una unidad, se le restará
el
cociente
obtenido
de
por
revocación
el
(1 – Crev) * 0.15
(1-0.03) * 0.15 = (0.97) * 0.15
Donde:
órgano
= 0.97 * 0.15
jurisdiccional; al resultado de
Crev
esta
revocación
sustracción,
se
le
=
cociente
de
= 0.1455
multiplicará por 0.15;
III. Posteriormente, habrá de
[(1 – Crez) * 0.15]+[(1 –
sumarse la cantidad obtenida
Crev) * 0.15]
[0.1455] + [0.1455] = 0.291
en la operación descrita en la
fracción
primera
de
este
457
artículo,
más
obtenida
en
la
la
cantidad
operación
descrita en la fracción segunda
de este artículo; y
IV. El resultado de la adición
anterior será multiplicado por
el salario vigente mensual del
titular del titular jurisdiccional,
{[(1 – Crez) * 0.15]+[(1 –
0.291 * 90,000 = 26,190
Crev) * 0.15]}*Svm
= ED
Donde:
Salario vigente mensual: $
lo que determinará el monto
del estímulo por desempeño,
Svm
=
que se adicionará al salario
mensual
vigente mensual del Juez o
ED
Magistrado, a lo largo del año.
desempeño
=
salario
vigente
+ ED: +
estímulo
por
que
se
adicionará al salario vigente
mensual
90,000.00
$ 26,190.00
TOTAL DE PERCEPCIÓN
MENSUAL
$116,190.00
458
CON
ED:
Ejemplo de Aplicación del Estímulo por Desempeño para un Magistrado
de Circuito
Disposición establecida en
Fórmula matemática:
Aplicación:
el Anteproyecto de Acuerdo
General:
Tratándose de un Magistrado
de
Circuito,
con
una
percepción neta mensual de
$110,000.00, y una tasa de
rezago
del
3%
y
de
revocación del 3%, obtenidas
por igual, en cada una de las
dos últimas visitas ordinarias
(física e informe)
Artículo 26.- Del estímulo por
desempeño. Los Jueces y
Magistrados en activo, tendrán
derecho a un estímulo por
desempeño, el cual consistirá
en una suma adicional al
salario
vigente
mensual,
calculado sobre la base de un
cociente
de
rezago
y
un
cociente de revocación, que
reporte durante el desempeño
anual de sus funciones.
El
estímulo
será
otorgado
únicamente a los Jueces y
Magistrados que reporten, un
rezago
y
una
revocación,
iguales o inferiores al tres por
ciento del total de asuntos
459
tramitados a lo largo de un
año.
Artículo 32.- Del monto del
estímulo
por
Aquellos
desempeño.
Jueces
y
Magistrados, con niveles de
rezago
y
de
revocación,
iguales o inferiores al tres por
ciento en promedio del total de
asuntos tramitados a lo largo
del
año
anterior,
obtener,
por
podrán
concepto
de
desempeño, hasta un treinta
por
ciento
adicional
a
su
salario vigente mensual.
Artículo 33.- Del cálculo del
cociente de rezago. Para el
cálculo del cociente de rezago
se
seguirá
el
siguiente
procedimiento:
(Trez0 + Trez1) / 2
I. Se sumarán las dos tasas de
porcentaje
de
rezago,
reportadas en las últimas dos
visitas
ordinarias,
y
al
(3 + 3) / 2 = 6 / 2 = 3
Donde:
Trez0 = tasa de rezago de la
primera visita ordinaria en el
año (física o informe)
resultado de la adición se
dividirá entre dos;
Trez1 = tasa de rezago de la
segunda visita ordinaria del
año (física o informe)
3 / 100 = 0.03
[(Trez0 + Trez1) / 2] / 100
460
II. El resultado de la operación
anterior será dividido entre
0.03
cien; y
[(Trez0 + Trez1) / 2] / 100 =
Crez
III.
Al
resultado
de
esta
Donde:
operación se le denominará
Crez = cociente de rezago
cociente de rezago.
Artículo 34.- Del cálculo del
cociente de revocación. Para
el cálculo del cociente de
revocación
se
seguirá
el
siguiente procedimiento:
I. Se sumarán las dos tasas de
porcentaje
de
revocación,
(Trev0 + Trev1) / 2
(3 + 3) / 2 = 6 / 2 = 3
Donde:
reportadas en las últimas dos
al
Trev0 = tasa de revocación
resultado de la adición se
de la primera visita ordinaria
dividirá entre dos;
en el año (física o informe)
visitas
ordinarias,
y
Trev1 = tasa de revocación de
la segunda visita ordinaria del
año (física o informe)
3 / 100 = 0.03
II. El resultado de la operación
[(TRev0 + Trev1) / 2] / 100
anterior será dividido entre
cien; y
0.03
III.
Al
resultado
de
esta
[(Trev0 + Trev1) / 2] / 100 =
operación se le denominará
Crev
cociente de revocación.
Donde:
461
Crev
=
cociente
de
revocación
Artículo 35.- Del cálculo del
estímulo por desempeño. El
cálculo
del
desempeño
estímulo
por
resulta
del
siguiente procedimiento:
(1 – Crez) * 0.15
(1-0.03) * 0.15 = (0.97) * 0.15
cociente de rezago obtenido
Donde:
= 0.97 * 0.15
por el órgano jurisdiccional; al
Crez = cociente de rezago
= 0.1455
I. A una unidad, se le restará el
resultado de esta sustracción,
se le multiplicará por 0.15;
(1 – Crev) * 0.15
II. A una unidad, se le restará
el
cociente
obtenido
de
revocación
por
el
órgano
jurisdiccional; al resultado de
esta
sustracción,
se
(1-0.03) * 0.15 = (0.97) * 0.15
Donde:
Crev
=
cociente
de
revocación
= 0.97 * 0.15
= 0.1455
le
multiplicará por 0.15;
[(1 – Crez) * 0.15]+[(1 –
III. Posteriormente, habrá de
Crev) * 0.15]
[0.1455] + [0.1455] = 0.291
{[(1 – Crez) * 0.15]+[(1 –
0.291 * 110,000 = 32,010
sumarse la cantidad obtenida
en la operación descrita en la
fracción
primera
artículo,
más
obtenida
en
la
la
de
este
cantidad
operación
descrita en la fracción segunda
de este artículo; y
462
IV. El resultado de la adición
Crev) * 0.15]}*Svm
anterior será multiplicado por
= ED
el salario vigente mensual del
titular del titular jurisdiccional,
lo que determinará el monto
del estímulo por desempeño,
Donde:
Svm
Salario vigente mensual:
=
salario
$110,000.00
vigente
mensual
+ ED:
que se adicionará al salario
ED
=
estímulo
por
vigente mensual del Juez o
desempeño
que
se
Magistrado, a lo largo del año.
adicionará al salario vigente
+
$
32,010.00
TOTAL DE PERCEPCIÓN
mensual
MENSUAL
CON
ED:
$142,010.00
3.5.
Ética Judicial
La ética presupone la existencia de un orden en la naturaleza, pero no un orden
espontáneo, que nos viene dado, sino que tenemos que conquistar. Como
señala la Doctora en Derecho, Ángela Aparisi Miralles, Profesora de la
Universidad de Navarra, es imprescindible también la busqueda de la noción del
bien humano y de la virtud moral de sus agentes. Por ello, señala en una visión
integradora de la ética, que debe tener en cuenta, al mismo tiempo, tres
aspectos: las normas, los bienes y las virtudes361.
La introducción de códigos de ética para el funcionamiento de las
organizaciones, sean públicas o privadas, está siendo apreciado cada vez más
como un mecanismo que contribuye al fortalecimiento institucional mediante
prácticas
más
profesionales,
comprometidas
y
conscientes
de
la
responsabilidad interna, personal y social que poseen.
361
APARISI MIRALLES, Ángela. Op Cit. P. 106.
463
Los códigos de ética provienen de los códigos de conducta profesionales y
gremiales, que durante siglos se han aplicado como mecanismos para
mantener un control y una auditoria de las prácticas de los agremiados. En
atención a su matriz gremial, los códigos de ética pueden jugar un determinado
papel, sea hacia el exterior de la organización como un instrumento de
legitimación ante la opinión pública, que mejore la imagen y genere la impresión
de un compromiso general, con algún grado de realidad, y por otra parte, hacia
el interior como un instrumento de control respecto de los miembros de la
organización.
El Comité de Expertos del Mecanismo de la Implementación de la Convención
Interamericana contra la Corrupción, de la OEA, presentó el pasado marzo de
2005 un informe sobre nuestro país. Una de sus principales sugerencias fue
que México fortaleciera el aspecto ético, planteó la necesidad de que todas las
instituciones públicas del gobierno contaran con un Código de Conducta362.
A continuación analizaremos algunos de los elementos más positivos que
tienen por aportar los códigos éticos en el esfuerzo general por contribuir a un
mejoramiento de las prácticas y un incremento en la calidad y accountability de
la función pública y judicial.
3.5.1. Análisis del Código de Ética Judicial
Joseph Lozano, autorizado en esta materia, considera indispensable hacer la
distinción entre los niveles de sistema, organización e individuo, ya que “el
desarrollo de una ética de las organizaciones sólo es posible si tomamos a la
organización como objeto específico de la ética y no nos limitamos a proyectar
en ella mecánicamente los resultados de las reflexiones éticas sobre los
362
464
GONZÁLEZ LLACA, Edmundo. La Corrupción. Patología Colectiva. Instituto Nacional de
Administración Pública, A.C.; Comisión Nacional de los Derechos Humanos; y Facultad de
Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. México. Abril de 2005. p. 157.
individuos o el sistema”363. Hay en la observación de Lozano una importante
llamada de atención respecto a la extrapolación indebida que al errar en el foco
de la responsabilidad, imposibilita la práctica de lo que se enuncia en el código,
pues el usuario se encontrará que lo que se pide corresponde a un ámbito que
no le pertenece y que por lo tanto queda imposibilitado de cumplir, generando
en el individuo la impresión de que no tiene obligaciones éticas que cumplir.
Más grave es el que se haga creer al individuo que la responsabilidad y
compromiso por una conducta íntegra y ética le corresponde sólo al particular y
que la institución como tal está por encima, carente de responsabilidades, esta
parece ser la más importante de las problemáticas a las que se enfrenta la ética
institucional en nuestra época364.
De inmediato apreciamos que en materia judicial, se configuran exigencias
éticas propias para la institución sea el Poder Judicial en su conjunto o sus
diferentes dependencias administrativo-jurisdiccionales, sea cada uno de los
jueces en el ámbito de su responsabilidad. De esta observación se deberían
derivar dos modalidades de códigos de ética, aquellos aplicables a la institución
del Poder Judicial y el código propio de los jueces.
Con Lozano, coincidimos en distinguir y relacionar deontología y ética. Si bien,
a primera vista ambos ámbitos pueden parecer idénticos o convergentes, el
hecho es que se distinguen y juegan papeles complementarios. Líneas arriba
llamábamos la atención respecto a la posibilidad de que un código ético juegue
un papel ambiguo, al no quedar claro si se le está promoviendo en razón de un
compromiso social o más bien como elemento de control o de imagen. Esta
preocupación descansa en el hecho de que todo código, formulado a modo de
363
LOZANO Joseph, Ética y Empresa, Trotta, Madrid 1999. p. 141.
364
Ver: SERRANO Jesús, La Ética de la Administración Pública, Op. Cit., pp. 105-116. Ver
también THOMPSON Dennis, La ética política y el ejercicio de cargos públicos, Gedisa,
Barcelona 1998.
465
“decálogo” constituye una deontología, es decir, un conjunto de normas que
indican que si se cumplen entonces se está logrando un paradigma o modelo
prefijado. Según Lozano “La deontología remite a la formulación de los deberes
y las obligaciones exigibles en el ejercicio de una determinada profesión, por el
hecho de ser inherentes a ésta; mientras que la ética hace referencia, más
globalmente, al bien propio de la actividad profesional, a su inserción social y al
principio de humanidad”365.
De manera personal, coincidimos con la necesidad de establecer la distinción,
tanto como la articulación, entre los dos ámbitos mencionados, si bien, nos
parece que es más apropiado decir que en cuanto deontología su papel es el de
proponer un modelo al que hay que conformarse —y que en cuanto tal es rígido
e ininterpretable—, mientras que la ética debe tomarse como una regla
prudencial de decisión, o en otras palabras, la capacidad de saber aplicar los
principios para dilucidar una situación y determinar qué debe hacerse de cara a
las más altas responsabilidades y al “principio de humanidad”.
Con estas consideraciones a la vista, podemos referirnos a la propuesta de De
George respecto a los contenidos de un código de ética profesional: “ha de ser
regulativo (y, por tanto, ha de distinguir entre la formulación de ideales y la
explicitación de lo que puede ser sancionado); ha de proteger el interés público
365
466
LOZANO, Op. Cit. p. 144. Hortal en cambio propone otro tipo de distinción, con la que no
coincidimos, conforme al argumento que se expondrá a continuación: “Sin la perspectiva
ética, la deontología se queda sin su horizonte de referencia. No acaba de quedar claro el
sentido y el porqué de las normas deontológicas, no se ve claro hacia dónde apuntan, qué
clase de bien tratan de alcanzar. [...] El bien es pluriforme; tiene muchas facetas. De ahí
que no sea exigible a todos en todos sus aspectos. Por eso hacen falta normas. [...] La
deontología habla de lo que es vinculante para todos. De los espacios abiertos y plurales
que quedan para el bien, se ocupa la ética. La ética tiene como instancia última la
conciencia individual. La deontología se mueve más en el campo de lo que es aprobado
por un colectivo” HORTAL A., “Planteamiento de una ética profesional” en FERNÁNDEZ
J.L. y HORTAL A. (comps), Ética de las profesiones, Comillas, Madrid, 1994, pp. 57-58.
Citado por LOZANO, Op. Cit. pp. 144-145. Conforme a la nomenclatura manejada en
esta investigación Hortal está convirtiendo, la ética en moral y la ética en deontología.
y el de los que reciben los servicios de la profesión; no ha de estar al servicio
corporativo de la profesión; ha de referirse específicamente a la práctica
profesional, y no limitarse a recordar referencias morales que se exigen a todos;
ha de ser controlable y controlado”366.
Encontramos por lo tanto: un necesario nivel deontológico que se explicite de la
manera más concreta posible en un modelo a seguir. Luego, un conjunto de
conductas –descritas tan claramente como sea posible- que deben ser objeto
de auditoría pública y en su caso de sanción. También nos parece necesario
matizar el hecho de que, el código no sólo debe servir para los clientes que
reciben los servicios profesionales, y la sociedad por extensión, sino que sirve a
los mismos profesionales a quienes se les facilita el cumplir con un estándar de
conducta que debe ser exigente pero a la vez, debe ser recomenzado, ya sea
por el aprecio público y en su caso con las prerrogativas profesionales,
laborales y pecuniarias que pudieran vincularse.
Insistiendo en las finalidades del código, Lozano enlista una serie que
comprende:
“a) recalcan que la profesionalidad incluye la referencia a valores y no sólo a la
competencia técnica, y en este sentido pueden expresar una cultura de grupo;
b) permiten la autorregulación profesional, incluso en lo que hace referencia a
los aspectos sancionadores; c) permiten distinguir entre los mínimos de
conducta que han de cumplir (o evitar) los profesionales y las aspiraciones que
pueden compartir; d) pueden tener una función educativa y orientar la formación
de los profesionales; e) el hecho de tener un código formulado supone disponer
366
De GEORGE Business Ethics, MacMillan, New York, 1990, citado por LOZANO, Op.Cit. p.
146.
467
de una referencia que facilita que los profesionales reconozcan los problemas
éticos; f) pueden facilitar la socialización de sus miembros”367.
De esta lista, dos llaman nuestra atención, la que remite al hecho de que en el
ejercicio profesional no basta la competencia técnica, esto es, el know how o
expertisse inherente al que domina su oficio, sino a la referencia a valores. Y si
se trata de valores, entonces hablamos de aquel paradigma ulterior al que está
llamado a servir el profesional como el máximo horizonte de cumplimiento de su
función, y que en materia del servicio judicial no puede ser otro que el servir a la
justicia:
“Se requiere del conocimiento y oficio propio de los jurisprudentes,
pero dado que en ese ‘decir el derecho’ (iuris dictio) no es posible
‘demostrar’ la verdad del juicio judicial, ello se suple confiando en
la calidad ética de aquellos que cumplen la función”368.
Sergio E. Casanueva Reguart, Doctor en Derecho, establece que la
interpretación de las normas jurídicas es una de las tareas más importantes de
los impartidores de justicia y que la deben realizar a partir de la realidad que
establece y sanciona el Estado, realidad que, además de depender del marco
jurídico implica la existencia de una ética jurídica.
Y, por tanto, los jueces
deben actuar en razón de la ética (o conjunto de éticas) que convergen en el
desempeño de sus funciones y que deben ser valoradas plenamente369.
367
LOZANO, Op. Cit., p. 147.
368
Poder Judicial de la Provincia de Santa Fe, Código de Ética, Santa Fe, 2002, p. 11.
369
CASANUEVA REGUART, Sergio E. Ética Judicial. Bases para la construcción de una ética
judicial. Editorial Porrúa. Primera Edición. México, 2006. P.p. 210 y 211.
468
El Ministro argentino Rodolfo Luis Vigo370, considera que el horizonte de la ética
es más amplio que el de la deontología de origen benthamista: centra su
atención en el papel elevado e influyente que ocupa el juez, capaz de afectar
positiva o negativamente a la sociedad, de lo que concluye la importancia de
trabajar por “hacer del juez el mejor posible”.
En esa perspectiva, Vigo propone varios elementos para ir construyendo la
ética judicial, que se expresará de manera concreta en un código de conducta
para el juez. Se fundamenta primero que nada en la distinción que puede
establecerse entre ética y derecho, este último amparado en la legitimidad
formal jurídica, no puede considerarse suficiente, sino que requiere de validez
ética, referida a valores más fundamentales como los derechos humanos.
Vigo nos propone entonces contrastar ética y derecho.
En primer lugar
apreciamos que el derecho es impuesto considerando la objetividad de la
conducta, mientras que la ética apela a la intención y a la conciencia que puede
no manifestarse en una conducta exterior, sino quedarse en la intimidad de la
conciencia.
El Derecho se aplica post facto, dada la conducta considerada se establece que
habrá de seguirse un fallo y una sanción. En cambio la ética se postula ex ante,
mira hacia delante, considerando lo que debe hacerse y cómo debe
comportarse el individuo, de tal forma que no se tenga que seguir una punición,
sino que descansa en la autorregulación propia del dominio de la propia
conducta. Vigo considera que de este hecho se sigue la posibilidad de dar un
trato especial al infractor arrepentido.
370
Seguimos aquí, las propuestas hechas por el Doctor Rodolfo Luis Vigo, Ministro de la Corte
Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe, Argentina, en la conferencia impartida en
2004, en el Instituto de la Judicatura Federal en México.
469
Mientras que el Derecho busca buenos ciudadanos, cumplidores de la ley
externamente, la ética apela a la integralidad del destinatario.
No puede
considerarse satisfactoria la conducta externamente conformada a la ley que es
cumplida por motivos opuestos a lo que se encuentra en la conciencia o que es
cumplida siendo que sin el temor de la sanción serían diferentes. El ideal ético
establece que la conducta debe configurarse a la ley motivada por la convicción
y el compromiso personal.
Mientras que el Derecho existe y opera en función de un orden justo, al que
denominamos bien común, la ética busca la realización de numerosos bienes:
•
Los justificables
•
De los abogados
•
De los colegas jueces
•
De los auxiliares del juez derecho
•
De la sociedad
•
Del mismo juez del derecho
Nos parece que en esta materia, la propuesta de Vigo ganaría en claridad y
operatividad si se precisara que si bien el derecho se orienta a la realización de
un orden de justicia entendida como legalidad, la ética propone alcanzar de
manera simultánea el bien todos y cada uno de los actores aludidos. Es la
dimensión de complejidad e interdependencia propia de la ética en su
dimensión política371.
371
470
Cfr. GREEN Thomas, Policy Questions. El autor sostiene de manera amplia de qué manera
la misión más desafiante y satisfactoria de la realización de la ética es la formación de
ciudadanos, capaces de convivir –de construir- un orden social mediante el diálogo y el
acuerdo, no basado en la ilusión del consenso, sino reconociendo que la sociedad es un
mosaico de pretensiones recíprocamente contradictorias y marcadas por la escasez. Son,
según Green, el discenso y la escasez las razones por las cuales existe la política.
En este mismo sentido, Ángela Aparisi señala que, en última instancia, tanto el
Derecho como la ética tienen su raíz última en la dignidad humana. El derecho
es un sistema de normas cuyas pretensiones son mucho más limitadas que las
de la moral: su finalidad es, básicamente, lograr una convivencia pacífica y
justa. No persigue, como la ética, el bien humano integral. Tan sólo pretende
garantizar las condiciones sociales necesarias para que el ser humano pueda
desarrollarse en plenitud372.
En una de las secciones más interesantes e inquietantes de su propuesta, Vigo
trae a consideración el principio in dubio pro reo que para el derecho impone la
obligación de beneficiar al inculpado en caso de que no llegue a establecerse
fehacientemente su responsabilidad, mientras que para la ética el juez debe
ponerse en lugar de la sociedad. En el mismo sentido considera que si bien
para el derecho rige la prescripción, en la ética no prescribe un crimen. Lo
mismo sobre el desistimiento. Hay en la ética siempre la obligación de mirar
más lejos que el caso particular, establecer las implicaciones sociales e
intertemporales de una determinada decisión.
En el camino hacia un código ético para el juez, Vigo ve necesario también
establecer las peculiaridades propias de lo que será la idoneidad, frente a la
responsabilidad del juez. Por una parte, si se consideran las condiciones que
deberá cumplir el que aspire a ocupar la función judicial o a mantenerla, es
necesario demostrar que físicamente se es capaz de asumir tal responsabilidad,
que
existe
una
suficiencia
técnico-profesional
para
desempeñar
adecuadamente el cargo. No menos importante es la capacidad gerencial que
el juez requiere para administrar su propio juzgado, su personal y sus cargas de
trabajo.
372
Finalmente debe demostrarse la idoneidad ética, cuestión que es
APARISI MIRALLES, Ángela. Op. Cit. P. 160.
471
presentada aquí, como se ha venido haciendo a lo largo del trabajo, mediante el
cumplimiento de determinadas reglas de decisión o métodos éticamente
determinados de operación, según Vigo, ésta se acredita mediante testimonios.
En cuanto a la cuestión de la Responsabilidad, siguiendo el Estatuto del Juez
Iberoamericano, proclamado en Canarias el año 2001, Vigo puntualiza ocho
niveles de responsabilidad del juez: penal, civil, administrativa, política,
constitucional, corporativa, científica y ética.
Aunque para muchos la pura positividad de la ley basta para considerar el
cumplimiento de las responsabilidades —supuestamente éticas del individuo—
es necesario responder a la cuestión de ¿por qué ocuparnos de la ética
judicial?
La respuesta más obvia es que la misma ley manda que el cumplimiento de las
funciones jurisdiccionales se realice con base en una ética, también se constata
que la necesidad de un performance ético es parte de la agenda para la reforma
de los poderes judiciales, como se ha venido presentando de manera profusa a
lo largo de esta investigación, está además contemplada esta responsabilidad
en el artículo 100 de nuestra Constitución, que garantiza tanto la independencia
e imparcialidad de los magistrados como los principios de excelencia,
objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia.
No puede perderse de vista el fenómeno de pérdida de autoridad moral y
legitimidad que sufre el poder judicial y que reclama acciones concretas que
tanto sirvan para fortalecer el desempeño, la conducta y la integridad del cuerpo
judicial como mejorar la confianza ciudadana en éste, posibilitando así que se
recurra a la controversia jurídica como forma de resolver los diferendos públicos
fortaleciendo así el estado de derecho.
472
El logro de determinados estándares éticos permitirá, mejorar la certidumbre,
consolidar la eficiencia económica y la relación entre las partes en todo
proceso. Y en el sistema social como un todo.
Se quiere, que el juez sea un “hombre bueno” —en expresión de Vigo— que
sepa Derecho.
Hay por lo tanto, una pro-posición de la realización de la
persona y de la integralidad de ésta abarcando el papel que cumple como juez
en lugar de mirar este desempeño como un puro acto de un profesional
competente técnicamente. En este sentido encuentra una cabal aplicabilidad el
señalamiento presentado más arriba respecto a la articulación de la ética
profesional. Vigo reacciona fervorosamente en el sentido de considerar que la
libertad, siendo la condición humana, hace de la ética una dimensión indivisible
de la naturaleza humana y que por lo tanto no puede dejar de exigirse a la
conducta de toda persona en cuanto al mismo trabajo que realiza y la
responsabilidad ajena.
“La materia de la ética judicial serán los jueces, o sea esas personas a las que
la sociedad les ha dado el imperium y el poder- en base a su idoneidad técnicajurídica y ética- para resolver racionalmente lo justo desde el derecho en todos
aquellos conflictos jurídicos que se ponen bajo su competencia. Pero la ética
judicial reflexiona sobre los jueces con el propósito de delinear aquellas
exigencias que resultan constitutivas de los ‘buenos, mejores o perfectos’
magistrados”373.
El código de ética para el juez, surge de las exigencias planteadas respecto a
las responsabilidades éticas en los niveles sistema, organización e individuo, no
obstante le corresponde a una “profesión” cuya responsabilidad y trascendencia
373
Poder Judicial de la Provincia de Santa Fe. Op. Cit. p. 13. El énfasis se ha añadido.
473
social son determinantes para cualquier configuración de la sociedad. En esto
seguimos las iluminadoras consideraciones del juez argentino.
El código de ética para el juez se requiere:
Para calificar conductas. Fijamos pautas que no quedan a la interpretación,
sino que traten de ser dibujadas de la manera más clara posible sacando de la
equivocidad y de la ambigüedad su interpretación que volviera inoperante la
regulación o hiciera creer a sus destinatarios que en realidad, tal precepto “no
les aplica”.
Se requiere entonces para facilitarnos conductas éticas. En la medida en que
se haga consciente el individuo de lo que se espera de él, en virtud de estas
responsabilidades y el papel que desempeña, se debe volver más fácil o más
obvia la acción conforme con la ética.
En virtud de la presencia de criterios claros, éstos pueden ser aplicados para
ponderar la calidad ética del juez, permitirle ser auditado y comprometerse en
un proceso de mejora continua.
Está también el hecho de que ante los criterios éticos pedidos, entonces el
público, e incluso los mismos colegas, compañeros y subordinados del juez
pueden más fácilmente formular quejas y denuncias en caso de un
comportamiento indebido.
Por su parte Anthony Kennedy, Presidente de la Corte Suprema de los Estados
Unidos de América374, nos da su Código de Ética, que le llama los ocho
cánones de la ética judicial:
374
474
KENNEDY, Anthony. “La Ética Judicial y el Imperio del Derecho”, citado por CARBAJAL,
Juan Alberto. Estudios Sobre la Justicia. Ed. Porrúa. México, 2001. P. 80.
•
Los jueces deben de mantener la integridad e independencia del
Poder Judicial,
•
Los jueces no deberán tener un interés financiero o personal en la
causa que se examina;
•
Los jueces deberán desempeñar los deberes de su cargo en forma
imparcial y con diligencia;
•
Lo jueces deberán evitar la incorrección y apariencia de incorrección
en todas sus actividades;
•
Los jueces deberán someter informes periódicamente sobre la
compensación recibida por actividades relacionadas con la ley y
extrajudiciales;
•
Los jueces deberán ordenar sus actividades extrajudiciales de
manera de reducir al mínimo el riesgo de conflicto con sus deberes
judiciales;
•
Los
jueces
pueden
realizar
actividades
extrajudiciales
para
perfeccionar la ley, el orden jurídico y la administración de justicia; y
•
Los jueces deberán de abstenerse de actividades políticas.
Otro valioso referente lo proporciona el Teólogo, Filósofo y Doctor en Derecho,
Francisco Javier de la Torre Díaz al enunciar y explicar los 26 deberes del juez:
De imparcialidad e independencia; de audiencia y de facilitar la contradicción;
de prevenir y reprimir las conductas contrarias a la buena fe y la deslealtad
profesional; de residencia; de diligencia; de respeto; de secreto; de formar la
conciencia y un juicio moderado y ecuánime; de fidelidad a la ley (en la
interpretación y aplicación); de ser equitativo y deber de aplicar la equidad en
los casos que correspondan; de evitar un rígido dualismo y deber de atender al
475
caso concreto; de facilitar la conclusión previa y el acuerdo amistoso; de
estudio; de realiazar bien el trabajo; de dedicación; de responsabilidad; de
reparación por actuaciones o sentencias injustas; de no afiliarse a asociaciones
profesionales politizadas; de cuidar y vigilar un acceso justo a la judicatura; de
vigilar y cuidar por una provisión de plazas justas en los concursos y
oposiciones de los que se forma parte; de juzgar y fallar buscando una certeza
moral; de evitar las muestras de agradecimiento (regalos, sobornos) y de no
dejarse influir por recomendaciones y presiones; de actuar en conciencia ante la
aplicación de la ley injusta; de acercamiento y sensibilidad hacia los más
desfavorecidos de la sociedad y de inserción en su comunidad; de acercar la
justicia a los ciudadanos y de utilizar un lenguaje más accesible; y, de formarse
en la sensibilidad, imaginación y emoción poéticas375.
