consideraciones generales sobre la tributación

CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA
TRIBUTACIÓN MEDIOAMBIENTAL
Abril 2011
RESUMEN EJECUTIVO
El documento establece la posición consensuada general de CEOE en materia de tributación
medioambiental en cualquier ámbito (local, autonómico, nacional o comunitario).
Los principios incluidos se ciñen al ámbito tributario, es decir, a los instrumentos fiscales
definidos como tributos por la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, es decir, a
las tasas, las contribuciones especiales y los impuestos.
Las consideraciones realizadas en el documento no alcanzan, por tanto, a otro tipo de
instrumentos económicos de política medioambiental.
El documento incluye tres epígrafes: el primero versa sobre los principios de general aplicación,
el segundo sobre los principios específicos en el ámbito nacional y el tercero sobre los
principios específicos en el ámbito de la Unión Europea.
Mediante los principios enunciados se tratan de alcanzar los siguientes objetivos:
•
Preservar la seguridad jurídica en la regulación de esta materia.
•
Evitar la utilización de la tributación medioambiental como instrumento recaudatorio ajeno a
los objetivos medioambientales.
•
Potenciar la utilización de políticas de incentivos fiscales frente a las de gravámenes.
•
Evitar la introducción de medidas que perjudiquen la competitividad de las empresas sin
alcanzar objetivos medioambientales concretos.
•
Tomar en consideración la opinión de las organizaciones empresariales en los procesos
normativos.
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PREÁMBULO
La finalidad de este documento es establecer los criterios básicos frente a los denominados
“tributos verdes” en cualquier ámbito (local, autonómico, nacional o comunitario). A estos
efectos cabe señalar que las consideraciones realizadas a continuación, se ciñen al ámbito de
los tributos. En este sentido, según lo dispuesto en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre,
General Tributaria, tendrán la consideración de tributos: las tasas, las contribuciones especiales
y los impuestos.
1. Tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el
aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de
actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo
particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o
recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector
privado.
2. Contribuciones especiales son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención
por el obligado tributario de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como
consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de
servicios públicos.
3. Impuestos son los tributos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible está
constituido por negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica
del contribuyente.
Las consideraciones de partida que se incluyen en este documento constituyen la opinión
básica consensuada de CEOE y se exponen a continuación para garantizar que se desarrollen
los futuros trabajos en una única dirección.
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1. PRINCIPIOS SOBRE TRIBUTACIÓN MEDIOAMBIENTAL
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Los tributos medioambientales no son los únicos instrumentos válidos para contribuir a la
protección del medio ambiente. Existen otros instrumentos económicos que, en sustitución
o complementariamente a los tributos, pueden resultar de mayor efectividad.
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El hecho imponible de cualquier tributo medioambiental debe estar definido en términos de
actuaciones que tengan un impacto negativo sobre el medio ambiente, evitando afectar a
actividades empresariales en términos generales; una misma actividad empresarial puede
dañar, o no, el medio ambiente según las tecnologías o procesos utilizados y tal
circunstancia debe tenerse siempre en cuenta para que las actividades realizadas tengan,
o no, la consideración de hecho imponible de un tributo medioambiental.
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Los tributos medioambientales no podrán recaer sobre actividades cuyo efecto negativo
sobre el medio ambiente no esté suficientemente justificado y cuantificado.
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Los tributos medioambientales no podrán gravar las actividades que perjudiquen el medio
ambiente en la medida en que los daños resulten cubiertos o permitidos por otros
instrumentos (cánones, derechos, permisos, sanciones, etc.) o cuando incidan en la
viabilidad de las empresas afectadas.
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El establecimiento de un tributo medioambiental no puede dar lugar a supuestos de doble
imposición, por lo que no deben configurarse nuevos hechos imponibles análogos o
similares a los de otros tributos vigentes, respetándose siempre el marco tributario
preexistente.
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Para evitar que la tributación medioambiental se convierta en un mero instrumento
recaudatorio
para
las
Administraciones,
la
aprobación
de
cada
nuevo
tributo
medioambiental que recaiga sobre las empresas, requerirá una justificación y cuantificación
de las acciones concretas en materia de protección medioambiental a las que se destinará
la recaudación, así como un marco temporal de aplicación y su destino finalista en
proyectos para la protección del medio ambiente.