De una conducta más proba y del reconocimiento público que debe acompañar
a quien se esfuerza por una conducta intachable, debe también fortalecerse la
“identidad judicial”. Suscitarse el compromiso por mantener una reputación de
confianza, construir una mística de servicio y el espíritu de cuerpo.
En el peor de los casos, un código de ética debe servir para fortalecer las
voluntades débiles, incapaces de distinguir la conducta correcta o de mantener
la voluntad de su cumplimiento, teniendo a la vista un parámetro de conducta.
La ética judicial también fue motivo de atención y propuesta en el Libro Blanco
de la Reforma Judicial, donde encontramos la siguiente conclusión376:
Acción 32: Aplicar estándares estrictos de ética profesional:
Se deben
desarrollar códigos de ética, tanto para los jueces como para los abogados. La
375
DE LA TORRE DÍAZ, Francisco Javier. Ética y Deontología Jurídica. Editorial Dykinson.
Primera Edición. Madrid, España, 2000. P.p. 358-380. Sólo hemos enunciado los deberes
del juez, cuya explicación, remitimos a la obra citada.
376
Op. Cit. P. 408.
476
responsabilidad de su elaboración corresponde a los poderes judiciales en su
conjunto, como a las asociaciones profesionales de abogados. Se recomienda
que estos códigos se adopten a nivel nacional para asegurar criterios
conformes y consensuados en todo el país.
3.5.2. El Código de Ética del Poder Judicial de la Federación
Un paso trascendental en la modernización y moralización de la Función
Judicial mexicana ha sido la publicación del Código de Ética del Poder Judicial
de la Federación.
“México vive un proceso de transformación muy amplio y variado. Uno de esos
terrenos en donde se verifican los cambios es en el Poder Judicial, y creemos
que una manifestación concreta de los vientos actuales que soplan en ese
espacio es la preocupación por la ética y la transparencia”377.
La fundamentación básica a que se refiere el Código es el cumplimiento de la
garantía constitucional prevista en el artículo 17 Constitucional, que establece
que toda persona tiene derecho a que se le administre una justicia pronta,
completa e imparcial, y que estos valores sólo se consiguen con independencia
en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales.
Es así como el Código de Ética del Poder Judicial de la Federación tiene como
visión consolidar un Estado de Derecho, basado en el principio de legalidad,
que fomente en cada juzgador una cultura de respeto irrestricto a la ley, al
Estado y a sus instituciones, tomando en cuenta que el mejor sistema de
impartición de justicia, es el camino para la consecución de un México más
justo, libre e igualitario, donde se respeten las garantías individuales, se
377
VIGO, Rodolfo Luis. Hacia el Código de Ética Judicial del Poder Judicial de México. Serie
Ética Judicial número 1, Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2004. p. 9. El
autor es Ministro de la Corte Suprema de la Provincia de Santa Fe, Argentina.
477
garantice la separación de poderes, y se tutele la solución pacífica de
controversias.
Tomando en consideración lo anterior, sin lugar a dudas hay un notable avance
en la vida republicana y democrática de México con la publicación del código de
ética del Poder Judicial Federal. Se puede decir que trasciende los límites de
un sentido del derecho y de la justicia puramente vinculado a la legalidad sin
sensibilidad suficiente para los fenómenos que condicionan o pueden desviar
del cumplimiento efectivo de la norma.
En sí mismo el documento se expone bajo un esquema simple con cinco ideas
centrales, que no adquieren la forma de una serie de conductas concretas
tipificadas y asociadas a una serie de consecuencias, sino de valores
fundamentales que deben orientar el ejercicio de todo juez, con base en las
obligaciones profesionales inherentes.
Este formato lo hace de fácil
memorización y evocación en situaciones particulares, de las que se pudieran
encontrar
innumerables
distinciones
y
derivaciones.
Estos
valores
fundamentales se siguen de las disposiciones establecidas por la Carta Magna
en su artículo 100, referido a las condiciones de la carrera judicial. No hay por
lo tanto improvisación, por el contrario se ha buscado la explicitación de
elementos ya contenidos en nuestro sistema legal, lejos de modas o
populismos, exponiendo elementos que le son propios a la tradición republicana
de nuestro país.
La presentación del documento, no obstante, adolece de falta de claridad en
algunos puntos. Concretamente la exposición de motivos que acompañan al
Código hace referencia en sus dos primeros párrafos a “las innovadoras
transformaciones que vive cada día la sociedad mexicana [...] dando ocasión a
la generación de ligas de interés que podrían afectar su libre conciencia [de los
juzgadores] y papel esencial en la impartición de justicia”. Aparece entonces
478
una interpretación prejuiciada de la historia que estima que las innovadoras
transformaciones son riesgosas dando lugar a “ligas de interés”, como si éstas
fueran invención del presente o como si las ligas de interés no fueran más bien
un riesgo perpetuo al oficio del juzgador.
El segundo párrafo indica que “Cada día la sociedad busca estar informada y el
Estado ha venido fortaleciendo los canales de acceso a la información pública,
condiciones que la hacen cuestionar o emitir juicios que pueden trascender en
la conciencia libre del juzgador, en virtud de que sus actos judiciales son
sometidos al escrutinio público a través de los instrumentos de impacto social,
lo que puede ocasionar pérdida de confianza en los órganos de administración
de justicia, si éstos no actúan con independencia, imparcialidad, objetividad,
profesionalismo
y
transparencia”.
La
redacción
no
podía
ser
más
desafortunada. Debiendo comenzar por el principio, es decir, por la obligación
que tienen los órganos de administración de justicia de actuar con
independencia, imparcialidad, objetividad, profesionalismo y transparencia,
porque así lo establece la ley y porque así lo espera la sociedad, se inicia con
una mirada de sospecha respecto a una sociedad que cuestiona y emite juicios
lo que puede derivar en la pérdida de confianza en los órganos de
administración de justicia... sin notar que son los actos ilegales e inmorales los
que ocasionan la pérdida de confianza, no las opiniones, que en todo caso, se
vierten respecto a la conducta honorable o deleznable de quienes deben
comportarse a la altura de la responsabilidad que les ha sido confiada. Esta
última idea, en cambio, es la que prevalece en el tercer párrafo en que se
enfatiza el derecho de los juzgadores a una administración de justicia “impartida
por jueces con autoridad moral que garanticen una justicia accesible, pronta,
completa, imparcial y previsible...”
De todos, el que nos parece el párrafo más político y sensible al momento
histórico del país es el cuarto, en el que se reconoce tácitamente que antes, los
479
conflictos se resolvían por vías extralegales: “El incremento de los litigios en los
órganos de administración de Justicia del Poder Judicial de la Federación,
evidencia la judicialización de los diferendos sociales y hace patente la
confianza social depositada en los tribunales, así como la importancia de la
actividad jurisdiccional, lo que obliga a actualizar los sistemas de trabajo y
actitudes ante esas nuevas exigencias”. Sobresale el énfasis que se da al
creciente papel que juegan las leyes y las instituciones republicanas para el
imperio de la ley y la regulación de la convivencia social. Siendo así que como
nunca en la historia independiente de nuestro país, el Poder Judicial ocupa un
lugar privilegiado, cargado de responsabilidad política y por eso mismo urgido
de consolidarse internamente con instrumentos de la naturaleza del Código de
Ética.
Cada uno de los cinco principios constitutivos del Código de ética son
expuestos en un capítulo respectivo, los tres primeros principios corresponden
al principio central de independencia judicial, manifiesta en los niveles de:
independencia, imparcialidad y objetividad.
Se define la independencia como “la actitud del juzgador frente a influencias
extrañas al Derecho, provenientes del sistema social. Consiste en juzgar desde
la perspectiva del Derecho y no a partir de relaciones de poder o intereses
extraños a aquél” (Capítulo 1, No. 1).
Está latente en este principio, la prevención a la ingerencia de actores de poder,
pertenecientes al mismo estado, ya sean de los otros dos Poderes Federales –
que no se mencionan- o ya sea por parte de demás juzgadores, se deja
entonces a salvo al juez de aquellos que pretendieran torcer sus
consideraciones a terrenos extralegales al “recomendar, insinuar o sugerir el
sentido en que deban emitir sus resoluciones” (Capítulo 1, No. 1.4).
480
Por imparcialidad se entiende “la actitud del juzgador frente a influencias
extrañas al Derecho, provenientes de las partes en los procesos sometidos a su
potestad. Consiste en juzgar, con ausencia absoluta de designio anticipado o
de prevención a favor o en contra de alguno de los juzgadors” (Capítulo 2, No.
2). Teniendo ante sí a las partes, el juzgador puede verse tentado a favorecer a
alguna de las partes, ya sea por motivos de clase social o poder económico o
social, pero no menos peligrosos es el hecho de ser cohechado por alguna de
las partes, que compren al juez mediante regalos o dádivas de cualquier
naturaleza. El principio no sólo se operativiza previniendo al juez de dejarse
llevar por este tipo de predisposiciones, sino incluso por no colocarse en una
situación de la que pudiera surgir parcialidad en la causa, por ejemplo al
“concertar citas con alguna de las partes o personas vinculadas con ellas, fuera
de las oficinas del órgano jurisdiccional en el que ejerza su función” (Capítulo 2,
No. 2.4).
En cuanto a la objetividad, ésta se define como “la actitud del juzgador frente a
influencias extrañas al Derecho, provenientes de sí mismo. Consiste en emitir
sus fallos por las razones que el Derecho le suministra, y no por las que se
deriven de su modo personal de pensar o de sentir” (Capítulo 3, No. 3).
Hay por lo tanto el reconocimiento al peligro derivado de la propia educación,
moralidad, simpatía o antipatía por alguna de las partes, o cualquier otra
consideración que se anteponga a le ley, como podría ser el interés de obtener
el reconocimiento público, popularidad o prevenirse de la crítica pública fallando
en determinado sentido.
En un lugar aparte, pero sin duda, en un carácter amplio que permite que
fácilmente el juzgador encuentre motivaciones e incentivos para un obrar ético,
se encuentra el principio de profesionalismo, que en el código se define como
481
“la disposición para ejercer de manera responsable y seria la función
jurisdiccional, con relevante capacidad y aplicación” (Capítulo 4, No. 4).
Del principio de profesionalismo se sigue una serie de recomendaciones
concretas que miran por alcanzar ese “mejor juez posible” que se concreta
mediante acciones como la conservación de la respetabilidad del cargo en el
ámbito público y privado (No. 4.1). La actualización de conocimientos tanto
jurídicos (No. 4.2) como de cultura general (No. 4.3); el estudio de los
expedientes (No. 4.4).
La fundamentación de las resoluciones (No. 4.5) la buena administración del
despacho (Nos. 4.6, 4.14, 4.15), la conservación del secreto profesional (No.
4.9), así como no delegar trabajo que corresponda al juzgador (No. 4.10), la
escucha detallada y el trato respetuoso a las partes (Nos. 4.12 y 4.13) van
haciendo parte del profesionalismo inherente a la alta investidura del juez.
En un género aparte, a modo de actitudes que deben caracterizar a la persona,
está el reconocer los propios errores (No. 4.8), el trato respetuosos a los
subalternos (No. 4.11) y a capacidad de separarse del cargo cuando éste no
pueda ser cumplido a cabalidad (No. 4.16).
Nos parece desconcertante el No. 4.17 que precisa que el juez: “Se abstiene de
emitir opiniones sobre la conducta de sus pares”. El desconcierto no obedece
en lo que a primera instancia debe ser el respeto a la honorabilidad,
profesionalismo e independencia que merece todo juzgador, lo que en sí mismo
debe formar parte de las obligaciones profesionales y éticas del juez, sino al
hecho de que en su conjunto, el Código no establece ninguna posibilidad de
que aquel juez que no ajuste su conducta con base en los principios
establecidos aquí, sea amonestado.
Así, ¿qué pasa si el juez es un mal
administrador, si no estudia constantemente, si no trata con respeto a las partes
o si su conducta pública o privada no son respetables? ¿Quién podría
482
pronunciarse con conocimiento de causa y con la sensibilidad propia para
juzgar las exigencias y prerrogativas del oficio judicial, que no fuera un miembro
del propio gremio? ¿O caso deberán ser los medios de comunicación, la opinión
pública los únicos que puedan opinar sobre la conducta del juez, generando
entonces un cierto tipo de “regla de silencios”?
El quinto capítulo del Código se ocupa de un catálogo de virtudes del juez. El
enfoque que se ofrece permite superar el enfoque puramente enunciativo de
una serie de obligaciones concretas, que podrían generar la impresión de que
aquel que observa externamente semejantes conductas, logra un nivel de
suficiencia moral y excelencia profesional. El sentido de excelencia implica
tanto lo personal como lo profesional y es desarrollado mediante la exposición
de quince virtudes que al realizarse en la persona del juez, constituyen una
personalidad definida y comprometida desde las actitudes más originales y
profundas, llegando a la exterioridad de sus acciones. El catálogo de virtudes a
su vez, representa un importante logro, ya que se entiende por virtudes aquellos
hábitos operativos buenos o, acciones que por su reiteración, se convierten en
una segunda naturaleza, resultando para la persona espontáneas y obvias dado
su nivel de apropiación. Exactamente ese debe ser el nivel que alcance la
eticidad en la conducta del juez, quien está llamado a representar en sí mismo
los más altos estándares definidos por la sociedad humana a lo largo de su
historia.
Catálogo de Virtudes que comprende la Excelencia del Juez (Capítulo 5, No.
5):
1. Justicia
2. Prudencia
3. Responsabilidad
483
4. Fortaleza
5. Patriotismo
6. Compromiso social
7. Lealtad
8. Orden
9. Respeto
10. Laboriosidad
11. Perseverancia
12. Humildad
13. Sencillez
14. Sobriedad
Este elenco se acompaña de una breve descripción, a veces definiendo el
concepto y otras, indicando el contenido de esta virtud en el caso del juez. Hay,
a nuestro juicio, en algunos casos una simple reiteración de nociones bien
conocidas y en otros aportaciones originales e iluminadoras.
Clasificaremos a continuación estas virtudes en grupos:
a). Aquellas virtudes universales e inherentes a la persona, no obstante,
adquieren una connotación especial en el caso del juez.
“5.1.
Justicia: En cada uno de los asuntos sometidos a su
potestad, se esfuerza por dar a cada quien lo que le es debido.
5.2. Prudencia: En su trabajo jurisdiccional y en las relaciones con
sus colaboradores, recoge la información a su alcance con
criterios rectos y objetivos; consulta detenidamente las normas del
caso, pondera las consecuencias favorables y desfavorables que
484
puedan producirse por su decisión, y luego toma ésta y actúa
conforme a lo decidido.
5.3. Responsabilidad: Asume plenamente las consecuencias de
sus actos, resultado de las decisiones que tome, procurando que
sus subordinados hagan lo mismo.
5.4.
Fortaleza: En situaciones adversas, resiste las influencias
nocivas, soporta las molestias y se entrega con valentía para
vencer las dificultades y cumplir con su función jurisdiccional.”
Llaman la atención, tanto la anotación sobre la justicia, que se
esperaría, mucho más compleja y elaborada, dirigiéndose a los
jueces; aunque no falla en la medida en que se respalda en la
definición clásica. Cabe preguntarse si el “dar a cada uno lo que
le es debido” debe entenderse exclusivamente conforme a la
legalidad prevaleciente o conforme a los principios fundamentales
del derecho, o más aún si debe articularse con la prudencia para
dar espacio a la epiqueia, que por definición es una modalidad
correctiva respecto a la ley y que sin temor a equivocarnos, tiene
al juez como su sujeto natural.
La exposición de la prudencia compagina con el sentido ético del
oficio del juez, ya que le exige informarse, reflexionar, sopesar
cada uno de los argumentos y de las consecuencias de las
posibles decisiones, es como suele definirse, la capacidad de
emitir juicios respecto a lo mejor, o bien, pronunciarse respecto a
los mejores medios para alcanzar determinados fines. Deja por
ilustrarse si la prudencia en el juez debe remitirlo a una serie de
efectos o responsabilidades metajurídicas, ya sean sociales o
políticas y si por lo tanto, el juez podría pronunciarse con base en
485
más elementos de los que le son presentados por las partes, lo
que eventualmente podría afectar su independencia y objetividad.
No obstante, ¿de qué serviría un juez que no pudiera ejercer la
prudencia?
Por su parte, la prudencia resulta ser la pieza fundamental del
edificio ético, sin la cual todo intento de regir la conducta
considerando el deber ser, resulta vano. Aunque podría parecer
obvia, la mención a la responsabilidad como una forma constante
de ser y una disciplina que debe permear al equipo con el que
trabaja el juzgador, no resulta superflua, por el contrario, hace
hincapié, articulada con la justicia y con la prudencia, en los más
indispensables y cotidianos desafíos a los que se enfrenta.
Finalmente, la fortaleza debe mirarse no sólo como la virtud que
posibilita ir realizando y cumpliendo las altas responsabilidades
que reviste el oficio judicial, y que demandan dedicación y
sacrificio al individuo, sino que en la formulación que se le ha
dado, constituyen la condición de posibilidad para mantener la
independencia judicial respecto a aquellas presiones, reales e
insidiosas, que acechan al juzgador pretendiendo orientar sus
decisiones o intimidarlo respecto a otras.
b). Aquellas virtudes relacionadas con el papel social y político que cumple
el juez en el Estado.
“5.5. Patriotismo: Tributa a la Patria el honor y servicio debidos,
defendiendo el conjunto de valores que, como juzgador federal del
Estado Mexicano, representa.
5.6.
Compromiso social: Tiene presentes las condiciones de
inequidad que han afectado a una gran parte de la sociedad a lo
486
largo de nuestra historia, y advierte que la confianza y el respeto
sociales que merezca serán el resultado de un trabajo dedicado,
responsable y honesto.
5.7. Lealtad: Acepta los vínculos implícitos en su adhesión a la
Institución a la que pertenece, de tal modo que refuerza y protege,
en su trabajo cotidiano, el conjunto de valores que aquélla
representa.
5.8.
Orden: Se comporta de acuerdo con normas lógicas,
necesarias para la organización del trabajo a su cargo.
5.9. Respeto: Procura no lesionar los derechos y dignidad de los
demás.
5.10. Decoro: Cuida que su comportamiento habitual en el hablar,
en el vestir y en el actuar, tanto en su vida pública como privada,
esté en concordancia con el cargo y función que desempeña.
5.11. Laboriosidad: Cumple diligentemente sus obligaciones de
juzgador.
5.12.Perseverancia: Una vez tomada una decisión, lleva a cabo
los actos necesarios para su cumplimiento, aunque surjan
dificultades externas o internas.”
El conjunto de las siete virtudes dedicadas al papel social del
juzgador, representan obligaciones que completan plenamente y
perfeccionan al juzgador a partir de rebasar esos mínimos
establecidos por la normativa.
El Patriotismo, el Compromiso
Social y la Lealtad suponen mirar más allá del plano inmediato y
del interés personal, para dedicar su trabajo a la realización de
altos ideales, comprendidos en la misión del Estado y en la
487
orientación social de toda la legislación.
El juez considera
entonces el contexto en el que se encuentra y la condición
subjetiva de los juzgadores, a fin de que en la particularidad se
vayan concretando las perspectivas que a nivel general impone la
legislación.
El Orden, Decoro, Laboriosidad y Perseverancia, son partes
integrantes de toda ética profesional y laboral, y que por lo tanto,
se aplican a cualquier persona, que debe propugnar por el
cumplimiento diligente, expedito, limpio y constante de sus
responsabilidades. Estos elementos permiten, al formar parte de
la forma habitual de ser de la persona, construir un perfil de
profesionalismo, como señala el capítulo cuarto de nuestro
Código.
Una parte importante en la formulación de estas virtudes es la que
corresponde a las formas de relacionarse y tratar el juez a los
demás, ya sean los juzgadores que se le presentan, o ya sean sus
subordinados; sin que se excluya el trato y convivencia que debe
tener con el resto de las personas y que debe distinguirse por la
sensibilidad, el respeto, las conductas exteriores y el uso del
lenguaje, que en lugar de generar la impresión de autosuficiencia
representen el compromiso social, el papel institucional y la honra
que le corresponden al Poder Judicial.
c). c) Aquellas virtudes que representan un Sentido Republicano y que
pudieran o no estar en relación con los valores del medio social
imperante.
“5.13.Humildad: Es consciente de sus insuficiencias, cualidades y
capacidades, y las aprovecha para emitir de la mejor manera
488
posible sus resoluciones, sin pretender llamar la atención ni
esperar reconocimientos.
5.14.
Sencillez: Evita en el trato con los demás actitudes que
denoten alarde de poder.
5.15.Sobriedad: Distingue lo que es razonable de lo que es
inmoderado y evita actos de ostentación que vayan en demérito
de la respetabilidad de su cargo.”
Encontramos en este conjunto de virtudes, unas que bien pudieron
no incluirse, ya que si consideramos que el valor que
frecuentemente se da en la sociedad mexicana a la investidura de
los jueces y la forma en que muchos de ellos se asumen, no da
lugar ni a la humildad ni a
la sobriedad, parece que se
autojustifica el “haber llegado a una posición” con el disfrute de
una serie de privilegios. La enunciación de estas tres virtudes en
el código envía un mensaje muy claro a quienes piensan de esa
manera. El detentar la calidad de juez, no es materia de privilegio
sino de responsabilidad pública por lo que la sencillez y sobriedad,
deben representar el compromiso personal con el servicio público.
Según palabras del Magistrado Rodolfo Luis Vigo, si a alguien le
resulta particularmente difícil cumplir con estos niveles de
disciplina y compromiso, entonces no debe ser juez, sería mejor
que se retirara a realizar otras actividades en las que la soberbia y
la ostentación no sean incompatibles.
Como se dijo líneas arriba, estas tres virtudes bien pudieron no
haber sido señaladas de cara a lo que actualmente se
acostumbra, mas no, si se tiene en cuenta que el código está
destinado a apreciar y promover conductas que aunque no se den
489
actualmente, conviene que se manifiesten y ganen su lugar en la
costumbre pública y la cultura cívica de nuestro país.
De manera general, sobre el Código, deben reconocerse su matriz
Constitucional, es decir, que no se ha venido a inventar una ética
que no esté contenida ya y forme parte de la orientación general
que el Constituyente ha hecho respecto al oficio judicial.
Hay también en este Código la preocupación por el consenso, ya
que no sólo ha seguido varias etapas de elaboración y se ha dado
a conocer a modo de Proyecto para que los especialistas y la
sociedad en general pudieran analizarlo y comentarlo.
En el
proceso de elaboración también se ha hecho un trabajo muy serio
de recuperación de las experiencias de otros países y de cómo se
ha dado la formalización ética en cada uno de ellos, se encuentran
cuadros comparativos, por ejemplo, respecto a la presencia de
determinados valores en los códigos éticos de tales países, etc.
Encontramos también el hecho de que no es corporativo sino que
expresa la sensibilidad social inspiradora del Constituyente de
1917, pero sin dejar de reconocer las tendencias actuales que
propician la modernización y profesionalización de los poderes
judiciales.
Su formulación es equilibrada en cuanto que busca darle
continuidad a los valores que históricamente caracterizan al Poder
Judicial de la Federación, pero también promueve el cambio de
actitudes y el mejoramiento de las prácticas con base en los
principios orientadores que presenta. Hace falta, por ello, que el
Poder Judicial en sus diferentes instancias vaya procurando la
490
interiorización y adaptación estructural para materializar las
orientaciones aludidas.
3.5.3. Propuesta para establecer un procedimiento de Responsabilidad
Ética en el Código de Ética del Poder Judicial de la Federación
El problema central del concepto de ética judicial, es la relación entre derecho y
moral; por lo que al respecto existen dos vertientes, la positivista y la no
positivista. En la visión ius positivista, el derecho se convierte en un fin que se
basta a sí mismo, se convierte en una isla sin conexiones que solo se explica
con el derecho, rechazando de tal suerte a la política, moral, religión y
juridicismo, mientras que en la no positivista se ubica la relación entre moral y
derecho378.
Según el Ministro y Doctor en Derecho, Rodolfo Luis Vigo, la eticidad no se
puede ocultar y siempre ha existido, siendo substituto de la discrecionalidad de
la que gozan los juzgadores justamente la ética judicial, siendo necesario ser
hombre bueno en primer lugar y experto en el derecho en segundo.
Al
respecto, el mismo Ministro señala que las idoneidades requeridas para los
jueces son las siguientes379:
a). Idoneidad científica, técnica, operativa y prudencial, es decir, que sean
iuris prudentes, lo que implica que para convertir a alguien en juez no
basta que sea brillante en el derecho, se debe ser capaz de argumentar
en ambos sentidos. No pudiendo ser prudentes los soberbios.
b). Capacidad de diálogo. El diálogo tiene que ver con la dialéctica, quien
no esta propuesto para argumentar y contra argumentar no es prudente.
378
VIGO, Rodolfo, Ministro de la Suprema Corte de Justicia de Argentina, en la Conferencia
“Ética y Derecho”, organizada por la Barra Mexicana Colegio de Abogados y la Universidad
Panamericana. México, 2005.
379
Ibid.
491
c). Posibilidad de los cambios, es decir, estar conciente de que las
circunstancias obligan a adaptaciones.
d). Idoneidad física y psicológica. Siendo necesario establecer estándares
a fin de determinar quienes son aptos para desempeñar la función
judicial, desde el punto de vista físico y psicológico.
e). Idoneidad gerencial.
Justamente en el Código de Ética del Poder
Judicial de la Federación, aparece la idoneidad gerencial, regulada por
los
principios
de
independencia,
imparcialidad,
objetividad,
profesionalismo y excelencia judicial. Lo cual también implica orden y
planeación en la función a su cargo.
f). Idoneidad Ética. La cual abarca lo que se piensa del juzgador, así como
el pensamiento de éste respecto de temas éticos, a fin de reconocer los
principios axiológicos.
Derivado de lo anterior, tal y como lo establece Rodolfo Luis Vigo, el objeto
material de la ética judicial es el juzgador y como en el ámbito social y jurídico
se habilita a alguien para serlo. Es la ética judicial la que trata de establecer
exigencias para lograr al mejor juez posible, tachando no solo al mal juez, sino
también al mediocre380.
Es
así
como
las
responsabilidades
éticas,
que
se
traducen
responsabilidades judiciales, pueden ser las siguientes381:
1. Responsabilidad Civil. Daños y Perjuicios en sentido estricto.
2. Responsabilidad Penal.
3. Responsabilidad Administrativa.
380
Ibid.
381
Ibid.
492
en
4. Responsabilidad Política o Constitucional.
5. Responsabilidad corporativa. Que existe si el juzgador actúa en contra
de los estatutos.
6. Responsabilidad social. Nivel de sintonía, sensibilidad, comprensión de
tiempo, lugar y momento.
7. Responsabilidad científica.
Lo que los juzgadores hacen con el
derecho, reconocer premios y castigos.
8. Responsabilidad
Ética,
que
es
una
responsabilidad
específica,
remanente de todas las responsabilidades anteriores.
Para Michael W. Runner382, los códigos de ética deben incorporar mecanismos
y procedimientos aptos para la admisión de quejas para la valoración de su
validez y procedencia para investigar la legitimidad de los agravios expresados
y para disciplinar a los jueces que violen o infrinjan los preceptos éticos.
Justamente respecto a dicha responsabilidad ética, cabe señalar lo que
establece el Código de Ética para Magistrados y Jueces del Poder Judicial de la
Provincia de Santa Fe, Argentina383, mismo que además de establecer un
Consejo Consultivo al cual se pueden dirigir los jueces y la Corte Suprema de
Justicia, sobre la interpretación y aplicación de las normas contenidas en dicho
Código, establece el procedimiento de responsabilidad ética y un Tribunal de
Ética, mismo que estará integrado por un ministro de la Corte Suprema de
Justicia, que lo preside; un magistrado jubilado que no ejerce la profesión de
escribano, abogado o procurador, y por un abogado jubilado que no ejerza la
382
RUNNER trabaja como Director del Centro Nacional de Tribunales Estatales del Programa
de Colaboración Judicial MÉXICO-EUA. RUNNER, MICHAEL W. “Prácticas Provisoras en
la Capacitación Judicial, En Enseñanza del Derecho, Revista Cauces de la Facultad de
Derecho de la UNAM, año II, número 5-7. Enero-Septiembre de 2003. P. 73.
383
http://www.poderjudicial-sfe.gov.ar/etica/indice.htm.
493
profesión. Correspondiendo a la Corte Suprema su designación y la duración
en sus funciones, las que serán ad honorem en todos los casos.
Respecto al Procedimiento de Responsabilidad Ética, este iniciará por la
denuncia, hecha por cualquier persona, miembro o no del Poder Judicial,
pudiendo denunciar ante el juez de la provincia, por la infracción a las normas
contenidas en dicho Código, requiriéndose patrocinio letrado si el denunciante
no fuera abogado.
Dicha denuncia se remitirá al presidente de la Corte Suprema de Justicia o el
presidente de la Cámara de Apelación en lo Penal de la circunscripción judicial
que corresponda a la residencia del órgano jurisdiccional al que pertenece el
denunciado. Remitiéndose la denuncia en sobre cerrado y con la leyenda de
que el contenido es personal y reservado, al ministro de la Corte Suprema de
Justicia que preside el Tribunal de Ética.
Recibida la denuncia, el Tribunal de Ética podrá desestimarla o disponer la
apertura de una investigación preliminar. En caso de desestimación, remitirá
las actuaciones a la Corte Suprema de Justicia; la falta de pronunciamiento de
la misma en el plazo de tres meses importará el archivo automático de las
actuaciones. Pero para el caso de que se disponga abrir una investigación,
ésta se desarrollará de acuerdo con los principios del debido proceso, ajustados
a la materia objeto del mismo, quedando facultado el tribunal de Ética para
flexibilizarlo y orientarlo conforme a sus funciones propias.
La investigación preliminar concluirá con un dictamen del Tribunal de Ética en el
que se dará o no por acreditada la infracción denunciada, dictamen que se
elevará junto con las actuaciones respectivas a la Corte Suprema de Justicia,
misma que al recibirlas podrá aplicar un llamado de atención o alguna de las
sanciones previstas en la Ley Orgánica del Poder Judicial; ordenar la apertura
de un procedimiento sumario administrativo; o promover el enjuiciamiento del
494
denunciado.
Pudiéndose aplicar supletoriamente al procedimiento de
responsabilidad ética las normas de la Ley Orgánica del Poder Judicial en la
medida en que resulten compatibles con el mismo, a juicio del Tribunal de Ética.
En México, por lo que toca al Código de Ética del Poder Judicial de la
Federación, mismo que ya hemos analizado, con éste se pretende contar con
un nuevo elemento que coadyuve a garantizar que la jurisdicción sea realizada
por personas en las que se sumen la confianza, calidad técnica y la ética, por lo
que al efecto, establece principios, reglas y virtudes judiciales dirigidas a los
titulares de los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación, así
como a los demás integrantes de dichos órganos en la medida en que tales
principios, reglas y virtudes judiciales resulten aplicables a la función que cada
uno de ellos desempeña, a fin de que no sólo guíen su conducta, sino para
facilitar la reflexión ética sobre los diversos aspectos de la función que
desempeñan, sin que tengan como fin “complementar o reglamentar la
legislación vigente en materia de cualquier tipo de responsabilidad jurídica de
los miembros del Poder Judicial de la Federación”.
En cuanto a este último punto, cabe destacar que se considera necesario
establecer mecanismos para la presentación de denuncias para el caso de
infracción a las disposiciones contenidas en el Código de Ética, a fin de
salvaguardar una justicia accesible, pronta, completa e imparcial y previsible,
basada tal y como lo establece el Código de Ética, en la letra o la interpretación
jurídica de la ley, y a falta de ésta, en los principios generales del derecho sin
que se privilegie a cualquier otro interés, por lo que al efecto se sugiere que
mediante este Código se establezca la Responsabilidad Ética, tal y como
sucede en la experiencia Argentina, y así se garantizará el comportamiento
ético de aquellos que desempeñan la función jurisdiccional.
Además de
considerarse conveniente la creación de un órgano de consulta, al que dichos
495
servidores públicos puedan acudir para el caso de duda en la aplicación e
interpretación del Código de Ética.
En este orden de ideas, cabe precisar dos ámbitos a saber, el de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y el del Consejo de la Judicatura Federal, ya que
éstos a pesar de ser integrantes del Poder Judicial de la Federación, actúan con
absoluta independencia.
Suprema Corte de Justicia de la Nación
Respecto a la aplicación del Código de Ética en el ámbito de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, se propone que se adicione el Código de Ética del
Poder Judicial de la Federación, a fin de que sea el Comité de Gobierno y
Administración, el encargado de recibir las quejas por violaciones al Código de
Ética, mismas que podrán ser presentadas por cualquier persona, dicho Comité
estará facultado para desecharla por improcedente o en su caso realizar todas
las investigaciones correspondientes, a fin de estar en posibilidades de rendir
un dictamen, mismo que junto con todas las actuaciones será turnado al Pleno
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a fin de que ésta determine
aplicar un llamado de atención, u ordenar a su contraloría interna la instauración
de un procedimiento de responsabilidad, a fin de aplicar alguna de las
sanciones previstas en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, o
en su caso, promover el enjuiciamiento del denunciado, únicamente para el
caso de faltas graves, tipificadas en el Código Penal Federal.
En cuanto al Comité de Gobierno y Administración, cabe señalar que éste fue
creado mediante Acuerdo 2/2003 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, y se ocupará de conformidad con el artículo tercero del mismo
Acuerdo, del ejercicio presupuestal y de todas las demás cuestiones que no
sean competencia de los otros Comités.
496
El funcionamiento del Comité de Gobierno y Administración, se regulará por lo
establecido en el mismo Acuerdo 2/2003, que establece que se reunirá cuando
menos una vez al mes, en las fechas que determine el Pleno, y a convocatoria
oportuna del Presidente384, especificándose los asuntos a tratar y acompañando
la documentación correspondiente.
El quórum para sesionar será por lo menos con la presencia de dos de sus
miembros y tomarán decisiones condicionadas en cuanto a su ejecución; si el
Presidente fuese el ausente, se procederá a su ejecución, y cuando disienta de
ellas, se replantearán en la siguiente sesión a la que asista.
Sus decisiones serán por unanimidad o mayoría de votos, sin embargo, si el
Presidente queda en minoría y estima que el asunto lo amerita, podrá llevarlo a
la consideración del Pleno para que éste decida.
Asimismo, cada Comité designará al Secretario que estime pertinente, y habrá
un Secretario de Coordinación y Seguimiento de los Comités para, entre otras
funciones levantar las actas correspondientes y dar a conocer a los Ministros,
en forma breve, los acuerdos tomados; en el entendido de que las actas estarán
a disposición de los Ministros que la soliciten. Pudiendo éstos últimos cuando
consideren que debe tomarse una decisión, elaborar un dictamen que
distribuirán oportunamente entre los Ministros.
Por lo que a las consultas y elaboración de dictámenes de responsabilidad
ética, el Comité llamará a comparecer al servidor público que presuntamente
haya infringido el Código de Ética, realizará las investigaciones pertinentes, y en
caso de encontrar responsabilidad, elaborará y turnará el dictamen al Pleno de
384
El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a su vez presidirá cada uno de
los Comités. Acuerdo Plenario 2/2003 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
497
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que este decida y en su caso
aplique la sanción correspondiente.
Determinar una responsabilidad ética según concepto del Doctor Rodolfo Luis
Vigo (líneas arriba), es una tarea compleja y que demanda de las vertientes
positivista y no positivista, ante lo cual se propone que el pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación pueda contar con un Comité Consultivo para la
interpretación y aplicación del Código de Ética, integrado por 5 notables: el
Ministro Presidente, quien lo presidirá; un Ministro Jubilado, designado por el
Comité de Gobierno y Administración; el Presidente de la Asociación Nacional
de Doctores en Derecho y dos miembros del Sistema Nacional de
Investigadores (SNI), cuyas líneas de investigación sean la ética y la filosofía,
designados por el pleno de la Corte, de entre los miembros idóneos de los
niveles II o III del SNI.
De las sanciones, podemos referir la experiencia que ocurre en el Sistema
Nacional de Investigación Científica y Tecnológica, cuyo Código de Ética385,
prevé en el numeral II las siguientes sanciones:
•
Advertencia privada
•
Advertencia pública
•
Amonestación pública
•
Suspensión temporal del reconocimiento de evaluador, o
•
Baja definitiva del evaluador dentro del registro Conacyt de
evaluadores acreditados.
Tropicalizando estas sanciones para el Poder Judicial Federal, podríamos
sugerir las siguientes:
385
498
Disponible en: http://www.conacyt.mx.
•
Advertencia privada
•
Advertencia pública
•
Amonestación pública
•
Reducción temporal de su antigüedad en la carrera judicial
•
Separación definitiva del juzgador en su participación en la carrera
judicial
Las sanciones que se consideran encuentran fundamento en el artículo 138 de
la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, relacionado con los
artículos 131, fracción VIII; 135 fracciones I, II, IV y V; 136; y, 137 fracción II.
Consejo de la Judicatura Federal
En el ámbito del Consejo de la Judicatura Federal, se propone que la Comisión
de Disciplina sea la encargada de conocer de las quejas presentadas por
infracciones al Código de Ética, mismas que de igual forma podrán ser
presentadas por cualquier persona.
Dicha Comisión tendrá la facultad de
desecharlas por improcedentes o en su caso de realizar todas las
investigaciones conducentes a fin de determinar la responsabilidad Ética, en
cuyo caso elaborará un dictamen, que será turnado al Pleno del Consejo de la
Judicatura Federal, junto con todas las actuaciones llevadas a cabo, a fin de
que éste determine, la sanción correspondiente, pudiendo ser un llamado de
atención, u ordenar a su contraloría interna la instauración de un procedimiento
de responsabilidad, a fin de aplicar alguna de las sanciones previstas en la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, o en su caso, promover el
enjuiciamiento del denunciado, únicamente para el caso de faltas graves,
tipificadas en el Código Penal Federal.
499
Cabe señalar que el Acuerdo Plenario 48/1998 del Consejo de la Judicatura
Federal, en su artículo 62 establece que la Comisión de Disciplina tiene como
función primordial, conocer de las conductas de los servidores públicos y del
funcionamiento de los órganos jurisdiccionales y oficinas de correspondencia
común del Poder Judicial de la Federación, a fin de lograr un ejercicio
responsable, profesional e independiente en la función jurisdiccional, así como
evitar actos que la demeriten, por lo que éste será el fundamento legal para
dotar a la Comisión de Disciplina de facultades suficientes para conocer de
quejas presentadas y en su caso realizar las investigaciones conducentes, a fin
de remitir el dictamen al Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, para que
éste determine en definitiva; así como el ser órgano consultor en cuanto a la
interpretación y aplicación del Código de Ética del Poder Judicial de la
Federación.
Con los mismos comentarios vertidos para la SCJN, sobre sanciones y Comité
Consultivo, sólo tropicalizaríamos este último de la siguiente manera: lo
presidiría el Ministro Presidente y se invitaría a integrarlo, además, un
magistrado de Circuito jubilado, un juez de Distrito jubilado, designados ambos
por la Comisión de Vigilancia; el Presidente de la Barra Mexicana Colegio de
Abogados y un investigador nivel II o III, del Sistema Nacional de Investigadores
y cuya línea de investigación sea la ética, designado por el pleno del CJF, de
entre los miembros idóneos del SNI.
3.5.4. Aplicación de Metodologías Éticas, de Factibilidad de Políticas
Públicas y de Multiplismo Crítico
Una de las aportaciones metodológicas más interesantes aplicables al terreno
que nos ocupa, y que por lo tanto, compaginan con las tendencias
internacionales que impulsan un mejoramiento de la calidad y eficiencia del
Poder Judicial, de modo que cumpliendo mejor su papel en la construcción y
500
protección del Estado de Derecho, contribuya a la certidumbre jurídica y al
mejoramiento de las condiciones estructurales que posibiliten el desarrollo del
país es el multiplismo crítico.
Según Cook386, el “multiplismo” es un conjunto de métodos, o un método
interdisciplinario que tiene las siguientes características:
•
Operacionismo múltiple: diversas medidas se aplican a un mismo
objeto.
•
Investigación multimétodo: se aplican diferentes métodos para
analizar una misma decisión y sus resultados.
•
Síntesis analítica múltiple: consiste en recopilar y analizar estudios de
casos similares.
•
Análisis multivariable: implica tanto emplear diferentes variables en un
mismo método como métodos rivales para el mismo estudio.
•
Análisis múltiple de los participantes: estudiar las perspectivas de los
diversos actores involucrados en una problemática.
•
Análisis multiperspectiva: Incorporar varias perspectivas como la
ética, política, organizacional, económica, social, cultural, psicológica
y tecnológica como formas de representar los problemas y sus
soluciones.
•
Comunicaciones multimedia: Es importante emplear diversos medios
de comunicación para hacerse llegar información.
Se puede decir que el multiplismo, más que un método es una disciplina
metodológica o una propuesta metodológica en la medida en que no propone
386
COOK Thomas, Postpositivist Critical Multiplism en LANE SHOTLAND ed. Social Science
and Social Policy, Sage, 1985. Citado por DUNN p. 6.
501
un método concreto, sino que nos invita a emplear todos los métodos que estén
a nuestro alcance con el objeto de responder mejor a una situación.
Se ha propuesto en este trabajo, y en continuidad con la propuesta de métodos
éticos marcada líneas abajo, al “multiplismo crítico” como una herramienta apta
para el análisis de problemáticas complejas que implican la intervención de
diferentes sub-sistemas de racionalidad, esta metodología es aplicada a su vez,
por Jesús Serrano, en lo que corresponde a los métodos éticos de análisis y
solución de problemas morales387.
El punto de partida de la propuesta de Jesús Serrano Sánchez, Filósofo y
Maestro en Gobierno y Asuntos Públicos, y en Estudios Latinoamericanos, es
“que el análisis ético de las políticas públicas sea un paquete de herramientas
capaz de ayudar al directivo a tomar mejores decisiones, que consideren más
ampliamente las condiciones, limitantes y efectos de una política determinada,
proyectada o actual”388. Subyace a esta concepción, la crítica a la reducción del
funcionario al papel de tecnócrata en el que la incapacidad para tomar el control
de los procedimientos que administra lo ocasiona que las decisiones carezcan
de sentido.
Se dice, “la ética de la administración pública exige que el
funcionario otorgue sentido a su función, que la conciba en el amplio abanico de
la ética política, que la encuadre ante todo como una acción política y jurídica y
por lo tanto comprometida con el bien común”389.
La propuesta metodológica, comprende dos grandes secciones, una relativa a
la argumentación como forma de puntualizar las razones que fundan una
decisión que sea incluyente de las posibles contrapartes o replicas a la misma.
387
SERRANO J., La ética de la Administración Pública, UNEDAL, México 2002.
388
Ibid, p.118.
389
Ibid.
502
La segunda sección corresponde propiamente a los métodos éticos que
recorren diferentes reglas de decisión que hacen parte del legado de la historia
de la ética, a través de varios autores: “La ética posee métodos propios que son
el resultado de los diferentes sistemas filosóficos o de interpretación de la
realidad”390.
La argumentación se funda a partir del conocimiento disponible, por lo que la
disponibilidad de información es la primer condición necesaria. Generalmente
los problemas se resuelven gracias a la posibilidad de emplear prudencialmente
la información, no obstante, como nos indica este autor, frecuentemente en los
problemas éticos, la dificultad no radica en la insuficiencia de información sino
en los sistemas –y valores- para procesarla.
“El objetivo de la argumentación política es alcanzar conocimientos útiles para
tomar y sostener una decisión”391. La argumentación resulta de la posibilidad
de exhibir la información como argumento que justifique determinada
conclusión.
Es una herramienta de la lógica aplicada a problemas de
racionalidad interaccional.
390
Ibid. p. 131.
391
Ibid. p. 118.
503
Gráfica 10: Racionalidad interaccional
La decisión se adopta con base en una serie de datos, que son interpretados y
convertidos en información relevante. La información conduce a un proceso de
razonamiento y a la adopción de una decisión. En esta materia, los argumentos
sirven no a modo de demostraciones lógicas, ya que “en la vida real, las
conexiones entre los hechos rara vez se dan de manera directa, por lo que se
justifica que, a falta de una absoluta seguridad en el conocimiento de las
causas, basta con un conocimiento probable de las mismas para asumir que x
puede ser condición de y. De ahí que los argumentos políticos no se amparan
en una demostración puntual, objetiva, científica, sino en un razonamiento
504
cierto, informado y probable”392.
La elección se ampara en un buen
razonamiento que debe ser público, debatido y ganado.
El esquema propuesto por el autor, que en esto sigue a William Dunn393,
comprende una serie de elementos, denotados por la letra que inicia cada
párrafo:
I. Información relevante: Punto de partida.
C. Conclusión política: Es el punto de llegada tras sopesar cada uno de los
elementos a favor y en contra.
G. Garantías: se trata de pruebas que se aportan a favor de cierta conclusión.
B. Apoyo o respaldo: El respaldo es una prueba que se aporta en beneficio
de la garantía o de la refutación.
R. Refutación o contra-argumento: la refutación representa cualquier posible
objeción o contraejemplo que pudiera derivar en una conclusión distinta de la
que se perfila como más segura.
Q. Cualificador: el cualificador representa la probabilidad o seguridad en la
afirmación de la conclusión.
A su vez, la Argumentación se clasifica en varios Métodos:
Autoridad
Se basa en el reconocimiento a la autoridad de quien es
considerado experto
Estadístico
Estimación sobre las características de una población
392
Ibid. p. 119.
393
DUNN, William, Public Policy Analysis: an introduction, Prentice Hall, N.J. 1994. Capítulo 4.
505
De clase
Establece una similitud en las características entre los
miembros de una clase.
Intuitivo
Se fundamenta en el estado mental de los actores
(emociones, juicios o conocimiento)
Epistémico
Validez de los métodos analíticos o reglas empleadas
para el estudio del asunto (economía, matemáticas,
análisis de sistemas, etc.)
Explicativo causal
Se basa en la evidencia de las causas de un hecho.
Axiológico
Bondad o maldad, corrección o incorrección de las
políticas y sus consecuencias
Líneas más abajo se aplicará este esquema para el análisis del caso de reforma
judicial en Argentina.
“Han surgido métodos éticos, capaces de explicar nuestros actos, pero sobre
todo, de dirigirnos en la toma de decisiones. Así como las políticas públicas
recurren a un análisis multimétodo, el análisis de la ética de las políticas se vale
de los múltiples métodos que los filósofos han ideado”394.
Los métodos éticos analizados son:
1. La Regla de Oro
2. El Principio de Doble Efecto
3. El Imperativo Categórico
394
506
SERRANO J., La ética de la Administración Pública. Op. Cit. p. 118.
4. La Jerarquía Axiológica
5. El Principio Utilitarista
6. La Ética del Discurso
Estos métodos, que serán expuestos de manera breve a continuación, también
nos ayudarán a precisar los alcances de una ética aplicable a la reforma del
Poder Judicial.
La Regla de Oro suele enunciarse como “Haz el bien y evita el mal”. También
se suele formular como “trata a los demás como quieras que te traten”, “no
hagas a otros lo que no quieras para ti”.
La primera formulación permite
suponer la existencia de un principio absolutamente general y fundamental que
debe orientar toda practica que se estime moral, según consideran algunos
autores, encontramos en esta fórmula el primer principio práctico de aplicación
formal y general. No obstante, la Regla de Oro no explica qué es el bien y qué
es el mal. Pasa entonces el problema a los terrenos de la epistemología o bien
a los contenidos de las disposiciones morales convencionales, en la legislación
y en la capacidad abstractiva de la razón en su descubrimiento de la ley
natural395.
La Regla de Oro es ante todo un principio formal, si bien, algunos autores,
como Serrano y Enrique Dussel, al relacionarlo con los códigos de conducta de
la antigüedad como el Código de Hammurabi, el Código Hitita, el Decreto de
Horemheb, en el Libro de los Muertos egipcio y en Filón de Alejandría, lo
traducen en un criterio material de bienes, así por ejemplo se cita al Libro de los
Muertos egipcio donde el alma se presenta a juicio y expone:
395
De manera amplia se expone la teoría de la ley natural y sus vinculaciones con el sistema
legal en conjunto en LOZA Manuel, Ética General, UPM, México, 1998, pp. 49-70.
507
“No cometí inequidad contra los hombres… no empobrecí a un
pobre en sus bienes… No hice padecer hambre… No añadí peso
a la medida de la balanza… No robé con violencia… No robé
pan… Satisfice al dios cumpliendo lo que él deseaba. Di pan al
hambriento, agua al sediento, vestí al que estaba desnudo y di
una barca al náufrago” (Cap. 125).
Encontramos que en la propuesta de Reforma al Sistema Judicial se están
recuperando al menos dos manifestaciones de la Regla de Oro, por una parte
cuando se considera que el imperio de la ley debe prevalecer y que por lo tanto,
todo aquello que contribuya a la consideración del Derecho y la Justicia cumple
con una de las razones más elementales de ser del Estado, con lo que es un
bien que debe realizarse, más enfatizamos, que esta noción, como nos indica la
filosofía del derecho es del todo formal, con lo que la formalidad de la Regla de
Oro concreta la formalidad del Derecho396.
Por otra parte, la Reforma al
Sistema Judicial opera en un sentido material y sustantivo en cuanto que parte
de una serie de diagnósticos objetivos respecto a la efectividad y eficiencia con
que viene operando el Poder Judicial para de ahí derivar una serie de
conclusiones operativas que buscan traducir la noción normativa fundamental
de que el Sistema Judicial debe funcionar y debe hacerlo con eficiencia y
eficacia para prestar un mejor servicio a la ciudadanía. Se enumeran una serie
de asuntos que deben atenderse como el mejoramiento tecnológico, la
capacitación, la publicidad de indicadores de desempeño, etc. temas todos que
podría traducirse en el lenguaje del Libro de los Muertos, el sistema rinde
396
508
Cfr. PRECIADO HERNÁNDEZ Rafael, Lecciones de Filosofía del Derecho. Facultad de
Derecho UNAM, México 1997. Cap. III, pp. 31ss. Cfr. También, aunque su exposición de
la materia es más general. PECES-BARBA, Gregorio. Introducción a la Filosofía del
Derecho. Ed. Debate. Madrid, 1983, Caps. IV y V, Pp. 251-280.
cuentas: No fui omiso en mis obligaciones, procuré atender mejor a los
juzgadores, evité la corrupción, evité la pérdida de tiempo y recursos...
El segundo método ético es el Principio de Doble Efecto, formulado por
Tomás de Aquino: “Nada impide que de un solo acto haya dos efectos, de los
cuales uno sólo es intencionado y el otro no. Pero los actos morales reciben su
especie de lo que está en la intención y no, por el contrario, de lo que es ajeno
a ella, ya que esto les es accidental”397.
La comprensión del principio no es fácil y frecuentemente se le llega a
identificar con la máxima Maquiavélica de que el fin justifica los medios. Según
Santo Tomás nos encontramos frecuentemente en situaciones en las cuales
debemos actuar en pos de un bien querido por la voluntad y conveniente en sí
mismo, pero que inevitablemente viene acompañado de una serie de “costos” o
de externalidades negativas —moralmente censurables— que no obstante
obligaría en un exceso de celo moralista a evitar toda acción por temor a
responsabilizarse de uno de estos subproductos.
“Efectivamente, es muy
frecuente que nos encontremos en la necesidad de actuar, dando por supuesto
que no actuar traería peores consecuencias, y que la acción requerida implica
dos efectos, uno intencional, consciente y voluntario, otro involuntario e
inevitable”398.
Lo que nos dice Tomás de Aquino es que en estas situaciones podemos actuar
siempre y cuando se satisfagan una serie de restricciones:
a). El mal no es querido nunca por la voluntad, sino tolerado.
b). El mal no es un medio para el bien —condición que distingue el principio
de Doble Efecto de Maquiavelo—.
397
AQUINO S. Tomás de, Suma Teológica, II-II q.64, a.7 sol.
398
SERRANO. Op. Cit. p. 132.
509
c). El mal es inferior en proporción al bien que se espera lograr.
d). La imposibilidad de no actuar o bien que no se disponga de otras
opciones que eviten el mal descubierto.
Es fácil notar que este método encuentra su aplicación de modo común en los
problemas políticos que se caracterizan por enfrentar a diversos actores con
pretensiones de utilidad contrapuestas, de modo tal, que lo que puede ser un
bien para unos resulta en perjuicio para otros, mas no porque el bien sea
obtenido mediante el mal, con lo cual habría una responsabilidad directa. En
este tipo de casos el juicio prudencial, auxiliado por el método, permite
establecer cuándo se puede actuar y dónde están los límites; así como en qué
situaciones es mejor abstenerse de una acción dañina e indebidamente
legitimada.
Una vez hecha esta puntualización podríamos dirigirnos a la cuestión de la
Reforma en el Sistema Judicial ¿hay en este proceso alguna decisión que
suponga un costo, un mal no querido sino tolerado? Por ejemplo si la
implementación de nuevas tecnologías que procuren la eficiencia en beneficio
del público, y esta medida deriva en el despido de empleados. Sin duda el
generar desempleo no está entre los deseos de los tomadores de decisiones,
sin embargo, no puede alcanzarse determinados objetivos de eficiencia
administrativa sin una medida de esta naturaleza. Hay que cerciorarse que
cada una de las restricciones expuestas sea cumplida en este y en parecidos
casos.
El tercer método presentado es el Imperativo Categórico de Emmanuel Kant.
El enfoque kantiano, como es sabido, descansa en el formalismo de la ética, es
decir, en una voluntad buena que sea fuente de una legislación para sí misma
en virtud de la forma de ley de su máxima. Kant reconoce que la persona se
enfrenta y se da a sí misma numerosos preceptos y máximas de la voluntad, sin
510
embargo, la mayoría de ellas sólo pueden tener validez para mí mismo o para
un pequeño grupo de individuos, y está vinculada a una serie de condiciones a
la luz de las cuales determinado precepto es más útil que otro para alcanzar
determinados fines. Para vencer esta dificultad y alcanzar una norma ética que
sea universalmente válida y exenta de condiciones materiales o utilitarias
recomienda poner atención en un criterio formal o general para aceptar o no un
“principio práctico” o política o decisión ejecutiva.
“Si un ser racional debe pensar sus máximas como leyes prácticas
universales, puede sólo pensarlas como principios tales que
contengan el fundamento de determinación de la voluntad, no
según la materia, sino sólo según la forma”399.
El principio formal kantiano, entonces, se diferencia de la regla de oro tomada
en su sentido material y se identifica con ésta si se le considera como principio
formal, según se expuso líneas arriba.
Los elementos característicos del
principio de este filósofo son: puridad, autonomía y universalidad. Si estas tres
condiciones se reúnen entonces podemos tener seguridad en la validez
universal e incondicionada de nuestra línea de conducta.
De manera más
general y fundamental, dice el conocido Imperativo:
“Obra de tal modo, que la máxima de tu voluntad pueda valer
siempre, al mismo tiempo, como principio de una legislación
universal”400.
En otra formulación enfatiza más bien el hecho de que esta máxima resulta de
la libre autonomía y razón del individuo quien es capaz de ser un legislador para
sí mismo, por eso dice:
399
KANT. E., Crítica de la Razón Práctica, Libro I, cap. 1, §4.
400
Ibid §7.
511
“El imperativo práctico será, pues, como sigue: obra de tal modo
que uses la humanidad, tanto en tu persona como en la persona
de cualquier otro, siempre como un fin al mismo tiempo y nunca
solamente como un medio”401.
Aunque a primera vista el Imperativo Categórico representa una mayor
dificultad para su comprensión y aplicación de hecho si se reduce a sus dos
expresiones básicas, es decir a la universalidad y a la absolutización de la
persona, sus implicaciones programáticas se vuelven más claras. ¿Cuál es la
razón de ser de un proceso de reforma y eficientización del Sistema Judicial y
se las reglas de operación de la Carrera Judicial? ¿Son aquellas que debe
cumplir cualquier sistema judicial como el respeto al derecho y la preservación
de la justicia? ¿Es el derecho y el acceso a la justicia algo que considera a la
persona como medio o como fin?
No es difícil descubrir que el imperativo es la “prueba del ácido” para los
procesos de reforma, ya que deben ser expuestos a la consideración de sus
fines subjetivos tanto como a su trascendencia más allá de los límites en que se
pretende llevar a la práctica.
No es extraño en algunos casos de que al
contrastar con el principio, resulte una franca insuficiencia de las reformas, que
no pueden ser justificadas ya que no redundan claramente en un mejoramiento
del servicio de cara a su finalidad sustantiva. ¿Cómo explicar que haya quienes
pretendan mantener al Poder Judicial alejado del escrutinio público en aras de
la Independencia Judicial sin reconocer que en último término sólo se justifica la
Independencia en virtud de la justicia en un estado de derecho que le sirva al
pueblo?
401
512
KANT. E, Fundamentación de la metafísica de las costumbres, Ed. Porrúa, México, 1996,
Col. Sepan Cuantos no. 212, pp. 44-45.
El cuarto método es el de la ética material de los valores de Max Scheler. El
uso generalizado en nuestro tiempo del concepto de valor, como una forma de
referirse a las orientaciones materiales que deben prevalecer en la conducta de
las personas y las instituciones, se origina en la réplica que hace Scheler a las
éticas de bienes (Aristóteles) y formal (Kant) ya que según él, ambas son
incompletas.
Por una parte, la ética aristotélica de bienes es siempre
condicionada, ya que los bienes son realidades objetivas que satisfacen una
necesidad concreta y que por lo tanto no superan el nivel de lo condicionado,
por otra parte, la ética formal, que parecería trascender este último problema,
es nula, ya que no contienen de manera explicita una normativa que cualquiera
pudiera entender y seguir en su vida.
La primera aportación de Scheler,
entonces, es la propuesta de que:
“…hay auténticas y verdaderas cualidades de valor, que
representan un dominio propio de objetos, los cuales tienen sus
particulares relaciones y conexiones, y que pueden ser, ya como
cualidades de valor, más altas y más bajas, etc. Pero, si tal es el
caso, puede también haber entre ellas un orden y una jerarquía,
independientes de la existencia de un mundo de bienes, en el cual
se manifiesten, y también independientes de las modificaciones y
el movimiento que ese mundo de los bines sufra a través de la
historia. Respecto a la experiencia de ese mundo de los bienes,
los valores son a priori”402.