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Con carácter previo a la implementación de tributos medioambientales debe justificarse,
además de su impacto medioambiental, su viabilidad en términos socio-económicos. En
cualquier caso, siempre deberá demostrarse que su creación tendrá efectos positivos sobre
el medioambiente, por el efecto desincentivador que propicie en los sujetos pasivos.
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Se deberían incentivar los comportamientos que resulten respetuosos con el medio
ambiente a través de supuestos de no sujeción o exenciones en los tributos
medioambientales y, además, mediante deducciones o bonificaciones en otros tributos de
carácter no ambiental.
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La implementación de cualquier tributo medioambiental debe minimizar el impacto en los
costes administrativos de las empresas y su formulación debe velar por la seguridad
jurídica de los sujetos sometidos al mismo.
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Todo tributo medioambiental debe ser estudiado con pleno conocimiento técnico, caso por
caso, pues en determinadas circunstancias la efectividad de los tributos medioambientales
puede verse comprometida si se contribuye con ellos a la pérdida de competitividad sin que
las conductas dañinas se corrijan.
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Cualquier iniciativa tributaria de carácter medioambiental deberá estar sometida, con
carácter previo a su aprobación, a trámite de información pública a las organizaciones
empresariales más representativas.
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En conclusión, el tributo medioambiental es un instrumento no siempre bien utilizado y, en
ocasiones, ineficaz para defender el medio ambiente y corregir o compensar conductas
contaminantes de personas y empresas.
2. ESPECIFICIDADES EN LA NORMATIVA ESPAÑOLA
En virtud de lo establecido en el artículo 133.2 de la Constitución Española, las Comunidades
Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la
Constitución y las Leyes. Adicionalmente el artículo 148.1.9 del mismo cuerpo legal atribuye a
las Comunidades Autónomas competencias para la gestión en materia de protección del medio
ambiente. No obstante, los tributos medioambientales deben velar por el cumplimiento
exhaustivo de los límites que establece la Constitución Española al sistema tributario mediante
los principios de justicia, igualdad y progresividad, con el límite de la confiscatoriedad.
En ausencia de una regulación estatal sobre esta materia, y a tenor de lo establecido en el
artículo 6 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre (según su redacción por Ley
Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas), las
Administraciones Autonómicas han acometido el ejercicio del poder tributario que se les
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reconoce. Ello ha dado pie a que en las últimas décadas se hayan implementado muy diversos
tributos medioambientales incurriendo sistemáticamente en un alto grado de litigiosidad lo que
ha venido a poner en evidencia la falta de idoneidad de los tributos medioambientales para el
fin originariamente pretendido y extrafiscal de proteger eficazmente el medio ambiente.
La premisa básica en el ámbito nacional, adicionalmente a las establecidas con carácter
general en el epígrafe 1 será que, sin perjuicio de las competencias normativas de las
Comunidades Autónomas, la implementación de los tributos medioambientales debe realizarse
de tal modo que no provoque distorsiones entre regiones, evitando el riesgo de desigualdades
territoriales, ineficiencias e, incluso, ineficacias respetando, a la vez, los condicionantes y
singularidades de determinadas regiones y demandando esfuerzos equivalentes a todas, con el
fin de evitar distorsiones en el mercado.
3. ESPECIFICIDADES EN LA NORMATIVA EUROPEA
Asumiendo que en el marco europeo se acometerán iniciativas legislativas que establecerán el
marco básico en materia de tributación medioambiental, la premisa de partida respecto de los
desarrollos normativos que se propongan en la Unión Europea, adicionalmente a las
establecidas con carácter general en el epígrafe 1, será que las disposiciones comunitarias
relativas a los tributos medioambientales deberán establecer un marco común (hechos
imponibles, exenciones, bonificaciones, etc.) y, a la vez, ser respetuosas con los
condicionantes y características de los distintos Estados, demandando esfuerzos equivalentes
a los mismos, para evitar la ruptura del Mercado Único.
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