Según este autor, los valores son cualidades ideales de la realidad que se
expresan de manera concreta: el amor, la vida, la honestidad, la eficiencia, son
valores que todos podemos fácilmente entender y practicar, sin embargo, se
402
SCHELER. M., Ética, tomo I, Revista de Occidente, Madrid, 1941, p. 42.
513
reconocen por el hecho de mantener un carácter formal, que es el hecho de ser
“valores”, es decir, de suscitar la inclinación de la voluntad por sí mismos, sin
necesidad de ser justificados.
Se puede decir que con su propuesta Scheler iluminó en buena medida la
práctica profesional y la posibilidad de establecer, como se hace actualmente
“códigos de conducta” que contengan un elenco de valores apreciados y
reconocidos por una sociedad.
La segunda y posiblemente más importante aportación de este filósofo alemán
es la jerarquía del valor o mejor, la posibilidad de establecer una jerarquía de
valores gracias a unas reglas de prioridad403, que son:
•
Duración: un valor es superior en cuanto más durable sea, menor si
es pasajero.
•
Divisibilidad: Los valores pueden ser disfrutados por uno o por varios,
por ejemplo los valores materiales sólo pueden ser disfrutados por
pocos, mientras que los espirituales pueden ser compartidos por
muchos. Un valor es superior si es más divisible.
•
Satisfacción: Los valores generan diferentes grados de satisfacción,
algunos sólo se disfrutan por un breve tiempo, los mayores son
profundos y duraderos.
•
Fundamentación: un valor es superior en cuanto dependa menos de
otros valores.
403
514
Cfr. COLOMER, Eusebi, El Pensamiento Alemán de Kant a Heidegger, Tomo III, Capítulo
VII. P. 420-421.
•
Relatividad: Los valores se relacionan unos con otros, se vuelven
dependientes entre sí. Un valor es mayor en cuanto más se acerque
a ser absoluto.
La propuesta de Scheler es sin duda una aportación valiosa, no sólo porque
plantea seriamente a la sociedad del siglo XXI la posibilidad de una ética no
relativa, sino porque nos ayuda en la pieza clave para superar el relativismo, y
es justamente el contar con una regla de prioridad que permita construir una
escalera jerárquica de valores.
Las medidas en proceso para la aplicación y auditoria de la Carrera Judicial son
formas de realizar valores, como puede ser la eficiencia frente al imperio de la
ley, o la estabilidad laboral frente a la meritocracia, si todos estos son valores
¿cuáles serán superiores?
En su obra El utilitarismo404 John Stuart Mill propone un principio de moralidad
basado en la búsqueda del placer y la felicidad para el mayor número posible:
El credo que acepta la Utilidad o Principio de la Mayor Felicidad como
fundamento de la moral sostiene que las acciones son justas en la proporción
con que tienden a promover la felicidad; e injustas en cuanto tienden a producir
lo contrario de la felicidad. Se entiende por felicidad el placer, y la ausencia de
dolor; por infelicidad el dolor y la ausencia de placer405.
La propuesta de Mill presenta una notable importancia ya que el criterio
utilitarista, comúnmente entendido como la maximización de los beneficios y la
minimización de los costos es la premisa central de la administración moderna y
en la misma medida, determina las reglas de la economía contemporánea. No
obstante, el utilitarismo es ante todo una regla de elección moral, para la cual, lo
404
MILL, J.S. El Utilitarismo, Alianza, Madrid, 1999.
405
Ibid. pp. 49-50.
515
bueno consiste en la mencionada maximización de beneficios, apoyándose en
una recta razón.
Por otra parte, el criterio utilitarista es considerado inmoral por muchos dado
que es egoísta y en aras de la maximización llega a ser inescrupuloso. Los
defensores de Mill por el contrario, piensan que el autor quería mirar el conjunto
de la realización de la conducta, por lo que alcanzar el mayor bien para el
mayor número no puede alcanzarse si por otro lado en el sistema se obra mal.
No es ese el objeto de esta reflexión, sino elevar el papel del principio
utilitarista: el mayor bien para el mayor número406.
La premisa por las que Serrano piensa que el utilitarismo debe ser incluido
como una metodología ética es la importancia real que ocupa en la toma de
decisiones y que, según él, no puede verse el interés del individuo como
desligado del interés del sistema para el que trabaja. Por lo que el servidor
público en la función que desempeña, persigue simultáneamente un legítimo
interés personal y el interés público. El punto de equilibrio debe ser la recta
comprensión del principio utilitarista.
En el caso de las Reformas al Estado que se vienen implementando se trata en
todos los casos de costos relacionados a la depuración, modernización y
eficiencia de los órganos públicos.
Sin duda los costos deben tomarse en
cuenta, sin importar su naturaleza, pero los beneficios potenciales también
tienen que ser establecidos muy claramente. No se legitima que la sociedad en
su conjunto padezca malos servicios de administración de justicia cuando existe
potencial aprovechable.
Ética del Discurso. En la extensa obra Teoría de la acción comunicativa de
1981, Jürgen Habermas presenta un método decisivo para comprender y
406
516
Cfr. Ibid. p. 57.
resolver problemáticas propias del ámbito público. Siguiendo las influencias
propias de la filosofía fenomenológica y de la escuela de Frankfurt así como de
la sociología marxista, propone la distinción entre sistema y mundo de la
vida407. Por una parte se reconoce una racionalización de la vida cotidiana,
manifiesta en interés utilitarios propios del ámbito económico y el administrativo
(Estado). Estos subsistemas poseen sus propios medios de organización de
las acciones y de comunicación (no verbal), a saber, el dinero y el poder;
buscan "acciones orientadas al éxito" en contra del buscar "acciones orientadas
a la comprensión", que rige en cambio el interés del mundo de la vida de los
individuos —su cotidianidad. Los conflictos sociales resultan de la discrepancia
entre ambos intereses y a que el sistema intenta colonizar al mundo de la vida.
El interés de encontrarse entre sujeto y sujeto es sustituido por estas
pretensiones dominadoras a-dialógicas del sistema, la ética del discurso
postula procedimientos para "dirimir los conflictos de acción con base en una
aveniencia racionalmente motivada"408.
Se trata de dos principios constitutivos409: el principio "D" asienta que "sólo
pueden reivindicar lícitamente validez aquellas normas que pudiesen recibir la
aquiescencia de todos los afectados en tanto que participantes en un discurso
práctico"410; según este principio, el discurso ("D") racional de los participantes
se torna un imperativo categórico característico de toda norma de acción que se
pretenda universal.
Por su parte el principio "U", establece que "en las normas válidas, los
resultados y los efectos secundarios que se deriven de su seguimiento universal
407
En alemán: "System und Lebenswelt".
408
HABERMAS, Jürgen. Aclaraciones a la ética del discurso, Trotta, Madrid 2000, p. 15.
409
Cfr. Ibid p. 16 ss.
410
Ibid, p. 16.
517
para la satisfacción de los intereses de todos y cada uno tienen que poder ser
aceptados por todos sin coacción alguna"411; de esta forma, la universalización
("U") de las normas implica que puedan ser aceptadas libremente por los
participantes motivados exclusivamente por la fuerza de las mejores razones.
En su libro Facticidad y validez Habermas introduce un importante elemento
para la operativización de los principios D y U de la ética del discurso412, el
derecho positivo está en medio del sistema y el mundo de la vida como la
instancia en la que se aplican ambos principios de la ética del discurso,
intermedio entre la mera facticidad de la vida y la revisionabilidad de las
normas. El derecho permite que el consenso radical que proponía en la primera
obra se resuelva mediante una validez social.
El derecho se rige por el criterio de razonabilidad es decir, una norma ha de
poseer unas características propias (forma) que la hagan reconocible y digna de
asentimiento por todo individuo racional.
3.5.5. Análisis de casos
3.5.5.1.
Análisis
ético
del
Proyecto
para
la Construcción
del
Aeropuerto Internacional de Texcoco, y la Respuesta de los Ejidatarios de
San Salvador Atenco
El caso en estudio representa un paradigma respecto a la importancia que
tienen las consideraciones éticas en lo correspondiente a la toma de decisiones
de política pública. El caso exhibe de qué manera, el mejor sustento técnico
411
Ibid.
412
Cfr. HABERMAS J., Facticidad y validez. Sobre el derecho y el estado democrático del
derecho en términos de teoría del discurso, Madrid, Tecnos, pp. 184 ss.
518
respecto a la factibilidad y conveniencia de una decisión, puede naufragar por
causa de la ausencia de consideraciones de carácter ético como parte del
complejo entramado de estudios que apoyan una decisión. Por otra parte, en la
medida en que este factor estuvo ausente, se generó un conflicto social con
claros elementos de ingobernabilidad. Serrano413 ha insistido en el hecho de
que la ingobernabilidad es el signo revelador de la falta de ética y viceversa, el
respeto a la ética redunda en una mejor gobernabilidad.
Los objetivos de presentar este caso en el marco del estudio de la importancia
del mejoramiento de las condiciones laborales y la reforma al Poder Judicial es
demostrar la utilidad de la metodología del análisis ético de políticas públicas
para comprender mejor las exigencias ejecutivas que pesan sobre una decisión
pública y cómo el manejo de ésta, en la medida en que hace presente un
enfoque ético, puede redundar en mejor gobernabilidad. Dado que el caso del
Proyecto para la construcción del Nuevo aeropuerto de la Ciudad de México, no
contó con este enfoque, generó una indebida presión en contra de la autonomía
y objetividad del poder judicial, que tuvo que manejar un conflicto político.
Evidenciaremos la importancia que tiene este hecho para el Poder Judicial.
Como viene ocurriendo en los últimos años en México, en el periodo de la
democracia, numerosos conflictos sociales han pasado de ser resueltos por las
instancias políticas —tradicionalmente poderosas e incuestionables— a ser
resueltos por instancias judiciales. Este hecho reviste la mayor importancia por
cuanto parte de un diagnóstico que explica las causas efectivas de conflictos
mediante factores jurídicos, la ausencia de respeto al derecho por
desconocimiento o por dolo, genera atropellos que generan conflictos que
413
Cfr. SERRANO J., La Naturaleza Ética de las Políticas Públicas, Ed. UPM, México 2001,
cap 5.
519
deben ser resueltos mediante mecanismos de restitución del derecho de los
afectados.
Son decisivas, las tendencias internacionales, expuestas en esta misma
investigación, impulsando la certidumbre jurídica como un mecanismo de
consolidación del mercado y confianza para los inversionistas. En el caso del
proyecto para la construcción de un nuevo aeropuerto, parece clarísima la
interconexión entre aplicación de la ley y efectividad del proyecto de inversión.
Pero no fue así.
Los operadores gubernamentales que tuvieron que hacer frente a las primeras
oposiciones al proyecto rápidamente judicializaron el proceso, esperando
evidenciar la legalidad del decreto expropiatorio, estableciendo de quién es el
derecho y dejando a todas las partes satisfechas. La forma de interpretar los
conflictos como déficits en la aplicación de la ley nos parece que es delicada, ya
que, como se evidenció en este caso, no sólo no resolvieron la materia del
conflicto en pro de la realización del proyecto, sino que ellas mismas quedaron
atrapadas en un juego de poder entre políticos y sociedad.
La judicialización del sistema de procesamiento de demandas sociales puede
ser una muestra de que las instancias políticas son incapaces o están
renunciando a fungir como intermediarias en el procesamiento de demandas y
la satisfacción de necesidades. Y sobrecargan al Poder judicial con presiones
que afectan su independencia y objetividad.
En este caso, se crea un sistema complejo en el que encontramos la
confluencia de varios subsistemas, los cuales trasladan, ya sea de ida o de ida
y vuelta una serie de demandas y presiones a otros subsistemas.
520
Subsistemas414 participantes en el caso Aeropuerto-Atenco
MA= Medio Ambiente
EN= Ecología Nacional
CT= Comunicaciones y Transportes
SC= Social y Campesino
PP= Partidos y Movimientos Políticos
Ac= Academia
SJ= Sistema Judicial
Relación entre Subsistemas en el caso Aeropuerto-Atenco
414
Cfr. Dunn p. 140. Interdependence of Policy Problems.
521
De acuerdo a lo que propone Dunn cuando habla de la interdependencia entre
problemas políticos, ninguna política puede verse como aislada del sistema del
que forma parte, ya que se da una serie de influencias, ya sea en una o en
doble vía, que van determinando y modelando el contexto en el cual se tienen
que tomar las decisiones y, naturalmente, los objetivos que estas decisiones
tienen que resolver.
El cuadro anterior nos presenta un proceso que inicia en el subsistema de
Comunicaciones y Transportes, que propone el proyecto de construcción del
nuevo aeropuerto, su iniciativa pretende incidir en la economía nacional,
mediante un mejoramiento de las posibilidades comerciales, así como por la
derrama económica y la generación de empleos de un proyecto de esta
envergadura. Como se verá uno de los primeros impactos del proyecto, es
afectar el medio ambiente y los recursos naturales, situación que condiciona la
sustentabilidad de la economía nacional.
Los académicos por su parte,
manifiestan interés en la protección del medio ambiente.
En un momento dado, los objetivos de desarrollo económico (el aeropuerto), le
pasan la factura al sector social y campesino, que se ve afectado directamente
y atrayendo a su favor un importante apoyo del sector académico y de algunos
partidos o movimientos políticos.
El Sistema Judicial recibe y procesa las demandas de los subsistemas de
comunicaciones y social, para emitir sentencias o resoluciones que afectan a
dichos subsistemas. Ahora bien, tanto el Subsistema de Comunicaciones y
Transportes, como el Social y Campesino dirigen directamente querellas y
presiones sobre el Sistema Judicial, esperando que falle a su favor, pero no
menos significativas son las presiones de la Economía Nacional —que, aunque
no es un actor autónomo— es un factor que los jueces deben proteger con sus
decisiones, pero los jueces también reciben la presión política de partidos y
522
movimientos políticos que les exigen congruencia con ideales / causas como la
justicia agraria.
Como se ve, los jueces, representantes del Subsistema
Judicial, se encuentran en la encrucijada.
1) Información relevante del proyecto oficial415
El Poder Ejecutivo Federal anunció la construcción del nuevo aeropuerto de la
Ciudad de México en la zona rivereña de Texcoco, objetivo que el Gobierno del
Estado de México promovió.
Parte de las reacciones de oposición al
aeropuerto, consistió en la denuncia de una serie de impactos ambientales, por
lo que el Gobierno del Estado de México anunció, en la primera mitad de 2002,
un plan denominado Proyecto Ambiental Nuevo Texcoco y Aeropuerto
Internacional de México (AIM). que se definía, a la vez, como un proyecto de
vida para los habitantes de la zona central del Valle de México que contemplaba
un crecimiento social, económico, urbano y ambiental, con miras a un futuro
prometedor.
Para tal efecto, se integró una comisión técnica integrada por autoridades
federales, estatales, del Distrito Federal, expertos en aeronáutica, ecologistas y
especialistas en mecánica de suelos, para vigilar la definición final del Proyecto
Ambiental Nuevo Texcoco. Se preveía también, el esquema financiero para la
sustentabilidad del proyecto a largo plazo.
Desde hace 20 años, se pretendía desarrollar un proyecto capaz de rescatar la
zona ribereña del ex lago de Texcoco, así como la explotación de su terreno
que en aquel entonces consistía en una extensión de 15000 hectáreas. Una
explotación traducida en un desarrollo económico y social de la región central
del Valle de México, que intentó resolver algunas de las más inquietantes
objeciones.
415
Vid. http://www.edomex.gob.mx/newweb/archivo%20general/Texcoco/proyect2.htm.
523
Desde el punto de vista técnico se elaboraron pormenorizados estudios que
consideraron los siguientes aspectos:
1.1. La avifauna del Lago de Texcoco
Se establecieron estudios científicos que contemplaron el análisis de la
población de las aves, determinando que ninguna de éstas era susceptible de
una posible extinción en su especie. Asimismo, se impulsó el deber de realizar
los planes especializados de manejo del medio ambiente, acordes con el Plan
de Texcoco, para lograr la convivencia entre las aves y el AIM, atendiendo a las
propuestas de la asociación Bird Strike Comitee con la participación de
especialistas de todo el mundo en la evaluación de los programas de manejo de
la fauna silvestre en aeropuertos. Por otra parte, se tenía pensado conservar a
la avifauna a través de la rehabilitación v mantenimiento de las presas y lagos
que proveen de agua a la Ciudad de México.
1.2. Análisis costo-beneficio
Los análisis sobre los costos posiblemente generados en la construcción de
este aeropuerto, incluían:
•
El
costo
ambiental
y
social
provocado
por
las
emisiones
contaminantes provenientes del flujo vehicular, derivado de la
construcción y operación del AIM.
•
Costo de oportunidad del uso del suelo en el área construida del
nuevo AIM.
•
Costo total del suministro de agua requerido por la urbanización
industrial, comercial y doméstica generada por la construcción del
AIM.
•
Costo de la pérdida de capital natural derivada del uso adicional de
combustibles fósiles para satisfacer la nueva demanda de trayectos.
524
•
Costo del tiempo de los trayectos de los usuarios del AIM.
•
Costo de la pérdida de productividad y de competitividad derivada del
tiempo de traslados.
1.3. Beneficios ambientales y sociales
La proyección sobre la construcción del Nuevo Aeropuerto Internacional de
México, comprendía en esta información oficial, varios aspectos optimistas que
pretendieron impulsar su comercialización.
Entre estos aspectos podemos
destacar los siguientes:
•
Incremento de la capacidad de regulación del sistema hidráulico del
Valle de México.
•
Recarga de mantos acuíferos, a partir de programas de recuperación
de suelos y bosques en la cuenca oriental.
•
Sistemas naturales de producción de oxígeno.
•
Incremento de la humedad relativa en la atmósfera.
•
Reforestación de especies nativas, en las áreas de compensación.
•
Generación de humedad y captura de contaminantes, como ozono y
partículas suspendidas en el aire.
•
Acondicionamiento y manutención de los hábitats de las aves
migratorias y otras especies.
•
Creación de grandes áreas verdes y recreativas (parques ecológicos)
•
Fijación de suelos.
•
La permisión de la construcción de un dren perimetral al área del lago
de Texcoco que la delimite y evite su poblamiento.
525
•
El establecimiento de áreas de compensación al norte y al oriente del
aeropuerto, con lo que la zona se incrementaría.
En el oriente
hubiera reubicado la laguna artificial de Xalapango.
•
Promoción de la mejora de función regulatoria del lago de Texcoco,
con la construcción de una laguna adicional en Chimalhuacán.
•
El AIM, tendría un impacto positivo en el rescate ecológico de la zona
y muy importante en el desarrollo regional del centro del país, en los
Estados de: Puebla, Hidalgo, Tlaxcala, Morelos, Querétaro, Guerrero,
Michoacán, México y el Distrito Federal, los cuales conforman una
región cuya vocación consolidaría el crecimiento del país.
1.4. Impacto en la actividad económica
•
El proyecto impactaría a la región oriente del Valle de México en el
crecimiento de su economía por arriba del nivel estimado para el país
y el Estado de México en su conjunto.
•
Los sectores de la economía del Estado de México y de la región que
se dinamizarían: transporte terrestre, equipamiento urbano, hoteles,
restaurantes,
centros
comerciales,
empresas
de
servicios
complementarios, entre otros.
•
Sólo en el área comercial internacional la inversión potencial sería de
más de 200 millones de dólares.
1.5. Mecánica de suelos
De acuerdo a los estudios científicos sobre los suelos del AIM, se determinó
que éste poseía un proceso de aguda desertización por salinidad, lo que
confirmó su semejanza con la mecánica de suelos del AICM. Asimismo, se
agregó el proyecto de tres pistas simultáneas que impedirían el desgaste que
526
asimismo sería evitado por el mantenimiento constante de acuerdo a las
normas internacionales.
1.6. Atención Federal a criterios para la realización del proyecto
Los criterios que se juzgaron prioritarios para la aceptación del proyecto se
definieron como de carácter federal y asimismo se presentaron en los
siguientes puntos:
•
Visión aeronáutica y regional de largo plazo.
•
Las necesidades de los usuarios.
•
Impacto económico, social y ambiental.
•
Sólidos criterios aeronáuticos.
•
El menor uso de recursos públicos.
•
El diseño e instrumentación de la política aeronáutica del país, era
una responsabilidad del gobierno federal, debía promover un sector
aeronáutico competitivo en el ámbito mundial.
•
En este marco, el Estado de México sugirió instrumentar una política
aeronáutica que: en el corto plazo, consolide el cambio estructural
experimentado en el sector en los últimos años, y en el largo plazo.
impulse un sistema aeroportuario de calidad mundial.
1.7. Soporte aeronáutico
En un reporte técnico de la corporación MITRE. se indicó que Texcoco era la
mejor opción desde el punto de vista aeronáutico, ya que:
•
El espacio aéreo era adecuado; en su etapa máxima podrían
realizarse 950 mil operaciones por año que movilizarían a 60 millones
de pasajeros.
527
•
Permitía
operaciones
triples
simultáneas,
que
duplicarían
la
capacidad de 65 a 138 por hora.
•
Era el único terreno plano disponible en la ZMVM.
•
Se adaptaría a las necesidades de la demanda.
•
Tendría una vida útil de 50 años.
1.8. Sobre la viabilidad financiera
Se estimaba una inversión de 2.800 millones de dólares, minimizando con esto,
el uso de recursos públicos, lo que se consideraba una inversión que
garantizaba seguridad y rentabilidad del proyecto.
1.9. Propiedad de la tierra
Otra aportación de la propuesta oficial consistía en la situación de la propiedad
de la tierra.
Los terrenos del ex-lago de Texcoco eran propiedad pública,
federal, estatal y ejidal. Teniendo la característica de ser planos y baldíos. Esta
propiedad pública, presumía la exclusión de cualquier tipo de especulación
sobre expropiaciones ilegales.
2) Cronología del conflicto. Diciembre 2001- Febrero de 2002416
El 23 de octubre de 2001 el gobierno federal anuncia que se construirá el
aeropuerto de la Ciudad de México en Texcoco, con una inversión inicial de 18
mil millones de pesos. Se expropiarán 4,500 hectáreas de terrenos, y el 75%
del proyecto se financiará con capital privado. Desde ese día comuneros de
San Salvador Atenco y otros pueblos afectados se manifestaron en contra de la
medida. El día 27 de octubre cerraron por primera vez caminos a la localidad.
416
528
Esta cronología, fue extraída de distintos diarios de circulación masiva en México.
El mismo mes se supo que el pago de indemnizaciones por metro cuadrado
sería de siete pesos. Ante la oposición tajante de los afectados, el Procurador
Agrario, Valdemar Martínez acudió a Atenco para convencer a los campesinos
de que otorgaran a esa dependencia la representación legal. Con la anuencia
de comisariados ejidales y otros representantes, se logró que el jurista Ignacio
Burgoa encabezara la defensa legal de los ejidatarios.
El 1° de diciembre de 2001, los Ejidatarios de Atenco lograron la suspensión del
decreto de expropiación federal de más de mil hectáreas en la zona donde se
pretendía construir el Aeropuerto Internacional de México.
La ONG que
promueve que “Todos los derechos son para todos” exige investigar las
amenazas contra los ejidatarios y afirma que estas acciones son parte del
terrorismo encubierto con el fin amedrentar a los activistas sociales.
Por otra parte, se observaron diversas reacciones: algunos comuneros fueron
amenazados de muerte; diversas organizaciones ecologistas, como el Centro
Mexicano de Derecho Ambiental, interpusieron un amparo contra la Terminal
Aérea condicionando al gobierno para presentar una resolución convincente
que atendiera el impacto ambiental que tendría la zona afectada.
El 7 de diciembre de 2001, diputados panistas declararon que el Presidente
cometió un error al expropiar las tierras en Texcoco. Por otra parte, el 8 de
diciembre de 2001, los Integrantes del Consejo Nacional Indígena, provenientes
de cuatro poblados de Morelos, se sumaron a la resistencia que llevaron a cabo
los campesinos contra la construcción del nuevo aeropuerto en la zona, así
como diversas organizaciones sociales y culturales que pugnaron por la
retracción del proyecto con miras a la conservación de identidad cultural y
social, de los derechos de propiedad sobre las tierras en disputa, de la defensa
de los derechos humanos de los implicados de la defensa de la opinión de los
poseedores de las tierras por derecho particular, así como la crítica al sistema
529
legislativo en su propuesta de reforma fiscal y la legislación actual aplicada a la
promoción definitiva de la construcción del aeropuerto y por otra parte, la
resistencia generada traducida en amenazas, atentados físicos y agresiones de
todo tipo que pretendían proteger a toda costa el derecho de propiedad.
Ante estas reacciones, en cierto periodo el Gobierno Federal se mantuvo
inmutable y sosteniendo el proyecto. Así, el 12 de diciembre de 2001 Vicente
Fox ratificó la construcción del aeropuerto en Texcoco, indicando que la
decisión se había tomado con mucha responsabilidad.
Así, el Gobierno a
través de distintas instancias administrativas, inició el proceso de reubicación de
varias familias asentadas "irregularmente" el espacio destinado a la
construcción del proyecto.
Para tal efecto, destinó aportaciones monetarias
para la ubicación de dichas familias afectadas.
Cabe señalar que también se suscitaron temores en los Ejidatarios, ante
propuestas anónimas que señalaban la posible ocupación del Ejercito Mexicano
en las tierras expropiadas por el gobierno. Estos temores a su vez, provocaron
reacciones cada vez más agresivas y defensivas en los ejidatarios que incluso
llegaron a solicitar refuerzos para la lucha, como por ejemplo al EZLN, a
distintas organizaciones campesinas y estudiantes universitarios.
Sin embargo, existen Ejidatarios que apoyaron el proyecto de la construcción
del nuevo Aeropuerto Internacional, empero, exigían una mayor cantidad de
dinero por sus tierras.
Ante esta situación, el gobierno estatal manifestó su negativa a ceder a
presiones de fuerza y se mostró indispuesto para satisfacer las propuestas que
no serían sino el reflejo de un estado sin ley417.
417
530
Cfr. Arturo Montiel, en una declaración el día 28 de diciembre de 2001.
En este conflicto fue determinante la intervención judicial del Gobierno del
Estado de México, que presentó denuncias contra varios de los activistas
inconformes, realizó detenciones en varios actos en los que se dieron choques
con la policía.
El gobernador Arturo Montiel aseguró que detrás de los
ejidatarios hay "agitadores profesionales" que se opone a la construcción de la
terminal aérea. También se giraron órdenes de aprensión contra líderes como
Ignacio del Valle y Jesús Espinosa.
Tras una larga zozobra social, la reiterada protesta con machetes de los
ejidatarios de Atenco, el 2 de agosto del año 2002, el Presidente Fox anunció la
cancelación del proyecto.
Dejando pasar para el país una importante
oportunidad para detonar el desarrollo mediante el servicio público que
ofrecería el aeropuerto, por la incapacidad para negociar políticamente.
3) Intervención del Poder Judicial
FECHA
JUEZ
MATERIA
UBICACIÓN
NOTAS
APROX
Abriljulio
2002
31 de
julio
22/0702
el juzgado
sexto de
distrito.
Podría emitir la resolución
de la demanda de amparo.
con sede en
Nezahualcóyotl.
Juez quinto,
Ignacio Darío
González, a
quien le
entregarían el
recurso de
apelación.
Debido a que
el juez quinto
de lo penal de
Texcoco.
Tribunales
colegiados del
segundo
circuito de
amparo.
Los ocho ejidatarios de
Penal de
Atenco se les dictó auto de Chiconautla.
formal prisión por los delitos
de motín, etc.
Enfrentamiento del 11 de
julio.
Los ocho ejidatarios de
Atenco se les dictó auto de
formal prisión por los delitos
de motín, etc.
Amparo contra el decreto
con sede en
Ganó los amparos para los Toluca.
ejidos de Nexquipayac y
Tocuila y, para los núcleos
de San Bernardino,
Santiago Cuautlalpan,
Debido a que el juez
quinto de lo penal se
declaró incompetente
para llevar el caso, el
proceso judicial lo
llevará su homólogo
de Texcoco.
531
Fueron
radicados en
los juzgados
quinto A,
quinto B y
sexto de
distrito.
Lunes 4
de
febrero
de
2002
martes
29 de
julio de
2003
El juez quinto
de
distrito en
materia penal
Rafael
Zamudio
Arias,
secretario del
juzgado,
Rubén
Caballero
Salas.
Gustavo Rojas
Florencio,
Juez Primero
de lo Penal.
Huexotla, San Martín y
Chimalhuacán, promovió
siete recursos de revisión.
La PA promovió nueve
juicios de amparo en
defensa de siete núcleos
ejidales afectados, los
cuales. Los quejosos están
haciendo valer la violación a
la garantía de legalidad que
consagra el artículo 16
constitucional referente a la
valuación hecha por la
Comisión de Avalúos de
Bienes Nacionales.
En Nezahualcóyotl.
Concedió suspensión
provisional a Ignacio del
Valle Medina.
De la capital de
la República.
Dictó auto de libertad ayer
por la tarde a Jesús Adán
Espinosa Rojas e Ignacio
del Valle de Medina,
dirigentes del Frente de
Pueblos en Defensa de las
Tierra (FPDT).
con sede en el
Molino de
Flores del
municipio de
Texcoco.
4) Análisis ético
La visión ética, subsidiaria del resto de las estimaciones técnicas permite una
decisión más equilibrada entre los diferentes actores y factores involucrados,
haciendo que el proyecto se mire en perspectiva de la historia de los
depositarios de dichas propuestas. Inscripción que por tanto ha de efectuarse
adecuándose a la tradición e identidad de los pueblos afectados y con un
532
sentido de anclaje del nuevo proyecto hacia proyectos anteriores de desarrollo
en las comunidades de incidencia.
El Proyecto para la construcción del Aeropuerto Internacional de Texcoco que
pretendía una elevación de niveles de vida mediante el crecimiento y
consolidación en los ámbitos económico, financiero, social y ambiental como
consecuencia de la construcción y operación del nuevo aeropuerto.
Actores o Stakeholders participante en el caso Aeropuerto-Atenco
1.- Inversionistas
2.- Gobierno Federal: SCT y Presidencia
3.- Gobierno del Estado de México, Arturo Montiel
4.- Gobierno del Estado de Hidalgo, Manuel A. Núñez Soto
5.- El Público
6.- Ejidatarios de San Salvador Atenco y pueblos vecinos
7.- Académicos
8.- Jueces: Poder Judicial
9.- Fuerzas de seguridad
El proyecto se sostenía en virtud de los estudios técnicos que lo respaldaban
como la mejor opción. Proponía un crecimiento económico a largo plazo; que
asimismo, elevarían la calidad de vida de la población, especialmente los
residentes de la zona del nuevo aeropuerto, al percibir mayores ingresos por
533
esta gran fuente de trabajo.
Asimismo, se contaba con un financiamiento
seguro para la elaboración de dicho proyecto.
Por otra parte, cabe señalar que los campesinos, poseedores de gran parte de
los terrenos destinados para el proyecto, no fueron tomados en cuenta para la
elaboración del mismo, no hubo un diálogo conciliador, el proyecto se les
impuso, dadas sus indudables ventajas técnicas y económicas. Se estimó que
no había impedimentos ya que legalmente estaban facultadas las autoridades
para decretar expropiar los terrenos e indemnizar a los afectados.
Dada la falta de trabajo político y a la percepción por parte de los campesinos
de que no había garantías definitivas y ciertas sobre el destino social, que más
bien se vislumbraba como quebrantado en distintos órdenes (individual, social,
laboral, ético), los habitantes no considerados inicialmente para el proyecto, se
orientaron hacia una rebelión.
A este respecto se pueden invocar los diferentes métodos éticos para ir
analizando los intereses éticos comprometidos entre las ocho variables
(señaladas en el número 1 de este estudio) consideradas para respaldar esta
decisión.
El principio denominado por la literatura como "la regla de oro": Haz el bien, y
evita el mal. El principio nos exige clarificar qué entender por bien y cómo
puede aplicarse esta noción en el caso en estudio.
El bien, es entendido como aquello que se presenta como apetecible, y por
tanto, como aquello que provoca un disfrute o satisfacción. Ahora bien, este
bien puede ser concebido desde distintos puntos de vista de acuerdo a la
finalidad del sujeto(s), sus valores, su educación y su estado de necesidad
circunstancial. No obstante, no debe confundirse o trasladarse la discusión ni al
objetivismo —creer que los bienes son las cosas— ni al subjetivismo —creer
que las cosas son buenas dependiendo de si benefician al sujeto— puesto que
534
las cosas adquieren su connotación de bien por ambas vertientes en cuanto
que no basta la satisfacción personal si paralelamente se frustra a otros
individuos u otros intereses. Ambas dimensiones deben conciliarse.
En este caso, la concepción sobre el bien buscando una objetividad radical, es
un problema que bien podría parecer irresoluble, debido a que los Actores de
este caso difieren mucho entre sí en la ponderación que le dan a sus
capacidades y expectativas de bienestar418. Para los proponentes del proyecto,
el contenido primario de la jerarquización del dominio de bienes es la
realización del AIM mientras que los ejidatarios y demás afectados, ponderan la
conservación de sus tierras a toda costa. Tomando como punto de partida que
no sólo las concepciones del bien son diferentes, sino incluso son mutuamente
excluyentes, en este caso resultan tres alternativas, o el sentido del bien debe
conciliarse en una única jerarquía de bienes, o debe privilegiarse a una de las
partes, o deben buscarse puntos de equilibrio para ambas partes.
En cuanto a la primera alternativa, a partir de Amartya Sen, en este caso
existen metas de agencia generales distintas inter alia419, pues entran en juego
factores distintos como la personalidad de cada individuo, su conjunto de
capacidades desarrolladas o no, su rol social y por ende, la determinación de su
libertad420. Estas cuestiones demarcarán en definitiva, las razones que el actor
adoptará para la elección del bien.
Esta situación, revela un problema de intransitividad, es decir, existe un orden
distinto en las preferencias de los bienes en los actores. Por lo tanto, la regla
418
Cfr. SEN, Amartya. et. al., La calidad de vida, F.C.E., México, 1996. p. 56, en donde
observamos que la identificación entre el objeto y valor. produce una ponderación positiva
para el sujeto, y por tanto se produce una jerarquización de dominio de valores.
419
Cfr. Ibid. p. 61.
420
El mismo autor, afirma que las capacidades humanas constituyen una parte importante de
la libertad individual.
535
de Oro, al no definir una normatividad para discriminar u ordenar los bienes de
manera unívoca entre actores con concepciones diferentes del bien, se muestra
incapaz para una objetivación radical sobre el bien en este caso.
La segunda alternativa representa, como ocurrió, un escenario de suma cero,
dado el nivel de alta conflictividad, la carencia de compensaciones
proporcionadas y la negación al diálogo como mecanismo para conciliar
concepciones del bien en las distintas etapas del proceso de diseño del
proyecto y su ejecución.
La tercera alternativa, empero, implica la posibilidad del descubrimiento de la
conveniencia definitiva para todos los participantes en el proyecto, se
presentará cuando se hayan logrado establecer las bases para contemplar el
disfrute equiparable para los distintos Actores.
El Principio de Doble Efecto, propuesto por Tomás de Aquino, juega un papel
decisivo para iluminar las implicaciones éticas de este proyecto:
"Nada impide que de un solo acto haya dos efectos, de los cuales uno sólo es
intencionado y el otro no. Pero los actos morales reciben su especie de lo que
está en la intención y no. por el contrario, de lo que es ajeno a ella, ya que esto
les es accidental"421.
Efectivamente es muy frecuente que nos encontremos en la necesidad de
actuar, dando por supuesto que no actuar traería peores consecuencias, y que
la acción requerida implica dos efectos, uno intencional, consciente y voluntario,
otro involuntario e inevitable. Puesto que el acto es libre, ya que en apariencia
somos responsables por el bien querido y por el resultado colateral involuntario
de nuestra acción. La legitimación del principio del doble efecto radica en el
cumplimiento de cuatro restricciones:
421
536
AQUINO, Tomás. Suma teológica, Il-ll q.64, a.7 sol.
•
La imposibilidad de no actuar, así como la ausencia de mejores
medios.
•
Que el mal nunca es querido intencionalmente sino inevitable y por lo
tanto. sólo es tolerado.
•
Que haya una proporción positiva entre el bien querido y el mal
tolerado.
•
Que el bien no sea alcanzado tomando el mal como medio.
El enfoque del proyecto de la construcción del AIM, brindaba grandes
esperanzas sobre los efectos de progreso en la calidad de vida de los
habitantes de la Zona central del Valle de México, en cuanto se trata de una
ambiciosa estrategia de desarrollo urbano. ambiental y humano con el rescate
de más de 15 mil hectáreas de reserva ecológica, así como la mejoría en el
estado económico y social en los destinatarios de dicho proyecto.
A simple vista. podríamos afirmar que el principio del doble efecto, serviría para
apoyar el Proyecto de la construcción del Aeropuerto Internacional, pues sus
beneficios en los diversos ámbitos ubicados como focos, sería vasta, aunque se
tuvieran que sacrificar ciertos proyectos de vida particular, cultural y comunitaria
de algunos ejidatarios y asimismo, la posibilidad de futuro poblacional irregular
en el territorio destinado para dicho proyecto.
En respaldo del proyecto oficial, no se puede perder de vista que sin la
realización del Aeropuerto la expansión de la mancha urbana continuaría,
consumándose muchos de los problemas y amenazas que los opositores al
proyecto están aduciendo, salvo que, resultando en un escenario anárquico y
sin mecanismos de amortiguación de estos efectos indeseables.
Sin embargo, en contra del proyecto, hay que notar que la mejoría de la
cantidad y la calidad de vida que se estima lograr, no quedan fehacientemente
537
demostradas pues los objetivos estudiados, contemplan progresos objetivos en
los ámbitos de transporte y medio ambiente, así como de la inversión capitalista
que redunda explícitamente en progreso para los inversionistas, pero no para
los ejidatarios y otros sectores sociales afectados.
El modo de vida tradicional debería ser valorado en todas sus variantes de
expresión cultural y de las habilidades de cada individuo, pues no todos los
individuos tienen cabida en un mercado laboral encasillado en pocas
oportunidades de desarrollo personal, circunscritas dentro del servicio
aeroportuario.
Por otro lado, el desplazamiento aéreo, aumentaría el movimiento internacional
y por ende, comercial y laboral para muchos beneficiarios primarios y
secundarios. Pero esta incidencia es cuestionable objetivamente pues no fue
suficientemente estudiada y por ende, no demostrada. Ante las imprecisiones
objetivas del enfoque social, económico, antropológico y cultural del proyecto de
construcción del Aeropuerto, faltan elementos para esclarecer la superioridad
en la bondad en la realización de dicho proyecto para la aplicación rígida del
Principio de Doble efecto. Cabe decir que se debían añadir componentes sobre
un estudio político y estratégico serio.
Este conjunto de externalidades positivas y negativas —cuestión bien
conocida— forman parte de los problemas de decisión, el Principio de Doble
Efecto resulta sumamente útil para deslindar el punto en el cual la decisión es
consecuente y conveniente.
A la luz del Imperativo kantiano: Trata a las personas como medios, y no
como fines, podemos afirmar que la consideración que se hizo de los habitantes
de los terrenos para el proyecto no los trató como fines, incluso las personas
“fueron planeadas" como medios para la realización de determinados fines,
pues primaba el interés económico de los financiadores, y evidentemente
538
aquellos que resultaban afectados durante la construcción del proyecto, fueron
excluidos de la decisión y planeación con la enclenque garantía de un posterior
beneficio social no garantizado por ningún medio propuesto objetivamente.
No se consideraron posibles impactos negativos contra la calidad de vida
individual y social, que podía disminuir durante la construcción del Proyecto y tal
vez después de su conclusión material. Pues no se contempló la dispersión
comunitaria, el individualismo consecuente, la alteración de los patrones
educativos por la destrucción de una identidad social, la posible corrupción de
los jóvenes, etc.
El Principio Utilitarista
El análisis utilitarista del caso que nos ocupa parece, a primera vista, no revelar
la riqueza de matices que constituyen la problemática comprometida. Por una
parte encontramos difícil de refutar, especialmente a la luz de la evidencia
aportada, en el sentido de que el actual aeropuerto de la Ciudad de México
opera al máximo de su capacidad y que es insostenible a largo plazo. Por el
contrario, la argumentación aportada evidencia la necesidad del proyecto, lo
que representa el mayor bien para el mayor número, puesto que se calcula que
el aeropuerto de la Ciudad de México mueve anualmente a millones de
pasajeros.
Por otra parte se encuentra una serie de beneficiarios:
•
Grandes Inversionistas
•
Aerolíneas
•
Taxis y medios de transporte al aeropuerto
•
Locatarios y comerciantes
•
Personal auxiliar
539
•
Vecinos, que aprovecharán una mejor infraestructura.
Quedan una serie de afectados:
•
Habitantes y usufructuarios de la tierra, previos al aeropuerto.
•
Desplazados por las obras, ya sea en su vivienda o en su trabajo.
El conflicto social, puso de manifiesto que las utilidades, según son entendidas
por la sociedad en su conjunto frente a los ejidatarios, representa dos órdenes
distintos de racionalidad:
Desafortunadamente, la falta de diálogo impide que estos dos órdenes de
racionalidad puedan llegar al punto de convergencia, mediante una solución de
intercambio.
El resultado es o la imposición por la fuerza del interés más
amplio, o como desgraciadamente ocurrió, la imposición por la fuerza del
interés más restringido.
Definimos este como un caso de política activa. Parece ser distributivo pero en
realidad es redistributivo, pues reasigna lo que tienen unos entre dos tiempos,
de ahí que suscita el conflicto con los campesinos.
540
Hay una doble dimensión:
A) La elección del proyecto del aeropuerto en Texcoco
B) La política representada por el añejo del conflicto social en Atenco.
Primero se ve la mala definición del tipo de problema y el tipo de decisión que
representaba el proyecto de aeropuerto. Y luego, en consecuencia, la mala
definición de la solución que requiere el problema y que radicaliza los enconos y
anula el proyecto mismo.
ESTRUCTURA UTILITARISTA DEL CONFLICTO DE ATENCO
ELEMENTO
A. LA ELECCIÓN DEL PROYECTO
B. LA POLÍTICA REPRESENTADA POR
DEL AEROPUERTO EN TEXCOCO
EL ANEJO DEL CONFLICTO SOCIAL EN
ATENCO
Decisores
Varios
Muchos
Alternativas
Dos o tres
Indefinidos
Utilidades
Calculables
Conflicto
Resultados
Inciertos
Imprevisibles
Probabilidades
Calculables
Incalculables
Desde la óptica de la Ética del Discurso de Habermas, observamos que la
falta originaria de un diálogo conciliador, provocó que los habitantes al sentirse
desplazados, reaccionaran oponiéndose enérgicamente. Las reglas del diálogo
no permiten que se de por supuesto que los argumentos de una de las partes,
aunque parezcan estupendos desde su perspectiva, sean automáticamente
reconocidos por su contraparte, como ocurrió en este caso: éstas reglas
541
establecen que hay sinceridad de parte de los interlocutores y equivalencia
entre las partes —es decir que ambas se disponen a dialogar y no a imponer su
poder relativo, por el contrario se impuso el amedrentamiento recíproco en lugar
de exhibir razones de manera objetiva. Otro vicio que impide la comunicación
es la pseudo erudición, la imposición autoritaria de los argumentos de una de
las partes dado que éstos han quedado "científicamente" avalados... sólo que
las variables y los objetos de estudio pueden encontrarse manipulados y
sesgados, haciendo que este no sea mas que un camuflado ejercicio de
autoritarismo. Impropios son los argumentos pseudo-técnicos en este conflicto,
por ejemplo el de la aceptación de los patos al proyecto.
No sería extraño suponer que de antemano, la parte oficial conociera de la
posición antagónica de los ejidatarios y por eso mismo haya rehuido el diálogo,
apostando a un manejo no concertado, sino autoritario de la situación.
En
ambos casos, se vuelve imposible cualquier acuerdo ya que se han destruido
los puentes de la comunicación, situación que se aprecia claramente en el
desenvolvimiento del conflicto social de Atenco.
La argumentación ética pretende explicar qué pasó o qué pasará a la luz de las
preferencias y circunstancias de los actores. Por ello es necesario ante todo,
poner de relieve tales preferencias.
542
Argumentación explicativa causal (Propuesta Oficial)
3.5.5.2.
Análisis ético del caso del juez Liporaci
El caso en estudio representa un paradigma respecto a la importancia que
tienen la ética como parte constitutiva del normal funcionamiento del cuerpo
laboral más importante del Poder Judicial: los jueces, susceptibles a sucumbir
contra aquellos aspectos consagrados en la Norma Constitucional y en el
Código de Ética correspondiente. El caso representa una singular importancia
en relación con el México actual, dadas las siguientes consideraciones:
543
1). Tanto Argentina como México comparten una misma cultura jurídica, se
trata de países en proceso de desarrollo con instituciones relativamente
maduras y en procesos de reforma estructural.
2). Tanto en Argentina como en México se efectuaron reformas al Poder
Judicial que derivaron tanto en esperanzas dada la existencia de
cuerpos como el Consejo de la Magistratura y el Consejo de la
Judicatura Federal, sin embargo esto no ha sido condición suficiente
para evitar la corrupción entre los jueces.
3). Los principios consagrados en el Código de Ética del Poder Judicial de
la Federación encuentran un ejemplo, por la contraria, de su
importancia, del papel al que están llamados a jugar como mecanismos
que mantengan la integridad de la judicatura, su prestigio social y su
función social y política.
4). No se aplicó en el estudio de este caso el multiplismo crítico, sino la
metodología de análisis ético, dado que se encuentran dos factores que
lo impiden, por una parte, que no nos enfrentamos a un dilema ético, ya
que no se contraponen dos bienes que deban ser alcanzados y
maximizados de manera simultánea, hecho que nos exigiría entender la
naturaleza de los dos bienes mediante un estudio teórico al respecto.
En segundo lugar, que tenemos un caso de mal rotundo, un delito o
conducta antisocial, que no puede ser justificada como una “acción de
buena fe”, más aun, la vemos agravada dada la colusión de servidores
públicos.
5). La metodología ética es una herramienta para la toma de decisiones en
el contexto de un dilema que espera ser esclarecido, determinando el
justo medio. Se puede decir que en este estudio de caso, se evalúan
los efectos utilitarios de una corrupción agregada.
544
6). Para fines analíticos asumiremos la hipótesis de la Razón de Estado
como una justificación a la maquinaria corruptora que se observa en
este caso.
1) Datos Relevantes
El 1 de septiembre de 2000 se hizo público que los Senadores justicialistas
Eduardo Bauzá, Angel Pardo, Ramón Ortega y Emilio Cantarero, habían sido
sobornados para votar a favor de la Ley de Reforma Laboral, proyecto en el que
el gobierno venía trabajando de manera secreta y que buscaba disminuir las
prestaciones laborales, como ya lo había hecho al autorizar la rebaja de salarios
de los empleados públicos422, según trascendió por la declaración del senador
Antonio Cafiero423.
El senador Jorge Yoma presentó las acusaciones correspondientes ante el juez
Carlos Liporaci, quedando involucrados en la comisión del ilícito, además de los
senadores, el titular de la SIDE (Secretaría de Inteligencia del Estado),
Fernando de Santibañes, y el ministro de Trabajo, Alberto Flamarique.
Las investigaciones permiten reconstruir los hechos: en algún momento
concurrió el Ministro de Interior, Federico Storani a una reunión con los
Senadores Justicialistas, dirigidos por Ramón Ortega, para pedirles su voto a
favor de reformas que suponían el recorte de los planes de trabajo, porque
"estaba comprometida la paz social".
A cambio de su voto se otorgó una
contraprestación que según algunos datos fluctuó entre seis y treinta millones
de dólares, en conjunto.
422
El Proyecto tuvo un momento duro de negociaciones con los sindicatos en julio del año
2000, pero éstos no cedieron al proyecto oficial.
423
Se puede encontrar documentado en:
http://www.eltribuno.com.ar/anteriores/2000/SEP/1/nacional.htm
545
En un periodo de apretada limitación presupuestal, la SIDE fue el único órgano
público que obtuvo un complemento presupuestal por 30 millones de dólares.
Durante los diez años de menemismo el organismo sobreejecutaba gastos que,
por ser “reservados”, nunca fueron rendidos ni sometidos a auditoría alguna.
La Justicia comprobó que la SIDE recibió en julio de 2000 una partida adicional
de 30 millones de pesos a través de un decreto secreto firmado por el
presidente Fernando de la Rúa, que servirían para sobornos que habrían
cobrado varios senadores para aprobar la Reforma Laboral.
En un primer momento, el presidente De la Rúa424 defendió la continuidad de
Liporaci en la investigación del caso, ya que, "garantiza la independencia de
poderes". El jefe de Estado añadió "Es cierto que hay incidentes y episodios
políticos, pero las instituciones están donde deben estar".
Recordó sus
declaraciones anteriores de que: "Hemos llegado al poder con la bandera de la
ética y la transparencia, y la vamos a asegurar en todos los terrenos".
Apenas siete días después de iniciadas las investigaciones, el juez Carlos
Liporaci, declaró "que tiene elementos suficientes como para solicitar el
desafuero de ocho integrantes de la Cámara Alta". E insistió: "Yo quiero aclarar
esto: para aquellos que pensaron, y desgraciadamente hicieron público que
nuevamente no iba a pasar nada, a una semana de que esta magistratura tomó
conocimiento de esta denuncia, tenemos este resultado. Entonces creo que
esto no se termina acá"425.
Durante el proceso, el senador Eduardo Bauzá, aseguró que votó la polémica
norma porque “de entrada estaba convencido de que era necesario darle esa
424
Según declaraciones del 2 de septiembre de 2000.
425
Se puede encontrar documentado en:http://www.old.clarin.com.ar/diario/2000/09/02/p00402.htm.
546
herramienta al Gobierno”. No obstante, el senador Antonio Cafiero declaró que
“el senador ‘A’" le entregó un sobre con una suma que entendió posteriormente
que era una retribución por su voto.
Por otra parte, obran como pruebas, los cheques por seis millones que la SIDE
sacó de sus cuentas en el Banco Nación, el 11 y 13 de abril, pocas horas antes
que el Gobierno anunciara que se habían destrabado las negociaciones para la
sanción de la Reforma Laboral.
El juez Carlos Liporaci intentó rastrear el destino de los recursos entregados a
la SIDE, pero la Secretaría de Inteligencia respondió no estar dispuesta a
mostrar el detalle de todos sus movimientos financieros, ya que sólo le rinde
cuentas al Presidente.
En promedio, la SIDE utiliza entre 12 y 14 millones de pesos por mes426. De
esa cantidad, los hombres de Inteligencia aseguran que pueden presentar
facturas y explicaciones sobre el 86 por ciento del total. Son lo que llaman
"gastos
justificables",
que
abarcan
desde
sueldos
hasta
gastos
de
infraestructura o mantenimiento. Del resto, unos 2 millones, hay de todo: dinero
para informantes inconfesables, para protección contra el terrorismo, para
operativos especiales o para asuntos que, según argumentan, son vitales para
la seguridad del Estado.
Después de un periodo de tres meses, para el 30 de diciembre de 2000, y a
pesar de las indagatorias, los acusados fueron beneficiados por la falta de
mérito, según determino el juez Carlos Liporaci, justo el último día antes de las
vacaciones del Poder Judicial.
En respuesta a este hecho, el entonces
Vicepresidente Álvarez, declaró que la resolución judicial no fue otra cosa que
"... un indulto al Senado", a la par que reiteró que "... la desprotección de la
426
http://www.lapatriagrande.com.ar/side.htm.
547
ciudadanía es total", como consecuencia de que contra el sentido igualitario de
la Constitución, en el país existen ciudadanos de primera y de segunda... o de
cuarta categoría.
Álvarez solicitó la separación del juez cuestionado de la
causa por los sobornos, "... ya que los fundamentos de la decisión del juez son
poco sustentables"427.
En aquel momento, según datos proporcionados por Ángel Rodríguez Kauth la
opinión pública argentina, en más del 80% apostaba porque al caso se le daría
carpetazo y que una vez más, no habrían responsables ni condenados por tan
grave hecho428.
Al cabo de unos meses, para el 30 de octubre Liporaci es acusado de
enriquecimiento ilícito, ya que no logró justificar un incremento de $645,500 en
su patrimonio entre octubre de 1998 y fines de 2002, que totalizan más de 1.2
millones de dólares. En ese periodo compró una mansión tasada en más de
US$1 millón. Liporaci cobraba hasta su renuncia entre 5,333 y 5,521 pesos
convertibles como juez, y de 568 a 611 pesos como docente.
El 14 de febrero de 2001, cuando Liporaci tenía a su cargo el expediente por los
presuntos sobornos en el Senado, fue suspendido por el Consejo de la
Magistratura y quedó a un paso de la destitución, acusado por "mal
desempeño, inconducta e inmoralidad", situación de la que salió mediante su
renuncia429.
El juez federal Jorge Ballestero optó por procesar a su ex colega, siendo la
primera vez que la justicia federal procesó a quien fue uno de sus integrantes
por un hecho de enriquecimiento ilícito.
427
Según indica el Dr. Angel Rodriguez Kauth en:
http://www.revistaprobidad.info/013/art03.html.
428
Cfr. Ibid.
429
http://www.lacapital.com.ar/2004/02/18/politica/noticia_76366.shtml.
548
El 11 de diciembre de 2003, el ex secretario parlamentario Mario Pontaquarto
finalizó su declaración en la cual reveló al juez federal Norberto Oyarbide que
en abril de 2000 el Gobierno del entonces presidente Fernando de la Rúa pagó
sobornos a senadores a cambio de la aprobación de la ley de Reforma Laboral.
Y precisó que le constaba ese hecho porque él llevó el dinero.
El
caso
puso
de
manifiesto
graves
diferencias
entre
Presidente
y
Vicepresidente, el primero difícilmente puede quedar exculpado de haber
propiciado o al menos tolerado actos de corrupción, mientras que el segundo se
distinguió por librar una batalla en contra de este mal, creó el Órgano
Anticorrupción del Estado Argentino, hasta que finalmente optó por renunciar al
descubrir la espesa red de complicidades en torno al caso de soborno a
senadores y jueces.
A fines de 2003, el presidente Néstor Kirchner ordenó al ministro de Trabajo,
Carlos Tomada, que estudiara si la Ley de Reforma Laboral debía ser derogada
a partir de la denuncia que confirma el pago de coimas para su sanción.
Declaraciones a las que se sumó el jefe de Gabinete, Alberto Fernández."
"Habrá que ver cuán viciada estaba la voluntad de los legisladores"430.
En una interesante reflexión sobre este caso, el Dr. Angel Rodriguez Kauth431
cuestiona la forma en que los senadores gozan del fuero parlamentario, el cual
les permite disfrutar prácticamente de impunidad ante la ley. Ya que, a pesar
de lo que establezcan las leyes de responsabilidad constitucional, para poder
retirarle el fuero a algún senador, es preciso que la propia Cámara lo determine
por mayoría de sus miembros, lo cual no ocurrió en este caso. Al senador
Antonio Cafiero, quien confesó su participación en el ilícito solo le impuso una
430
http://www.lanacion.com.ar/554814.
431
Corrupción en la Justicia y en el Senado Argentino en:
http://www.revistaprobidad.info/013/art03.html op. cit.
549
suspensión de 60 días, plazo en el cual el juez Liporaci determinó no
reconocerle mérito alguno en el delito confesado.
Pero si las sospechas se dirigen al juez Liporaci, el órgano que debe juzgarlo es
el Consejo de la Magistratura, que está compuesto -entre otros- por dirigentes
políticos que se encuentran representando a las Cámaras de Diputados y
Senadores —cuatro por cada una de las Cámaras— y un delegado del Poder
Ejecutivo es decir, los mismos miembros de la "clase política" que deben ser
juzgados por un magistrado son los que a su vez están juzgando al juez.
Como epílogo de este caso, se encuentra la reflexión sobre el papel que se
espera del juez en la Argentina, tras un prolongado periodo de corrupción y
dependencia del Ejecutivo.
Por una parte existe una dilatada lista de jueces corruptos que han sido
señalados, derivándose tanto sus renuncias como su destitución: Es el caso del
Juicio Político iniciado por la Cámara de Diputados contra el ministro de la Corte
Suprema de Justicia Antonio Boggiano (7 de octubre de 2004). Se trata del
último ministro de la denominada ´mayoría automática´ menemista indiciado por
su actuación en las causas "Macri", "Dragonetti de Román" y "Meller".
El Ministro Eduardo Moliné O´Connor fue el único juez de la Corte que no optó
por renunciar frente al proceso de juicio político abierto en su contra y, como
consecuencia, fue destituido por el Senado el 3 de diciembre del año 2003 por
su actuación en el caso "Meller".
Se abrió un sumario contra el juez de ejecución penal Sergio Delgado432 por la
liberación indebida de más de 300 presos, que se inició en octubre de 2003
cuando el fiscal Hermelo lo denunció por supuesto desconocimiento del
derecho, de las prohibiciones para liberar a los presos condenados cuando
432
550
http://www.lanacion.com.ar/04/06/19/dg_611519.asp.
están a disposición de otro juzgado y de otorgar salidas transitorias de la cárcel
ignorando las recomendaciones de los Consejos Correccionales.
En junio de 2004, el Jurado de Enjuiciamiento destituyó al juez federal Roberto
Marquevich, quien ingresó en la Justicia treinta años atrás y fue una pieza clave
durante la gestión del ex presidente Carlos Menem. Entre sus acciones estuvo
la detención de la directora del diario Clarín, Ernestina Herrera de Noble, que
tanto la Cámara Federal como el Jurado de Enjuiciamiento consideraron
totalmente injustificada, muestra de la tendencia a encarar la labor jurisdiccional
en función de criterios vinculados "más con una impronta personal que con una
recta y prudente administración de justicia".
Pero estos hechos, no alcanzaron una medida ejemplar por parte del Consejo
de la Magistratura, según el Editorial del Diario la Nación "Un particular
cuestionamiento merece la actitud de algunos miembros del Consejo de la
Magistratura -actualmente uno de los organismos más discutidos de la Justiciaque en varias oportunidades evitaron analizar el comportamiento del magistrado
a raíz de hechos tan graves como el aludido anteriormente. Cuando el consejo
decidió finalmente acusar al juez, en diciembre último, muchos consejeros,
tanto equivocada como incomprensiblemente, debilitaron los cargos que se le
formularon ante el Jurado de Enjuiciamiento"433.
Ante estas acciones, el presidente de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, Enrique Petracchi admitió el 7 de octubre de 2004 que existió "una
Corte menemista", pero dejó el tema a la historia: "eso es historia y por lo tanto
tienen que encargarse los historiadores (...) Ahora somos un Tribunal que
pretende ser independiente"434.
433
http://www.lanacion.com.ar/04/06/11/do_609235.asp.
434
http://www.lanacion.com.ar/642938.
551
Pero está además la voluntad del gobierno que encabeza Néstor Kirchner de
impulsar una profunda Reforma Judicial que limite el poder de los jueces
federales muchos de los cuales nombró el ex presidente Carlos Menem.
Según el proyecto del Ministerio de Justicia, los jueces federales no serán doce
—Jorge Urso, Juan Galeano, Jorge Ballestero, Norberto Oyarbide, Claudio
Bonadío, María Servini de Cubría, Rodolfo Canicoba Corral y Sergio Torres;
cuatro juzgados están vacantes—, sino que serán fusionados con los jueces en
lo penal económico y de instrucción, formando un grupo de sesenta y nueve
magistrados. La medida es para que el sorteo de causas se haga entre más
jueces, limitando la posibilidad de influirlos.
Según el periódico La Nación: "Hasta 1992, existían seis jueces federales en la
Capital Federal y varios jueces federales en cada una de las provincias. Pero
ese año el ex presidente Carlos Menem, que visualizó a la Justicia como un
engranaje esencial del poder que construyó, logró que el Congreso ampliara el
número de juzgados federales a doce y creó la justicia oral penal. Buena parte
de esos cargos se cubrió con jueces cercanos al poder. Por entonces, todavía
no existía el Consejo de la Magistratura y el presidente elegía directamente a
los candidatos con acuerdo del Senado, que en la época de Menem no hizo
oposición, pues estaba en manos del justicialismo"435.
Pero de todas estas tendencias cabe preguntarse si no se repetirá la
constitución de un poder judicial a conveniencia, dependiente de la voluntad del
ejecutivo, incapaz de proceder con probidad, transparencia e independencia.
435
552
Diario La Nación. Domingo 27 de Julio de 2003.
2) Actores o Stakeholders, sus preferencias y decisiones
PODER
Poder
Ejecutivo
ACTORES
Corruptores:
Presidente, Ministro del
Trabajo, Ministro del
Interior, SIDE
Órgano Anticorrupción
Senadores Corruptos
Poder
Legislativo
Juez Liporaci
Poder
Judicial
Juez Federal
Jorge Ballestero
PREFERENCIAS
a) Mantener el poder de contar
con leyes a conveniencia
b) Mantener la independencia
entre poderes y obedecer a un
régimen democrático
a>b
c) Perseguir la corrupción
d) Solapar la corrupción
c>d
e) Obtener ingresos y poder
sin mirar su procedencia
f) Mantenerse imparciales y
conformarse con su dieta.
e>f
g) Emitir fallos pactados a
cambio de contraprestaciones.
h) Respetar la ética del poder
judicial: imparcialidad,
objetividad e independencia.
g>h
i) Preservar la ética del Poder
Judicial: imparcialidad,
objetividad e independencia.
j) Solapar la corrupción y la
anti-ética del Poder Judicial.
i>j
DECISIONES-ACCIONES
Mantener el poder de
contar con leyes a
conveniencia
Perseguir la corrupción
Emitir fallos pactados
a cambio de
contraprestaciones.
Preservar la ética del
Poder Judicial:
imparcialidad,
objetividad e
independencia.
3) Análisis mediante la Aplicación de los Métodos Éticos de Decisión
Axiología: “los valores deben ser jerarquizados de inferiores a superiores”.
Encontramos que los bienes en entredicho son todos ellos valores, pero no se
encuentran en el mismo nivel de la jerarquía:
a). Los objetivos de la razón de estado, son valores, en cuento que
mantener la gobernabilidad es una condición necesaria para el bien de
la sociedad.
Contar con leyes a conveniencia del poder mejora su
gobernabilidad.
553
b). Son valores también el obtener ingresos y riquezas, prosperar como
resultado del trabajo realizado, sea por los Senadores o por el Juez
Liporaci.
c). Son
valores
el
mantenimiento
del
orden
constitucional
y
la
Independencia de Poderes, lo que se logra entre otros medios, evitando
la corrupción y la venalidad.
d). Es un valor el bienestar social, mediante leyes justas y gobernantes
prudentes.
A la vista de todos estos bienes, con su propio valor, hay que notar que los más
altos en la jerarquía son d y c, y los más bajos a y b. Este juicio se sostiene
dado que si se lleva a y b a sus últimas consecuencias se descubre que son
contradictorias con el bien que dicen buscar: tanto la gobernabilidad se pierde
con leyes injustas obtenidas por medios truculentos, como se pierden las
riquezas individuales y sociales por un estado generalizado de corrupción en el
que desaparece la seguridad jurídica. En el caso de c y d, por el contrario, se
descubre que llevados a sus últimas consecuencias, redundan incluso en pro
de los mejores objetivos definidos por a y b.
Regla de Oro: “Haz el bien y evita el mal”. Sólo hay un bien que realizar y es
respetar el orden legal vigente y las exigencias éticas de la democracia
republicana, de manera que se respete la autonomía de poderes y se de en
forma imparcial la tarea legislativa.
No se trata de un dilema ético, ya que no se encuentran a la vista dos bienes
que deban ser realizados de manera simultánea, siendo uno contradictorio con
el otro.
Tenemos un bien: el respeto al orden jurídico vigente.
Y un mal:
manipular el orden jurídico y las instituciones del Estado para tener leyes de
conveniencia, así se amparen en la Razón de Estado.
554
Lo que vemos es una espiral de corrupción que se inicia en el Ejecutivo, cuando
se establecen determinadas prioridades de gobierno y que, sabiendo que éstas
decisiones no contarán con el respaldo de las demás instancias del Estado, se
opta por comprarlas. La corrupción crece pues a la postre se extiende por el
Poder Legislativo y por el Poder Judicial, sin dejar a salvo, ninguno de los
cuerpos que deberían mantener y garantizar la legalidad y el control bajo un
mecanismo de pesos y contrapesos.
Hacer el bien en este caso, implica parar la corrupción en los diferentes puntos
en los que se observa:
Los
“coimeros”,
aquellos
que
cometen
cohecho,
deben
abstenerse.
Mantenerse al margen del Senado esperar su resolución.
EL Órgano Anticorrupción no debe cejar en su esfuerzo por perseguir a los
corruptos y hacerlos responder por sus conductas.
El Presidente debe abandonar una dobla agenda, la que dice promover
demagógicamente como si gobernara a favor del pueblo y la que impulsa
obedeciendo a una cuestionable Razón de Estado, que tiene como objeto sacar
a flote las finanzas públicas, afectadas por la corrupción y la mala gestión
pública, a costa de la población, afectando —anticonstitucionalmente los
derechos de los trabajadores—.
Los Senadores siendo congruentes a su papel como representantes de la
Soberanía Popular, mediando los más altos intereses del Estado con los
legítimos intereses y derechos de la población. En esta responsabilidad ser
congruentes y mantenerse al margen de un intento de influir en su decisión por
otras vías que las de buenos argumentos y evidencias.
El juez Liporaci, y los demás debe preservar el orden jurídico y ético de la
Judicatura actuando con imparcialidad, autonomía, independencia y objetividad.
555
Los otros jueces, deben velar para que el orden ético de la judicatura sea
respetado, cumpliendo con ello su responsabilidad constitucional y política.
Principio de Doble Efecto: “Es lícito que de una acción se sigan dos efectos
Un bien querido puede venir acompañado de un mal no querido, pero tolerado”.
Suponiendo que la Razón de Estado que justifica impulsar una reforma legal
anticonstitucional y antipopular, se deba a la necesidad impostergable de
mantener a flote determinadas instituciones, sin las cuales el mal sería mayor
para todo el Estado, tenemos que en este caso, no se cumplen las restricciones
impuestas por el principio de doble efecto:
I.
que el bien no se alcance teniendo el mal como medio: en este caso sí
se alcanzaría el bien mediante un mal, el cohecho.
II. que haya una proporción positiva entre bien y mal: en este caso, no se
pude decir que la corrupción generalizada de los Poderes del Estado
sea a la larga un bien, aunque en un momento dado, una decisión
pudiera ser buena.
III. que el mal no sea querido intencionalmente, sino tolerado: en este caso,
el mal, no sólo es querido, sino fraguado y operado por una multitud de
funcionarios públicos.
Imperativo Categórico 1: “Actúa de modo que tu acción pueda servir como
base de una ley universal”.
Si consideramos que de las acciones realizadas en este caso, puede ser
universalizable:
a). Mantener el poder de contar con leyes a conveniencia: Si todos
pudieran contar con las ventajas de gozar de leyes a conveniencia, el
estado de derecho desaparecería haciéndose obsoletas las mismas
leyes. Imperaría el desorden anárquico.
556
b). Perseguir la corrupción: Es universalizable ya que, si todos combaten la
corrupción se mejora la seguridad jurídica, que beneficia un estado de
libertades para todos los ciudadanos.
c). Emitir fallos pactados a cambio de contraprestaciones: Si todos los
jueces emitieran fallos conforme al mejor postor, los jueces se harían
inútiles, el estado de derecho desaparecería y su lugar lo ocuparía la
anarquía.
d). Preservar la ética del Poder Judicial: imparcialidad, objetividad e
independencia: se trata de otra forma universalizable de defender el
estado de derecho y mejorar la seguridad jurídica, que beneficia un
estado de libertades para todos los ciudadanos.
5) Imperativo Categórico 2: “Actúa de modo que trates a la persona humana
como un fin y nunca como simple medio”.
El caso revela una relación perversa en la que tanto el Estado, como el
presupuesto y las instituciones, se convierten en medios para fines personales.
En la medida en que los corruptos instrumentalizan a su favor las instituciones,
están instrumentalizando a todos los ciudadanos honestos que las hacen
posibles.
A la inversa, el acatamiento al Código de Ética y otros mecanismos, tratan a
todos como personas, capaces de tomar decisiones y conscientes de su papel,
de su responsabilidad y de su potencial para realizarse en lo personal y en lo
profesional, como señala el Código de Ética del Poder Judicial de la
Federación.
557
Argumentación Ética
Ética del Discurso
El Caso del Juez Liporaci, presenta interesantes matices, para la ética del
discurso. No hay que perder de vista que el interés prioritario era impulsar una
ley cuyo contenido representaba una renuncia a derechos ganados, lo que
constituye
un
acto
inconstitucional.
No
obstante,
el
pacto
social,
suficientemente discutido y libremente aceptado podría -eventualmente- llevar a
que la sociedad aceptara, en razón de la urgente situación del país, asumir ese
costo social. No obstante, no pueden perderse de vista los reiterados actos de
corrupción y de abuso del poder, justo por parte de aquellos representantes
gubernamentales que pretendían imponer la socialización de costos.
Una
situación crónica de inequidad social, no puede superarse por un solo acto,
dada su naturaleza antipolítica.
558
En el caso Liporaci, se aprecia una brecha entre el mundo de la vida, en el que
se encuentran los ciudadanos, sometidos a una aguda crisis social y
económica, exigiendo justicia y la reparación de las instituciones políticas del
país. El sistema por su parte, usufructúa dos medios que dispone, la ley y el
poder, para distorsionar y torcer la justicia y el derecho, para cubrir ofensas y
daños concretos.
Es natural que este abuso del sistema sobre el mundo de la vida, sólo pueda
desembocar en una gran crisis social y política.
La ética del discurso, exige asumir frontalmente, como parece haber ocurrido, el
hecho de no dejar pasar impunemente estas prácticas, sino señalarlas y
perseguirlas con las mismas herramientas que da el derecho, que se convierte,
según indicó Habermas en Facticidad y Validez, en el mecanismo intermedio
para alcanzar un eficaz funcionamiento de las instituciones a pesar de las
dificultades que pueden surgir entre conjuntos de preferencias, concepciones
del bien o criterios de racionalidad distintos en una sociedad plural.
Frente al secreto y al voluntarismo con que se “cocinó” mediante la corrupción
esta reforma antijurídica a la ley, está la apertura al diálogo franco que justifica
las medidas de prosecución y sanción de los infractores involucrados, de cara a
la sociedad, fincándoles los procedimientos por las responsabilidades políticas y
penales que correspondan. Se pone con ello un importante precedente, de
alcance internacional a lo que corresponde la materia en estudio aquí, la ética
de los profesionales del Poder Judicial.
559
CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Poder Judicial además de su misión para dirimir conflictos,
también influye en el curso, implementación y buen desempeño de las políticas
públicas, lo que constituye su visión.
De la buena gestión de la función
jurisdiccional, también depende la estabilidad política, el crecimiento económico
y el desarrollo social.
SEGUNDA.- Todo proceso de reforma del Estado estará inconcluso, si no se
incluye dentro de su agenda de cambio institucional, los mecanismos que
permitan dotar al Poder Judicial de más autonomía respecto de los otros
poderes del Estado, y a los juzgadores de mayor independencia dentro de sus
funciones jurisdiccionales.
TERCERA.- Para consolidar la impartición y la administración para la justicia
que realiza el Poder Judicial de la Federación, se hace necesario analizar y
evaluar las relaciones jurídicas que lleva a cabo como empleador, así como las
consecuencias laborales, administrativas y éticas que de ello se desprenden en
la prestación de los servicios públicos judiciales.
CUARTA.- El desarrollo y aplicación de la profesionalización, rendición de
cuentas y ética en el Poder Judicial de la Federación redundan directamente en
una mayor eficiencia administrativa, un mayor acatamiento al estado de
derecho, un aumento en la democracia política nacional y en la gobernabilidad
política del Estado; sea todo ello en un contexto y propósito de innovación
judicial (Innovación = el arte de competir).
QUINTA.- La profesionalización consiste en un proceso integral de reforma y
modernización de la acción pública gubernamental, por medio del desarrollo y
formación de capital humano para el mejor desempeño de la función pública, a
través de normas y procedimientos de selección, capacitación y evaluación.
561
Estructurados, organizados y sistematizados mediante un servicio civil de
carrera, que permita al Poder Judicial guardar bajo los principios de certeza,
legalidad, independencia, eficiencia, objetividad, imparcialidad, equidad y
competencia por mérito, el mejoramiento en la impartición y la administración
para la justicia.
SEXTA.- El proceso de profesionalización esta ligado al amplio concepto de
función pública, que abarca mucho más allá de lo estrictamente gubernamental,
pues involucra a toda la acción pública del Estado, por lo que es pertinente
hablar de profesionalización en el Poder Judicial de la Federación.
SÉPTIMA.- Como una peculiaridad y derivada de la interpretación armónica de
las Leyes Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y de los Trabajadores
al Servicio del Estado, se precisa que para demostrar la calidad de servidor
público judicial de confianza, se debe probar que el trabajador se encuentra
contemplado en el Catálogo General de Puestos del Consejo de la Judicatura
Federal, además, que las funciones que desempeña están catalogadas como
de confianza en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
OCTAVA.- Al igual que los trabajadores de confianza que se encuentran
regulados por el Régimen Federal Burocrático, no se les confiere la estabilidad
en el empleo y la inamovilidad, por lo tanto carecen de legitimación activa para
establecer acción legal ante la Comisión Substanciadora Única del Poder
Judicial de la Federación, para demandar su indemnización o reinstalación.
Esta
situación
de
vulnerabilidad
jurídica,
puede
ser
subsanada
compensatoriamente con la profesionalización, toda vez que se trata de una
preparación peculiar destinada a quienes atienden funciones administrativas,
teniendo como fin remoto la satisfacción de los ciudadanos.
NOVENA.- La figura judicial de la inamovilidad para juzgadores, implica la
certeza de que no serán arbitrariamente removidos de su puesto. Condición
562
vinculante con la independencia de la judicatura y frente al justiciable como
garantía de imparcialidad al no depender ningún funcionario judicial más que de
la ley.
DÉCIMA.- El Consejo de la Judicatura Federal ha diseñado, implementado y
consolidado un sistema bastante maduro de servicio civil enfocado a la carrera
judicial, pero se carece para quienes desempeñan funciones meramente
administrativas lo que significa en su establecimiento, una ventana de
oportunidad en las actividades de rectoría del Poder Judicial y para el servidor
público, la posibilidad de permanencia, en el puesto y promoción en el servicio
por evaluaciones objetivas que aseguren la igualdad de oportunidades.
En el Poder Judicial de la Federación mantenían, en 2006, una relación jurídicolaboral 31 mil 777 personas, y de ellas solamente 8 mil 96 (el 25.5%) participan
en la carrera judicial; mientras que 23 mil 681 (74.5%) son servidores públicos
no judiciales, lo que evidencia que el establecimiento de un servicio profesional
de carrera, no solamente es un tema de justicia conmutativa, sino de justicia
distributiva y de equidad.
Se reconoce como un precursor para la justicia distributiva y la equidad para los
servidores públicos no judiciales, el otorgamiento como prestación, la
constitución de un fondo de reserva individualizado voluntario y con
aportaciones en par y pasu, para fomentar el ahorro del personal operativo.
DÉCIMA PRIMERA.- La profesionalización de los servidores públicos no
judiciales y de confianza del Consejo de la Judicatura Federal, se sugiere esté
integrada por los siguientes elementos: 1) Catálogo de puestos, 2)
Reclutamiento y Selección, 3) Ingreso, 4) Formación y Desarrollo, 5) Evaluación
permanente, 6) Promoción, 7) Incentivos, y 8) Separación.
Al interior del
Consejo de la Judicatura Federal se propone que sea la Comisión de Vigilancia,
Información y Evaluación la encargada de regular la planeación, organización,
563
operación, desarrollo, control y evaluación del Sistema de Profesionalización
Judicial, con apoyo de la Comisión de Administración y la participación que
corresponda al Instituto de la Judicatura Federal.
DÉCIMA SEGUNDA.- Para clarificar las facultades del Instituto de la Judicatura
Federal, se propone una reforma al artículo 96 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, para dotarlo de las facultades de formación y
desarrollo, y
de evaluación para la promoción, incentivos y obtención del
nombramiento de servidor público de carrera en el Consejo de la Judicatura
Federal.
DÉCIMA TERCERA.- Asimismo, el Sistema de Profesionalización Judicial,
requiere de la voluntad del H. Congreso de la Unión para su implantación, de
manera que se propone, la reforma a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación en sus artículos 68, 77, 86, 92, 96, y para adicionar los artículos 86,
95, 117 bis, bis 1, bis 2, bis 3, bis 4 y el capítulo I bis del título séptimo.
Preceptos que harían realidad el Servicio Profesional de Carrera para los
servidores públicos administrativos y de confianza que prestan sus servicios en
el Consejo de la Judicatura Federal, sistema que estará sustentado en los
principios
de
certeza,
legalidad,
independencia,
eficiencia,
objetividad,
imparcialidad, equidad y competencia por mérito.
DÉCIMA CUARTA.- La viabilidad de las propuestas de reformas y adiciones a
la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se fortalecería de
aprobarse la iniciativa de reforma constitucional en curso para dotar al Pleno de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación de facultades para iniciar proyectos
de ley en las materias relativas al ejercicio de las funciones del Poder Judicial
de la Federación.
DÉCIMA QUINTA.- La instrumentación adecuada, mediante la evaluación del
desempeño, posibilita superar las limitaciones eventuales del Servicio
564
Profesional de Carrera, asegurando que sus ventajas superen por mucho las
probables
limitaciones.
Lo
que
resulta
incontrovertible
es
que
la
profesionalización es la causa de generación de valor en los procesos
administrativos de las organizaciones y de innovación en las relaciones
laborales.
DÉCIMA SEXTA.- La profesionalización en el Poder Judicial Mexicano es
menester observarla en sus dos vertientes: el Servicio Profesional para la
administración para la justicia ya referido, y la consolidación de la carrera
judicial.
DÉCIMA SÉPTIMA.- La Carrera Judicial encuentra un alto grado de madurez,
en virtud de la instrumentación que ha realizado el Consejo de la Judicatura
Federal, en la cual para tener acceso a los cargos de jueces y magistrados, los
aspirantes, deben superar un riguroso concurso y sólo con base en su mérito es
factible el nombramiento. Este estatus no puede desvincularse de los esfuerzos
para establecer una auténtica escuela judicial, como tampoco es posible
desconocer que la vinculación carrera-escuela judicial resulta en una mayor
independencia e imparcialidad del juzgador y mayor solidez a la autonomía del
Poder Judicial.
DÉCIMA OCTAVA.- Otro componente indisoluble de la carrera judicial lo
constituye la estabilidad y certeza de la remuneración por el encargo; con
fundamento en el artículo 94 Constitucional, estas remuneraciones no podrán
ser disminuidas durante su encargo. Es así, que el Consejo de la Judicatura
Federal ha establecido una serie de prestaciones inherentes al puesto,
clasificándolas en seguros, prestaciones económicas, otras prestaciones y
prestaciones de seguridad social.
DÉCIMA NOVENA.- Sin embargo, tanto el seguro colectivo por retiro, como el
estímulo por jubilación se consideran insuficientes, por lo cual, se ha
565
establecido un sistema de pensiones complementarias a las otorgadas por el
ISSSTE, en beneficio de los funcionarios que se hubiesen retirado, o que en un
futuro se retiren de los cargos de jueces de Distrito y magistrados de Circuito.
VIGÉSIMA.- En términos de consolidación de la carrera judicial y considerando
la alta responsabilidad pública inherente a la función jurisdiccional, y como un
reconocimiento y dignificación a la labor judicial al concluir esta por retiro
voluntario o forzoso, y en su caso por incapacidad, se propone la consolidación
del establecimiento de prestaciones para incrementar la calidad del sistema
complementario de pensiones.
VIGÉSIMA PRIMERA.- En consecuencia, se propone mediante un acuerdo
general, el perfeccionamiento de un sistema de adhesión voluntaria y
complementaria de pensiones de retiro forzoso y anticipado para los
magistrados de Circuito y jueces de Distrito, en el que se determinó la forma,
monto y plazos que regulen el otorgamiento de dichas prestaciones y establecer
su fuente de financiamiento, mediante un fondo con cuentas individuales.
VIGÉSIMA SEGUNDA.- Con el mismo propósito de consolidación de la carrera
judicial, se formaliza una propuesta para brindar seguridad a jueces de Distrito y
magistrados de Circuito, que se fundamenta en los artículos 10 y 21 de la Carta
Magna, y su motivación no es otra que dotarlos de mayor autonomía al emitir
sus resoluciones sin que teman por su integridad personal o la de su familia, por
el cumplimiento de las funciones que les confiere su nombramiento.
VIGÉSIMA TERCERA.- La propuesta de seguridad para impartidores de
justicia, parte de la diferenciación de los conceptos de seguridad pública y los
guardias de custodia; para destinar la seguridad pública a la protección de las
instituciones y servicios estratégicos, y los guardias de custodia protegerán a
los juzgadores, extendiéndose dicha protección a sus familias y a los recintos
en que se encuentren.
566
Esta
propuesta
se
inspira
también
y
en
forma
preventiva,
en
las
recomendaciones de la Organización de las Naciones Unidas, como ha sido el
caso del “Plan Colombia”.
VIGÉSIMA CUARTA.- Para mejorar la impartición y la administración para la
justicia,
ya
se
han
explorado
los
incentivos
y
compromisos
de
la
profesionalización, corresponde ahora concluir con los de la rendición de
cuentas y de la ética judicial.
VIGÉSIMA QUINTA.- La rendición de cuentas (entendiéndose como la
obligación que tiene el Estado democrático de justificar ante los ciudadanos sus
acciones decisiones u omisiones) en el Poder Judicial, no sólo es un concepto
de
aplicación
joven,
sino
que
constituye
un
elemento
adicional
de
fortalecimiento a la independencia e imparcialidad judiciales, pues le
proporciona blindaje a ser capturado para beneficios e intereses externos.
VIGÉSIMA SEXTA.- La autonomía del Poder Judicial se refiere a su
independencia técnica y, principalmente a su soberanía jurisdiccional. En este
orden también son más fuertes las voces y acciones para dotarlo de
independencia económica y libertad presupuestal. Tal es el caso de la iniciativa
(aprobada por ambas cámaras y promulgada por el titular del Ejecutivo Federal)
de reformas a su ley orgánica, para la creación de un Fondo de Apoyo a la
Administración para la Justicia (artículos 242 al 251 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación).
La viabilidad administrativa para las tres
propuestas de incentivos a la profesionalización y rendición de cuentas,
encuentra cabida en los fines de este fideicomiso.
VIGÉSIMA SÉPTIMA.- El marco jurídico para la rendición de cuentas en el
Poder Judicial Mexicano abarca la regulación presupuestal, obligaciones
financieras y las facultades de inspección sobre el ejercicio presupuestal.
567
VIGÉSIMA OCTAVA.- A nivel constitucional se contienen las disposiciones
relativas a los tipos de responsabilidades en que pueden incurrir los servidores
públicos judiciales, a saber, civiles, administrativas, políticas, penales y
laborales (éstas últimas ya referenciadas).
VIGÉSIMA NOVENA.- La insatisfacción del acceso a una justicia gratuita y
rápida, en tanto derecho establecido en la Constitución, se convierte en un
determinado nivel de ingobernabilidad (disolución de la relación que une por
ambos lados a los miembros de la comunidad política). Precisamente, la razón
que se tenga que analizar la profesionalización para la impartición y la
administración para la justicia, es la importancia que se tiene para consolidar la
gobernabilidad del Estado, mediante el diseño de mecanismos que permitan un
mejor desempeño judicial.
TRIGÉSIMA.- Los indicadores de desempeño pueden ser definidos como las
herramientas que a través de parámetros cuantitativos y cualitativos, evalúan la
gestión, impacto, cobertura y resultados de una acción determinada. El uso de
indicadores de desempeño es una estrategia para la innovación, la evaluación
continua, la orientación a resultados y el cambio organizacional.
TRIGÉSIMA PRIMERA.- En diversos procesos de reforma judicial se ha
insistido en la importancia de implementar mecanismos que permitan avanzar
en la profesionalización del Poder Judicial, a través de la instrumentación de
programas estratégicos, entre los cuales se encuentra la utilización de
indicadores de desempeño judicial.
TRIGÉSIMA SEGUNDA.- El tema de indicadores y rendición de cuentas está
asociado conceptualmente, ya que, la rendición de cuentas requiere: 1) la
asignación de responsabilidades y de recursos para cumplir con fines y
propósitos, 2) la obligación de cumplir responsabilidades, 3) la obligación de
568
exigir dicho cumplimiento, y 4) la existencia de sistemas que compensen por el
cumplimiento o no de las obligaciones.
TRIGÉSIMA TERCERA.- La implementación de estímulos económicos basados
en la evaluación del desempeño, es un concepto que al igual que el de la
carrera judicial, encuentra fundamento en la Ley Orgánica del Poder Judicial de
la Federación (artículo 111), y su motivación está en la rendición de cuentas y
como garante de las ventajas y beneficios de la profesionalización,
disminuyendo sus costos y riesgos. La eficiencia de un mercado interno de
trabajo, también se mide por la posibilidad de que existan mecanismos para
recompensar los esfuerzos laborales individuales.
TRIGÉSIMA CUARTA.- El único indicador de desempeño judicial que reportan
los informes estadísticos sobre la gestión judicial es el número de asuntos
pendientes anuales, contra los recibidos y resueltos, utilizado para el momento
de analizar la carrera judicial de un magistrado o juez. Se trata de un indicador
parcial sobre la calidad de la justicia impartida, porque toda cuantificación de la
eficiencia judicial no puede reducirse a un indicador que solo reporta el número
de asuntos pendientes.
TRIGÉSIMA QUINTA.- Frente a las limitaciones de este indicador de gestión
judicial, se propone un indicador que considere la tasa de revocación de
asuntos judiciales, considerando en un ejercicio de generalización, que la
sentencia dictada por una instancia inferior puede ser apelada o revisada en
una instancia superior, la cual puede resolver en tres sentidos: confirmando,
modificando o revocando. La revocación de una sentencia nos indica que la
instancia inferior no juzgó de manera adecuada y si la revocación empieza a
ocupar un porcentaje considerable estaremos frente a un órgano judicial no
eficaz ni eficiente.
569
De esta forma tenemos un indicador de eficacia: la tasa de revocación, y un
indicador de eficiencia: la tasa de rezago, para poder evaluar a los órganos
jurisdiccionales y calificar la gestión pública que realiza en dos aspectos
concretos de su actuar jurisdiccional.
TRIGÉSIMA SEXTA.- Estos indicadores, además de la medición del
desempeño del órgano jurisdiccional, también deben traducirse en una
estructura de incentivos que pueda influir en la conducta del juzgador y genere
un cambio organizacional.
La manera de hacerlo es estableciendo un porcentaje salarial adicional,
determinado en función del desempeño del juzgador cuantificado por las tasas
de revocación y rezago, de manera que un juez o magistrado con bajas tasas
de revocación y rezago sea premiado con un ingreso adicional, y un magistrado
o un juez con altas tasas de revocación y rezago reciba como sanción la
privación del ingreso salarial adicional.
TRIGÉSIMA SÉPTIMA.- En consecuencia, se propone el establecimiento de un
sistema complementario de estímulos económicos, para magistrados de
Circuito y jueces de Distrito del Poder Judicial de la Federación, como
reconocimiento a su calidad de integrantes del Poder Judicial mexicano, al
desempeño de sus funciones y a la alta responsabilidad que ello implica, así
como determinar, la forma, monto, plazos y demás supuestos que regulan el
otorgamiento de dichos estímulos, y establecer su fuente de financiamiento.
El sistema de estímulos económicos consistirá en un estímulo por riesgo para
compensar algún tipo de afectación probable, en su integridad física, moral o
patrimonial, por causas asociadas a su actividad jurisdiccional; y otro estímulo
por desempeño, calculado sobre la base de un cociente de rezago y un
cociente de revocación, que reporte durante el desempeño anual de sus
funciones.
570
TRIGÉSIMA OCTAVA.- En los referentes internacionales, encontramos que los
países miembros de la OCDE han desarrollado los principios de administración,
diseñados para ayudar a que los países analicen sus instituciones, sistemas y
mecanismos, con el fin de promover la ética en el servicio público.
TRIGÉSIMA NOVENA.- Pensamos que la ética debe de tomarse como una
regla prudencial de decisión (medida dinámica de conducta adecuada a cada
caso), es decir, en saber aplicar los principios para dilucidar una situación o
determinar que debe hacerse de cara a las altas responsabilidades y al
“Principio de Humanidad” (el ser humano como medida máxima de valor). La
ética tiene como instancia última la conciencia individual y su aplicación es ex
ante.
En materia de ética judicial, encontramos que, para integrar en un sistema
democrático, los inevitables conflictos que genera la tensión entre legalidad y
justicia, la vía de la objeción de conciencia se presenta como un camino
adecuado si el juzgador encuentra en su conciencia algún sentimiento que
pueda afectar su imparcialidad, deberá buscar solución para no juzgar el caso.
CUADRAGÉSIMA.- Sostenemos que los elementos para la construcción de la
ética judicial, se expresarán de manera concreta en un código de conducta para
el juez, porque la ética judicial reflexiona sobre los jueces con el propósito de
delinear aquellas exigencias que resultan constitutivas de los “buenos, mejores
o perfectos juzgadores”. Los códigos de ética no indican positivamente las
conductas que se consideren obligadas, sino que establecen grandes principios
orientadores para la toma de decisiones que trascienden.
CUADRAGÉSIMA PRIMERA.- Un paso trascendental en la modernización y
moralización de la función judicial mexicana ha sido la publicación del Código
de Ética del Poder Judicial de la Federación. La fundamentación básica a que
se refiere el código es el cumplimiento de la garantía constitucional prevista en
571
el artículo 17 constitucional (impartición de justicia pronta, completa e
imparcial). Tiene como visión consolidar un estado de derecho, basado en el
principio de legalidad, que fomente en cada justiciable una cultura de respeto
irrestricto a la ley, al Estado y a sus instituciones, tomando en cuenta que el
mejor sistema de impartición de justicia, es el camino para la construcción de un
México más justo, libre e igualitario, donde se respeten las garantías
individuales, se garantice la separación de poderes, y se tutele la solución
pacífica de controversias.
Su formulación es equilibrada en cuanto que se busca darle continuidad a los
valores que históricamente caracterizan al Poder Judicial de la Federación, pero
también promueve el cambio de actitudes y el mejoramiento de las prácticas
con base en los principios orientadores que presenta.
CUADRAGÉSIMA SEGUNDA.- Tal y como sucede con el Código de Ética para
magistrados y jueces del Poder Judicial de la Provincia de Santa Fe en
Argentina, se propone para nuestro Código de Ética del Poder Judicial de la
Federación,
su
perfeccionamiento
mediante
el
establecimiento
de
un
procedimiento de responsabilidad ética y así se garantizará el comportamiento
ético de aquellos que desempeñan la función judicial. Además de considerarse
conveniente la creación de un órgano de consulta para dilucidar en la aplicación
e interpretación del código ético. Estas nuevas instancias permitirán darle al
Código de Ética Judicial, un contenido factible y de congruencia, así como la
fortaleza de un instrumento de control y auditoría de las prácticas de los
miembros de la organización judicial.
CUADRAGÉSIMA TERCERA.- Con el procedimiento de responsabilidad ética
propuesto, también se dará cumplimiento a una de las doce recomendaciones
de la OCDE, para promover la ética en el servicio público, la relativa a que “los
estándares éticos deben reflejarse en el marco legal”.
572
CUADRAGÉSIMA CUARTA.- Asumimos al mutiplismo crítico (aplicable para
cruzar datos y establecer inferencias, desde diferentes metodologías aplicadas
a un tema que tiene diferentes facetas) como una de las aportaciones
metodológicas aplicables al terreno de los métodos éticos de análisis y solución
de problemas morales, y que se compagina con las tendencias internacionales
que impulsan un mejoramiento de la calidad y eficiencia del Poder Judicial.
El punto de partida es que el análisis ético de las políticas públicas sea un
paquete de herramientas capaz de ayudar al directivo al tomar mejores
decisiones, que consideren más ampliamente las condiciones, limitaciones y
efectos de una política determinada, proyectada o actual.
CUADRAGÉSIMA QUINTA.- En el análisis de casos, se emplearon las
propuestas metodológicas sobre factibilidad de las políticas públicas y sobre los
métodos éticos. Se acudió a seis métodos éticos, a saber: la regla de oro; el
principio de doble efecto; el imperativo categórico; la jerarquía axiológica; el
principio utilitarista; y, la ética del discurso.
CUADRAGÉSIMA SEXTA.- Las cinco propuestas formuladas para el servicio
profesional de carrera, el sistema complementario de previsión social, brindar
seguridad a juzgadores, el sistema complementario de estímulos económicos y
el procedimiento de responsabilidad ética, sólo persiguen un objetivo en común:
mejorar la impartición y la administración para la justicia mediante los
incentivos y compromisos de la profesionalización y de la rendición de
cuentas, o dicho con otras palabras: tramitar y resolver “pronto y bien” los
asuntos de competencia del Poder Judicial de la Federación.
La profesionalización, la rendición de cuentas y la ética, propiciarán que la
impartición y la administración para la justicia sean elementos de
innovación y modernización judicial y una expresión del humanismo.
573
ANEXO I
Resumen Ejecutivo
(Como Input)436
436
Input: Es el valor o costo de los recursos que empleamos para producir el output. Es una
tarea operativa (finita).
Véase: LEÓN GARZA, Miguel y NOVOA ROJAS, Fabio.
Innovación: el arte de competir. Nota técnica elaborada para el Programa ADIT del IPADE.
México, 2005. p. 1
574
SERVICIO PROFESIONAL PARA LA
IMPARTICIÓN Y LA
ADMINISTRACIÓN PARA LA JUSTICIA
RESUMEN EJECUTIVO
El Poder Judicial encuentra su fundamento jurídico en la naturaleza misma de la
función jurisdiccional y en los principios que emanan de nuestra Constitución,
que en su artículo 39 dispone que: “todo el poder público dimana del pueblo y
se constituye en beneficio de éste”; y en su artículo 17, otorga a toda persona el
derecho de que se le administre justicia por “tribunales que estarán expeditos
para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus
resoluciones de manera pronta, completa, imparcial y gratuita”, añadiendo que
“las leyes establecerán los medios necesarios para que se garantice la
independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones”. Por
su parte, el artículo 40 prevé que: “es voluntad del pueblo mexicano,
constituirse en una República representativa, democrática y federal…”
Además de su misión para dirimir conflictos, también es la última instancia que
garantiza la división de poderes, el respeto a las garantías individuales y la
vigencia plena del principio de legalidad, es decir, es el guardián del Estado de
Derecho que debe prevalecer en todo Estado democrático, lo que constituye su
visión.
De la buena gestión de la función judicial, también depende la
estabilidad política, el crecimiento económico y el desarrollo social.
Todo proceso de reforma de Estado estará inconcluso, si no se incluyen los
mecanismos que permitan dotar al Poder Judicial de más autonomía y a los
juzgadores de mayor independencia e imparcialidad.
Se parte de la hipótesis principal de que para consolidar la impartición y la
administración para la justicia, que realiza el Poder Judicial de la Federación, se
575
hace necesario analizar y evaluar las relaciones jurídicas que lleva a cabo como
empleador, así como las consecuencias laborales, administrativas y éticas que
de ello se desprenden en la prestación de los servicios públicos judiciales, para
poder contar con un sistema de impartición de justicia que se traduzca en un
Poder Judicial más autónomo, independiente e imparcial.
Se utilizó conforme a las características de los diferentes fenómenos a estudiar,
una metodología inductiva o deductiva, según corresponda a temas ya
consolidados con productos concretos, siendo en este caso deductiva, o bien,
para inducir esos productos y resultados abarcándolos desde hechos singulares
a generalizaciones funcionales. Adicionalmente se emplearon métodos
descriptivos y comparativos para referirse al estado que guardan actualmente
determinados fenómenos.
La presente tesis doctoral se enmarca como un tema de investigación
aplicada,
esto
es,
aquél
conocimiento
dirigido
para
adquirir
nuevos
conocimientos, pero que está dirigido fundamentalmente hacia un objetivo
práctico específico. (Manual de Frascati 2002, P. 30, OCDE, 2003).
El objetivo general se centra en analizar, sistematizar, proponer, evaluar y
difundir la profesionalización y rendición de cuentas para la imparticiòn y la
administración para la justicia, en orden al mejoramiento de su desempeño en
términos de eficacia, productividad, régimen interno, y ética. El hilo conductor
de esta investigación lo podemos sintetizar en el mejoramiento de la impartición
y la administración para la justicia, mediante los incentivos y compromisos de la
profesionalización, rendición de cuentas y ética judicial.
A fin de instrumentar lo anterior, el sistema profesional va más allá de la
capacitación y permanencia de la que puedan gozar los servidores públicos de
carrera, ya que se trata de un proceso de cambio, compuesto por normas,
reglas y procedimientos administrativos, que diseñan y regulan el trabajo
576
organizacional y su división, incluyéndose en la esfera institucional, los valores
y conductas de los actores en la función pública judicial. Es por ello, que la
profesionalización debe ser entendida como una serie de mecanismos que
permitan hacer claras y transparentes las reglas que deben regir el desempeño
de los servidores públicos, reglas que determinen su ingreso, movilidad,
ascenso, incentivos, salida, y en su caso la aplicación de indicadores de
desempeño, a fin de que ingresen y permanezcan los más capacitados.
Desarrollo de la Tesis:
•
Se ofrece un marco conceptual de las relaciones jurídicas (laborales y
administrativas), sistematizadas y que caracterizan la función pública
judicial. Al concepto de profesionalización, se le asignan objetivos
generales y se explican los problemas que la obstaculizan.
•
Se proponen reformas sustanciales a la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, para establecer el Servicio Profesional de
Carrera para los servidores públicos no judiciales, que les ofrezca
condiciones jurídicas para la estabilidad en el empleo e inamovilidad,
los cuales constituyen poco más del 94% del total de ellos, lo que se
presenta como un tema no solo de justicia conmutativa, sino también
de justicia distributiva y de equidad. Los principios rectores que se
proponen para el servicio profesional de carrera son: certeza,
legalidad,
independencia,
eficiencia,
objetividad,
imparcialidad,
equidad y competencia por el mérito.
•
Si bien la carrera judicial la encontramos en un grado maduro de
desarrollo, se propone su consolidación, como la otra vertiente de la
profesionalización,
mediante acuerdos generales del Pleno del
Consejo de la Judicatura Federal, para consolidar el establecimiento
de un Sistema Complementario de Previsión Social (pensiones por
577
retiro, incapacidad, y forzoso) para jueces de Distrito y magistrados
de Circuito; y otro, para brindarles seguridad y protección, cuando
éstos o su familia se encuentren en peligro en virtud del ejercicio de la
función judicial.
•
Con un enfoque de análisis deductivo se analiza el marco jurídico de
la rendición de cuentas de la función pública judicial, que abarca la
regulación presupuestal, obligaciones financieras y facultades de
inspección sobre el ejercicio presupuestal; así como los tipos de
responsabilidad en que pueden incurrir los servidores públicos del
Poder Judicial.
•
El Servicio Profesional de Carrera, en su vertiente judicial y de
funciones
administrativas,
requiere
para
una
instrumentación
adecuada e integral, de la rendición de cuentas y de la evaluación del
desempeño, como elementos adicionales de fortalecimiento a la
independencia e imparcialidad judicial, pues le proporcionan blindaje
a ser capturadas para beneficios externos.
•
El tema de indicadores de desempeño y rendición de cuentas está
asociado conceptualmente a la asignación de responsabilidades, a la
obligación de cumplir éstas y a la existencia de sistemas que
comprueben o no el cumplimiento de las obligaciones.
•
El único indicador de desempeño que reportan los informes
estadísticos sobre la gestión judicial es el número de asuntos
pendientes anuales, contra los recibidos y resueltos, utilizado para el
momento de analizar la carrera judicial de un magistrado o juez.
•
578
Frente a las limitaciones de éste indicador, se propone un indicador
que considere la tasa de revocación de asuntos judiciales y la tasa de
rezago, esto es, combinar un indicador de eficacia (tasa de
revocación) y un indicador de eficiencia (tasa de rezago).
•
Estos indicadores además de la medición del desempeño del órgano
jurisdiccional, también deben traducirse en una estructura
de
incentivos para el juzgador. En consecuencia, se propone el
establecimiento, mediante un acuerdo general, de un sistema
complementario de estímulos económicos para juzgadores, como
reconocimiento a su calidad de integrantes del Poder Judicial de la
Federación, al desempeño de sus funciones y a la alta
responsabilidad que ello implica. El sistema de estímulos económicos
consistirá en un estímulo por riesgo y otro por desempeño.
•
En los referentes internacionales (de la OCDE) encontramos
principios de administración diseñados para promover la ética judicial
en el servicio público. Los elementos para la construcción de la ética
judicial, se expresarán de manera concreta en un Código de
Conducta para el juez. La ética debe de tomarse como una regla
prudencial de decisión, y que tiene como última instancia la
conciencia individual.
•
Un paso trascendental en la modernización y moralización de la
función judicial mexicana ha sido la publicación del Código de Ética
del Poder Judicial de la Federación. Su perfeccionamiento en
términos jurídicos, requiere del establecimiento de un procedimiento
consultivo y de responsabilidad ética.
•
El análisis ético de las políticas públicas lo empleamos para analizar
dos casos ejemplificativos del ejercicio jurisdiccional, uno mexicano y
otro ocurrido en Argentina.
En suma, la profesionalización, la rendición de cuentas y la ética, propiciarán
que la impartición y la administración para la justicia sean elementos de
modernización judicial y una expresión del humanismo.
579
ANEXO II. PRESENTACIÓN CON LA
METODOLOGÍA DE ANÁLISIS DEL CASO
(Como Output)437
437
Output: Valor y riquieza que genera una organización. Es una tarea estratégica (infinita). LEÓN GARZA, Miguel y Otro. Op. Cit.
P. 2.
581
Alejandro Romero Gudiño
582
583
584
585
586
587
588
589
590
591
592
593
594
595
596
597
598
599
600
601
602
603
604
605
606
607
608
609
610
611
612
613
614
615
616
617
618
619
620
621
622
623
624
625
626
627
628
629
630
631
BIBLIOGRAFÍA
1.
AARNIO, A.
Lo racional como razonable: Un tratado sobre la
justificación jurídica. Madrid, 1991.
2.
AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. “La importancia del establecimiento del
Servicio Público de Carrera en México”, en Profesionalización del
Servicio Público en México.
Hacia la innovación y la democracia
(memorias). Editorial Red Mexicana del Servicio Profesional. Primera
edición. México, 2003.
3.
________.
“Estudio Introductorio” en La hechura de las políticas.
Editorial Porrúa. México 1992.
4.
________.
“Weber: La idea de ciencia social” volumen segundo La
Innovación. UNAM y Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa. Primera
edición, México, 1989.
5.
AGUINACO ALEMÁN, José Vicente.
El nuevo Poder Judicial de la
Federación. Suprema Corte de Justicia de la Nación y Miguel Ángel
Porrúa. Primera edición. México, 1997.
6.
AGUINACO BRAVO, Fabián. “Independizar auténticamente al Consejo
de la Judicatura Federal y al Tribunal Electoral”, en: 65 Propuestas para
modernizar el sistema penal en México. Instituto Nacional de Ciencias
Penales. Primera Edición. México, 2006.
7.
APARISI MIRALLES, Ángela.
Ética y deontología para Juristas.
Ediciones Universidad de Navarra. Primera Edición. Pamplona, España,
2006.
8.
AQUINO S, Tomas de. Suma Teológica.. Volumen III: parte II-II (a.
Editorial Biblioteca de Autores Cristianos.
Primera edición.
Madrid,
2002.
633
9.
AYALA ESPINO, José.
Instituciones para Mejorar el Desarrollo: un
nuevo Pacto Social para el Crecimiento y el Bienestar. Fondo de Cultura
Económica. México, 2003.
10.
AZUELA GÜITRÓN, Mariano. Derecho, Sociedad y Estado. Universidad
Iberoamericana. México, 1995.
11.
________, Prólogo, en VALLS HERNÁNDEZ, Sergio y MATUTE
GONZÁLEZ, Carlos. Nuevo Derecho Administrativo. Editorial Porrúa.
Primera edición. México, 2003.
12.
BÁEZ SILVA, Carlos.
La Carrera Judicial Mexicana.
Instituto de la
Judicatura Federal. México, 2002.
13.
BARRETO, Vicente.
Los fundamentos éticos de los derechos del
hombre. Instituto de la Judicatura Federal. Serie naranja. Ética judicial
1/2002.
14.
BARRON, Jim.
“La Política del Reino Unido sobre Reglamentación
Idependiente y Verificación de la Contratación para el Servicio Civil” en
Profesionalización del Servicio Público en México. Hacia la innovación y
la democracia (memorias).
Editorial Red Mexicana de Servicio
Profesional. Primera edición. México, 2003.
15.
BARZELAY, Michael.
Atravesando la Burocracia.
Una nueva
Perspectiva de la Administración Pública. Fondo de Cultura Económica.
México, 1998.
16.
BENHAM, A. Institutional reform in central and eastern Europe: Altering
paths with incentives an information, working paper, ICEG Estados
Unidos, 1995.
17.
BINDER, A.
“Reforma Judicial”, impresión limitada para el curso
internacional sobre instrumentos para las reformas judiciales.
634
En
GRUENBERG, The limits of the judicial Independence.
Santiago de
Chile, 2002.
18.
BOANERGES GUINTO LÓPEZ, Jesús. El Servicio Civil de Carrera en la
Administración de la Justicia Federal. Instituto de la Judicatura Federal.
Serie Roja. Estudios sobre la carrera judicial 2/2000. México, 2000.
19.
BOLAÑOS LINARES, Rigel.
Derecho Laboral Burocrático.
Editorial
Porrúa, México, 2003.
20.
BONILLA LÓPEZ, Miguel.
El Estatuto de los Secretarios de los
Tribunales Colegiados de Circuito.
Instituto de la Judicatura Federal.
Serie Roja. Estudios sobre Carrera Judicial 1/2000. México, 2000.
21.
________. Estudios sobre la Carrera Judicial. Instituto de la Judicatura
Federal. México, 2000.
22.
CAMOU, Antonio.
Gobernabilidad y Democracia.
Instituto Federal
Electoral. México, 1995.
23.
CANTÓN MOLLER, Miguel. Derecho del Trabajo Burocrático. Editorial
PAC. México, 1988.
24.
CARBAJAL, Juan Alberto. Estudios sobre la Justicia. Editorial Porrúa,
primera edición, México, 2001.
25.
CARDOZO, Miriam.
“La Evaluación del Desempeño: Un camino
necesario y sembrado de obstáculos hacia el profesionalismo en las
organizaciones públicas”, en Méndez José Luis y Raich Uri Evaluación
del desempeño y servicio civil de carrera en la Administración Pública y
los Organismos Electorales. Instituto Nacional de Administración Pública
e Instituto Federal Electoral. México, 2000.
635
26.
CARPIZO MAC GREGOR, Jorge.
Nuevos Estudios Constitucionales.
Edición conjunta Universidad Nacional Autónoma de México y Editorial
Porrúa. México, 2000.
27.
CARRANCÁ Y TRUJILLO, Raúl.
“La Administración de Justicia”, en
México 50 años de Revolución. Editorial Fondo de Cultura Económica.
Primera edición, México 1961.
28.
CARRANCO ZÚÑIGA, Joel. El Poder Judicial. Editorial Porrúa, S. A.
México, 2000.
29.
CARRILLO CASTRO, Alejandro. La Reforma Administrativa en México.
Editorial Miguel Ángel Porrúa, S.A., cuarta edición, México, 1980.
30.
CASANUEVA REGUART, Sergio E.
construcción de una ética judicial.
Ética Judicial.
Bases para la
Editorial Porrúa. Primera Edición.
México, 2006.
31.
CASTELAZO, José R.
Nuestra Clase Gobernante.
Futura Editores,
S.A., primera edición. México, 1985.
32.
CASTRO, Juventino V.
La Jurisdicción Mexicana.
Editorial Porrúa,
S.A., México, 2003.
33.
CAVAZOS FLORES, Baltasar. El Nuevo Derecho del Trabajo Mexicano.
Editorial Trillas, primera edición. México, 1997.
34.
________.
Las 500 preguntas más usuales sobre temas laborales.
Editorial Trillas, primera edición, México, 1986.
35.
CAVAZOS FLORES, Baltasar – CAVAZOS CHENA, Baltasar –
CAVAZOS CHENA, Humberto – CAVAZOS CHENA, J.
CAVAZOS CHENA, Guillermo.
636
Carlos –
Nueva Ley Federal del Trabajo,
Tematizada y Sistematizada. Editorial Trillas, S. A. de C. V., primera
reimpresión. México, 2000.
36.
CHANES NIETO, José.
“La Constitucionalización de los Servidores
Públicos”, en Las Ciencias Sociales y el Colegio Nacional. Héctor FixZamudio. El Colegio Nacional. México, 1985.
37.
CLIMENT BELTRÁN, Juan.
Ley Federal del Trabajo, Comentarios y
Jurisprudencia. Editorial Esfinge. México, 2000.
38.
COLOMER, Eusebi.
El pensamiento alemán de Kant a Heidegger.
Tomo III.
39.
COOK, Thomas. “Post positivist critical multiplism” en LANE, Shotland.
Editorial Social Science and Social Policy. Sage, 1985.
40.
COSSÍO DÍAZ, José Ramón. Jurisdicción Federal y Carrera Judicial en
México.
Universidad Nacional Autónoma de México, primera edición.
México, 1996.
41.
DAKOLIAS, María. “A estrategy for judicial reform: the experience in
Latin America”, en Virginia Journal of international law, 36.
Estados
Unidos, 1995.
42.
DELGADILLO, Luis Humberto. El Sistema de Responsabilidades de los
Servidores Públicos. Editorial Porrúa, segunda edición. México, 1998.
43.
DE BUEN, Néstor. Derecho del Trabajo, Tomo I, Editorial Porrúa, cuarta
Edición, México, 1981.
44.
________. Derecho del Trabajo, Fuentes Impresores, S. A. de C. V.,
México, 1991.
45.
________. Trabajadores del Estado en Iberoamérica. Ediciones Ciudad
Argentina. Buenos Aires, Argentina, 1998.
637
46.
DE LA CUEVA, Mario. El Nuevo Derecho Mexicano del Trabajo. Tomo
I. Editorial Porrúa, S. A., décima edición. México, 1985.
47.
DE LA FUENTE RODRÍGUEZ, Jesús. Tratado de Derecho Bancario y
Bursátil. Tomo II. Editorial Porrúa, S. A., México, 2002.
48.
DE LA TORRE DÍAZ, Francisco Javier. Ética y Deontología Jurídica.
Editorial Dykinson. Primera Edición. Madrid, España, 2000.
49.
DE PINA, Rafael y DE PINA VARA, Rafael. Diccionario de Derecho.
Editorial Porrúa, S. A. de C. V., vigésima primera edición, México,
1980.
50.
DEBBASCH, Charles.
Ciencia Administrativa: Administración de
Administración Pública.
Instituto Nacional de Administración Pública.
Madrid, España, 1981.
51.
DICCIONARIO JURÍDICO MEXICANO.
Instituto de Investigaciones
Jurídicas. Universidad Nacional Autónoma de México. Editorial Porrúa.
Letras de la L a la O. México, 1999.
52.
DOMINGO VILLEGAS, Pilar. Rule of law and judicial Systems in the
context of Democratisation and Economic Liberalisation: a framework for
comparison and analysis in Latin America. CIDE. México, 1995.
53.
DONOLO, Carlo. Il goberno debole, de Donato, Bari, 1981.
54.
DUHALT KRAUSS, Miguel, La Administración de Personal en el Sector
Público.
Un enfoque sistémico.
Instituto Nacional de Administración
Pública, México, 1974.
55.
________.
Una Selva Semántica y Jurídica, la Clasificación de los
Trabajadores al Servicio del Estado.
Ediciones Instituto Nacional de
Administración Pública, primera edición, México, 1977.
638
56.
DUNN, William. Public policy analysis: an introduction. Prentice Hall,
Estados Unidos, 1994.
57.
ENCICLOPEDIA JURÍDICA OMEBA.
Tomo V.
Editorial Bibliográfica
Argentina, Buenos Aires, 1967.
58.
________. Tomo XVIII. Editorial Bibligráfica Argentina. Buenos Aires,
1967.
59.
FERNÁNDEZ, T.R.
¿Debe la administración actuar racional y
razonablemente? en REDA número 83.
60.
FIX-ZAMUDIO, Héctor, Breves reflexiones sobre el Consejo de la
Judicatura. Editorial UNAM, México, 1997.
61.
FIX-ZAMUDIO, Héctor y COSSÍO DÍAZ, José Ramón. El Poder Judicial
en el ordenamiento mexicano. FCE. México, 1996.
62.
FLORES MANCILLA, Paolo César. Un análisis estratégico y comparado
sobre la administración del Poder Judicial Federal en México. Tesis de
Maestría en Administración y Políticas Públicas. Centro de Investigación
y Docencia Económicas, A. C., México, 2003.
63.
FRIEDRICH, Carl. Authority: Reason and Discretion, vol. 1, Harvard
University Press. Estados Unidos, 1958.
64.
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Democracia, Jueces y Control de la
Administración. Editorial Civitas. España, 2000.
65.
GÓMEZ GONZÁLEZ, Arely, El Régimen Laboral de los Trabajadores
Bancarios. Editorial Porrúa, S. A., primera edición. México, 1977.
66.
GÓNGORA PIMENTEL, Genaro.
Actuales.
La Justicia Federal en los Retos
Memorias 2001 IPERGOB-MÉXICO.
Editorial Porrúa.
México, 2002.
639
67.
GONZÁLEZ LLACA, Edmundo.
La Corrupción.
Patología Colectiva.
Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.; Comisión Nacional de
los Derechos Humanos; y Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la
UNAM. México. Abril de 2005.
68.
GREEN, Thomas. Policy questions, Education Policy Analysis Archives.
Volume 2, number 7.
Editorial Arizona State University.
Tempe Az,
Estados Unidos 1994.
69.
GRUENBERG, Ch.
Rol de los programas de acceso a la justicia y
participación ciudadana en la lucha contra la corrupción. Apuntes del
curso Reforma Legal y Judicial y Control de la Corrupción en América
Latina y el Caribe. Instituto del Banco Mundial, 2002.
70.
GUARIGLIA, Osvaldo. Max Weber y su sombra: “La legitimación de la
nominación política”, en “Ideología. Verdad y Legitimación”. Editorial
Sudamericana. Buenos Aires, 1986.
71.
GUDIÑO PELAYO, José de Jesús. Ingeniería Judicial y Reforma del
Estado. Editorial Porrúa, segunda edición. México, 2003.
72.
GUERRERO, Euquerio.
Manual de Derecho del Trabajo.
Editorial
Porrúa, novena edición. México, 1977.
73.
GUERRERO, Juan Pablo.
Un estudio de caso de la reforma
administrativa en México: Los dilemas de la instauración de un servicio
civil a nivel federal.
Administración
Documento de trabajo número 61.
Pública.
Centro
de
Investigación
División de
y
Docencia
Económicas. México, 2000.
74.
________. Consideraciones sobre la instauración de un Servicio Civil en
México, Documento de Trabajo No.
640
90.
División de Administración
Pública.
Centro de Investigación y Docencia Económicas”.
México,
2000.
75.
GUERRERO, Omar. El Funcionario, el Diplomático y el Juez. Edición
conjunta de la Universidad de Guanajuato, Instituto de Administración
Pública de Guanajuato, Instituto Nacional de Administración Pública y
Plaza y Valdés Editores, primera edición, México, 1998.
76.
GUTIÉRREZ Y GONZÁLEZ, Ernesto. Derecho Administrativo y Derecho
Administrativo al estilo mexicano. Editorial Porrúa, México, 2002.
77.
HABERMAS, Jürgen. Aclaraciones a la Ética del Discurso.
Editorial
Trotta. Madrid, 2000.
78.
________. Teoría de la Acción Comunicativa. Editorial Taurus. Madrid,
1987.
79.
________.
Facticidad y Validez.
Sobre el Derecho y el Estado
Democrático del Derecho en términos de la Teoría del Discurso. Editorial
Tecnos. Madrid, 1999.
80.
HAMILTON, J. El federalista. LXXXIII. Fondo de Cultura Económica
Colección Política y Derecho. México, 2001.
81.
HERVADA, Javier.
Introducción Crítica al Derecho Natural.
Editorial
MINOS, S.A. de C.V. México, 1997.
82.
HAMMERGREN, Linn. Diagnosing judicial performance. World bank.
83.
HIDALGO, Enrique.
Controles Constitucionales sobre Funcionarios y
Magistrados: Un estudio sobre el Juicio Político y el Consejo de la
Magistratura en la República de Argentina. Editorial Desalma. Buenos
Aires, 1997.
641
84.
INSTITUTO DE LA JUDICATURA FEDERAL. Apuntes sobre formación
de Jueces y Carrera Judicial Federal en México. Serie roja. Estudios
sobre la Carrera Judicial 1/2002. México, 2002.
85.
INSTITUTO MEXICANO PARA LA COMPETITIVIDAD, A.C., Impacto de
la Iniciativa al Sistema de Seguridad Pública y Justicia Penal Mexicano.
México, abril de 2005.
86.
ISLAS COLIN, Alfredo y LEZÉ LEROND, Florence. Temas de Derecho
Electoral y Político.
Universidad Autónoma de Durango y Editorial
Porrúa. Primera edición. México, 2004.
87.
KANT, Emmanuel. Crítica de la razón práctica. Libro 1.
88.
________. Fundamentación de la metafísica de las costumbres. Porrúa,
México, 1996.
89.
KATZ, Isaac M. La Constitución y el Desarrollo Económico de México.
Ediciones Cal y Arena, primera edición. México, 1999.
90.
KAUFMANN, Daniel. “Corrupción y Reforma institucional: el poder de la
evidencia empírica”.
En Revista Perspectivas.
Departamento de
Ingeniería Industrial. Universidad de Chile, volumen 3, número 2. Chile,
2000.
91.
KLITGAARD, R.
Adjusting to reality beyond: state versus market en
Economic development. ICS Press. San Francisco, 1994.
92.
________. “Incentive myopia” en World development. volúmen 17, ISC
Press. 1989.
93.
KURCZYN VILLALOBOS, Patricia. Las Nuevas Relaciones de Trabajo.
Editorial Porrúa y Universidad Nacional Autónoma de México, México,
1999.
642
94.
LARKINS, Christopher. “Judicial Independence and Democratization: a
theoretical and conceptual analysis” en The American Journal of
Comparative Law, vol. XLIV, no. 4. Estados Unidos, 1996.
95.
LÓPEZ, Alfredo.
“El Sistema de Administración de Personal, su
vinculación e importancia para el diseño y operación de Servicios
profesionales de Carrera”, en Servicio Público de carrera en México.
Experiencias y Perspectivas (memorias del seminario). Instituto Nacional
de Administración Pública, primera edición, México 2001.
96.
LÓPEZ PRESA, José Octavio. Corrupción y Cambio, Fondo de Cultura
Económica, primera edición, México, 1998.
97.
LOZA, Manuel.
Ética General.
Universidad Pontificia de México.
México, 1988.
98.
LOZANO, Joseph. Ética y Empresa. Editorial Trotta. Madrid, 1999.
99.
MADISON J. El Federalista. (LVIII). FCE. México, 1998.
100.
MALEM SEÑA, Jorge.
La Corrupción.
Editorial Gidesa.
Barcelona,
2000.
101.
MAGALONI, Ana Laura y NEGRETE, Layda. El Poder Judicial de la
Federación y su política de decir sin resolver.
Mimeo.
División de
Administración Pública. CIDE. México, 2000.
102.
MANJARREZ RIVERA, Jorge.
La Construcción Democrática de la
Rendición de Cuentas y la Fiscalización en la Administración Pública de
México: 1997-2001. Instituto Nacional de Administración Pública, A. C.
México, 2003.
103.
MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo Tomo I,
Teoría general. Abeledo Perrot, segunda edición. Buenos Aires, 1977.
643
104.
MARTÍNEZ PUÓN, Rafael. Servicio porfesional de carrera: ¿para qué?
Cámara de Diputados LIX Legislatura. Fundación Mexicana de Estudios
Políticos y Administrativos, A.C.; y, Miguel Ángel Porrúa, editor-librero.
México, octubre de 2005.
105.
MARTINI, Carlo María. “¿Existe una Ética del Trabajo Público?” En
Antropología Laboral. Centro Universitario México, División de Estudios
Superiores, México, 2000.
106.
MELGAR ADALID, Mario. El Consejo de la Judicatura Federal. Editorial
Porrúa. México, 2000.
107.
MÉNDEZ, José Luis.
“Evaluación del Desempeño en Instituciones
Electorales: El caso del Servicio Profesional Electoral”, en Evaluación del
Desempeño y Servicio Civil de Carrera en la Administración Pública y los
Organismos Electorales. Instituto Nacional de Administración Pública e
Instituto Federal Electoral, primera edición. México, 2000.
108.
MENDOZA MARTELL, Pablo E.
y PRECIADO BRISEÑO, Eduardo.
Lecciones de Derecho Bancario. Editorial Porrúa, S.A., segunda edición.
México, 2003.
109.
MERKL, Adolfo. Teoría General del Derecho Administrativo.
Editora
Nacional Impresora, S. A., México, 1975.
110.
MILL, J. S. El Utilitarismo. Editorial Alianza. Madrid, 1999.
111.
MOCTEZUMA BARRAGÁN, Esteban y ROEMER, Andrés.
Por un
gobierno con resultados. El servicio civil de carrera: un sistema integral
de profesionalización, evaluación y desempeño de los servidores
públicos en México.
edición. México, 1999.
644
Editorial Fondo de Cultura Económica, primera
112.
MONTOYA MELGAR, Alfredo. Derecho del Trabajo. Editorial Tecnos,
S. A., décimo séptima edición. Madrid, 1990.
113.
MORALES PAULÍN, Carlos A. Derecho Burocrático. Editorial Porrúa, S.
A., México, 1995.
114.
________, Carlos A. El Proceso Administrativo Público. Editorial Porrúa,
S. A., primera edición. México, 1999.
115.
MORALES, Hugo Ítalo y TENA ZUCK, Rafael. Legislación Federal del
Trabajo Burocrático. Editorial Pac. Primera Edición, México, 1988.
116.
MORENO RODRÍGUEZ, Rodrigo.
“La Administración del Personal
Público en México”, en La Administración y el Desarrollo de Personal
Público. Presidencia de la República. Dirección General de Estudios
Administrativos. Colección de Seminarios, núm. 9. México, 1980.
117.
MUGA, José Antonio y WALKER, Francisco.
El Derecho Laboral en
Iberoamérica, Editado bajo la dirección de Baltasar Cavazos Flores.
Editorial Trillas, S. A., primera edición. México 1981.
118.
MUÑOZ, Ramón Roberto. Derecho del Trabajo. Editorial Porrúa, S. A.,
México, 1976.
119.
NAVA NEGRETE, Alfonso. Derecho Administrativo. Editorial Fondo de
Cultura Económica. México, 2001.
120.
NEGRETE SANSORES, Layda. Consideraciones sobre el Consejo de la
Judicatura Federal Mexicana. ITAM. México, 1995.
121.
OCDE, Aumentar la confianza del público: Medidas de ética en los
países de la OCDE, en: Notas de políticas públicas OCDE, No 7,
septiembre 2000.
645
122.
________.
Public sector transparency and accountability: making it
happen. Francia, 2002.
123.
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS.
Manual del Servicio
Civil, Administración Pública. Departamento de Asuntos Económicos y
Sociales. 1961.
124.
ORTEGA
LOMELÍN,
Roberto.
El
Nuevo
Federalismo
la
Descentralización. Editorial Porrúa, primera edición. México, 1988.
125.
OSBORNE, David. “Un Servicio Civil Dinámico a lo largo del tiempo: La
tendencia
global
a
la
transformación
de
las
instituciones”,
en
Profesionalización del Servicio Público en México. Hacia la innovación y
la democracia (memorias).
Editorial Red Mexicana de Servicio
Profesional, primera edición. México, 2003.
126.
PALOMINO, Teodosio A. El Derecho del Trabajo en las Constituciones
de Iberoamérica. Editorial Juris Laboral. Perú, 1999.
127.
PARDO, Carmen María del. “El Servicio Profesional y la Nueva Gerencia
Pública en México” en Profesionalización del Servicio Público en México:
hacia la innovación y la democracia.
Universidad Iberoamericana.
México, 2003.
128.
PÁSARA, Luis. Reforma Judicial, Universidad Nacional Autónoma de
México, México, 2004.
129.
PASTOR, Santos. “¿Que es la Reforma Judicial y que cabe esperar de
ella?”, en La Economía Política y la Reforma Judicial.
Banco
Interamericano del Desarrollo, Washington, 1997.
130.
PECES-BARBA, Gregorio.
Introducción a la Filosofía del Derecho.
Editorial Debate, Madrid, 1983.
646
131.
PERLMAN, Bruce J. y PINEDA, Juan de Dios. Una revisión inicial a la
nueva Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración
Pública Federal de México. VIII Congreso Internacional del CLAD sobre
la Reforma de Estado y Administración Pública. Panamá, 2003.
132.
PRATT, John y ZECKHAUSER, Richard.
“Principals and Agents: An
overview”. En Principals and Agents: The structure of Business. Harvard
Business School Press. Boston, 1985.
133.
PRECIADO HERNÁNDEZ, Rafael. Lecciones de Filosofía del Derecho.
UNAM, México, 1997.
134.
PRZEWORSKI, A, STOKES, S, MANIN, B. Democracy, Accountability
and Representation. Cambrige University Press. Estados Unidos, 1999.
135.
REGUERA RODRÍGUEZ, Manuel Daniel.
Análisis Socio-Jurídico y
Político del Derecho Laboral Mexicano. Tesis de Doctorado en Derecho.
Universidad Panamericana, México, 1995.
136.
________.
“El Derecho del Trabajo en la Constitución de México”, en
PALOMINO, Teodosio A. El Derecho del Trabajo en las Constituciones
de Iberoamérica. Editorial Iuris Laboral. Perú, 1999.
137.
RIAL, Juan. “Gobernabilidad, Partidos y Reforma Política en Uruguay”
en Revista Mexicana de Sociología, número 2, México, 1988.
138.
RICO, J. M.y SALAS, L. Independencia Judicial en América Latina:
Replanteamiento de un tema tradicional. Centre for the Administration of
Justice. Miami, 1990.
139.
RICO, J. M. Crimen y Justicia en América Latina. Editorial Siglo XXI,
México, 1981.
647
140.
ROEMER, Andrés.
Introducción al Análisis Económico del Derecho,
Fondo de Cultura Económica.
Instituto Tecnológico Autónomo de
México, Sociedad Mexicana de Geografía y Estadística y Fondo de
Cultura Económica, primera reimpresión. México, 1998.
141.
RUIZ TORRES, Humberto. Derecho Bancario. Editorial Oxford, Primera
edición. México, 2003.
142.
SALAS, Luis Enrique. La Conflictiva Construcción de Consensos para la
Reforma de la Administración Pública Latinoamericana, No XVII
concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la
Administración Pública. Caracas, 2003.
143.
SÁNCHEZ GAVITO, Indalecio. Creación de la carrera judicial. Primer
Congreso Jurídico Nacional, México. Imp. M. León Sánchez, Sucs.
1922.
144.
SANTOS AZUELA, Héctor. Derecho del Trabajo. Editorial Mc Graw-Hill.
Primera edición. México, 1998.
145.
SCHELER, Max. Ética. Tomo 1, Revista de Occidente. Madrid, 1941.
146.
SCHMITTER, Phillip.
Neocorporativismo más allá del Estado y el
Mercado. Editorial Alianza, México, 1992.
147.
SECRETARÍA DE PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTO. Proyecto para
la instauración del Servicio Civil de Carrera en México. 1984.
148.
SEN, Amartya. La Calidad de Vida. F.C.E. México, 1996.
149.
SERRANO SÁNCHEZ, Jesús A. La Ética de la Administración Pública.
Editorial Unedal. México, 2002.
150.
________. La Naturaleza Ética de las Políticas Públicas. Universidad
Pontificia de México. México, 2001.
648
151.
SHAFRITZ, Jay y HYDE, Albert. Clásicos de la Administración Pública.
Fondo de Cultura Económica. México, 1999.
152.
SHLEIFER, A., VISHNY, R. “Corruption”, en The Quaterly Journal of
Economics.
153.
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. Libro Blanco de la
Reforma Judicial.
Una Agenda para la Justicia en México.
México,
2006.
154.
THOMPSON, Dennis. La Ética Política y el Ejercicio de Cargos Públicos.
Editorial Gedisa. Barcelona, 1998.
155.
URIBARRI CARPINTEIRO, Gonzalo. El Arbitraje en México. Editorial
Oxford University Press, primera edición. México, 1999.
156.
VALLS HERNÁNDEZ, Sergio.
Consejo de la Judicatura Federal y
modernidad en la impartición de justicia. Taxxx Editores Unidos, S. A. de
C. V., primera edición, México, 2002.
157.
VALLS HERNÁNDEZ, Sergio y MATUTE GONZÁLEZ, Carlos. Nuevo
Derecho Administrativo.
Editorial Porrúa, S. A., primera edición,
México,2003.
158.
VÁZQUEZ CANO, Luis.
“Bases para un Modelo de Servicio Público
Profesional de Carrera para la Administración Pública del Gobierno
Federal”, en Servicio público de carrera en México.
perspectivas
(memorias
del
seminario).
Instituto
Experiencias y
Nacional
de
Administración Pública, primera edición. México 2001.
159.
VIGO, Rodolfo Luis. Hacia el Código de Ética Judicial del Poder Judicial
de México.
Serie: Ética Judicial, primer número.
Suprema Corte de
Justicia de la Nación. México, 2004.
649
160.
ZAFFARONI, E. R. Sistemas penales y derechos humanos en América
Latina. Editorial DePalma, Buenos Aires, 1986.
161.
ZEDILLO PONCE DE LEÓN, Ernesto.
Propuestas y compromisos.
Editorial Noriega. México, 1994.
162.
ZIPPELIUS, Reinhold. Teoría General del Estado. Universidad Nacional
Autónoma de México, traducción directa del alemán por FIX-ZAMUDIO,
Héctor. primera edición. México, 1985.
LEGISLACIÓN
1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2. Código Civil Federal.
3. Código de Ética del Poder Judicial de la Federación.
4. Código de Ética, Poder Judicial de la Provincia de Santa Fe, Argentina.
5. Código de Procedimientos Penales.
6. Código de Procedimientos Civiles.
7. Estatuto del Servicio Civil de la Cámara de Senadores.
8. Estatuto para la Organización Técnica y Administrativa y del Servicio Civil
de Carrera de la Cámara de Diputados.
9. Ley de Amparo.
10. Ley de Ingresos de la Federación, para el ejercicio fiscal 2006.
11. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
12. Ley del Impuesto al Valor Agregado.
13. Ley del Impuesto Sobre la Renta.
650
14. Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública
Federal.
15. Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos.
16. Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
17. Ley Federal de Premios, Estímulos y Recompensas Civiles.
18. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
19. Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos.
20. Ley Federal del Trabajo.
21. Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional
de Seguridad Pública.
22. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
23. Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
24. Presupuestos de Egresos de la Federación para los Ejercicios Fiscales
2004, 2005 y 2006.
ACUERDOS
1. Acuerdo General 28/97 por el que se reglamenta el Presupuesto por
programa del Consejo de la Judicatura Federal.
2. Acuerdo General 30/98 del pleno del Consejo de la Judicatura Federal por
el que se delega diversas facultades en materia de recursos humanos.
3. Acuerdo General 48/98 que regula la organización y funcionamiento del
Consejo de la Judicatura Federal.
651
4. Acuerdo General 26/1999 del pleno del Consejo de la Judicatura Federal
por el que se crea la Comisión de Vigilancia, Información y Evaluación del
Consejo de la Judicatura Federal y la Secretaría Ejecutiva correspondiente.
5. Acuerdo General 5/2000 del pleno del Consejo de la Judicatura Federal que
determina la adscripción de diversas unidades administrativas a la
presidencia del mismo, y actualiza las atribuciones del secretario ejecutivo
con las direcciones generales que les corresponden.
6. Acuerdo General 3/2002 del pleno del Consejo de la Judicatura Federal que
fija las bases para celebrar y organizar los exámenes de aptitud a que se
refiere el artículo 115 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación;
establece
el
procedimiento
para
la
expedición
de
nombramientos de secretarios de Tribunal de Circuito, de juzgado de
Distrito y de actuarios del Poder Judicial de la Federación; y abroga el
acuerdo general 72/2001 del propio órgano colegial.
7. Acuerdo General de Administración 1/2003, del dieciocho de febrero de dos
mil tres, del Comité de Gobierno y Administración de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, por el que se crea la Oficialía Mayor y se establecen
sus atribuciones.
8. Acuerdo General 2/2003 del pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, relativo a la creación, atribuciones, funcionamiento e integración de
los comités del propio tribunal pleno.
9. Acuerdo 10/2004 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
que autoriza la transferencia de recursos económicos al Consejo de la
Judicatura Federal.
652
10. Acuerdo General 28/2005 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal,
que regula el plan de pensiones complementarias de magistrados de
Circuito y jueces de Distrito.
11. Acuerdo General 16/2006 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal,
por el que se otorga la prestación del Fondo de Reserva Individualizado
para el personal de nivel operativo de los órganos jurisdiccionales federales
y del Consejo de la Judicatura Federal.
12. Acuerdo General 20/2006 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal,
por el que se adicionan y reforman diversas disposiciones del Acuerdo
General 28/2005 del propio Pleno, que regula el plan pensiones
complementarias de magistrados de Circuito y jueces de Distrito.
13. Acuerdo General 22/2006 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal,
por el que se regula la constitución, organización y funcionamiento del
Fondo de Apoyo a la Administración de Justicia.
14. Acuerdo General 49/2006 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal
que reglamenta el Capítulo I del Título Séptimo de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación, por el que se establecen los lineamientos
generales para la celebración de concursos internos de oposición para la
designación de jueces de Distrito.
15. Acuerdo General 52/2006 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal,
por el que se regula la disponibilidad de los recursos del Fondo de Apoyo a
la Administración de Justicia.
16. Acuerdo General 63/2006 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal,
que reglamenta el capítulo I del título séptimo de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, por el que se establecen los lineamientos
653
generales para la Celebración de Concursos Internos de Oposición para la
Designación de magistrados de Circuito.
17. Acuerdo General 64/2006 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal,
que reglamenta el Capítulo I del Título Séptimo de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación, por el que se establecen los lineamientos
generales para la celebración de concursos libres de oposición para la
designación de jueces de Distrito y magistrados de Circuito.
18. Acuerdo de la Secretaría de la Función Pública mediante el cual se expiden
los Lineamientos para la evaluación del desempeño de los servidores
públicos de la Administración Pública Federal, así como su anexo.
19. Acuerdo del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal por el que se
autoriza el manual de sueldos, prestaciones y demás beneficios de los
servidores públicos del Consejo de la Judicatura Federal con excepción de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Tribunal Electoral.
20. Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal que
reglamenta el Capítulo I del Título Séptimo de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, por el que se establecen los lineamientos
generales para la celebración de concursos internos de oposición para la
designación de jueces de Distrito.
21. Circular SEA/011/96 de la Comisión de Administración del Consejo de la
Judicatura Federal, en la que se establecen normas generales para el
ingreso del personal administrativo del Consejo de la Judicatura Federal.
22. Circular SEA/004/2003 de la Comisión de Administración del Consejo de la
Judicatura Federal, en la que se establecen los criterios para nombrar y
prorrogar los nombramientos por tiempo indefinido a favor de los servidores
públicos de confianza.
654
23. Norma para la capacitación de los servidores públicos de la Administración
Pública Federal, así como su anexo.
INTERNET
1. ALARCÓN HERNÁNDEZ, José Porfirio. “Iniciativa que adiciona el Título
Décimo Segundo a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación”.
http://gaceta.diputados.gob.mx.
2. Código de Ética del Sistema Nacional de Evaluación Científica y
Tecnológica, en: http://www.conacyt.mx.
3. DÍAZ DE LEÓN, Elvia “Alcanzan amenazas de la delincuencia organizada
a jueces y magistrados. http://www.jornada.unam.mx/2005/08/25/.
4. La Independencia Judicial en México.
conquistada
por
los
Apuntes sobre una realidad
jueces
mexicanos,
en
http://www.scjn.gob.mx/ministros/oscgv/conf
5. JIMÉNEZ GONZÁLEZ, David. “Iniciativa de retiro anticipado, forzoso y por
incapacidad para
jueces de Distrito y magistrados de Circuito”.
http://www.senado.gob.mx
6. KAUFMANN, D., A.
KRAAY, y P.
ZOIDIO-LOBATON.
“Aggregating
Governance Indicators”, World Bank Research Working Paper Series No.
2195, 1999. en http://www.worldbank.org/wbi/gac
7. KAUFMANN, D. “Misrule of Law Does the Evidence Challenge conventions
in Judiciary and Legal Reforms?, Draft for discussion, Julio, 2001, en
http://www.worldbank.org/wbi/governance.
8. OCDE, “Trust in government: ethics measures in OECD countries” en
http://wwwocde.org/dataogde/51/1/1912736.pdf.
655
9. OCDE,
“Manual
de
Frascati
2002”
en:
http://www.utn.edu.ar/scyt/incentivos/frascati-03-30-34.pdf.
10. PALMA,
Luis
María.
“La
búsqueda
de
la
transparencia”
en
http://www.unidosjusticia.org.ar/archivo/la_busqueda_de_la_transparencia.p
df.
11. ROLLA, Giancarlo. “El papel de la justicia constitucional en el marco del
constitucionalismo
contemporáneo”.
en
http://www.bibliojuridica.org/libros/1/343/19.pdf.
12. SEN Amartya, what is the role of legal and judicial reform in the
development
process?,
version
disponible
en
http://www.worldbank/publicsector/legal/legalandjudicial.pdf.
13. http://www.stps.gob.mx/02subtrabajo/01dgaj/leyservidores.pdf.
14. http://cabinetoffice.gov.uk/central/index/cse.htm.
15. http://www.strategic.ic.gc.ca/SSG/oe00001e.htm.
16. http://www.usoge.gov/usoge006.htm.
17. http://www.ethicslearn.com.
18. http://www.jornada.unam.mx/200/ago00/000825/010N1gen.html.
19. http://www.edomex.gob.mx/newweb/archivo%general/texcoco/proyect2.htm.
20. http://www.poderjudicial/sfe.gov.ar/etica/indice.htm.
21. http://www.eltribuno.com.ar/anteriores/2000/SEP/1/nacional.htm.
22. http://www.old.clarin.com.ar/diario/2000/09/02/p-00402.htm.
23. http://www.lapatriagrande.com.ar/side.htm.
24. http://www.revistaprovidad.info/013/art03.html.
656
25. http://www.lacapital.com.ar/2004/02/18/politica/noticia_76366.shtml.
26. http://www.lanacion.com.ar/554814.
27. http://www.lanacion.com.ar/04/06/19/dg_611519.asp.
28. http://www.lanacion.com.ar/04/06/11/do_609235.asp.
29. http://www.lanacion.com.ar/642938.
30. http://www.ciepac.or/otras%20temas/atenco/cronologia.htm.
31. http://www.scjn.gob.mx/ministros/oscgv/conf/conf-011htm.
32. http://www.scjn.gob.mx/ministros/oscgv/conferencias.asp.
33. http://www.bibliojuridica.org/libros/1/82/4.htm.
34. http://www.bibliojuridica.org/libros/1/87/5.htm.
35. http://www.diputados.gob.mx.
36. http://www.senado.gob.mx.
37. http://www.lacrisis.com.mx/scjn160404.htm.
38. http://www.cjf.gob.mx
39. http://www.cjf.gob.mx/acceso_informacion/informes/informe2005ministro/inf
orme2005.asp.
40. http://www.ijf.cjf.gob.mx.
HEMEROGRAFÍA
1. ALVARADO, René Ramón. “En julio, posible respuesta a la demanda de
amparo de ejidatarios de Atenco”. La Jornada, página 10, domingo 28 de
abril de 2002.
657
2. ARELLANO
GAULT,
David.
“Problemas
estratégicos
para
la
implementación del Servicio Profesional de Carrera en el ámbito federal en
México”.
En: “Servicio Profesional de Carrera”, Vol. II.
No. 4.
Red
Mexicana de Servicio Profesional. México, agosto de 2005.
3. CARRILLO CASTRO, Alejandro y CAMPERO, Gildardo.
“La reforma
administrativa en México desde la perspectiva de la formación de los
funcionarios públicos”, Revista de Administración Pública No 110, Instituto
Nacional de Administración Pública, México, 2004.
4. DECLARACIÓN DE JURICA. Primer Encuentro Nacional de Impartidores
de Justicia. Exhacienda de Jurica, Querétaro, México. 2 de diciembre,
2005. Publicada en La Jornada, 6 de diciembre, 2005.
5. DIARIO LA NACIÓN, Argentina, domingo 27 de julio de 2003.
6. FÓCIL, Mario Alberto. “El servicio profesional de carrera en México”: “Las
implicaciones en la operación del nuevo modelo de la administración del
personal público”, Revista de Administración Pública, No 110, Instituto
Nacional de Administración Pública, México, 2004.
7. LEÓN GARZA, Miguel y NOVOA ROJAS, Fabio. “Innovación: el arte de
competir”. Nota técnica elaborada para el Programa de Alta Dirección en
Innovación y Tecnología, en el Instituto Panamericano de Alta Dirección de
Empresa, Universidad Panamericana, México, 2005.
8. NAVA ESCUDERO, Óscar. Algunos aspectos jurídicos de la nueva Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Revista Justicia
Fiscal y Administrativa No. 3, Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Distrito Federal. México, 2006. Cuarta época.
9. PÁSARA, Luis.
“Selección, carrera y control disciplinario en la
magistratura”: “Principales tendencias actuales”, Reforma Judicial, Revista
658
Mexicana de Justicia No 4.
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
UNAM, primera edición, México, 2004.
10. PÉREZ U., Matilde. “Ha sido eficaz la defensa de los núcleos afectados por
las expropiaciones para el aeropuerto”. La Jornada, martes 5 de febrero de
2002.
11. RIAL, Juan. “Gobernabilidad, Partidos y Reforma Política en Uruguay”, en
“Revista Mexicana de Sociología”, No, 1988.
12. RUNNER, Michael.
“Prácticas Provisoras en la capacitación Judicial,
Enseñanza del Derecho, Revista Cauces de la facultad de derecho de la
UNAM. Año II, número 5-7- Enero-Septiembre 2003.
13. SALINAS CESÁREO, Javier. “Suspende juez toda orden de aprehensión
contra uno de los líderes de los ejidatarios de Atenco”. La Jornada, lunes 4
de febrero de 2002 en http://www.jornada.unam.mx/2002/feb02/020204.
CONFERENCIAS
1. GÓNGORA PIMENTEL, Genaro.
“Nuevos elementos de análisis en la
reforma de los sistemas de justicia”. Ponencia presentada en la conferencia
regional “Nuevos enfoques para atender la demanda de justicia”, celebrada
en el Centro de Investigación y Docencia Económicas y organizada por el
Banco Mundial, México, 2001.
2. HENSLER, Deborah. “The contribution of judicial reforme to the rule of law”.
Ponencia presentada en la conferencia regional “Nuevos enfoques para
atender la demanda de justicia”, celebrada en el Centro de Investigación y
Docencia Económicas y Organizada por el Banco Mundial, México 2001.
3. RAMÍREZ GARCÍA, Hugo Saúl. Réplica a la tesis: “Servicio Profesional
para la Impartición y la Administración para la Justicia”, de Alejandro
659
Romero Gudiño, presentada durante el examen de Doctorado en Derecho y
en su calidad de vocal del Tribunal de Grado Académico.
Universidad
Panamericana, Facultad de Derecho. México, 12 de marzo de 2007.
4. SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS, Olga.
“Ciclo de
conferencias sobre la publicación de la nueva ley de responsabilidades
administrativas de los servidores públicos”. México 21 de mayo de 2002.
5. VARGAS, Juan Enrique. “Opciones de Política Pública para acercar Oferta
y Demanda por Justicia Civil y Comercial”, Ponencia presentada en la
conferencia regional “Nuevos enfoques para atender la demanda de
justicia”, celebrada en el Centro de Investigación y Docencia Económicas y
Organizada por el Banco Mundial, México 2001.
6. VIGO, Rodolfo Luis, Ministro de la Corte Suprema de Justicia de la
Provincia de Santa Fe, Argentina, en la conferencia impartida en 2004 en el
Instituto de la Judicatura Federal en México.
7. VIGO, Rodolfo Luis, en la conferencia “Ética y Derecho”, organizada por la
Barra Mexicana Colegio de Abogados y la Universidad Panamericana.
México, 2005.
660